Řízení o přestupcích

Právnická fakulta Masarykovy univerzity

Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

Řízení o přestupcích

Kamil Žylka 2012/2013

Prohlašuji, ţe jsem diplomovou práci na téma: řízení o přestupcích zpracoval sám. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţil k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.

V Brně dne 28. 6. 2013

..…………………………….. Kamil Ţylka

1

Na tomto místě bych rád poděkoval panu JUDr. Stanislavu Sedláčkovi, Ph.D. za jeho cenné rady, podnětné připomínky a odborné vedení při vypracování této diplomové práce.

2

Abstrakt: Tato diplomová práce pojednává o řízení o přestupcích. Zprvu popisuje vývoj tohoto řízení a poté plynule přechází v analýzu jeho základních institutů a zásad. Věnuje se také vzájemnému vztahu zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, jelikoţ oba tyto zákony řízení o přestupcích upravují. Tato práce se zabývá také aktuálními otázkami tohoto specifického správního řízení, jako např. jednoroční lhůtou pro projednání a rozhodnutí přestupku nebo přípustnosti uţití soukromého audio a video záznamu při dokazování. Při vypracování byla vyuţita relevantní judikatura, která byla uváděna v textu a v závěru se zabývá úvahami de lege ferenda.

Abstract: This diploma thesis deals with the administrative delict proceeding. At first it describes the development of the procedure and then flows into the analysis of its basic institutions and principles. It also discusses the interrelation of Act No. 200/1990 Coll., Misdemeanour Act, as subsequently amended, and Act No. 500/2004 Coll., the Administrative Procedure Code, as subsequently amended, as both Acts regulating the administrative delict proceeding. This thesis also deals with current issues of this specific administrative procedure, such as the oneyear period for the discussing and deciding of the offense or the admissibility of the use of private audio and video recording as evidence. In thesis relevant judgements were used that was also presented in the text and in the end it deals with thoughts and considerations de lege ferenda.

Klíčová slova: Přestupek, řízení o přestupcích, správní řízení, správní trestání, přestupkový zákon, správní řád, zákaz pobytu, osoba blízká;

Keywords: Administrative delict, administrative delict proceedings, administrative procedure, administrative punishing, Misdemeanour Act, Administrative Procedure Code, prohibition of residence, close person;

3

Obsah I. Úvod………………….………………………………………………………………………6 II. Obsahová část práce ………………………………………………………………………...8 1. Historický vývoj řízení o přestupcích ……………………………………………………….8 1.1 Vývoj správního trestání do roku 1945 …………………………………………………8 1.2 Vývoj mezi lety 1945 – 1989 ………………………………………………………….10 2. Prameny právní úpravy řízení o přestupcích ……………………………………………….12 2.1 Vnitrostátní prameny řízení o přestupcích …………………………………………….12 2.2 Mezinárodní prameny řízení o přestupcích a prameny práva EU ……………………..15 3. Hmotněprávní úprava přestupků …………………………………………………………...17 3.1 Přestupky, jiné správní delikty a trestné činy ………………………………………….17 3.2 Pojem přestupku a jeho vymezení ……………………………………………………..17 3.3 Formální stránka přestupku …………………………………………………………....18 3.4 Okolnosti vylučující protiprávnost …………………………………………………….21 3.5 Materiální stránka přestupku …………………………………………………………..23 3.6 Působnost zákona o přestupcích ……………………………………………………….24 3.7 Sankce a ochranná opatření ……………………………………………………………25 3.7.1 Sankce a zásady jejich ukládání ………………………………………………...26 3.7.2 Druhy sankcí…………………………………………………………………….27 3.7.3 Ochranná opatření ………………………………………………………………30 3.7.4 Druhy ochranných opatření ……………………………………………………30 3.8 Zánik odpovědnosti za přestupek ……………………………………………………...31 4. Základní zásady přestupkového řízení ……………………………………………………34 4.1 Základní zásady činnosti správních orgánů……………………………………………34 4.2 Zásady řízení o přestupcích ……………………………………………………………38 5. Řízení o přestupcích v prvním stupni………………………………………………………43 5.1 Příslušnost k řízení o přestupcích ……………………………………………………...43 5.1.1 Věcná příslušnost………………………………………………………………..43 5.1.2 Místní příslušnost ……………………………………………………………….44 5.1.3 Funkční příslušnost……………………………………………………………...44 5.1.4 Spory o příslušnost a změny v příslušnosti……………………………………...45 5.2 Postup před zahájením řízení o přestupcích …………………………………………...47 5.2.1 Součinnost a doţádání v přípravném řízení……………………………………..48 5.2.2 Podání vysvětlení………………………………………………………………..50 5.2.3 Odloţení věci…………………………………………………………………....55 4

5.2.4 Postoupení věci………………………………………………………………….56 5.3 Průběh řízení v prvním stupni …………………………………………………………57 5.3.1 Zahájení řízení …………………………………………………………………..57 5.3.2 Účastníci řízení ………………………………………………………………….59 5.3.3 Procesní způsobilost účastníka a moţnosti jeho zastoupení…………………….61 5.3.4 Vedení řízení, úkony správních orgánu…………………………………………63 5.3.5 Doručování ……………………………………………………………………...65 5.3.6 Společné řízení ………………………………………………………………….69 5.3.7 Ústní jednání…………………………………………………………………….70 5.3.8 Zajištění průběhu a účelu řízení ………………………………………………...71 5.3.9 Podklady pro vydání rozhodnutí ………………………………………………..74 5.3.10 Přerušení řízení ………………………………………………………………...80 5.3.11 Ukončení řízení v prvním stupni ………………………………………………80 5.3.12 Náklady řízení …………………………………………………………………84 5.4 Zvláštní druhy řízení o přestupcích ……………………………………………………85 5.4.1 Blokové řízení …………………………………………………………………..85 5.4.2 Příkazní řízení…………………………………………………………………...87 6. Opravné prostředky ………………………………………………………………………...89 6.1 Odvolání ……………………………………………………………....……………….89 6.2 Rozklad ………………………………………………………………………………...92 6.3 Obnova řízení a nové rozhodnutí ……………………………………………………...92 6.4 Přezkumné řízení ……………………………………………………………………....93 7. Soudní přezkum rozhodnutí o přestupku …………………………………………………..95 8. Vykonávací řízení ………………………………………………………………………….97 9. Řízení o přestupcích de lege ferenda ………………………………………………………99 III. Závěr……………………………………………………………………………………..102 IV. Seznam pouţité literatury a pramenů……………………………………………………104

5

I. Úvod Řízení o přestupcích je zvláštním druhem správního řízení, které má důleţité postavení v našem právním řádu. Toto postavení se odvíjí od toho, ţe je jedním z nejfrekventovanějších správních řízení u nás. V tomto řízení se rozhoduje o právech a povinnostech osob a za porušení norem přestupkového práva je moţné uloţit sankce někdy i ve výši několika miliónů. Proto je třeba, aby úprava přestupků byla co nejpřehlednější, přičemţ musí být brán ohled na ochranu základních práv a svobod účastníků. Hlavním cílem této práce je analyzovat vzájemný vztah dvou hlavních předpisů, ve kterých se nacházejí ustanovení upravující řízení o přestupcích. Těmito předpisy jsou zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“ nebo „přestupkový zákon“) a zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Jelikoţ procesní ustanovení, která by mohla upravovat řízení o přestupcích, se nacházejí v obou těchto předpisech, vzniká v praxi problém, která z těchto ustanovení aplikovat. V této práci se pokusím stanovit, která ustanovení se pro úpravu přestupků aplikují, a také se budu snaţit odpovědět na otázku, z jakého důvodu se pouţije který předpis. V práci se také budu věnovat aktuálním otázkám při řešení přestupků. Celá práce bude rozčleněna na kapitoly, podkapitoly, oddíly a případně i pododdíly. První kapitola přiblíţí vývoj správního trestání na území našeho státu. Druhá kapitola pak přinese ucelený přehled nejvýznamnějších pramenů řízení o přestupcích. Také se pokusím vymezit vzájemný vztah zákona o přestupcích, správního řádu a ostatních předpisů. V závěru podkapitoly věnované vnitrostátním pramenům se budu zabývat pouţitím analogie při projednávání přestupků. Třetí kapitola upraví hmotněprávní úpravu přestupků. Pokusím se zde vymezit základní instituty tohoto řízení. Za důleţité povaţuji rozebrat zejména materiální stránku přestupku (podkapitola 3.5), sankce, které je moţné za přestupek uloţit (podkapitola 3.7), a také jednoroční lhůtu k projednání přestupku (podkapitola 3.8). Větší pozornost budu věnovat sankci zákazu pobytu. V další kapitole vysvětlím uplatnění nosných základních zásad ovládající přestupkové řízení a podrobněji zanalyzuji zásadu koncentrace řízení a jejího uţití v tomto druhu řízení. Pátá kapitola je první, která se zabývá průběhem samotného řízení o přestupcích. Do této kapitoly zahrnu i řízení přípravné. Tato kapitola je také z celé práce nejobsáhlejší, jelikoţ upravuje celé řízení v prvním stupni. Oddíl 5.2.2 se pak podrobněji věnuje institutu podání 6

vysvětlení a zákonem upravenému právu odepření podání vysvětlení. V tomto oddílu také kriticky zhodnotím novelu1 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Také se budu snaţit zhodnotit problematické otázky řízení o přestupcích, jako např. aktuální problémy znalců a znaleckých posudků nebo uţití obrazového a zvukového záznamu při dokazování. Šestá kapitola se bude zabývat opravnými prostředky, zejména odvoláním, které je z opravných prostředků tím nejfrekventovanějším. Sedmá kapitola upraví soudní přezkum rozhodnutí o přestupku a osmá kapitola se bude zabývat výkonem rozhodnutí o přestupku. V poslední kapitole shrnu své úvahy de lege ferenda. Diplomovou práci zpracovávám dle právního stavu ke dni 28. 6. 2013.

1

Jde o zák. č. 297/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 5. 3. 2013].

7

II. Obsahová část práce 1. Historický vývoj správního trestání 1.1 Vývoj správního trestání do roku 1945 Počátky správního trestání u nás sahají aţ do druhé poloviny 18. století. S pojmem správní delikt se poprvé setkáváme ve Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech na ně z roku 1787, který byl vydán římským císařem a českým králem Josefem II. Dochází k oddělení orgánů příslušných stíhat správní delikty (orgány tzv. politické vrchnosti) od soudů, které nadále byly příslušné stíhat delikty kriminální. V průběhu dalších let docházelo k přenosu kompetencí řešit přestupky ze správních (politických) orgánů a zpět. K ustálení nakonec došlo roku 1873 vydáním trestního řádu, který stanovil, ţe veškeré přestupky obsaţené v trestním zákoně náleţí do působnosti soudů.2 Na kodex z roku 1787 navazuje zákoník o zločinech a těţkých policejních přestupcích z roku 1803. V tomto zákoníku, stejně jako i v předpisech navazujících, bylo umoţněno uloţit za přestupek trest odnětí svobody. Tento trest vyloučil aţ zákon č. 60/1961 Sb. o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, který byl v oblasti udělování trestů velmi mírný. Některé předpisy, jako například císařské nařízení č. 96/1854 (tzv. Výpraskový patent), jímţ se vydávají předpisy o výkonu opatření a nálezů politických a policejních úřadů, ukládaly místo trestu odnětí svobody nebo i kumulativně s ním trest fyzický, čímţ se vracely k archaickému způsobu trestání. Procesní úprava k tomuto patentu, kterou bylo nařízení č. 61/1855, stanovila kompetence stíhat přestupky, které nebyly prohlášeny za soudně trestné, okresním úřadům, magistrátům a policejním úřadům. Projednávání přestupků se dostává také do pravomocí obcí.3 Nesmíme zapomenout na císařský patent č. 117/1852 Ř.z., zákon trestní o zločinech, přečinech a přestupcích. Jak z jeho úvodního ustanovení a článku I vyplývá, jednalo se vlastně o jakousi novelu zákoníku z roku 1803.4 Obsahuje poměrně detailní úpravu trestných činů, které, jak jiţ z názvu vypovídá, rozlišuje na zločiny, přečiny a přestupky s tím, ţe přečiny a přestupky upravuje ve stejném dílu (díl II). Za zločin, přečin a přestupek se

2

PRAŢÁK, Jiří. Rakouské právo správní. Čásť první: Všeobecná část práva správního. Praha: Jednota právnická, 1905. s. 208 – 209. 3 K tomu blíţe viz MATES, Pavel a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha: nakladatelství C. H. Beck, 2008. s. 1-2. ISBN 978-80-7179-806-4. 4 Císařský patent č. 117/1852. In: Projekt KaKanien.info. [cit. 4.2.2013]. Dostupné z: http://www.kakanien.info/.

8

pokládá a trestá jen to, co se v tomto zákoně výslovně za zločin, přečin nebo přestupek prohlašuje.5 Tento zákon v různých novelizacích platil téměř dalších 100 let. Následující léta po roce 1852 charakterizuje vydávání dalších nařízení, která specifikují instituty správního trestání, jako např. poţadavky na úředníky, kteří měli provádět rozhodovací činnost, výkon uloţených opatření a nálezů politických a policejních úřadů apod.6 Problém spočíval nejen v tom, ţe postihu přestupků se věnovaly desítky právních předpisů, ale také v tom, ţe úprava přestupků se objevovala v právních předpisech různé právní síly. Z těchto důvodu úprava správního trestání přímo volala po kodifikaci, její návrhy však byly více či méně neúspěšné. Místo kodifikace spíše stále přibývaly předpisy, které upravovaly skutkové podstaty přestupků, mezi nimi např. zák. č. 225/1925 Sb., o mimořádných opatřeních bytové péče, zák. č. 111/1927 Sb., proti nekalé soutěţi, zák. č. 55/1928 Sb., o cestovních pasech a jiné. Zvláštní úprava byla obsaţena např. ve vládním nařízení č. 51/1936 Sb., o organisaci policejní správy a sluţby a o některých opatřeních v oboru vnitřní správy, který mimo jiné jiţ obsahoval institut zkráceného příkazního řízení.7 Nakonec u nás platilo přes 200 předpisů upravujících postih přestupků. Ani po vzniku první republiky, kdy stávající právní řád byl plně převzat tzv. recepční normou (zák. č. 11/1918 Sb. o zřízení samostatného státu československého), ke kodifikaci nedošlo. Ke kodifikaci se přistoupilo aţ v rámci tzv. právnické dvouletky mezi lety 1949 a 1950. Někteří autoři zastávali názor, ţe postih přestupků by měl být svěřen do působnosti soudů. Výrazným protiargumentem však byla přetíţenost soudů, která by se se zrušením tohoto dualismu ještě vystupňovala.8 Nelze nezmínit ani vývoj odpovědnosti za přestupek právnických osob. Platila zásada, ţe pouze fyzická osoba můţe být odpovědna za přestupek. Pokud byla uloţena povinnost právnické osobě, stíhala tato povinnost toho, kdo byl za ni oprávněn jednat. Ke změně vedly aţ zákon č. 77/1935 Sb., o dopravě motorovými vozidly a zákon č. 131/1936 Sb., o obraně 5

Císařský patent č. 117/1852, článek IV. POŠVÁŘ, Jaroslav. Nástin správního práva trestního II. Brno: Čsl. akademický spolek „Právník“, 1945. s. 62. 7 MATES a kol. op. cit., s. 6. 8 Prof. Jiří Praţák argumentuje takto: „Oproti těmto důvodům málo padají na váhu námitky čerpané z nedostatečné prý znalosti policejních předpisů při soudech, z domnělého přetíţení soudů trestní judikaturou a jiné podobné. Závaţnější jest námitka, ţe by se pak počet osob soudně trestaných valně rozmnoţil, ţe by mnohem více lidí pozbylo bezúhonnosti, kterou dle běţných názorů ztrácíme jen odsouzením soudním, nikoliv ale odsouzením, jeţ vyslovil úřad správní. Avšak na konec jde tu přece jenom o pojem velice relativní, a není pochybnosti, ţe se obecné názory snadně změněné situaci přizpůsobí. PRAŢÁK op. cit., s. 208. 6

9

státu, ve kterých bylo stanoveno, ţe pokud byla uloţena povinnost právnické osobě, bylo moţno uloţit trest orgánu, který ji zastupoval. Právnické osoby solidárně ručily za pokuty a náklady řízení.9

1.2 Vývoj mezi lety 1945 – 1989 Stav nejednotnosti a roztříštěnosti právní úpravy přestupků trval aţ do roku 1950. V další právní úpravě můţeme spatřovat odraz společenského a politického vývoje zejména po roce 1948. Ke kodifikaci se přistoupilo hned po únoru 1948 v rámci jiţ výše zmíněné tzv. právnické dvouletky. Tohoto úkolu se zhostilo ministerstvo vnitra a cílem bylo vypracovat jednotný kodex, který by zahrnoval jak trestní právo správní, tak trestní řízení správní. Takto byly vypracovány zákon č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní a zákon č. 89/1950 Sb., o trestním řízení správním (trestní řád správní). Trestní zákon správní dovolil ukládat za přestupky velmi tvrdé tresty. V jeho § 12 odst. 3 je také jasně patrná politická funkce správního trestání, kdy tento paragraf stanoví, ţe „pokud je ze způsobu spáchání přestupku patrno, že jím byl nebo měl být projeven nepřátelský postoj k lidově demokratickému řádu republiky nebo k její socialistické výstavbě, lze uložit trest odnětí svobody na tři měsíce až dvě léta“.10 Tato politická funkce byla vyjádřena hned v prvním ustanovení zákona. Tyto zákony měly představovat účinný nástroj třídního boje i vhodný prostředek k politické výchově občanů.11 Podle trestního řádu byly ke stíhání přestupků příslušné národní výbory. Neuplatňovala se zde zásada zákazu reformace in peius, tzn. ţe odvolací orgán mohl jakkoliv napadené rozhodnutí změnit či doplnit (§70). Politická funkce byla patrna i z § 73 – krajský národní výbor mohl zrušit nález o vině a trestu z moci úřední, příčil-li se zájmům pracujícího lidu. V této úpravě převládalo materiální pojetí deliktu. To vedlo také k tomu, ţe mnohé jednání, ač společensky nebezpečné nebylo, bylo za společensky nebezpečné označeno v podmínkách tehdejšího budování socialismu ve státě. Úpravu správního trestání označuje doc. JUDr. P. Mates jako legalizovanou nezákonnost.12 Navíc bylo v pravomoci správních orgánů i uvalení vazby aţ na 30 dnů.

9

MATES a kol. op. cit., s. 7. Zákon č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 4. 2. 2013]. 11 PRŮCHA, Petr. Správně právní odpovědnost se zaměřením na problematiku stíhání přestupků. 1. vyd. Brno: Univerzita J. E. Purkyně, 1988. s. 56 – 57. 12 MATES op. cit., s. 8. 10

10

Postupně docházelo ke zmírňování této právní úpravy, národním výborům byla odebrána moţnost ukládat tresty odnětí svobody, o závaţných přestupcích rozhodoval prokurátor a soud namísto správního orgánu. Došlo také k omezení horní hranice výše pokut, kdy před tímto omezením mohly být ukládány za některé přestupky, a v případě uplatnění § 12 odst. 3 trestního zákona, správního pokuty aţ ve výši 1 mil. Kčs. Celá nová úprava byla velmi podrobná a obsahovala jak obecnou část (vymezení pojmů, předpoklady a podmínky trestnosti a další), tak část zvláštní (jednotlivé skutkové podstaty přestupků). Na tuto úpravu navazoval zákon č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku. Tento zákon, v duchu doktríny vítězného socialismu jiţ neměl takový represivní charakter, ale kladl důraz na výchovný aspekt a organizátorskou funkci národních výborů. Tento zákon pak doplňuje zákon č. 38/1961 Sb., o místních lidových soudech, jenţ zřídil lidové soudy, které projednávaly nově zavedené delikty, nazvané provinění. Zákon č. 60/1961 Sb., ve znění několika novel platil aţ do roku 1990, kdy byl nahrazen zákonem č. 220/1990 Sb., o přestupcích. Tento zákon byl taktéţ nesčetněkrát novelizován a platí na území České republiky dodnes.

11

2. Prameny právní úpravy řízení o přestupcích Z teorie práva víme, ţe prameny se dělí na formální a materiální, ne jinak tomu je i v přestupkovém právu. Materiální prameny práva jsou „vše, co způsobuje, že právo je takové, jaké je“.13 Mohou to být zejména společenské a hospodářské poměry či historické okolnosti a zvyklosti. Formální prameny práva jsou takové akty, které jsou výsledkem specifického procedurálního postupu. Obsahují konkrétní právní normy – jsou zdrojem informací o platném právu. Mezi hlavní formální prameny práva patří zákony a jiné normativní akty, právní obyčeje, judikatura a normativní smlouvy, jako vedlejší formální prameny mohou být označeny např. i učebnice práva.

2.1 Vnitrostátní prameny řízení o přestupcích Přestupkové právo je právem psaným a částečně kodifikovaným. Prameny nejvyšší právní síly jsou ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“) a ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina“). Obecně Ústava ani Listina nezakotvuje skutkové podstaty přestupků, jsou v nich však obsaţeny některé základní zásady. Předně jiţ v preambuli Ústavy je vyjádřena úcta k zásadám demokratického státu a základním lidským právům, které musí být chráněny i v průběhu přestupkového řízení. V čl. 2 odst. 3 Ústavy a v čl. 2 odst. 2 Listiny je zakotvena zásada zákonnosti.14 Další důleţitá zásada pro přestupkové řízení je zakotvena v čl. 36 odst. 1 a 2. V souladu s touto zásadou se můţe kaţdý domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Jiný orgán můţe být např. právě orgán řešící přestupky. Druhý odstavec pak dává moţnost tomu, kdo tvrdí, ţe byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, nechat přezkoumat zákonnost tohoto rozhodnutí soudem, nestanoví-li zákon jinak. V Ústavě ještě nalezneme dva články upravující stíhání vysokých představitelů státní moci. Nemoţnost stíhání prezidenta za přestupky je zakotvena v čl. 65 odst. 1 Ústavy. Stíhání poslanců a senátorů za přestupky upravuje čl. 27 odst. 3 Ústavy, který stanoví, ţe poslanec nebo senátor podléhá za spáchané přestupky jen disciplinární pravomoci komory, nestanoví-li zákon jinak.

13

HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998. 341 s. ISBN 8021017910. s. 143. 14 O tom blíţe viz kapitola 4.1.1.

12

Základním zákonem, ve kterém je obsaţena úprava přestupků, je zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích ve znění pozdějších předpisů.15 Zákon byl přijat v úzké návaznosti na novelizaci trestního práva16 v období po sametové revoluci. Tento zákon je systematicky rozdělen na obecnou a zvláštní část. V obecné části např. definuje pojem přestupku, formální znaky přestupku a sankce za přestupek. Zvláštní část pak upravuje některé skutkové podstaty přestupků, procesní ustanovení řízení o přestupcích a ustanovení společná, přechodná a závěrečná. Mimo přestupkový zákon, ve kterém jsou skutkové podstaty přestupků uvedeny jen obecně a tato úprava je tedy dost kusá, upravují skutkové podstaty přestupků jiné zákony, kterých ke dnešnímu dni bude kolem sta. Tyto zákony jsou k zákonu o přestupcích úpravou speciální. Jak jsem jiţ uvedl, procesní úprava přestupků je zakotvena hlavně ve zvláštní části přestupkového zákona. Druhý důleţitý zákon pro úpravu postupů v přestupkovém řízení je zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. Vztah obou předpisů je upraven v ustanovení § 1 odst. 2 správního řádu a v ustanovení § 51 přestupkového zákona. § 51 zákona o přestupcích má v podstatě pouze informativní charakter, protoţe správní řád se pouţije podle svého § 1 odst. 2. Jak autoři komentáře ke správnímu řádu dodávají, § 51 přestupkového zákona je navíc nejen nadbytečný, ale můţe být i matoucí, jelikoţ vedle obecných ustanovení o správním řízení se v daném případě mohou uplatnit také další ustanovení správního řádu.17 Pro představu, přestupkový zákon upravuje samostatně kupříkladu vymezení účastníků řízení, důvody zastavení řízení, blokové a příkazní řízení atd. Některé procesní otázky na druhou stranu přestupkový zákon neupravuje. Jsou jimi např. lhůta pro vydání rozhodnutí, vyloučení z řízení, zastupování účastníků, doručování písemností atd.18 Správní řád také ve svých §§ 2 aţ 8 upravuje principy dobré správy, kterými se orgán činný v přestupkovém řízení musí řídit, a to i kdyby přestupkový nebo některý jiný zvláštní zákon uţití správního řádu vylučoval, ale sám tuto úpravu neobsahoval.19 Nelze však pouţití obecných zásad uvedených ve správním řádu vyloučit, pokud zvláštní zákon zásady řízení upravuje, avšak neposkytuje účastníkům řízení minimálně stejný standart ochrany jako správní řád.20 Z výše uvedených paragrafů vyplývá, ţe vztah správního řádu a přestupkového zákona je vztahem speciality a subsidiarity. 15

Novelizací bylo ke dnešnímu dni (20. 4. 2013) přes 50. PRŮCHA 2007 op. cit., s. 388. 17 JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 666 s. ISBN 978-80-7400-157-4. s. 6-7. 18 Viz ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo, komentář k zákonu o přestupcích a výňatky ze souvisejících zákonů. 17. vyd. Praha: Linde, 2011. 457 s. ISBN 978-80-7201-830-7. s. 130. 19 Dle § 177 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 4. 2013]. 20 JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO 2009 op. cit. s. 602. 16

13

I jiné zákony však obsahují některá speciální procesní ustanovení vztahující se k řízení o přestupcích. Jsou jimi např. celní zákon, zákon o správě daní a poplatků či zákon o obcích. Právní předpisy se pouţívají v tomto pořadí. Prvně je třeba zjistit, zda se na řešení dané procesní otázky nevztahuje ustanovení obsaţené v jiném zákoně neţ přestupkovém nebo ve správním řádu. Pokud tomu tak není, musíme zjistit, zda danou procesní otázku neupravuje přestupkový zákon jako zákon speciální. Jestliţe ano, pak správní orgán postupuje podle tohoto zákona. V situaci, kdy ani přestupkový zákon nebude takovouto procesní úpravu obsahovat, je třeba pouţít obecné ustanovení správního řádu.21 Jako jedny z hlavních zákonů upravující přestupkové řízení je třeba ještě zmínit zejména zákon č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Ustanovení těchto zákonů se pouţijí zejména tehdy, bude-li před zahájením řízení o přestupku přestupek policií vyšetřován. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů nám upravuje výkon přestupkové agendy obcemi v přenesené působnosti. V neposlední řadě je třeba zmínit zákony, které upravují soudní přezkum řízení o přestupcích. Jsou jimi zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů a zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád a jeho část pátá. Zákonů, které nějakým způsobem upravují přestupkové řízení je, jak jsem se jiţ zmínil, asi sto, ale uvést celý jejich výčet není předmětem této práce. V souvislosti s prameny vnitrostátního práva je třeba se zmínit o pouţívání analogie v přestupkovém řízení. Uţití analogie znamená pouţití jiné normy, podle níţ se pak případ posuzuje, ačkoliv dispozice normy na něj přímo nedopadá – upravuje však vztah podobný (nejbliţší = analogický).22 Dle teorie práva pak rozlišujeme analogii legis a analogii iuris. Analogia legis (analogie zákona) se pouţije v situacích, kdy v daném právním předpisu hledáme normu, kterou lze na určitý společenský vztah pouţít. Pohybujeme se stále v rámci jediného právního předpisu (notoricky známý příklad je chybějící ustanovení o určení mateřství v zákoně o rodině -> analogicky se pouţije ustanovení o určení otcovství). Analogia iuris (analogie práva) se pak pouţije, jestliţe si nevystačíme s analogií zákona. Pouţitelnou právní normu pak hledáme v jiném právním předpise téhoţ právního odvětví a případně kdekoliv v celém právním řádu.23 V přestupkovém právu má pouţití analogie striktní podmínky. Obecně ve správním trestání je pouţití analogie přípustné v omezeném rozsahu a pouze tam, kdy to, co má být aplikováno určitou otázku vůbec neřeší. Dále je moţné pouţít 21

ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 131. HARVÁNEK a kol. op. cit., s. 228. 23 HARVÁNEK a kol. op. cit., s. 229. 22

14

analogii pouze ve prospěch účastníka řízení a toto uţití nesmí vést k újmě na ochraně hodnot, na jejichţ vytváření a ochraně je veřejný zájem.24

2.2 Mezinárodní prameny řízení o přestupcích a prameny práva EU Jako součást našeho právního řádu je třeba dle čl. 10 Ústavy povaţovat i mezinárodní smlouvy, k jejichţ ratifikaci dal Parlament ČR souhlas. Tento článek také upravuje přednostní pouţití mezinárodní smlouvy, pokud stanovuje něco jiného neţ zákon. Jestliţe jsme u vnitrostátních pramenů postupovali od těch nejvyšších, v mezinárodních pramenech je třeba zmínit nejprve Evropskou úmluvu o ochraně lidských práv z roku 1950 (publikována pod č. 209/1992 Sb., dále jen „Úmluva“), doplněnou o další protokoly. Pro úpravu přestupků je důleţitý zejména její článek 6, který upravuje právo na spravedlivý proces. Tento článek se dá obsahově přirovnat k čl. 36 Listiny. Úmluva pracuje se slovním spojením „trestní obvinění“. Ustálená judikatura Evropského soudu pro lidská práva25 vykládá toto spojení tak, ţe „trestní obvinění“ se týká rozhodování o jakémkoliv protiprávním jednání, které je postiţitelné trestem, tedy nejen rozhodování o soudních deliktech, ale i o deliktech správních, a to jak fyzických, tak i právnických osob.26,27 Čl. 7 Úmluvy pak zakotvuje zásadu nullum crimen sine lege. Velký podíl na harmonizaci v oblasti správního práva sehrává Rada Evropy. Jedním z hlavních aktů Rady Evropy, které prosazují určité standarty v oblasti správního práva, je Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy /77/ 31 z 28. 9. 1977, o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správy. Tato rezoluce ve svých ustanoveních obsahuje základní instituty státní správy a tvoří jakýsi pilíř standardů správního práva.28 Na tuto rezoluci navazovala řada doporučení Výboru ministrů přijímaných mezi lety 1980 – 2004. Tyto rezoluce, i kdyţ nejsou právně závazné, poţívají vysokou autoritu a členské státy se jimi snaţí řídit. Mnohé z nich

24

Srovnej rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 1 As 27/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 24. 5. 2013]., ve kterém mimo jiné NSS říká: „Nejvyšší správní soud připomíná, že použití analogie ve správním trestání je přípustné, a to v omezeném rozsahu, pouze tam, kdy to, co má být aplikováno, určitou otázku vůbec neřeší, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem.“ 25 Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a další proti Nizozemí (1976), stíţnosti č. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72. [cit. 24. 5. 2013]. 26 MATES op. cit., s. 35. 27 K tomu také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. 4 As 10/2006. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 4. 2013]., který uvádí: „Zmiňuje-li se tedy uvedená Úmluva v článku 6 odst. 1 o „jakémkoliv trestním obvinění“, je třeba záruky v této souvislosti poskytnuté tomu, kdo je obviněn, poskytnout shodně, jak v trestním řízení soudním, tak v deliktním řízení správním, tak i v řízení o přestupcích.“ 28 MATES op. cit., s. 36.

15

obsahují základní zásady správního trestání jako ne bis in idem, nulla poena a nullum crimen sine lege, zákaz dvojího trestání či zákaz retroaktivity. V rámci Evropské unie vede hlavní snaha k usnadnění přeshraničního stíhání spáchaných přestupků hlavně v oblasti bezpečnosti silničního provozu. Jiţ v roce 2001 (a poté znovu v roce 2010) si Evropská unie dala závazek, sníţit do 10 let počet úmrtí na silnicích na polovinu.29 Velkou měrou se na této úmrtnosti podílejí právě osoby, které páchají ty nejzávaţnější

dopravní

přestupky,

jako

překročení

povolené

rychlosti,

nepouţití

bezpečnostních pásů, jízda pod vlivem alkoholu nebo jiných omamných a psychotropních látek či jízda na červenou. První návrh směrnice byl předloţen Komisí ke schválení v roce 2008. Nakonec byla tato směrnice vydána jako směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/82/EU o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu ze dne 25. října 2011. Její hlavní cíl je stanoven v čl. 1.30

29

Rada odsouhlasila trestání dopravních přestupků spáchaných v jiném členském státě EU. euroskop.cz Integrovaný informační systém Evropské unie [online]. 7. 10. 2011 [cit. 20. 4. 2013]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/8454/19709/clanek/doprava-v-zari-2011/. 30 „Cílem této směrnice je zajistit vysokou úroveň ochrany všech účastníků silničního provozu v Unii usnadněním přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu, které byly spáchány s vozidlem registrovaným v jiném členském státě, než je členský stát, v němž k deliktu došlo, a tím i vymáhání sankcí.“ Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/82/EU ze dne 25. října 2009 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu. In: EUR-lex [právní informační systém]. Úřad pro publikace Evropské unie [cit. 20. 4. 2013]. Dostupné z: http://eurlex.europa.eu/.

16

3. Hmotněprávní úprava přestupků 3.1 Přestupky, jiné správní delikty a trestné činy Před charakteristikou samotného pojmu přestupek je třeba tento pojem srovnat s jinými správními delikty, případně s trestnými činy. Jak jsem se jiţ zmínil v kapitole zabývající se vývojem správního trestání, správní delikty se začaly oddělovat od deliktů kriminálních v polovině 18. století.31 Ţe přestupky mají blízko k trestným činům, vidíme jiţ z mnoha společných zásad, které oba tyto odvětví práva charakterizují.32 Přestupky se od trestných činů odlišují svým materiálním znakem, tedy mírou své společenské nebezpečnosti. Společenská nebezpečnost trestného činu musí být alespoň vyšší neţ nepatrná. Přestupkem můţe být však i takové zaviněné jednání, které porušuje či ohroţuje zájem společnosti pouze v míře nepatrné.33 Míra společenské nebezpečnosti se odráţí také v druzích trestů, které lze za dané delikty ukládat. Za přestupky například nelze ukládat tresty odnětí svobody, které v trestním právu plní výraznou preventivní funkci. Legální definici pojmu správní delikt nikde nenalezneme.34 Rozdíl mezi přestupky a jinými správními delikty lze spatřovat v tom, ţe přestupek je jako jediný správní delikt pojmenovaný a kodifikovaný. Správní delikt obecně je protiprávní jednání odpovědné osoby, jehoţ znaky jsou uvedeny v zákoně a s nímţ zákon spojuje hrozbu sankcí trestní povahy ukládané v rámci výkonu veřejné správy.35 Správní delikty (a i trestné činy) jsou charakterizovány svými pojmovými znaky. Pojmové znaky dělíme na materiální a formální. Materiálním znakem správního deliktu rozumíme míru jeho společenské nebezpečnosti pro společnost. Formální znaky jsou pak takové znaky, které stanoví zákon. Ty se dále děli na obecné formální znaky (příčetnost a věk) a typové formální znaky (znaky skutkové podstaty deliktu, tzn. objekt, objektivní stránka, subjekt, subjektivní stránka, protiprávnost).

3.2 Pojem přestupku a jeho vymezení Jak jsem jiţ uvedl výše, přestupek je jediný ze správních deliktů, který je pojmenovaný a kodifikovaný. Proto také v ustanovení § 2 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve 31

K tomu blíţe viz kapitola 1.1. Např. nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege, ne bis in idem apod. 33 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, sp. zn. 5 As 104/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 21. 5. 2013]. 34 Ačkoli například zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 21. 5. 2012]. si pro potřeby zvláštního ustanovení § 41 o běhu některých lhůt správní delikt definoval jako „přestupek, kárný nebo disciplinární nebo jiný správní delikt“. 35 MATES op. cit., s. 11. 32

17

znění pozdějších předpisů nalezneme jeho legální definici. Podle tohoto zákona je přestupkem „zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů nebo o trestný čin“. Tato legální definice zcela respektuje základní poţadavek demokratického a právního státu, a to, ţe státní moc můţe být uplatňována jen na základě zákona a způsobem, který zákon stanoví.36 O této definici můţeme hovořit jako o jakési generální klauzuli,37 která v sobě zahrnuje kombinaci materiálních a formálních znaků přestupku a pozitivního a negativního vymezení pojmu přestupek. Zatímco pozitivním vymezením přestupku rozumíme souhrn jeho materiálních a formálních znaků, negativní vymezení nám specifikuje vztah k dalším správním deliktům a trestným činům. Přestupek můţe být spáchán pouze fyzickou osobu, tudíţ negativní vymezení přestupku dopadá na jiný správní delikt fyzické osoby. Jiného správního deliktu fyzických osob se dopustí ta osoba, která nesplní nebo poruší právní povinnost vyplývající z jejího specifického postavení (je pracovníkem právnické osoby nebo vyvíjí určitou specifickou činnost, např. provozuje ţivnost).38 Rozdíl mezi přestupkem a trestným činem jsme si stanovili jiţ výše v kapitole 3.1 a spočívá hlavně v míře společenské nebezpečnosti jednotlivých jednání. Přestupkem je tedy takové jednání, které splňuje všechny materiální a formální znaky uvedené v zákoně a zároveň se nejedná o jiný správní delikt nebo trestný čin. Pokud by nebyl naplněn některý z materiálních nebo formálních znaků, nemohlo by se jednat o přestupek.39

3.3 Formální stránka přestupku Jiţ výše jsem formální znaky přestupku rozdělil na obecné a typové. Obecné formální znaky jsou společné všem přestupkům a jsou jimi věk a příčetnost pachatele. Oba tyto znaky upravuje ustanovení § 5 přestupkového zákona. Věk – aby mohlo být jednání určité fyzické osoby označeno za přestupek, tato osoba musí splňovat v době tohoto jednání dvě kritéria. První kritérium upravuje ustanovení § 5 odst. 1 přestupkového zákona. Dle něj není za přestupek odpovědná osoba, která v době 36

Srovnej rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. 9 As 7/2009. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 22. 5. 2013]. 37 PRŮCHA 2007 op. cit., s. 389. 38 Viz ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 29. 39 Viz MATES op. cit., s. 45.

18

spáchání tohoto přestupku nedovršila patnáctý rok věku. Jelikoţ v přestupkovém zákoně neexistuje ustanovení o počítání času, lze zde připustit analogii trestního zákoníku, a to s ohledem na skutečnost, ţe je to ve prospěch osoby podezřelé ze spáchání přestupku.40,41 Určující pro stanovení odpovědnosti za přestupek je okamţik ukončení spáchání přestupku. Zvláštní ohled je brán na osoby mladistvé42 (osoby, které dovršily patnáctý a nepřekročily osmnáctý rok věku), u kterých je z důvodu niţšího věku stále moţnost pozitivně ovlivňovat směr jejich vývoje. Proto i ukládání sankcí by mělo v jejich případě plnit hlavně výchovnou funkci. Příčetnost – druhé kritérium odpovědnosti fyzické osoby je obsaţeno v ustanovení § 5 odst. 2 přestupkového zákona. V přestupkovém zákoně nacházíme negativní vymezení odpovědnosti za přestupek týkající se příčetnosti. Odpovědný za přestupek tak není ten, kdo v době spáchání přestupku nebyl schopen z důvodu duševní poruchy rozpoznat, ţe jde o porušení nebo ohroţení zájmu chráněného zákonem anebo nemohl své jednání ovládat. Výjimku ze zbavení se odpovědnosti však tvoří případ, kdy se pachatel uvede do stavu nepříčetnosti zaviněně (tedy i z nedbalosti) poţitím alkoholu nebo uţitím jiné návykové látky. Očividně je do obsahu pojmu „duševní porucha“ zahrnuto i uvedení se do stavu nepříčetnosti poţitím alkoholu nebo uţitím jiné návykové látky, protoţe kdyby tomu tak nebylo, druhá věta tohoto odstavce by byla jiţ nadbytečná a člověk, který by se do stavu nepříčetnosti dostal nezaviněně poţitím alkoholu nebo uţitím jiné návykové látky (stěţí si lze takovou situaci představit, příkladem snad můţe být popíjení nealkoholického nápoje, do kterého je bez vědomí pijící osoby naléván nápoj alkoholický), by se nemohl odpovědnosti za přestupek zprostit. Jako typové formální znaky přestupku označujeme znaky skutkové podstaty (těmi jsou objekt, objektivní stránka, subjekt, subjektivní stránka, protiprávnost). Podle typových znaků od sebe rozlišíme různé přestupky. Objekt – je právem chráněný zájem, proti kterému směřuje jednání pachatele. Takový chráněný zájem můţe být např. ţivotní prostředí nebo bezpečný silniční provoz (podle objektu jsou také přestupky tříděny v přestupkovém zákoně či ve zvláštních zákonech). Objekty rozdělujeme na obecné, druhové a individuální. 40

JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vydání. Praha : C. H. Beck, 2011. 534 s. ISBN 978-80-7400-355-4. s. 30. 41 Viz ustanovení 139 zák. č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 22. 5. 2012]. 42 § 19 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 22. 5. 2012].

19

Objektivní stránka – se skládá z jednání, škodlivého následku a příčinné souvislosti mezi tímto jednáním a následkem. Jednání můţe spočívat v nějaké činnosti nebo i v nečinnosti v případě, ţe pachatel byl povinen něco konat, ale nekonal. Tato povinnost konat musí vyplývat ze zákona, jiného právního předpisu, konkrétního správního aktu či faktického úkonu (např. pokyn policisty řídícího dopravu).43 Podle tohoto dělíme přestupky na komisivní a omisivní. Fakultativními znaky objektivní stránky mohou být místo, čas a způsob spáchání přestupku. Pokud se bavíme o čase spáchání přestupku, je třeba zmínit dělení přestupku podle toho, jak dlouho byl prováděn. Takto dělíme přestupky na trvající, hromadné případně na pokračování v přestupku. Trvající přestupek je takový přestupek, kterým pachatel vyvolá protiprávní stav a ten pak udrţuje (typicky provádění neoprávněné stavby bez stavebního povolení).44 Hromadný přestupek je charakterizován více akty spojenými stejným záměrem. Tyto akty musí být vyjádřeny jako znak skutkové podstaty a dohromady tvoří základ odpovědnosti za přestupek. Subjekt – subjektem přestupku, tedy pachatelem, můţe být výlučně nepodnikající fyzická osoba.45 Aby byla osoba pachatelem, musí svým jednáním uskutečnit všechny znaky přestupku uvedené v zákoně. Hlavní znaky subjektu, věk a příčetnost, jiţ byly vymezeny výše. Subjekt můţe být obecný, tzn. přestupku se můţe dopustit kterákoliv nepodnikající fyzická osoba, nebo speciální. Druhý případ dopadá na situace, kdy je pro spáchání přestupku poţadováno, aby měl subjekt nějaké speciální vlastnosti (např. byl majitelem nebo oprávněným uţivatelem určitého pozemku). Subjektivní stránka – subjektivní stránka skutkové podstaty přestupku je zavinění. Zaviněním rozumíme vnitřní psychický stav pachatele přestupku k protiprávnímu jednání a jeho následku.46 Přestupek můţe být spáchán jedině zaviněně. Jednotlivé druhy zavinění, tedy úmysl a nedbalost, definuje sám zákon o přestupcích ve svém ustanovení § 4. Ustanovení § 3 zákona o přestupcích nám pak říká, ţe k odpovědnosti za přestupek postačí zavinění z nedbalosti, nestanoví-li zákon výslovně, ţe je třeba zavinění úmyslného – toto je uvedeno konkrétně u jednotlivých skutkových podstat přestupků. Fakultativními znaky subjektivní stránky mohou být motiv, pohnutka, cíl nebo záměr.

43

MATES op. cit., s. 34. ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 25. 45 Rozdíl oproti jiným správním deliktům fyzických osob, blíţe viz kapitola 3.2. 46 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 8. 44

20

Protiprávnost – protiprávnost je vyţadována u všech přestupků. Pokud by jednání nebylo protiprávní, tedy nebylo by v rozporu se zákonem o přestupcích nebo jiným zákonem obsahujícím skutkové podstaty přestupků, tak by se nemohlo jednat o přestupek a toto jednání by nemohlo vyvolat nástup odpovědnosti za přestupek – šlo by o jednání dovolené. Mohou však nastat takové okolnosti, které, i kdyţ budou naplněny všechny ostatní znaky skutkové podstaty přestupku, protiprávnost vyloučí. Protiprávní tak nebude jednání v krajní nouzi, jednání v nutné obraně a jednání na příkaz.

3.4 Okolnosti vylučující protiprávnost Jak jsem jiţ uvedl, mezi hlavní okolnosti vylučující protiprávnost řadíme dle přestupkového zákona krajní nouzi, nutnou obranu a jednání na příkaz. Jednání v nutné obraně – upravuje ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) přestupkového zákona. Toto ustanovení nám stanoví podmínky, kdy se jedná o nutnou obranu. Podmínky stanovené tímto ustanovením musí být splněny kumulativně. První podmínkou je, ţe se musí jednat o útok fyzické osoby. V tomto případě se autoři komentářů rozcházejí v názoru, zda se musí jednat o útok osoby, která splňuje podmínky odpovědnosti za přestupek47 nebo zda lze jednat v nutné obraně i proti osobě za přestupek neodpovědné (nepříčetné, mladší patnácti let).48 Tuto problematiku řešil také nejvyšší správní soud.49 Sám se přikláním k názoru druhému. Nejvyšší správní soud sice argumentuje tím, ţe aplikace nutné obrany vůči dětem by mohla být nepřiměřeně přísná, stále je zde však podmínka přiměřenosti, která musí být splněna, aby se o nutnou obranu jednalo. Přiměřenost je tedy další podmínkou, aby se jednalo o nutnou obranu. Znamená to, ţe obrana nesmí být nepřiměřená povaze útoku. V tom případě je jasné, ţe pokud útok proti zájmu chráněného zákonem vede dítě, musí být tomu přizpůsobena i obrana. Intenzita obrany a intenzita útoku jsou pak porovnávány a zjišťuje se, zda obrana nebyla přehnaná – v tom případě by se o nutnou obranu jednat nemohlo. Další podmínkou je, ţe útok je veden proti zájmu chráněného zákonem. Ten, kdo odvrací útok, nemůţe ihned vědět, zda pachatel je odpovědný za přestupek nebo jiţ za trestný čin, proto, na rozdíl od trestního zákoníku,50 přestupkový zákon neobsahuje v ustanovení § 2 odst. 2 písm. a) slovní spojení zájem chráněný přestupkovým zákonem. Posledním znakem nutné obrany 47

Viz JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 10. Viz ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 30. 49 Viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, sp. zn. 1 As 1/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. 50 Viz znění ustanovení § 29 trestního zákoníku - Čin jinak trestný, kterým někdo odvrací přímo hrozící nebo trvající útok na zájem chráněný trestním zákonem, není trestným činem. 48

21

je, ţe je pouţita proti přímo hrozícímu nebo trvajícímu útoku. Nelze proto nutnou obranu zaměňovat s odplatou za spáchaný útok. Také nelze nutnou obranu pouţít proti hrozícímu nebo trvajícímu útoku, který však bude součástí zákonem stanoveného plnění povinností (např. proti sluţebnímu zákroku policie).51 Nutnou obranou lze chránit i zájmy jiné osoby neţ jednající v nutné obraně. Jednání v krajní nouzi – je upraveno, stejně jako nutná obrana, v § 2 odst. 2 přestupkového zákona, avšak pod písm. b). Stejně jako u nutné obrany je pro jednání v krajní nouzi nutno splnit několik podmínek současně. Prvně musí jít o odvracení nebezpečí. Tento pojem definoval v jednom ze svých rozhodnutí nejvyšší správní soud.52 Toto nebezpečí musí být směřováno proti zájmu chráněného zákonem. Znovu, jako u nutné obrany, nejde jen o zájem chráněný zákonem o přestupcích. Dalším prvkem jednání v krajní nouzi je, ţe nebezpečí musí přímo hrozit. Nejde o jednání v krajní nouzi, jestliţe nebezpečí jiţ pominulo, jestliţe hrozí v budoucnu nebo jestliţe hrozí jen v podvědomí jednajícího.53 Jednání v krajní nouzi musí být také v souladu se zásadami subsidiarity a proporcionality. Subsidiaritou rozumíme, ţe hrozící nebezpečí na zájem chráněný zákonem nešlo odvrátit jiným způsobem. Tato podmínka se musí posuzovat v kaţdém konkrétním případě samostatně s ohledem na moţnosti jednající osoby a okolnosti dané situace. Proporcionalita nám určuje vztah mezi hrozícím následkem pro zájem chráněný zákonem a následkem, který byl jednáním v krajní nouzi způsoben. Následek, který vznikl jednáním v krajní nouzi tedy musí být menší neţ ten, který hrozil. Tento následek se musí, stejně jako u zásady subsidiarity, posuzovat pro kaţdý konkrétní případ zvlášť.54 Jednání na příkaz – ustanovení § 6 přestupkového zákona dopadá na situace, kdy je porušena povinnost uloţená právnické osobě nebo kdy jednající subjekt porušil povinnost, ale sám jednal na příkaz svého nadřízeného subjektu. V prvním případě odpovídá ten, kdo za právnickou osobu jednal nebo jednat měl a ve druhém případě odpovídá za toto jednání ten, kdo příkaz vydal. Jednání na příkaz je pak jednou z okolností vylučujících protiprávnost. Zajímavá je situace, kdy adresát příkazu ví, ţe jednání, ke kterému dostal příkaz, je zjevně v rozporu se zákonem. Dle mého názoru pokud adresát příkazu, i přes protizákonnost 51

JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 10. „Pojem nebezpečí je zde přitom třeba chápat šířeji než pojem útoku. Nebezpečí je stav hrozící poruchou, který může být vyvolán různě, např. působením přírodní síly (povodeň, požár, zemětřesení), technickými nedostatky (v dolech, dopravě) i nebezpečným lidským jednáním.“ viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2006, sp. zn. 7 As 17/2005. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. 53 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 11. 54 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 11. 52

22

takového jednání, jedná v souladu s příkazem, měli by být za toto jednání odpovědni oba – adresát příkazu i příkazce. Pokud je uplatněna odpovědnost podle přestupkového zákona, nevylučuje to odpovědnost za správní delikty právnických osob. Zákon o přestupcích uţ neupravuje výslovně další okolnosti vylučující protiprávnost, přesto takové existují. Jsou jimi např. oprávněné pouţití zbraně, svolení poškozeného, výkon práv a povinností atd. Tyto se uplatní na základě obecných právních principů.55 Nelze zapomenout na srovnání okolností vylučujících protiprávnost se zánikem odpovědnosti za přestupek. Rozdíl je v tom, ţe jednání pod vlivem okolností vylučujících protiprávnost není s to vyvolat odpovědnost jiţ od začátku – přestupek jednoduše ani nebude spáchán. Ve druhém případě však přestupek spáchán bude, ale nějaká skutečnost způsobí zánik odpovědnosti za přestupek a ten tak nemůţe být projednán. Těmito skutečnostmi jsou uplynutí času, amnestie a také smrt pachatele.56

3.5 Materiální stránka přestupku V zákoně o přestupcích je materiální stránka přestupku vyjádřena jako „jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti“.57 Jak jsem jiţ uvedl v kapitole o historii správního trestání (1.2), byla tzv. „míra společenské nebezpečnosti“ hojně vyuţívána (spíše zneuţívána) mezi lety 1945-1989 pro kriminalizaci politických deliktů. Materiální pojetí přestupku je jakýmsi korektivem formální stránky.58 V rozhodnutích Nejvyššího správního soudu se setkáváme s hodnocením materiální stránky při řešení přestupků v oblasti bezpečnosti silničního provozu, kdy ve většině případů jde u osoby páchající přestupek o minimální překročení maximální povolené rychlosti (např. o 2-3 km/h).59 Ve stejném rozhodnutí60 je také vysloven názor, ţe zákonodárce jiţ konstrukcí skutkové podstaty počítal s tím, ţe jakmile budou naplněny formální znaky přestupku, automaticky by měla být naplněna i formální stránka tohoto přestupku. Míra společenské nebezpečnosti by tudíţ měla být větší neţ nepatrná a dané jednání je moţné za přestupek označit. Zároveň však dodává, ţe mohou nastat takové okolnosti, kdy je vyloučeno, aby takovýmto jednáním byl porušen nebo 55

K tomu např. viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2007, sp. zn. 4 As 22/2007. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. - „Okolnosti vylučující protiprávnost mohou vyplývat přímo ze zákona nebo z obecných právních principů.“ 56 Blíţe k zániku trestnosti viz kapitola 3.8. 57 § 2 odst. 1 zákona o přestupcích. 58 MATES op. cit., s. 45. 59 Viz např. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, sp. zn. 5 As 104/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. 60 Tamtéţ.

23

ohroţen právem chráněný zájem společnosti. Těmito okolnostmi mohou být např. způsob provedení přestupku, jeho následky, osoba pachatele, míra jeho zvinění, pohnutka apod. Tyto okolnosti se berou v úvahu také při stanovení sankce za přestupek.61 Problém materiální stránky přestupku je velmi zajímavý a sloţitý. V praxi však můţe správním orgánům působit nemalé problémy, jelikoţ jsou povinny vţdy zkoumat, zda byla splněna formální i materiální stránka přestupku, a to můţe být v některých případech dosti obtíţné. Pokud by se správní orgány uchýlily k tomu, ţe by primárně zkoumaly, zda byla naplněna formální stránka přestupku a materiální stránkou by se zabývaly jen okrajově s vědomím, ţe případné spory rozhodne soud, bylo by to z jejich strany porušení zásady materiální pravdy, jelikoţ dle této zásady se správní orgán musí snaţit o to, aby zjistil stav věci, o němţ nejsou důvodné pochybnosti. Navíc by měl tento postup i praktický dopad na obrovský nárůst soudní agendy. Proto je důleţité, aby správní orgány materiální stránku přestupku vţdy pečlivě zkoumaly.

3.6 Působnost zákona o přestupcích Působností zákona se rozumí vymezení okruhu společenských vztahů, na které tento zákon dopadá.62 Rozlišujeme časovou, místní a osobní působnost zákona. Časová působnost - zde platí zásada uvedená v § 7 odst. 1 zákona o přestupcích, a to ţe odpovědnost za přestupek se posuzuje podle zákona, který byl v době spáchání přestupku účinný. Výjimku ze zákazu retroaktivity tvoří případ, kdy nová úprava by byla pro pachatele příznivější. V tom případě se pouţije zákon nový. Konkrétní zákon se musí posuzovat jako jeden celek. Je vyloučeno, aby bylo z jednoho zákona pouţito např. ustanovení o druhu sankce a z druhého např. ustanovení o výměře sankce.63 Z hlediska druhu sankce nebo ochranného opatření se musí vţdy postupovat podle zákona účinného v době rozhodování o přestupku. Územní působnost64 – územní působnost se řídí principem teritoriality. To znamená, ţe podle zákona o přestupcích a jiných zákonů, které upravují přestupky, se bude postupovat, byl-li spáchán přestupek na území České republiky bez ohledu na to, kým byl tento přestupek spáchán. Princip teritoriality doplňuje princip personality zakotvený v ustanovení § 8 odst. 2

61

Blíţe k tomu viz kapitola 3.7.1. MATES op. cit., s. 62. 63 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 40. 64 Upravena je § 8 odst. 1 zákona o přestupcích. 62

24

zákona o přestupcích – některé přestupky65 jsou tak posuzovány podle zákona o přestupcích, i kdyţ byly spáchány v cizině českým státním občanem nebo cizincem majícím na území České republiky trvalý pobyt. Podmínkou, za které je moţné správním orgánem přestupek projednat je, ţe přestupek jiţ nebyl projednán v cizině – uplatní se zde zásada ne bis in idem. Osobní působnost – jak jsem jiţ uvedl výše, pachatelem přestupku můţe být kaţdá fyzická osoba. § 9 zákona o přestupcích nám pak negativně vymezuje osobní působnost. Dopustí-li se osoba, která poţívá výsad a imunit podle zákona nebo mezinárodního práva, jednání mající znaky přestupku, nemůţe být toto jednání jako přestupek projednáno, nestanoví-li zákon jinak. Nelze tedy projednat např. jednání mající znaky přestupku prezidenta66 a ústavních soudců67 či diplomatických zástupců a konzulárních úředníků. Ustanovení § 9 odst. 3 přestupkového zákona upravuje spáchání přestupků poslanci a senátory. Tyto přestupky jsou obecně projednávány podle tohoto zákona, pokud poslanec nebo senátor nepoţádá o projednání přestupku orgán k tomu příslušný, podle zvláštních právních předpisů.68 Dále se podle zvláštních předpisů projedná jednání, které má znaky přestupku, jehoţ se dopustily osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci bezpečnostních sborů a osoby během výkonu trestu odnětí svobody nebo zabezpečovací detence.69

3.7 Sankce a ochranná opatření Zákon o přestupcích ve svém ustanovení § 11 odst. 1 rozlišuje celkem pět druhů sankcí a dále dva druhy ochranných opatření, která jsou zakotvena v § 16 tohoto zákona. Některé sankce upravují i jiné zákony.70 V následujících ustanoveních71 zákona o přestupcích jsou zakotveny základní zásady ukládání sankcí a podmínky, kdy je moţno kterou sankci či ochranné opatření uloţit. Speciální ustanovení jsou obsaţena v ustanovení § 19,

65

Jedná se o přestupek proti občanskému souţití podle §49 odst. 1 písm. b) a c) a přestupek proti majetku podle § 50 zákona o přestupcích a pak o jiné přestupky, jestliţe jím uvedená osoba porušila povinnost, kterou má podle předpisů platných v České republice mimo území republiky (např. ohlásit ztrátu cestovního dokladu v zahraničí). 66 Čl. 65 odst. 1 Ústavy. 67 § 4 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. 68 Tím jsou zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 25. 5. 2013]. a zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 25. 5. 2013]. 69 § 10 zákona o přestupcích. 70 Např. zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 25. 5. 2013]. 71 § 11 odst. 2, 3 aţ § 15a zákona o přestupcích nám upravuje ukládání sankcí, § 17 a 18 zákona o přestupcích ukládání ochranných opatření.

25

které upravuje ukládání sankcí mladistvým. Tyto sankce jsou přirozeně niţší neţ sankce, které je moţné ukládat dospělým, protoţe je zde kladen důraz hlavně na výchovnou funkci při ukládání těchto sankcí.

3.7.1 Sankce a zásady jejich ukládání Právním následkem za spáchaný přestupek je sankce. Dalo by se říci, ţe pojem sankce není úplně podobný pojmu trest. Pod pojmem trest si primárně představíme jeho retributivní charakter, tzn., ţe jeho hlavní funkcí je pachatele potrestat za porušení zákona. Některé sankce takovou funkci mají (pokuta), samy však plní také funkci preventivní. Těţko si lze představit situaci, kdy cílem napomenutí bude pachatele potrestat. V této sankci lze tedy sledovat funkci výchovnou. Ukládání sankcí je ovládáno zásadou zákonnosti (nulla poena sine lege), zásadou individualizace sankce, zásadou absorpční, zásadou zákazu dvojího přičítání a také zásadou legitimního očekávání.72 Předně lze uloţit jen tu sankci, kterou stanoví zákon o přestupcích73 nebo jiný speciální zákon – tato zásada je zakotvena v Listině.74 Pokud speciální zákon obsahuje jinou sankci, neţ upravuje zákon o přestupcích, má tato úprava přednost a sankce stanovené v zákoně o přestupcích by pak nebylo moţno uloţit.75 Zásada individualizace sankce je zakotvena v § 12 zákona o přestupcích. Orgán, který projednává přestupek, je povinen přihlédnout ke všem okolnostem, za kterých byl daný přestupek spáchán. Tyto okolnosti jsou v zákoně vymezeny pouze demonstrativně a patří k nim zejména způsob spáchání přestupku a jeho následky, okolnosti, za kterých byl přestupek spáchán, míra zavinění pachatele a jeho pohnutky apod. Zvláštní okolností, kterou musí správní orgán při rozhodování o sankci zohlednit je situace, kdy jiţ v disciplinárním řízení bylo pachateli uloţeno pro stejný skutek disciplinární opatření dle zvláštního zákona. V tomto případě jde o prolomení zásady ne bis in idem, kdy správní orgán stále můţe udělit sankci dle zákona o přestupcích nebo zvláštního zákona, ale také můţe od potrestání upustit s ohledem na výše zmíněné. Upuštění od uloţení sankce je vůbec zvláštní pravomocí správního orgánu. Ten můţe od potrestání upustit v případě, kdy jsou okolnosti případu

72

Správní orgán musí dbát o to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly – toto se týká i ukládání sankcí. Blíţe viz kapitola 4.1.4. 73 § 11 zákona o přestupcích. 74 Čl. 39 Listiny základních práv a svobod. 75 MATES op. cit., s. 67.

26

takové, ţe k nápravě pachatele postačí projednání přestupku.76 V tomto případě má však správní orgán stále moţnost uloţit pachateli povinnost k náhradě škody vzniklé spácháním přestupku.77 Zásada absorpční se uplatňuje v případě, kdy je řešeno více přestupků téhoţ pachatele, tedy při souběhu, ve společném řízení.78 Podmínkou projednání ve společném řízení je, aby pro projednání těchto různých přestupků byl příslušný stejný správní orgán.79 Pokud jsou splněny tyto podmínky, řídí se ukládání sankcí ustanovením § 12 odst. 2 zákona o přestupcích. Za spáchané přestupky se pak uloţí úhrnná sankce, a to podle pravidla, ţe přísnější sankce pohlcuje mírnější. V praxi to znamená pouţití toho ustanovení, podle kterého lze uloţit pachateli nejpřísnější sankci (např. nejvyšší pokutu). Za některé spáchané přestupky lze uloţit více sankcí, ale napomenutí nelze uloţit společně s pokutou. Zákon o přestupcích to výslovně zakazuje v ustanovení § 11 odst. 2, a pokud se nad tím zamyslíme, tak by to logicky šlo proti smyslu napomenutí.

3.7.2 Druhy sankcí Napomenutí – je nejmírnější sankcí, kterou lze za přestupek uloţit a jeho funkce je z povahy věci hlavně výchovná. Samo napomenutí neobsahuje v zákoně o přestupcích podrobnější úpravu.80 Za kaţdý přestupek v zákoně o přestupcích můţe být napomenutí uloţeno, samozřejmě s ohledem na okolnosti spáchání přestupku. Napomenutí lze srovnat s projednáním přestupku bez uloţení sankce. V blokovém řízení však napomenutí uloţit nelze, stejnou funkci má však v tomto řízení domluva.81 Pokuta – je sankcí, která je v přestupkovém řízení udělována nejčastěji a lze ji, stejně jako napomenutí, udělit za kaţdý přestupek. Zákon o přestupcích ve svém ustanovení § 13 stanovuje horní hranici pokuty, ale ve zvláštní části tohoto zákona nebo ve zvláštním zákoně můţe být stanovena pokuta vyšší. Nastupuje zde správní uváţení,82 kdy se správní orgán řídí horní a v některých případech i dolní hranicí pokuty a pro určení její konkrétní výše pak zvaţuje okolnosti, za kterých byl přestupek spáchán. V blokovém řízení je maximální moţná

76

§ 11 odst. 3 zákona o přestupcích. ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 43. 78 Uplatní se zejména ve společném řízení podle § 57 zákona o přestupcích. 79 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 66. 80 Kromě jiţ zmíněného § 11 odst. 2 zákona o přestupcích. 81 MATES op. cit., s. 70. 82 Blíţe k tomuto pojmu viz kapitola 4.1.2. 77

27

výše pokuty 1 000 Kč a v příkazním řízení 4 000 Kč.83 Speciálně je upravena výše pokut u mladistvých, kteří mohou dostat pokutu maximálně ve výši poloviny horní hranice sazby stanovené zákonem, a zároveň v maximální výši 2 000 Kč.84 Zákaz činnosti – je sankcí omezující povahy a má zabránit pachateli přestupku v případné recidivě. Lze jej udělit pouze na činnost, kterou pachatel vykonává v pracovním nebo jiném obdobném poměru, nebo k níţ je třeba povolení nebo souhlasu státního orgánu, a spáchal-li pachatel přestupek touto činností nebo v souvislosti s ní.85 Typickým příkladem je zákaz činnosti spočívající v zákazu řízení motorových vozidel. Na tomto příkladu si můţeme demonstrovat značnou retributivní funkci zákazu činnosti, kdy za spáchaný přestupek můţe být udělen zákaz činnosti v délce trvání aţ na 2 roky. To můţe mít pro pachatele dalekosáhlé důsledky. Pokud potřebuje řízení motorových vozidel ke svému povolání, můţe následovat výpověď z pracovního poměru. Ani moţnost upuštění od výkonu zbytku zákazu činnosti po uplynutí poloviny doby, na kterou byl zákaz udělen, pak pachateli neulehčí, jelikoţ s velkou pravděpodobností přijde o zaměstnání jiţ před touto dobou. Proto by měl správní orgán vţdy zvaţovat, jak závaţný byl pachatelův přestupek v souvislosti s okolnostmi jeho spáchání a jaké důsledky mohou pro pachatele nastat, tzn. zda tento sankční následek nebude ve značném nepoměru k následku škodlivému, který byl spáchaným přestupkem způsoben. Dle ustanovení § 14 odst. 2 zákona o přestupcích se do zákazu činnosti započítává doba, po kterou pachatel na základě opatření správního orgánu učiněného v souvislosti s projednávaným přestupkem nesměl tuto činnost vykonávat. Zákon opět bere větší ohled na mladistvé, kdy zákaz činnosti jim můţe být uloţen na dobu maximálně jednoho roku, pokud nebrání udělení tato sankce jejich přípravě na budoucí povolání.86 Propadnutí věci – tento druh sankce lze ukládat, aniţ by musel být ve zvláštní části zákona uvedena výslovně moţnost jejího uloţení.87 Podmínkou je, aby byla tato věc ve výlučném vlastnictví pachatele a správní orgán měl toto za prokázané. Účelem této sankce je zabránit pachateli v páchání dalších přestupků a také odejmutí prospěchu, který získal protiprávním jednáním. Věc, která má propadnout, musí mít ještě jednu z dalších vlastností stanovenou zákonem o přestupcích. Musí to být věc, která byla ke spáchání přestupku uţita nebo určena, případně byla přestupkem získána nebo byla za věc přestupkem získanou

83

§ 13 odst. 2 zákona o přestupcích. § 19 odst. 3 zákona o přestupcích. 85 § 14 odst. 1 zákona o přestupcích. 86 § 19 odst. 4 zákona o přestupcích. 87 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 86. 84

28

vyměněna. Propadnutá věc připadá státu okamţikem nabytí právní moci rozhodnutí o přestupku, a to i přesto, ţe orgánem rozhodujícím o přestupku byl orgán obce.88 Zákaz pobytu – je v zákoně o přestupcích novou sankcí. Její přijetí nebylo bezproblémové a při jejím ukládání se jistě také vyskytnou problémy. K sankci zákazu pobytu můţe správní orgán přistoupit, jestliţe pachatel spáchal jeden z vybraných přestupků, tzn. ty, za které je moţné zákaz pobytu uloţit,89 opakovaně (nejméně podruhé za posledních 12 měsíců) a úmyslně takovým jednáním, které významně narušuje záleţitosti veřejného pořádku. Posledním kritériem je, ţe uloţení této sankce je nezbytné k zajištění ochrany místních záleţitostí veřejného pořádku na území obce. Tato sankce se zároveň nesmí vztahovat na místo nebo obvod, kde má pachatel své trvalé bydliště. Problém v této novele spatřuji v moţné protiústavnosti. Zákaz pobytu je omezením svobody pohybu, tedy zásahem do základního lidského práva. Svobodu pohybu je sice moţné omezit na základě zákona, jestliţe je to nevyhnutelné pro udrţení veřejného pořádku,90 nemyslím si však, ţe uloţení zákazu pobytu za přestupky je přiměřené. Přestupky jsou, na rozdíl od trestných činů, za které je moţné sankci zákaz pobytu uloţit,91 v podstatě z hlediska míry společenské nebezpečnosti jednáním bagatelním. Navíc, o uloţení sankce zákazu pobytu mají rozhodovat správní úřady a nikoliv nestranné soudy, coţ souvisí i s obsazením těchto dvou institucí kvalifikovaným personálem. Správní orgán totiţ musí zkoumat i to, zda byl daný přestupek spáchán úmyslným jednáním, coţ můţe oprávněným úředním osobám činit nemalé problémy. Druhým problémem by mohla být potíţ s kontrolou těchto přestupků. Jelikoţ neexistuje jednotný registr přestupků, těţko se při kontrole subjektu se zákazem pobytu např. policistou zjistí, ţe mu byl zákaz pobytu uloţen. V podobném smyslu se vyjádřil i bývalý prezident Václav Klaus, kdyţ novelu odmítal svým vetem.92 Nic na výše zmíněném nemění ani to, ţe zákaz pobytu lze uloţit nejvýše na 3 měsíce a po uplynutí poloviny této doby lze od jejího výkonu za stanovených podmínek upustit.93 Nelze ani opomenout fakt, ţe tuto novelu předloţila bývalá primátorka Chomutova a nynější poslankyně Mgr. Ing. Ivana Řápková, která jistě jako primátorka Chomutova měla moţnost se setkat se zvýšeným pácháním přestupků na území této obce. Problém se však zákazem pobytu neřeší, pouze se přesouvá spolu se subjekty,

88

Tamtéţ, s. 89. Konkrétně jde o přestupky „drogové“ či „alkoholové“, proti veřejnému pořádku, občanskému souţití, majetku nebo přestupku porušení obecní vyhlášky za stanovených podmínek. 90 Čl. 14 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. 91 § 75 trestního zákoníku. 92 Sněmovní tisk 431/9, část č. 1/2. Stanovisko prezidenta k tisku 431/0 [online]. Poslanecká sněmovna a Parlament ČR . 19. 6. 2012 [cit. 26. 5. 2013]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=96361 93 §15a odst. 1, 4 zákona o přestupcích. 89

29

kterým byl zákaz pobytu uloţen. Proto de lege ferenda by bylo vhodné, aby byla sankce zákazu pobytu z přestupkového zákona vyloučena. Z mého pohledu by bylo vhodnější na toto místo zavést jako sankci obecně prospěšné práce v menším rozsahu, neţ je uvedena v trestním zákoníku,94 i kdyţ i tato sankce by se v případě přestupků mohla jevit jako nepřiměřená a jistě by byl namítán rozpor s čl. 9 Listiny.

3.7.3 Ochranná opatření Ochranná opatření, na rozdíl od sankcí, způsobují sice pachateli újmu, ale primárním účelem není tuto újmu způsobit. Újma je aţ vedlejším účinkem uloţeného opatření. Primární funkce ochranných opatření je funkce preventivní. Uloţením ochranného opatření se správní orgán snaţí zabránit dalšímu ohroţování nebo porušování zájmů společnosti.95 Setkáváme se s dvěma názory, zda pro ochranná opatření platí zákaz reformace in peius nebo ne. Třetí, lze říci střední názor, pak shrnuje, ţe zákaz reformace in peius na ochranná opatření nedopadá, správní orgán by však měl na tuto zásadu brát při svém rozhodování ohled a pokud to není nezbytně nutné, ke zpřísnění nepřistupovat.96 Z ochranných opatření rozlišujeme omezující opatření a zabrání věci.97

3.7.4 Druhy ochranných opatření Omezující opatření – ukládání tohoto opatření upravuje ustanovení § 17 zákona o přestupcích. Ochranné opatření spočívá v zákazu navštěvovat určená veřejně přístupná místa a místnosti, v nichţ se podávají alkoholické nápoje nebo se konají veřejné tělovýchovné, sportovní nebo kulturní podniky. Typicky půjde o zákaz vstupu na utkání nějakého fotbalového týmu v souvislosti se spácháním přestupku na jeho zápase. Zákon upravuje, za které konkrétní přestupky lze toto opatření uloţit a také, ţe toto opatření nelze uloţit samostatně, nýbrţ jen spolu s některou ze sankcí a na dobu maximálně jednoho roku. Místo, které nemůţe pachatel navštěvovat, musí být přesně vymezeno, aby nemohlo dojít k jeho záměně s místem jiným. Nelze ani zakázat návštěvu nějakého místa, kdyţ by to pachateli bránilo ve výkonu jeho povolání (např. zakázat vstup do sportovního areálu, kde pachatel dělá zahradníka).98 94

Viz ustanovení § 63 trestního zákoníku. JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 91. 96 Tamtéţ, s. 92. 97 § 16 zákona o přestupcích. 98 MATES op. cit., s. 76. 95

30

Zabrání věci – stejně jako u propadnutí věci je účelem jejího zabrání zamezení páchání dalších přestupků s touto věcí nebo odejmutí prospěchu ze spáchaného přestupku. Zabrána můţe být věc, na kterou nemohla dopadnout sankce propadnutí věci z důvodu, ţe její vlastník – pachatel – nemůţe být pro přestupek stíhán nebo mu věc nenáleţí nebo mu nenáleţí zcela. Zabrání věci má tedy se sankcí propadnutí věci velmi blízky vztah. Zabráním věci je sledována bezpečnost osob nebo majetku, anebo jiný obecný zájem.99 Zabrání věci lze vyslovit do 2 let od spáchání přestupku a vlastníkem zabrané věci se stává stát.100

Myslím si, ţe sankce, které je moţné za přestupek uloţit, jsou stanoveny správně s ohledem na menší společenskou nebezpečnost přestupků ve srovnání s trestnými činy. Jediný problém spatřuji v sankci zákazu pobytu, která byla do přestupkového zákona zavedena nově a jsem pro její vypuštění ze zákona o přestupcích.

3.8 Zánik odpovědnosti za přestupek Jak jsem se jiţ zmínil výše, k zániku odpovědnosti za přestupek dochází buď po uplynutí určité doby, amnestií nebo smrtí osoby za přestupek odpovědné. Zánik odpovědnosti za přestupek by se mohl plést s okolnostmi vylučujícími protiprávnost. Rozdíl mezi oběma instituty jsem jiţ vymezil výše v kapitole věnující se okolnostem vylučující protiprávnost. Pro úplnost jen shrnu, ţe pokud jsou zde okolnosti vylučující protiprávnost, o přestupek se vůbec nebude jednat. V případě zániku odpovědnosti však přestupek bude spáchán, jen později, avšak před pravomocným rozhodnutím o přestupku, nastanou takové okolnosti, které jsou spojeny se zánikem jeho trestnosti. První dva důvody zániku trestnosti upravuje výslovně přestupkový zákon ve svém ustanovení § 20. Přestupek tak nejde projednat, pokud od jeho spáchání uplynul jeden rok. Pro začátek běhu lhůty je důleţité, kdy bylo ukončeno páchání přestupku. Tato lhůta je prekluzivní a na rozdíl od lhůt upravených v trestním zákoníku se zahájením řízení nepřerušuje. Do běhu lhůty se nezapočítává doba, pro kterou se pro tentýţ skutek vedlo trestní řízení. K uplynutí této jednoroční lhůty přihlíţí správní orgán z úřední povinnosti, a pokud

99

PRŮCHA 2007 op. cit., s. 397. §18 odst. 2, 3 zákona o přestupcích.

100

31

zjistí, ţe odpovědnost za přestupek zanikla, je povinen řízení zastavit.101 To platí i v řízení o odvolání (orgán rozhodnutí zruší a řízení zastaví).102 Lhůta jednoho roku je zde dána, protoţe po uplynutí určité doby klesá zájem společnosti na potrestání pachatele za některé přestupky. Existují však takové přestupky, jejichţ společenská nebezpečnost je značně vysoká, i kdyţ se ještě dle teorie nejedná o trestný čin. Dle mého názoru je odrazem společenské nebezpečnosti právě sankce, kterou lze za daný přestupek uloţit. Jelikoţ se některé sankce ve formě pokuty mohou pohybovat i ve výši miliónů korun, logicky musí být vysoká i nebezpečnost jednání, za které můţe být tato sankce uloţena. Zde můţe být proto i sloţité přestupek projednat a rozhodnout o něm. Pro tyto případy se můţe zdát lhůta jednoho roku jako nedostatečná. Správní orgány jsou tímto sice nuceny k rychlejšímu projednávání přestupků, osoby obviněné z přestupků však těţko budou chtít spolupracovat a budou mít zájem na co největším protahování řízení a budou se snaţit komplikovat správní řízení různými obstrukcemi. Proto se také stává, ţe obvinění uplatňují opravné prostředky jen z toho důvodu, aby jednoduše zdrţovali.103 Mnoho přestupků pak zůstává nepotrestáno. Na tomto místě mi připadá vhodné se nad jednoroční lhůtou pozastavit. Myslím si, ţe jednoroční lhůta k projednávání přestupků by měla být dostačující s ohledem na fakt, ţe její délka vlastně odráţí společenskou nebezpečnost přestupků, která je menší neţ u trestných činů. Zároveň si však myslím, ţe tato jednoroční lhůta by neměla být absolutní, ale u přestupků, za které je moţné uloţit pokutu i ve výši několika miliónů by bylo vhodné tuto lhůtu prodlouţit. Lhůta k projednání přestupku by se tak dle mého názoru měla řídit sankcí, která můţe být za konkrétní přestupek uloţena. JUDr. Petr Kolman, Ph.D. a JUDr. Mgr. Miroslav Petrák ve svém článku104 navrhují, aby v zákoně bylo zakotveno, ţe se do prekluzivní lhůty nezapočítává doba, po kterou se přestupce zcela evidentně vyhýbá přestupkovému řízení. S tímto názorem však nemohu souhlasit, jelikoţ pouhé dokázání toho, zda se přestupce vyhýbá přestupkovému řízení záměrně anebo ne, by bylo velmi sloţité. Navíc relativně krátká prekluzivní lhůta nutí správní úřady jednat a snaţit se přestupek vyřešit a případně postihnout co nejrychleji. Její prodlouţení by na správní orgány nevyvíjelo takový tlak, coţ by i při delší prekluzivní lhůtě mohlo vést k tomu, ţe by mnoho přestupků zůstalo 101

§ 76 odst. 1 písm. f) zákona o přestupcích. § 90 odst. 4 správního řádu. 103 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 106. 104 viz KOLMAN, Petr, PETRÁK, Miroslav. Několik poznámek k prekluzi přestupku podle zákona č. 200/1990 Sb. a ke zřízení systému elektronického Registru přestupků. Právní rozhledy: časopis pro všechna právní odvětví. 2012, roč. 20, č. 22, s. 795-799. ISSN 1210-6410 102

32

nepotrestáno. Posledním a ne zcela zanedbatelným důvodem, proč se nestihne přestupek v jednoroční prekluzivní lhůtě projednat je, ţe se jednoduše nepodaří zjistit, kdo přestupek spáchal. Jedním z důvodů, proč tomu tak je, je dle mého názoru nedostatečný počet policistů ČR a městských policistů, kteří by mohli postihovat přestupky přímo v terénu, a kteří by značně usnadnili postih za přestupky spáchané zejména v dopravě. Jistě je účelnější chytit viníka při činu a uloţit mu pokutu na místě, neţ se ho snaţit postihnout zdlouhavým a ne zcela efektivním způsobem na základě záznamů z automatizovaného technického prostředku. Druhý případem zániku odpovědnosti za přestupek je amnestie. Amnestii uděluje podle § 90 zákona o přestupcích vláda formou usnesení, a to se vyhlašuje ve sbírce zákonů. Přestupek po vyhlášení amnestie nelze projednat, případnou sankci nebo její zbytek nelze vykonat. Posledním druhem zániku odpovědnosti za přestupek je smrt pachatele. Tento zánik odpovědnosti není přestupkovým zákonem přímo upraven, přesto v něm odkazy na něj najdeme. Děje se tak např. v § 76 odst. 1 písm. i), kdy správní orgán je povinen řízení zastavit, jestliţe zjistí, ţe obviněný z přestupku zemřel. Z logiky věci vyplývá, ţe trestnost mrtvé osoby zaniká.

33

4. Základní zásady řízení o přestupcích Dle teorie práva jsou základní zásady právní pravidla vysokého stupně obecnosti, na kterých stojí celý právní systém jako celek i jeho jednotlivá právní odvětví. Svou roli hrají zásady při aplikaci a interpretaci práva, jakoţto i při jeho tvorbě. Kaţdé právní odvětví má své specifické zásady, jinak tomu není ani u správního práva, respektive u přestupkového řízení. Jak jiţ bylo výše naznačeno, na řízení o přestupcích se aplikují zásady dvojí, avšak ve vzájemné souvislosti. Jednak jsou to, jelikoţ je správní řád k zákonu o přestupcích předpisem subsidiárním,105 základní zásady činnosti správních orgánů obecně definované v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád a jednak jsou to zásady implicitně obsaţené v části III. zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Základní zásady činnosti veřejné správy vycházejí z obecných poţadavků na kvalitu postupů a činností veřejné správy, jeţ bývají souhrnně označovány jako principy dobré správy.106 Na zásadách obsaţených v přestupkovém zákoně je jasně patrné oddělení úpravy přestupkového práva od práva trestního. Mnohé z těchto zásad jsou stejné nebo alespoň obdobné jako základní zásady trestního práva. Všechny zásady se navzájem prolínají, některé jsou obsaţeny i ve více ustanoveních současně.

4.1 Základní zásady činnosti správních orgánů Zásada legality (zákonnosti) Zásada legality znamená, ţe celý průběh přestupkového řízení od jeho zahájení aţ po rozhodnutí o přestupku musí být v souladu se zákony a ostatními právními předpisy107 včetně ratifikovaných mezinárodních smluv. Zásadu legality je třeba povaţovat za zásadu nejdůleţitější, jelikoţ určuje podmínky, meze a způsob výkonu pravomocí orgánu veřejné správy,108 tedy v naše případě orgánu projednávající přestupek v přestupkovém řízení. Zásada zákonnosti je zakotvena v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny. V ustanovení § 2 odst. 1 správního řádu je dále konkretizována pro výkon veřejné správy.

105

§51 zákona o přestupcích. SKULOVÁ, Soňa a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6. s. 51. 107 Zejména zákonnými opatřeními, nařízeními vlády, vyhláškami ministerstev a jiných ústředních správních úřadů, nařízeními krajů a obcí, obecně závaznými vyhláškami krajů a obcí. 108 SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 58. 106

34

Zásada zákazu zneuţití správního uváţení Legální definici pojmu správní uváţení bychom hledali marně.109 Správní orgán se v určitém stadiu řízení můţe dostat do situace, kdy bude muset zvolit, zda daný zákonný postup pouţít či nikoliv nebo které z moţných zákonem nabízených řešení pouţít. V těchto případech pak nastupuje jeho uváţení. Při tomto uváţení se však nesmí dostat za hranice zákonem vymezené a nesmí být pouţit extenzivní výklad. Tyto hranice mohou být korigovány judikaturou soudů. Zákaz zneuţití správního uváţení má zabránit zneuţívání pravomocí úředníků správních orgánů a jejich svévolnému rozhodování. Se správním uváţením úzce souvisí i otázka výkladu neurčitých právních pojmů.110

Zásada ochrany dobré víry a oprávněných zájmů Dle této zásady má správní orgán šetřit práva nabytá v dobré víře a oprávněné zájmy osob dotčené činností správního orgánu v konkrétním případě (§ 2 odst. 3 správního řádu). Dále ji rozvádí další ustanovení (§ 3, §6 odst. 2 správního řádu). Tato zásada se prolíná se zásadou zákonnosti, jelikoţ správnímu orgánu není absolutně zakázáno do těchto práv zasahovat, ale můţe tak činit za podmínek stanovených zákonem a v nezbytném rozsahu. Souvislost je zde také se zásadou rovnosti účastníků, kdy se musí přihlíţet i k ochraně práv a oprávněných zájmů dalších účastníků.

Zásada souladu s veřejným zájmem Veřejný zájem111 je další z mnoha neurčitých pojmů. Obecně lze říci, ţe jde o takový zájem, který sleduje prospěšnost určitého společenství osob, a který není v rozporu s platným právem. Ve správním řádu je tato zásada zakotvena v ustanovení § 2 odst. 4. Doplněna je v § 50 odst. 3 správního řádu, kde se projevuje zásada rovnosti účastníku, a to tím, ţe správní

109

Jednu z definic nám nabízí ve své práci Zdeněk Baţil, správní uváţení definuje jako: „zákonem založenou volnost zvolit při řešení konkrétního případu jedno z více právně možných rozhodnutí“ BAŢIL, Zdeněk. Neurčité právní pojmy a uvážení při aplikaci norem správního práva (se zvláštním zřetelem na judikaturu bývalého čsl. nejvyššího správního soudu). 1. vyd. Praha: Karlova univerzita, 1993. 78 s. 110 „Tzv. neurčité pojmy jsou slovní výrazy použité v právních normách bez toho, že by byl přesně právem (tedy jednak v normě, v níž jsou zařazeny, ani v jiné právní normě) vymezen jejich rozsah a/nebo obsah, aniž by jej samy svým jazykovým významem určovaly. Např. veřejný zájem, přiměřená lhůta, množství větší než malé atd.“ BAŢIL op. cit., s. 58. 111 Podle P. Průchy je veřejný zájem „takový zájem, resp. zájmy, jež by bylo možno označit za obecné či veřejně, resp. obecně prospěšné zájmy, jehož nositeli jsou blíže neurčené, nicméně alespoň rámcově determinované okruhy či společenství osob jako tzv. veřejnost, popř. zájmy, u nichž jde o tzv. zájmy společnosti (celospolečenské zájmy)“. Viz PRŮCHA, Petr. Správní právo. 7. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007. s. 54. ISBN 978-80210-4276-6.

35

orgán má povinnost postupovat nestranně. Podobné případy musí správní orgán rozhodovat bez důvodných rozdílů – tato povinnost správních orgánů je v souladu se zásadou legitimního očekávání, která je projevem ústavního principu rovnosti v právech a v důstojnosti a rovnosti před zákonem, jakoţ i zákazu diskriminace.112

Zásada materiální pravdy Zásadu materiální pravdy upravuje ustanovení § 3 správního řádu. Její podstatou je, ţe nevyplývá-li ze zákona něco jiného, je přestupkový orgán povinen zjistit skutkový stav tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, a to v takovém rozsahu, aby úkon přestupkového orgánu byl obsahově v souladu se zásadami uvedenými výše. Povinnost spolehlivě zjistit skutkový stav, tedy ţe obviněný skutečné přestupek spáchal, je nutná také v blokovém řízení a v řízení příkazním (§ 84 odst. 1 resp. § 87 odst. 1 zákona o přestupcích). Tato zásada je úzce spjata s mnoha dalšími zásadami, zejména se zásadou vyšetřovací (§ 50 odst. 2, 3 správního řádu), se zásadou in dubio pro reo (§ 73 odst. 1 zákona o přestupcích, v případě pochybností ve prospěch obviněného, viz následující subkapitola bod 5.2), ale ovlivňuje také zásadu rychlosti a hospodárnosti řízení (§ 6 správního řádu). Se zásadou rychlosti se snadno můţe dostat do konfliktu.113

Zásada vzájemné součinnosti zásada součinnosti s účastníky a zásada zdvořilosti a slušnosti Zásada vzájemné součinnosti je zakotvena v § 8 správního řádu. Znamená, ţe státní orgány, orgány policie a orgány obcí by měly postupovat vůči sobě navzájem a vůči dotčeným osobám koordinovaně, jednotně a systematicky.114 Toto by měly tyto orgány činit v zájmu dobré správy (jak ostatně říká i správní řád v ustanovení § 8 odst. 2). Přestupkový zákon tuto zásadu konkretizuje ve svých ustanoveních §§ 58 – 60. Uvedené orgány mají povinnost podezření ze spáchání přestupku oznamovat příslušným úřadům, občané mají na

112

SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 68. K tomu blíţe viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2005, sp. zn. 5 As 22/2004. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]., vztahující se ještě k zákonu č. 71/1976 Sb., správní řád, ve kterém soud judikoval: „Požadavek rychlosti řízení však není možné nadřadit nad zásadu materiální pravdy, podle níž je správní orgán povinen zjistit skutečný stav věci, jež je předpokladem zákonnosti a správnosti jeho rozhodnutí. Uplatňování požadavku na hospodárné a rychlé řízení před správním orgánem proto nesmí vést k porušování jiných zásad správního řízení“. 114 SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 74. 113

36

druhou stranu povinnost podat správnímu orgánu nezbytná vysvětlení k prověření došlého oznámení.115 Zásada součinnosti s účastníky se uplatňuje v kaţdém stadiu řízení. Písemně je tato zásada zachycena v ustanovení § 4 odst. 2, 3, 4 správního řádu. Správní orgán má poučovací povinnost – je-li to potřebné, musí dotčené osoby informovat o jejich právech a povinnostech v souvislosti s jeho úkonem. Další součást této zásady je povinnost uvědomovací. Před provedením úkonu uvědomí dotčené osoby, ţe jej učiní, není-li to v rozporu s účelem úkonu a je-li to potřebné pro hájení práv těchto osob. Správní orgán musí umoţnit dotčeným osobám uplatňovat jejich práva a oprávněné zájmy – ty jsou konkrétně rozvedeny v dalších ustanoveních správního řádu a je to např. moţnost nahlíţet do spisů, navrhovat důkazy, podávat odvolání a další. Zásada zdvořilosti a slušnosti, nebo také zásada etiky veřejné správy, by měla ovládat všechna správní řízení. Přestupkový orgán by se k dotčeným účastníkům měl chovat slušně a zdvořile a podle moţností jím vycházet vstříc. Na druhou strany by toto chování mělo být vzájemné, proto se to samé očekává i od účastníků přestupkového řízení (zákon jiţ tuto povinnost účastníkům nestanovuje). Všechny tři posledně uvedené zásady spolu úzce souvisí a dají se shrnout pod jedinou zásadu dobré správy, kterou zakotvuje Listina v Čl. 38 odst. 2. Tato zásada je mnohem širší, zahrnuje téměř všechny zásady činnosti správních orgánů.116

Zásada rychlosti a hospodárnosti Obě tyto zásady nalezneme v § 6 správního řádu, prvně jmenovanou pak v jeho odstavci 1. Přestupkový orgán má vyřizovat věci bez zbytečných průtahů, zákonodárce také v tomto odstavci odkázal na § 80 správního řádu a jeho ustanovení o ochraně před nečinností. Zákon o přestupcích obsahuje k rychlejšímu projednávání přestupků institut blokového řízení a řízení příkazního. Obecně jsou lhůty pro vydání rozhodnutí stanoveny v § 71 správního řádu.

115

Výjimky z podání vysvětlení jsou ohroţení sebe sama nebo osoby blízké postihem za přestupek nebo trestný čin, moţnost porušení svou výpovědí státního nebo sluţebního tajemství nebo moţnost porušení povinnosti mlčenlivosti. 116 Hlavní principy dobré správy se pokusil shrnout také bývalý veřejný ochránce práv Otakar Motejl v dokumentu Souhrn hlavních principů dobré správy – MOTEJL, Otakar. Souhrn hlavních principů dobré správy [online]. 2006 [cit. 18. 4. 2013]. Dostupné z http://www.hajdusek.cz/temp/Motejlovo%20desatero.pdf.

37

Zásadu hospodárnosti upravuje ustanovení § 6 odst. 2 správního řádu. Přestupkový orgán má postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady, tzn. ani dotčené osobě, ani samotnému úřadu. Instituty blokového a příkazního řízení slouţí nejen k rychlejšímu projednání přestupků, ale také ke sníţení nákladů při jejich projednávání. Procesní ekonomii napomáhají také moţnost postoupení věci jinému správnímu orgánu (§ 55 přestupkového zákona), institut doţádaní (§ 13 správního řádu) a pořádková opatření dle ustanovení § 62 správního řádu.

Zásada procesní rovnosti a nestrannosti postupů správních orgánů Znamená, ţe dotčené osoby mají při uplatňování svých procesních práv rovné postavení. Tam, kde by mohla být rovnost účastníků ohroţena, učiní správní orgán opatření potřebná k jejímu zajištění. Neznamená to však, ţe by rovnost účastníků byla absolutní. Nerovnost účastníků můţe vyplývat z jejich procesního postavení nebo z charakteru konkrétního řízení. Příklad můţeme sledovat v ustanovení § 81 přestupkového zákona, kdy odvolání mohou v určitých věcech podat jen určití účastnící daného řízení.

4.2 Zásady řízení o přestupcích Zásada oficiality Zakotvení této zásady hledejme v ustanovení § 67 odst. 1 a 2 přestupkového zákona. Páchání přestupků není (nebo by být nemělo) tak společensky nebezpečné, jako páchání trestných činů, přesto zde existuje obecný zájem na tom, aby byli pachatelé přestupků nalezeni a potrestáni. Proto se přestupky projednávají z úřední povinnosti. Výjimku tvoří přestupky, které se projednávají jen na návrh a dispoziční oprávnění je tedy v rukou přestupkem postiţené osoby (§ 68 odst. 1 přestupkového zákona).

Zásada ústnosti jednání a neveřejnosti jednání Povinnost ústního jednání v přestupkovém řízení je jen v prvním stupni (§ 74 přestupkového zákona). I v druhém stupni však můţe být ústní jednání povinně nařízeno v určitých případech, zejména jestliţe to přispěje k objasnění věci (§ 49 odst. 1 správního řádu). Pokud je obviněný nepřítomen poté, co byl obeznámen s dobou konání řízení, není řádně omluven nebo se omluvil z nedůleţitého důvodu, jeho vina je řádně prokázána a jeho účast při řízení není nutná, pak se projedná přestupek bez jeho přítomnosti. 38

Ač je obecné správní řízení v zásadě písemné a lex specialis – přestupkový zákon – určuje pro projednání přestupku jednání ústní, tento opak se nepouţije pro neveřejnost, respektive veřejnost jednání. Správní řád ve svém ustanovení § 49 odst. 2 stanovuje neveřejnost ústního jednání, zákon o přestupcích zvláštní ustanovení neobsahuje. Správní orgán můţe za daných podmínek určit, ţe jednání bude veřejné. Účastník můţe navrhnout projednání přestupku veřejně, zde záleţí na tom, zda by veřejností jednání nebyla způsobena újma ostatním účastníkům.

Zásada presumpce neviny Stejně jako v právu trestním i přestupkové právo zakotvuje zásadu presumpce neviny. Na obviněného je v různých fázích řízení nahlíţeno jako na nevinného, pokud se pravomocným rozhodnutím nevysloví opak (§ 73 odst. 1 zákona o přestupcích). Obviněným se osoba podezřelá z přestupku stává okamţikem zahájení přestupkového řízení proti ní, v případě zahájení řízení na návrh pak prvním úkonem správního orgánu vůči ní po zahájení řízení. Do vyslovení viny ze spáchání přestupku se k obviněnému přistupuje nestranně. Obviněný samozřejmě nemusí dokazovat, ţe přestupek nespáchal, ale důkazní břemeno je na straně správního orgánu.

Zásada in dubio pro reo Stejně jako zásada presumpce neviny, tak i zásada in dubio pro reo – v pochybnostech ve prospěch obviněného – pochází jiţ z dob římského práva. Spojení s výše uvedenou zásadou je více neţ jasné. Pokud existují v průběhu řízení nějaké důvodné pochybnosti v otázce viny nebo jiných skutečností, pak musí být vţdy vykládány ve prospěch obviněného. Nezřídka nastává situace, ţe je řízení zastaveno poté, co se neprokáţe, ţe obviněný přestupek skutečně spáchal, to znamená, ţe jsou zde důvodné pochybnosti. Blíţe se k pouţívání této zásady vyjádřil Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku č.j. 9 As 3/2009 – 91.117

117

NSS judikoval: „Není tedy možné zásadu in dubio pro reo automaticky použít vždy, když má rozhodující orgán k posouzení protichůdné důkazy. Existence rozdílných tvrzení a důkazů je typickou a nedílnou součástí řízení už jen z toho důvodu, že jsou navrhovány účastníky řízení, jejichž zájem na výsledku rozhodnutí je opačný. V souladu se zásadou volného hodnocení důkazů pak rozhodující orgán posuzuje dostupné důkazy každý zvlášť a ve vzájemné souvislosti a z těchto zjištění činí závěr. Použití zásady in dubio pro reo přichází v úvahu pouze tehdy, má-li i po zhodnocení všech důkazů (včetně jejich váhy, věrohodnosti atd.) rozhodující orgán pochybnosti o tom, zda byl skutkový stav dostatečně zjištěn, případně o tom, jak rozhodnout. Z uvedeného vyplývá, že pokud při rozhodování k pochybnostem nedošlo a po zhodnocení všech dostupných důkazů zaujal rozhodovací orgán názor, o němž neměl pochyby, nemůže být námitka porušení zásady in dubio pro reo důvodná.“ Rozsudek

39

Zásada obhajoby Její zakotvení nalezneme v § 73 odst. 2 zákona o přestupcích. Zakládá právo obviněného účinně se v přestupkovém řízení bránit a to tak, ţe se můţe vyjadřovat ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu a ke všem důkazům, které tyto skutečnosti mají prokázat. Sám také můţe navrhovat důkazy a uplatňovat skutečnosti na svou obhajobu. Dalším projevem zásady obhajoby je moţnost podávat opravné prostředky.

Zásada dvojstupňovosti řízení a zásada zákazu reformace in peius První ze jmenovaných zásad souvisí s moţností podat proti kterémukoliv rozhodnutí přestupkového orgánu v prvním stupni řádný opravný prostředek, tedy odvolání. Včas podaným odvoláním se odvolatel domůţe odkladu realizace obsahu výroku napadeného rozhodnutí – tedy tzv. suspenzivního účinku odvolání.118 Pokud se některý z účastníků neodvolá, logicky nelze zahájit ani odvolací řízení. Proti výroku o odvolání se nelze dále odvolat.119 Pokud je odvolání podáno a projednáno, nemůţe dojít k tomu, ţe odvolací orgán změní sankci, kterou obviněnému uloţil orgán prvního stupně. Prakticky to znamená, ţe nemůţe být uloţena jiná, více obviněného postihující sankce ani stávající sankce nemůţe být zpřísněna. Také nemůţe být vedle sankce jiţ uloţené uloţena sankce další. Lze souhlasit s názorem, ţe zákaz reformace in peius se má vztahovat i na uloţení omezujícího opatření. Např. jestliţe se obviněnému má prodlouţit zákaz návštěvy některých sportovních akcí, jde ve své podstatě o opatření sankční povahy.120 Zakotvení této zásady obsahuje § 82 zákona o přestupcích. Zákaz reformace in peius je také jako princip garantující svobodu odvolacího práva zakotven v čl. 2 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě a tento princip je také součástí práva na soudní ochranu a spravedlivý proces zakotvený v hlavě páté Listiny.

Zásada ne bis in dem Ustanovení § 94 zákona o přestupcích nám nabízí řešení v případě, jestliţe správní orgán zjistí, ţe osoba uznána vinnou z přestupku jiţ byla pro skutek, který měla spáchat, souzena. Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 9 As 3/2009. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. 118 SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 81. 119 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 12. vyd. Praha: Linde, 2011. 758 s. ISBN 978-80-7201-859-8. s. 34. 120 ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 82.

40

Správní orgán má povinnost své rozhodnutí zrušit. To platí i v případě, ţe byla soudem zproštěna obţaloby.

Zásada teritoriality a personality Tato zásada nám určuje místní a osobní působnost zákona o přestupcích. Upravena je v § 8 odst. 1 a 2 přestupkového zákona. Blíţe jsem se touto zásadou zabýval v kapitole 3.6., proto není třeba se jí znovu zabývat.

Zásada jednotnosti řízení a zásada koncentrace Speciální úpravu těchto zásad přestupkový zákon neobsahuje, musíme tedy nahlédnout do subsidiárního předpisu121 - správního řádu. Správní řízení je třeba chápat jako jeden celek od jeho zahájení aţ do jeho skončení. Proto mají účastníci právo navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení. Obecně je tato zásada zakotvena v § 38 odst. 1 správního řádu. Zásada koncentrace není pak úplným opakem zásady jednotnosti, ale jakousi její modifikací,122 kdy moţnost navrhovat důkazy a činit návrhy není účastníkům odňata, ale je omezena délka jejího trvání do určitého konkrétního okamţiku. Problematická se v přestupkovém řízení jeví úprava zásady koncentrace v ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu. Zde se zásada koncentrace v přestupkovém řízení dostává do rozporu se zásadami presumpce neviny a práva na obhajobu, které jsou zakotveny v ústavním pořádku ČR a také v Úmluvě,123 kterou je Česká republika vázána. Jelikoţ v odvolacím řízení ještě není o vině pravomocně rozhodnuto, pak by měl mít obviněný moţnost uvádět nové skutečnosti a důkazy. Pokud by tomu tak nebylo, mohl by nastat rozpor právě se zásadami presumpce neviny a práva na obhajobu uvedené v Úmluvě v jejím ustanovení čl. 6.124,125 I judikatura se přiklání k tomu, ţe zásada koncentrace se v přestupkovém řízení zahájeném z moci úřední neuplatní.126 V souladu s výše uvedeným by měly správní orgány projednávající přestupek 121

Viz § 51 přestupkového zákona. SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 82. 123 Zejména čl. 6 odst. 2,3. 124 K tomu blíţe viz KOPECKÝ, M. Uplatňování zásad jednotnosti a koncentrace ve správním řízení. iPravnik.cz [online]. 12. 6. 2008 [cit 21. 5. 2013]. Dostupné z: http://www.ipravnik.cz/cz/clanky/pd_1/art_5173/detail.aspx. 125 Blíţe ke výkladu slovního spojení „trestní obvinění“ viz kapitola 2. 2. 126 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 21. 6. 2013]., ve kterém NSS uvádí: „Podle § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Tato práva náležejí obviněnému po celou dobu řízení o přestupku: zákon o přestupcích 122

41

postupovat v tomto řízení tak, aby účastníkům řízení nevznikla újma na jejich právech. Zásada koncentrace jak je upravena ve správním řádu by se tedy pro řízení o odvolání proti rozhodnutí o přestupku uplatňovat neměla. Základní zásady řízení o přestupcích jsou stanoveny přehledně a podrobně, aby poskytly účastníkům tohoto řízení dostatečnou ochranu jejich základních práv a svobod. Jelikoţ je přestupkové řízení zvláštním druhem správního řízení, je třeba dát si pozor na modifikace obecných zásad správního řízení zákonem o přestupcích, jak je tomu například u zásady koncentrace řízení. Také můţeme v zásadách řízení o přestupcích spatřovat podobnost se zásadami uplatňovanými v řízení trestním, jelikoţ jak jsem se jiţ zmínil v kapitole 1.1 o historii správního trestání, přestupkové řízení se postupně oddělilo od řízení trestního.

výslovně neomezuje jejich uplatňování na určité stádium řízení (třeba řízení v I. stupni), a takové omezení není možno dovodit ani z povahy věci. Podle druhé věty citovaného ustanovení nesmí být obviněný donucován k výpovědi ani k doznání; tím se ale nechce říci, že by obviněný měl jen dvě možnosti – totiž buď od počátku vypovídat a navrhovat důkazy ve prospěch svých tvrzení, nebo až do skončení řízení mlčet a ke své věci se nijak nevyjádřit. Naopak je na obviněném, jakou procesní strategii zvolí: může tedy od počátku do konce svůj čin popírat; přiznat se k němu a s orgánem vedoucím řízení spolupracovat při objasňování okolností činu; nebo se přiznat, poté (například v odvolání) ale svůj čin popřít a navrhovat důkazy svědčící pro tuto novou verzi. Obviněný v přestupkovém řízení není totiž povinen poskytovat správnímu orgánu při opatřování podkladů pro vydání rozhodnutí veškerou potřebnou součinnost, jak to od jiných subjektů správních řízení žádá § 50 odst. 2 správního řádu. Z toho nutno dovodit jak to, že může být procesně i zcela pasivní, tak to, že k procesní aktivitě se může rozhodnout i v pozdější fázi řízení, a správní orgán se musí s touto jeho aktivitou (v podobě uplatňování nových tvrzení a navrhování nových důkazů) vypořádat. Protichůdné postoje obviněného v různých fázích řízení jistě nijak neusnadňují správnímu orgánu jeho činnost; to ale nemůže být důvodem pro omezení práv obviněného v odvolacím řízení. S ohledem na nutnost poměřovat práva obviněného z přestupku s právy obviněného z trestného činu lze konečně poukázat i na § 249 odst. 3 trestního řádu, který zajišťuje nepravomocně odsouzenému možnost uplatňovat v odvolání nové skutečnosti a důkazy. Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení o přestupku nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně na místě: je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnost přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně.“

42

5. Řízení o přestupcích v prvním stupni 5.1 Příslušnost v řízení o přestupcích Určení příslušnosti má v řízení o přestupcích zcela zásadní význam. Správní řízení, a tedy i řízení o přestupcích, mohou vést a rozhodovat pouze správní orgány příslušné podle zákona. I zde se odráţí zásada zákonnosti. Určení příslušnosti v řízení o přestupcích je tak zcela zásadní pro zodpovězení otázky, který konkrétní orgán je povolán vést toto řízení a vydat v něm rozhodnutí.127 V obecné rovině rozlišujeme příslušnost věcnou, místní a funkční.

5.1.1 Věcná příslušnost Věcnou příslušností rozumíme určení správního orgánu a jeho konkrétního stupně, který je povolán podle zákona ve věci rozhodnout v 1. stupni. Často je příslušný ten orgán, v jehoţ působnosti ke spáchání přestupku došlo. Věcně příslušný orgán je povinen řízení provést a nesmí věc postoupit správnímu orgánu jiné kategorie či orgánu vyššího stupně.128 Konkrétní ustanovení, které věcnou příslušnost upravuje, nalezneme v přestupkovém zákoně v § 52, které je doplněné ustanovením § 53 zákona o přestupcích. Podle těchto ustanovení jsou k projednávání přestupků příslušné obecní úřady, zvláštní orgány obcí, obecní orgány obcí s rozšířenou působností anebo jiné správní orgány určené zvláštními zákony. Určení těchto orgánů je velmi široké a můţe se zdát nepřehledné. V praxi však nebude účastníkovi řízení dělat zvláštní problém, protoţe sám správní orgán většinou nebude muset vyhledávat, ale správní orgán si „najde jeho“. Navíc pokud dojde správnímu úřadu podání, ke kterému není věcně příslušný ho projednat, musí ze zákona toto podání postoupit orgánu věcně příslušnému. Blíţe k postoupení pro nepříslušnost bude pojednáno níţe. Obecní úřady obcí a zvláštní orgány obcí projednávají přestupky v rámci své přenesené působnosti jako výkon státní správy. Přestupky, které jsou svěřeny k projednání obcím, jsou taxativně uvedeny v § 53 odst. 1 zákona o přestupcích. Obecní úřady obcí s rozšířenou působností projednávají přestupky ve věcech, které spravují a navíc projednávají také všechny ostatní přestupky, k jejichţ projednání nejsou příslušné jiné správní orgány.129 Jiných správních orgánů věcně příslušných k projednání přestupků je mnoho a patří mezi ně zejména orgány Policie ČR, krajské úřady, orgány ochrany ţivotního prostředí, celní 127

SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 87-88. ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 36. 129 § 53 odst. 2 zákona o přestupcích. 128

43

úřady, finanční úřady apod. Nemyslím si, ţe by měl existovat jen jeden orgán projednávající všechny přestupky. Tím, ţe existuje více orgánů projednávající přestupky, se jednotliví úředníci nemusí orientovat ve všech oblastech, ve kterých mohou být přestupky spáchány. Zabývají se tak řešení jen konkrétních přestupků v oblasti působnosti správního orgánu kde pracují. To znamená, ţe by měli být ve své oblasti působnosti experty. Vytvoření jednotného orgánu by sice mělo dopad na sníţení počtu zaměstnanců ve státní správě, ale dle mého názoru ne tak velký, protoţe jistě by se nesníţil počet páchaných přestupků. Úředníci by tak byli buď více zatíţeni, coţ by mohlo mít negativní vliv na kvalitu rozhodování anebo by jednoduše přibývalo přestupků, které by se nezvládly v jednoroční lhůtě projednat a rozhodnout.

5.1.2 Místní příslušnost Stěţejní pro úpravu místní příslušnosti v přestupkovém řízení je § 55 zákona o přestupcích. Místní příslušnost můţeme definovat jako vztah místa, kde byl přestupek spáchán s místem, kde bude přestupek projednán a rozhodnuto o něm.130 Obecným pravidlem pro určení místa, kde bude o přestupku rozhodnuto, je, ţe o přestupku se rozhoduje v místě jeho spáchání. Příslušný je tak ten správní orgán, v jehoţ obvodu byl přestupek spáchán. Druhým pravidlem pro určení místní příslušnosti se správní orgán řídí, byl-li přestupek spáchán v cizině státním občanem ČR, nebo nelze-li spolehlivě zjistit místo spáchání. Podle tohoto pravidla je pro určení příslušnosti rozhodné místo trvalého pobytu pachatele. U cizinců je místní příslušnost určována vţdy podle místa pobytu. Při určení místní příslušnosti se uplatňuje zásada procesní ekonomie, a to tak, ţe místně příslušný orgán můţe postoupit věc i bez souhlasu účastníků řízení jinému věcně příslušnému orgánu, jestliţe to povede k usnadnění projednán.

5.1.3 Funkční příslušnost Po určení věcné příslušnosti je ještě třeba určit, který konkrétní orgán v rámci hierarchie konkrétního věcně a místně příslušného správního orgánu bude danou věc projednávat a rozhodovat o ní. Obecní úřady jsou vnitřně dělené na různé sekce (oddělení, odbory), podle jejich okruhu působnosti. Např. na magistrátu města Havířova projednává přestupky podle přestupkového zákona odbor vnitra, jiné odbory pak také projednávají některé přestupky, 130

ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 44.

44

např. odbor ţivotního prostředí – ten projednává přestupky v souvislosti s ochranou ţivotního prostředí. Zákon také hovoří o zvláštních orgánech obce, jimiţ jsou komise k projednávání přestupků131 (zřizuje jí starosta, jmenuje a odvolává její členy) nebo jím můţe být také komise rady obce, které byl svěřen výkon přenesené působnosti.132 V obou případech musí být splněna podmínka, ţe předsedou této komise můţe být jen osoba s právnickým vzděláním nebo se zvláštní odbornou způsobilostí pro projednávání přestupků.133 Toto stanovení určité kvalifikace pro předsedu komise pro projednávání přestupků je dle mého názoru vhodný prvek a je tím zajištěna alespoň minimální odbornost při projednávání přestupků.

5.1.4 Spory o příslušnost a změny v příslušnosti Pro první situaci, kdy se více správních orgánů povaţuje za příslušné k řízení v téţe věci – tzv. pozitivní kompetenční konflikt, nacházíme řešení v ustanovení § 133 odst. 2 správního řádu. Tyto orgány jsou povinny po zjištění, ţe výše uvedená situace nastala, bezodkladně tento problém oznámit nejblíţe společně nadřízenému orgánu, který jejich spor rozhodne. Můţe nastat i situace, kdy neexistuje společně nadřízený orgán pro dva konkrétní správní orgány. Pak jejich spor rozhodují ústřední správní úřady, které jsou těmto správním úřadům nadřízeny. Tato úprava se pouţije jen pro kompetenční konflikty k rozhodování v přenesené působnosti.134 Pokud do 15 dnů od zahájení dohodovacího řízení nedojde k dohodě, vzniká kompetenční spor, který se řeší u Nejvyššího správního soudu135 podle zvláštního zákona.136 Jak jsem se jiţ zmínil v kapitole 5.1.1, pokud dojde správnímu orgánu podání (v řízení o přestupcích např. odvolání proti rozhodnutí), ke kterému není místně nebo věcně příslušný, bezodkladně jej usnesením postoupí příslušnému správnímu orgánu. Postoupení pro nepříslušnost je upravena v ustanovení § 12 správního řádu. Současně má správní orgán také povinnost uvědomit o tom toho, kdo podání učinil. Správní orgán, kterému bylo podání postoupeno, můţe dále postupovat (kdyţ ani on se necítí věcně a místně příslušný) jiţ jen se souhlasem nadřízeného orgánu. Můţe se také stát, ţe v průběhu řízení nastane změna v okolnostech rozhodných pro určení věcné nebo místní příslušnosti. V tomto případě je více neţ vhodné, aby řízení 131

Zřizovány na základě § 106 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (o obecním zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 30. 5. 2013]. 132 § 122 odst. 2 ve spojení s § 103 odst. 4 písm. c) zákona o obcích. 133 § 53 odst. 3 zákona o přestupcích. 134 JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO 2009 op. cit. s. 452. 135 ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 37. 136 § 97 soudního řádu správního.

45

dokončil orgán, který ho také začal. Zbytečným dalším postupováním věci by byla porušena zásada rychlosti a jistě také procesní ekonomie. Samozřejmě je třeba brát v úvahu lhůtu jednoho roku na projednání a rozhodnutí přestupku, v tomto případě by jistě tato lhůta ne vţdy stačila. Konkrétně je výše uvedené upraveno v ustanovení § 132 správního řádu. § 131 odst. 5 správního řádu řeší postoupení věci z důvodu vhodnosti. V tomto případě, na rozdíl od případu řešeného § 12 správního řádu, věc postupuje orgán, který je věcně a místně příslušný k projednání a rozhodnutí ve věci, orgánu, který zprvu příslušný nebyl. Správní orgán, jemuţ má být věc postoupena, musí dát s tímto postoupením souhlas, jinak nemůţe být věc postoupena (výjimku tvoří případ, kdy v místě správního orgánu, jemuţ má být věc postoupena, má pachatel trvalý pobyt). Vhodným důvodem postoupení by mohlo být kupř. spáchání přestupku na Severní Moravě s tím, ţe pachatel sám ţije v Západních Čechách. Lepší v tomto případě je, aby se přestupek projednával v místě bydliště pachatele. Otázkou zůstává, zda orgány obcí mají zájem na postoupení některých věcí, jelikoţ příjem z pokut jako jedné ze sankcí, které orgány obce uloţily, je příjmem této obce. K usnadnění projednání přestupku nebo z jiného důleţitého důvodu můţe místně příslušný správní orgán postoupit věc i bez souhlasu účastníků řízení jinému věcně příslušnému správnímu orgánu, v jehoţ územním obvodu se pachatel zdrţuje nebo pracuje. Tuto moţnost zakotvuje ustanovení § 55 odst. 3 zákona o přestupcích a jedná se také o postoupení z důvodu vhodnosti, jeţ bylo uvedeno výše. Tyto dvě ustanovení jsou téměř významově totoţné. Toto ustanovení je speciální k ustanovení § 131 odst. 5 správního řádu. § 131 správního řádu upravuje atrakci a delegaci ve svém odstavci 1, 2 a 3. Atrakcí rozumíme převzetí věci nadřízeným správním orgánem, který pak rozhoduje jako orgán prvního stupně. To má vliv zejména na podávání opravných prostředků (ty se pak podávají nadřízenému orgánu nadřízeného orgánu, který věc převzal).137 Důvody, kdy je moţná atrakce, jsou taxativně uvedeny a jsou jimi velká obtíţnost projednávané věci (nadřízený správní orgán by měl mít kvalifikovanější pracovníky, avšak ne vţdy tomu tak bude), velký počet účastníků řízení138 anebo je zde důvodný předpoklad, ţe rozhodnutí ve věci bude mít dopad na právní poměry účastníků ve správních obvodech více podřízených orgánů. V přestupkovém řízení se bude nejčastěji vyskytovat důvod první, ale neřekl bych, ţe atrakce byla, je a bude v přestupkovém řízení hojně vyuţívána, a to z důvodu, ţe správní orgány a oprávněné úřední osoby, které přestupky projednávají a rozhodují o nich, jsou ustanovovány 137

JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO, 2009 op. cit. s. 444. Blíţe viz § 144 odst. 1 správního řádu, o řízení s velkým počtem účastníků se jedná, je-li účastníků více neţ 30. 138

46

do své funkce právě s ohledem na jejich odbornou kvalifikaci v oboru právo. Delegaci nařizuje nadřízený správní orgán a to tak, ţe usnesením pověří k projednání a rozhodnutí věci jiný věcně příslušný podřízený správní orgán ve svém správním obvodu. Je třeba poukázat na to, ţe dle ustanovení § 131 odst. 6 správního řádu musí správní orgány dbát o to, aby ke změnám příslušnosti docházelo jen v odůvodněných případech a aby řízení pokud moţno nezatěţovalo účastníky více, neţ kdyby ke změně příslušnosti nedošlo. Tato zásada souvisí se zásadou procesní ekonomie – správní orgán totiţ musí postupovat tak, aby nikomu nevznikaly zbytečné náklady a dotčené osoby byly co moţná nejméně zatěţovány. Poslední případ se netýká úplně změny příslušnosti, ale je třeba ho také zmínit. Můţe se stát, ţe k projednání a rozhodnutí o přestupku bude jasně daná místní i věcná příslušnost, ale přesto bude přestupek projednávat orgán jiný. V tomto případě se jedná o změnu výkonu přenesené působnosti mezi obcemi na základě veřejnoprávní smlouvy.139 Aby mohly obce takovou veřejnoprávní smlouvu uzavřít, musí se nacházet ve stejném správním obvodu obce s rozšířenou působností a krajský úřad musí dát souhlas s uzavřením této veřejnoprávní smlouvy. Obce uzavírají veřejnoprávní smlouvy například proto, aby ušetřily finanční prostředky. Pro malou obec, která nemá příslušný orgán k projednání přestupků, bude jistě finančně výhodnější přenést výkon této působnosti na obec jinou, neţ aby sama zaměstnávala kvalifikované osoby, které přestupky budou řešit. Podobné podmínky platí i pro obce s rozšířenou působností, avšak souhlas k uzavření veřejnoprávní smlouvy musí dát Ministerstvo vnitra.140 Pokud obecní úřad nebo obecní úřad obce s rozšířenou působností neplní povinnost spojenou s výkonem přenesené působnosti v oblasti projednávání a rozhodování přestupků, rozhodne krajský úřad, ţe tuto přenesenou působnost bude vykonávat jiný obecní úřad, do jehoţ správního obvodu daná obec spadá a v případě obce s rozšířenou působností rozhodne ministerstvo vnitra, ţe tuto přenesenou působnost bude vykonávat jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností.141

5.2 Postup před zahájením řízení o přestupcích V aktivitách správního orgánu projednávajícího přestupek před zahájením samotného řízení o konkrétním přestupku můţeme spatřovat jistou podobnost s přípravným řízením 139

§ 63 odst. 1 zákona o obcích. § 66a zákona o obcích. 141 § 65 respektive § 66b zákona o obcích. 140

47

podle trestního řádu.142 V zákoně o přestupcích sice není pro tuto část řízení zvláštní kapitola, převáţná část ustanovení upravující instituty uţívané před zahájením řízení se však nachází v jeho § 57 aţ § 66. Jako první fáze přestupkového řízení je i označena v některých publikacích.143 Ztotoţňuji se s názorem, ţe to přípravné řízení je první fází řízení o přestupcích, i kdyţ samotné řízení o přestupcích se zahajuje aţ později, proto budu dále pro postup před zahájením řízení o přestupcích dále pouţívat jen výraz „přípravné řízení“ Účelem přípravného řízení je primárně zjistit, jestli jsou zde dány zákonné podmínky, aby bylo řízení zahájeno.144 Sekundárním účelem pak bude zajistit podklady pro to, aby mohl být přestupek v co nejkratší době projednán a mohlo být o něm rozhodnuto. Přípravné řízení začíná, jakmile se orgán projednávající přestupek dozví o podezření ze spáchání přestupku. V řízení o přestupcích se uplatňuje zásada oficiality,145 a proto se musí přestupkový orgán zabývat jakýmkoliv podnětem, který poukazuje na to, ţe byl přestupek spáchán. Podnět můţe mít téměř jakoukoliv formu (písemný, ústní do protokolu atd.) a také můţe pocházet od různých subjektů (policie, jiný státní orgán, občan, bezdomovec atd.). V přípravném řízení se projevuje zásada součinnosti. Dále jsou pouţívány instituty jako podání vysvětlení, doţádání nebo zajištění důkazu.

5.2.1 Součinnost a dožádání v přípravném řízení, zajištění důkazu Koncepce součinnosti je postavena na spolupráci vzájemně nepodřízených orgánů veřejné správy, které vyvíjejí společnou činnost pro dosaţení určitého úkolu v rámci veřejné správy. Součinnost spočívá v tom, ţe orgány veřejné správy mají povinnost oznamovat příslušným orgánům skutečnosti, které by mohly nasvědčovat tomu, ţe byl spáchán přestupek, pokud oznamující orgány samy nejsou příslušné k projednání těchto skutečností. Zákon o přestupcích v ustanovení § 58 pouţívá jiţ přímo pojem přestupek, to se mi však nezdá vhodné, jelikoţ dokud není o přestupku vydáno rozhodnutí, nelze na obviněného z přestupku pohlíţet jako na pachatele přestupku, proto by bylo vhodnější pouţívat jiné slovní spojení, jako např. podezření, ţe byl spáchán přestupek. Ve stejném ustanovení je upraveno, co by mělo zpravidla dané oznámení obsahovat. Měla by být označena osoba, která přestupek

142

Upravuje ho část II. zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 31. 5. 2013]. 143 Viz např. ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 47. 144 Tamtéţ, s. 47. 145 Blíţe viz kapitola 4.2.1.

48

měla spáchat, jakého přestupku se měla dopustit, a kterými důkazy lze spáchání tohoto přestupku prokázat. Ke koncepci součinnosti také patří odevzdání věci upravené v ustanovení § 58 odst. 3 písm. a) zákona o přestupcích. Pokud na základě šetření orgán policie zjistí, ţe jednání má znaky přestupku, které se projednávají podle zvláštního zákona (půjde o přestupky, jichţ se dopustily osoby uvedené v ustanovení § 10 odst. 1 zákona o přestupcích), anebo pokud má jednání znaky jiného správního deliktu nebo trestného činu, pak má tento orgán povinnost odevzdat věc příslušnému orgánu. Odst. 3 upravuje jen povinnost orgánů policie, tato povinnost se však obecně vztahuje i na státní orgány a orgány obce.146 Správní orgán se můţe dostat do situace, kdy k prověření oznámení o spáchaném přestupku bude třeba provést další úkon, aby bylo dostatečně prokázáno spáchání přestupku (např. není zjištěna osoba podezřelá ze spáchání přestupku). Tento správní orgán nemusí mít potřebná oprávnění k prověření důleţitých skutečností, proto můţe dle ustanovení § 59 zákona o přestupcích poţádat o součinnost jiný orgán státní správy, případně Policii ČR, kteří pak tento úkon provedou. Toto ustanovení neupravuje jen doţádání v přípravném řízení, ale lze ho vyuţít i v průběhu řízení o přestupcích (lze např. nechat předvést osobu) či při výkonu rozhodnutí (např. pokud je uloţeno předběţné opatření). Na rozdíl od doţádání upravené ustanovením § 13 správního řádu zde nejde o provedení procesních úkonů doţádaným orgánem, obě ustanovení jsou si však blízké. U podezření ze spáchání některých přestupků,147 oznamují-li je orgány policie, mají tyto policejní orgány i další povinnosti, neţ jen čistě povinnost podezření ze spáchání přestupku oznámit orgánu příslušnému k jeho projednání. Další povinnosti orgánů policie spočívají v provedení nezbytných šetření, aby byla zjištěna osoba či osoby podezřelé ze spáchání přestupku a v zajištění důkazních prostředků nezbytných pro pozdější dokazování před správním orgánem. Teprve poté podává orgán policie oznámení o podezření ze spáchání přestupku, jehoţ přílohou je úřední záznam obsahující výše uvedené skutečnosti. Zajištění důkazu je upraveno subsidiárně ve správním řádu v jeho ustanovení § 138. Zajistit důkaz lze před zahájením řízení tehdy, je-li důvodná obava, ţe později jej nebude moţné provést vůbec nebo jen s velkými obtíţemi a zároveň lze důvodně předpokládat, ţe provedení tohoto důkazu můţe podstatně ovlivnit řešení otázky, která bude předmětem rozhodování. Obě tyto podmínky tedy musí být splněny. Důkaz můţe být zajištěn z moci 146 147

ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 62. Taxativně jsou vymezeny v § 58 odst. 2 zákona o přestupcích.

49

úřední anebo na poţádání účastníka. O zajištění důkazu se vydá usnesení, které se oznámí osobám, jeţ se přímo dotýká. Také se sepisuje protokol, který je z logiky věci (jedná se o zajištění důkazu) moţné pouţít jako důkazní prostředek. Jsem toho názoru, ţe zajištění důkazu je prostředek v přestupkovém řízení velmi vhodný, jelikoţ obvinění z přestupku se mohou snaţit o to, aby některé důkazy nebylo moţné později provést a nebude tak moţné dokázat, ţe to byli právě oni, kdo spáchal daný přestupek. Případně to bude moţné dokázat, ale obtíţnější a zdlouhavější cestou, coţ povede k tomu, ţe přestupek se nestihne projednat a rozhodnout ve lhůtě jednoho roku.

5.2.2 Podání vysvětlení K prověření došlého oznámení o přestupku je kaţdý povinen podat správním orgánům nezbytné vysvětlení. Tento institut upravuje § 60 odst. 1 zákona o přestupcích. Podání vysvětlení podle přestupkového zákona je třeba odlišit od podání vysvětlení orgánům policie ČR nebo obecní policie. Při podání vysvětlení u policie ČR nebo obecní policie lze osobu předvést, přestupkový zákon toto neumoţňuje, předvedení v přestupkovém zákoně supluje moţnost uloţení pořádkové pokuty aţ do výše 5 000,- Kč. Pořádkovou pokutu lze ukládat i opakovaně, coţ nám sice výslovně nestanovuje zákon o přestupcích, ale tuto moţnost stanoví správní řád.148 Dalším rozdílem je, ţe při podání vysvětlení podle přestupkového zákona nelze poţadovat úhradu nákladů. Při podání vysvětlení u orgánů policie ČR či obecní policie úhradu nákladů poţadovat lze.149 Pro podání vysvětlení v přestupkovém řízení se subsidiárně pouţije také § 137 odst. 3 a 4 správního řádu. Stanoví nám, ţe o podání vysvětlení se pořizuje záznam zákonem předepsaného obsahu a tento záznam nelze pouţít jako důkazní prostředek. Při podání vysvětlení u Policie ČR se pořizuje úřední záznam a u obecní policie zápis.150 Při podání vysvětlení se uplatní zásada subsidiarity vrchnostenské veřejné moci.151 Podle ní mají správní orgány zasahovat do soukromých práv pouze v nezbytném rozsahu, a současně nemají nikomu vznikat zbytečné náklady. V tomto spatřuji i uplatnění zásady rychlosti a hospodárnosti. Nemyslím si, ţe vţdy bude rychlejší zjišťování rozhodných skutečnosti úředním postupem od jiných správních orgánů. V kaţdém konkrétním případě 148

§ 62 odst. 3 správního řádu. § 61 odst. 4 zákona č. 273/2008 Sb., o policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 31. 5. 2013] a § 61 odst. 7 zákona České národní rady č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 31. 5. 2013]. 150 § 61 odst. 2 zákona o policii ČR respektive § 11 odst. 10 zákona o obecní policii. 151 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 305. 149

50

však záleţí na tom, jak budou spolupracovat ostatní správní orgány, případně osoby podávající vysvětlení. Podání vysvětlení je moţné odepřít, a to tehdy, jestliţe by takovým osobám nebo osobám jim blízkým hrozilo nebezpečí postihu za přestupek či trestný čin nebo by porušily státní nebo sluţební tajemství anebo zákonem výslovně uloţenou nebo uznanou povinnost mlčenlivosti. Kým se rozumí osoba blízká, je uvedeno v ustanovení § 68 odst. 4 zákona o přestupcích. O moţnosti odepřít podání vysvětlení, o povinnosti podávat vysvětlení pravdivě a nic nezamlčet a také o následcích odmítnutí podání vysvětlení musí být osoba náleţitě poučena. Jak je výše uvedeno, přestupkový zákon zakotvuje princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování. O tomto principu pojednává Ústavní soud ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 1849/08 ze dne 18. 2. 2010. Skutkově se jedná o případ, kdy stěţovatel měl spáchat přestupek na úseku dopravy a silničního hospodářství tím, ţe umístil na pozemní komunikaci dva zvukové reproduktory pro ozvučení řádně ohlášeného shromáţdění, čímţ měl bez povolení příslušného úřadu uţít pozemní komunikaci k jinému účelu, neţ byla určena. Stěţovateli byla uloţena pořádková pokuta ve výši 500,- Kč za to, ţe neuposlechl výzvy a v určený den se nedostavil k podání vysvětlení, k němuţ byl správním orgánem vyzván. Přitom bylo na základě spisového materiálu zřejmé, ţe přestupkové řízení bude zastaveno, protoţe se o přestupek nejednalo, a proto nebylo podání vysvětlení nezbytně nutné. Nejvyšší soud stěţovateli přisvědčil, ţe výše uvedený skutek přestupek nezakládal, přesto však dovodil, ţe pokud stěţovatel neuposlechl výzvu k podání vysvětlení, tak bylo rozhodnutí o uloţení pořádkové pokuty v souladu se zákonem. Ústavní soud k této věci uvedl: „v podmínkách materiálního právního státu je povinností orgánu veřejné moci předtím, než uplatní zákonem obecně vymezené oprávnění uložit jednotlivci povinnost, aby věc posoudil s ohledem na konkrétní okolnosti případu v danou chvíli mu již známé a zvážil, zda vůbec v konkrétní situaci smí obecně mu svěřené oprávnění uplatnit, a bude-li to možné, musí posoudit, zda jeho uplatněním lze naplnit účel, k němuž jeho oprávnění směřuje“.152 Jinými slovy výkon veřejné moci nesmí být bezúčelný. Dále uvádí: „uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl.

152

Nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I.ÚS 1849/08. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 5. 6. 2013].

51

6 odst. 1 Úmluvy o lidských právech a základních svobodách.“153 S prvním výrokem lze obecně souhlasit. V případě, který byl základem pro uvedený nález, měl správní orgán jiţ v době kdy předvolával stěţovatele k podání vysvětlení dostatek informací poukazujících na to, ţe se o přestupek nejedná, ale ţe jde o výkon ústavně zaručeného základního práva shromaţďovacího. Přesto však nedostavení se k podání vysvětlení sankcionoval pořádkovou pokutou, i kdyţ jiţ nebylo nutné došlé oznámení o spáchaném přestupku prověřovat. Předvolání k podání vysvětlení proto bylo protizákonné a nebylo v souladu se zněním ustanovení § 60 odst. 1 zákona o přestupcích. Druhý citovaný výrok Ústavního soudu je problematický a nesouhlasím s ním. Přikláním se k názoru, obsaţenému v článku publikovaném na blogu autora a také v časopise Právní rozhledy, věnujícímu se tomuto judikátu.154 Ústavní soud nám říká, ţe nelze uloţit pořádkovou pokutu jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení. Zákonné kritérium pro uloţení pořádkové pokuty je, aby nedostavení se k podání vysvětlení bylo bez závaţného důvodu. Avšak ze samotného nedostavení se k podání vysvětlení nemůţe správní orgán usuzovat, ţe má předvolaný závaţný důvod podání vysvětlení odepřít. Proto také rozlišujeme dva rozdílné úkony: úkon dostavení se a úkon podání vysvětlení. Závaţnými důvody nedostavení se jistě zákonodárce nemyslel důvody uvedené v § 60 odst. 1 zákona o přestupcích nutné k moţnosti odepřít podání vysvětlení. Navíc správní orgán ani nemůţe být s těmito důvody srozuměn, protoţe mu je ten, kdo se na ně odvolává, ani nesdělil. Proto má předvolaný povinnost se dostavit, avšak na určeném místě můţe z uvedených důvodů podání vysvětlení odepřít. Pokud by měl platit závěr Ústavního soudu, ţe nelze uloţit pořádkovou pokutu jen z důvodu nedostavení se, pak by zde nebyl ţádný prostředek donucení, výzva k podání vysvětlení by byla pouhou ţádostí a plnění účelu institutu podání vysvětlení, jímţ je prověření oznámení o přestupku, by bylo ztíţeno. Druhý judikát, který zmíním se týká osoby blízké (o té bude pojednáno níţe). Jedná se o rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2004 sp. zn. 2 As 3/2004. Podle tohoto rozsudku se nelze zbavit odpovědnosti za přestupek pouhým odkazem na to, ţe přestupek spáchala osoba blízká účastníkovi, bez toho, ţe by námitka osobu identifikovala. Při námitce spáchání přestupku osobou blízkou nemůţeme být sice nuceni k identifikaci pachatele, 153

Tamtéţ. MORÁVKOVÁ, J., POTMĚŠIL, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti součinnosti v nálezu Ústavního soudu. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 4, s. 131-136. ISSN 1210-6410. Nebo také v elektronické verzi v podobném znění MORÁVKOVÁ, J., POTMĚŠIL, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti součinnosti v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1849/08 [online]. 2010 [cit. 5. 6. 2013]. Dostupné z: http://prestupky.blogspot.cz/2011/03/sporny-vyklad-zakazu-sebeobvinovani.html 154

52

správní orgán však můţe vycházet z ostatních důkazů, ze kterých můţe vyplynout, kdo přestupek spáchal. V souvislosti s podáním vysvětlení je třeba zmínit také „osobu blízkou“, tedy institut, který byl dokola omílán médii a kaţdý řidič o něm jistě slyšel. Osoba blízká není nic jiného, neţ uplatnění Listinou zakotveného základního práva nevypovídat.155 Pokud řidič vozidla nebyl zjištěn na místě a provozovatel vozidla byl později předvolán k podání vysvětlení, mohl provozovatel

vyuţít

svého

zákonného

práva

nevypovídat

stanoveného

Listinou

a konkretizovaného § 60 odst. 1 zákonem o přestupcích. Cílem tohoto textu však není rozebrat právo nevypovídat, ale zhodnotit novelu zákona o silničním provozu,156 která nabyla účinnosti dne 19. 1. 2013, a jejímţ následkem by mělo být zrušení výmluv na „osobu blízkou.“ Tato novela zavádí povinnost provozovatele vozidla vţdy vědět, kdo v daný okamţik vozidlo řídí a dbát o to, aby při uţití vozidla na pozemní komunikaci byly dodrţovány povinnosti řidiče a pravidla provozu na pozemních komunikacích.157 Provozovatel má tedy objektivní odpovědnost za přestupky spáchané při uţití jeho vozidla. Podmínkou

objektivní

odpovědnosti

je,

aby

porušení

povinností

bylo

zjištěno

automatizovaným technickým prostředkem (většinou tzv. „radarem“), nebo se jednalo o neoprávněné zastavení nebo stání, porušení povinností vykazovalo znaky přestupku podle zákona o silničním provozu a porušení pravidel nemělo za následek dopravní nehodu.158 Tato úprava se mi jeví velmi nevhodná a nevidím v ní nic jiného, neţ ţe chtěl zákonodárce zajistit, aby do veřejných rozpočtů nepřestaly plynout příjmy z pokut za přestupky spáchané při provozu na pozemních komunikacích. Účelem zákona o silničním provozu je zajistit, aby provoz na pozemních komunikacích byl co nejvíce bezpečný a nedocházelo tak ke zranění a úmrtí na pozemních komunikacích a ke škodě na majetku. K tomu stanoví povinnosti, které musí řidiči dodrţovat, aby účel zákona byl naplněn. Účelem výše zmíněné novely však není zvýšení bezpečnosti, ale právě usnadnění vybírání pokut za spáchané přestupky. Prvně je třeba říci, ţe povinnost zajistit, aby při uţití vozidla na pozemní komunikaci byla dodrţována pravidla provozu na pozemních komunikacích a povinnosti řidiče, je objektivně nesplnitelná. Pokud jako provozovatel vozidla sám ve vozidle sedíte, ale neřídíte ho, můţete 155

Čl. 37 odst. 1 Listiny. Zák. č. 297/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 6. 6. 2013]. 157 § 10 odst. 3 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 6. 6. 2013]. 158 § 125f odst. 2 zákona o provozu na pozemních komunikacích. 156

53

sice apelovat na řidiče, aby dodrţoval předpisy, do řízení mu však zasahovat nemůţete. Horší situace je, pokud vozidlo zapůjčíte a s řidičem ve stejném vozidle nesedíte. Porušením povinnosti však nejde o přestupek, ale jak zákon o silničním provozu říká, o správní delikt.159 Správní orgán tak nemusí zkoumat zavinění, které je pro spáchání přestupku jedním z materiálních znaků. Nejvíce problémovým ustanovením zákona o silničním provozu je však § 125h. Pokud byl spáchán přestupek s vaším vozidlem, obecní úřad obce s rozšířenou působností vás vyzve k uhrazení určené částky bez ohledu na to, zda jste přestupek spáchal sám nebo ne.160 Pokud částku zaplatíte nejpozději v den splatnosti, obecní úřad obce s rozšířenou působností věc dle ustanovení § 125h odst. 5 odloţí. Neuhradíte-li částku, můţete obecnímu úřadu sdělit údaje o totoţnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku. Toto se pak povaţuje za podání vysvětlení. Největší problém spatřuji v tom, ţe můţete podání vysvětlení (v tomto případe sdělení totoţnosti řidiče vozidla v době spáchání přestupku) odepřít za podmínek ustanovení § 60 odst. 4 zákona o přestupcích, pokud ho však odepřete, budete sankcionován tím, ţe za řidiče, jehoţ totoţnost jste odmítli sdělit, musíte uhradit pokutu. Tato úprava se mi jeví jako protiústavní (v rozporu s čl. 37 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy), jelikoţ dle čl. 37 odst. 1 Listiny, který se vztahuje i na stíhání přestupků, můţe kaţdý odepřít výpověď, jestliţe by jí způsobil nebezpečí trestního stíhání sobě nebo osobě blízké. Logicky pak za odepření výpovědi z tohoto důvodu nemůţe následovat sankce. Jsem zvědavý, jak si s tímto poradí Ústavní soud, protoţe lze důvodně předpokládat, ţe dříve nebo později se tímto problémem Ústavní soud zabývat bude. Dalo by se říci, ţe veřejný zájem na bezpečnosti silničního provozu převaţuje nad právem nevypovídat, tak by tomu však bylo v případě, kdyby tato úprava zvýšení bezpečnosti silničního provozu upravovala, ale dle mého názoru tomu tak není. Zvýšení bezpečnosti silničního provozu je třeba zajistit jinak, a to například vyuţíváním radarů, které dokáţou identifikovat pachatele přestupku podle fotografie, pouţíváním značek označujících měření rychlosti v místech, kde je rychlost pravidelně řidiči překračována a hlavně zajištěním více hlídek Policie ČR nebo obecní policie v terénu, které radary jistě suplují, a které mohou uloţit blokovou pokutu za porušení pravidel silničního provozu na místě.

159 160

§ 125f odst. 1 zákona o provozu na pozemních komunikacích. Pokud jsou splněny podmínky ustanovení § 125h odst. 1 písm. a), b), c) kumulativně.

54

Na závěr je také třeba zmínit články JUDr. T. Berana, který se touto problematikou zabýval.161 V těchto článcích JUDr. Beran rozebírá novou úpravu, důvody jejího přijetí, v čem spatřuje její protiústavnost a také se zabývá tím, jak tuto novou úpravu „zákonem dovoleným způsobem obejít“, coţ nepramení z toho, ţe by chtěl řidičům radit, jak zákon obcházet, ale z toho, ţe celou tuto novelu shledává jako protiústavní a špatnou.

5.2.3 Odložení věci Účelem přípravného řízení je zjistit, zda bude zahájeno řízení o přestupcích nebo bude věc odloţena. Taxativní důvody odloţení věci jsou stanoveny v ustanovení § 66 zákona o přestupcích. Některé tyto důvody se kryjí s důvody pro zastavení řízení, v případě zastavení řízení se toto však děje aţ po samotném zahájení řízení, kdy se zjistí skutečnosti v ustanovení § 76 uvedené, při odloţení věci k zahájení řízení však vůbec nedojde. Zda nenastal některý z důvodů pro odloţení věci je před zahájením řízení správní orgán povinen zkoumat. Tato povinnost je tak projevem zásady procesní ekonomie. Důvody pro odloţení věci jsou obligatorní a fakultativní. Jediným fakultativním důvodem, kdy správní orgán můţe věc odloţit, ale ze zákona nemusí, je uveden v odst. 2. § 66 zákona o přestupcích. Jestliţe sankce, kterou lze za přestupek uloţit, je bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uloţen osobě podezřelé z přestupku za jiný čin v trestním řízení. Opět se zde objevuje moţnost správního uváţení orgánu, kterému došlo oznámení o podezření ze spáchání přestupku. Obligatorní důvody odloţení jsou uvedeny v odst. 1. a 3. stejného ustanovení. První odstavec upravuje důvody odloţení věci spočívající v nedostatcích osoby podezřelé ze spáchání přestupku (věk, smrt, výsady a imunity osoby). Třetí odstavec upravuje další důvody odloţení věci. Tento odstavec zapracovává do řízení o přestupcích překáţku rei iudicatae, překáţku litispendence a také zánik odpovědnosti za přestupek uplynutím jednoroční lhůty a v případě zahájení řízení o přestupku na návrh pak podání opoţděného návrhu. Ve všech těchto případech musí správní orgán věc odloţit. Pokud ve lhůtě šedesáti dnů ode dne, kdy se příslušný orgán o přestupku dozvěděl, nezjistí tento orgán skutečnosti odůvodňující zahájení řízení o přestupku, tak musí také věc odloţit. Zde se

161

BERAN, T. Osoba blízká nekončí! Část I. Autoweb.cz [online]. 13. 1. 2013 [cit. 6. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.autoweb.cz/beran-osoba-blizka-nekonci-cast-i/, BERAN, T. Osoba blízká nekončí! Část II Autoweb.cz [online]. 16.1.2013 [cit. 6. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.autoweb.cz/osoba-blizka-nekonci-castii-52246/ a BERAN, T. Osoba blízká nekončí! Část III Autoweb.cz [online]. 29.1.2013 [cit. 6. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.autoweb.cz/osoba-blizka-nekonci-cast-iii/.

55

projevuje zásada rychlosti, není proto moţné, aby skutečnosti odůvodňující zahájení řízení zkoumal správní orgán po dobu několika měsíců.162 Ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích uvádí, ţe se rozhodnutí o odloţení věci nevydává a o odloţení věci se vyrozumí pouze poškozený. V některých případech ani poškozený ţádný nemusí být, tak je tomu například u přestupků proti veřejnému pořádku. Tímto ustanovením se zabýval také Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9 As 57/2008. Nejvyšší správní soud konstatoval, ţe ustanovení § 66 odst. 4 zákona o přestupcích se vztahuje pouze na řízení, která jsou zahájena ex offo. V případě návrhových přestupků totiţ můţe být rozhodnutí o odloţení věci posledním rozhodnutím správního orgánu v řízení o přestupku, a pak nelze navrhovateli upřít právo seznámit se s důvody tohoto odloţení a případně vyuţít prostředky právní obrany. Nelze tedy souhlasit s názorem, ţe „odložení věci je tedy opatřením správního orgánu, které se nedá přezkoumat podle správního řádu.“163 § 66 zákona o přestupcích je sice ustanovením speciálním ve vztahu k § 43 správního řádu, avšak jen pro řízení o přestupcích zahájeného z úřední povinnosti. Proto se v řízení zahájeném na návrh o odloţení věci vydá usnesení, které se pak dle ustanovení § 43 odst. 2 správního řádu oznámí navrhovateli.

5.2.4 Postoupení věci Před zahájením řízení i v jeho průběhu je správní orgán povinen zkoumat svou příslušnost. Pokud by nebyl příslušný k projednání věci, musí věc postoupit tomu, kdo příslušný je. V přestupkovém zákoně upravuje postoupení věci § 71. Pokud okolnosti nasvědčují tomu, ţe nebyl spáchán přestupek, ale trestný čin, je správní orgán povinen věc postoupit státnímu zástupci nebo orgánům policie ČR. Státní zástupce můţe také věc vrátit správnímu orgánu v případě, ţe se zjevně o trestný čin nejedná, v tom případě je pak správní orgán tímto stanoviskem vázán, aby nedocházelo k tomu, ţe jednu věc si budou různé orgány mezi sebou posílat tam a zpět. Pokud je skutek jiným správním deliktem neţ přestupkem, musí správní orgán postoupit věc tomu správnímu orgánu, který je příslušný k projednání tohoto správního deliktu. Další dva případy se pak vztahují na situace, kdy skutky, jeţ mají znaky přestupku, projednávají jiné orgány podle zvláštního právního předpisu. Jedná se o osoby uvedené v ustanovení § 10 a také o poslance a senátory, pokud o to poslanec nebo senátor poţádá. O ostatních případech postoupení věci jsem pojednal v kapitole 5.1.4. 162 163

JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 316-317. Viz ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 145.

56

5. 3. Průběh řízení v prvním stupni 5.3.1 Zahájení řízení Pokud výsledek prověření o spáchaném přestupku správním orgánem ukazuje na to, ţe přestupek spáchán byl, pak má orgán projednávající přestupek povinnost zahájit řízení.164 Obecně se přestupky projednávají z úřední povinnosti, přestupkové řízení tak je většinou ovládáno zásadou oficiality.165 Přestupky však také mohou být projednány na návrh. Nejvyšší správní soud se o zásadě dispoziční, která ovládá projednání přestupků na návrh vyjádřil takto: „veřejný zájem na projednání přestupkového jednání v taxativně stanovených případech návrhových přestupků ustupuje individuálnímu zájmu poškozené osoby“.166 Zahájení řízení je upraveno ustanovením § 67 zákona o přestupcích. Určení okamţiku, kdy je přestupkové řízení zahájeno je důleţité zejména proto, aby účastník mohl od této chvíle začít realizovat svá procesní oprávnění167 a také z důvodu začátku běhu některých procesních lhůt.

5.3.1a) Zahájení řízení z úřední povinnosti Přestupky, na jejichţ stíhání je veřejný zájem, se projednávají z úřední povinnosti a podkladem pro zahájení řízení o přestupku je oznámení od různých subjektů, poznatek z vlastní činnosti správního orgánu anebo postoupení orgánem činným v trestním řízení.168 Dle zásady oficiality má správní orgán povinnost stíhat všechny přestupky, o nichţ se dozví. Této povinnosti však neodpovídá právo oznamovatele, aby bylo řízení skutečně zahájeno. Správní orgán nemusí shledat oznámené jednání jako jednání mající znaky přestupku. Toto také konstatoval Ústavní soud v jednom ze svých usnesení.169 Lhůta pro zahájení řízení o přestupku je stanovena na šedesát dnů, čímţ se projevuje zásada rychlosti. Pokud zde jsou důvody pro zahájení řízení a správní orgán přesto řízení o přestupku nezahájí, pak nadřízený správní orgán učiní opatření proti nečinnosti podle § 80 odst. 2 správního řádu. Speciální lhůta šedesáti dnů stanovená v přestupkovém zákoně se však zachová. 164

Výjimku tvoří případ, kdy je zde dán fakultativní důvod odloţení věci – viz kapitola 5.2.3. Viz kapitola 4.2.1. 166 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9 As 57/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 7. 6. 2013]. 167 SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 152. 168 § 67 odst. 2 zákona o přestupcích. 169 Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 7. 6. 2013]. 165

57

Řízení, které je zahájeno z moci úřední, je zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi řízení.170 Oznámení můţe být provedeno buď doručením oznámení účastníkovi anebo ústním prohlášením. Pro samotné oznámení jsou předepsány určité náleţitosti, které musí obsahovat, jimiţ jsou označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo sluţební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Také by měl být vymezen skutek, který je předmětem řízení. Můţe také docházet k tomu, ţe v průběhu řízení bude předmět řízení upřesňován.171 Oznámit zahájení řízení je třeba také osobě, které byla v souvislosti se spáchaným přestupkem způsobena škoda, aby se případně mohla připojit k řízení s nárokem na náhradu škody ve smyslu ustanovení § 70 odst. 1 zákona o přestupcích. O tom musí být v došlém oznámení poučena.

5.3.1b) Zahájení řízení na návrh Jak jsem výše uvedl, řízení o přestupku se zahajuje z úřední povinnosti s výjimkou tzv. návrhových přestupků. Společnou vlastností většiny návrhových přestupků je, ţe byly spáchány mezi osobami blízkými.172 Návrhové přestupky jsou přestupky proti občanskému souţití podle § 49 odst. 1 písm. a) aţ c) a přestupky majetkové podle § 50 zákona o přestupcích a také přestupek ublíţení na zdraví podle § 125c odst. 1 písm. h) zákona o silničním provozu. Jediné přestupky, které se projednávají na návrh a zároveň nemusí být spáchány mezi osobami blízkými, jsou přestupky ublíţení na cti.173 Návrh na zahájení řízení o přestupcích musí obsahovat všechny podstatné náleţitosti, tedy označení postiţené osoby, koho navrhovatel označuje za pachatele a kde, kdy a jakým způsobem měl být přestupek spáchán. Zákon pouţívá legislativní zkratku navrhovatel, která v sobě zahrnuje nejen osobu poškozenou, ale také jejího zákonného zástupce nebo opatrovníka. I v tomto případě se subsidiárně pouţije správní řád a to jeho ustanovení § 37 a § 45. Okamţikem zahájení řízení o přestupku je okamţik doručení návrhu příslušnému správnímu orgánu, pokud byl doručen v zákonem stanovené lhůtě. Tato lhůta je upravena tak, ţe návrh lze podat příslušnému správnímu orgánu nejpozději do tří měsíců ode dne, kdy se 170

Subsidiárně se pouţije § 46 správního řádu. K tomu blíţe viz rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 15. 5. 2001, sp. zn. 2 A 10/2000. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 7. 6. 2013]., který uvádí: „…není chybou, pokud žalovaný v průběhu správního řízení upřesňoval předmět řízení, neboť k tomu nepochybně správní řízení slouží. Stěží si lze představit, jak by mohl žalovaný bez provedení důkazů přesně definovat předmět řízení před jeho zahájením, jestliže teprve řádně provedené důkazy mu umožní učinit si závěr o porušení zákona…“ 172 Kdo je osoba blízká upravuje 4. odst. ustanovení § 68 zákona o přestupcích. 173 §49 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích. 171

58

navrhovatel dozvěděl o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným v trestním řízení.174

5.3.2 Účastníci řízení Taxativní vymezení účastníků řízení je uvedeno v ustanovení § 72 zákona o přestupcích. V přestupkovém zákoně je okruh účastníků upraven speciálně, nepouţije se tedy ani podpůrně ustanovení § 27 správního řádu o účastnících správního řízení. Ustanovení o účastnících ve správním řádu se pouţije jen pro teoretické rozdělení účastníků na hlavní účastníky a dotčené účastníky.175 Správní řád rozlišuje ještě třetí skupinu účastníků, jimiţ jsou osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon.176 Tento okruh účastníku se však řízení o přestupcích netýká. Ve smyslu ustanovení § 28 správního řádu bude za účastníka také povaţován ten, kdo o sobě bude tvrdit, ţe je účastníkem, a to aţ do doby, neţ se prokáţe opak. Některé prameny177 uvádějí, ţe § 28 správního řádu nelze pouţít podpůrně. Tento názor však není podpořen ţádnou argumentací. S tímto názorem nesouhlasím, jelikoţ v době zahájení řízení, v němţ se projednává i náhrada majetkové škody na movité věci způsobené přestupkem, se můţe za majitele poškozené věci prohlásit více osob. Správní orgán pak bude zkoumat, kdo je majitelem poškozené věci, a tedy i účastníkem řízení. O tom, zda je osoba účastníkem se vydává usnesení, které se pak oznamuje tomu, o jehoţ účastenství v řízení bylo rozhodováno.178 Ostatní účastníci se o tom vyrozumí. Účastníky řízení dle zákona o přestupcích jsou tedy: 1) Obviněný z přestupku – je jediným obligatorním účastníkem řízení o přestupcích. Z logiky věci je jasné, ţe pokud by v řízení o přestupcích nevystupoval obviněný, nebylo by moţné toto řízení vůbec vést. Práva obviněného z přestupku jsou zakotvena v ustanovení § 73 zákona o přestupcích. Občan179 se stane obviněným z přestupku v okamţiku, kdy proti němu správní orgán učiní první procesní úkon. Do doby neţ je vina vyslovena pravomocným rozhodnutím o přestupku se na tohoto občana hledí jako na nevinného.180 Oprávnění obviněného spočívají v moţnosti vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, k důkazům o nich, dále můţe uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou 174

§ 68 odst. 2 zákona o přestupcích. Viz např. SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 103-104. 176 § 27 odst. 3 správního řádu. 177 viz ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 154. 178 § 28 odst. 1 správního řádu. 179 Je třeba dodat, ţe občanem se nemyslí jen občan České republiky, ale z hlediska působnosti zákona o přestupcích jím můţe být i cizinec – viz § 8 zákona o přestupcích. 180 Viz kapitola 4.2.3. 175

59

obhajobu a také můţe podávat návrhy a opravné prostředky. K výpovědi ani k doznání nesmí být obviněný donucován. Ve smyslu ustanovení § 81 odst. 1 zákona o přestupcích se právě jen obviněný můţe odvolat v plném rozsahu. 2) Poškozený – je účastníkem řízení o přestupku v případě, ţe bude v řízení projednávána také náhrada majetkové škody způsobené přestupkem. Podmínkou je, aby v řízení svůj nárok na náhradu škody uplatnil. Poškozený však není účastníkem celého řízení jako obviněný, ale jen té části řízení, ve které jde o projednání této majetkové škody (tzv. adhezní řízení). Tomu také odpovídají jeho další práva, mimo jiné právo podat odvolání, ale jen ve věci náhrady škody.181 Obecně se náhradě škody věnuje ustanovení § 70 zákona o přestupcích. 3) Vlastník věci – má postavení účastníka řízení o přestupku, pokud se v tomto řízení rozhoduje o zabrání věci, kterou vlastní, ale pouze v té části řízení, která se zabrání věci týká. Také můţe podat odvolání, ale jen proti té části rozhodnutí o přestupku, ve které se vyslovuje zabrání věci.182 4) Navrhovatel – pokud bylo řízení o přestupku zahájeno na návrh, pak je účastníkem také navrhovatel. Odvolání však můţe podat jen proti té části rozhodnutí, která se týká vyslovení viny obviněného nebo povinnosti navrhovatele nahradit náklady přestupkového řízení. Má také moţnost odvolat se proti rozhodnutí o zastavení řízení. Pro úplnost je třeba dodat, ţe obecně jsou základní práva a povinnosti účastníků řízení upravena v ustanovení § 36 správního řádu. Tak mají účastnící např. právo navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení aţ do vydání rozhodnutí, právo vyjádřit v řízení své stanovisko, mají také právo se před vydáním rozhodnutí vyjádřit k podkladům rozhodnutí a uplatnit své nároky. Povinností účastníka je, aby na výzvu oprávněné úřední osoby jí předloţil svůj průkaz totoţnosti. Důleţitým právem účastníka je také moţnost navrhovat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví. Pokud tak učiní, musí tento předpoklad podloţit konkrétními skutečnostmi.183 Toto právo upravuje ustanovení § 14 správního řádu. Ustanovení § 38 správního řádu upravuje právo účastníka nahlíţet do spisu. Obsahem tohoto práva je také moţnost činit si ze spisu výpisy či nechat si správním orgánem pořídit ze spisu kopie, a to buď celého spisu, nebo jen jeho části. V případě přestupků projednávaných 181

Viz § 81 odst. 2 zákona o přestupcích. Viz § 81 odst. 3 zákona o přestupcích. 183 ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 94. 182

60

z moci úřední však není povinné za kopie platit, jelikoţ pro přestupkové řízení platí výjimka stanovená zákonem o správních poplatcích.184

5.3.3 Procesní způsobilost účastníka a možnosti jeho zastoupení 5.3.3a) Procesní způsobilost Pro posouzení způsobilosti účastníka samostatně činit úkony ve správním řízení je rozhodující, zda má účastník zákonem přiznanou způsobilost k právním úkonům. Ustanovení § 29 správního řádu tak odkazuje na občanský zákoník.185 Ten ve svých ustanoveních § 8 a § 9 stanoví, ţe způsobilost k právním úkonům vzniká v plném rozsahu zletilostí.186 Naopak procesní způsobilost nemají ty osoby, které byly způsobilosti k právním úkonům zbaveny nebo jejichţ způsobilost byla soudem omezena pro trvalou duševní poruchu nebo pro trvalé poţívání alkoholických nápojů, omamných prostředků nebo jedů, a to v rozsahu, v jakém byla způsobilosti omezena. I takto nezpůsobilé osobě však můţe dát správní orgán moţnost se vyjádřit a u nezletilého dítěte, které je schopno formulovat své názory, dbá správní orgán na to, aby zjistil jeho názor na danou věc. Přestoţe za přestupky odpovídají pouze fyzické osoby, musíme zmínit i osoby právnické.187 Zákon o přestupcích totiţ zná situaci, kdy za porušení povinnosti stanovené právnické osobě odpovídá osoba fyzická.188 Nejčastěji půjde o situace, kdy bude spáchán přestupek porušením dopravních předpisů firemním vozidlem.189 Ve smyslu ustanovení § 30 správního řádu činí úkony za právnickou osobu ten, kdo je k tomu oprávněn podle § 21 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů – tedy statutární orgán právnické osoby, zaměstnanec statutárním orgánem pověřený, vedoucí odštěpného závodu nebo jiné organizační sloţky nebo prokurista právnické osoby.190 Úkony za právnickou osobu můţe v téţe věci činit současně pouze jedna osoba.

184

Viz ustanovení § 2 odst. 2 zákona č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 185 Zákon č. 40/1963 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 186 Zletilostí se rozumí dosaţení osmnáctého roku nebo získání zletilosti uzavřením manţelství. 187 Kdo je právnická osoba je stanovena v ustanovení § 18 odst. 2 občanského zákoníku. 188 Blíţe viz kapitola 3.4 odstavec „Jednání na příkaz“ 189 ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 96. 190 Blíţe viz § 21 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 10. 6. 2013].

61

5.3.3b) Zastoupení Z pohledu ustanovení § 31 správního řádu rozlišujeme několik moţností zastoupení, jimţ jsou zastoupení na základě zákona, zastoupení opatrovníkem nebo zmocněncem a zastoupení společným zmocněncem nebo společným zástupcem. Vztah zástupce a zastoupeného se vyznačuje tím, ţe zástupce činí úkony přímo za zastoupeného. Z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému. Písemnosti se doručují jen zástupci, pokud nemá zastoupený v řízení něco osobně vykonat, pak se doručuje i zastoupenému. Zastoupení zákonným zástupcem je nutné v rozsahu, v jakém nemá účastník procesní způsobilost. Kdy správní orgán ustanoví opatrovníka, upravuje § 32 odst. 2 správního řádu. Většinou půjde o případy, kdy účastník nemá svého zákonného zástupce a nemá procesní způsobilost. Účastník si také můţe zvolit zmocněnce na základě písemné plné moci, lze ji udělit i ústně do protokolu. Jelikoţ jde o řízení, ve kterém se rozhoduje o vině a trestu, často si budou obvinění z přestupku volit jako své zástupce advokáty. Rozsah zastupování je v plné moci stanoven a můţe být různý.191 Ustanovení o společném zmocněnci a společném zástupci § 35 zákona o přestupcích je vyjádřením zásady procesní ekonomie. Společný zmocněnec je ustanoven účastníky na výzvu správního orgánu nebo i bez výzvy. Pokud si na výzvu správního orgánu účastníci zmocněnce neustanoví, pak jim můţe správní orgán usnesením ustanovit společného zástupce. Největší problémy v rámci praxe činí ustanovení zmocněnce, kterému se nedaří doručovat např. proto, ţe je to cizinec a trvale v cizině ţije. V tomto případě také pachateli přestupku nahrává krátká jednoroční lhůta pro projednání přestupku. Pokud se však cizinci nedaří doručovat, je zde moţnost stanovit mu opatrovníka. Dle ustanovení § 32 odst. 3 zákona o přestupcích platí moţnost ustanovit opatrovníka jen pro účastníky, jimţ má být v řízení uloţena povinnost nebo odňato právo. Jestliţe o takového účastníka nejde, pak se doručuje veřejnou vyhláškou. K otázce zvolení si zmocněnce v cizině se vyjádřil i Nejvyšší správní soud.192 Zde však šlo o situaci, kdy si stěţovatel zvolil zmocněnce z Kuvajtu a správní orgán ke zvolení tohoto zmocněnce, dle mého názoru neprávem, nepřihlédl, protoţe v tomto zvolení spatřoval snahu činit průtahy v řízení, aby přestupek nemohl být v jednoroční lhůtě projednán a rozhodnut. Nejvyšší správní soud souhlasil s názorem, ţe zastoupení nemusí být přiznány účinky, pokud jím dojde ke zneuţití práva na zastoupení, avšak toto zneuţití musí být prokázáno. Proto nelze nepřihlíţet k zastoupení jen z toho důvodu, ţe zmocněnec je z ciziny. 191

Viz § 33 odst. 2 zákona o přestupcích. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 1 As 27/2011. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 192

62

Souhlasím s názorem Nejvyššího správního soudu, jelikoţ mnoho účastníku můţe mít bliţší vztah k cizině, neţ k České republice, a proto budou raději volit zástupce z ciziny. Správní orgán však zde měl jiné zákonné moţnosti, jak si ověřit, zda byl zmocněnec v cizině ustanoven účelově. V dnešní době jiţ není problém do ciziny doručovat za velmi krátkou dobu a v případě, ţe by nemohlo být doručeno, je zde pojistka v moţnosti ustanovit pro účastníka opatrovníka. Proto dle mého názoru správní orgán postupoval proti smyslu zákona. Na tom nic nemění ani fakt, ţe Nejvyšší správní soud nakonec stěţovateli nevyhověl, protoţe ho k tomu vedly jiné okolnosti. Stále však vidím největší problém v krátké jednoroční lhůtě k projednání přestupků, protoţe z toho důvodu jistě správní orgán viděl ustanovení zmocněnce v cizině jako pokus o průtahy v řízení. Tím však jeho jednání zdaleka obhájit nelze.

5.3.4 Vedení řízení, úkony správních orgánů Obecné zásady pro vedení řízení o přestupcích jsme si jiţ stanovili v kapitole 4. Další úprava je pak uveden v ustanoveních správního řádu § 15 - § 18. První zmíněné ustanovení provádí ve svém odst. 1. zásadu písemnosti řízení. Písemnost řízení však není absolutní. Jednotlivé úkony se činí písemně, pokud zákon nestanoví jinak nebo pokud to povaha věci nevylučuje. Pokud přítomný účastník na písemné formě netrvá u jednotlivých sdělení v průběhu řízení, lze vůči němu učinit úkon ústně a je pak poznamenáno do spisu. Za správní orgán činí úkony oprávněné úřední osoby. Jejich oprávnění k činění těchto úkonů vyplývá z vnitřních předpisů správního orgánu nebo z pověření vedoucím správního orgánu. Smyslem tohoto ustanovení o úředních osobách, tedy§ 15 a jeho odst. 2, 3, 4 zákona o přestupcích je zabránit anonymitě veřejné správy, posílit postavení účastníka řízení tím, ţe si vţdy můţe zjistit, kdo jeho řízení vede a případně namítat podjatost a zároveň je zde vyvíjen určitý tlak na osoby veřejnou správu vykonávající.193 Kdo je oprávněnou úřední osobou lze zjistit ze spisu nebo to musí účastníkovi na poţádání správní orgán sdělit. Oprávněné úřední osoby mají ze zákona stanovenou povinnost mlčenlivosti o skutečnostech, které se dozvěděly v souvislosti s vedením řízení. Ani tato povinnost není absolutní a mohou jí být zproštěny na základě zvláštního zákona nebo na základě souhlasu osoby, jíţ se předmětná utajovaná skutečnost týká.

193

JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO 2009 op. cit. s. 54.

63

Jednacím jazykem pro ústní jednání i pro písemnosti je čeština. Zákon nezapomíná ani na privilegované postavení slovenštiny mezi ostatními cizími jazyky, proto je moţné jednat i ve slovenštině. Pokud se účastník rozhodne předkládat písemnosti v jiném cizím jazyce, musí také přiloţit úředně ověřený překlad. O úředně ověřený překlad se jedná, byl-li pořízen v souladu se zákonem o znalcích a tlumočnících.194 Ustanovení § 16 odst. 3 zákona o přestupcích upravuje, kdy má účastník právo na tlumočníka a na čí náklady bude tlumočník přítomen. Odst. 4. pak upravuje právo na tlumočníka příslušníků národnostních menšin, které tradičně a dlouhodobě ţijí na území České republiky. Náklady tlumočníka v tomto případě hradí správní orgán. K tomuto odstavci bych chtěl podotknout, ţe existuje sice zákon o právech národnostních menšin,195 ale zde je jen obecně v § 2 odst. 2 stanoveno, kdo je za člena národnostní menšiny povaţován. Vodítkem k tomu, které národnostní menšiny v České republice máme, můţe být důvodová zpráva k tomuto zákonu či Statut Rady vlády pro národnostní menšiny, který stanovuje, které konkrétní národnostní menšiny mají své zástupce v této radě.196 Správní orgán projednávající přestupek by však měl vzít v úvahu hlavně znění zákona o právech národnostních menšin a jeho ustanovení § 2, které vymezuje pojmy národnostní menšina a příslušník národnostní menšiny, a to z toho důvodu, ţe ve výše zmíněných podkladech pro určení, které národnostní menšiny obývají území České republiky, není zmíněna národnost vietnamská. Myslím si, ţe vietnamská národnostní menšina by měla být jiţ povaţována oficiálně za národnostní menšinu ţijící na území České republiky a správní orgán by ji měl přiznat stejná práva jako národnostním menšinám ostatním, jinak by mohlo jít o porušení čl. 25 Listiny. §16 odst. 5 zákona o přestupcích zakotvuje způsob, jak správní orgán jedná s osobami, jejichţ zdravotní stav vyţaduje specifický přístup, aby nemohla být poškozena jejich procesní práva právě z důvodu jejich zdravotního stavu. V kaţdé věci, kterou správní orgán vede, má povinnost zakládat spis, jehoţ obsahem jsou všechny písemnosti a záznamy, které se vztahují k dané věci. Právní úpravu vedení spisu obsahuje kromě § 17 správního řádu také zákon o archivnictví a spisové sluţbě197 a prováděcí vyhláška k tomuto zákonu.198 Jednotlivé poloţky spisu musí označeny datem, kdy k 194

Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 195 Zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 196 Statut Rady vlády pro národnostní menšiny ze dne 25. 1. 2012. [online]. Vláda České republiky [cit. 12. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/ppov/rnm/statut_rady_leden_2012.pdf. 197 Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové sluţbě, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 198 Vyhláška č. 191/2009 Sb., o podrobnostech výkonu spisové sluţby. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013].

64

jejich vloţení do spisu došlo. Zákon nezapomíná ani na utajované skutečnosti, a jelikoţ do spisu pak mohou účastnící řízení nahlíţet,199 je nezbytné tyto skutečnosti uchovávat odděleně mimo spis. Kaţdý spis musí být náleţitě označen spisovou značkou a na přední straně obálky jsou většinou vyznačeny i jiné údaje, např. údaje o obviněném, o jaký přestupek se jedná a podobně. V praxi jsou někdy spisy označovány i barevně např. podle roku, ve kterém byl přestupek spáchán. Obsahem spisu jsou také protokoly, které se obligatorně pořizují o ústním jednání, ústním podání, výslechu svědka, výslechu znalce, provedení důkazu listinou a ohledání, pokud jsou prováděny mimo ústní jednání a i o jiných úkonech souvisejících s řízením v dané věci, při nichţ dochází ke styku s účastníky řízení. Mimo protokol lze pořídit také obrazový a zvukový záznam. Správní orgán má pro pořízení těchto záznamů tzv. úřední licenci na základě ustanovení § 12 odst. 2 občanského zákoníku, a proto není třeba souhlasu osoby, které se tyto záznamy týkají, s pořízením těchto záznamů. Obsahové náleţitosti protokolu jsou stanoveny ustanovením § 18 odst. 2 správního řádu. Protokol podepisuje oprávněná úřední osoba, případně osoba, která byla pověřena sepsáním protokolu a dále všechny osoby, které se zúčastnily jednání nebo provedení úkonu. Pokud odmítne některá z osob protokol podepsat, zaznamenají se do protokolu také důvody, proč tak učinila. Jiné osoby, jichţ se obsah protokolu dotýká, ale jeţ ho nepodepisují, mají proti jeho obsahu moţnost podat stíţnost podle § 175 správního řádu. Opravy chyb v psaní a počtech ale i jiných zřejmých nesprávností provádí oprávněná úřední osoba tak, aby zůstal čitelný původní zápis, a pak opravu stvrdí svým podpisem.

5.3.5 Doručování Doručování písemností je v přestupkovém zákoně upraveno pouze strohým ustanovením § 80, a proto musíme pro úpravu doručování pouţít subsidiárně § 19 aţ § 26 správního řádu. Doručení je dokonáno okamţikem odevzdání písemnosti tomu, komu je určena. Písemnost doručuje ten orgán, který ji vyhotovil. Okamţik doručení je důleţitý zejména k určení začátku běhu některých lhůt, např. lhůty pro podání opravného prostředku. Primárním způsobem doručení je doručení prostřednictvím veřejné datové sítě do datové schránky. Pokud nemůţe správní orgán vyuţít doručení do datové schránky proto, ţe ji účastník nemá zřízenou, musí vyuţít některého z jiných moţných způsobů doručení. Podle zákona

199

Viz odstavec 5.3.2 o účastnících řízení.

65

můţe správní orgán doručit písemnost sám. V praxi se s tím však nesetkáme, jelikoţ jeho organizační zabezpečení to ani většinou neumoţňuje. Těţko si lze představit situaci, kdy bude mít některý z úředníků v popisu práce doručovat písemnosti. Ani doručování prostřednictvím obecního úřadu nebo policejního orgánu tak nebude příliš časté. Nejběţnějším způsobem tak je, pokud nelze písemnost doručit do datové schránky, doručování prostřednictvím provozovatele poštovních sluţeb. Pro doručení písemnosti si můţe správní orgán zvolit kteréhokoliv provozovatele poštovních sluţeb. Ze smlouvy uzavřené s tímto provozovatelem však musí vyplývat povinnost dodat poštovní zásilku obsahující písemnost takovým způsobem, který je v souladu s poţadavky správního řádu na doručení písemnosti.200 Tímto je také zaručeno uplatňování zásady hospodárnosti, jelikoţ jednotliví provozovatelé poštovních sluţeb mohou mít různé ceny, a proto by měl logicky správní orgán volit toho nejlevnějšího a nejspolehlivějšího. Nejběţnější doručovatel u nás je Česká pošta, s. p. Ta také pouţívá jiţ zavedené označení obálek obsahujících písemnosti barevnými pruhy. Modrým pruhem se označují obálky obsahující běţné písemnosti. Obálkami s červeným pruhem se pak označuje obálka s obsahem, který by měl přijít jen do rukou adresáta. Otázkou pak zůstává, co kdyţ bude písemnost doručena v modré obálce s připojeným označením „do vlastních rukou adresáta“. V tomto případě je dle mého názoru nutné doručit písemnost jedině předáním do rukou adresáta nebo osobě, kterou k tomu adresát zmocnil úředně ověřenou plnou mocí,201 jelikoţ barevné označení je pouze informativní a doručovatel by si na to měl dát pozor. Zákon zná několik moţností doručení. Doručováno můţe být do rukou výhradně jen adresáta, do rukou adresáta nebo zmocněnce, běţnou doporučenou zásilkou nebo běţnou zásilkou.202 Povinnost doručovat výhradně do vlastních rukou adresáta je stanovena u těch písemnosti, u kterých je nezbytně nutné, aby se s nimi účastník seznámil. Jedná se o předvolání, stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí a jiné písemnosti, nařídí-li to oprávněná úřední osoba a také písemnosti, u kterých hrozí, ţe by mohly být vydány jinému účastníkovi řízení, který má na věci protichůdný zájem. Pokud je pro řízení třeba, aby bylo doloţeno doručení, pak se tak děje prostřednictvím písemného dokladu na kterém je vyznačen den, kdy se tak stalo. Fyzické osobě se doručuje na adresu jejího trvalého pobytu případně ve věcech podnikání do místa podnikání. Můţe jí být také doručeno prostřednictvím její elektronické adresy, 200

§ 19 odst. 2 zákona o přestupcích. § 20 odst. 2 zákona o přestupcích. 202 ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 310-311. 201

66

jestliţe si o to poţádá. Pokud však nepotvrdí doručení zprávou opatřenou ověřeným elektronickým podpisem, pak nebyla písemnost doručena a musí se přistoupit k doručení jiným způsobem. Účastník si také můţe poţádat o doručování na jinou adresu pro doručování, neţ je adresa jeho trvalého pobytu. Za advokáta můţe písemnost převzít také jeho koncipient nebo jeho jiní zaměstnanci, případně i jiní advokáti vykonávající s ním společně advokacii či jejich koncipienti a zaměstnanci. Doručování fyzickým osobám blíţe upravuje ustanovení § 20 správního řádu. Následující ustanovení pak upravuje doručování právnickým osobám. Těm se doručuje na adresu jejich sídla nebo sídla jejich organizační sloţky, jíţ se řízení týká. Pokud je písemnost určena do vlastních rukou, tak ji můţe převzít pouze osoba uvedená v § 21 občanského soudního řádu nebo jiná osoba pověřená přejímáním písemností.

5.3.5a) Doručování do ciziny Existují celkem čtyři případy, kdy se doručuje do ciziny. Buď se jedná o fyzickou osobu, která se zdrţuje nebo má místo pobytu v cizině nebo o právnickou osobu se sídlem v cizině případně se jedná o adresáty, kteří si jako svou adresu pro doručování stanovili adresu v cizině. Doručení písemnosti do ciziny obstarává provozovatel poštovních sluţeb nebo příslušný orgán státní správy pověřený doručováním písemností do ciziny. Jiţ výše jsem zmínil,203 ţe v případě nemoţnosti doručení do ciziny ustanoví správní orgán osobě, jíţ mělo být doručeno, opatrovníka. Souhlasím s názorem Jany Filipové,204 ţe úprava doručování do ciziny není úplná a chybí zde jakási střední moţnost. Např. moţnost osoby nacházející se v cizině zvolit si zmocněnce, kterému by se doručovalo namísto této osoby. Druhé zajímavé doporučení je, ţe ten, kdo by si zvolil místo doručení v cizině by zároveň musel s tímto místem uvést i nějaký kontaktní údaj (např. elektronickou adresu nebo telefonní číslo) na kterou by byl seznámen s tím, ţe mu písemnost byla odeslána a musel by přijmutí také potvrdit, jinak by mu mohl být ustanoven opatrovník. Otázkou je, zda lze osobě ustanovit opatrovníka v případě, ţe v minulých případech se jí nedařilo doručovat, ale nový pokus s novou písemností správní orgán neprovedl. Dle mého názoru a v souladu se zněním ustanovení § 32 odst. 2 písm. d) to moţné je, jelikoţ právě u přestupkového řízení mohou být kaţdé průtahy v řízení cestou k tomu, aby rozhodnutí nemohlo být vydáno v jednoroční lhůtě. 203

Viz kapitola 5.3.3b) FILIPOVÁ, Jana. Vybrané otázky doručování s cizím prvkem ve správním právu. In: COFOLA 2010: the Conference Proceedings [online]. 1. edition. Brno: Masaryk University, 2010 [cit. 12. 6. 2013]. ISBN 978-80210-5151-5. Dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/cofola2010/files/dorucovani/Filipova_jana__1666_.pdf 204

67

5.3.5b) Doručení veřejnou vyhláškou Veřejnou vyhláškou se doručuje v případě, ţe osoby, kterým se má doručovat, jsou neznámého pobytu nebo sídla, prokazatelně se jím nedaří doručovat anebo nejsou známy. V řízení o přestupcích se veřejnou vyhláškou nemůţe doručovat rozhodnutí o přestupku.205 Tato úprava má zabránit tomu, aby byl pachatel přestupku dvakrát sankcionován, poprvé uloţením sankce v přestupkovém řízení a podruhé zveřejněním rozhodnutí. Doručení veřejnou vyhláškou se provádí tak, ţe se písemnost vyvěsí nejméně na dobu patnácti dnů na úřední desce, případně na úředních deskách obcí, v jejichţ správním obvodu se doručuje. Poslední den lhůty je dnem doručení a to i v případě, ţe by se jednalo o sobotu, neděli nebo svátek.206

5.3.5c) Uložení zásilky, fikce doručení V případě, ţe se nepodařilo doručit standardním způsobem podle § 20 správního řádu, pak se písemnost uloţí.207 Písemnost se uloţí u správního orgánu, který ji vyhotovil, nebo u obecního úřadu anebo v provozovně provozovatele poštovních sluţeb, pokud se doručuje jejich prostřednictvím. Právě poslední způsob uloţení se bude uplatňovat nejčastěji. Adresátovi se musí dát vědět, ţe proběhl pokus o doručení písemnosti a to vloţením oznámení o neúspěšném doručení písemnosti do domovní schránky či na jiné vhodné místo (v úvahu můţe připadat například pevné přilepení oznámení na dveře bytu, kde by měl adresát bydlet). Tímto se také oznamuje, ţe si má adresát do deseti dnů písemnost vyzvednout s popisem kde, odkdy a ve kterou denní dobu je to moţné a zároveň je k tomuto oznámení připojeno i poučení o právních důsledcích nevyzvednutí si písemnosti. Po uplynutí těchto deseti dnů se písemnost vloţí do domovní schránky adresáta nebo na jiné vhodné místo. Pokud to není moţné, vrátí se správnímu orgánu. Po uplynutí deseti dnů od uloţení, tedy deseti dnů od okamţiku, kdy byla písemnost připravena k vyzvednutí, a jestliţe si písemnost adresát v této lhůtě nevyzvedne, nastává dle ustanovení § 24 odst. 1 správního řádu fikce doručení. Na rozdíl od doručování veřejnou vyhláškou nastává první den lhůty den po dni, kdy byla písemnost připravena k vyzvednutí a připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, pak je posledním dnem lhůty 205

§ 80 zákona o přestupcích. ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 320. 207 Dle § 23 zákona o přestupcích. 206

68

následující pracovní den.208 V místě, kde byla adresátovi písemnost doručována, se fakticky nemusel zdrţovat. Je však na něm, aby v tomto případě unesl důkazní břemeno. Pokud adresát prokáţe, ţe pro dočasnou nepřítomnost nebo z jiného váţného důvodu si nemohl bez svého zavinění uloţenou písemnost vyzvednout, můţe poţádat o určení neplatnosti doručení nebo okamţiku, kdy byla písemnost doručena, a to podle § 41 správního řádu. Adresát však nemusí vţdycky spolupracovat, i kdyţ se bude v místě doručení zdrţovat. Můţe nastat situace, kdy fakticky doručení znemoţní tím, ţe si písemnost nepřevezme. Na to pamatuje správní řád v ustanovení § 24 odst. 4. V případě, ţe adresát předání poučení nebo doručení znemoţní, povaţuje se písemnost za doručenou dnem, kdy k neúspěšnému pokusu o doručení došlo.

5.3.6 Společné řízení Úpravu společného řízení nalezneme v ustanovení § 57 zákona o přestupcích. Vlastní úpravu obsahuje i správní řád ve svém ustanovení § 140. Úprava v zákoně o přestupcích je ve vztahu ke správnímu řádu úpravou speciální. Úprava společného řízení je jedním z projevů zásady hospodárnosti a účelnosti. Společné řízení se vede, jestliţe se jeden pachatel dopustil více přestupků, k jejichţ projednání je příslušný týţ správní orgán anebo proti všem pachatelům, jejichţ přestupky spolu souvisí a jsou projednávány týmţ orgánem. Řízení se spojuje unesením, které se poznamenává do spisu. Usnesení se vydává také, pokud je z důvodu urychlení řízení nebo z jiného důleţitého důvodu věc některého pachatele přestupku vyloučena ze společného řízení. Naopak autoři jednoho z komentářů k zákonu o přestupcích209 se domnívají, ţe o vyloučení věci nevydává správní orgán procesní rozhodnutí. Dle mého názoru se však podpůrně pouţije správní řád a jeho ustanovení § 140 odst. 3, jelikoţ důvody pro vyloučení věci jsou v přestupkovém zákoně i ve správním řádu totoţné, tyto úpravy se tedy překrývají a správní řád tedy pouze upřesňuje, jakou formou se vyloučení věci provede. U společného řízení se vydává jeden spis, do kterého se vkládají ostatní spisy, pokud jiţ byly zaloţeny k jednotlivým řízením a také se vydává pouze jediné rozhodnutí. Otázka účastníků řízení se posuzuje tak, jako by se jednalo o řízení samostatné. Při ukládání sankcí jednomu pachateli za více přestupků ve společném řízení se uplatňuje zásada absorpční.

208

blíţe viz Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 4 Ads 83/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 209 ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 139.

69

Otázkou zůstává, zda § 57 vůbec zachovat, jelikoţ důvody pro vedení společného řízení podle zákona o přestupcích jsou obdobné jako podle správního řádu. Jediným rozdílem je, ţe podle přestupkového zákona je vedení společného řízení obligatorní, jakmile nastanou předpokládané důvody uvedené v ustanovení § 57 zákona o přestupcích. Dle správního řádu má správní orgán moţnost uváţení, zda vést řízení společné nebo vést řízení o kaţdé věci zvlášť. Ke zrušení se také přiklání jeden z autorů komentáře k zákonu o přestupcích JUDr. Mgr. L. Jemelka, s čímţ souhlasím, jelikoţ i kdyţ je společné řízení projevem zásady hospodárnosti, mohou nastat situace, kdy bude vhodnější některou věc ze společného řízení vyloučit. Proto bude lepší ji do společného řízení od začátku ani nezahrnovat. Správní orgán by tak měl mít moţnost zváţit, jestli je vhodné vůbec věci spojovat, aby nemuselo zbytečně docházet k jejich vyloučení ze společného řízení.

5.3.7 Ústní jednání Zásada ústnosti jednání210 je jednou ze základních zásad vedení přestupkového řízení a zakotvuje ji ustanovení § 74 zákona o přestupcích. Správní řád také připouští pro některá řízení ústnost,211 ale obecně je správní řízení písemné. V zákoně o přestupcích je stanovena povinnost konat v prvním stupni ústní jednání, a to i v nepřítomnosti obviněného, jestliţe se po řádném předvolání k projednání nedostavil anebo se nedostavil bez náleţité omluvy nebo důleţitého důvodu. Nestačí tedy jakákoliv omluva nebo jakýkoliv důvod, ale musí to být důvod určité závaţnosti. Zda je důvod nepřítomnosti nebo omluva dostačující, hodnotí správní orgán. O konání ústního jednání musí být účastníci řízení seznámeni nejméně pět dnů před datem konání jednání, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Je však třeba vzít v úvahu i ustanovení § 4 odst. 3 správního řádu, dle kterého musí správní orgán uvědomovat dotčené osoby o úkonu, který učiní, s dostatečným předstihem, aby mohly tyto osoby účinně hájit svá práva. Jednání je neveřejné s některými výjimkami.212 . Ustanovení § 74 odst. 2. se týká situace, kdy je obviněným z přestupku mladistvý. Správní orgán pak má povinnost vyrozumět o nařízeném ústním jednání i zákonného zástupce mladistvého a orgán sociálně-právní ochrany dětí. Tomuto orgánu se také oznamuje rozhodnutí o přestupku.

210

Blíţe viz kapitola 4.2.2. § 49 správního řádu. 212 Blíţe viz kapitola 4.2.2. 211

70

5.3.8 Zajištění průběhu a účelu řízení Jelikoţ zákon o přestupcích upravuje ze zajišťovacích prostředků jen jeden, a tím je vydání a odnětí věci, pouţijeme proto úpravu ve správním řádu. Pro zajištění průběhu a účelu řízení se pouţije zásada proporcionality. Zajišťovací prostředky se tedy mohou pouţít pouze v případech, kdy to vyţaduje, a v rozsahu, v jakém to vyţaduje zajištění průběhu a účelu řízení. Správní orgán si tedy musí udělat takový malý test proporcionality, ve kterém zhodnotí nutnost, vhodnost a přiměřenost pouţití zajišťovacího opatření vzhledem ke sledovanému cíli.

5.3.8a) Předvolání Pokud je nutná osobní účast některé osoby u určitého úkonu, pak ji správní orgán písemně k tomuto úkonu předvolá. Písemná forma je stanovena jako obligatorní a písemnost se doručuje do vlastních rukou předvolané osoby, a to nejméně s pětidenním předstihem. Proto by měl správní orgán počítat s tím, ţe jen odeslání předvolání pět dnů před provedením určitého úkonu, ke kterému se předvolává, není moţné, jelikoţ fakticky by se ve lhůtě pěti dnů od odeslání nemusela předvolaná osoba s obsahem písemnosti vůbec seznámit. Pětidenní lhůta je stanovena na to, aby se nejméně pět dnů před prováděným úkonem dostalo předvolání do sféry adresáta a on se tak mohl s jeho obsahem seznámit a na provedení úkonu se připravit. Obsahovými náleţitostmi předvolání jsou údaje o tom, kdo, kdy, kam, v jaké věci a z jakého důvodu se má dostavit a také poučení o právních následcích nedostavení se. Pokud se předvolaná osoba nemůţe dostavit ze závaţných důvodů, musí se bezodkladně omluvit správnímu orgánu. Neznamená to však, ţe by se předvolaný musel omluvit předem. Můţe totiţ nastat situace (např. hospitalizace v nemocnici), kdy to ani fakticky nebude moţné, protoţe předvolaného potká nějaká nečekaná událost.213

5.3.8b) Předvedení Pokud se po řádném předvolání účastník řízení nebo svědek nedostaví k provedení úkonu bez náleţité omluvy, můţe správní orgán přistoupit k jejich předvedení, jelikoţ jejich přítomnost můţe být nezbytná pro zajištění průběhu a účelu řízení. I pokud se předvolaný náleţitě neomluví, správní orgán nemusí k předvedení přistoupit – to také vyplývá z výše

213

viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, sp. zn. 7 As 9/2009. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 13. 6. 2013].

71

zmíněné zásady proporcionality. O předvedení se vyhotovuje usnesení, které se doručuje orgánům, které mají předvedení provést a tyto orgány pak usnesení o předvedení doručují předváděnému. V přestupkovém řízení je předvedení realizováno Policií ČR nebo obecní policií.

5.3.8c) Vydání a odnětí věci Vydání a odnětí věci je jediným institutem zajištění průběhu a účelu řízení, který je upraven zákonem o přestupcích, a to konkrétně ustanovením § 75. Kdo má věc u sebe, je povinen ji na výzvu správního orgánu vydat. Především je třeba zdůraznit, ţe se musí jednat o věc movitou a přesně určitelnou. Druhým znakem věci je, aby tato věc byla důleţitá pro zjištění skutečného stavu věci, nebo aby to byla věc, která můţe být prohlášena za propadlou nebo zabranou dle § 15 respektive § 18 zákona o přestupcích. Pokud ten, kdo má věc u sebe, ji odmítne vydat, můţe mu být na základě rozhodnutí správního orgánu odejmuta. Proti tomuto rozhodnutí je moţné se odvolat, toto odvolání však nemá odkladný účinek. Rozhodnutí o odejmutí věci můţe být předmětem exekuce na nepeněţité plnění podle ustanovení § 125 správního řádu. Pokud v rozhodnutí o přestupku nebude věc prohlášena za propadlou nebo zabranou, musí být neprodleně vrácena tomu, komu patří, případně tomu, kdo ji vydal či komu byla odňata.

5.3.8d) Pořádková pokuta Zajištění průběhu a účelu řízení se dá dosáhnout také hrozbou finančního postihu či jeho přímým uloţením. Obecně upravuje pořádkovou pokutu ustanovení § 62 správního řádu, je však třeba zmínit, ţe speciální zákony mnohdy upravují tento institut samostatně. Výše pořádkové pokuty můţe být dle správního řádu aţ 50 000,- Kč. Tím samozřejmě nejsou dotčena ustanovení jiných právních předpisů (kdy např. v zákoně o pojišťovnictví můţe být uloţena pokuta aţ do výše 5 000 000,- Kč214). Pořádková pokuta můţe být uloţena tomu, kdo v řízení závaţně ztěţuje jeho postup tím, ţe se bez omluvy nedostaví na předvolání ke správnímu orgánu. Zde zákon činí rozdíl mezi náleţitou omluvou a prostou omluvou. Pokud se účastník po řádném předvolání nedostaví ke správnímu orgánu, ale náleţitě se omluví, nemůţe být předveden. Pokud se omluví, ale omluva nebude dle správního orgánu dostačující, můţe být předveden, ale nemůţe mu být uloţena pořádková pokuta. V tomto 214

Ustanovení § 26e odst. 1 zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 14. 6. 2013].

72

případě by mělo stačit i prosté „omlouvám se za to, ţe jsem se nedostavil“. Pokud se však předvolaný nedostaví a vůbec se neomluví, pak můţe správní orgán přistoupit k uloţení pořádkové pokuty.215 Dále lze uloţit pořádkovou pokutu tomu, kdo navzdory předchozímu napomenutí ruší pořádek, neuposlechne pokynu úřední osoby nebo učiní hrubě uráţlivé podání. Pořádkovou pokutu lze ukládat opakovaně, „a to v podstatě tak dlouho, či tolikrát, než je účelu sledovaného pořádkovou pokutou dosaženo“,216 její výše však nesmí být v hrubém nepoměru k závaţnosti následku a k významu předmětu řízení. Řízení o uloţení pořádkové pokuty je zvláštní řízení, kdy prvním úkonem v tomto řízení je vydání rozhodnutí o uloţení pořádkové pokuty a jediným účastníkem je ten, komu má být pořádková pokuta uloţena. Odvolání proti rozhodnutí o uloţení pořádkové pokuty má odkladný účinek. Novým rozhodnutím můţe správní orgán pokutu sníţit či prominout s ohledem na další chování účastníka řízení.

5.3.8e) Vykázání z místa konání úkonu K vykázání osoby z místa konání úkonu můţe správní orgán přistoupit, pokud tato osoba svým nepřístojným chováním ruší pořádek při ústním jednání nebo ohledání na místě. Správní orgán tak můţe učinit aţ po předchozím upozornění a o vykázání se vydává usnesení, které se vyhlašuje ústně. Rovněţ musí být osoba poučena o následcích neuposlechnutí tohoto usnesení. Vykázání vynucují stejné orgány, které provádějí předvedení.217

5.3.8f) Záruka za splnění povinností Pokud to můţe přispět k zajištění průběhu a účelu řízení, můţe správní orgán uloţit účastníkovi povinnost sloţit peněţitou nebo nepeněţitou záruku za splnění povinnosti, která mu můţe být v řízení uloţena. Správní orgán můţe tuto záruku přijmout také na poţádání účastníka. Tento zvláštní institut upravuje ustanovení § 147 správního řádu. O uloţení se vydává rozhodnutí, které se oznamuje pouze účastníkovi, kterého se týká. Ten také můţe podat odvolání a toto odvolání nemá odkladný účinek. Důleţité je, aby výše peněţité záruky nebo hodnota záruky nepeněţité nebyla v nápadném nepoměru k rozsahu povinnosti, jejíţ uloţení nebo vznik lze očekávat. Znovu se zde tedy uplatňuje zásada proporcionality. Pokud byla uloţená povinnost splněna nebo k uloţení povinnosti vůbec nedošlo, záruka se vrací 215

K tomu blíţe viz JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO 2009 op. cit. s. 228. Viz rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 4 Ads 101/2007. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 14. 6. 2013]. 217 Viz kapitola 5. 3. 8b) 216

73

tomu, kdo ji poskytl. Pokud však povinnost zajištěná zárukou splněna nebyla, pak záruka propadá v případě peněţité záruky tomu, kdo by byl oprávněn z exekuce a v případě nepeněţité záruky rozhodne správní orgán o uspokojení této pohledávky prodejem záruky podle občanského soudního řádu. Případný přebytek bude vrácen sloţiteli záruky. Myslím si, ţe tento institut v praxi nalezne největší uplatnění při podezření ze spáchání přestupku proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích. U těchto přestupků hrozí, ţe se řidič bude záměrně vyhýbat projednání přestupku. Podezřelý z přestupku však bude hrozbou finanční ztráty donucen, aby se k projednání přestupku dostavil.

5.3.9 Podklady pro vydání rozhodnutí Přestupkové řízení ovládá zásada materiální pravdy.218 To znamená, ţe správní orgán je povinen zjistit stav věci, o němţ nejsou důvodné pochybnosti. K tomuto zjištění mu slouţí různé podklady. O podkladech pro vydání rozhodnutí zákon o přestupcích nehovoří, pouţijeme proto § 50 a násl. správního řádu. Ustanovení § 50 správního řádu uvádí demonstrativní výčet podkladů pro vydání rozhodnutí a mezi nejběţnější patří např. návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti nebo skutečnosti obecně známé. Podklady pro vydání rozhodnutí si opatřuje správní orgán sám, případně je můţe obstarávat i účastník řízení.219 Všechny podklady hodnotí správní orgán podle své úvahy, nestanoví-li zákon, ţe je některý z podkladů pro správní orgán závazný. Nejdůleţitějšími podklady pro vydání rozhodnutí jsou důkazy, jelikoţ právě z nich lze většinou nejlépe zjistit stav věci. Dokazování je zákonem upravený postup, který musí podle zákona také proběhnout. Do dokazování se tedy promítá také zásada legality. Ta se projevuje také tak, ţe jako důkazní prostředky mohou slouţit pouze ty prostředky, které nebyly získány nebo provedeny v rozporu se zákonem. Jinak je moţné pouţít všechny důkazní prostředky, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci. Důkazy se většinou provádějí při ústním jednání, mohou však být provedeny i mimo toto jednání, pak musí být účastníci o tom vyrozuměni, nehrozí-li nebezpečí z prodlení. Mezi nejčastější důkazní prostředky patří listiny, ohledání, svědecká a případně znalecké výpovědi. Pro hodnocení jednotlivých důkazů se uplatňuje zásada volného hodnocení důkazů.

218 219

Blíţe viz kapitola 4.1.5. Za podmínek § 50 odst. 2 správního řádu.

74

5.3.9a) Důkaz listinou Tento nejčastější důkazní prostředek a jeho pouţití upravuje § 53 správního řádu. Kaţdý, kdo má listinu u sebe, můţe být správním orgánem vyzván usnesením, aby listinu potřebnou k provedení důkazu předloţil. Důvody pro moţnost odepřít poskytnutí listiny se neliší od důvodů, pro které můţe svědek odepřít výpověď nebo pro které nemůţe být vyslechnut.220 Důleţité pro určení průkaznosti listin je jejich rozdělení na veřejné a soukromé. U veřejných listin se uplatňuje vyvratitelná domněnka správnosti a pravosti těchto listin, coţ u soukromých listin neplatí. Pokud někdo tvrdí, ţe veřejná listina není pravá nebo správná, musí opak prokázat. Proto mají veřejné listiny větší průkazní sílu. Důkaz listinou se provádí tak, ţe se daná listina za přítomnosti účastníku přečte anebo se sdělí její obsah. O provedení tohoto důkazu se provede záznam do spisu.

5.3.9b) Důkaz ohledáním Ohledáním rozumíme činnost správního orgánu spočívající v prohlídce věci movité či nemovité a poté v učinění si kvalifikovaného úsudku o faktech, jeţ jsou pro předmětné řízení relevantní. Kaţdý, kdo má věc u sebe (ať uţ její vlastník, nájemce, oprávněný z věcného břemene či přepravce), je ex lege povinen předloţit ji správnímu orgánu. O provedení důkazu ohledáním se vydává usnesení, které se oznamuje pouze povinnému. Povinnost strpět ohledání nebo povinnost věc k ohledání předloţit je moţné odepřít z důvodů stejných, jako u výpovědi svědka.221 Při provádění důkazu ohledáním je moţné přizvat nestranné osoby a pracovník správního orgánu můţe průběh důkazu ohledáním i bez souhlasu účastníků a dalších přítomných osob nahrávat např. na kameru, coţ vyplývá ze znění ustanovení § 18 odst. 1 správního řádu. Zajímavá je situace, kdy správní orgán nevěděl o důvodech, pro které důkaz ohledáním nelze provést (ochrana utajovaných informací a povinnost mlčenlivosti) a přesto vydal usnesení ukládající povinnost strpět ohledání či k ohledání věc předloţit. V tomto případě se ztotoţňuji s názorem JUDr. Petra Kolmana, ţe povinná osoba sama má povinnost provedení ohledání odmítnout, jinak by porušila povinnost mlčenlivosti anebo by porušila předpisy upravující ochranu utajovaných informací.222

220

Viz ustanovení § 55 odst. 2 aţ 4 správního řádu a kapitola 5. 3. 9c). Tamtéţ. 222 Viz KOLMAN, Petr. Důkaz ohledáním ve správním řízení. Právní rádce: měsíčník vydavatelství Economia. 2009, roč. 17, č. 4, s. 46-48. ISSN 1210-4817. 221

75

5.3.9c) Důkaz svědeckou výpovědí Výpověď svědka bude jako důkazní prostředek spolu s důkazem listinou pouţívána nejčastěji. Jako svědek je povinen vypovídat kaţdý, kdo není účastníkem řízení. Svědek má povinnost vypovídat pravdivě a nic nezamlčet. Ustanovením regulujícím svědeckou výpověď je § 55 správního řádu. Důvody pro moţnost odepřít výpověď jsou pak uvedeny v odst. 2 aţ 4 stejného ustanovení. Svědek nesmí být vyslýchán o utajovaných informacích chráněných zvláštním zákonem a také nesmí být vyslýchán, pokud by svou výpovědí porušil státem uloţenou nebo uznanou povinnost mlčenlivosti. Svědek můţe být v obou výše uvedených případech povinnosti mlčenlivosti zproštěn k tomu příslušným orgánem. Ten, kdo by svou výpovědí mohl způsobit sobě nebo osobě blízké stíhání pro trestný čin nebo správní delikt, můţe takovou výpověď odepřít. Před výslechem svědka správní orgán vyslýchaného poučí o důvodech, pro které můţe odepřít výpověď, a pro které nesmí být vyslýchán a zároveň ho poučí o povinnosti vypovídat pravdivě a nic nezamlčet a o právních následcích nepravdivé nebo neúplné výpovědi. Tento právní následek je stanoven ustanovením § 21 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích. Svědek můţe ţádat o svědečné.

5.3.9d) Důkaz znaleckým posudkem Tento důkaz se vyuţívá, pokud je třeba posoudit skutečnosti, ke kterým správní orgán nemá potřebné odborné znalosti a posouzení těchto skutečností nelze opatřit ani od jiného správního orgánu. Znalec vybraný ze seznamu znalců se ustanovuje usnesením, které se doručuje tomuto znalci a oznamuje se účastníkům řízení, aby případně mohli podat námitku podjatosti znalce.223 Znalci je stanovena lhůta, dokdy má písemný posudek dodat. Znalce lze také vyslechnout, pak se postupuje analogicky podle ustanovení upravující výslech svědka.224 Dovolím si tvrdit, ţe zákon, upravující činnost znalců, je jiţ zastaralý. Především jsou zde dost vágně formulovány podmínky pro určení znalce, jednou z nich je slovní spojení „má potřebné znalosti a zkušenosti z oboru.“225 Myslím si, ţe aby člověk mohl být znalcem, měl by mít nejvyšší moţné vzdělání v oboru spolu s několikaletou praxí. Další podmínkou by jistě mělo být povinné absolvování kurzu znalce. Odborná způsobilost znalců by také měla být kontrolována. Proto je také aktuálním problémem, ţe u soudu můţe být předloţeno více

223

Dle ustanovení § 14 správního řádu. Viz JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO 2009 op. cit., s. 214. 225 Ustanovení § 4 odst. 1 písm. e) zákona o znalcích a tlumočnících. 224

76

znaleckých posudků, které si vzájemně odporují. Souhlasím s názorem,226 ţe znalci by měli být za svou činnost osobně odpovědní a v souvislosti s tímto, by stejně jako advokáti, měli mít povinnost před zahájením činnosti uzavřít pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou výkonem činnosti.

V souvislosti s rozvojem moderních technologií, zejména tzv. chytrých mobilních telefonů schopných pořídit jiţ velmi kvalitní obrazový a zvukový záznam, je třeba pojednat o pouţití důkazního prostředku ve formě obrazového snímku a obrazového či zvukového záznamu. Ve správním řízení lze jako důkaz pouţít všechny důkazní prostředky vhodně ke zjištění stavu věci, pokud nejsou získány nebo provedeny v rozporu se zákonem.227 Zákonem, který by v tomto případě měl být porušen je občanský zákoník a to konkrétně jeho ustanovení § 12 odst. 1. Na základě tohoto ustanovení smí být pouţity obrazové snímky nebo obrazové a zvukové záznamy týkající se fyzické osoby nebo jejích projevů osobní povahy jen se souhlasem této osoby. Pouţití tohoto důkazního prostředku bude nabývat na významu, protoţe čím dál tím častěji se bude stávat, ţe pachatel přestupku bude natočen na mobilní telefon při činu. Sporná je pak situace, zda je moţné takovýto důkazní prostředek v řízení pouţít s odkazem na výše uvedené ustanovení občanského zákoníku. K pouţití důkazu ve formě záznamu se vyslovil v jednom ze svých nálezů Ústavní soud a to konkrétně v nálezu ze dne 13. 9. 2006, sp. zn. I.ÚS 191/05. V tomto nálezu Ústavní soud provedení důkazu záznamu telefonického hovoru v občanském soudním řízení bez souhlasu nahrávaného označil za protiprávní, zároveň však odkázal na situace, kdy toto provedení důkazu protiprávní není, konkrétně na provedení takového důkazu dle trestního řádu v souvislosti s prováděním odposlechu a záznamu telekomunikačního provozu v trestním řízení. Ústavní soud však také odkázal na svůj nález ze dne 22. 1. 2001, sp. zn. II.ÚS 502/2000, ve kterém pouţití nahrávky jako důkazu připouští a za jakých podmínek. Konkrétně se Ústavní soud vyslovil takto: „soukromí každého člověka je hodno ochrany ve smyslu čl. 13 Listiny základních práv a svobod nejen ve vztahu k vlastnímu obsahu zpráv podávaných telefonem, ale i ve vztahu k údajům o volaných číslech, datu a čase hovoru, době jeho trvání, v případě mobilní telefonie o základových stanicích zajišťujících hovor. Tyto údaje jsou nedílnou součástí komunikace uskutečněné prostřednictvím telefonu. Jestliže 226

Viz MOTEJL, O. Zpráva za 3. čtvrtletí roku 2009, Příloha Soudní znalci-poznatky z praxe veřejného ochránce práv [online]. Brno, 21. 10. 2009. [cit. 25. 6. 2013] Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/Ctvrtletky/2009_3_ctvrtleti _priloha.doc 227 Viz ustanovení § 51 odst. 1 správního řádu.

77

ústavní pořádek České republiky připouští průlom této ochrany, děje se tak pouze a výlučně v zájmu ochrany demokratické společnosti, případně v zájmu ústavně zaručených základních práv a svobod jiných; sem spadá především nezbytnost daná obecným zájmem na ochraně společnosti před trestnými činy a na tom, aby takové činy byly zjištěny a potrestány.“228 Jak z obecných zásad přestupkového řízení vyplývá, ale také jak vyplývá z judikatury,229 je si trestní řízení a řízení o přestupcích velmi blízké a někdy je jen velmi tenká hranice mezi tím, zda je dané jednání přestupkem nebo se jiţ jedná o trestný čin. Proto by se výše uvedený názor Ústavního soudu o moţnostech průlomu ochrany soukromí člověka měl vztahovat i na přestupkové řízení, avšak vţdy je nutné posoudit, zda ochrana zájmu chráněného zákonem bude převaţovat nad zájmem na ochranu soukromí osoby. Je tedy třeba provést jakýsi test proporcionality. Moţnost pouţití obrazového či zvukového záznamu je třeba také hodnotit v kaţdé konkrétní situaci. Pokud je tento záznam jediným důkazním prostředkem, kterým lze dokázat vinu obviněného z přestupku, tak jsem toho názoru, ţe by měl být pouţitelný. Pokud například bude existovat jako jediný důkaz nahrávka o jednání pachatele, kterou sami pořídíme na mobilní telefon, myslím si, ţe nepřipuštění takového důkazu by bránilo efektivnímu výkonu spravedlnosti. Jistě, budu zde ještě já, jakoţto svědek celé události, ale čím delší je rozestup mezi viděnou událostí a její reprodukcí před správním orgánem (či orgánem činným v trestním řízení), tím je zde větší pravděpodobnost, ţe má reprodukce bude zkreslená. Existuje zde sice i moţnost, ţe při dnešním vývoji techniky by takovýto záznam mohl být zfalšován, na druhou stranu by i toto mělo být ověřitelné dostupnou technikou. Proč tedy nevyuţít jako důkaz záznam, který nám tuto událost ukáţe tak, jak se stala (i s ohledem na zásadu materiální pravdy), místo toho, abychom pouţili jako důkaz pouhou reprodukci tohoto záznamu. K pouţití nahrávky jako důkazu se vyjádřili i bývalý a současný veřejný ochránce práv. Obě tyto stanoviska mají společné to, ţe odkazují na zákon o ochraně osobních údajů. JUDr. Otakar Motejl k uţívání těchto důkazů uvedl: „Pokud by Úřad (Úřad na ochranu osobních údajů, pozn. autora) dospěl k závěru, že při pořizování záznamu nebyl porušen zákon na ochranu osobních údajů, tj. zejména že byly naplněny podmínky pro aplikaci výše zmíněné výjimky dle ustanovení § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů), jsem 228

Nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2001, sp. zn. II.ÚS 502/2000. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 19. 6. 2013]. 229 Viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22.01.2009, sp. zn. 1 As 96/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 24. 5. 2013].

78

toho názoru, že by předmětný záznam mohl být použit jako důkazní prostředek ve smyslu ustanovení § 51 odst. 1 věta první13 správního řádu.“230 JUDr. Pavel Varvařovský pak dodává: „Ochránce má za to, je třeba vážit nejen právo na ochranu soukromí podezřelého z přestupku, ale v odůvodněných případech (např. na základě předchozích negativních zkušeností s pachatelem přestupku, nebo s předchozím řízením, které bylo zastaveno z toho důvodu, že se nepodařilo obviněnému protiprávní jednání prokázat) též veřejný zájem na řádném projednání přestupku….. Jestliže někdo pořídí audio či videonahrávku pro důkazní účely ve správním řízení za účelem ochrany práv a právem chráněných zájmů, potom by měla být přípustnost takového důkazu posuzována rovněž s ohledem na podmínky stanovené v zákoně o ochraně osobních údajů (zákon č.101/2000 Sb., ve znění pozdějších předpisů), zejména na výjimku z obecného zákazu zpracování osobních údajů bez souhlasu subjektu údajů stanovenou v ustanovení § 5 odst. 2 písm. e) zákona o ochraně osobních údajů.“231 Pro úplnost je třeba zmínit článek Mgr. Jana Potměšila,232 který pro úpravu uţití zvukových a obrazových záznamů jako důkazů navrhuje např. zavedení zvláštní „důkazní licence“ do občanského zákoníku vedle licence úřední, vědecké a umělecké a licence zpravodajské. Tento článek také celou problematiku uţití záznamů shrnuje a najdeme v něm také odkazy na téměř všechnu relevantní judikaturu. Osobně si myslím, ţe konzervativní přístup soudů k pouţití těchto důkazů ve správním řízení, kdy se tyto důkazy spíše odmítají, se zde nemůţe udrţet dlouho a je jen otázkou času, kdy bude prolomen některým z novějších judikátů. Přikláním se také k názoru, ţe tyto druhy důkazů by se neměly ex lege rovnou odmítat s poukazem na znění ustanonvení § 51 odst. 1 správního řádu, ale měl by na řadu přijít jiţ výše zmíněný test proporcionality, kdy se bude hodnotit, zda ochrana zájmu chráněného zákonem převaţuje nad zájmem na ochranu soukromí osoby. Také se ztotoţňují s výše uvedeným stanoviskem současného veřejného ochránce práv, kdy je podle tohoto stanoviska nutné přihlíţet ke všem okolnostem spáchaného přestupku. Správní orgány by se také měly snaţit o to, aby obrazové a zvukové záznamy nebyly jediným důkazem, kterým lze prokázat skutečný stav věci. Nejsem toho názoru, ţe by měla být zavedena do občanského zákoníku tzv. „důkazní licence“, jelikoţ by 230

MOTEJL, O. Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv, Sp. zn.: 5432/2009/VOP/IK [online]. Brno, 22. 4. 2010. [cit. 19. 6. 2013] Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/STANOVISKA/Prestupky/5432-09-IK-ZSO.pdf 231 VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer, 2012. [cit. 19. 6. 2013]. ISBN 978-80-7357-827-5. Dostupné z: http://www.kr-kralovehradecky.cz/assets/kraj-volene-organy/obce/metodicka-pomoc-obcim/VOP--Prestupky.pdf 232 POTMĚŠIL, Jan. Pouţitelnost zvukových a obrazových záznamů jako důkazu. Správní právo. 2010, roč. 18, č. 3, s. 129-154. ISSN 0139-6005.

79

tím bylo do občanského zákoníku zakotveno ustanovení, které by více či méně potlačovalo právo na ochranu osobnosti a jak jsem jiţ shrnul, lze uţití obrazových a zvukových záznamů ospravedlnit i jinak (např. uţitím testu proporcionality).

5.3.10 Přerušení řízení Úpravu přerušení řízení obsahují ustanovení § 64 a § 65 správního řádu. Důvody pro přerušení řízení jsou stanoveny v prvním jmenovaném ustanovení. Podle toho, zda můţe správní orgán podle své úvahy k přerušení řízení přistoupit nebo zda musí řízení přerušit za splnění zákonných předpokladů, dělíme důvody přerušení na fakultativní a obligatorní. Fakultativní důvody přerušení řízení jsou uvedeny v ustanovení § 64 odst. 1 a 3 správního řádu a obligatorní důvody pak v odst. 2 tohoto ustanovení. Řízení se přerušuje formou usnesení, ve kterém musí být uvedeno, na jak dlouhou dobu se řízení přerušuje.233 Po dobu, kdy je řízení přerušeno mohou účastnící i správní orgán činit procesní úkony, ale jen ty, které jsou zapotřebí k odstranění důvodů, pro které bylo řízení přerušeno. Lze vyuţívat institutů vysvětlení a zajištění důkazů dle ustanovení § 137 respektive § 138 správního řádu. Dnem, kdy nastal důvod pro přerušení řízení, dochází ke stavění lhůty pro vydání rozhodnutí, ne tedy aţ samotným vydáním usnesení. Z logiky věci vyplývá, ţe pokud některý z fakultativních důvodů nastal, ale řízení přerušeno nebude, lhůta pro vydání rozhodnutí se nestaví. Lhůta pro vydání rozhodnutí neskončí dříve, neţ uplynutím patnáctého dne po skončení přerušení řízení. Jakmile uplyne lhůta stanovená v usnesení o přerušení řízení nebo správní orgán zjistí, ţe odpadly důvody pro přerušení řízení, coţ musí během přerušení řízení sledovat, pak bude správní orgán v řízení pokračovat. Pokračovat v řízení bude také tehdy, jestliţe o to poţádá účastník, na jehoţ ţádost bylo řízení přerušeno. O pokračování přerušeného řízení se provede záznam do spisu a vyrozumí se o tom účastníci řízení.234

5.3.11 Ukončení řízení v prvním stupni Přestupkové řízení můţe skončit několika způsoby a ne nutně to musí být jen vydáním rozhodnutí o přestupku. V úvahu přichází zastavení řízení, smír a rozhodnutí ve věci, jestliţe byl obviněný uznán vinným.

233 234

SKULOVÁ a kol. 2008 op. cit., s. 172. § 65 odst. 2 správního řádu.

80

5.3.11a) Zastavení řízení Tento institut se pouţije, pokud nastanou důvody, které trvale znemoţňují pokračovat v řízení o přestupku. Při zastavení řízení musíme rozlišit dvě situace, a to situaci první, kdy se řízení zastavuje z procesních důvodů. To znamená, ţe se projednávaný případ věcně vůbec neposuzuje a zastavení řízení v tomto případě nemá účinky věci pravomocně rozhodnuté. V případě druhém pak zastavením řízení vzniká překáţka rei iudicatae. Zastavení řízení upravuje ustanovení § 76 zákona o přestupcích, přičemţ z procesních důvodů se zastavuje řízení podle odst. 1 písm. d), e), f), g), h), ch), i), k) a l) a v případech podle odst. 1 písm. a), b), c) a j) nahrazuje rozhodnutí o zastavení řízení meritorní rozhodnutí ve věci.235 Podle toho, z jakého důvodu se řízení zastavuje, se vydává v první skupině usnesení a ve druhé skupině rozhodnutí o zastavení řízení. Ustanovení § 76 odst. 3 zákona o přestupcích upravuje, ţe o zastavení řízení se vydává rozhodnutí. Správní řád jako subsidiární předpis ve svém ustanovení § 66 odst. 2 však stanoví, ţe o zastavení řízení se vydává usnesení. V tomto případě je pak třeba nahlédnout také do ustanovení § 181 správního řádu, které říká, ţe stanoví-li dosavadní právní předpisy (předpisy, které byly v účinnosti k 1. 1. 2006, tedy i zákon o přestupcích), ţe se v případech, v nichţ správní orgány rozhodují podle správního řádu usnesením, vydává rozhodnutí, vydávají správní orgány usnesení podle správního řádu. Z výše uvedeného vyplývá, ţe pro první skupinu důvodů pro zastavení řízení platí (§ 76 odst. 1 písm. d), e), f), g), h), ch), i), k) a l) zákona o přestupcích), ţe při zastavení řízení z těchto důvodů se vydává usnesení, které se poznamenává do spisu a odvolání proti zastavení řízení není přípustné. Pokud však zastavení řízení nahrazuje rozhodnutí ve věci, vydává se formou rozhodnutí, je proti němu odvolání přípustné a toto rozhodnutí se oznamuje se účastníkům řízení. Pokud by rozhodnutí o zastavení řízení bylo i přesto označeno jako usnesení, musí se s ním nakládat z procesního hlediska (z hlediska opravných prostředku a překáţky rei iudicatae) jako s rozhodnutím ve věci.236 Někteří autoři, např. J. Černý, E. Horzinková, H. Kučerová237 zastávají názor, ţe se o zastavení přestupkového řízení vydává pouze rozhodnutí. Sám jsem zastáncem názoru J. Vedrala, neboť přestupkový zákon ve svém ustanovení § 76 odst. 3 nepřímo mezi usnesením a rozhodnutím rozlišuje, kdyţ určuje, ve kterých případech je

235

Jak poznamenává JUDr. Josef Vedral, je tomu tak proto, ţe přestupkový zákon nezná rozhodnutí o nevině obviněného z přestupku. viz VEDRAL, Josef. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. 39, č. 3, s. 137-178. ISSN 0139-6005. s. 166. 236 Tamtéţ, s. 167. 237 ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 172.

81

moţno podat odvolání a také rozlišuje, jakým způsobem se jednotlivá zastavení řízení oznamují účastníkům řízení. Pro úplnost je třeba ještě uvést, ţe výše zmíněné důvody pro zastavení řízení jsou taxativním výčtem a řízení z těchto důvodů musí být zastaveno obligatorně, jakmile je správní orgán zjistí. Fakultativní důvod pro zastavení řízení obsahuje ustanovení § 76 odst. 2 zákona o přestupcích. Tento důvod je stejný jako fakultativní důvod pro odloţení věci.238 K zastavení řízení by mohlo dojít rovněţ z důvodů zakotvených v ustanovení § 66 správního řádu.

5.3.11b) Smír Projevem obecné zásady činnosti správních orgánů v přestupkovém řízení a v přestupkovém zákoně, konkrétně zásady smírného odstranění rozporů,239 je ustanovení § 78 zákona o přestupcích. Z povahy věci vyplývá, ţe smír bude moţné uzavřít jen u návrhových přestupků a konkrétně jen u přestupku uráţky na cti. Správní orgán má povinnost se v tomto případě pokusit uraţeného na cti a obviněného z přestupku smířit. Obě tyto osoby jsou účastníky přestupkového řízení. K uzavření smíru můţe dojít nejen v rámci řízení na prvním stupni, ale také i v řízení odvolacím.240 Smír nemá zákonem ţádnou předepsanou formu, avšak i ústně uzavřený smír by měl být předán správnímu orgánu s náleţitostmi podání podle ustanovení § 37 správního řádu.

5.3.11c) Rozhodnutí ve věci Celé správní řízení směřuje k tomu, aby bylo vydáno rozhodnutí ve věci. V přestupkovém řízení se vydává rozhodnutí o vině obviněného z přestupku, které má konstitutivní povahu, jelikoţ se jimi zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti určených osob. Rozhodnutí se vydává písemně, na coţ má účastník právní nárok. I zde jsou však výjimky v případě, jestliţe zákon připouští ústní vyhlášení rozhodnutí. V tom případě se vyhlásí výroková část rozhodnutí, odůvodnění v jeho podstatných částech a poučení o moţnosti podat opravný prostředek. Do spisu se pak učiní záznam. Přestupkový zákon upravuje ve svém ustanovení § 77 pouze náleţitosti výroku rozhodnutí, proto se podpůrně pouţije správní řád a jeho ustanovení § 67 a násl. Rozhodnutí musí obsahovat výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků. Pokud některá část chybí, 238

Viz kapitola 5.2.3. Viz ustanovení § 5 správního řádu 240 Viz JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 384. 239

82

mohlo by to způsobovat nepřezkoumatelnost a tím i nezákonnost rozhodnutí.241 Písemné vyhotovení pak musí obsahovat náleţitosti stanovené § 69 správního řádu, tedy označení, ţe se jedná o rozhodnutí, označení orgánu, který rozhodnutí vydal, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka a identifikační údaje a podpis oprávněné úřední osoby. Také se uvádí jména a příjmení všech účastníků. Jak jsem uvedl, zákon o přestupcích upravuje pouze výrokovou část rozhodnutí, ta je však z pohledu řízení o přestupcích tou nejdůleţitější. Vina musí být ve výrokové části vyslovena, obvykle se v praxi pouţívá obyčejné slovní spojení „je vinen“ a poté se uvede popis skutku, z něhoţ byl pachatel uznán vinným. Zde musí být skutek popsán i s okolnostmi jeho spáchání. Poté se uvede druh sankce a její výměra. Případně zde můţe být vysloveno i rozhodnutí o upuštění od uloţení sankce. Pokud se do doby zákazu činnosti započítává doba před vydáním rozhodnutí, ve výroku se to také uvede. To stejné platí, pokud je uloţeno ochranné opatření či se v přestupkovém řízení projednávala náhrada škody – pak musí výroková část obsahovat téţ rozhodnutí o nároku na náhradu škody. Výrok rovněţ musí obsahovat rozhodnutí o nákladech řízení. Odůvodnění rozhodnutí musí obsahovat informace o tom, z jakého důvodu správní orgán rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku. V této části by si správní orgán měl dát záleţet, aby zde byly obsaţeny všechny skutečnosti, které ovlivnily jeho rozhodování. Odůvodnění je tak vlastně sepsáním postupu správního orgánu, kterým dospěl ke svému závěru. V odůvodnění by se měl správní orgán vypořádat s podklady, které pouţil k vydání rozhodnutí včetně těch, které nepouţil a také s hodnocením jejich vlivu na jeho rozhodování. Také by měl uvést úvahy, kterými se řídil pří výkladu pouţitých právních předpisů. Také by se v odůvodnění měl vypořádat s námitkami a návrhy účastníků a s jejich vyjádřeními k podkladům rozhodnutí. V poučení se uvede, zda je moţné proti rozhodnutí podat opravný prostředek a pokud ano, uvedou se také informace o tom, jakou lhůtu účastník pro podání opravného prostředku má a od kterého dne začíná tato lhůta běţet, který správní orgán bude o opravném prostředku rozhodovat, a u kterého správního orgánu se má opravný prostředek podat. Správní řád ve svém ustanovení § 68 odst. 5 zapomíná, ţe řádným opravným prostředkem je také rozklad a hovoří pouze o odvolání. Jelikoţ dle ustanovení § 152 odst. 4 správního řádu platí pro řízení o rozkladu, nevylučuje-li to povaha věci, ustanovení o odvolání, tak také rozhodnutí, které

241

JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO 2009 op. cit., s. 251.

83

vydávají orgány stanovené v ustanovení § 152 odst. 1 správního řádu, musí obsahovat poučení o moţnosti podat rozklad. Zjevné chyby v psaní, počtech či jiný zjevný omyl opraví správní orgán dle ustanovení § 70 správního řádu usnesením. V případě, ţe by se jednalo o chybu ve výroku rozhodnutí, musí se o tom vydat rozhodnutí opravné. Jen ten účastník, který můţe být opravným usnesením nebo rozhodnutím přímo dotčen můţe proti tomuto usnesení či rozhodnutí podat odvolání. V souvislosti s rozhodnutím je také třeba zmínit lhůty, které se vydání rozhodnutí přímo týkají. Správní úřad je povinen vydat rozhodnutí bez zbytečného odkladu, a pokud to nelze, pak do třiceti dnů od zahájení řízení. Pokud je třeba nařídit ústní jednání nebo místní šetření, je třeba někoho předvolat nebo nechat předvést nebo jestliţe se jedná o sloţitý případ, pak se tato lhůta automaticky prodluţuje o dalších třicet dnů. Pokud by rozhodnutí v zákonné lhůtě nebylo vydáno, můţe se účastník domáhat ochrany proti nečinnosti podle ustanovení § 80 správního řádu. Správní orgán pak posuzuje, zda průtahy v řízení nezpůsobil sám účastník, který se nečinnosti správního orgánu dovolává.242 Se lhůtami souvisí také okamţik, kdy nabude rozhodnutí právní moci a kdy se stane vykonatelným. V právní moci je rozhodnutí tehdy, pokud bylo řádně oznámeno a nelze proti němu podat odvolání. Vykonatelné je pak nabytím právní moci anebo pozdějším dnem, který je určen ve výrokové části rozhodnutí.

5.3.12 Náklady řízení Ten, kdo byl uznán vinným z přestupku, jakoţ i navrhovatel, pokud bylo řízení zastaveno z důvodů uvedených v ustanovení § 76 odst. 1 písm. a), b), c) nebo j), musí uhradit náklady spojené s projednáním přestupku. Tato povinnost se stanovuje ve výroku rozsudku a je jeho obligatorní součástí. Tuto povinnost však nelze uloţit v blokovém a příkazním řízení.243 Náhrada nákladů řízení je většinou příjmem obce, jejíţ orgán o přestupku rozhodl, s výjimkou případů, kdy o přestupku rozhodoval jiný správní orgán České republiky. Pak je náhrada nákladů příjmem státního rozpočtu.

242

K tomu například viz nález Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2004 sp. zn. I. ÚS 332/2004. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 6. 2013]. 243 § 79 odst. 2 zákona o přestupcích.

84

Výše nákladů je stanovena zvláštním právním předpisem.244 V této vyhlášce je náhrada nákladů stanovena paušálně částkou 1 000,- Kč a zvyšuje se podle toho, zda se k řízení musí přizvat znalec a z jakého oboru, případně více znalců. Paušální částka nákladů řízení můţe činit maximálně 6 000,- Kč. Od uloţení povinnosti nahradit náklady řízení můţe správní orgán upustit nebo můţe paušální částku sníţit, avšak jen z důvodů zvláštního zřetele hodných. Těmito důvody můţe být například fakt, ţe faktické náklady řízení byly pouze minimální nebo osoba, jíţ byla stanovena povinnost hradit náklady řízení, se nachází v tíţivé sociální situaci.245

5.4 Zvláštní druhy řízení o přestupcích Vedle obyčejného řízení o přestupcích rozeznáváme ještě jeho zvláštní formy, které probíhají rozdílně od obyčejného řízení buď z důvodu odlišných vlastností pachatele přestupku (řízení proti mladistvým, proti osobám poţívajícím výsad a imunit a osobám podléhající zvláštní pravomoci) nebo z toho důvodu, ţe se v nich projevuje zásada rychlosti a hospodárnosti při projednávání přestupků (blokové a příkazní řízení). Zvláštní povahu má také řízení o návrhových deliktech. O řízeních, v nichţ mají pachatelé přestupku odlišné vlastnosti, jsem jiţ pojednal v předchozích kapitolách, podrobněji proto rozeberu řízení blokové a příkazní, která jsou při výkonu přestupkové agendy velmi efektivní.

5.4.1 Blokové řízení Blokové řízení jako zkrácenou formu řízení o přestupcích upravuje pouze zákon o přestupcích ve svých ustanoveních § 84 a násl. Tento specifický druh řízení je charakterizován svou neformálností, rychlostí a jednoduchostí. Aby mohl být přestupek projednán v blokovém řízení a mohla být za něj uloţena pokuta, musí být spolehlivě zjištěn, přestupek nestačí vyřešit domluvou a pachatel přestupku je ochoten pokutu zaplatit. Pokuta je také jediná sankce, kterou lze za přestupek v blokovém řízení uloţit. S ohledem na ustanovení § 13 odst. 2 zákona o přestupcích lze v blokovém řízení uloţit pokutu v maximální výši 1 000,- Kč a mladistvému maximálně ve výši 500,- Kč. Tím však nejsou dotčena ustanovení

244

Tím je vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích, ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 6. 2013]. 245 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 390.

85

zvláštní části zákona o přestupcích a ustanovení zvláštních právních předpisů, která mohou stanovit moţnost uloţit pokutu vyšší.246 V blokovém řízení nelze projednat návrhové přestupku. Proti uloţení pokuty v blokovém řízení nelze podat opravný prostředek, o čemţ musí být pachatel poučen, coţ vyplývá z obecné zásady přístupu správního orgánu k dotčené osobě uvedené v ustanovení § 4 odst. 2 správního řádu. Poučení o nemoţnosti se odvolat je také napsáno na samotném pokutovém bloku, proto by v praxi neměla nastat situace, ţe účastník blokového řízení bude tvrdit, ţe nebyl náleţitě poučen. K otázce nemoţnosti podat odvolání se vyjádřil Nejvyšší správní soud takto: „Nejvyšší správní soud plně respektuje právo na spravedlivý proces, jehož podstatnou složkou je právo na projednání věci nezávislým soudem, nicméně je-li podle § 68 písm. a) s. ř. s. žaloba nepřípustná tehdy, nevyužil-li žalobce opravných prostředků v řízení před správním orgánem, které zákon připouští, pak musí být nepřípustná i tam, kde žalobcovo právo na podání opravného prostředku zůstalo nevyužito z toho důvodu, že žalobce nehodlal vést příslušné správní řízení ani v prvním stupni a spokojil se s ukončením věci v blokovém řízení.“247 Fakticky tedy osoba obviněná z přestupku disponuje moţností, zda bude obyčejné řízení o přestupcích, ve kterém je moţné proti rozhodnutí podat opravné prostředky, zahájeno. Jestliţe nepovaţuje zahájení řízení za nutné a tedy se ani nepokusí bránit svá práva, i kdyţ tuto moţnost má, pak této osobě nemůţe být přiznána ochrana ve správním soudnictví. Obnova řízení dle ustanovení § 100 správního řádu také v blokovém řízení nepřichází v úvahu a to jednak z výše uvedených důvodů a jednak z důvodu, ţe „nezbytnou podmínkou blokového řízení je souhlas obviněného se zjištěním přestupku a s uložením sankce, a tudíž nelze následně zpochybňovat skutkový stav, o němž řádné dokazování právě z důvodu souhlasu obviněného s blokovým řízením vůbec neproběhlo“.248 S tímto názorem souhlasím, avšak někteří autoři mají názor jiný, i kdyţ svůj názor ţádnou argumentací nepodkládají.249 Pokutové bloky vydává ministerstvo financí České republiky. Jak z ustanovení zákona o přestupcích upravující blokové řízení vyplývá, existuje několik druhů pokutových bloků. Nejdůleţitější je dělení na pokutové bloky na místě zaplacené a na místě nezaplacené. Pokud totiţ pachatel souhlasí s udělením pokuty, ale nemá na její zaplacení na místě, dostane pokutový blok na pokutu na místě nezaplacenou s poučením, jak pokutu zaplatit, dokdy tak 246

Například ustanovení § 125c odst. 6 zákona o silničním provozu umoţňuje za některé přestupky uloţit pokutu aţ do výše 2 500,- Kč. 247 Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 As 49/2003. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 6. 2013]. 248 JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 409. 249 Viz ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 171. nebo VEDRAL op. cit., s. 171.

86

učinit a o následcích nezaplacení. Z vlastní zkušenosti vím, ţe např. městská policie Havířov k pokutovému bloku na pokutu na místě nezaplacenou dává sloţenku s údaji, na který účet zaplatit, takţe pokutu jsem mohl platit prostřednictvím internetového bankovnictví. Od 1. 1. 2013 se začaly pouţívat nové pokutové bloky. Ty byly vydány zejména z důvodu, aby nedocházelo k neoprávněnému zacházení s pokutovými bloky a aby obě verze rozhodnutí (jak pro přestupce, tak pro oprávněnou osobu) byly stejné. Také bude pro oprávněnou osobu méně náročné pokutové bloky vyplňovat, jelikoţ na blocích není předtištěná částka, takţe pokud se rozhodnou uloţit pokutu v blokovém řízení např. 400,- Kč, nebude muset oprávněná osoba vyplňovat čtyři zvláštní pokutové bloky, kaţdý po stokoruně.250 Kdo můţe přestupky projednávat v blokovém řízení, stanoví ustanovení § 86 zákona o přestupcích.

5.4.2 Příkazní řízení Dalším druhem zrychleného řízení je řízení příkazní, které je upraveno ustanovením § 87 zákona o přestupcích. Účelem příkazního řízení je urychlení a zjednodušení projednávání přestupků. Toto řízení zároveň klade menší nároky na provádění administrativních úkonů oprávněnými osobami v přestupkovém řízení.251 Příkazní řízení můţe být aplikováno pouze za zákonem taxativně stanovených podmínek. Nejdůleţitější podmínkou pro aplikaci tohoto řízení je, aby nebylo pochybnosti o tom, ţe se obviněný z přestupku skutečně přestupku dopustil. Na rozdíl od blokového řízení však obviněný nemusí souhlasit s tím, ţe se přestupku dopustil. Další podmínkou je, ţe věc nebyla vyřízena v blokovém řízení. V příkazním řízení se nemohou řešit delikty návrhové ani přestupky spáchané osobami mladistvými nebo osobami, které byly zbaveny nebo kterým byla omezena způsobilost k právním úkonům. V tomto druhu řízení se také neprojednává nárok na náhradu škody. Pro příkaz jsou stanoveny stejné náleţitosti, jako pro rozhodnutí o přestupku.252 Za přestupek řešený v příkazním řízení se můţe uloţit pouze sankce napomenutí nebo pokuta. Zákon o přestupcích stanoví, ţe maximální výše pokuty můţe být 4 000,- Kč,253 avšak jiţ výslovně nestanovuje, ţe můţe být uloţena i pokuta vyšší, pokud to zákon o přestupcích nebo

250

Blíţe k novým pokutovým blokům viz MINISTERSTVO FINANCÍ. Pokutové bloky [online]. 6. 11. 2012. [cit. 20. 6. 2013] Dostupné z: http://www.mfcr.cz/assets/cs/media/Prezentace_2012-11-06_Prezentace-MFNove-pokutove-bloky-2013-v02-2012-11-06_v02.pdf 251 ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 163. 252 Blíţe k náleţitostem rozhodnutí viz kapitola 5. 3. 11c). 253 § 13 odst. 2 zákona o přestupcích.

87

jiný zákon připouští. Autoři komentáře Z. Červený, V. Šlauf, M. Tauber254 souhlasí s tím, ţe maximální výše pokuty uloţené v příkazním řízení by měla být pouze 4 000,- Kč s odkazem na to, ţe obviněný z přestupku nemůţe v příkazním řízení uplatnit svá významná procesní práva. S tímto názorem však nesouhlasím, jelikoţ podáním odporu proti příkazu se příkaz ruší a provede se řádné řízení a za podání odporu nemůţe být obviněný z přestupku nijak sankcionován. V řádném řízení o přestupku pak má stejná procesní práva účastníka řízení, jako kdyby příkaz vůbec nebyl vydán. Názor, ţe pokuta by neměla být omezena horní hranicí 4 000,- Kč má také autor dalšího komentáře JUDr. Bc. Pavel Vetešník.255 Jak jsem jiţ uvedl, pokud obviněný nesouhlasí s tím, ţe se přestupku dopustil, můţe ve lhůtě patnácti dnů od doručení příkazu podat odpor u správního orgánu, který příkaz vydal. Podáním včasného odporu se příkaz ruší a poté proběhne u přestupkového orgánu řádné řízení, které skončí jedním z moţných způsobů stanovených zákonem. V řízení následujícím po podání odporu se uplatňuje zásada zákazu reformace in peius. Obviněnému tak není moţno uloţit jiný druh sankce nebo vyšší výměru sankce, neţ bylo uloţeno v příkazu. Pokud správní orgán v příkazu uloţil pokutu v určité výši, v řádném řízení můţe tuto pokutu sníţit anebo můţe místo pokuty uloţit pouze napomenutí, jestliţe to odůvodňují okolnosti daného případu. Pokud nebyl odpor podán včas, má příkaz účinky pravomocného rozhodnutí o přestupku. Příkazní řízení je dnes hojně vyuţívaným institutem hlavně při páchání přestupků v dopravě. Nejčastější prohřešky, za které je příkaz pachatelům odesílán, jsou přestupky spáchané překročením povolené rychlosti při uţívání pozemních komunikací, které jsou zaznamenány automatizovanými technickými prostředky (radary). Oprávněné úřední osobě vyhotovení a odeslání příkazu významně ulehčuje práci a příkazní řízení je značně rychlejší. Tomu nahrává i fakt, ţe mnoho řidičů jednoduše pokutu zaplatí a ani neví, ţe proti příkazu lze odpor podat. Pokud je odpor i přesto podán, musí osoba, která je uznána vinnou z přestupku, zaplatit náklady běţného řízení o přestupcích. Příkazní řízení je tedy vítaným a hojně vyuţívaným institutem, který se uplatní i v budoucnu pro jeho rychlost a jednoduchost.

254 255

Viz ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER 2011 op. cit., s. 178. Viz JEMELKA, VETEŠNÍK 2011 op. cit., s. 424.

88

6. Opravné prostředky Ve správním řízení se uplatňuje zásada dvojinstančnosti, která se projevuje moţností vyuţití opravných prostředků proti rozhodnutí vydanému správním orgánem. Ta je doplněna navíc moţností přezkumu rozhodnutí ve správním soudnictví. Opravné prostředky dělíme na řádné a mimořádné podle toho, zda směřují proti rozhodnutí, které je či není v právní moci. Mezi řádné opravné prostředky řadíme odvolání, rozklad a také odpor.256 Řádné opravné prostředky směřují proti rozhodnutí, která ještě nenabyla právní moci. Proti rozhodnutí, která právní moci jiţ nabyla, můţeme podat v zákonem stanovených případech mimořádné opravné prostředky, jimiţ jsou obnova řízení, nové rozhodnutí a zvlášť stojí přezkumné řízení.257 Rozhodnutí mohou být přezkoumána také v rámci správního soudnictví.

6.1 Odvolání Odvolání je nejčastěji uplatňovaný řádný opravný prostředek, který je moţno uplatnit proti všem správním rozhodnutím, pokud to zákon výslovně nevylučuje. Nosnou úpravu odvolání najdeme v ustanoveních § 81 a násl. správního řádu a pro přestupkové řízení je speciální úprava obsaţena v ustanoveních § 81 a § 82 zákona o přestupcích. Tato ustanovení jsou však velmi kusá a upravují pouze to, kteří účastníci a v jakém rozsahu se mohou odvolat, suspenzivní účinek odvolání a zákaz reformace in peius. Včas podané odvolání proti rozhodnutí o přestupku má suspenzivní (odkladný) a devolutivní účinek. Suspenzivní účinek znamená, ţe dokud není o odvolání rozhodnuto, nenabývá rozhodnutí právní moci a není ani vykonatelné. Úprava obsaţená v ustanovení § 82 správního řádu připouští některé výjimky, kdy odvolání odkladný účinek mít nebude. Dle ustanovení § 81 odst. 5 však odkladný účinek včas podaného odvolání proti rozhodnutí o přestupku nelze vyloučit. Toto ustanovení provádí zásadu presumpce neviny a jeho cílem je, aby nebyly vůči obviněnému z přestupku vyvozovány důsledky spáchaného přestupku, jestliţe jeho vina ještě nebyla spolehlivě prokázána a vyslovena pravomocným rozhodnutím.258 Právo podat odvolání proti rozhodnutí o přestupku má pouze obviněný z přestupku a v případě, jde-li o mladistvého, tak i jeho zákonný zástupce a orgán vykonávající sociálně256

O tomto opravném prostředku bylo jiţ pojednáno v samostatné kapitole 5.4.2, zmíněn proto dále nebude. Další dělení opravných prostředku můţe být na „klasické opravné prostředky“, které jsou v dispozici adresáta a tzv. „dozorčí prostředky“, které mohou být uplatněny z moci úřední – viz SKULOVÁ a kol. 2008 op. cit., s. 263. 258 ČERVENÝ, ŠLAUF, TAUBER op. cit., s. 166. 257

89

právní ochranu dětí. Poškozený můţe podat odvolání jen ve věci náhrady škody a vlastník zabrané věci jen proti té části rozhodnutí, jímţ se věc zabírá. U přestupků projednávaných na návrh se můţe navrhovatel odvolat proti části rozhodnutí, v níţ se vyslovuje vina obviněného nebo proti povinnosti navrhovatele nahradit náklady řízení. Také se můţe odvolat proti rozhodnutí o zastavení řízení, ale jen v případech podle ustanovení § 76 odst. 3. Podat odvolání je právem a nikoli povinností, proto se účastník můţe tohoto práva vzdát anebo můţe vzít jiţ podané odvolání zpět. Podání odvolání tedy ovládá dispoziční zásada. Pokud se účastník vzdá práva na odvolání nebo vezme podané odvolání zpět, nemůţe znovu odvolání podat a rozhodnutí nabude právní moci v případě vzdání se práva na odvolání ihned a v případě zpětvzetí odvolání dnem následujícím po dni kdy bylo odvolání vzato zpět.259 Vzdát se práva podat odvolání však nemůţe účastník dříve, neţ mu bude rozhodnutí oznámeno. Podané odvolání musí obsahovat náleţitosti jako podání dle ustanovení § 37 odst. 2 správního řádu. Dalšími náleţitostmi ve smyslu ustanovení § 82 odst. 2 správního, které musí podané odvolání obsahovat, jsou údaje o tom, proti kterému rozhodnutí odvolání směřuje, v jakém rozsahu jej napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jeţ mu předcházelo. Účastník můţe odvoláním napadnout výrokovou část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení. Nelze se však odvolat jen proti odůvodnění rozhodnutí. Správní orgán pak musí vzít na vědomí rozsah odvolání a nemůţe rozhodnutí přezkoumávat v rozsahu, v jakém nebylo odvoláním napadeno. Pokud účastník neuvede rozsah, v jakém rozhodnutí napadá, platí, ţe odvoláním napadá celé rozhodnutí. Problematickým ustanovení vzhledem k řízení o přestupcích je ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu upravující koncentraci řízení. Správní řád dovoluje účastníkovi řízení uplatňovat nové skutečnosti a důkazy v odvolacím řízení pouze tehdy, nemohl-li je účastník uplatnit dříve. V přestupkovém řízení se však zásada koncentrace řízení neuplatní z důvodu, ţe řízení o přestupku je řízením specifickým, které je podobné řízení trestnímu a jako takové má také své zvláštnosti. Dle znění ustanovení § 73 odst. 2 zákona o přestupcích má obviněný právo uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu a toto právo nelze omezit

259

Viz JEMELKA, PONDĚLÍČKOVÁ, BOHADLO 2009 op. cit. s. 311.

90

jen na řízení v prvním stupni, ale musí mít moţnost jej uplatnit po celou dobu řízení, tedy i v řízení odvolacím.260 Odvolání je nutno podat do 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Pokud však nebylo v rozhodnutí uvedeno poučení nebo bylo neúplné či nesprávné, pak o tom správní orgán vydá opravné usnesení a účastník má právo se odvolat ve lhůtě 15 dnů od vydání tohoto opravného usnesení. Nejpozději je moţné podat odvolání do 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Odvolání se podává u toho správního orgánu, který rozhodnutí odvoláním napadené vydal. V případě, ţe správní orgán zjistí, ţe odvolání bylo podáno včas a je přípustné, rozešle stejnopis podaného odvolání všem účastníkům řízení, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat a vyzve je ve lhůtě ne kratší neţ 5 dnů, aby se k odvolání vyjádřili. Případně také sám doplní řízení. Správní orgán, jenţ rozhodnutí vydal, můţe rozhodnout autoremedurou. To znamená, ţe můţe sám napadené rozhodnutí změnit nebo zrušit, pokud tím plně vyhoví odvolání a zároveň tím nezpůsobí újmu ţádnému z účastníků, ledaţe s tím všichni, jichţ se to týká, souhlasí. Pokud autoremedurou nerozhodne, předá spis se svým stanoviskem odvolacímu orgánu do 30 dnů ode dne doručení odvolání. Správní orgán, který rozhodnutí vydal, můţe posoudit odvolání jako nepřípustné nebo opoţděné, v tom případě předá spis odvolacímu správnímu orgánu do 10 dnů se stanoviskem, proč je odvolání nepřípustné nebo opoţděné. Odvolací orgán, jímţ je nejblíţe nadřízený správní orgán, přezkoumává v rozsahu námitek uvedených v odvolání soulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy. V přestupkovém řízení bude odvolacím orgánem většinou příslušný krajský úřad. Jestliţe dojde odvolací orgán k závěru, ţe napadené rozhodnutí je v rozporu s právními předpisy nebo ţe je nesprávné, pak má několik moţností uvedených v ustanovení § 90 zákona o přestupcích. Můţe napadené rozhodnutí zrušit a řízení zastavit, můţe rozhodnutí zrušit nebo zrušit jeho část a věc vrátit k novému projednání, můţe sám změnit napadené rozhodnutí nebo jeho část. Neshledá-li odvolací orgán důvod pro zrušení, změnu rozhodnutí nebo zastavení řízení, pak napadené rozhodnutí potvrdí a odvolání zamítne. Proti rozhodnutí, které vydal odvolací orgán, se jiţ nelze dále odvolat, to však nevylučuje moţnost vyuţít jiný opravný prostředek nebo se domáhat nápravy ve správním soudnictví. Také je třeba zmínit, ţe v řízení o odvolání se uplatňuje, stejně jako při podání odporu v příkazním řízení, zásada zákazu reformace in peius. Uloţená sankce tedy nemůţe být změněna v neprospěch obviněného z přestupku. 260

Blíţe jsem o zásadě koncentrace řízení pojednal v kapitole 4.2.9., kde jsem rozebral nemoţnost jejího uplatnění v přestupkovém řízení a zmínil jsem také relevantní judikaturu.

91

6.2 Rozklad Jestliţe odvolání je opravným prostředkem, který se v přestupkovém řízení uplatňuje nejčastěji, u rozkladu je tomu právě naopak. Rozklad je řádným opravným prostředkem proti rozhodnutí, která vydal ústřední správní úřad, ministr, státní tajemník ministerstva nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu v prvním stupni. O rozkladu rozhoduje ministr nebo vedoucí jiného ústředního správního úřadu a návrh na toto rozhodnutí podává rozkladová komise, která má ze zákona nejméně pět členů a většinou jí tvoří odborníci. Jak trefně poznamenává JUDr. Petr Kolman, Ph.D.,261 zákon však jiţ nestanoví ţádnou specifikaci pro prokázání odbornosti, takţe můţe nastat situace, kdy si ministr do rozkladové komise dosadí svoje kamarády. Pro řízení o rozkladu platí ustanovení o odvolání, nevylučuje-li to povaha věci. V rozkladovém řízení je moţné rozhodnutí zrušit nebo změnit za situace, ţe se tím plně vyhoví rozkladu a pokud tím nemůţe být způsobena újma ţádnému z účastníků anebo s tím všichni, jichţ se to týká, vyslovili souhlas. Zajímavý je také názor,262 ţe by se institut rozkladu měl úplně ze správního řádu vypustit, jelikoţ je neefektivní a není zaručena nezávislost rozhodování o rozkladu. Toto je však podkladem pro rozsáhlejší zkoumání.

6.3 Obnova řízení a nové rozhodnutí Prvním z mimořádných opravných prostředků směřující proti pravomocnému rozhodnutí správního orgánu je obnova řízení, kterou upravuje ustanovení § 100 a § 102 správního řádu. Obnovu je moţné zahájit na ţádost účastníka a i z moci úřední. Pokud je obnova řízení zahájena z moci úřední, jde o jeden z prostředků dozoru ve veřejné správě.263 Důvody pro obnovu řízení na návrh účastníka jsou taxativně stanovy v ustanovení § 100 odst. 1 správního řádu. Řízení se obnoví, pokud vyšly najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení, a které účastník nemohl v původním řízení uplatnit anebo se provedené důkazy ukázaly nepravdivými. Také se obnoví, pokud bylo zrušeno či změněno rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, které má být obnoveno. Důleţité je, aby tyto skutečnosti, důkazy nebo rozhodnutí odůvodňovaly jiné řešení otázky,

261

KOLMAN, Petr. Správní řád – není třeba zrušit institut rozkladu? Časopis pro právní vědu a praxi. 2007, roč. 15, č. 3, s. 250-252. ISSN 1210-9126. 262 Tamtéţ, s. 252. 263 SKULOVÁ a kol. op. cit., s. 289

92

jeţ byla předmětem rozhodování. Je logické, ţe pokud by neodůvodňovaly rozhodnout jinak, byla by obnova řízení zbytečná a příčilo by se to zásadě hospodárnosti. Z moci úřední je moţné obnovit řízení, pokud rozhodnutí bylo dosaţeno trestným činem a také z důvodů uvedených v ustanovení § 100 odst. 1, jestliţe je na novém řízení veřejný zájem. Další důvod pro obnovu řízení je obsaţen v ustanovení § 149 odst. 6 správního řádu. Subjektivní lhůta, ve které je moţné podat ţádost na obnovu řízení, je stanovena na 3 měsíce, objektivní lhůta je tříletá. Obnova řízení se skládá ze dvou stádií. V prvním stadiu rozhoduje správní orgán o tom, zda řízení o obnově povolí nebo nepovolí, případně nařídí či nenařídí. Ve druhém stadiu se pak znovu rozhoduje o meritu věci, o kterém jiţ bylo jednou rozhodnuto. To znamená, ţe obnova řízení je průlomem do překáţky věci rozhodnuté. Průlomem do zásady ne bis in idem je pak nové rozhodnutí, které můţe být vydáno z taxativních důvodů uvedených v ustanovení § 101. Nové rozhodnutí zásadně neruší rozhodnutí původní, ale brání jeho vykonatelnosti nebo jiným právním účinkům. To ţe má obnova řízení spolu s novým rozhodnutím mnoho společného dokazuje i fakt, ţe mají společné ustanovení § 102 správního řádu. Toto ustanovení upravuje např. kdo je příslušný rozhodnout v novém řízení, řeší otázku účastenství v novém řízení, jaké podklady se pro vydání rozhodnutí v novém řízení pouţijí či upravují povinnost správního orgánu šetřit v novém řízení práva nabytá v dobré víře. Závěrem je třeba uvést, ţe pokud je vydáno nové rozhodnutí, aţ uţ v řízení obnoveném nebo v novém řízení, tak tyto řízení mají povahu řízení prvostupňového, tudíţ proti rozhodnutí vydaném v těchto řízení jsou znovu přípustné řádné opravné prostředky.264

6.4 Přezkumné řízení Přezkumné řízení je upraveno v ustanovení § 94 aţ § 99 správního řádu. Nejedná se o mimořádný opravný prostředek, za který je někdy mylně označováno. Jde o výraz dozorčí funkce nadřízených správních orgánů a „o specifický nástroj autokontroly zákonnosti rozhodování veřejné správy.“265 Přezkumné řízení je zahajováno z moci úřední. Účastník můţe dát k přezkumu podnět, nemá však právní nárok na to, aby byl tento podnět vzat v úvahu a přezkumné řízení bylo zahájeno. Přezkumné řízení se zahajuje v případě, ţe zde jsou důvodné pochybnosti o tom, ţe pravomocné rozhodnutí správního orgánu je v souladu 264

Viz SKULOVÁ a kol. 2008 op. cit., s. 294, 295. KOLMAN, Petr. Správní právo procesní – k vybraným otázkám přezkumného řízení. epravo.cz: Sbírka zákonů, judikatura, právo [online]. 2013, č. 90631 [cit. 21. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.epravo.cz/top/clanky/spravni-pravo-procesni-k-vybranym-otazkam-prezkumneho-rizeni-90631.html 265

93

s právními předpisy. Přezkumné řízení se zahajuje usnesením, které lze vydat do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení řízení dozvěděl. Objektivní lhůta pro zahájení přezkumného řízení je stanovena na 1 rok. Pokud přišel podnět pro zahájení řízení od účastníka, je zde moţná autoremedura za podmínek podobných v řízení o odvolání.266 Také můţe být provedeno zkrácené přezkumné řízení za podmínek ustanovení § 98 správního řádu. Pokud správní orgán zjistí, ţe právní předpis porušen nebyl, přezkumné řízení zastaví. Pokud bylo zjištěno, ţe rozhodnutí bylo vydáno v rozporu s právními předpisy, pak příslušný správní orgán rozhodnutí zruší nebo změní, případně zruší a věc vrátí odvolacímu správnímu orgánu nebo správnímu orgánu prvního stupně.267

266 267

Viz ustanovení § 95 odst. 2 správního řádu. Blíţe k přezkumnému řízení viz ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 216-222.

94

7. Soudní přezkum rozhodnutí o přestupku Čl. 36 odst. 2 Listiny zakotvil princip soudní kontroly správních rozhodnutí. Jelikoţ se jedná o soudní kontrolu, bude se postupovat podle soudního řádu správního. Proti rozhodnutí o přestupku lze podat ţalobu ke správnímu soudu na základě ustanovení § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního. V souvislosti se zněním jeho § 5 lze podat ţalobu ke správnímu soudu aţ po vyčerpání všech řádných opravných prostředků. Lhůta pro podání této ţaloby činí 2 měsíce od oznámení rozhodnutí. K přezkoumání rozhodnutí je věcně příslušný vţdy krajský soud, místní příslušnost se určuje s ohledem na sídlo správního orgánu, který o věci rozhodoval v posledním stupni. Důleţité je zmínit, ţe účastník, který podal návrh na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem, můţe poţádat o odloţení výkonu rozhodnutí a správní orgán musí jeho ţádosti vyhovět. Jak uvádí JUDr. Břetislav Čechmánek,268 bylo by vhodnější, aby jiţ samotné podání návrhu na přezkoumání rozhodnutí o přestupku soudem mělo za následek odklad výkonu rozhodnutí, s čímţ souhlasím, jelikoţ výkonem rozhodnutí o přestupku, které je většinou sankční povahy, můţe dojít k citelnému zásahu do práv účastníka řízení. Řízení je zahájeno dnem, kdy dojde písemné vyhotovení ţaloby soudu. Důleţité je poznamenat, ţe po podané ţalobě můţe správní orgán uspokojit269 účastníka tak, jak v ţalobě navrhoval. Řízení o ţalobě se zastaví, a tímto dnem nabude rozhodnutí správního orgánu právní moci a dále jiţ nelze přezkoumávat. Krajský soud přezkoumává rozhodnutí správního orgánu jak po formální, tak i po obsahové stránce, avšak v mezích ţalobcových návrhů uvedených v ţalobě. O ţalobě, kterou soud neodmítne podle ustanovení § 46 soudního řádu správního, je moţné rozhodnout dvěma způsoby. Buď ji krajský soud zamítne jako nedůvodnou nebo přezkoumávané rozhodnutí zruší pro nezákonnost nebo pro vady řízení. Pokud to ţalobce navrhne, můţe se soud zabývat také přiměřeností sankce. Pokud dojde soud k závěru, ţe uloţená sankce v rozhodnutí o přestupku je zjevně nepřiměřená, můţe toto rozhodnutí změnit tak, ţe sankci sníţí nebo můţe vydat rozhodnutí nové, ve kterém od sankce úplně upustí.270 Do dvou týdnů od doručení rozhodnutí správního soudu lze podat kasační stíţnost, o které rozhoduje Nejvyšší správní soud. Jako mimořádný opravný prostředek lze vyuţít také obnovu řízení v zákonem stanovených případech. 268

Viz ČECHMÁNEK, Břetislav. In: MATES a kol. op. cit., s. 95. Ustanovení § 153 správního řádu v souvislosti s ustanovením § 62 soudního řádu správního. 270 Toto moderační právo soudu je zakotveno v ustanovení § 78 odst. 2 soudního řádu správního. 269

95

Pokud bylo správním orgánem rozhodnuto ve věci soukromého práva, typicky o náhradě škody způsobené přestupkem, pak lze rozhodnutí přezkoumat v rámci civilního soudnictví podle části páté občanského soudního řádu. Pokud účastník tvrdí, ţe rozhodnutím v řízení o přestupcích bylo porušeno jeho ústavně zaručené základní právo nebo svoboda, můţe podat za zákonných podmínek271 ústavní stíţnost k Ústavnímu soudu.

271

Viz § 72 odst. 1 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 22. 6. 2013].

96

8. Vykonávací řízení Pokud by nebylo moţno uplatnit donucení ke splnění stanovených sankcí, přestupkové řízení by začalo ztrácet svůj výchovný cíl a účel. Jedná se tedy o nepostradatelnou, nikoliv však obligatorní část řízení o přestupcích. Pokud ten, jemuţ byla exekučním titulem uloţena povinnost ve správním řízení, tuto povinnost dobrovolně nesplní, nastoupí nucený výkon rozhodnutí. Exekučním titulem se rozumí vykonatelné rozhodnutí nebo vykonatelný smír.272 Výkon rozhodnutí není v přestupkovém zákoně upraven, proto se uplatní úprava exekuce uvedená v hlavě XI. správního řádu. Vykonávací řízení můţe být zahájeno na ţádost osoby oprávněné z exekučního titulu nebo z podnětu správního orgánu, který rozhodl v prvním stupni. Pro výkon rozhodnutí musí být splněny tyto podmínky: a) účastník řízení nesplnil dobrovolně povinnost uloženou mu rozhodnutím – tuto povinnost však můţe účastník dobrovolně splnit i po zahájení výkonu rozhodnutí, aţ do vymoţení uloţené povinnosti. Pokud ji v průběhu splní, řízení se ihned zastaví, pokud ji splní jen částečně, vymáhá se jen zbytek povinnosti. b) existuje exekuční titul – tedy vykonatelné rozhodnutí správního orgánu. c) uplynula stanovená lhůta ke splnění povinnosti – vykonatelné je rozhodnutí aţ dnem, kdy uplynula lhůta ke splnění uloţené povinnosti uvedená v rozhodnutí. Tato lhůta je obligatorní náleţitostí výroku. d) nedošlo k prekluzi možnosti vymáhání uloženého plnění – lhůta pro vymáhání peněţitého plnění je stanovena na 6 let,273 lhůta pro vymáhání nepeněţitého plnění je stanovena na 5 let.274 e) existuje exekuční správní orgán – kdo je exekuční správní orgán stanovuje ustanovení § 106 správního řádu. V přestupkovém řízení je nejčastěji exekučním správním orgánem obecný správce daně při exekuci na peněţité plnění. Jak jsem se jiţ zmínil, rozlišujeme správní exekuci na peněţitá plnění a na plnění nepeněţitá. Exekuce na peněţitá plnění se bude týkat výkonu těch rozhodnutí, které stanovují jako sankci pokutu, stanovují povinnost nahradit škodu způsobenou přestupkem a těch, ve 272

Tento exekuční titul nepřipadá v přestupkovém řízení v úvahu, jelikoţ v řízení o přestupcích se smír neschvaluje rozhodnutím, a proto ho nelze povaţovat za exekuční titul ve smyslu správního řádu. Viz ČERNÝ, HORZINKOVÁ, KUČEROVÁ op. cit., s. 235. 273 Rozhodnutí, kterými byla uloţena povinnost peněţitého plnění, se vykonávají podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 25. 6. 2013]. Lhůta 6 let je stanovena v ustanovení § 160 odst. 1 tohoto zákona. 274 Viz ustanovení § 108 správního řádu.

97

kterých je stanovena povinnost uhradit náklady řízení. Exekuce na nepeněţitá plnění bude přicházet v úvahu v řízeních, ve kterých byla uloţena sankce propadnutí věci. Účastník řízení nebo vymáhající správní orgán si mohou vybrat, zda exekucí nepověří soudního exekutora nebo nepodají návrh na soudní výkon rozhodnutí. V tom případě by se exekuce řídila příslušnými předpisy. Těmi budou v případě exekuce prostřednictvím soudního exekutora zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech, ve znění pozdějších předpisů a v případě soudního výkonu rozhodnutí občanský soudní řád. Dle mého názoru je pro správní orgán nejlepší pověřit exekucí soudního exekutora. Exekučním řádem je stanovena profesionalita provedení, jelikoţ zakotvuje poţadavky na osobu exekutora (vzdělání, praxe). Procesní lhůty stanovené exekuční řádem také mohou vést k rychlejšímu vymáhání pohledávek. Ve srovnání s výkonem rozhodnutí prostřednictvím soudu není třeba v případě exekuce soudním exekutorem platit ţádný soudní poplatek a odměnu exekutora hradí dluţník. Soudnímu exekutorovi také nemusíte navrhovat, jakým způsobem má být exekuce provedena, ten si sám zvolí, jakým způsobem bude postupovat. V případě exekuce prostřednictvím soudního exekutora je navíc zajištěno, ţe jsou vymoţeny všechny skutečně vynaloţené náklady, prostřednictvím správní exekuce se náklady hradí paušální částkou a hradí se také hotové výdaje. Nikdo uţ pak nehradí například náhradu za vynaloţený čas.

98

9. Řízení o přestupcích de lege ferenda Prvně je třeba se pozastavit nad absencí jednotné úpravy, která by obsahovala hmotněprávní i procesní část úpravy přestupků, ale zahrnovala by i jiné správní delikty, konkrétně jiné správní delikty právnických osob a podnikajících fyzických osob. Jelikoţ tato úprava je prozatím rozptýlena ve více jak dvou stech předpisech, bylo by nanejvýš vhodné provést její kodifikaci. V roce 2013 jiţ legislativní rada vlády schválila návrh věcného záměru zákona o přestupcích. Samozřejmě je nemoţné a zároveň nevhodné, aby tento nový zákon obsahoval všechny skutkové podstaty přestupků, protoţe těch je opravdu mnoho a přispělo by to jen k jeho nepřehlednosti. Vhodné je, aby jednotlivé skutkové podstaty byly nadále uvedeny ve zvláštních zákonech. V souvislosti s přijetím nového zákona o přestupcích by měl být dle mého názoru zřízen také registr přestupků spadající pod ministerstvo vnitra, které jiţ některé jiné registry vede. Tento registr by umoţnil kontrolovat recidivu přestupků. Recidiva by pak měla být jedna z okolností, dle které by se rozhodovalo o druhu sankce a její výměry a jako taková by měla být tato okolnost zakotvena do příslušného ustanovení (nynějšího ustanovení § 12 zákona o přestupcích). Druhým nesporným přínosem registru přestupků by byla moţnost kontrolovat, zda konkrétní osobě nebyla nařízena sankce zákazu pobytu, jejíţ uloţení se dnes takřka nedá kontrolovat. Co se této sankce týče, jsem toho názoru, ţe by měla být ze zákona o přestupcích vyloučena. Její zavedení bylo ryze účelové a podněty pro její zakotvení do zákona pocházely z problémových regionů, ve kterých často docházelo k přestupkům, za něţ je moţné tuto sankci uloţit. Jak jsem jiţ uvedl, není tato sankce v souladu s ústavou a problém vidím také v tom, ţe pokud by zde nadále měla být moţnosti ji za přestupek uloţit, měly by o jejím uloţení rozhodovat nestranné soudy. Také se mi tato sankce nezdá správným řešením, jelikoţ problém se jen přesouvá do jiného místa. Jsem pro zavedení sankce nové, a sice sankce obecně prospěšných prací ve výměře niţší, neţ je moţné ji uloţit za trestný čin. Avšak i v této sankci by mohl být spatřován rozpor s ústavou. Myslím si však, ţe zásah do svobody pohybu a pobytu je v případě sankce zákazu pobytu větší, neţ by byl zásah do Listinou zaručeného práva nebýt podroben nuceným pracím nebo sluţbám. Tato sankce se jeví vhodná také ve vztahu k nemajetným osobám, které přestupek spáchaly. V zákoně o přestupcích sice nalezneme instituty specifické pro přípravné řízení, část věnovaná přípravnému řízení však není zvlášť oddělena. Jelikoţ se domnívám, ţe přípravné řízení je jednou z částí řízení o přestupcích, měl by zákon o přestupcích obsahovat 99

samostatnou část tomuto stadiu řízení věnovanou. Tato samostatná část by pak upravovala instituty pro přípravné řízení typické, zejména součinnost a doţádání, podání vysvětlení, vydání a odnětí věci, postoupení věci a odloţení věci. Nový přestupkový zákony by se také měl podrobněji věnovat vztahu zákona o přestupcích a správního řádu. Jak jsem nastínil v mé práci, neměla by se v řízení o odvolání uplatňovat zásada koncentrace jak je uvedena ve správním řádu, jelikoţ řízení o přestupcích má velmi blízko k řízení trestnímu, čemuţ nasvědčuje i judikatura, která pod pojem „trestní obvinění“ zahrnuje i obvinění z přestupku.275 Do přestupkového zákona by proto bylo vhodné zakotvit podobné ustanovení, jako obsahuje trestní řád ve svém § 249 odst. 3, které zní: „odvolání lze opřít o nové skutečnosti a důkazy“. V souvislosti se vztahem přestupkového zákona a správního řádu bych doporučoval ze zákona o přestupcích vypustit ustanovení § 57 o společném řízení, jelikoţ správní řád upravuje toto řízení takřka stejně jen s jednou změnou, a sice s tím, ţe podle přestupkového zákona se musí společné řízení vést obligatorně, zatímco podle správního řádu nikoliv. V přestupkovém řízení chybí moţnost správního uváţení, zda společné řízení vést či ne, coţ pak můţe mít za důsledek, ţe některé věci se ze společného řízení vylučují. S ohledem na zásadu rychlosti a procesní ekonomie se mi nynější úprava zdá nevhodná. Praktický problém někdy můţe činit jednoroční lhůta pro projednání přestupku. Nejsem toho názoru, ţe by se měla zvýšit absolutně. Jsem pro modifikaci této lhůty s ohledem na závaţnost přestupku, který je projednáván. Jeho závaţnost by pak bylo třeba hodnotit podle sankce, kterou lze za tento přestupek uloţit, a která je i odrazem jeho společenské nebezpečnosti. U závaţnějších přestupků pak nečiní účastníkům problémy prodluţovat řízení různými obstrukcemi a přestupek se mnohdy nestihne v jednoroční lhůtě projednat. Lhůta by však neměla být delší neţ 2 roky, jelikoţ po této době uţ značně klesá společenská škodlivost přestupku, klesá zájem společnosti na potrestání škodlivého jednání a také mohou nastat problémy s dokazováním přestupku (například v souvislosti se svědeckými výpověďmi). V souvislosti se lhůtou pro projednání přestupku by bylo účelné upravit také doručování do ciziny, jelikoţ právě v tomto případě se přestupek přes nemoţnost doručení nestihne ve lhůtě jednoho roku projednat. Vhodné se mi jeví zakotvit, aby účastník, jenţ si zvolí místo doručení v cizině, měl povinnost sdělit správnímu orgánu kontaktní údaj (elektronickou adresu, telefonní číslo), na kterém bude potvrzovat přijetí písemnosti, která mu byla odeslána. V případě, ţe kontaktní údaj spolu s adresou pro doručení v cizině nesdělí nebo doručení 275

Viz kapitola 2.2.

100

nepotvrdí, správní orgán mu ustanoví opatrovníka. Správní orgány by se však měl pokusit doručit alespoň dvakrát, jelikoţ stále je zde moţnost, ţe písemnost nebude doručena vinou doručovatele. Další problém spatřuji v novele zákona o silničním provozu v souvislosti se zrušením výmluv řidičů na tzv. osobu blízkou. Myslím si, ţe tato novela je v rozporu s Listinou, konkrétně s čl. 37 odst. 1, čl. 40 odst. 2 a s čl. 4. Stále sice máte právo odepřít výpověď, pokud tak však učiníte, budete za to sankcionováni. Nejproblematičtějším ustanovením je dle mého názoru § 125h zákona o silničním provozu, které tuto „sankci“ za odepření výpovědi zakotvuje. Problém, který tato novela má řešit, a sice častá nemoţnost dokázat řidičům, ţe daný přestupek spáchali, jelikoţ jsou pouze zachyceni automatizovaným technickým prostředkem, se dá řešit i jinými způsoby. Nejjednodušší způsob je vyslat do terénu více policistů, aby přestupky zjišťovali. V této novele však vidím snahu státu nepřijít o peníze. Navrhoval bych, aby Ústavní soud pro rozpor s ústavním pořádkem tuto novelu zrušil. Poslední změna, kterou by bylo vhodné do přestupkového zákona provést, je dle mého názoru zakotvení automatického odkladu výkonu rozhodnutí správním orgánem po podání ţaloby ke správnímu soudu proti rozhodnutí o přestupku. V současné době si o odklad výkonu rozhodnutí musí ţalobce zaţádat, správní orgán mu pak musí vyhovět. Pro větší ochranu práv účastníka, do nichţ můţe být provedení výkonu rozhodnutí citelným zásahem, bych se proto přikláněl k úpravě ustanovení § 83 zákona o přestupcích v tomto směru.

101

III. Závěr Ve své diplomové práci jsem se snaţil komplexně pojednat o úpravě přestupků a o základních institutech přestupkového řízení a také jsem se pokusil vytyčit jeho specifika ve srovnání s jinými druhy správních řízení. Také jsem porovnával úpravu obsaţenou v přestupkovém zákoně s obecnou úpravou obsaţenou ve správním řádu. Celý výklad jsem doplnil relevantní judikaturou. Po popisu základních institutů jsem plynule navázal na aktuální otázky týkající se tohoto specifického druhu správního řízení. Hlavním cílem této práce bylo rozlišit, který z hlavních právních předpisů, zda zákon o přestupcích nebo správní řád, se pro úpravu řízení o přestupcích, a zejména pro jeho procesní část, pouţije. Tohoto cíle se mi myslím podařilo dosáhnout. Za pomoci odborné literatury a aktuální judikatury se mi povedlo určit, která ustanovení správního řádu se pouţijí pro úpravu tohoto specifického správního řízení, a která nelze pouţít vůbec, protoţe úprava, kterou obsahuje zákon o přestupcích, je dostatečně speciální a podpůrné úpravy není třeba. V první kapitole jsem načrtl historický vývoj správního trestání a také proces oddělení úpravy přestupků od práva trestního. Také jsem lehce nastínil vývoj sankcí, které bylo moţno v průběhu vývoje za přestupky ukládat. Na závěr jsem se dostal aţ k aktuálním předpisům přestupkové právo upravujícím. Druhá kapitola shrnula prameny přestupkového práva, přičemţ jsem nezapomněl ani na prameny mezinárodní a prameny práva Evropských společenství. Vytyčil jsem, kdy je moţné v řízení o přestupcích pouţít analogii. V přestupkovém právu se nejčastěji uţívá analogie práva trestního. O základních hmotněprávních institutech přestupkového řízení jsem pojednal v kapitole třetí. Více jsem se věnoval materiální stránce přestupku a došel jsem k závěru, ţe správní orgány projednávající přestupek by měly při určení, zda byla materiální stránka přestupku naplněna, tedy zda přestupek porušuje nebo ohroţuje zájem společnosti, zkoumat všechny okolnosti jednání, které je za přestupek povaţováno. Tak se můţe stát, ţe překročení nejvyšší povolené rychlosti mimo obec v přehledném úseku o 2-3 km/h materiální stránku přestupku nenaplní, zatímco stejné jednání, avšak ve městě v blízkosti školy v dopoledních hodinách jiţ materiální stránku přestupku naplní. Co se sankcí týče, zákonodárce je stanovil přehledně a správně. Avšak po rozboru sankce zákazu pobytu jsem stanovil závěr, ţe je tato sankce protiústavní a její dodrţování je těţko kontrolovatelné. Nedošel jsem k závěru, ţe lhůta pro projednání přestupků by se měla prodlouţit obecně na více jak jeden rok, ale její modifikace by byla vhodná.

102

Ve čtvrté kapitole se mi podařilo shrnout nosné zásady řízení o přestupcích spolu s přehledem, které části řízení jsou jednotlivými zásadami ovládány. V souladu s aktuální judikaturou jsem vyslovil doporučení adresované správním orgánům neuplatňovat v řízení o odvolání proti rozhodnutí o přestupku zásadu koncentrace tak, jak je stanovena ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu. Z páté kapitoly je jasně viditelný můj závěr, ţe přípravné řízení by mělo být první fází řízení o přestupku. Větší pozornost jsem věnoval podání vysvětlení a tzv. osobě blízké (oddíl 5.2.2). Po zhodnocení novely zákona o silničním provozu jsem musel konstatovat, ţe je tato novela nepovedená a v některých svých částech dokonce protiústavní. Protiústavnost lze sledovat v tom, ţe po uplatnění Listinou zaručeného práva nevypovídat, následuje sankce v podobě zaplacení pokuty za osobu blízkou. Navrhl jsem moţné řešení toho, ţe přestupky, kterých se tato novela týká, se většinou nepodařilo vymáhat. Mým řešením je pouţívání vyspělejších automatizovaných technických prostředků umoţňujících prokázat totoţnost toho, kdo řídil vozidlo a nasazení více hlídek policie ČR a obecní policie v terénu. Zabýval jsem se také aktuálními problémy řízení o přestupcích. Při doručování do ciziny jsem dospěl k názoru, ţe tato právní úprava by potřebovala změnu, aby se nestávalo, ţe doručit do ciziny budou bránit různé překáţky. Lehce jsem nastínil také aktuální otázky znalců, ale pojednání o tomto tématu by značně přesáhlo rozsah této práce. V případě uţití obrazových a zvukových záznamů jako důkazu jsem vyslovil názor, ţe uţití těchto důkazů by se mělo hodnotit testem proporcionality, kde na jedné straně bude stát zájem na potrestání pachatele přestupku a na druhé straně zájem na ochranu osobnosti. Shrnul jsem také, z jakého důvodu nelze proti uloţení pokuty v blokovém řízení podávat opravné prostředky. V šesté kapitole jsem se zabýval opravnými prostředky, zejména odvoláním, jejich náleţitostmi a moţností jejich podání. Sedmá kapitola pojednala o moţnosti soudního přezkumu rozhodnutí o přestupku. V osmé kapitole, respektive v jejím závěru, jsem zdůraznil výhody a nevýhody různých druhů vykonávacího řízení. Své úvahy de lege ferenda jsem se pokusil shrnout v poslední kapitole této práce. Samotného mě překvapil rozsah materie řízení o přestupcích a i sloţitost této úpravy. I kdyţ jsem se snaţil, aby nešlo jen o prostý přepis právního předpisu, některé instituty si pro lepší pochopení vyţádaly předloţit výklad norem, které tyto instituty upravují. Myslím si, ţe tato práce je pro mě velkým přínosem, jelikoţ úpravě, projednání či rozhodování přestupků bych se chtěl věnovat i v budoucnu v rámci mého pracovního zařazení.

103

IV. Seznam použité literatury a pramenů Učebnice, monografie, komentáře: 1.

BAŢIL, Z. Neurčité právní pojmy a uvážení při aplikaci norem správního práva (se zvláštním zřetelem na judikaturu bývalého čsl. nejvyššího správního soudu). 1. vyd. Praha: Karlova univerzita, 1993. 78 s.

2.

ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 12. vyd. Praha: Linde, 2011. 758 s. ISBN 978-80-7201-859-8.

3.

ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V., TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011. 457 s. ISBN 978-80-7201-830-7.

4.

HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 1998. 341 s. ISBN 8021017910.

5.

JEMELKA, L., PONDĚLÍČKOVÁ, K., BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2009. 666 s. ISBN 978-80-7400-157-4.

6.

JEMELKA, L., VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2011. 534 s. ISBN 978-80-7400-355-4.

7.

MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha: nakladatelství C. H. Beck, 2008. 224 s. ISBN 978-80-7179-806-4.

8.

POŠVÁŘ, J. Nástin správního práva trestního II. Brno: Čsl. akademický spolek „Právník“, 1946. 199 s.

9.

PRAŢÁK, J. Rakouské právo veřejné. V Praze: Nákladem Jednoty právnické, 1905. 215 s.

10. PRŮCHA, P. Správně právní odpovědnost se zaměřením na problematiku stíhání přestupků. 1. vyd. Brno: Univerzita J. E. Purkyně, 1988. 147 s. 11. PRŮCHA, P. Správní právo. 7. vyd. Brno: Masarykova univerzita, 2007. 418 s. ISBN 978-80-210-4276-6. 12. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008. 428 s. ISBN 978-80-7380-110-6.

Časopisecké prameny: 1.

KOLMAN, P. Důkaz ohledáním ve správním řízení. Právní rádce: měsíčník vydavatelství Economia. 2009, roč. 17, č. 4, s. 46-48. ISSN 1210-4817. 104

2.

KOLMAN, P., PETRÁK, M. Několik poznámek k prekluzi přestupku podle zákona č. 200/1990 Sb. a ke zřízení systému elektronického Registru přestupků. Právní rozhledy: časopis pro všechna právní odvětví. 2012, roč. 20, č. 22, s. 795-799. ISSN 1210-6410.

3.

KOLMAN, P. Správní řád – není třeba zrušit institut rozkladu? Časopis pro právní vědu a praxi. 2007, roč. 15, č. 3, s. 250-252. ISSN 1210-9126.

4.

POTMĚŠIL, J., MORÁVKOVÁ, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti součinnosti v nálezu Ústavního soudu. Právní rozhledy. 2011, roč. 19, č. 4, s. 131-136. ISSN 1210-6410.

5.

POTMĚŠIL, J. Pouţitelnost zvukových a obrazových záznamů jako důkazu. Správní právo. 2010, roč. 18, č. 3, s. 129-154. ISSN 0139-6005.

6.

VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. 39, č. 3, s. 137-178. ISSN 0139-6005.

Elektronické zdroje: 1.

BERAN, T. Osoba blízká nekončí! Část I. Autoweb.cz [online]. 13. 1. 2013 [cit. 6. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.autoweb.cz/beran-osoba-blizka-nekonci-cast-i/

2.

BERAN, T. Osoba blízká nekončí! Část II Autoweb.cz [online]. 16.1.2013 [cit. 6. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.autoweb.cz/osoba-blizka-nekonci-cast-ii-52246/

3.

BERAN, T. Osoba blízká nekončí! Část III Autoweb.cz [online]. 29.1.2013 [cit. 6. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.autoweb.cz/osoba-blizka-nekonci-cast-iii/

4.

FILIPOVÁ, J. Vybrané otázky doručování s cizím prvkem ve správním právu. In: COFOLA 2010: the Conference Proceedings [online]. 1. edition. Brno: Masaryk University,

2010

[cit. 12.

6.

2013].

ISBN

978-80-210-5151-5.

Dostupné

z:

http://www.law.muni.cz/sborniky/cofola2010/files/dorucovani/Filipova_jana__1666_.pdf 5.

KOLMAN, P. Správní právo procesní – k vybraným otázkám přezkumného řízení. epravo.cz: Sbírka zákonů, judikatura, právo [online]. 2013, č. 90631 [cit. 21. 6. 2013].

Dostupné

z:

http://www.epravo.cz/top/clanky/spravni-pravo-procesni-k-

vybranym-otazkam-prezkumneho-rizeni-90631.html 6.

KOPECKÝ, M. Uplatňování zásad jednotnosti a koncentrace ve správním řízení. iPravnik.cz. [online] 12. 6. 2008 [cit 21. 5. 2013]. Dostupné z: http://www.ipravnik.cz/cz/clanky/pd_1/art_5173/detail.aspx.

105

7.

MINISTERSTVO FINANCÍ. Pokutové bloky [online]. 6. 11. 2012. [cit. 20. 6. 2013] Dostupné

z:

http://www.mfcr.cz/assets/cs/media/Prezentace_2012-11-06_Prezentace-

MF-Nove-pokutove-bloky-2013-v02-2012-11-06_v02.pdf 8.

MORÁVKOVÁ, J., POTMĚŠIL, J. Sporný výklad zákazu sebeobviňování a povinnosti součinnosti v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 1849/08 [online]. 2010 [cit. 5. 6. 2013].

Dostupné z:

http://prestupky.blogspot.cz/2011/03/sporny-vyklad-zakazu-

sebeobvinovani.html 9.

MOTEJL, O. Souhrn hlavních principů dobré správy [online]. 2006 [cit. 18. 4. 2013]. Dostupné z http://www.hajdusek.cz/temp/Motejlovo%20desatero.pdf

10. MOTEJL, O. Závěrečné stanovisko veřejného ochránce práv, Sp. zn.: 5432/2009/VOP/IK [online]. Brno, 22. 4. 2010. [cit. 19. 6. 2013] Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/STANOVISKA/Prestupky/5432-09-IKZSO.pdf 11. MOTEJL, O. Zpráva za 3. čtvrtletí roku 2009, Příloha Soudní znalci-poznatky z praxe veřejného ochránce práv [online]. Brno, 21. 10. 2009. [cit. 25. 6. 2013] Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/Ctvr tletky/2009_3_ctvrtleti_priloha.doc 12. Rada odsouhlasila trestání dopravních přestupků spáchaných v jiném členském státě EU. euroskop.cz - Integrovaný informační systém Evropské unie [online]. 7. 10. 2011 [cit. 20. 4. 2013]. Dostupné z: https://www.euroskop.cz/8454/19709/clanek/doprava-v-zari-2011/ 13. Sněmovní

tisk

431/9,

část

č.

1/2.

Stanovisko

prezidenta

k

tisku

431/0

[online]. Poslanecká sněmovna a Parlament ČR. 19. 6. 2012 [cit. 26. 5. 2013]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/orig2.sqw?idd=96361 14. Statut Rady vlády pro národnostní menšiny ze dne 25. 1. 2012 [online]. Vláda České republiky [cit. 12. 6. 2013]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/ppov/rnm/statut_rady_leden_2012.pdf 15. VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer, 2012. [cit.

19.

6.

2013].

ISBN

978-80-7357-827-5.

Dostupné

z:

http://www.kr-

kralovehradecky.cz/assets/kraj-volene-organy/obce/metodicka-pomoc-obcim/VOP--Prestupky.pdf

106

Právní předpisy: 1.

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů

2.

Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů

3.

Zákon č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní.

4.

Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů.

5.

Zákon č. 40/1963 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů.

6.

Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů.

7.

Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů.

8.

Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů.

9.

Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů.

10. Zákon. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. 11. Zákon č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů 12. Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů. 13. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (o obecním zřízení), ve znění pozdějších předpisů. 14. Zákon České národní rady č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. 15. Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. 16. Zákon č. 273/2001 Sb., o právech příslušníků národnostních menšin, ve znění pozdějších předpisů. 17. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. 18. Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové sluţbě, ve znění pozdějších předpisů. 19. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 20. Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. 21. Zákon č. 273/2008 Sb., o policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 22. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. 107

23. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. 24. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/82/EU ze dne 25. října 2009 o usnadnění přeshraniční výměny informací o dopravních deliktech v oblasti bezpečnosti silničního provozu. 25. Vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích, ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb. 26. Vyhláška č. 191/2009 Sb., o podrobnostech výkonu spisové sluţby. 27. Císařský patent č. 117/1852

Judikatura: 1.

Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 6. 1976, Engel a další proti Nizozemí (1976), stíţnosti č. 5100/71; 5101/71; 5102/71; 5354/72; 5370/72. [cit. 24. 5. 2013].

2.

Nález Ústavního soudu ze dne 22. 1. 2001, sp. zn. II. ÚS 502/2000. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 19. 6. 2013].

3.

Nález Ústavního soudu ze dne 3. 8. 2004 sp. zn. I. ÚS 332/2004. In: In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 6. 2013].

4.

Nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 5. 6. 2013].

5.

Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 7. 6. 2013].

6.

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 As 49/2003. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 6. 2013].

7.

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 6. 2005, sp. zn. 5 As 22/2004. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013].

8.

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 1. 2006, sp. zn. 7 As 17/2005. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013].

9.

Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2007, sp. zn. 4 As 10/2006. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 20. 4. 2013].

10. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2007, sp. zn. 4 As 22/2007. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. 108

11. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2008, sp. zn. 1 As 1/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. 12. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 1 As 27/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 24. 5. 2013]. 13. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2008, sp. zn. 4 Ads 83/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 14. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1.2009, sp. zn. 1 As 96/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 24. 5. 2013]. 15. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, sp. zn. 7 As 9/2009. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 13. 6. 2013]. 16. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2009, sp. zn. 9 As 7/2009. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 22. 5. 2013]. 17. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9 As 57/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 7. 6. 2013]. 18. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 8. 2009, sp. zn. 4 Ads 101/2007. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 14. 6. 2013]. 19. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 10. 2009, sp. zn. 9 As 3/2009. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 23. 5. 2013]. 20. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, sp. zn. 5 As 104/2008. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 21. 5. 2013]. 21. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011, sp. zn. 1 As 27/2011. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 12. 6. 2013]. 22. Rozsudek Vrchního soudu v Olomouci ze dne 15. 5. 2001, sp. zn. 2 A 10/2000. In: Codexis [právní informační systém]. ATLAS consulting spol. s r. o. [cit. 7. 6. 2013].

109