Justice & Environment Környezeti felelősség 2013
A környezeti kár jelentős mértékének szabályozása a magyar jogban
Az Association Justice and Environment (J&E) évek óta nyomon követi és értékeli a környezeti felelősségi irányelv (ELD/Irányelv)1 tagállamok által történő végrehajtását. A J&E-nek az ELD vonatkozásában az elmúlt években folytatott kutatásai bemutatták, hogy az ELD átültetése a nemzeti jogrendszerekbe nem vezetett egy egységesnek mondható uniós környezeti felelősségi jogi rendszer kialakulásához. Kutatásaink megállapításai alapján az irányelv átültetése a nemzeti jogrendszerekbe nem vezetett egy egységesnek mondható környezeti felelősségi jogi rendszer kialakulásához az Unióban. Magyarországon az irányelv átültetése több jogalkotási aktus eredményeként zajlott le. A már hatályban lévő környezetvédelmi törvény rendelkezései és főbb fogalmai kerültek átalakításra, illetve kiegészítésre, továbbá az egyes intézkedésekről, és a környezeti károk helyreállításáról, valamint a természeti kár megállapításáról és értékeléséről külön kormányrendeletek születtek. Emellett a felszíni vizek, valamint a felszín alatti vizek és a földtani közegek kapcsán a már meglévő szabályozás került kiegészítésre az irányelvben foglaltak alapján. A magyar környezetjogi felelősségi rendszer az ELD átültetésével részletesebbé vált, a korábbi rendszer magába olvasztotta az irányelv által előírtakat, de kérdéses, hogy az ELD átültetése által kialakult szabályozásban miként kezelendők az irányadó jogszabályokban meghatározott, küszöbértékeket el nem érő károsodások. Az EU környezeti felelősségi irányelvének átültetése Hazánkban az ELD átültetése a 2007. évi XXIX. számú törvény által valósult meg, amely módosította a környezet védelméről szóló 1995. évi LIII. számú törvényt (Kvtv.), a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. számú törvényt, a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. számú törvényt, valamint a hulladékgazdálkodásról szóló 2000. évi XLIII. számú törvényt. Ez utóbbi három jogszabály nem tartalmaz önálló felelősségi rendszert, hanem csupán visszautalnak a Kvtv. környezeti felelősségi szabályaira. A törvényi rendelkezésekhez kapcsolódóan négy további kormányrendelet szolgálja az ELD hazai átültetését: - 90/2007. (IV. 26.) Korm. rendelet a környezetkárosodás megelőzésének és elhárításának rendjéről; - 91/2007. (IV. 26.) Korm. rendelet a természetben okozott károsodás mértékének megállapításáról, valamint a kármentesítés szabályairól; - 92/2007. (IV. 26.) Korm. rendelet a felszín alatti vizek védelméről szóló 219/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet módosításáról; 1
2004/35/EK Irányelv (2004. április 21.) a környezeti károk megelőzése és felszámolása tekintetében a környezeti felelősségről
Justice & Environment Környezeti felelősség 2013 -
93/2007. (IV. 26.) Korm. rendelet a felszíni vizek minősége védelmének szabályairól szóló 220/2004. (VII. 21.) Korm. rendelet módosításáról.
A környezeti kár fogalma Az ELD szerint kárnak minősül valamely természeti erőforrásban közvetlenül vagy közvetve bekövetkező, mérhető, kedvezőtlen változás, illetve valamely természeti erőforrás által nyújtott szolgáltatás közvetlen vagy közvetett, mérhető romlása. Az ELD 2. cikkely 1. bekezdése értelmében pedig környezeti kárnak minősülnek: a. a védett fajokban és természetes élőhelyekben okozott károk, azaz minden olyan kár, amely jelentős kedvezőtlen hatást gyakorol az ilyen élőhelyek és fajok kedvező védettségi állapotának elérésére vagy fenntartására. Az ilyen hatások jelentőségét az eredeti állapothoz képest kell felmérni, figyelembe véve az I. mellékletben meghatározott kritériumokat. Nem tartoznak a védett fajokban és természetes élőhelyekben okozott károk fogalmába azok az előzetesen meghatározott kedvezőtlen hatások, amelyek olyan gazdasági szereplő tevékenységének a következményei, aki kifejezett engedélyt kapott az adott tevékenységre az illetékes hatóságoktól a 92/43/EGK irányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdését vagy a 79/409/EGK irányelv 9. cikkét végrehajtó rendelkezésekkel, illetve a közösségi jogszabályok hatálya alá nem tartozó élőhely és faj esetében a természetvédelemről szóló nemzeti jogszabályok egyenértékű rendelkezéseivel összhangban; b. a vizekben okozott károk, vagyis minden olyan kár, amely jelentősen kedvezőtlen hatást gyakorol az érintett vizek ökológiai, kémiai és/vagy mennyiségi állapotára és/vagy ökológiai potenciáljára a 2000/60/EK irányelvben meghatározottak szerint, kivéve azokat a kedvezőtlen hatásokat, amelyek esetében az említett irányelv 4. cikk (7) bekezdése alkalmazandó; c. a területi kár, amely a földterület minden olyan elszennyeződése, amely az anyagok, készítmények, szervezetek vagy mikroorganizmusok talajba, talaj felszínére vagy a földalatti térbe történő közvetlen vagy közvetett bevezetése következtében az emberi egészség károsodásának jelentős kockázatával jár. Az ELD átültetését megelőzően a Kvtv. a környezeti kár fogalmát úgy határozta meg, hogy az a környezetnek vagy valamely elemének olyan mértékű változása, szennyezettsége, illetve valamely eleme igénybevételének olyan mértéke, amelynek eredményeképpen annak természetes vagy korábbi állapota (minősége) csak beavatkozással, vagy egyáltalán nem állítható helyre, illetőleg, amely az élővilágot kedvezőtlenül érinti. Ez a fogalom alkalmazandó volt - s az új fogalom is az valamennyi környezeti elemre, azok rendszereire, összetevőire, folyamataira. Az ELD kár fogalma szerint kárnak minősül a valamely természeti erőforrásban közvetlenül vagy közvetve bekövetkező, mérhető, kedvezőtlen változás, illetve valamely természeti erőforrás által nyújtott szolgáltatás közvetlen vagy közvetett, mérhető romlása. A Kvtv. környezeti kár fogalma átalakult, s abba belekerült a jelentős kedvezőtlen változás kritériuma, habár az ELD kár-fogalma ezt nem, de az egyes környezeti kár definíciók már említik. Az irányelv hazai
Justice & Environment Környezeti felelősség 2013 átültetését követően a Kvtv. 4.§ 13. pontja értelmében környezeti károsodásnak minősül a környezetben, illetve valamely környezeti elemben közvetlenül vagy közvetve bekövetkező, mérhető, jelentős kedvezőtlen változás, illetve valamely környezeti elem által nyújtott szolgáltatás közvetlen vagy közvetett, mérhető, jelentős romlása. A kedvezőtlen változás, illetve romlás jelentős voltának meghatározására a részletes jogszabályok néhány környezeti elem (így a védett fajokban és élőhelyekben, vizekben okozott és területi károk) vonatkozásában adnak iránymutatást. Alapvetően tehát az ELD-t átültető új és módosított kormányrendeletek e károkra vonatkozóan határozzák meg annak kritériumait, hogy mi alapján minősül az adott környezeti elemben a kedvezőtlen változás jelentősnek. Védett fajokban és természetes élőhelyekben okozott károk A 91/2007. sz. Kormányrendelet 2. § c. pontja értelmében természetben okozott károsodás minden olyan környezetkárosodás, amely a fajban, élőhelyben, területben az eredeti állapothoz képest jelentős mértékű kedvezőtlen változást eredményez. A kedvezőtlen változás mértéke jelentőségének megítéléséhez a 91/2007 Kormányrendelet 1. számú melléklete tartalmazza az irányadó szempontokat. A definíció lefedi a fajokat, élőhelyeket és területeket. Az 1. számú mellékletben foglaltak alapján az ott megjelölt szempontok alkalmazandók valamennyi kár tekintetében, amely akár a nemzeti, akár az EU-s jogszabályok által védett fajokban, élőhelyekben, területekben keletkeznek. Az élőhelyek kedvező természeti állapota Az ELD 2. cikkely (4) bekezdés a. pontja szerint az élőhely védettségi állapota akkor minősül kedvezőnek, amennyiben: -
természetes kiterjedése és az azon belül található területek nagysága állandó vagy növekvő, hosszú távú fennmaradásához szükséges sajátos szerkezete és funkciói biztosítottak, és valószínűleg a belátható jövőben is biztosítottak lesznek, továbbá jellegzetes fajainak védettségi állapota a b) pont értelmében kedvezőnek minősül.
Fajok esetében az ELD 2. cikkely (4) bekezdés b. pontja egy adott faj kedvező védettségi állapotát akkor tekinti megállapíthatónak, ha - a faj populációinak dinamikájára vonatkozó adatok azt mutatják, hogy a faj képes hosszú távon fenntartani magát természetes élőhelyének életképes alkotórészeként, - a faj természetes elterjedési területe nem csökken, és valószínűleg a belátható jövőben sem fog csökkenni, továbbá - kellő nagyságú élőhely áll rendelkezésre jelenleg, és valószínűleg a jövőben is a faj populációinak hosszú távú fennmaradásához.
Justice & Environment Környezeti felelősség 2013 E definíciók átültetése a 91/2007. Kormányrendelet 3. § (1)-(2) bekezdéseinek rendelkezésével valósult meg, amelyek az ELD által rögzített feltételekkel összhangban határozza meg a kedvező állapot kritériumait. A 91/2007. Kormányrendelet az ELD által szabályozott élőhely és faj kedvező védettségi állapotán túl a területek természetvédelmi helyzetére vonatkozóan is megállapítja, hogy mely esetekben minősül a védettségi státusz kedvezőnek. Kedvezőnek minősül a terület természetvédelmi helyzete, ha a védetté nyilvánító jogszabályban, illetve a kezelési tervben megfogalmazott, természetvédelmi előírások biztosíthatók, és azok a belátható jövőben is biztosíthatóak lesznek; illetve, ha a jellegzetes és a Natura 2000 terület jelölése alapjául szolgáló fajainak, élőhelyeinek természetvédelmi helyzete kedvezőnek minősül; ha a Natura 2000 terület fenntartásának célja, egységessége nem veszélyeztetett, és a belátható jövőben is biztosítható lesz; illetve, ha a területen található, kedvező védettségi helyzetű fajok, élőhelyek kedvező természetvédelmi helyzete nem veszélyeztetett, és a belátható jövőben is biztosítható lesz. A 90/2007. és 91/2007. számú Kormányrendeletek valamennyi, természetben esett kárra vonatkoznak, s részletesen szabályozzák az ELD-vel összhangban a kár megállapításának, valamint helyreállításának feltételeit akár nemzeti, akár az EU jogszabályai által védett élőhelyről, fajról vagy terület érintett. A vizekben okozott károk Az Irányelv értelmében vizekben okozott kár minden olyan kár, amely jelentősen kedvezőtlen hatást gyakorol az érintett vizek ökológiai, kémiai és/vagy mennyiségi állapotára és/vagy ökológiai potenciáljára a 2000/60/EK irányelvben (Víz Keretirányelv) meghatározottak szerint, kivéve azokat a kedvezőtlen hatásokat, amelyek esetében az említett irányelv 4. cikk (7) bekezdése alkalmazandó. Az ELD a hatálya alá tartozó vizeket a Víz Keretirányelv által szabályozott valamennyi vízként definiálja, a jelentősen kedvezőtlen hatás fogalmát, kritériumait azonban egyik irányelv sem határozza meg. A hazai jogalkotás már az ELD megszületését megelőzően is szabályozta a felszíni, illetve felszín alatti vizek védelmét, és a vizek károsodása esetére irányadó szabályokat is megállapítottak a vonatkozó, 219/2004. és 220/2004. számú kormányrendeletek. Az ELD átültetésének keretében e rendeletek – ahogy ez a fentiekben is már említést nyert – módosításra kerültek. A hazai szabályozás elkülönülten rendezi a felszín alatti vizek és földtani közegek, valamint a felszíni vizek védelmét, s mindegyik rendelet kiegészült újabb fogalmakkal és a károk helyreállítását célzó intézkedések szabályozásával. Nem csak az említett kormányrendeletek, de a vízgazdálkodásról szóló 1995. évi LVII. törvény is kiegészült néhány – környezeti felelősséget érintő – rendelkezéssel.
Justice & Environment Környezeti felelősség 2013 A Vgt. 18. §-a hivatkozik a Kvtv. felelősségi rendszerére, s kimondja, hogy aki tevékenységével vagy mulasztásával a vizeket veszélyezteti vagy károsítja, a környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény szerinti felelősséggel tartozik, illetve a vízügyi hatóság által meghatározott intézkedések megtételére köteles. Sem a Kvtv., sem a Vgt. nem tartalmaz kifejezetten a vizekben okozott károkra vonatkozó definíciót, s ezek törvényi szinten elméletileg a fentiek alapján a környezeti kár fogalmába beletartoznak, s a 219/2004., illetve a 220/2004. Kormányrendeletek definiálják a felszín alatti, valamint a felszíni vizekben okozott károsodások jelentős jellegének kritériumait. Felszín alatti vizek A 219/2004. Kormányrendelet 3. § 9. pontja értelmében felszín alatti víz a terepfelszín alatt a földtani közeg telített zónájában (így különösen a földtani képződmények pórusaiban, hasadékaiban) elhelyezkedő víz. A felszín alatti vízben okozott károsodás a 3. § 45 pontja szerint a felszín alatti víz mennyiségi, illetve minőségi állapotában közvetlenül vagy közvetve bekövetkező, mérhető jelentős és kedvezőtlen változás, illetve felszín alatti vízből megvalósuló vagy lehetséges szolgáltatás közvetlen vagy közvetett mérhető, jelentős romlása. A jogszabály ehelyütt konkrét kritériumokat határoz meg annak érdekében, hogy a felszín alatti víz minőségi állapotában okozott jelentősen kedvezőtlen változás megállapítható legyen. Így ekként minősül, ha - az engedély kiadásának feltételeként meghatározott szennyezettségi szintet túllépik, vagy - a kormányrendeletben meghatározott, jó kémiai állapotra vonatkozó feltételek közül bármely feltétel nem teljesül. A felszín alatti víz mennyiségi állapotában okozott jelentősen kedvezőtlen változásnak minősül, ha a jó mennyiségi állapotra vonatkozó – szintén e rendeletben foglalt - előírás egyes pontjaiban foglalt bármely feltétel nem teljesül. Felszíni vizek A felszíni vizek védelméről szóló 220/2004. Kormányrendelet szintén új fogalmakkal és intézkedésekkel egészült ki az ELD átültetésének eredményeként. A Kormányrendelet 3.§ 1 pontja értelmében felszíni víznek minősül a föld felszínén lévő állóvíz (így különösen: tó, bányató, mocsár, tározó), vízfolyás (így például: folyam, folyó, patak, ér, csatornák, időszakos vízfolyás, vízmosás) vize. A felszíni víz károsodásának fogalmát a kormányrendelet 3. § 39. pontja szabályozza, s eszerint felszíni vízben okozott károsodás a felszíni víz ökológiai, kémiai, illetve mennyiségi állapotában, illetve ökológiai potenciáljában közvetlenül vagy közvetve bekövetkező, mérhető, jelentős és kedvezőtlen változás, illetve a felszíni víz által nyújtott szolgáltatás közvetlen vagy közvetett mérhető jelentős romlása.
Justice & Environment Környezeti felelősség 2013 Amennyiben a 39/A. § (2) bekezdésében foglalt feltételek bármelyike teljesül, a felszíni víz állapotában bekövetkezetett változás jelentősen kedvezőtlennek minősül: - a vízi és víz közeli, valamint a felszíni víztől közvetlenül függő szárazföldi élőhelyek és élő szervezetek fennmaradásához szükséges feltételek kedvezőtlen változása; - a rendeltetésszerű vízhasználat korlátozása, akadályozása; - környezet-egészségügyi kockázat fennállása; - a felszíni víz vízszennyezettségi határértékeiről és azok alkalmazásának szabályairól szóló miniszteri rendeletben meghatározott környezetminőségi határérték túllépése; - a rendelet 1. számú mellékletének C) pontjában meghatározott anyagok, továbbá D) pontjában meghatározott anyagok, meghatározott technológiából történő felszíni vízbe kerülése; - hatósági határozatban megállapított alapállapot kedvezőtlen megváltozása. Területi károk Az ELD rendelkezései értelmében területi kárnak minősül a földterület minden olyan elszennyeződése, amely az anyagok, készítmények, szervezetek vagy mikroorganizmusok talajba, talaj felszínére vagy a föld alatti térbe történő közvetlen vagy közvetett bevezetése következtében az emberi egészség károsodásának jelentős kockázatával jár (ELD 2. cikk (1) bek c. pont). A 219/2004. Kormányrendelet, amely a felszín alatti vizek védelmét szabályozza, a földtani közegek védelmére és károsodására is vonatkozik. Földtani közeg a föld felszíne és az alatta elhelyezkedő természetes eredetű képződmények (a talaj, a mederüledék, a kőzetek, beleértve az ásványokat, ezek természetes és átmeneti formáit). A szabályozás értelmében földtani közegben okozott károsodásnak minősül a földtani közeg minden olyan szennyezése, amely az anyagok, készítmények, szervezetek vagy mikroorganizmusok talajba, a talaj felszínére vagy a föld alatti térbe történő közvetlen vagy közvetett bevezetése következtében a szennyezőanyag-koncentráció az emberi egészség károsodásának jelentős kockázatával jár, illetve meghaladja a (B) szennyezettségi határértéket vagy az (E) egyedi szennyezettségi határértéket. A földtani közeg és a felszín alatti víz szennyezéssel szembeni védelméhez szükséges határértékekről és a szennyezések méréséről szóló 6/2009 KvVM-EüM-FVM együttes rendelet határozza meg a vonatkozó szennyezettségi határértékeket, melyek alapján megállapítható a földtani közegben esett kár jelentős mértéke. Ennek alapján a hazai szabályozás a kár fogalmát etekintetben szélesebb körben tartja megállapíthatónak, mint az ELD. Az irányelv ugyanis – ellentétben a védett fajokban és élőhelyekben, valamint a vizekben okozott károkkal - a területi károsodás megállapításához, s a jogkövetkezmények alkalmazásához az emberi egészség károsodásának jelentős kockázatának bekövetkezését rögzíti.
Justice & Environment Környezeti felelősség 2013 A hazai jogszabály megismétli az emberi egészség károsodásának jelentős kockázata feltételét, de emellett vagylagosan rögzíti, hogy amennyiben a szennyezés eléri a jogszabályban meghatározott határértékeket, így a hazai rendelet hatálya tágabb, mint az ELD szabályozási köre. Összegzés Az Irányelv átültetése a védett fajokban, élőhelyekben, valamint a vizekben és a területben okozott károkra vonatkozóan eredményezett kifejezetten részletesebb szabályozást, emellett azonban a Kvtv. környezeti kár fogalmába is belekerült a jelentősen kedvezőtlen változás feltétele. Mivel a Kvtv. a környezeti elemek között sorolja fel a földet, a levegőt, a vizet, az élővilágot, valamint az ember által létrehozott épített (mesterséges) környezetet, továbbá ezek összetevőit, így az ezekben – azaz többek között az élővilágban - esett károsodások környezeti kárnak tekintendők, a Kvtv. felelősségi szabályai alkalmazandók ezek vonatkozásában is. A jelentős, kedvezőtlen változás mértékének meghatározása azonban minden esetben egyértelmű. Az ELD által szabályozott környezeti elemek, így a védett fajokban és természet es élőhelyekben, vizekben okozott károk kapcsán ez a feltétel megismétlődik, ugyanakkor az irányelv a területekben okozott károk kapcsán egészen más feltételt, az emberi egészségre gyakorolt jelentős kockázatot jelöli meg. Az ELD átültetésével a hazai környezeti felelősségi rendszer részletesebbé vált, az ELD által kialakított fogalmak és intézkedések átkerültek a magyar szabályok közé, átalakítva a környezeti felelősség közigazgatási szabályainak rendszerét.
