Řízení o přestupcích

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Právo a právní věda Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

Řízení o přestupcích Kateřina Nováková

2013/2014

„Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma: Řízení o přestupcích zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem použila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu použitých pramenů a literatury.“

.……………………………….. Kateřina Nováková

1

Děkuji vedoucímu mé diplomové práce, panu JUDr. Stanislavu Sedláčkovi, Ph.D., za cenné rady, podnětné připomínky a odborné vedení při zpracování této práce.

2

Abstrakt: Tato diplomová práce se zabývá řízením o přestupcích. Analyzuje vzájemný vztah dvou základních procesněprávních předpisů upravujících řízení o přestupcích, a to zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Následně se práce zaměřuje na problematiku tzv. návrhových přestupků a upozorňuje na specifika jejich úpravy v rámci celého přestupkového řízení ve srovnání s přestupky projednávanými z úřední povinnosti.

Abstract: This thesis deals with the administrative delict proceedings. It analyzes the relationship between the two basic procedural codes providing the administrative delict proceedings, Act No. 200/1990 Coll., on offences, as amended, and Act No. 500/2004 Coll., The Administrative Code, as amended. Secondary, the disertation focuses on the issues of the offences prosecuted on claimant´s motion, and points out the specifics of the provisions related to this type of offences in comparison to the offences prosecuted ex officio.

Klíčová slova: přestupek, řízení o přestupcích, správní řízení, správní trestání, návrhové přestupky, přestupky projednávané ex officio, přestupkový zákon, správní řád

Keywords: Offence, administrative delict proceedings, administrative proceedings, administrative punishing, offences prosecuted on complaint, offences prosecuted ex officio, Offence Code, Administrative Code

3

Obsah I. Úvod......................................................................................................................... 6 II. Obsahová část práce.................................................................................................. 8 1 Prameny ................................................................................................................... 8 1.1 Vnitrostátní prameny přestupkového práva ........................................................8 1.1.1 Ústavní východiska přestupkového práva ..................................................8 1.1.2 Nástin pramenů přestupkového práva hmotného .......................................9 1.1.3 Procesněprávní předpisy a jejich vzájemný vztah .................................... 10 1.1.4 Judikatura ............................................................................................... 11 1.1.5 Užití analogie.......................................................................................... 12 1.2 Mezinárodní prameny přestupkového práva ..................................................... 13 2 Hmotněprávní základy řízení o přestupcích ............................................................. 15 2.1 Pojem přestupek............................................................................................... 15 2.2 Formální a materiální znaky přestupku ............................................................. 16 2.2.1 Materiální znak přestupku ....................................................................... 16 2.2.2 Formální znaky přestupku ....................................................................... 18 2.3 Zánik odpovědnosti za přestupek .....................................................................19 3 Základní zásady přestupkového řízení ..................................................................... 23 4 Návrhové přestupky ................................................................................................ 27 4.1 Skutkové podstaty návrhových přestupků......................................................... 28 4.2 Osoba blízká .................................................................................................... 29 4.3 Náležitosti návrhu na projednání přestupku ...................................................... 29 4.3.1 Dispozice s návrhem ............................................................................... 31 4.4 Tříměsíční subjektivní lhůta k podání návrhu na projednání přestupku ............. 32 5 Postup před zahájením řízení .................................................................................. 35 5.1 Odložení věci ...................................................................................................37 6 Řízení o přestupcích v prvním stupni ...................................................................... 40 6.1 Příslušnost správních orgánů k řízení o přestupcích .......................................... 40 6.1.1 Věcná příslušnost .................................................................................... 40 6.1.2 Místní příslušnost.................................................................................... 42 6.1.3 Funkční příslušnost ................................................................................. 43 6.2 Nalézací řízení ................................................................................................. 44 6.2.1 Zahájení řízení ........................................................................................ 44 6.2.2 Účastníci řízení ....................................................................................... 48 6.2.3 Náhrada škody ........................................................................................ 54 6.2.4 Ústní jednání........................................................................................... 56 4

6.2.5 Smír ........................................................................................................ 58 6.2.6 Zastavení řízení....................................................................................... 59 6.2.7 Rozhodnutí ve věci ................................................................................. 61 6.2.8 Náhrada nákladů řízení ........................................................................... 63 7 Opravné prostředky................................................................................................. 66 7.1 Odvolání .......................................................................................................... 67 8 Soudní přezkum rozhodnutí o přestupku ................................................................. 71 III.

Závěr ................................................................................................................ 74

IV.

Seznam použité literatury a pramenů ................................................................ 78

Knižní prameny ...................................................................................................... 78 Časopisecké prameny.............................................................................................. 79 Elektronické prameny ............................................................................................. 79 Právní předpisy ....................................................................................................... 80 Judikatura ............................................................................................................... 82

5

I. Úvod Jedním ze subsystémů správního práva je i správní právo trestní, které v sobě zahrnuje jak normy práva hmotného, organizačního, tak i úpravu procesněprávní. Správní orgány se v rámci správního trestání zabývají právní úpravou základů a následků správněprávní odpovědnosti, za jejíž základ je považováno protiprávní jednání subjektů správního práva, za něž lze uložit sankci. Toto protiprávní jednání se označuje jako správní delikt a v rovině správního trestání proto hovoříme o odpovědnosti za správní delikt. Dle různých kritérií je možné správní delikty členit na jednotlivé druhy či skupiny, přičemž jednou z nich jsou i přestupky. Právní úprava týkající se přestupků je částečně kodifikovaná v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Přestupkové právo je pak rozsáhlý vnitřně strukturovaný celek, přičemž jednotlivé skutkové podstaty přestupků jsou roztroušeny do řady zvláštních zákonů. Tématem mé diplomové práce je řízení o přestupcích, dále se tedy zaměřím především na procesní stránku přestupkového práva. Řízení o přestupcích je zvláštním druhem správního řízení, jehož účelem je upravit postup správních orgánů při rozhodování o vině a uložení adekvátní sankce za spáchaný přestupek. Právní úpravu vztahující se k přestupkovému řízení nalezneme především ve dvou právních předpisech, a to v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“) a v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Cílem této diplomové práce je analyzovat vzájemný vztah právě těchto dvou základních předpisů upravujících řízení o přestupcích. Oba tyto předpisy obsahují ustanovení procesní povahy, která se mnohdy překrývají či si protiřečí. Pro správnou aplikaci jednotlivých ustanovení v rámci přestupkového řízení je proto nezbytné správně porozumět vzájemnému vztahu těchto předpisů. Vzhledem k tomu, že problematika přestupkového řízení je příliš široká, následně se v této práci zaměřím především na úpravu návrhových přestupků. Definuji pojem návrhových přestupků a poukážu na hlavní problémy spojené s jejich projednáváním. Rovněž upozorním na specifika úpravy návrhových přestupků v rámci celého přestupkového řízení, k čemuž využiji metody komparace návrhových přestupků s přestupky projednávanými z úřední povinnosti.

6

Práci jsem rozdělila do osmi kapitol a dále ji člením na jednotlivé podkapitoly, oddíly a pododdíly. V první kapitole uvádím základní přehled právních pramenů přestupkového práva a upozorňuji na možnost užití trestněprávních principů a judikatury. V další kapitole nastíním alespoň základy hmotněprávní úpravy, neboť správné chápání hmotného práva je rozhodující i pro pochopení a správnou orientaci v řízení o přestupcích. Upozorním především na podkapitolu 2.3, ve které se zabývám jednoroční prekluzivní lhůtou k zániku odpovědnosti za přestupek. Ve třetí kapitole pak vyjmenovávám základní zásady přestupkového řízení. Za klíčovou kapitolu této práce považuji kapitolu čtvrtou, týkající se návrhových přestupků. Zde definuji pojem návrhových přestupků a dále se zabývám především návrhem na projednání přestupku a jeho jednotlivými náležitostmi. V závěru kapitoly rozebírám tříměsíční subjektivní lhůtu k podání návrhu na zahájení řízení. Poté navazuji kapitolou zabývající se postupem správních orgánů před zahájením řízení, kde v podkapitole 5.1 věnuji značnou pozornost formě odložení věci. V šesté kapitole se již zabývám průběhem řízení v prvním stupni, přičemž přestupkové řízení nepojímám komplexně, ale věnuji se pouze některým jeho fázím a procesním institutům. Zaměřuji se především na fázi zahájení řízení, vymezení účastníků řízení a ukončení řízení v prvním stupni. V závěrečných kapitolách již spíše stručně charakterizuji opravné prostředky a soudní přezkum rozhodnutí o přestupku. Diplomovou práci jsem zpracovala dle právního stavu ke dni 20. 3. 2014.

7

II. Obsahová část práce 1 1.1

Prameny Vnitrostátní prameny přestupkového práva

1.1.1 Ústavní východiska přestupkového práva Základy přestupkového práva jsou zakotveny v předpisech nejvyšší právní síly, kterými jsou ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Ústava“) a usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „Listina“). Jako prameny s nejvyšší právní sílou tvoří základní rámec pro následnou úpravu v pramenech nižší právní síly. Ústava ani Listina nehovoří přímo o správním trestání, avšak z obecných principů demokratického a právního státu lze dovodit určité základní principy, vztahující se rovněž na správní trestání a přestupkové řízení. Značný význam má především princip zákonnosti, vyjádřený v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, který zakotvuje pravidlo pro výkon státní moci. Přestupkové řízení, tak jako výkon státní moci, může být vedeno jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Další důležitou ústavněprávní zásadou, která je zakotvena v čl. 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 3 Listiny, je zásada rovnosti před zákonem. V rámci přestupkového řízení zajišťuje rovné zacházení se všemi účastníky. Pramenem správního práva trestního je pak především čl. 36 až 40 Listiny. Dle čl. 36 odst. 1 Listiny se může každý domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu, přičemž tímto jiným orgánem může být právě orgán řešící přestupky. V druhém odstavci tohoto článku je zakotvena tzv. generální přezkumná klauzule, 1 dle které je přípustné soudně přezkoumat rozhodnutí veřejné správy, a tedy i rozhodnutí z přestupkového řízení. Následující články, tedy čl. 37 až 40 Listiny, se týkají trestných činů, trestního stíhání a trestního práva jako takového. Nicméně správní trestání je považováno za specifickou kategorii trestního práva a měly by pro něj platit stejné 1

BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 13-14.

8

právní principy jako pro trestní právo. Tyto principy se proto s jistými modifikacemi uplatní i pro správní právo trestní a řízení o přestupcích. 2 Pro přestupkové řízení jsou relevantní i čl. 65 odst. 1 Ústavy a čl. 27 odst. 3 Ústavy. První z nich mimo jiné zakotvuje nestíhatelnost prezidenta republiky pro přestupek nebo jiný správní delikt. Druhý článek stanoví, že spáchá-li poslanec nebo senátor přestupek, podléhá jen disciplinární pravomoci komory, jejímž je členem, pokud zákon nestanoví jinak. 1.1.2 Nástin pramenů přestupkového práva hmotného Přestupky jsou v současné době jediným druhem správního deliktu, jejichž právní úprava je alespoň částečně kodifikovaná, a to v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „přestupkový zákon“). 3 Přestupkový zákon ve své obecné části obsahuje definici přestupku4 a rovněž definuje některé další hmotněprávní instituty přestupkového práva, například zavinění, druhy sankcí, zánik odpovědnosti za přestupek. Významným pramenem přestupkového práva hmotného jsou rovněž předpisy trestního práva. 5 Ve zvláštní části přestupkového zákona jsou obsaženy některé ze skutkových podstat přestupků, nejedná se však o komplexní výčet. Téměř každý zákon z oblasti správního práva obsahuje vlastní skutkové podstaty přestupků, vztahující se k oblasti jeho úpravy. Tyto zákony se aplikují na principu speciality, tedy i na ně se vztahuje obecná úprava obsažená v přestupkovém zákoně, avšak obsahují-li tyto zákony vlastní speciální úpravu, nejčastěji jde o vlastní vymezení sankcí, použije se tato speciální úprava. Pro přestupkové právo hmotné je tedy charakteristická značná roztříštěnost v rámci celého správního práva a vysoký počet pramenů, proto se vzhledem k účelu této práce, která je zaměřena především na procesní problematiku přestupkového práva, nebudu věnovat jejich výčtu.

2

Blíže viz oddíl 1.1.5 Užití analogie. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s 43. 4 § 2 zákona č. 200/1990 Sb., přestupkový zákon, ve znění pozdějších předpisů. 5 Blíže viz oddíl 1.1.5 Užití analogie. 3

9

1.1.3 Procesněprávní předpisy a jejich vzájemný vztah Klíčovými

procesněprávními

předpisy

upravujícími

přestupkové

řízení

jsou

přestupkový zákon a správní řád. Správní řád jako obecný právní předpis upravuje správní řízení. Přestupkový zákon je zákonem zvláštním, přičemž ustanovení upravující přestupkové řízení obsahuje ve své části třetí, nejedná se však o komplexní úpravu. Přestupkové řízení je zvláštním druhem správního řízení, proto se bude řídit oběma předpisy. Existují však i jiné zákony, které obsahují speciální procesní ustanovení vztahující se k přestupkovému řízení. 6 Pro správnou aplikaci těchto předpisů je nezbytné pochopení jejich vzájemného vztahu, ten je zakotven v § 1 odst. 2 správního řádu7 a § 51 přestupkového zákona.8 Ustanovení § 51 přestupkového zákona má pouze informativní charakter, neboť vzájemný vztah obou předpisů je již dostatečně vymezený § 1 odst. 2 správního řádu. Navíc může toto ustanovení vyvolat mylný dojem, že v rámci správního řádu se uplatní pouze ustanovení o správním řízení, což není pravda, jelikož je možné uplatnit i další ustanovení správního řádu.9 Vztah přestupkového zákona a správního řádu je vztahem speciality a subsidiarity. To znamená, že správní řád, jako předpis obecný, se použije, pokud zvláštní předpis nestanoví jiný postup. Je nutné, aby zvláštní zákon stanovil jiný postup, není proto možné vyloučit správní řád bez náhrady. V případě vyloučení správního řádu bez náhrady bychom se ocitli v situaci, kdy by pro danou věc neexistovala žádná procesní úprava. Chyběl by zákonný podklad a nebylo by možné stanovit meze a způsob uplatňování státní moci, což by vedlo k libovůli a bylo by to v přímém rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy a jemu odpovídajícím ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny, které zakotvují povinnost správního orgánu postupovat zákonným způsobem. 10

6

Takovým zákonem je např. zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších přepisů. § 1 odst. 2 správního řádu: „Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“ 8 § 51 zák. o přestupcích: „Není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení.“ 9 JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 5-8. 10 Viz nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96, ve kterém ÚS mimo jiné říká: „Neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc dopadala, má dle vrchního soudu, vedle již zmiňované libovůle, další zásadní důsledky, a to konkrétně, že správní orgán není zákonem vázán chránit práva a zájmy občanů; není ani povinen se věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit včas a bez zbytečných průtahů, není také povinen dbát toho, aby rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě 7

10

Pořadí aplikace jednotlivých předpisů obsahujících procesní ustanovení přestupkového řízení je následující. Nejprve je třeba zjistit, zda danou problematiku upravuje jiný zvláštní zákon než zákon o přestupcích. Pokud ano, použijeme jej přednostně. Nenajdeme-li úpravu v jiném zvláštním zákoně, aplikujeme přestupkový zákon. V případě, že speciální úpravu nenajdeme ani zde, budeme postupovat podle příslušného obecného ustanovení správního řádu.11 V různých fázích přestupkového řízení se můžeme setkat i s dalšími procesními předpisy. Může nastat situace, že v době před zahájením přestupkového řízení bude přestupek vyšetřován Policií České republiky nebo obecní policií. V takovém případě se na jejich postup užijí ustanovení zák. č. 273/2008 Sb., o Policii České Republiky (dále jen „zákon o Policii ČR“), ve znění pozdějších předpisů, respektive zák. č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obecní policii“). Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (dále jen „zákon o obcích“), ve znění pozdějších předpisů, upravuje výkon přestupkové agendy obcemi v přenesené působnosti. Dále zakotvuje možnost přenést veřejnoprávní smlouvou přestupkovou agendu z jedné obce na druhou. Pro přestupkové řízení důležitými předpisy jsou rovněž zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „soudní řád správní“), a zák. č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský soudní řád“), podle kterých se bude postupovat v rámci soudního přezkumu. Postup upravený v zák. č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů, se aplikuje v případě exekucí na peněžitá plnění. 1.1.4 Judikatura Stále významnější pro správní právo trestní, tedy i přestupkové řízení, se stává judikatura soudů, která slouží k interpretaci práva a v rámci zákonných mezí umožňuje právo dotvářet. Její závaznost je dovozována ze základních principů právního státu,

zjištěného stavu věcí, a naopak osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost, aby taková práva sama hájila nebo aby se vyjádřila k podkladu rozhodnutí.“ 11

ČERVENÝ, Z.; ŠLAUF, V.; TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011, s. 129131.

11

zejména principu právní jistoty, předvídatelnosti práva a rovnosti před zákonem, což vyplývá i z nálezu Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04.12 Jedná se o argumentační závaznost, kde pomocí právní argumentace zkoumáme míru závaznosti judikatury. To znamená, že judikatura je pro nás závazná, avšak v případě, že pro svou odlišnou interpretaci nalezneme dostatečně pádné argumenty, můžeme se od ní odchýlit či docílit její změny. Jde-li o konstantní (ustálenou) judikaturu, judikaturu vydávanou nejvyššími soudními instancemi, tj. Ústavním soudem, Nejvyšším soudem, Nejvyšším správním soudem, či judikaturu zveřejněnou v zákonné sbírce soudních rozhodnutí,13 míra její argumentační závaznosti se značně zvyšuje. 14 Ve vývoji současné judikatury z oblasti správního práva trestního je vidět spíše tendence právo dotvářet, kdy soudy prostřednictvím užití analogie iuris „přetahují“ do správného práva úpravu z práva trestního. Z toho důvodu je použitelná i judikatura z oblasti práva trestního. 1.1.5 Užití analogie Předpokladem použití jakékoli analogie je existence mezery v zákoně. Existuje-li taková mezera, tedy otázka, která není právním předpisem přímo upravená, je možné užít analogii legis, popřípadě analogii iuris. V případě analogie legis hledáme obsahově nejbližší ustanovení, které by mohlo vyplnit chybějící úpravu uvnitř daného právního předpisu. Nenajdeme-li příslušnou právní normu v rámci stejného právního předpisu, je třeba na základě analogie iuris hledat tuto normu v jiných zákonech téhož odvětví, příbuzných právních odvětvích, v rámci celého právního řádu, popřípadě dle právních principů.15 K užití analogie ve správním trestání se již několikrát vyjádřil například Nejvyšší správní soud, který konstatoval, že její užití je v omezeném rozsahu přípustné 12

„V obecné rovině ve vztahu k závaznosti soudní judikatury lze konstatovat, že již učiněný výklad by měl být, nedojde-li k následnému shledání dostatečných relevantních důvodů podložených racionálními a přesvědčivějšími argumenty, ve svém souhrnu více konformnějšími s právním řádem jako významovým celkem a svědčícími tak pro změnu judikatury, východiskem pro rozhodování následujících případů stejného druhu, a to z pohledu postulátů právní jistoty, předvídatelnosti práva, ochrany oprávněné důvěry v právo (oprávněného legitimního očekávání) a principu formální spravedlnosti (rovnosti).“ viz nález Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04. 13 viz Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu ČR, Sbírka soudních rozhodnutí a stanovisek Nejvyššího soudu ČR, Sbírka rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR. 14 HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 247-266. 15 MATES, P. Analogie ve správním právu. Správní právo. 2011, roč. 44, č. 6, s. 347-348.

12

tam, kde určitá otázka vůbec není řešena, nevede-li takový výklad k újmě účastníka řízení a ani k újmě na ochraně hodnot, na jejichž vytváření a ochraně je veřejný zájem. 16 Obdobně se vyjádřil i Ústavní soud v případě použití analogie v oblasti správního řízení. 17 Z ustálené judikatury vyplývá, že v rámci správního trestání se uplatní základní principy trestání soudního především z toho důvodu, že rozdíl mezi správními a soudními delikty je minimální. 18 Na základě analogie iuris se tak významným pramenem přestupkového práva stávají i zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní řád“), a zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „trestní zákoník“). Analogie se pak dle judikatury užije např. v souvislosti s užitím úředního záznamu jako důkazního prostředku,19 při posuzování souběhů 20 či v otázkách zahlazení odsouzení. 21 1.2

Mezinárodní prameny přestupkového práva

Za součást našeho právního pořádku je třeba na základě čl. 10 Ústavy považovat i některé mezinárodní smlouvy. Součástí našeho právního řádu jsou tedy pouze vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal souhlas Parlament ČR a jimiž je Česká republika vázána. Tento článek také zakotvuje aplikační přednost těchto mezinárodních smluv pro případ, že stanoví něco jiného než zákon. K mezinárodním smlouvám, které dopadají i na přestupkové řízení, a jsou pro Českou republiku závazné, patří zejména evropská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod vyhlášená pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „EÚLP“). Pro přestupkové řízení má pak význam především její čl. 6, který upravuje právo na spravedlivý proces. Podle čl. 6 odst. 1 pak má každý právo, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Pod obsah pojmu „trestní obvinění“ je pak dle ustálené judikatury

16

Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 1 As 27/2008. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, sp. zn. 1 As 9/2003. 17 Viz nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04. 18 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, sp. zn. 8 As 17/2007. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 8 As 5/2009, který stanoví, že při posuzování, zda byl správní delikt spáchán v jednočinném či vícečinném souběhu, je nutné vycházet z trestněprávní doktríny. 19 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008. 20 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 8 As 5/2009. 21 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011, sp. zn. 8 As 82/2010.

13

Evropského soudu pro lidská práva i Nejvyššího správního soudu nutné zahrnout i přestupky.22 Základní principy vztahující se ke správnímu trestání lze dovodit i z Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, vyhlášeného pod č. 120/1976 Sb., nebo z Úmluvy o právech dítěte, vyhlášené pod č. 104/1991 Sb. Značný vliv na správní právo trestní mají rovněž doporučení a rezoluce Rady Evropy. Ty nejsou pramenem práva a nejsou právně závazné, přesto do značné míry předurčují podobu vnitrostátní právní úpravy. Mají povahu soft-law a je pro ně typické, že: „formují společně uznávané a zastávané hodnoty a principy, jejich promítnutí do vnitrostátních právních řádů je shledáváno za vhodné a žádoucí.“ 23 Významná je zejména Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy (77) 31 z 28. 9. 1977, o ochraně jednotlivců ve vztahu k aktům správních orgánů. Ta obsahuje řadu procesních oprávnění týkajících se vzájemného vztahu jednotlivce a správního orgánu. V české právní úpravě je provedena především v § 36 odst. 1 a 2 správního řádu a § 36 odst. 3 správního řádu.24 Na tuto rezoluci navazuje celá řada doporučení Výboru ministrů přijímaných v rozmezí let 1980-2004.25

22

Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 3 As 57/2004, ve kterém mimo jiné NSS odkazuje na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva s tím, že z ní vyplývá, že: „…pod pojem „trestní obvinění“ nelze zařadit pouze taková jednání, která jsou trestným činem ve smyslu vnitrostátní právní úpravy. Trestním obviněním, které projednává a rozhodne o něm soud v plné jurisdikci, jsou i jednání, která jsou podle vnitrostátní právní úpravy přestupkem.“ 23 BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 16. 24 BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 17. 25 MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 36-40.

14

2 2.1

Hmotněprávní základy řízení o přestupcích Pojem přestupek

Přestupek můžeme vymezit jako jeden z druhů správních deliktů. Legální definice správního deliktu neexistuje, ale dle judikatury26 jej lze charakterizovat jako jednání, jehož znaky jsou stanoveny zákonem, a za které ukládá správní orgán k tomu příslušný trest. Právní nauka pak tento pojem rovněž užívá jako souhrnný pojem, pod který podřazuje následující druhy správních deliktů: přestupky, správní disciplinární delikty, správní pořádkové delikty, jiné správní delikty. Jiné správní delikty pak lze dále rozčlenit na jiné správní delikty fyzických osob, správní delikty právnických osob, správní delikty právnických osob a fyzických podnikajících osob (smíšené delikty). 27 Precizní rozlišování mezi jednotlivými druhy správních deliktů je v praxi důležité především pro správnou aplikaci procesních předpisů. Část třetí přestupkového zákona se užije pouze na projednávání přestupků v něm specifikovaných nebo na správní delikty za přestupek výslovně označené ve zvláštních předpisech. Řízení o ostatních druzích správních deliktů podléhá obecné úpravě ve správním řádu, popřípadě speciální procesní úpravě stanovené přímo ve zvláštních předpisech. Úprava přestupků je alespoň částečně kodifikovaná v přestupkovém zákoně, který definuje přestupek jako „… zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů anebo o trestný čin.“28 Je jediným správním deliktem, který má svou zákonnou definici. V této jsou stanoveny formální a materiální znaky přestupku a pojem přestupku vymezen v pozitivním i negativním smyslu. Pozitivním

vymezením přestupku se rozumí souhrn jeho

formálních

a materiálních znaků. Formální znaky dále třídíme na obecné a typové. Obecnými znaky jsou ty, které jsou společné všem přestupkům (např. zavinění, věk, příčetnost).

26

Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2006, sp. zn. 5 As 4/2005. JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 2-4. 28 § 2 odst. 1 přestupkového zákona. 27

15

Typové znaky jsou různé u každé skutkové podstaty, čímž individualizují a od sebe rozlišují jednotlivé skutkové podstaty. Jsou jimi objekt, objektivní stránka, subjekt, subjektivní stránka. 29 Materiálním znakem přestupku se rozumí společenská škodlivost, v zákoně vyjádřena jako „jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti“. 30 Negativní vymezení pak stanoví, kdy předmětné jednání za přestupek považovat nelze. V tomto případě specifikuje vzájemný vztah přestupku, jiného správního deliktu a trestného činu. Přestupek je vůči oběma deliktům v subsidiárním postavení, tedy dané jednání bude přestupkem pouze za předpokladu, že se nejedná o jiný správní delikt či trestný čin. Toto ustanovení slouží k předcházení dvojího postihu za tentýž čin (uplatnění zásady „ne bis in idem“). Nemožnost souběhu je však vyloučena jen v případě, že subjektem ostatních deliktů bude nepodnikající fyzická osoba, v ostatních případech je souběh přípustný. 31 2.2

Formální a materiální znaky přestupku

2.2.1 Materiální znak přestupku Aby bylo možné označit konkrétní jednání jako přestupek, je třeba, aby byly současně naplněny jeho formální a materiální znaky. Hovoříme o tzv. formálně-materiálním pojetí přestupku. Pro materiální znak se užívá pojmu společenská škodlivost, který s účinností trestního zákoníku nahradil původně užívaný pojem společenská nebezpečnost a s ohledem ke skutečnosti, že se trestnost přestupků řídí stejnými principy a pravidly jako trestnost trestných činů, začal se tento pojem užívat i pro vymezení materiální stránky u přestupků.32

29

HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 22-25. 30 § 2 odst. 1 přestupkového zákona. 31 MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 45-46. 32 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 5-7.

16

Nový trestní zákoník přinesl i novou definici trestného činu. 33 Autoři komentáře k zákonu o přestupcích L. Jemelka a P. Vetešník považují toto nové vymezení trestného činu za upuštění od formálně-materiálního pojetí trestného činu a označují jej za čistě formální. Východisko autoři nalézají v aplikaci zásady subsidiarity trestní represe, která má sloužit k odlišení trestného činu od přestupku, vyjádřené v § 12 odst. 2 trestního zákoníku následovně: „Trestní odpovědnost pachatele a trestněprávní důsledky s ní spojené lze uplatňovat jen v případech společensky škodlivých, ve kterých nepostačuje uplatnění odpovědnosti podle jiného právního předpisu.“34 Z formálního pojetí trestného činu vychází i Z. Červený, V. Šlauf a M. Tauber, kteří dochází k závěru, že v případě kdy se formální znaky přestupku a trestného činu překrývají, jedná se vždy o trestný čin, jsou-li splněny jeho formální znaky. Problematiku přílišné tvrdosti při posuzování, zda je dané jednání přestupkem nebo již trestným činem (bagatelní kriminalitou), by řešili v rámci trestního řízení např. aplikací procesního ustanovení o zastavení řízení. 35 Naproti tomu autoři učebnice trestního práva zastávají názor, že i nová trestněprávní úprava vychází z existence kombinovaného pojetí trestného činu, tedy formálně-materiálního. 36 Pojem společenská škodlivost není v právním řádu nikde definovaný, ale můžeme ho vyjádřit jako míru, která rozhoduje, zda dané jednání je neškodné, případně nevhodné či nezdvořilé a není nutné jej nijak postihovat nebo zda je již natolik závažné, že je třeba zásahu veřejné moci. Vztah mezi formálními a materiálními znaky přestupku vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 12. 2009, sp. zn. 5 As 104/2008. Jedná se o přestupek na úseku bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, kterého se řidič dopustil tím, že překročil nejvyšší povolenou rychlost v obci o 2 km/h. Nejvyšší správní soud vyjádřil názor, že zákon již stanovením formálních znaků určité skutkové podstaty předpokládá, že v běžných případech bude jednání naplňující tyto znaky natolik škodlivé, že bude vykazovat i materiální znak. Nelze ale tvrdit, že je tomu tak vždy, proto musí být v každém jednotlivém případě zkoumány okolnosti, které by vylučovaly naplnění materiálního znaku. Je třeba zvážit především význam právem 33

§ 13 odst. 1 trestního zákoníku: „Trestným činem je protiprávní čin, který trestní zákon označuje za trestný a který vykazuje znaky uvedené v takovém zákoně.“ 34 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 5-7. 35 ČERVENÝ, Z.; ŠLAUF, V.; TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011, s. 23-29. 36 KRATOCHVÍL, V. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo hmotné. Obecná část. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 29-31.

17

chráněného zájmu, který byl přestupkovým jednáním dotčen, způsob provedení, okolnosti spáchání přestupku, osobnost pachatele, míru jeho zavinění či pohnutku.37 2.2.2 Formální znaky přestupku Vedle materiálního znaku musí být daným jednáním, které má být označeno za přestupek, naplněny rovněž znaky formální. Jak již uvádím v předchozím textu, rozlišujeme obecné a typové formální znaky. Obecnými znaky přestupku jsou škodlivost, protiprávnost a trestnost. K těmto obecným pojmovým znakům správního deliktu, platným i pro přestupek, jako jednu z jejích podskupin dále řadíme věk, příčetnost a zavinění, vyjádřené v obecné části přestupkového zákona. Tyto obecné znaky se prolínají a mnohdy jsou dále konkretizovány ve znacích typových, tedy znacích jednotlivých skutkových podstat přestupků, jimiž jsou objekt, objektivní stránka, subjekt, subjektivní stránka. Objektem přestupků jsou vztahy, zájmy a hodnoty, které jsou chráněny zákonem. Podle stupně konkrétnosti lze objekty rozlišit na obecné (zejména zájem na řádném výkonu veřejné správy), druhové (souhrn zájmů charakteristických pro určité odvětví, má systematický význam) a individuální (např. ochrana cti a důstojnosti). Dle druhového objektu je tříděna zvláštní část přestupkového zákona, individuální objekt je vyjádřen v každé jednotlivé skutkové podstatě přestupku. Správné zjištění ohroženého nebo porušeného objektu je zásadní pro správné podřazení jednání pod konkrétní skutkovou podstatu.38 Objektivní stránka je charakterizována jednáním, následkem a příčinnou souvislostí mezi tímto jednáním a následkem. Jednání může spočívat jak v konání, tak v opomenutí. 39 U následku můžeme rozlišovat mezi ohrnovacím a poruchovým. Ke zde uvedeným obligatorním znakům mohou přistupovat i znaky fakultativní, např. místo jednání nebo čas jednání. Subjektem přestupku, tedy pachatelem, se může stát jen nepodnikající fyzická osoba za předpokladu, že je deliktně způsobilá a naplní všechny znaky přestupku 37

Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, sp. zn. 5 As 104/2008. BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 36-39. 39 Viz § 4 odst. 3 přestupkového zákona. 38

18

stanovené zákonem. Deliktní způsobilost je spojena s určitou rozumovou a volní vyspělostí a schopností ovládat své jednání a posoudit jeho následky. Musí se tedy jednat o osobu, která je v době jednání příčetná a dovršila patnáctý rok věku. 40 Ve většině skutkových podstat je subjekt vymezen jako obecný, tedy může jím být kdokoliv, ale v některých případech se vyžaduje, aby subjekt splňoval speciální vlastnosti, v tomto případě se jedná o subjekt speciální či konkrétní. 41 Subjektivní stránkou se rozumí zavinění jako vnitřní psychický stav pachatele k protiprávnímu jednání. Zavinění je vymezeno složkou rozumovou a volní a dle vzájemného poměru a kombinace rozumové a volní složky jsou v § 4 přestupkového zákona rozlišovány jednotlivé formy zavinění na nedbalostní a úmyslné. Pro založení odpovědnosti za přestupek obecně postačí zavinění z nedbalosti, úmyslné zavinění se vyžaduje pouze v případě, že je to přímo stanoveno ve skutkové podstatě přestupku.42 2.3

Zánik odpovědnosti za přestupek

Došlo-li k naplnění všech znaků skutkové podstaty přestupku, byl spáchán přestupek a zároveň vznikají hmotněprávní a procesněprávní odpovědnostní vztahy. K zániku odpovědnosti za přestupek dochází, nastane-li dodatečně po spáchání přestupku, avšak před jeho pravomocným rozhodnutím, okolnost, která je důvodem jejího zániku. Zánik odpovědnosti za přestupek je nutno odlišovat od okolností vylučujících protiprávnost. Rozdíl je v tom, že v prvním případě byl přestupek spáchán a přistoupením dalších okolností jeho trestnost zanikla. U okolností vylučujících protiprávnost ke spáchání přestupku vůbec nedošlo, dané jednání nevykazovalo znaky přestupku.43 Důvody zániku odpovědnosti v zákoně výslovně uvedené jsou uplynutí doby a amnestie. 44 Amnestie je dle § 90 přestupkového zákona udělována vládou ve formě usnesení, které se vyhlašuje ve Sbírce zákonů. K těmto důvodům z logiky věci řadíme i smrt pachatele, přestože ji zákon výslovně neuvádí. Dojde-li k úmrtí pachatele, věc se buďto odloží (dle § 58 odst. 3 písm. b) nebo dle § 66 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona) nebo se řízení zastaví (dle § 76 odst. 1 písm. i) přestupkového zákona). 40

Viz § 5 přestupkového zákona. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 456-459. 42 Viz § 3 přestupkového zákona. 43 MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 49-51. 44 Viz § 20 odst. 1 přestupkového zákona. 41

19

Nejčastějším důvodem zániku odpovědnosti za přestupek je uplynutí jednoroční lhůty uvedené v § 20 přestupkového zákona. Stanovení této lhůty vychází z principu, že čím větší doba od spáchání přestupku uplyne, tím menší význam má jeho stíhání. Zájem společnosti na potrestání se vytrácí, neboť potrestání pachatele po příliš dlouhé době by nemělo požadovanou společenskou funkci. 45 Rovněž dokazování se po delší době stává složitějším a komplikovanějším. Tato lhůta je prekluzivní a nepřerušuje se ani zahájením řízení, jako je tomu u lhůt upravených v trestním zákoníku. Správní orgány jsou povinny k jejímu uplynutí přihlížet z úřední povinnosti, a pokud zjistí, že odpovědnost za přestupek zanikla, musí řízení zastavit. 46 Obdobně postupuje správní orgán i v řízení o odvolání (zruší napadené rozhodnutí a zastaví řízení). 47 Tato jednoroční lhůta se dle § 20 odst. 2 přestupkového zákona staví a nezapočítává se do ní doba, po kterou se pro tentýž skutek vedlo trestní řízení podle trestního řádu. V daném případě je třeba chápat trestní řízení v jeho nejširším smyslu jako veškerý proces upravený trestním řádem. Trestní řízení v tomto širším smyslu začíná již sepsáním záznamu o zahájení úkonů trestního řízení policejním orgánem ve smyslu ustanovení § 158 odst. 3 trestního řádu, nikoliv až zahájením trestního stíhání dle § 160 odst. 1 trestního řádu. 48 Lhůta pro zánik odpovědnosti za přestupek dle § 41 soudního řádu správního dále neběží ani v případě, že je vedeno řízení před soudem dle tohoto zákona. V souvislosti s rozdílnou interpretací pojmu „nelze projednat“ se objevují odlišné názory, zda je nutné v jednoroční lhůtě přestupek projednat a pravomocně rozhodnout nebo zda postačí dosud nepravomocné rozhodnutí. Převažuje názor o nutnosti pravomocného rozhodnutí, tento zastávají i autoři komentáře k zákonu o přestupkovém řízení L. Jemelka a P. Vetešník. 49 Opačný názor50 vyjadřuje P. Kolman

45

Důvodová zpráva k zákonu č. 200/1990 Sb., o přestupcích. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2014]. 46 § 76 odst. 1 písm. f) přestupkového zákona. 47 § 90 odst. 4 správního řádu. 48 KOLMAN, P. Správní právo trestní: K problematice promlčení přestupku (zejména) ve vztahu k trestnímu řízení. Trestní právo. 2011, roč. 15, č. 12, s. 21-22. Dále viz Usnesení Nejvyššího soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 8 Tdo 157/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 3. 2014]. 49 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 105-108. 50 Viz rovně HRŮŠOVÁ, K.; MOLEK, P. Správní trestání v aplikační praxi soudů. Soudní rozhledy. 2009, roč. 15, č. 12, s. 457.

20

v článku Správní trestání – je doručování projednáváním? Autor zastává názor, že: „…požadavek projednání (…) nelze bez jasného zákonného ukotvení rozšiřovat na obligatorní nutnost nabytí právní moci.“51 Interpretací jednoroční prekluzivní lhůty zakotvené v § 20 odst. 1 přestupkového zákona se hned v několika svých rozhodnutích zabýval i Nejvyšší správní soud, který vždy dospěl ke shodnému závěru, že je nutné, aby rozhodnutí o přestupku v této lhůtě nabylo právní moci. 52 Často diskutovanou otázkou je přiměřenost délky lhůty, přičemž se hovoří o nutnosti ji prodloužit. Pro její prodloužení hovoří především argumenty, že jsou kladeny vyšší nároky na dokazování a rovněž stále častější účelové jednání pachatele, který se snaží správnímu řízení vyhýbat různými obstrukcemi. Obecné prodloužení prekluzivní lhůty nevidím jako ideální řešení, neboť by mohlo zapříčinit, že správní úřady budou „na později“ odkládat i případy, které je možné vyřešit rychle, čímž by potrestání ztratilo na své společenské funkci. Rovněž to úplně nezajišťuje vyřešení problematiky s pachateli, kteří se správnímu řízení vyhýbají. Je pravděpodobné, že by se jim podařilo vyhýbat správnímu řízení i v této prodloužené lhůtě. Vhodnější řešení spatřuji v odstupňování této lhůty například dle výše sankce jednotlivých přestupků. Škála přestupků je velmi široká a právě sankce za přestupek ukládaná je jedním z faktorů zrcadlící jeho společenskou škodlivost. Čím větší závažnost deliktu, tím náročnější bude i důkazní situace, proto by bylo logické, kdyby i lhůta k zániku odpovědnosti u těchto přestupků byla delší. U zvlášť závažných přestupků bych tedy navrhovala lhůtu v rozmezí od 18 měsíců do 36 měsíců. Lhůtu v délce 36 měsíců považuji za maximální z důvodu, že právě 3 roky jsou stanoveny jako promlčecí doba u nejméně závažných trestných činů.53 Specifickým případem jsou návrhové přestupky, 54 kde ke zkrácení prekluzivní lhůty dochází pozdějším podáním návrhu k projednání přestupku navrhovatelem. U těchto přestupků je stanovena tříměsíční subjektivní lhůta k podání návrhu, tedy 51

KOLMAN, P. Správní trestání – je doručování projednáváním? Státní zastupitelství. 2011, roč. 9, č. 7-8, s. 29-30. ISSN 1214-3758. 52 K problematice nabytí právní moci rozhodnutí ve vztahu k lhůtě k projednání přestupků se vyjádřil Nejvyšší správní soud v několika rozhodnutích, např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 3 As 57/2004, v němž vyslovil, že: „Ve lhůtě jednoho roku od spáchání přestupku musí rozhodnutí o přestupku nabýt právní moci.“; rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, sp. zn. 7 As 41/2010. 53 § 34 odst. 1 písm. e) trestního zákoníku. 54 Blíže viz kapitola 4.

21

lhůta, která počíná běžet od okamžiku, kdy navrhovatel zjistí, že byl přestupek spáchán nebo postoupen orgánem činným v trestním řízení. 55 Lhůta k zániku odpovědnosti naproti tomu počíná běžet již okamžikem spáchání přestupku, respektive ukončením páchání přestupku.56 Prakticky je tak čas, který má správní orgán k projednání přestupku, odvislý od toho, kdy navrhovatel podá návrh a může se zkrátit i o více než tři měsíce, dozví-li se navrhovatel o spáchání přestupku až následně. Pro pachatele je tak ještě snadnější se řádnému projednání a potrestání přestupku účelově vyhnout.

55

Viz § 68 odst. 2 přestupkového zákona. JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 106. 56

22

3

Základní zásady přestupkového řízení

Základním východiskem každé právní úpravy jsou právní zásady, nejinak je tomu i u přestupkového řízení. Můžeme říci, že zásady tvoří jistý souhrn základních představ a východisek, z nichž pak vychází konkrétní právní úprava. Měly by tak být respektovány již zákonodárcem při tvorbě práva, značný význam pak mají především pro interpretaci a aplikaci práva správním orgány a soudy. Rovněž slouží k snadnějšímu pochopení jednotlivých ustanovení a institutů. Někdy jsou uvedeny přímo v textu, v tomto případě jsou právně závazné a jejich porušení má za následek nezákonnost procesního postupu nebo rozhodnutí správního orgánu. Jiné zásady nemají výslovné legální zakotvení a je třeba je dovodit z textu právní úpravy, jako je tomu ve většině případů v přestupkovém řízení. 57 Pro přestupkové řízení, jakožto speciální úpravu obecného správního řízení dle správního řádu, se uplatní i obecné zásady činnosti správních orgánů, které jsou upraveny v § 2 až § 8 správního řádu.58 Některé z těchto zásad se však uplatní minimálně a jiné jsou s ohledem na specifika přestupkového řízení určitým způsobem modifikovány. Na základě analogie iuris lze v rámci přestupkového řízení užít i některé zásady užívané v trestním řízení. 59 K nejvýznamnějším zásadám činnosti správních orgánů patří zásada legality,60 v modifikované verzi pro přestupkové řízení vyjádřitelná rovněž slovy nullum crimen sine lege a nulla poena sine lege. Postup správního orgánu musí být v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, jakož i mezinárodními smlouvami, které jsou součástí právního řádu. Může stíhat pouze takové jednání, které lze podřadit pod znaky skutkové podstaty v zákoně, přičemž za dané jednání smí uložit pouze sankci stanovenou zákonem. Mezi další zásady patří zejména zásada proporcionality, která je vyjádřena prostřednictvím zásady zákazu zneužití správního uvážení,61 dle které musí být volná úvaha správního orgánu při výkladu či aplikaci zákona vždy v zákonných mezích, 57

BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 20-21. 58 Subsidiární užití správního řádu pro řízení o přestupcích je zakotveno v § 1 odst. 2 správního řádu a § 5 přestupkového zákona. 59 Blíže se užitím analogie zabývá v oddílu 1.1.5. 60 Viz čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 Listiny, § 2 odst. 1 správního řádu. 61 § 2 odst. 2 správního řádu.

23

zásady ochrany dobré víry 62 a zásady subsidiarity,63 na základě které by mělo být preferováno smírné řešení sporů, projevující se možností uzavřít smír v případě řízení o přestupku urážky na cti.64 Při své činnosti musí správní orgány rovněž jednat v souladu se zásadou zdvořilosti a slušnosti,65 neboť veřejná správa je chápána jako služba veřejnosti, zásadou vzájemné součinnosti,66 kdy má povinnost spolupracovat jednak se státními orgány, orgány policie a orgány obcí a jednak se všemi účastníky řízení, zásadou vzájemné součinnosti s účastníky,67 dle které musí dát správní orgán účastníkům možnost a prostor pro vyjádření svých stanovisek a obhajobu svých práv a poskytnout jim přiměřené poučení, zásadou rovnosti postavení účastníků,68 podle které by měl všem dotčeným osobám při uplatňování jejich procesních práv zajistit rovné postavení a od všech vyžadovat plnění procesních povinností rovnou měrou a zásadou materiální pravdy,69 z níž plyne správnímu orgánu povinnost zjistit podklady pro rozhodnutí o přestupku co nejúplněji tak, aby o projednané věci nebyly důvodné pochybnosti. Neměl by se omezit pouze na návrhy účastníků, ale je-li to potřebné ke zjištění stavu věci, měl by sám z vlastního podnětu vyšetřit potřebné okolnosti případu. 70 Působnost základních zásad činnosti správních orgánů se vztahuje na všechny formy činnosti veřejné správy, které jsou upraveny správním řádem, včetně správního řízení a na základě subsidiarity správního řádu rovněž na řízení o přestupcích. Vedle toho jsou však definovány i zásady vztahující se přímo k přestupkovému řízení. Jde především o zásadu teritoriality, 71 dle které lze stíhat přestupkové jednání spáchané na území České republiky, není rozhodující státní příslušnost či místo pobytu pachatele, zásadu ústnosti jednání,72 dle které se v prvním stupni řízení o přestupku koná vždy ústní jednání, u kterého musí být, až na taxativně stanovené výjimky, přítomen 62

§ 2 odst. 3 správního řádu. § 5 správního řádu, § 78 přestupkového zákona. 64 Dalším projevem zásady subsidiarity je možnost správního orgánu dle § 11 odst. 3 zákona o přestupcích upustit v rozhodnutí o přestupku od uložení sankce, jestliže k nápravě pachatele postačí samotné projednání přestupku. 65 § 4 odst. 1 správního řádu. 66 § 8 správního řádu, § 58 až § 60 přestupkového zákona. 67 § 4 odst. 2, 3 a 4 správního řádu. 68 § 7 správního řádu. 69 § 3 správního řádu, § 84 odst. 1 a § 87 odst. 1 přestupkového zákona. 70 HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 271-276. 71 § 8 odst. 1 přestupkového zákona. 72 § 74 přestupkového zákona, blíže viz pododdíl 6.2.4. 63

24

obviněný z přestupku. Ústní jednání je zásadně ovládáno zásadou neveřejnosti.73 Zahájení řízení o přestupcích a následný postup v něm se řídí zásadou oficiality,74 kdy správní orgán jedná z úřední povinnosti. Průlomem do zásady oficiality je zahajování řízení o tzv. návrhových přestupcích, které ovládá zásada dispoziční.75 Zákaz dvakrát jednat a rozhodovat o téže věci je pak vyjádřen zásadou ne bis in idem.76 Významnými zásadami přestupkového řízení, které vymezují postavení obviněného a jeho práva, jsou zásada obhajoby,77 která zajišťuje obviněnému právo být seznámen s tím, co je mu kladeno za vinu, činit návrhy a seznámit se před vydáním rozhodnutí s veškerými podklady a vyjadřovat se k nim, dále zásada presumpce neviny ukládající správnímu orgánu povinnost jednat s obviněným jako s nevinným až do okamžiku, kdy je pravomocně vyslovena jeho vina. S touto zásadou velmi úzce souvisí zásada in dubio pro reo, 78 ta stanoví správnímu orgánu povinnost rozhodnout v pochybnostech ve prospěch obviněného. V přestupkovém zákoně explicitně uvedený je princip nemo tenetur,79 jinými slovy zásada zákazu sebeobviňování. Vyjadřuje právo každé osoby nepřispívat aktivní činností k vlastnímu obvinění a zákaz donucování k takovému jednání. 80 Možností podat řádný opravný prostředek proti rozhodnutí vydanému v prvním stupni řízení o přestupcích je realizována zásada dvojinstančnosti řízení,81 kdy na základě účastníkem řízení podaného odvolání se přestupek projedná v odvolacím řízení. Zda účastník řízení odvolání podá, záleží pouze na jeho úvaze, čímž se projevuje zásada dispoziční. S postupem správního orgánu v odvolacím řízení se pak pojí zásada zákazu reformace in peius82 a zásada jednotnosti a koncentrace řízení.83 O těchto zásadách podrobněji pojednávám v podkapitole 7.1.

73

§ 49 odst. 2 a odst. 3 přestupkového zákona. Zásada neveřejnosti jednání však může být na žádost účastníka řízení a za splnění dalších zákonných podmínek prolomena a jednání se může konat i za přítomnosti veřejnosti. 74 § 67 odst. 1 a 2 přestupkového zákona. 75 § 68 odst. 1 přestupkového zákona. 76 § 94 přestupkového zákona. 77 § 73 odst. 2 přestupkového zákona. 78 § 73 odst. 1 přestupkového zákona. 79 § 73 odst. 2 přestupkového zákona. 80 PRÁŠKOVÁ, H. Princip nemo tenetur v kontrolním procesu. Správní právo. 2012, roč. 45, č. 5-6, s. 283-284. 81 § 81 správního řádu. 82 § 82 a § 87 odst. 4 zákona o přestupcích.

25

V průběhu celého přestupkového řízení musí správní orgán také dbát na dodržování zásady rychlosti a procesní ekonomie,84 její uplatnění však nesmí být na újmu jiným zásadám. 85 Zásada rychlosti je pak nepřímo vyjádřena i stanovením lhůt např. pro zahájení přestupkového řízení, pro vydání rozhodnutí, pro projednání přestupku.

83

§ 82 odst. 4 správního řádu. § 6 správního řádu. 85 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2003, sp. zn. 7 A 130/2002, podle něhož „závažného porušení procesních práv účastníka řízení se dopustí správní orgán, jehož prvním úkonem vůči účastníku řízení ve správním řízení zahájeném z vlastního podnětu je až doručení rozhodnutí ve věci, neboť účastník řízení je tím vyloučen z možnosti vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění. Takový postup nelze odůvodnit zásadou rychlosti řízení (§ 3 odst. 3 spr. ř.).“ 84

26

4

Návrhové přestupky

V kapitole druhé jsem vymezila pojem přestupku. Vše zde uvedené platí rovněž pro přestupky návrhové, u kterých je však z hlediska procesního stanoven mírně odlišný režim. Návrhové přestupky tvoří výjimku ze zásady oficiality 86 a jsou taxativně vymezeny v ustanovení § 68 přestupkového zákona. Na rozdíl od „běžných“ přestupků projednávaných z úřední povinnosti je možné zahájit řízení o nich pouze na návrh. Přestupkové řízení je tedy ovládáno zásadou dispoziční, ta se však projevuje pouze v oslabené podobě – nutností podat návrh a možností disponovat s ním, jinak se stále jedná o řízení nesporné, kdy důkazní povinnost leží na správním orgánu. 87 Zatímco důvodová zpráva k přestupkovému zákonu o účelu a důvodech zavedení této speciální úpravy prolamující zásadu oficialit u návrhových přestupků neuvádí nic, Nejvyšší správní soud v dané věci konstatoval, že: „Veřejný zájem na projednání přestupkového jednání v taxativně stanovených případech návrhových přestupků ustupuje individuálnímu zájmu poškozené osoby, která má plnou dispozici ohledně podání návrhu na zahájení řízení a celého průběhu řízení o návrhovém přestupku.“88 Úpravu obdobnou návrhovým přestupkům nalezneme i v trestním řádu, který upravuje institut souhlasu poškozeného s trestním stíháním u taxativně vymezených trestných činů.89 Obě tyto úpravy mají zohlednit skutečnost, že potrestání pachatele, který je poškozenému blízký a se kterým má citový vztah, by mu tak fakticky mohlo způsobit další újmu.90 V kapitole 5.2.1 této práce pak chci blížeji srovnat, jak je zahajováno přestupkové řízení v případě návrhových přestupků a jak trestní řízení, je-li třeba souhlas poškozeného s trestním stíháním. Návrh na projednání přestupku musí být podán oprávněnou osobou u věcně a místně příslušného správního orgánu ve lhůtě tří měsíců ode dne, kdy se tato osoba dozvěděla o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným v trestním řízení.

86

§ 67 odst. 1 přestupkového zákona. FIALA, Z. Několik poznámek k projednávání návrhových přestupků. In: KOTÁSEK, J. a kol. (eds.). Dny práva 2012 – Days of Law 2012 [online]. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 819-820 [cit. 20. 2. 2014]. 88 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9 As 57/2008. 89 § 163 trestního řádu. 90 MUSIL, J.; KRATOCHVÍL, V.; ŠÁMAL, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, s. 602-603. 87

27

Oprávněnou osobou, pro kterou zákon zavádí legislativní zkratku navrhovatel, se rozumí osoba postižená, její zákonný zástupce nebo opatrovník. 91 Správní orgán musí v praxi postupovat tak, že nejprve zjistí, zda se jedná o návrhový přestupek či nikoliv. V případě, že by postupoval u návrhového přestupku ex officio, bylo by jeho jednání a případné rozhodnutí nezákonné. Naopak zjistí-li, že přestupek, který projednával na návrh, návrhovým není, pokračuje se v řízení dále z úřední povinnosti.92 Rozlišení přestupků na návrhové a „běžné“ je rozhodující i z toho důvodu, že návrhové přestupky nelze projednat v příkazním ani blokovém řízení.93 Významná je i odlišná úprava nákladů řízení, kdy v případě zastavení řízení návrhového přestupku z důvodů specifikovaných v zákoně, je navrhovatel povinen uhradit náklady řízení. 94 4.1

Skutkové podstaty návrhových přestupků

Jak již jsem uvedla výše, návrhové přestupky jsou vymezeny v § 68 odst. 1 a jsou zde uvedeny taxativním výčtem. Můžeme je rozdělit do dvou skupin, kdy první skupinu tvoří přestupky proti občanskému soužití, spáchané ublížením na cti dle § 49 odst. 1 písm. a). Tyto jsou návrhovými přestupky vždy, bez ohledu na vztah mezi osobou postiženou přestupkem a pachatelem. Druhou skupinu přestupků projednávaných na návrh, za předpokladu, že jsou spáchány mezi osobami blízkými, tvoří přestupky proti občanskému soužití spočívající v nedbalostním ublížení na zdraví, 95 úmyslném narušení občanského soužití, vyhrožováním újmou na zdraví, drobným ublížením na zdraví, nepravdivým obviněním z přestupku, schválnostmi nebo jiným hrubým jednáním, 96 dále přestupky proti majetku97 a přestupky proti bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích dle § 125c odst. 1 písm. h) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů.

91

Srov. § 68 odst. 1 a 2 přestupkového zákona. § 68 odst. 3 přestupkového zákona. 93 § 84 odst. 4 a § 87 odst. 6 přestupkového zákona. 94 Blíže viz oddíl 6.2.8. 95 § 49 odst. 1 písm. b) přestupkového zákona. 96 § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona. 97 § 50 přestupkového zákona. 92

28

4.2

Osoba blízká

Kdo se považuje za osobu blízkou definuje přestupkový zákon v § 68 odst. 4. Tou se „rozumí příbuzný v pokolení přímém, osvojitel, osvojenec, sourozenec a manžel, partner; jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném se pokládají za osoby sobě navzájem blízké jen tehdy, kdyby újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá právem pociťovala jako újmu vlastní.“ Obdobně jako u návrhových přestupků můžeme osoby blízké rozdělit do dvou kategorií. První tvoří příbuzný v pokolení přímém, osvojitel, osvojenec, sourozenec a manžel, partner. Tyto osoby se považují za osobu blízkou vždy, není nutné dále zkoumat, zda mezi pachatelem a osobou postiženou existuje skutečná citová vazba. Jiné osoby v poměru rodinném nebo obdobném nelze považovat automaticky za osoby blízké, nýbrž je nutné zkoumat, zda mezi nimi skutečně existuje citová vazba takové intenzity, kdy újmu, kterou utrpěla jedna z nich, by druhá osoba právem pociťovala jako újmu vlastní. 98 4.3

Náležitosti návrhu na projednání přestupku

Podmínkou pro zahájení řízení ve věci návrhového přestupku je podání návrhu postiženou osobou, jejím zákonným zástupcem nebo opatrovníkem u příslušného správního orgánu. V návrhu musí být dle ustanovení § 68 odst. 2 přestupkového zákona uvedeno, kdo je postiženou osobou, koho navrhovatel označuje za pachatele, kde, kdy a jakým způsobem měl být přestupek spáchán. Rovněž však musí návrh splňovat obecné náležitosti podání, 99 tedy především kdo je činí, které věci se týká a co se navrhuje.

V případě

splnění

všech

předepsaných

náležitostí

hovoříme

o tzv. kvalifikovaném návrhu. V praxi se v souvislosti s jednotlivými náležitostmi návrhu můžeme setkat s řadou problémů a rozdílnými názory na ně. Jde-li například o určení místa, kde byl přestupek spáchán, není nezbytně nutné přesné určení tohoto místa konkrétní adresou. Správní orgán by měl v návrhu akceptovat i méně konkrétní určení místa spáchání přestupku za předpokladu, že nejsou pochyby o místní příslušnosti správního orgánu. Neboť právě určení místní příslušnosti

98

VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky. [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. s. 134-142 [cit. 20. 2. 2014]. 99 § 37 odst. 2 správního řádu.

29

je hlavním důvodem nutnosti uvádět v návrhu místo spáchání přestupku.100 Ani ke způsobu spáchání přestupku by správní orgán neměl přistupovat

přehnaně

formalisticky. V případě vymezení urážlivého výroku pachatele, který spáchal přestupek urážky na cti, by nemělo být rozhodující, zda urážlivý výrok uvedený v návrhu doslovně odpovídá výroku prokázanému v průběhu přestupkového řízení. Rozhodující by měla být samotná skutečnost, že ze strany obviněného došlo k urážlivým projevům vůči navrhovateli. 101 S rozdílnými názory se můžeme setkat na otázku, zda je k zahájení řízení o návrhovém přestupku nutný kvalifikovaný návrh, tj. bezvadný, nebo zda bude řízení zahájeno i návrhem, který trpí vadami. Na základě subsidiárního užití či neužití správního řádu se můžeme setkat s dvěma různými přístupy. Přičemž první z nich, který k zahájení řízení vyžadoval bezvadný návrh, zastávalo Ministerstvo vnitra do 25. 2. 2011. Tento výklad stojí na principu speciality § 68 odst. 2 přestupkového zákona k ustanovení § 44 správního řádu.102 Od 25. 2. 2011 však ministerstvo doporučuje správním orgánům postupovat dle právního výkladu, který považuje řízení o přestupku za zahájené dnem doručení návrhu věcně a místně příslušnému správnímu orgánu, a to i v případě, že návrh neobsahuje všechny zákonem stanovené náležitosti. Tento právní výklad vychází z podpůrného užití správního řádu, jelikož úpravu v § 68 přestupkového zákona nepovažuje za komplexní, neboť dané ustanovení neupravuje zahájení řízení, pouze stanoví pravidlo, že návrhové přestupky se projednávají na návrh. Okamžik zahájení řízení se proto musí posuzovat dle § 44 správního řádu. 103 K tomuto výkladu bychom se měli přiklonit i z důvodu, že v případě existence více výkladů právního předpisu je v zájmu dobré správy přiklonit se k tomu, který je pro navrhovatele příznivější, což je možné dovodit z ustanovení § 4 správního řádu. V tomto případě navrhovatel zahájením řízení získává

100

Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010 [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011, s. 86-87 [cit. 22. 2. 2014]. 101 VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. s. 41-42 [cit. 25. 2. 2014]. 102 FIALA, Z. Několik poznámek k projednávání návrhových přestupků. In: KOTÁSEK, J. a kol. (eds.). Dny práva 2012 – Days of Law 2012 [online]. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 819-835 [cit. 20. 2. 2014]. 103 Stanovisko poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 102/2011. Zahájení přestupkového řízení o přestupku projednávaném na návrh podle § 68 přestupkového zákona [online]. Ministerstvo vnitra ČR [cit. 22. 2. 2014].

30

postavení účastníka řízení104 a možnost uplatňovat svá procesní práva, zatímco dle prvého výkladu nikoliv. Podáním návrhu se tedy automaticky zahajuje přestupkové řízení, na rozdíl od podání jako pouhého podnětu k zahájení řízení u přestupků projednávaných ex officio. Podatel nemá právní nárok na zahájení přestupkového řízení a na rozdíl od navrhovatele ve většině případů105 nemá postavení účastníka řízení. Je-li návrh podán včas, avšak neobsahuje všechny předepsané náležitosti, pomůže správní orgán navrhovateli nedostatky odstranit na místě nebo jej vyzve k jejich odstranění. 106 V případě, že obligatorní náležitost návrhu nebude doplněna, je to důvod pro zastavení řízení dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu, 107 jelikož zákon o přestupcích obsahující speciální důvody pro zastavení řízení tento důvod nezná. Vycházeje ze subsidiárního užití správního řádu lze návrh učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané zaručeným elektronickým podpisem. Za splnění dalších podmínek je možné jej učinit pomocí jiných technických prostředků.108 4.3.1 Dispozice s návrhem Právo navrhovatele disponovat s návrhem spočívá v jeho svobodném rozhodnutí, zda návrh na zahájení řízení podá či nepodá. Projevuje se však i v průběhu řízení, kdy přestupkový zákon v § 76 odst. 1 písm. j) zakotvuje povinnost správního orgánu zastavit řízení v případě, že navrhovatel vzal svůj návrh na zahájení řízení zpět. Zastavení řízení z tohoto důvodu tvoří překážku věci rozhodnuté dle § 48 odst. 2 správního řádu, a proto opětovné podání návrhu není možné. 109 Navrhovatel má tedy v průběhu celého přestupkového řízení právo zpětvzetí návrhu, a to až do okamžiku, než je vydáno rozhodnutí. Budeme-li vycházet z ustanovení § 88 odst. 2 a § 90 odst. 4 správního řádu, je možné vzít návrh zpět i v řízení odvolacím. Pouze v době od vydání rozhodnutí správního orgánu v prvním stupni do zahájení odvolacího řízení nemá navrhovatel

104

§ 72 písm. d) přestupkového zákona. Postavení účastníka řízení v případě přestupků projednávaných z úřední povinnosti má dle § 72 písm. b) přestupkového zákona poškozený a dle § 72 písm. c) přestupkového zákona vlastník věci, která může být nebo byla zabrána. 106 Dle § 45 odst. 2 správního řádu. 107 „…žadatel v určené lhůtě neodstranil podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení“. 108 § 37 odst. 4 správního řádu. 109 VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. 39, č. 3, s. 165-167. 105

31

možnost s návrhem disponovat.110 Vezme-li však svůj návrh zpět, vzniká mu dle § 79 odst. 1 přestupkového zákona povinnost nahradit státu náklady spojené s projednáváním přestupku.111 Zpětvzetí návrhu je upraveno srovnatelně jako zpětvzetí souhlasu k trestnímu stíhání v taxativně stanovených trestných činech dle § 163 trestního řádu. Poškozenému v trestním řízení je rovněž dána možnost vzít souhlas kdykoliv zpět. 112 4.4

Tříměsíční subjektivní lhůta k podání návrhu na projednání přestupku

Návrh na projednání přestupku je nutné dle § 68 odst. 2 podat příslušnému správnímu orgánu nejpozději do tří měsíců ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Ačkoliv to tak nevypadá, určení počátku ale i konce této subjektivně určené lhůty může činit v praxi značné problémy. Pro správnou interpretaci tohoto ustanovení je třeba správně rozlišovat mezi výrazy „dozvěděl“ a „spáchán“. Pokud věc nebyla řešena v trestním řízení, lhůta počíná běžet v den, kdy se navrhovatel dozvěděl, že byl spáchán přestupek. Tento okamžik může být shodný se dnem, kdy byl přestupek spáchán, tak je tomu např. v případě, kdy je poškozený fyzicky napaden, o spáchání přestupku se dozvěděl okamžitě. Může však nastat i situace, kdy se poškozený o spáchání přestupku dozví později, např. zjistí, že byl okraden. Návrh je pak třeba podat do tří měsíců od okamžiku, kdy se navrhovatel dozví o přestupku.113 Pojem „dozví se o přestupku“ pak chápeme tak, že se navrhovatel dozví o skutku jako takovém, nikoliv jako okamžik, kdy je mu oznámeno, že dané jednání je přestupkem. 114 Pokud byla věc řešena jako trestný čin, tedy byly zahájeny úkony v trestním řízení, nicméně nakonec byla věc přehodnocena a postoupena správnímu orgánu jako přestupek, pak lhůta pro podání návrhu počíná běžet od okamžiku, kdy se navrhovatel o postoupení dozvěděl. Ze strany laické veřejnosti občas dochází k chybnému určení počátku běhu lhůty, neboť pouhé předání věci správnímu orgánu Policií ČR, přestože ve

110

Viz JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 259. 111 Blíže viz oddíl 6.2.8. 112 § 163 odst. 2 trestního řádu. 113 VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky. [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. 114 POTMĚŠIL, J. Lhůta pro podání návrhu na projednání přestupku a „postoupení věci orgánem činným v trestním řízení“ [online]. 2. 1. 2012 [cit. 20. 2. 2014].

32

věci nekonala úkony v trestním řízení, považují za postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Orgán činný v trestním řízení se dle § 12 odst. 1 trestního řádu rozumí soud, státní zástupce a policejní orgán, avšak pouze za předpokladu, že realizují úkony v trestním řízení. Nejvyšší správní soud pak v souvislosti s přestupkovým řízením vymezil pojem trestní řízení např. v rozsudku ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. 1 As 17/2007 „… trestním řízením se v daném případě rozumí řízení podle trestního řádu. Doba, po kterou bylo trestní řízení vedeno, začíná běžet dnem zahájení trestního řízení, tj. nejčastěji dnem, kdy policejní orgán sepsal záznam o zahájení úkonů trestního řízení a končí dnem právní moci usnesení policejního orgánu, státního zástupce nebo soudu o odevzdání nebo postoupení věci příslušnému správnímu orgánu k projednání přestupku“.115 Z toho vyplývá, že je nutné rozlišovat mezi policejním orgánem jako orgánem činným v trestním řízení a orgánem policie, 116 který nečiní úkony trestního řízení. Odlišné názory se objevují na to, zda se jedná o lhůtu procesněprávní či hmotněprávní, což určuje, zda je pro zachování lhůty rozhodné datum podání návrhu k poštovní přepravě nebo den dojití návrhu správnímu orgánu. Názor, že předmětná lhůta má charakter procesněprávní, a tudíž k zachování lhůty postačí, je-li poslední den lhůty návrh předán poštovní dopravě, zastávají autorky komentáře k zákonu o přestupcích H. Kučerová a E. Horzinková. 117 Jejich argumentace je postavena na judikatuře Ústavního soudu, který opakovaně judikoval, že „je třeba vycházet z principu, že lhůty stanovené procesním předpisem je nutno považovat za lhůty procesní. Pokud by chtěl zákonodárce v procesní části právního předpisu stanovit hmotněprávní lhůtu, musel by tento svůj úmysl vyjádřit výslovně.“118 V odborné literatuře však převažuje názor, že se jedná o lhůtu hmotněprávní a návrh musí být v této lhůtě věcně a místně příslušnému správnímu orgánu doručen. Tyto názory vycházejí ze subsidiárního užití § 44 a § 45 správního řádu, kdy návrh na projednání přestupku je považován zároveň za žádost ve smyslu těchto ustanovení, a řízení o žádosti dle § 44 odst. 1 správního řádu je zahájeno dnem, kdy žádost nebo 115

Srovnej: POTMĚŠIL, J. Lhůta pro podání návrhu na projednání přestupku a „postoupení věci orgánem činným v trestním řízení“ [online]. 2. 1. 2012 [cit. 20. 2. 2014]. 116 Jak tohoto pojmu užívá např. § 68 odst. 2 přestupkového zákona. 117 HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 340-341. 118 Nález pléna Ústavního soudu ze dne 22. 3. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 37/93.

33

jiný návrh, jímž se zahajuje řízení, došel věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.119 Jelikož přestupkový zákon nestanoví specifický okamžik zahájení řízení, pouze stanoví, že přestupky se projednávají z úřední povinnosti nebo na návrh, je dle mého názoru správný závěr o subsidiárním užití správního řádu, kde § 41 odst. 1 výslovně určuje okamžik zahájení řízení jako den, kdy žádost došla věcně a místně příslušnému správnímu orgánu. Toto považuji za výslovné vyjádření úmyslu procesněprávního předpisu stanovit hmotněprávní lhůtu a tedy i naplnění podmínek, které stanovily autorky H. Kučerová a E. Horzinková. Rovněž považuji za nutné zdůraznit, že se jedná o lhůtu prekluzivní a v případě jejího nedodržení ji nelze prominout.120 Jelikož správné určení počátku i konce této lhůty činí v praxi značné problémy i odborníkům, považuji za zvláště důležité, aby správní orgány věnovali dostatečný prostor správnému poučení poškozeného a poučení se nestalo pouhým formálním úkonem, kdy poškozený podepíše formulář o poučení, aniž by si ho pořádně přečetl a porozuměl mu. Co se týče tříměsíční subjektivní lhůty k podání návrhu, tuto považuji vzhledem k délce jednoroční prekluzivní lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek za nepřiměřeně dlouhou. Jak již uvádím v podkapitole 2.3, odlišné určení počátku těchto dvou lhůt - objektivní v případě lhůty pro zánik odpovědnosti a subjektivní v případě lhůty k podání návrhu, může mít v praktickém důsledku za následek usnadnění účelového vyhýbání se pachatelů řádnému projednání a rozhodnutí přestupku. V případě, že navrhovatel spáchání přestupku odhalí až s odstupem, může se prekluzivní lhůta správního orgánu pro projednání přestupku fakticky zkrátit o více než tři měsíce. Osobně si myslím, že kratší např. dvouměsíční lhůta pro podání návrhu na projednání přestupku by byla dostatečná pro rozhodnutí navrhovatele, zda skutečně chce předmětné jednání řešit v přestupkovém řízení. Je však nutné, aby navrhovatel byl řádně poučen o nutnosti podat návrh a nebyl tak zkrácen na svých právech.

119

POTMĚŠIL, J. Lhůta pro podání návrhu na projednání přestupku a „postoupení věci orgánem činným v trestním řízení“ [online]. 2. 1. 2012 [cit. 20. 2. 2014]. 120 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 328.

34

5

Postup před zahájením řízení

Samotnému zahájení řízení o přestupku předchází jisté postupy správního orgánu, jejichž hlavním účelem je zjistit, zda byly splněny zákonné podmínky pro zahájení přestupkového řízení. Dále mají za úkol zajistit podklady pro následující řízení tak, aby bylo možné projednat přestupek v co nejkratší době a rozhodnout o něm. Otázkou je, zda tyto postupy před zahájením řízení tvoří samostatné stádium přestupkového řízení a můžeme je označit jako tzv. „řízení přípravné“. Dikce přestupkového zákona pojem přípravné řízení na rozdíl od trestního řízení121 nezná, avšak obsahuje jednotlivé procesní instituty užívané před zahájením řízení, nacházející se především v § 57 až § 66. Svou povahou jsou obdobné jako instituty trestního řízení zařazené právě do řízení přípravného. Shodný názor nenajdeme ani v odborné literatuře. Někteří autoři uvádějí, že vlastnímu projednávání přestupku nepředchází zvláštní procesní stádium, 122 jiní postup správního orgánu před zahájením správního řízení souhrnně označují jako „přípravné řízení“. 123 Ztotožňuji se s názorem, že tyto postupy, přestože je tak zákon nenazývá, můžeme vzhledem k jejich účelu považovat za „přípravné řízení“. Přípravné stádium přestupkového řízení začíná okamžikem, kdy se správní orgán dozví o podezření ze spáchání přestupku. O spáchání přestupku se na základě součinnosti mezi jednotlivými orgány dozvídá od státních orgánů, orgánů policie a obce, pokud nejsou samy příslušné k jejich projednání. Institut součinnosti je pak jedním z projevů obecné zásady vzájemné spolupráce správních orgánů v zájmu dobré správy, zakotvené v § 8 odst. 1 správního řádu. Správní orgán se o spáchání přestupku může dozvědět rovněž ze své vlastní činnosti či od fyzické nebo právnické osoby. S ohledem na zásadu oficiality má správní orgán povinnost zabývat se každým podmětem, který mu oznamuje, že mohlo dojít nebo došlo ke spáchání přestupku. Z oznámení by mělo být patrno zejména o který přestupek se jedná, kým byl spáchán a dále by mělo obsahovat důkazní prostředky prokazující spáchání přestupku.124 Správní orgán následně posoudí, zda jsou informace obsažené v oznámení

121

§ 157 a násl. trestního řádu. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 464. 123 ČERNÝ, J.; HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. s. 47. 124 § 58 přestupkového zákona. 122

35

dostatečné pro zahájení přestupkového řízení. Dojde-li k závěru, že podklady pro zahájení řízení jsou nedostatečné, měl by se je na základě vlastní činnosti snažit doplnit. Rovněž má možnost dle § 59 přestupkového zákona požádat státní orgány a orgány policie o provedení potřebných úkonů k prověření oznámení o přestupku. V taxativně stanovených případech přestupků učiní orgán policie přímo ze zákona nezbytná šetření ke zjištění podezřelé osoby a důkazních prostředků. O skutečnostech zjištěných v rámci svého šetření sepíše orgán policie úřadní záznam, který přiloží k oznámení. 125 Policejní orgán v daném případě využívá řadu oprávnění zakotvených v zákoně o Policii ČR, který mimo jiné obsahuje i vlastní úpravu podání vysvětlení. 126 Správní orgán je k prověření došlého oznámení oprávněn využívat institut podání vysvětlení dle § 60 přestupkového zákona.127 Dle komentáře k zákonu o přestupcích se institut podání vysvětlení uplatní pouze u přestupků projednávaných z úřední povinnosti, jelikož pouze u nich je úkolem správního orgánu posoudit, zda jsou dány důvody pro zahájení řízení. V případě návrhových přestupků k takovému posuzování ze strany správního orgánu nedochází, neboť řízení o nich je zahajováno automaticky dnem doručení návrhu oprávněné osoby správnímu orgánu. 128 Tento názor považuji za chybný, může totiž nastat situace, kdy bude institut podání vysvětlení využit v situaci, kdy není zcela zřejmé, zda se jedná o přestupek projednávaný ex officio nebo na návrh. Například podá-li třetí osoba správnímu úřadu oznámení o spáchání přestupku dle § 49 odst. 1 písm. a) mezi neteří a strýcem, nemůže správní orgán bez dalších informací rozhodnut, jestli jde o přestupek návrhový či nikoliv. Strýc a neteř jsou podle § 68 odst. 4 jiné osoby v poměru rodinném a považují se za osoby sobě navzájem blízké jen tehdy, kdyby újmu, kterou utrpěla jedna z nich, druhá právem pociťovala jako jemu vlastní. Nejvhodnějším způsobem jak zjistit, zda byl přestupek spáchán mezi osobami blízkými, je podání vysvětlení, které, půjde-li nakonec o osoby blízké, může být užito i v případě návrhového přestupku. K podání vysvětlení k prověření došlého oznámení o přestupku je povinný každý. Zákon však taxativně vyjmenovává okolnosti, za nichž mají osoby vyzvané 125

§ 58 přestupkového zákona. § 61 odst. 1 zákona o Policii ČR. 127 Bude-li k projednání přestupku příslušný orgán Policie ČR, bude i on postupovat dle tohoto ustanovení. 128 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 303. 126

36

k podání vysvětlení právo toto odmítnout. Těmito okolnostmi jsou situace, kdy by takovým osobám nebo osobám jim blízkým hrozilo nebezpečí postihu za přestupek, popřípadě za trestný čin nebo by porušily státní nebo služební tajemství anebo zákonem výslovně uloženou nebo uznanou povinnost mlčenlivosti. Ustanovení § 60 přestupkového zákona je speciální k obdobnému ustanovení v § 137 správního řádu a aplikuje se přednostně, ale ve zbylé části, kterou přestupkový zákon neřeší, je třeba podpůrně aplikovat správní řád. Na základě aplikace správního řádu se tak o podaném vysvětlení sepisuje záznam, který nelze použít jako důkazní prostředek a při opatřování vysvětlení je možné obdobně využít ustanovení o předvolání a předvedení. Dalším významným oprávněním správního orgánu v přípravném řízení je možnost zajistit za splnění podmínek stanovených v § 138 správního řádu důkaz. 5.1

Odložení věci Přípravné řízení je zakončeno zahájením přestupkového řízení, postoupením

věci příslušnému správnímu orgánu nebo odložením věci. K odložení věci může dojít ze strany orgánu police, a to shledá-li k tomu důvody během jím prováděného šetření a to postupem dle ustanovení § 58 odst. 3 písm. b) přestupkového zákona. Odkládá-li věc správní orgán, činí tak dle ustanovení § 66 přestupkového zákona, ve kterém jsou zakotveny jak obligatorní, tak fakultativní důvody pro odložení věci. V souvislosti s návrhovými přestupky je nutné se zaměřit především na odstavec čtvrtý předmětného ustanovení, které zní: „Rozhodnutí o odložení věci se nevydává. O odložení věci se vyrozumí pouze poškozený.“ Institut odložení věci má za úkol zabránit provádění zbytečných procesních úkonů, a proto i povaha odložení je neformální, tedy bez vydání rozhodnutí.129 Přestože to znění textu ustanovení § 66 odst. 4 přestupkového zákona výslovně neuvádí, aplikuje se pouze na přestupky projednávané z úřední povinnosti, jak vyplývá z judikatury. Rozhodnutí o odložení věci přestupku projednávaného z úřední povinnosti není třeba vydávat, neboť se nerozhoduje o žádných právech a povinnostech. Nejedná se o rozhodnutí o právech a povinnostech, protože osoba podávající podnět k projednání

129

ČERVENÝ, Z.; ŠLAUF, V.; TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011, s. 145.

37

přestupku nemá na zahájení přestupkového řízení právní nárok.130 Pokud jde o návrhové přestupky, byl průlomem do výkladu tohoto ustanovení rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9As 57/2008, který mimo jiné uvádí, že „ustanovení § 66 zákona o přestupcích je ve vztahu k § 43 správního řádu lex specialis, avšak pouze pro řízení o přestupcích vedených správním orgánem ex offo. Pro řízení o návrhových přestupcích se naopak přiměřená aplikace § 43 správního řádu v souladu s § 51 zákona o přestupcích jeví smysluplná, neboť pro osobu navrhovatele dle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je odložení věci zásahem do práv a povinností, a proto by bylo vhodné o tom vyhotovit rozhodnutí i v materiálním slova smyslu.“ Subsidiární užití správního řádu v případě formy odložení ve věci návrhového prostředku Nejvyšší správní soud dovozuje ze skutečnosti, že navrhovatel disponuje řízením a má-li výhradní právo svým návrhem zahájit řízení o přestupku, měl by mít i právo nechat prověřit úkony správního orgánu, pokud věc na základě správního uvážení odložil. Rozhodnutí správního orgánu o odložení věci či zahájení řízení považuje soud za významný zásah do právní sféry navrhovatele, proto by toto rozhodnutí mělo být učiněno ve formě usnesení dle § 43 správního řádu, proti němuž může oprávněná osoba podat řádný opravný prostředek a následné rozhodnutí o odvolání nechat přezkoumat i ve správním soudnictví. 131 Nutno dodat, že tento rozsudek Nejvyššího správního soudu není ojedinělý a názor, že odložení návrhových přestupků je třeba činit formou usnesení dle § 43 správního řádu, zopakoval i ve svém rozsudku ze dne 24. 2. 2011, sp. zn. 9 Ans 2/2011. Otázkou je, zda tento specifický způsob odložení pro návrhové přestupky formou usnesení bylo nutné zavádět. Osobně zastávám názor, že nikoliv. Vzhledem k výkladu, že i nekvalifikovaný návrh zahajuje řízení, 132 je de facto možné odložit věc ve věci návrhového přestupku pouze z důvodu uvedeného v § 66 odst. 3 písm. f) přestupkového zákona – tedy opožděně podaného návrhu na zahájení řízení o přestupku. Úlohou správního orgánu tak je pouhé posouzení, zda vzhledem k datu doručení byla dodržena tříměsíční subjektivní lhůta k podání návrhu na projednání

130

Viz usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II ÚS 345/2001, které konstatuje, že: „…neexistuje žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby byla jiná osoba pro správní delikt stíhána.“ 131 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9As 57/2008. 132 Blíže viz podkapitola 4.3.

38

přestupku. Můžeme konstatovat, že úloha správního orgánu spočívá spíše ve formálním ověření skutečností než ve správním uvážení, kterým by mohl zasáhnout do sféry práv navrhovatele. Mimo to, jak uvádí autoři komentáře k zákonu o přestupcích L. Jemelka a P. Vetešník, 133 přestože dle § 66 odst. 4 přestupkového zákona správní orgán nevydává rozhodnutí o odložení věci, jedná se o jiný úkon správního orgánu, na který se vztahuje část čtvrtá správního řádu a dle ustanovení § 156 správního řádu lze tento úkon přezkoumat s přiměřeným užitím ustanovení o přezkumném řízení. Domnívám se tedy, že přezkum touto cestou by byl dostačující i pro přestupky návrhové. Z. Fiala si ve svém článku 134 klade rovněž otázku, komu má být usnesení o odložení návrhového přestupku doručováno. Upozorňuje, že Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí do svých úvah zahrnul pouze navrhovatele. Dle Ministerstva vnitra je však nutné postupovat dle § 43 odst. 2 správního řádu. 135 Doručuje se tedy jak navrhovateli, tak i osobě, kterou navrhovatel označil za pachatele přestupku.136 V případě přestupků projednávaných z úřední povinnosti je ve vztahu k § 66 odst. 4 přestupkového zákona třeba upozornit na to, že pojem poškozený je zde chápán v širším slova smyslu než v ustanovení § 70 odst. 1 přestupkového zákona. Z toho vyplývá, že je nutné o odložení věci vyrozumět nejen poškozeného, kterému vznikla majetková škoda, ale i oznamovatele, kterému byla způsobena např. újma na zdraví, na cti. To znamená, že správní orgán by měl vyrozumět každého oznamovatele, který byl jednáním, které bylo předmětem oznámení, přímo dotčen. 137

133

Viz JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 317. 134 FIALA, Z. Několik poznámek k projednávání návrhových přestupků. In: KOTÁSEK, J. a kol. (eds.). Dny práva 2012 – Days of Law 2012 [online]. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 831 [cit. 20. 2. 2014]. 135 „Usnesení o odložení věci se vždy oznamuje osobě, které se týká, je-li známa, a podateli.“ 136 Zápis z konzultačního dne k přestupkové problematice konaný odborem všeobecné správy Ministerstva vnitra pro zpracovatele přestupkové agendy dne 9. 3. 2010 [online]. KÚ Jihomoravského kraje[cit. 1. 3. 2014]. 137 VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. 254 s. [cit. 20. 2. 2014].

39

6

Řízení o přestupcích v prvním stupni

6.1

Příslušnost správních orgánů k řízení o přestupcích

Správní řízení, a tedy i řízení o přestupcích, mohou vést a rozhodovat v něm pouze správní orgány, které jsou k tomu podle zákona příslušné. Určení příslušnosti v řízení o přestupcích je tak zcela zásadní pro správné zodpovězení otázky, který konkrétní správní orgán je povolán vést správní řízení a vydat v něm správní rozhodnutí. V obecné rovině rozlišujeme příslušnost věcnou, místní a funkční. 138 Pravidla pro určení příslušnosti správního orgánu v přestupkovém řízení jsou obsažena především v ustanoveních § 52 až § 55 přestupkového zákona a dále v § 10, § 12 a § 13 správního řádu. 6.1.1 Věcná příslušnost Věcná příslušnost určuje, který správní orgán může vést řízení a rozhodovat v něm v prvním stupni. Obecně je úprava věcné příslušnosti založena na zásadě, že přestupek má projednávat ten orgán, v jehož oboru působnosti byl přestupek spáchán. 139 Správní řád pak stanoví, že správní orgán má věcnou příslušnost ve věcech, které mu byly svěřeny zákonem nebo na základě zákona.140 Věcnou příslušnost správních orgánů v přestupkovém řízení upravuje ustanovení § 52 přestupkového zákona, dle kterého mohou přestupky projednávat obecní úřady, zvláštní orgány obcí nebo jiné správní orgány, stanoví-li tak zvláštní zákon.141 V § 86 stanoví přestupkový zákon věcnou příslušnost k projednání přestupků v blokovém řízení i dalším orgánům (např. orgánům policie, orgánům státního odborného dozoru nad bezpečností práce, orgánům ochran veřejného zdraví,…). Projednávání přestupků spadá do výkonu státní správy, kterou obec vykonává v přenesené působnosti.142 V § 53

138

SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 73. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 462. 140 § 10 správního řádu. 141 Vymezení přestupků v přestupkovém zákoně není komplexní a dle § 2 přestupkového zákona mohou předmětné jednání výslovně označit za přestupek i jiné zákony. Tyto zákony pak mohou stanovit věcnou příslušnost i pro další správní orgány v přestupkovém zákoně neuvedené. 142 § 95a přestupkového zákona. 139

40

odst. 1 jsou taxativně vymezeny přestupky, které mohou projednávat všechny obce. 143 V § 53 odst. 2 je pak stanoveno, že obecní úřady obcí s rozšířenou působností144 projednávají přestupky ve věcech, které spravují a ostatní přestupky, pokud k jejich projednávání nejsou příslušné jiné správní orgány. Jiných správních orgánů, jejichž věcnou příslušnost k projednání přestupku stanoví zvláštní zákon, je mnoho a patří k nim například orgány Police ČR, celní úřady, finanční úřady, Česká národní banka. 145 Existuje spletitá struktura správních orgánů, které mohou být příslušné k projednání přestupků

a určení příslušného

správního

orgánu

je poměrně

komplikované. Přehlednost dané úpravy ještě komplikuje možnost na základě veřejnoprávní smlouvy přenést projednávání přestupků z jedné obce na jinou. 146 Přesto považuji danou úpravu, kdy je věcná příslušnost rozložena mezi správní orgány dle oboru jejich působnosti, za vhodnější, než kdyby byla určena věcná příslušnost pouze jednomu orgánu. Současný stav je sice značně nepřehledný, ale zároveň zajišťuje vyšší odbornost úředníků projednávajících přestupky a tím i vyšší efektivnost a rychlost řízení. Důležitým institutem je postoupení pro nepříslušnost zakotvené v § 12 správního řádu. Ten stanoví správnímu orgánu povinnost, v případě, že mu dojde podání, ke kterému není místně nebo věcně příslušný, bezodkladně je postoupit příslušnému správnímu orgánu. Učiní tak usnesením, které se poznamenává do spisu a současně o tom uvědomí toho, kdo podání učinil. Správní orgán, kterému byla věc na základě tohoto ustanovení postoupena, v případě, že se rovněž necítí příslušný, může věc dále postoupit nebo vrátit pouze se souhlasem svého nadřízeného správního orgánu.

143

Dle § 61 odst. 1 písm. a) zákona o obcích jsou k výkonu přenesené působnosti svěřené v základním rozsahu všem obcím, tedy i k projednávání přestupků, příslušné orgány obce, tedy nejen obecní úřady, ale i zvláštní orgány obcí, popřípadě komise obecních rad pověřené výkonem státní správy. 144 § 61 odst. 1 písm. c) zákona o obcích stanoví, že přenesená působnost je, ve věcech, které stanoví zvláštní zákon, tedy i projednávání přestupků, vykonávaná v rozsahu obecního úřadu obce s rozšířenou působností tímto úřadem. 145 HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 462. 146 Dle § 63 a § 66a zákona o obcích.

41

6.1.2 Místní příslušnost Místní příslušnost upravuje § 55 přestupkového zákona speciálně vůči obecné úpravě místní příslušnosti v § 11 správního řádu. Pro řízení o přestupku se místní příslušnost prvotně stanoví dle místa spáchání přestupku. Místně příslušný je tedy správní orgán, v jehož územním obvodu byl přestupek spáchán. 147 Byl-li přestupek spáchán v cizině státním občanem ČR nebo cizincem, který má na území České republiky trvalý pobyt, je pro určení místní příslušnosti rozhodné místo trvalého pobytu pachatele. Stejné pravidlo platí i v případě, kdy nelze spolehlivě zjistit místo spáchání přestupku. Pokud by v dané věci existovalo více místně příslušných správních orgánů, je třeba postupovat dle § 11 odst. 2 správního řádu, jelikož přestupkový zákon takovou situaci neupravuje. Dle daného ustanovení provede řízení ten orgán, který zahájil řízení jako první nebo u nějž byl nejdříve podán návrh na zahájení řízení, nedohodnou-li se jinak. Jestliže se nedohodnou nebo nelze místní příslušnost určit, rozhodne o místní příslušnosti formou usnesení nejblíže společně nadřízený správní orgán a není-li takového orgánu, rozhodne usnesením ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží. Za účelem usnadnění projednávání přestupku nebo z jiného důležitého důvodu, může místně příslušný správní orgán i bez souhlasu účastníků řízení postoupit věc jinému věcně příslušnému správnímu orgánu, v jehož územním obvodu se pachatel zdržuje nebo pracuje. 148 Ke změně příslušnosti může dojít rovněž na základě ustanovení správního řádu o atrakci a delegaci. 149 Správní orgány by však měly dbát na to, aby k takovým změnám docházelo jen v důvodných případech, a aby řízení pokud možno nezatěžovalo účastníky více, než kdyby ke změnám příslušnosti nedošlo.150 V případě, že se v průběhu řízení změní okolnosti rozhodné pro určení místní nebo věcné příslušnosti a nestanoví-li zákon jinak, dokončí řízení správní orgán, který byl příslušný původně. 151

147

V případě přestupků pokračujících, trvajících a hromadných pak místo, kde byl přestupek dokončen. § 53 odst. 3 přestupkového zákona. 149 § 131 odst. 1, 2, 3 správního řádu. 150 § 131 odst. 6 správního řádu. 151 § 132 správního řádu. 148

42

6.1.3 Funkční příslušnost Funkční příslušnost určuje, který článek vnitřní organizační struktury věcně příslušného správního orgánu je v dané věci příslušný k vedení přestupkového řízení. 152 V rámci obecního úřadu můžou být pro jednotlivé úseky činnosti zřizovány oddělení a odbory, do nichž jsou pak zařazeni jednotliví zaměstnanci. Tyto odbory a oddělení zřizuje rada obce a vyřizování přestupkové agendy tak může být rozděleno dle působnosti těchto odborů (např. odbor životního prostředí bude projednávat přestupky související s ochranou životního prostředí). Obec může na základě § 53 odst. 3 přestupkového zákona zřizovat jako svůj zvláštní orgán komisi k projednávání přestupků. Tu na základě zmocnění ve zvláštním zákoně (zde § 53 odst. 3 přestupkového zákona) zřizuje starosta obce, který rovněž jmenuje a odvolává její členy. 153 Rada obce je pak oprávněna zřizovat komise rady obce a rovněž jmenovat a odvolávat z funkce jejich předsedy a členy. 154 Této komisi může starosta obce dle § 103 odst. 4 písm. c) zákona o obcích po projednání s ředitelem krajského úřadu svěřit výkon přenesené působnosti v určitých věcech, tedy i projednávání přestupků. Otázkou je, zda jsou vůbec komise rady obce k projednávání přestupků příslušné, neboť v § 52 přestupkového zákona nejsou uvedeny. Někteří autoři odborné literatury proto dovozují, že speciální úprava přestupkového zákona vylučuje užití obecného ustanovení zákona o obcích. 155 Je však třeba zohlednit i ustanovení § 53 odst. 3 přestupkového zákona, které s pravomocí komise rady obce projednávat přestupky přímo počítá. Z toho vyvozuji, že zákonodárce měl v úmyslu, aby i komise rady obce byly příslušné k projednání přestupků. Pro komise k projednávání přestupků i pro komise rady obce dle § 53 odst. 3 přestupkového zákona platí, že jednají a rozhodují v tříčlenném složení vždy za předsednictví osoby s právnickým vzděláním nebo se zvláštní odbornou způsobilostí pro projednávání přestupků. V případě zřízení těchto komisí je důležité přesně vymezit okruh přestupků, které budou projednávat.156 O vyslovení viny a uložení sankce komise 152

SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 76. § 106 odst. 2 zákona o obcích. 154 § 102 odst. 2 písm. h) zákona o obcích. 155 ČERVENÝ, Z.; ŠLAUF, V.; TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011, s. 132. 156 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 283. 153

43

hlasují a usnášejí se většinou hlasů a podpůrně se na ně vztahují pravidla pro činnost kolegiálních orgánů dle § 134 správního řádu. 6.2

Nalézací řízení

6.2.1 Zahájení řízení Zahájením řízení, jako procesním úkonem správního orgánu, se přestupkové řízení přesouvá z fáze přípravného řízení do řízení nalézacího. 157 Je nutné rozlišovat mezi zahájením řízení u přestupků projednávaných z úřední povinnosti a přestupků návrhových. Zatímco zahájení řízení u přestupků projednávaných z úřední povinnosti je ovládáno zásadou oficiality a legality, řízení o návrhových přestupcích se zahajuje na základě zásady dispoziční. Řízení o přestupcích projednávaných z úřední povinnosti je zahajováno procesním úkonem správního orgánu. Pokud správní orgán prověřováním zjistí, že vše nasvědčuje tomu, že došlo ke spáchání přestupku a jsou dány důvody pro zahájení řízení, nezávisle na svém volním posouzení, má povinnost řízení zahájit.158 Výjimkou, kdy správní orgán nemusí přistoupit k zahájení přestupkového řízení, i když jsou splněny všechny podmínky, tvoří případ fakultativního odložení věci dle § 66 odst. 2 přestupkového zákona.159 Naproti tomu zahájení řízení návrhových přestupků není odvislé od procesního úkonu správního orgánu, nýbrž rozhodující je vlastní úkon osoby postižené, která musí podat návrh na projednání přestupku. Důvodem této odlišné právní úpravy je potřeba upřednostnit individuální zájem poškozené osoby a nechat tak rozhodnutí, zda přestupek projednat či nikoliv, na ní, což Nejvyšší správní soud vyjádřil následovně: „Veřejný zájem na projednání přestupkového jednání v taxativně stanovených případech návrhových přestupků ustupuje individuálnímu zájmu poškozené osoby, která má plnou dispozici ohledně podání návrhu na zahájení řízení a celého průběhu řízení o návrhovém přestupku“. 160

157

HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 328. 158 Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01. 159 „Správní orgán může věc odložit, jestliže sankce, kterou lze za přestupek uložit, je bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uložen osobě podezřelé z přestupku za jiný čin v trestním řízení.“ 160 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9 As 57/2008.

44

5.2.1. a) Zahájení řízení z úřední povinnosti Z úřední povinnosti se zahajují ty přestupky, u nichž veřejný zájem na projednání přestupku převažuje nad tím individuálním. Podklady rozhodné pro zahájení přestupkového řízení pak dle § 67 odst. 2 přestupkového zákona mohou pocházet z vlastní činnosti správního orgánu, z oznámení fyzických a právnických osob, či oznámení podaných státním orgánem, orgánem policie nebo obce. Důvodem k zahájení řízení může být rovněž postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Neshledá-li správní orgán důvody k odložení věci či postoupení jinému orgánu, musí bezodkladně zahájit přestupkové řízení, a to nejpozději do šedesáti dnů. Jak již jsem zmiňovala v předchozí kapitole, povinnosti správního orgánu řízení zahájit, neodpovídá právo oznamovatele na zahájení přestupkového řízení. Ústavní soud to vyjádřil slovy: „Stíhání pachatele správního deliktu a jeho potrestání je věcí vztahu mezi státem a tímto pachatelem; neexistuje tedy žádné ústavně zaručené subjektivní právo fyzické nebo právnické osoby na to, aby byla jiná osoba pro správní delikt stíhána“.161 Přestupkový zákon neupravuje formu, jakou má správní orgán zahájit řízení, proto je nutné subsidiárně postupovat dle ustanovení § 46 správního řádu. Řízení z moci úřední je tak zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 správního řádu doručením oznámení nebo ústním prohlášením. 162 Správní řád také umožňuje, aby oznámení o zahájení řízení bylo spojeno s jiným úkonem v řízení, tohoto správní orgány často využívají a oznámení o zahájení řízení doručují společně s předvoláním k ústnímu jednání o přestupku.163 Nezbytnými náležitostmi oznámení jsou označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkce nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. 164 Zahájení řízení je nutné oznámit rovněž poškozenému, kterému byla přestupkem způsobena majetková škoda. Toto oznámení musí obsahovat rovněž poučení o možnosti připojit se k řízení s nárokem na náhradu škody. Povinností správního orgánu, požádá-li

161

Usnesením Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II ÚS 345/2001. Účastníci přestupkového řízení jsou vymezeni v § 72 přestupkového zákona. 163 Viz § 46 odst. 3 správního řádu. 164 § 46 odst. 2 správního řádu. 162

45

o to oznamovatel, je vyrozumět jej do třiceti dnů od podání oznámení o učiněných opatřeních.165 Předmět řízení se vymezuje uvedením skutkového stavu, který má být v řízení projednáván a jeho právní kvalifikace. Je logické, že skutkový stav v této fázi řízení ještě není konkrétně specifikován, proto postačí jednodušší popis skutku, který by se však neměl v průběhu řízení zásadně měnit, pouze upřesňovat a konkretizovat. Vymezení skutku má význam především pro vznik překážek dle § 48 správního řádu. 166 Právní kvalifikací uvedenou v oznámení o zahájení řízení není správní orgán vázán a v průběhu řízení se může na základě dalších prokázaných skutečností měnit. 167 Je-li správnímu orgánu věc postoupena orgánem činným v trestním řízení, 168 je vázán jeho právní kvalifikací v tom smyslu, že se nejedná o trestný čin. Pokud však jde o právní kvalifikaci skutku podle zákona o přestupcích, ta náleží do kompetence správního orgánu a názorem orgánu činného v trestním řízení vázán není. 169 Správní orgán má povinnost zahájit řízení o přestupku bezodkladně a nejpozději do šedesáti dnů. Autorky odborné literatury H. Kučerová a E. Horzinková 170 tuto lhůtu pokládají za lhůtu propadnou. K tomuto závěru lze dojít i na základě dřívější judikatury. 171 Novější judikaturou byl však tento názor překonán a například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2012, sp. zn. 9 As 114/2011 považuje již lhůtu stanovenou v § 67 odst. 3 přestupkového zákona za lhůtu pořádkovou, jejíž nedodržení není spojeno s žádnými právními následky. 172 Pokud by byly zjištěny důvody pro zahájení správního řízení o přestupku a správní orgán řízení přesto v této lhůtě nezahájil, bylo by možné uplatnit ochranu proti nečinnosti dle § 80 odst. 2 správního řádu.

165

§ 67 odst. 4 přestupkového zákona. JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 320. 167 Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 1. 1996, 6 A 100/94. 168 Dle § 171, § 186 odst. 1 písm. b), § 222 odst. 2 trestního řádu. 169 VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. s. 99-109 [cit. 2. 3.2014]. 170 HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 331-333. 171 Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2004, sp. zn. 10 Ca 166/2003. 172 Tento názor potvrzuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2012, sp. zn. 7 As 77/2011 a rovněž usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2012, sp. zn. I. ÚS 4297/12. 166

46

5.2.1. b) Zahájení řízení na návrh Z důvodu převažujícího individuálního zájmu poškozené osoby nad veřejným zájmem bylo rozhodnutí o zahájení přestupkového řízení v taxativně stanovených případech tzv. návrhových přestupků dle § 68 odst. 2 přestupkového zákona ponecháno v rukou oprávněné osoby. Ta by potrestání osoby sobě blízké mohla pociťovat jako újmu sobě vlastní. Řízení o přestupku je zahájeno automaticky dnem doručení návrhu na projednání přestupku příslušnému správnímu úřadu. Tento návrh musí být podán oprávněnou osobou, kterou je postižená osoba, její zákonný zástupce nebo opatrovník. Návrh musí být příslušnému správnímu orgánu doručen ve tříměsíční prekluzivní lhůtě. Lhůta má hmotněprávní charakter se subjektivně určeným počátkem, kdy počíná běžet ode dne, kdy se navrhovatel dozvěděl o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. 173 Náležitosti návrhu na projednání přestupkového řízení a problematické otázky, které se s ním pojí, jsem blíže rozvedla již v podkapitole 4.3 této práce. Automatické zahájení přestupkového řízení dnem doručení návrhu, dle mého názoru, není nejvhodnější řešení. Správní orgán totiž nedostane možnost posoudit, zda opravdu existují skutečnosti odůvodňující zahájení řízení. V případě přestupků ex officio je právě úkolem správního orgánu posoudit, jestli jsou dány zákonné skutečnosti opravňující zahájení řízení, avšak jde-li o návrhové přestupky, je tento úkol v podstatě přenechán na navrhovateli. Správní orgán má samozřejmě možnost řízení zahájené automaticky na základě návrhu zastavit dle § 76 přestupkového zákona. Jenže právě se zastavením řízení návrhového přestupku spojuje přestupkový zákon jisté pro navrhovatele negativní následky. Dle § 79 přestupkového zákona je navrhovatel, bylo-li řízení zastaveno z taxativně stanovených důvodů, povinen uhradit náklady řízení. Náklady řízení je povinen hradit např. v případě, že skutek není přestupkem, že je řízení zastaveno, jelikož skutek nespáchal obviněný z přestupku nebo spáchání skutku nebylo obviněnému prokázáno.174 Jako problematickou pak vidím především skutečnost, že jde-li o stejný přestupek avšak projednávaný z úřední povinnosti, tyto negativní

173 174

§ 67 a § 68 přestupkového zákona. § 79 přestupkového zákona.

47

následky poškozenému přestupkem nevzniknou, a to přestože k zastavení řízení dojde ze stejných důvodů. Přitom právě tyto důvody zastavení řízení, na rozdíl od zpětvzetí návrhu a nedostavení se bez náležité omluvy nebo bez důležitého důvodu k ústnímu jednání, na něž byl navrhovatel řádně a včas předvolán, 175 nejsou závislé na jeho vůli. Mnohem vhodnější se mi jeví úprava v § 163 trestního řádu, kde je zakotven institut trestního stíhání se souhlasem poškozeného. Její účel je stejný jako v případě návrhových přestupků, tedy nechat rozhodnutí, zda má řízení proběhnout, na poškozeném, neboť potrestání jemu blízké osoby by mohlo nepřímo způsobit újmu i jemu. Trestní řízení však není zahajováno automaticky souhlasem poškozeného, nýbrž usnesením orgánu činného v trestním řízení, který tak může učinit pouze za předpokladu,

že

spáchání

trestného

činu

nasvědčují

prověřováním

zjištěné

a odůvodněné skutečnosti a je-li dostatečně odůvodněn závěr, že jej spáchala určitá osoba.176 Nedochází tak k zbytečnému zahajování řízení, jako se může stát v řízení o přestupku, kde je řízení zahájeno automaticky dnem doručení návrhu. Souhlas s trestním stíháním dle trestního řádu se uděluje pouhým prohlášením, tedy v podstatě podpisem formuláře, že poškozený souhlasí. Naproti tomu v případě návrhu je vyžadována jistá aktivita ze strany poškozeného, který musí sám sepsat návrh, který bude mít požadované náležitost. Řízení o přestupku je sice zahájeno i nekvalifikovaným návrhem177 a správní orgán má povinnost poškozenému postupem dle § 45 odst. 2 správního řádu pomoci vady návrhu odstranit, popř. mu k tomu stanovit přiměřenou lhůtu, přesto je to pro navrhovatele jistě náročnější, než by bylo pouhé prohlášení o souhlasu. 6.2.2 Účastníci řízení Okruh účastníků přestupkového řízení je taxativně stanoven v § 72 přestupkového zákona. Toto ustanovení je speciální ve vztahu k obecné úpravě účastenství obsažené v § 27 správního řádu, ta se proto pro přestupkové řízení nepoužije. 178 Z ustanovení

175

Jeden z důvodů pro zastavení řízení dle § 76 odst. 1 písm. j) přestupkového zákona, se kterým zákon pojí povinnost navrhovatele hradit náklady řízení. 176 Dle § 160 trestního řádu. 177 Blíže viz kapitola 3.3 Náležitosti návrhu na projednání přestupku. 178 JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 112.

48

§ 27 správního řádu budeme vycházet pouze v rámci teoretického rozdělení účastníků řízení na hlavní a vedlejší. 179 Účastníky řízení o přestupku, dle tohoto teoretického dělení, považujeme za neopominutelné účastníky ve smyslu § 27 odst. 1 správního řádu, neboť rozhodnutí o přestupku jim zakládá, mění nebo ruší právo anebo povinnost, případně prohlašuje, že právo nebo povinnost mají anebo nemají. 180 Může však dojít i k situaci, kdy nebude zcela jasné, zda osoba je či není účastníkem dle § 72 přestupkového zákona. 181 Jelikož přestupkový zákon takovou situaci neupravuje, je v tomto případě dle mého názoru nutné postupovat podle § 28 správního řádu, přestože některé prameny182 subsidiární použití tohoto ustanovení vylučují. Bude-li o sobě tedy někdo tvrdit, že je účastníkem, je nutné ho za účastníka považovat, dokud se neprokáže opak. Správní orgán následně o tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá usnesení, které se oznamuje tomu, o jehož účastenství bylo rozhodováno. Ostatní účastníci jsou o tomto usnesení vyrozuměni. 183 Účastníky řízení dle zákona o přestupcích tedy jsou:  Obviněný z přestupku – z povahy věci je nezbytné, aby se účastnil přestupkového řízení, z kterého je obviněn, je tak jediným obligatorním účastníkem řízení. Obviněným se stane osoba z přestupku podezřelá, jakmile vůči ní správní orgán učiní první procesní úkon. 184 Dokud není vina obviněného vyslovena pravomocným rozhodnutím, uplatňuje se presumpce neviny. 185 Přestupkový zákon upravuje přímo některá práva obviněného, ten se může vyjádřit ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu, a k důkazům o nich, může uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky, přičemž k výpovědi ani k doznání nesmí být

179

VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. 39, č. 3, s. 161-162. HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 351. 181 Například není-li jasné, kdo je vlastníkem věci, která může být zabrána nebo již byla zabrána. Přihlásit se může více lidí s tím, že se každý prohlašuje za vlastníka dané věci; obdobně se v řízení projednávajícím i náhradu majetkové škody na věci movité, může za majitele poškozené věci prohlásit více lidí. 182 ČERVENÝ, Z.; ŠLAUF, V.; TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011, s. 154. 183 § 28 správního řádu. 184 Tím je doručení oznámení o zahájení přestupkového řízení nebo ústní prohlášení o oznámení zahájení přestupkového řízení dle § 46 správního řádu. Často však správní orgány oznámení o zahájení řízení doručují až společně s předvoláním k ústnímu jednání o přestupku, což umožňuje § 46 odst. 3 správního řádu. 185 §73 odst. 1 přestupkového zákona. 180

49

donucován. 186 Další páva a povinnosti plynou obviněnému také ze správního řádu. Ve smyslu ustanovení § 81 odst. 2 přestupkového zákona se jako jediný účastník řízení o přestupku může odvolat v plném rozsahu.  Poškozený – byla-li mu v přímé souvislosti se spácháním přestupku způsobena majetková škoda a za předpokladu, že se se svým nárokem na náhradu předmětné škody k řízení připojí, je účastníkem řízení. Na rozdíl od obviněného však není účastníkem celého řízení, ale pouze té části řízení, ve které se projednává tato majetková škoda (tzv. adhezní řízení). Omezeno je i jeho právo na odvolání, kdy se může odvolat jen ve věci náhrady škody. 187  Vlastník věci má postavení účastníka řízení o přestupku, je-li v tomto řízení rozhodováno o zabrání věci, jíž je vlastníkem. Účastníkem řízení pak je pouze v té části řízení, která se zabrání věci týká a rovněž možnost podat odvolání má zúženu jen na tu část rozhodnutí, ve které se vyslovuje zabrání věci. 188  Navrhovatel, kterým se ve smyslu § 68 odst. 1 přestupkového zákona rozumí osoba postižená přestupkem, její zákonný zástupce nebo opatrovník, pokud na jeho návrh bylo zahájeno řízení o přestupku. Navrhovatel je účastníkem celého řízení, ale má omezenou možnost odvolání, které může podat proti části rozhodnutí, která se týká vyslovení viny obviněného z přestupku nebo povinnosti navrhovatele nahradit náklady řízení. Rovněž má možnost odvolat se proti zastavení řízení, avšak jen z vymezených důvodů.189 Od účastníků přestupkového řízení je třeba odlišovat další subjekty, které za jistých okolností mohou v řízení vystupovat. Přestupkový zákon jim přiznává jistá práva, avšak nemají postavení účastníka řízení. Jsou jimi například orgán sociálněprávní ochrany dětí či zákonný zástupce mladistvého, kteří mají právo účastnit se ústního jednání, podat odvolání či návrh na upuštění od výkonu zbytku zákazu činnosti. 190 Pokud poškozenému přestupkem nevznikne majetková škoda, není mu dána 186

§ 73 odst. 2 přestupkového zákona. § 81 odst. 2 přestupkového zákona. 188 § 72 písm. c) a § 81 odst. 3 přestupkového zákona. 189 § 81 odst. 4 přestupkového zákona. 190 § 74 odst. 2, § 81 odst. 1, § 92 odst. 1 přestupkového zákona. 187

50

možnost stát se účastníkem řízení v žádné z jeho částí. Taková osoba je většinou pouze oznamovatelem, kterému z jeho postavení neplynou téměř žádná práva. 191 Přestupkový zákon upravuje v § 73 přímo pouze práva obviněného, obecnou úpravu práv a povinností všech účastníků řízení nalezneme v § 36 správního řádu, který zakotvuje právo účastníků navrhovat důkazy a činit jiné návrhy po celou dobu řízení až do vydání rozhodnutí, právo vyjádřit v řízení své stanovisko a musí jim být dána možnost se před vydáním rozhodnutí ve věci vyjádřit k podkladům rozhodnutí. Povinností účastníka řízení pak je předložit na výzvu oprávněné úřední osoby průkaz totožnosti. 192 Dalšími významnými oprávněními účastníků řízení jsou především právo na tlumočníka, 193 právo nahlížet do spisu a činit si z něj výpisy, popř. nechat si od správního orgánu pořídit kopie spisu nebo jeho části, 194 právo na oznámení rozhodnutí195 či možnost navrhovat podjatost úřední osoby. 196 Procesní způsobilost účastníků řízení upravuje § 29 správního řádu, dle kterého je každý způsobilý činit v řízení úkony samostatně v tom rozsahu, v jakém mu zákon přiznává svéprávnost. Plně svéprávný se člověk stává dle § 30 zákona č. 89/2012 Sb., občanského zákoníku (dále jen „občanský zákoník) zletilostí, které nabývá dovršením osmnáctého roku věku. Osoba, která je ve své svéprávnosti omezena, nemá v rozsahu tohoto omezení ani procesní způsobilost. Účastník řízení má dále možnost nechat se v řízení zastoupit. Úprava zastoupení je zakotvena v § 31 a násl. správního řádu a dle této úpravy je možno rozlišovat jednotlivé typy zastoupení, kterými jsou zákonný zástupce, opatrovník, zmocněnec, popřípadě společný zástupce či společný zmocněnec. Dále bych se vzhledem k tématu této práce chtěla zaměřit především na rozlišné postavení navrhovatele a poškozeného v přestupkovém řízení a odlišnou šíři oprávnění,

191

Např. poškozený přestupkem proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c), kterému obviněný úmyslně způsobil schválnosti nebo s ním hrubě jednal, avšak nezpůsobil mu přestupkem žádnou majetkovou škodu. Oznamovatel je pouze vyrozuměn o odložení věci dle § 66 odst. 4 přestupkového zákona a dle § 67 odst. 4 přestupkového zákona, požádá-li o to, vyrozumí jej správní orgán o učiněných opatřeních. 192 § 36 správního řádu. 193 § 16 odst. 3 správního řádu. 194 § 38 odst. 1 a 4 správního řádu. 195 § 72 správního řádu. 196 § 14 správního řádu.

51

která jim z toho plyne. Dle judikatury Ústavního soudu tuto rozlišnou míru práv mezi účastníky nelze považovat za porušení zásady rovnosti vyjádřené v čl. 1 Listiny, resp. v § 7 správního řádu. Argumentace spočívá v tom, že ústavní zásadu rovnosti není možné pojímat absolutně, nýbrž jde o rovnost v relativním smyslu, požadující pouze odstranění neodůvodněných rozdílů. Z toho vyplývá, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům mezi právními subjekty je možné, nesmí však být projevem libovůle. Zásada rovnosti tak neznamená, že by muselo být každému přiznáno jakékoliv právo.197 Dle mého názoru však již samotné rozřazení účastníků do kategorií na navrhovatele a poškozeného není úplně logické a správné. Půjdeme-li do důsledku, můžeme říci, že navrhovatel ve skutečnosti není nikdo jiný než „poškozený“ zákonem jako navrhovatel pojmenovaný. Rozdíl je v tom, že navrhovatele s pachatelem váže blízký vztah. Tento blízký vztah však dle mého názoru nemůže být důvodem, proč navrhovateli přiznat více procesních oprávnění, jak tomu v tomto případě je, neboť navrhovatel, bez ohledu na to zda mu skutečně vznikla majetková újma, je účastníkem celého řízení přímo ze zákona. Naproti tomu poškozený je účastníkem řízení pouze v té části, která se týká náhrady škody, za předpokladu, že mu byla škoda přímo způsobena a k řízení se připojí. V neposlední řadě osoba poškozená přestupkem, které nevznikla majetková škoda nebo neuplatnila nárok na náhradu škody, pak nemá postavení účastníka řízení vůbec. Postavení poškozeného jako účastníka řízení dle § 72 písm. b) přestupkového zákona je poměrně jasně vymezeno judikaturou. Nejvyšší správní soud se ve svém rozsudku ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 2 As 73/2006 vyjádřil slovy: „…zákon o přestupcích nepřiznává poškozenému, který v přestupkovém řízení neuplatnil nárok na náhradu škody, ani přestupkové řízení neinicioval, postavení účastníka řízení právě z toho důvodu, že taková osoba není v daném řízení přímo dotčena na svých právech. Rozhodnutí o vině a trestu obviněného z přestupku totiž samo o sobě, bez výroku o náhradě škody, nijak nezasahuje do právní sféry poškozeného. Taková osoba pojmově nemůže být nositelem veřejného subjektivního práva na to, aby byla správním orgánem vyslovena vina obviněného z přestupku, a tudíž nemůže být dotčena na svých právech ani tím, když je takové rozhodnutí následně zrušeno“. S takto vyjádřeným názorem Nejvyššího správního soudu plně souhlasím a jsem přesvědčena, že poškozený skutečně 197

Nález pléna Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. 9l. ÚS 6/96.

52

nemá jakékoliv právo na vyslovení viny a potrestání obviněného, neboť nebyl přímo dotčen na svých právech. Proto mě zaráží, že navrhovateli je takové právo v podstatě přiznáváno a je mu dáno právo účastnit se celého přestupkového řízení. Dle § 81 odst. 4 má rovněž právo podat odvolání do výroku o vině, jakož i proti rozhodnutí o zastavení řízení právě v těch případech, kdy zastavení řízení souvisí s rozhodnutím o vině (tedy vyslovením neviny). V komentáři k zákonu o přestupcích je právo navrhovatele podat odvolání do výroku o vině vysvětleno slovy, že: „navrhovatel byl totiž takovým přestupkem poškozen“.198 Nejvyšší správní soud se pak k oprávnění navrhovatele podat odvolání i do výroku o vině vyjadřuje ve svém rozsudku ze dne 27. 8. 2013, sp. zn. 2 As 134/2011 následovně: „Ustanovení § 81 odst. 4 zákona o přestupcích, které umožňuje navrhovateli přestupku dosáhnout přezkoumání výroku o vině obviněného, je v českém právním řádu ojedinělé. Z tohoto procesního oprávnění navrhovatele však nelze dovozovat jeho hmotné subjektivní právo na potrestání pachatele. Krajský soud připodobnil pozici takové osoby, coby žalobce v soudním řízení správním, k pozici ekologických občanských sdružení ve smyslu § 65 odst. 2 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Návrhové oprávnění postižené osoby podle § 68 odst. 1 zákona o přestupcích je dle krajského soudu jen projevem toho, že zájem státu na potrestání uvedených přestupků je minimální. Toto oprávnění tak neznamená, že má navrhovatel na potrestání obviněného právo a že jej může na správních orgánech vynucovat“.199 Nejvyšší správní soud konstatuje, že z procesního oprávnění nelze dovozovat jeho hmotné subjektivní právo na potrestání pachatele. Tento názor se pak dostává do rozporu s odbornou literaturou, která naproti tomu uvádí, že procesní práva a povinnosti účastníků jsou výrazem jejich hmotněprávního vztahu k předmětu řízení. 200 Pokud dle názoru Nejvyššího správního soudu nelze z předmětného ustanovení dovozovat právo navrhovatele na potrestání obviněného, domnívám se, že by mu neměl být dán ani faktický prostředek, jak rozhodnutí správního orgánu o vině ovlivnit. Takovým prostředkem však právo navrhovatele odvolat se do výroku o vině nepochybně je.

198

JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 396. 199 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, sp. zn. 2 As 134/2011. 200 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 342.

53

Aby byl zachován účel speciální úpravy návrhových přestupků, měl by mít navrhovatel právo disponovat řízením pouze v tom smyslu, zda řízení proběhne či nikoliv. Svým návrhem by měl pouze vyjádřit souhlas s tím, že přestupkové řízení bude vedeno, přičemž by měl mít možnost kdykoliv vzít svůj návrh zpět a znemožnit tak další projednání přestupku. Samotný průběh řízení by se jej však již neměl týkat, určení viny a potrestání pachatele by nadále mělo být pouze mezi správním orgánem a pachatelem. Pro srovnání bych chtěla uvést, že ani poškozený, jako subjekt trestního řízení, nemá právo podat odvolání proti rozsudku ve výroku o vině. 201 V rámci trestního řízení je upraveno trestní stíhání se souhlasem poškozeného, 202 tento institut má stejný účel jako návrhové přestupky. Přesto trestní řád, na rozdíl od zákona o přestupcích, nediferencuje poškozené do dvou kategorií, jako to činí přestupkový zákon (na navrhovatele a poškozeného), nýbrž všem poškozeným přiznává stejná práva. 203 6.2.3 Náhrada škody Dle § 70 přestupkového zákona jsou správní orgány oprávněny v rámci přestupkového řízení projednat i občanskoprávní nárok na náhradu majetkové škody. 204 Nárok poškozeného se projednává v rámci tzv. adhezního řízení a je třeba, aby poškozený nárok na náhradu škody výslovně uplatnil. Na možnost uplatnit nárok na náhradu škody je správní orgán povinen poškozeného upozornit.205 Škodu, a popř. i další škody, které by vznikly dodatečně, může poškozený uplatnit v průběhu celého řízení před orgánem prvního stupně, tedy až do vydání rozhodnutí.206 Jejím uplatněním získává postavení účastníka řízení dle § 72 písm. b), avšak pouze pro tu část řízení, v níž se bude projednávat náhrada majetkové škody. Ve zbytku přestupkového řízení, jehož podstatu tvoří posouzení viny obviněného 201

§ 246 trestního řádu: „Rozsudek může odvoláním napadnout … d) poškozený, který uplatnil nárok na náhradu škody nebo nemajetkové újmy nebo na vydání bezdůvodného obohacení, pro nesprávnost výroku o náhradě škody nebo nemajetkové újmy v penězích nebo o vydání bezdůvodného obohacení.“ 202 § 163 trestního řádu. 203 43 trestního řádu. 204 BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 91. 205 § 4 odst. 2 a 4 správního řádu. 206 VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. s. 211-217 [cit. 9. 3. 2014].

54

z přestupku a případné uložení sankce, může poškozený vystupovat pouze jako svědek.207 Nárok na náhradu škody uplatňuje poškozený zásadně u správního orgánu. Za uplatněný je považován i nárok učiněný před orgány činnými v trestním řízení, které se věcí zabývaly a následně ji postoupily správnímu orgánu k projednání přestupku. Jeli však postoupen návrhový přestupek, musí poškozený svůj nárok uplatnit před správním orgánem. 208 Majetková škoda ve smyslu předmětného ustanovení přestupkového zákona bývá chápána různě. Dle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, sp. zn. 5 As 16/2011 je při definici pojmu majetková škoda v rámci přestupkového řízení třeba vycházet z právní teorie. Dle právní teorie jde o újmu, která nastala v majetkové sféře poškozeného a je možné ji objektivně vyjádřit v penězích. Za majetkovou škodu ve smyslu ustanovení § 70 přestupkového zákona proto považuje i škodu na zdraví a ztrátu na výdělku. Dále je nutné, aby mezi vzniklou škodou a přestupkovým jednáním byla příčinná souvislost. Účastenství v řízení se proto nepřizná pojišťovně, která si jako náhradu škody v řízení o přestupku nárokuje škodu vzniklou jí vyplacením pojistné částky poškozenému, na základě mezi nimi uzavřené pojistné smlouvy, neboť škoda pojišťovně nebyla způsobena v přímé souvislosti s přestupkem. 209 Z dikce § 70 přestupkového zákona plyne správnímu orgánu povinnost působit v průběhu řízení na obviněného tak, aby byla škoda dobrovolně uhrazena. Nebyla-li škoda dobrovolně uhrazena a obviněnému byla prokázána vina, za předpokladu, že byla škoda a její výše spolehlivě zjištěna, uloží správní orgán pachateli ve výroku rozhodnutí povinnost škodu nahradit.210 Dle novější judikatury Nejvyššího správního soudu má správní orgán povinnost rozhodnout i o části uplatněné škody, je-li škoda a její výše spolehlivě prokázána. Jde především o situace, kdy poškozený uplatňuje několik dílčích nároků na náhradu škody (týkající se poškozené věci, nákladů léčení). Podaří-li se 207

Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2012, sp. zn. 3 As 16/2012. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud připouští, aby jedna osoba vystupovala v rámci jednoho přestupkového řízení ve dvojím postavení. V dané věci se jednalo o situaci, kdy poškozený nejprve vystupoval jako svědek, a až následně se v řízení o předmětné věci přihlásil k postavení poškozeného. Dle Nejvyššího správního soudu poškozenému z tohoto stavu věci přísluší procesní práva jak svědka, tak poškozeného a správní orgán musí důsledně rozlišovat, kdy vystupuje jako svědek, a kdy vystupuje jako poškozený. 208 ČERVENÝ, Z.; ŠLAUF, V.; TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011, s. 151. 209 HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 354. 210 Viz § 70 odst. 2 a § 77 přestupkového zákona.

55

prokázat alespoň jeden z dílčích nároků, správní orgán by o něm měl rozhodnout a ve zbytku odkázat poškozeného na občanskoprávní řízení. 211 6.2.4 Ústní jednání Povinnost konat v přestupkovém řízení ústní jednání zakotvuje ustanovení § 74 přestupkového zákona. Ústní jednání je obligatorní součástí přestupkového řízení v prvním stupni, avšak jeho nekonání nezpůsobuje automaticky nezákonnost řízení. 212 V řízení odvolacím již nařízení ústního jednání dle § 49 odst. 1 správního řádu není povinné a odvolací orgán jej nařídí, jestliže je to nezbytné ke splnění účelu řízení a uplatnění práv účastníků. K ústnímu jednání je nutné předvolat všechny účastníky řízení. Nehrozí-li nebezpečí z prodlení, učiní tak správní orgán nejméně s pětidenním předstihem, aby měli účastníci řízení možnost se na ústní jednání dostatečně připravit. 213 Obviněný má vzhledem k ostatním účastníkům řízení specifické postavení, neboť jeho účast na ústním jednání je nezbytná. Zákon stanoví pouze dva případy, kdy je možné věc projednat v nepřítomnosti obviněného. Prvním případem je odmítnutí obviněného dostavit se k projednání přestupku, ačkoliv byl řádně předvolán a druhým je situace, kdy se bez náležité omluvy nebo důležitého důvodu nedostaví. 214 Náležitou omluvu či důležitý důvod je možné správnímu orgánu doložit i dodatečně až po ústním jednání, ale z § 59 správního řádu plyne účastníkovi řízení povinnost bezodkladného uplatnění omluvy. 215 Může se tedy stát, že okolnosti uváděné obviněným by správní orgán posoudil jako náležitou omluvu či důležitý důvod, avšak kvůli tomu, že budou uplatněny opožděně,

211

Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, sp. zn. 5 As 16/2011. To potvrzuje i Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku ze dne 16. 3. 2005, sp. zn. 3 As 46/2004, ve kterém uvádí: „…skutečnost, že správní orgán I. stupně neprovedl ústní jednání, je vadou řízení, ovšem v projednávané věci s ohledem na výše uvedené nešlo o takovou vadu, která by mohla ovlivnit zákonnost napadeného rozhodnutí.“ 213 § 49 správního řádu. 214 § 74 přestupkového zákona. 215 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, sp. zn. 7 As 9/2009: „Ustanovení § 74 odst. 1 zákona o přestupcích hovoří o "náležité omluvě" a ustanovení § 59 správního řádu o "bezodkladné omluvě správnímu orgánu s uvedením důvodů". Z těchto ustanovení proto nelze dovodit, že se účastník řízení musí vždy omluvit předem, a to ještě před očekávanou událostí. To vždy závisí na okolnostech, za nichž došlo k pracovní neschopnosti. Obecně proto náležitou omluvou či bezodkladnou omluvou správnímu orgánu může být i omluva učiněná s určitým odstupem času po události, která měla nastat, jež podle konkrétních okolností splňuje znaky náležité či bezodkladné omluvy správnímu orgánu.“ 212

56

nebudou bránit projednání věci bez přítomnosti obviněného. 216 Posouzení, zda se jedná o důležitý důvod či náležitou omluvu, je věcí správního uvážení, přičemž správní orgán musí zohlednit specifika konkrétní situace a celkový průběh řízení. 217 Neúčast dalších účastníků řízení sice nebrání projednání přestupku, přesto může správní orgán na jejich účasti při ústním jednání trvat. Nedostaví-li se předvolaná osoba bez náležité omluvy, může ji správní orgán většinou za součinnosti Policie ČR nechat předvést. Správní orgán může rovněž dané osobě uložit pořádkovou pokutu až do výše 50 000 Kč a to i opakovaně, neboť nedostavení se bez omluvy na předvolání je považováno za závažné ztěžování postupu správního orgánu v řízení. 218 Nedostaví-li se k ústnímu jednání bez náležité omluvy nebo bez důležitého důvodu navrhovatel, ač byl řádně a včas předvolán, správní orgán řízení o přestupku zastaví dle § 76 odst. 1 písm. j) přestupkového zákona a dle § 79 přestupkového zákona navrhovateli uloží povinnost nahradit státu náklady řízení. Jelikož po skončení ústního jednání má většinou správní orgán nashromážděny podklady pro vydání rozhodnutí, ukončuje zde dokazování. Proto již v předvolání k ústnímu jednání správní orgány často o této skutečnosti informují účastníky řízení a dle § 36 odst. 3 správního řádu je poučují o možnosti vyjádřit se k podkladům pro vydání rozhodnutí. Tento postup je považován za správný, avšak je doporučováno, aby bylo poučení účastníkům zopakováno i po skončení ústního jednání, 219 a to především s ohledem na zásadu veřejné správy jako služby, kdy by měl správní orgán dotčenou osobu dostatečně poučit a usilovat o zajištění ochrany jejich práv a zájmů.

216

BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 95. 217 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. 7 As 34/2007: „Hodnocení toho, zda se v konkrétním případě jedná o náležitou omluvu, resp. důležitý důvod, provádí správní orgán i s ohledem na dosavadní průběh řízení. Proto i důvod, který může být dostatečný pro přeložení prvního ústního jednání, již nemusí být dostatečný i pro jeho další přeložení.“ 218 § 60 a § 62 správního řádu. 219 BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 96-97.

57

6.2.5 Smír Projednává-li správní orgán přestupek urážky na cti, 220 stanoví mu zákon v § 78 přestupkového zákona specifickou povinnost, a to pokusit se smířit uraženého na cti a obviněného z přestupku. Jedná se o uplatnění zásady smírného odstranění rozporů221 a k uzavření smíru může dojít kdykoli během řízení, tedy jak v řízení prvostupňovém, tak během řízení odvolacího. Na rozdíl od smíru, který uzavírají účastníci sporného řízení dle § 141 odst. 8 správního řádu, nepodléhá smír dle přestupkového zákona schválení správním orgánem. Zákon pro uzavření smíru nestanoví specifickou formu, je tak možné, aby účastníci řízení uzavřeli dohodu písemně či ústně a sdělili tuto skutečnost správnímu orgánu, avšak i v tomto případě by měly být splněny náležitosti podání dle § 37 správního řádu.222 V případě uzavření smíru správní orgán řízení obligatorně zastaví dle § 76 odst. 1 písm. k) přestupkového zákona. Na rozdíl od důvodů zastavení řízení dle § 76 odst. 1 písm. a), b), c), j) přestupkového zákona nevzniká navrhovateli ani obviněnému z přestupku povinnost uhradit náklady řízení, což by mohlo účastníky řízení k uzavření smíru motivovat.223 Jak vyplývá ze závěrečného stanoviska veřejného ochránce práv, povinnost správního orgánu pokusit se uzavřít smír nelze chápat absolutně. Správní orgán se pokusí smířit účastníky zpravidla za účasti obou účastníků. Smír je možné uzavřít i tak, že obviněný vznese návrh na uzavření smíru a navrhovatel svůj souhlas vyjádří na dalším ústním jednání. V situaci, kdy se však obviněný opakovaně nedostavuje k ústnímu jednání, nelze trvat na tom, aby se oba účastníci dostavili k témuž ústnímu jednání ve snaze uzavřít smír. Takový postup správního orgánu by mohl znamenat porušení zásady rovnosti zbraní, neboť obviněný by svým jednáním mohl dosáhnout prekluze přestupku, zatímco navrhovatel by ztratil své právo na projednání přestupku.224

220

Přestupek urážky na cti dle § 49 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona je jediným návrhovým přestupkem dle § 68 odst. 1 přestupkového zákona, u něhož není vyžadováno, aby byl spáchán mezi osobami blízkými. 221 § 5 správního řádu. 222 JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 384. 223 § 79 přestupkového zákona. 224 VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. s. 180 [cit. 10. 3. 2014].

58

6.2.6 Zastavení řízení Institut zastavení řízení se použije, nastanou-li důvody, které trvale znemožňují pokračovat v řízení, ty jsou taxativním výčtem uvedeny v § 76 přestupového zákona. Jedná se o ustanovení speciální k § 66 správního řádu, kde jsou upraveny důvody pro zastavení řízení obecně. Z důvodů uvedených v § 76 odst. 1 přestupkového zákona musí být přestupkové řízení zastaveno obligatorně, jakmile se o nich správní orgán doví. Naproti tomu § 76 odst. 2 přestupkového zákona225 obsahuje fakultativní důvod pro zastavení řízení a záleží tak na úvaze správního orgánu, zda řízení zastaví. Přestupkové řízení může být zastaveno i dle § 66 správního řádu, a to za předpokladu, že v praxi nastane situace, kdy je třeba zastavit řízení z důvodu, který zákon o přestupcích výslovně neupravuje. Bude-li takový důvod dán v § 66 správního řádu, zastavíme přestupkové řízení podle něj. Takto budeme postupovat v případě řízení o přestupku zahájeného z moci úřední, zjistí-li se až v jeho průběhu, že vztah mezi obviněným a poškozeným je blízkým vztahem ve smyslu § 64 odst. 4 přestupkového zákona a jedná se o přestupek návrhový. Nebude-li následně podán návrh na projednání přestupku, bude muset být řízení zastaveno dle § 66 odst. 2 správního řádu, neboť odpadl důvod řízení vést.226 Při zastavení řízení dle zákona o přestupcích musíme rozlišovat dvě příčiny zastavení řízení. První skupinu tvoří zastavení řízení čistě z procesních důvodů, upravené v § 76 odst. 1 písm. d), e), f), g), h), ch), i), k) a l) zákona o přestupcích. V těchto případech nedochází k posouzení věci samé a zastavení řízení netvoří překážku věci rozhodnuté. Druhou skupinu tvoří zastavení řízení dle § 76 odst. 1 písm. a), b), c), j) přestupkového zákona, které vytváří překážku res iudicata. Správní řád na rozdíl od přestupkového zákona v ustanovení § 66 upravuje pouze procesní důvody pro zastavení

225

§ 76 odst. 2 přestupkového zákona zní: „Správní orgán může řízení o přestupku zastavit, jestliže sankce, kterou lze za přestupek uložit, je bezvýznamná vedle trestu, který byl nebo bude podle očekávání uložen obviněnému z přestupku za jiný čin v trestním řízení.“ 226 Dle ustanovení § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu bude zastaveno přestupkové řízení rovněž v případě, kdy navrhovatel neodstraní podstatnou vadu návrhu na projednání přestupku, která brání pokračování v řízení.

59

řízení. 227 Toto rozdělení bude rozhodující pro stanovení, zda bude mít zastavení řízení dle zákona o přestupcích formu usnesení nebo rozhodnutí ve věci. Ustanovení § 76 odst. 3 přestupkového zákona stanoví, že zastavení řízení má formu rozhodnutí. Naproti tomu správní řád v § 66 odst. 2 upravuje, že o zastavení řízení se vydá usnesení. Dále musíme vycházet z ustanovení § 181 správního řádu, které tvrdí, že stanoví-li dosavadní právní předpisy (účinné k datu 1. 1. 2006, rovněž zákon o přestupcích), že se v případech, v nichž správní orgány rozhodují podle tohoto zákona usnesením, vydává rozhodnutí, vydávají správní orgány usnesení podle tohoto zákona. Na první pohled by se mohlo zdát, že v případě všech případů zastavení řízení dle § 76 přestupkového zákona se tak bude dít formou usnesení, přihlédneme-li však k účelu institutu zastavení řízení dle § 66 správního řádu, jsou zde upraveny pouze procesní důvody zastavení řízení, kdy není posuzována věcná stránka. Naproti tomu výše vyjmenované důvody zastavení řízení v přestupkovém zákoně mají charakter rozhodnutí ve věci, proto v tomto případě nelze vydat usnesení jakožto procesní rozhodnutí na základě § 66 odst. 2 správního řádu. Z výše uvedeného tedy ve spojení s § 76 odst. 3 vyplývá, že pro první skupinu důvodů (§ 76 odst. 1 písm. d), e), f), g), h), ch), i), k) a l) zákona o přestupcích) se při zastavení řízení vydává usnesení, které se vyznačí ve spise a účastníci řízení se o tom pouze vyrozumějí, přičemž není přípustné odvolání. Pokud má však zastavení řízení charakter rozhodnutí ve věci (§ 76 odst. 1 písm. a), b), c), j) přestupkového zákona), vydává se formou rozhodnutí dle § 67 odst. 1 správního řádu, proti kterému je přípustné odvolání a oznamuje se účastníkům řízení. Pokud by přesto správní orgán zastavil řízení, které má charakter věci rozhodnuté, formou usnesení, je nutné s ním z procesního hlediska zacházet jako s rozhodnutím ve věci. 228 V odborné literatuře se lze setkat i s odlišným názorem na formu zastavení řízení o přestupku, např. H. Kučerová a E. Horzinková 229 jsou toho názoru, že řízení o přestupku se ve všech případech zastavuje rozhodnutím. S tímto názorem nesouhlasím, neboť nijak nereflektuje ustanovení § 181 správního řádu.

227

J. Vedral uvádí, že je tomu tak proto, že zákon o přestupcích nezná rozhodnutí o nevině obviněného z přestupku. Viz VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. 39, č. 3, s. 166. 228 VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. 39, č. 3, s. 165-167. 229 HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, s. 380-382.

60

6.2.7 Rozhodnutí ve věci Rozhodnutím ve věci samé se řízení v prvním stupni ukončuje, byl-li obviněný uznán vinným. 230 Správní orgán má povinnost vydat rozhodnutí bezodkladně. Nelze-li vydat bezodkladně, má povinnost učinit tak nejpozději do 30 dnů od zahájení řízení. Tato lhůta je pořádková a v taxativně stanovených případech se k ní připočítává doba až 30 dnů (např. je-li zapotřebí nařídit ústní jednání, někoho předvolat) nebo doba nutná (např. k provedení dožádání, zpracování znaleckého posudku). Je-li přerušeno řízení a po dobu nezbytnou k opatření údajů podle § 6 odst. 2 správního řádu, lhůta pro vydání rozhodnutí neběží. 231 Pokud správní orgán rozhodnutí v této lhůtě nevydá, může se účastník řízení domáhat ochrany proti nečinnosti dle ustanovení § 80 správního řádu. Správní orgán rozhodnutí účastníkům většinou oznamuje doručením písemného vyhotovení rozhodnutí, je však možné rozhodnutí vyhlásit i ústně. 232 Rozhodnutí se skládá s výroku, odůvodnění a poučení o opravném prostředku. Zákon o přestupcích upravuje speciálně pouze dílčí úpravu týkající se výroku rozhodnutí, jinak je třeba postupovat dle obecné úpravy týkající se rozhodnutí ve správním řádu. 233 Písemné vyhotovení rozhodnutí pak musí splňovat náležitosti uvedené v § 69 správního řádu, tedy označení, že se jedná o rozhodnutí, označení správního orgánu, který rozhodnutí vydal, číslo jednací, datum vyhotovení, otisk úředního razítka, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby. Dále se uvádějí jména a příjmení všech účastníků řízení. Jak jsem již uvedla, přestupkový zákon obsahuje speciální úpravu náležitostí výrokové části rozhodnutí. Je-li obviněný z přestupku uznán vinným, musí rozhodnutí o přestupku kromě obecných náležitostí234 stanovených v § 68 odst. 2 správního řádu dále obsahovat vyslovení vinny. Tato část rozsudku má deklaratorní charakter, neboť správní orgán pouze konstatuje, jestli je určitá osoba vinna z přestupku. Dále se uvádí popis skutku, ve kterém musí být zahrnuto označení místa a času jeho spáchání. Popis skutku by měl být výstižný a úplný, neboť je rozhodující pro vznik překážky věci 230

V opačném případě je řízení zastaveno dle § 76 přestupkového zákona. § 71 a § 65 správního řádu. 232 § 72 správního řádu. 233 § 67 a násl. správního řádu. 234 Obecnými náležitostmi výrokové části rozhodnutí dle § 68 odst. 1 správního řádu jsou právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, označení účastníků dle § 27 odst. 1, lhůta ke splnění ukládané povinnosti. 231

61

rozhodnuté dle § 48 odst. 2 správního řádu. Další součástí výroku rozhodnutí je druh a výměra sankce. Ta má již konstitutivní povahu, protože zakládá novou povinnost nebo ruší či omezuje existující právo.235 Ve výroku rozhodnutí se případně uvede rovněž rozhodnutí o upuštění od uložení sankce, o započtení doby do doby zákazu činnosti, o uložení ochranného opatření, o nároku na náhradu škody a o náhradě nákladů řízení. Neuvedení kteréhokoliv pojmového znaku výroku rozhodnutí by mohlo být důvodem pro zrušení rozhodnutí. V odůvodnění236 rozhodnutí musí správní orgán objasnit, z jakého důvodu rozhodl tak, jak uvádí ve výrokové části rozhodnutí. Účastníkům řízení plyne ze zásady spravedlivého procesu řada oprávnění zejména podávat připomínky, navrhovat důkazy a vyjadřovat se ke všem skutečnostem. Správní orgán pak při rozhodování o věci postupuje dle zásady volného hodnocení důkazů a není tedy jeho povinností provést všechny navržené důkazy. Musí se však v odůvodnění vypořádat s tím, proč navrhované důkazy neprovedl. V odůvodnění tedy správní orgán uvede všechny skutečnosti, které ovlivnily jeho rozhodnutí, vypořádá se se všemi podklady, které při vydání rozhodnutí využil a rovněž s těmi, které nevyužil. Předestře své úvahy při hodnocení jednotlivých podkladů a posoudí, jaký vliv měly na jeho rozhodování. Popíše úvahy, kterými se řídil při výkladu právních předpisů a měl by rovněž informovat o tom, jak se vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí.237 Správné odůvodnění je rozhodující z hlediska přezkoumatelnosti rozhodnutí odvolacím správním orgánem a účastníkovi řízení slouží k posouzení, zda dané rozhodnutí napadnout opravným prostředkem. Poslední částí rozhodnutí o přestupku je poučení o opravném prostředku, ve kterém se uvádí, zda je možné podat opravný prostředek. Pokud ano, uvede se v jaké lhůtě může účastník opravný prostředek podat a od kterého dne počíná tato lhůta běžet, který správní orgán bude o opravném prostředku rozhodovat a u kterého správního orgánu se opravný prostředek podává. Správní řád v ustanovení § 68 odst. 5 hovoří jen o odvolání, avšak poučení je třeba na základě § 152 odst. 4 správního řádu, dle kterého platí pro řízení o rozkladu, nevylučuje-li to povaha věci, ustanovení o odvolání, nutné 235

JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 371. 236 § 68 odst. 3 správního řádu. 237 Nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000.

62

uvádět i u rozhodnutí vydaného orgány uvedenými v § 152 odst. 1 správního řádu. Proti rozhodnutí vydanému těmito orgány se jako opravný prostředek podává rozklad a o možnosti jej podat musí být účastník řízení rovněž poučen. Pokud by poučení bylo neúplné nebo chybné, uplatní se zvláštní lhůty pro podání opravného prostředku upravené v § 83 správního řádu. Dle mého názoru by mělo být poučení o možnosti podat opravný prostředek rozšířeno i o informaci, v jakém rozsahu se může konkrétní účastník odvolat, neboť § 81 přestupkového zákona zakotvuje každému účastníkovi přestupkového řízení dle § 72 přestupkového zákona právo na odvolání v různém rozsahu. Rozhodnutí o přestupku se dle § 73 správního řádu stává pravomocným, pokud bylo řádně oznámeno a nelze proti němu podat odvolání. Vykonatelným se stává s nabytím plné moci nebo pozdějším dnem, který je uveden ve výrokové části rozhodnutí (např. dnem uplynutí lhůty, která byla stanovena ke splnění uložené povinnosti). 6.2.8 Náhrada nákladů řízení V řízení o přestupku má správní orgán povinnost rozhodnout o náhradě nákladů řízení. Co se považuje za náklady řízení demonstrativně uvádí § 79 správního řádu. Toto ustanovení se užije subsidiárně, nebude-li § 79 zákona o přestupcích obsahovat speciální úpravu. Povinnost nahradit státu náklady řízení stanoví správní orgán tomu, kdo byl uznán vinným z přestupku, jakož i navrhovateli, pokud bylo řízení zahájené na jeho návrh zastaveno z důvodů uvedených v ustanovení § 76 odst. 1 písm. a), b), c) nebo j). Správní orgán tak učiní v samostatném rozhodnutí nebo ve výrokové části rozhodnutí jiného, přičemž tato povinnost nelze uložit v blokovém ani v příkazním řízení. Náhrada nákladů řízení je příjmem obce, jejíž orgán rozhodl o přestupku v prvním stupni. Pokud však vedl řízení o přestupku jiný správní orgán České republiky, je příjmem státního rozpočtu.238 Výše nákladů je stanovena ve vyhlášce239 paušální částkou a činí 1 000 Kč. Tato částka se zvyšuje o 1 500 Kč, byl-li přibrán znalec (případně o 2 500 Kč, šlo-li o znalce z oboru psychiatrie), avšak maximálně může činit 6 000 Kč. 238

§ 79 přestupkového zákona. Viz vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích, ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb. 239

63

Přestupkový zákon upravuje jen povinnost nahradit náklady řízení státu, nepočítá s náhradou nákladů jiným subjektům. Krajský soudu v Plzni ve svém rozsudku ze dne 26. 3. 2012, sp. zn. 17 A 52/2010 konstatoval, že: „V přestupkovém řízení nelze navrhovateli, na jehož návrh bylo zahájeno řízení o přestupku (…) přiznat náhradu nákladů potřebných k účelnému uplatňování práva proti obviněnému z přestupku.“ V těchto případech je nutné subsidiárně postupovat dle § 79 odst. 3 správního řádu, který uvádí, že nestanoví-li zákon jinak, nese každý své náklady. Nelze užít ustanovení § 141 odst. 11 správního řádu, neboť se týká pouze sporných řízení a tím řízení o přestupcích není. Postup podle tohoto ustanovení by vedl k nedůvodnému rozdílu spočívajícím v tom, že pachateli stejného přestupku v režimu návrhových přestupků by byla oproti pachateli stejného přestupku v režimu ex officio stanovena další povinnost nahradit náklady řízení. Soud dále konstatoval, že zákon ani náznakem nezakládá nestejné postavení pachatelů. Domnívám se, že zákonná úprava tím, že stanoví povinnost navrhovateli hradit náklady řízení v případech zastavení řízení dle § 76 odst. 1 písm. a), b), c) přestupkového zákona, naopak činí rozdíl mezi postavením poškozeného v případě návrhových

přestupků

(navrhovatele)

a

poškozeného

v případě

přestupků

projednávaných z úřední povinnosti. Především v případě přestupků proti občanskému soužití dle § 49 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona, označovaných jako domácí násilí, je běžné, že důkazní situace je neprůkazná a postavená pouze na vzájemných výpovědích poškozeného a obviněného, není tedy plně v moci navrhovatele ovlivnit, zda se podaří prokázat, že skutek spáchal obviněný nebo správně posoudit, zda je dané jednání přestupkem. Hrozba negativního následku v podobě úhrady nákladů řízení tak může ovlivnit již samotné rozhodnutí navrhovatele, zda návrh na zahájení přestupkového řízení podá. Dle mého názoru tato právní úprava znevýhodňuje navrhovatele, který tak oproti poškozenému v režimu „standardních přestupků“ může ve stejné situaci doplatit na to, že přestupkového jednání se vůči němu dopustila osoba blízká. Proto si myslím, že do budoucna by mělo být možné uložit navrhovateli povinnost k náhradě škody pouze v případě zastavení řízení z důvodu zpětvzetí návrhu na zahájení řízení nebo nedostavení se k ústnímu jednání dle § 79 odst. 1 písm. j) přestupového zákona.

64

Náhrada nákladů řízení se vztahuje vždy k jednotlivému řízení. Pokud tedy bude přestupce v několika jednotlivých řízeních uznán vinným, správní orgán mu v každém uloží povinnost nahradit náklady řízení. Stejně tak bude povinnost hradit náklady řízení uložena navrhovateli, který podá více návrhů na zahájení řízení, o kterých se povede více řízení o přestupku, a které budou zastaveny dle § 76 odst. 1 písm. a), b), c) nebo j) přestupkového zákona. Bude-li však vedeno společné řízení dle § 57 přestupkového zákona, ukládá se povinnost k náhradě nákladů řízení účastníkovi řízení pouze jednou. Podá-li navrhovatel více návrhů na zahájení přestupkového řízení, o kterých je vedeno společné řízení a v některých případech je občan uznán vinným z přestupku a v ostatních je řízení zastaveno dle § 76 odst. 1 písm. a), b), c) nebo j) přestupkového zákona, bude povinnost hradit náklady řízení uložena jak pachateli přestupku, tak navrhovateli. 240

240

Zápis z konzultačního dne k přestupkové problematice konaný odborem všeobecné správy Ministerstva vnitra pro zpracovatele přestupkové agendy dne 11. 6. 2013 [online]. KÚ Jihomoravského kraje [cit. 11. 3. 2014].

65

7

Opravné prostředky

Právní úprava opravných prostředků je v právním řádu zakotvena z důvodu, aby bylo možné zjednat nápravu v případě, že vydaná rozhodnutí budou stižena takovými vadami, kvůli kterým je nutné rozhodnutí změnit či úplně zrušit. Možnost užití opravných prostředků je projevem zásady dvojinstančnosti správního řízení, která je doplněna přezkumem správních aktů ve správním soudnictví. Opravné prostředky pak můžeme rozdělit na řádné a mimořádné. Řádné je možné uplatnit proti rozhodnutí, které ještě nenabylo právní moci a v případě jejich řádného a včasného uplatnění má správní orgán povinnost rozhodnutí přezkoumat. K řádným opravným prostředkům řadíme odvolání, rozklad a odpor. Mimořádné opravné prostředky pak směřují proti pravomocným rozhodnutím a oproti řádným opravným prostředkům na jejich uplatnění není vždy právní nárok. Řadíme k nim obnovu řízení zahajovanou na návrh a nové rozhodnutí. Obnovu řízení zahajovanou z moci úřední a přezkumné řízení, které někdy bývají rovněž řazeny k mimořádným opravným prostředkům, je vhodnější označovat jako dozorčí prostředky, neboť na rozdíl od „klasických opravných prostředků“ není jejich využití v dispozici adresáta, ale mohou být uplatněny jen z moci úřední. 241 Uplatňování opravných prostředků je v zásadě stejné jak v případě přestupků návrhových,

tak

přestupků

projednávaných

z úřední povinnosti.

Ve

spojení

s návrhovými přestupky však nelze hovořit o užití odporu, který je řádným opravným prostředkem v příkazním řízení. A to z toho důvodu, že přestupky, projednávané jen na návrh, nelze dle § 87 odst. 6 přestupkového zákona v příkazním řízení projednat. Další odlišnost lze spatřovat především v rozlišném rozsahu práva na odvolání jednotlivých účastníků řízení, čemuž jsem se blíže věnovala v oddílu 6.2.2. Vzhledem k rozsahu a zaměření této práce se dále budu zabývat pouze odvoláním, jakožto nejčastěji uplatňovanému opravnému prostředku.

241

SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, s. 241-242.

66

7.1

Odvolání

Odvolání patří k nejčastěji uplatňovaným řádným opravným prostředkům a je možné jej uplatnit proti všem správním rozhodnutím a usnesením vydaným orgánem prvního stupně, pokud tuto možnost zákon výslovně nevylučuje. 242 Obecná úprava odvolání je upravena ve správním řádu, přičemž přestupkový zákon speciálně upravuje v § 81 a § 82 pouze rozsah práva na odvolání jednotlivých účastníků řízení, nemožnost vyloučení suspenzivního účinku odvolání a zákaz reformace in peius. Právo podat odvolání v plném rozsahu má pouze obviněný z přestupku. Je-li obviněný mladistvým, má toto právo i jeho zákonný zástupce a orgán vykonávající sociálně-právní ochranu dětí, avšak pouze ve prospěch obviněného. Zákonný zástupce mladistvého se však může dostat do postavení navrhovatele v případě, kdyby právě on podal návrh na postih mladistvého pro některý z přestupků, které se projednávají jen na návrh. Správní orgán by pak mladistvému musel kvůli střetu zájmů ustanovit opatrovníka. Poškozený může podat odvolání jen ve věci náhrady škody. Vlastník zabrané věci proti té části rozhodnutí, ve které se vyslovuje zabrání věci. Navrhovatel je oprávněn podat odvolání proti části rozhodnutí, v níž se vyslovuje vina obviněného nebo proti povinnosti navrhovatele nahradit náklady řízení. Rovněž se může odvolat proti rozhodnutí o zastavení řízení, avšak pouze z důvodů stanovených v § 76 odst. 3 přestupkového zákona.243 Odvolání musí splňovat obecné náležitosti podání dle § 37 odst. 2 správního řádu a dále musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo nesprávnost rozhodnutí nebo řízení, jež mu předcházelo. 244 Odvoláním je možné napadnout výrokovou část rozhodnutí, jednotlivý výrok nebo jeho vedlejší ustanovení, avšak odvolání pouze proti odůvodnění rozhodnutí je nepřípustné. Není-li z odvolání zřejmé, v jakém rozsahu napadá předmětné rozhodnutí, platí, že se domáhá zrušení celého rozhodnutí.245 Lhůta, ve které je možné podat odvolání, činí 15 dnů a jedná se o lhůtu

242

Možnost podat odvolání je vyloučena např. § 84 odst. 2, § 91 odst. 1, § 92 odst. 2 přestupkového zákona. 243 Rozsahem práva na odvolání jednotlivých účastníků jsem se podrobněji zabývala v oddílu 6.2.2. 244 § 82 odst. 2 správního řádu. 245 § 82 odst. 2 správního řádu.

67

procesní. K jejímu dodržení postačí, je-li odvolání poslední den lhůty podáno k poštovní přepravě.246 Včasně podané odvolání proti rozhodnutí o přestupku má suspenzivní (odkladný) a devolutivní účinek. V důsledku odkladného účinku odvolání nenastává právní moc, vykonatelnost, ani jiné právní účinky rozhodnutí. Obecná úprava ve správním řádu připouští, aby správní orgán v taxativně vymezených případech odkladný účinek odvolání vyloučil. Přestupkový zákon však v § 81 odst. 5 obsahuje speciální úpravu, dle které odkladný účinek včas podaného odvolání vyloučit nelze. V tomto ustanovení se odráží zásada právní jistoty a presumpce neviny, neboť má zajistit, aby vůči obviněnému z přestupku nebyly vyvozovány důsledky předčasně,

ještě

v okamžiku, kdy jeho vina není spolehlivě zjištěna a konstatována. Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu zakotvuje princip koncentrace řízení, který dovoluje v odvolacím řízení přihlédnout k novým skutečnostem a návrhům pouze v případě, že je účastník nemohl uplatnit již dříve. Uplatnění tohoto principu v rámci přestupkového řízení je sporné. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že zásada koncentrace řízení nedopadá na řízení o přestupcích. 247 Svou argumentaci opírá především o čl. 6 EÚLP, který zakotvuje právo na spravedlivý proces a § 73 odst. 2 přestupkového zákona, podle nějž má obviněný z přestupku právo vyjádřit se ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu a k důkazům o nich, uplatňovat skutečnosti a navrhovat důkazy na svou obhajobu, podávat návrhy a opravné prostředky. Přičemž tato jeho práva mu musejí být přiznána po dobu celého řízení, tedy i během řízení odvolacího. V řízení o přestupku se tak uplatňuje ve vztahu k obviněnému zásada jednotnosti řízení. Naproti tomu je-li přestupek projednáván na návrh a odvolatelem je navrhovatel, konstatoval Nejvyšší správní soud, že koncentrace řízení je plně na místě.248

246

Pokud by však účastník řízení byl o možnosti podat odvolání poučen nesprávně, neúplně nebo by poučení chybělo úplně, může odvolání podat v náhradní lhůtě dle § 83 odst. 2 správního řádu. 247 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008. 248 Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008. „Ustanovení § 82 odst. 4 správního řádu tedy na řízení o přestupku nedopadá; uplatní se však typicky u řízení zahajovaných na návrh, tedy řízení o žádosti. V nich je koncentrace řízení plně na místě: je totiž v zájmu žadatele, aby shromáždil a správnímu orgánu předložil všechny potřebné doklady. Nemožnosti přinášet nová tvrzení a návrhy důkazů v odvolání je tak jen důsledkem žadatelovy nečinnosti a nedostatečného poskytování součinnosti správnímu orgánu I. stupně. U obviněného z přestupku však nelze hovořit

68

Odvolání se podává u správního orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Ten má několik možností jak dál postupovat. Je-li odvolání nepřípustné nebo bylo-li podáno opožděně, předá spis do 10 dnů odvolacímu správnímu orgánu. V opačném případě rozešle stejnopis podaného odvolání všem účastníkům, kteří se mohli proti rozhodnutí odvolat a vyzve je, aby se k němu vyjádřili. Následně buď ve lhůtě třiceti dnů od doručení odvolání předá spis spolu se svým stanoviskem odvolacímu orgánu nebo přistoupí k autoremeduře. Autoremedura dává správnímu orgánu možnost změnit nebo zrušit své vlastní rozhodnutí, avšak může tak učinit pouze v případě, že tím plně vyhoví odvolání. Další podmínkou je, že tím nemůže být způsobena újma žádnému z účastníků, ledaže by s tím všichni souhlasili. 249 Odvolací správní orgán, kterým je nejblíže nadřízený správní orgán, následně v plném rozsahu přezkoumává, zda odvoláním napadené rozhodnutí a řízení jemu předcházející jsou v souladu s právními předpisy. V přestupkovém řízení je odvolacím orgánem většinou příslušný krajský úřad, jakožto správní orgán nadřízený orgánům obce, které nejčastěji rozhodují o přestupku v prvním stupni. 250 Věcnou správnost napadeného rozhodnutí pak přezkoumává pouze v rozsahu námitek uvedených v odvolání nebo tehdy, pokud to vyžaduje veřejný zájem. Odvolací správní orgán pak rozhodne jednou z možností stanovenou mu § 90 správního řádu. Při svém rozhodnutí však musí postupovat tak, aby neporušil zásadu zákazu reformace in peius (zákaz změny k horšímu). Přestupkový zákon obsahuje speciální úpravu této zásady, která se vztahuje pouze na obviněného a říká, že správní orgán v odvolacím řízení nemůže změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku. V odborné literatuře je rozsah této zásady chápan různě. V praxi převážeje výklad, že změnit rozhodnutí k horšímu nelze pouze v rámci odvolacího řízení. Pokud je však rozhodnutí odvolacím orgánem zrušeno, v novém prvostupňovém rozhodnutí je již změna k horšímu přípustná. V neprospěch obviněného pak může být změněna sankce i na základě uplatnění mimořádných opravných prostředků nebo postupem, kdy je rozhodnutí

o povinnosti poskytovat součinnost. Správní orgán rozhodující v řízení o přestupku je naopak povinen zjistit skutkový stav bez ohledu na to, jak se sám obviněný k řízení staví.“ 249

§ 86, § 87 a § 88 správního řádu. Srovnej § 67 odst. 1 písm. a) zákona č. 129/200 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů a § 178 odst. 2 správního řádu. 250

69

zrušeno v rámci správního soudnictví. 251 S tímto převažujícím výkladem souhlasím, přičemž vycházím z doslovné formulace § 82 přestupkového zákona, který uvádí „v odvolacím řízení“. Mám za to, že kdyby zákonodárce chtěl zakotvit zákaz změny k horšímu i pro nové rozhodnutí vydané v řízení na prvním stupni, poté co bylo původní rozhodnutí odvolacím orgánem zrušeno, vyjádřil by tento záměr výslovně např. jako je tomu v trestním řádu.252 Vůči ostatním účastníkům řízení se uplatňuje zákaz reformace in peius v rozsahu, který vyjadřuje § 90 odst. 3 správního řádu, ten však z této zásady připouští výjimky. Odvolací správní orgán může změnit napadené rozhodnutí i k horšímu, pokud odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je-li napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem.

251

BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, s. 83-85.; JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 397-399. 252 § 264 odst. 2 trestního řádu, které zní: „Byl-li napadený rozsudek zrušen jen v důsledku odvolání podaného ve prospěch obžalovaného, nemůže v novém řízení dojít ke změně rozhodnutí v jeho neprospěch.“

70

8

Soudní přezkum rozhodnutí o přestupku

Princip soudní kontroly rozhodnutí vydaných organy státní správy zakotvuje čl. 36 odst. 2 Listiny. Ke kontrole rozhodnutí o správním deliktu je věcně příslušná větev správního soudnictví a postupovat se tak bude dle soudního řádu správního. 253 Po vyčerpání všech řádných prostředků254 je dle § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního možné podat proti rozhodnutí o přestupku žalobu, a to ve lhůtě do dvou měsíců od oznámení rozhodnutí.255 Dle § 83 přestupkového zákona může účastník, který podal žalobu ke správnímu soudu, požádat o odložení výkonu rozhodnutí. Této žádosti musí správní orgán vyhovět. K řízení o žalobě je věcně příslušný krajský soud, místní příslušnost se určuje dle sídla správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni. 256 Správní orgán, který vydal rozhodnutí napadené žalobou, má pak až do okamžiku rozhodnutí soudu možnost dle § 153 správního řádu ve spojení s ustanovením § 62 soudního řádu správního uspokojit navrhovatele vydáním nového rozhodnutí. Dodrží-li správní orgán podmínky stanovené zákonem a žalobce sdělí soudu, že je uspokojen, soud řízení o žalobě usnesením zastaví, tímto dnem nabude nové rozhodnutí správního orgánu právní moci a již nelze přezkoumat.

253

§ 2 soudního řádu správního: „Ve správním soudnictví poskytují soudy ochranu veřejným subjektivním právům…“; dále viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. 3 As 48/2004, který skutečnost, že přezkum rozhodnutí o správním deliktu spadá do správního soudnictví, vyjádřil slovy: „Tvrzení, že se následky vrchnostenského zásahu projeví v soukromoprávních vztazích, a pouze proto má věc projednat obecný soud, je pro rozlišení soukromoprávní a veřejnoprávní povahy rozhodnutí správního orgánu zavádějící a dobře vyvratitelné právním argumentem reductio ad absurdum. Většina rozhodnutí správního orgánu více či méně zasahuje do nějakého soukromoprávního vztahu. Např. uložením pokuty za přestupek vzniká přestupci povinnost uhradit pokutu, což nepochybně zasáhne do jeho majetkové sféry, a tedy do jeho vlastnického práva, jež je stěžejním institutem soukromého práva; absurdní by však bylo v této situaci tvrdit, že o žalobě proti takovému rozhodnutí má rozhodovat obecný soud podle části páté občanského soudního řádu, a nikoliv soud rozhodující ve správním soudnictví.“ 254 Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, sp. zn. 2 Afs 98/2004, který uvádí: „Podmíněnost vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení před podáním žaloby k soudu [§ 5, § 68 písm. a) s. ř. s.] je nutno vnímat jako provedení zásady subsidiarity soudního přezkumu a minimalizace zásahů soudů do správního řízení. To znamená, že účastník správního řízení musí zásadně vyčerpat všechny prostředky k ochraně svých práv, které má ve své procesní dispozici, a teprve po jejich marném vyčerpání se může domáhat soudní ochrany. Soudní přezkum správních rozhodnutí je totiž koncipován až jako následný prostředek ochrany subjektivně veřejných práv, který nemůže nahrazovat prostředky nacházející se uvnitř veřejné správy.“ 255 § 5 a § 72 soudního řádu správního. 256 § 7 soudního řádu správního.

71

Krajský soud přezkoumává jak právní posouzení věci, tak skutkový stav, avšak v mezích žalobcových návrhů uvedených v žalobě. Není tedy vázán skutkovými zjištěními ani právními závěry správních orgánů a může provádět i důkazy nové. 257 Správní soudnictví je založeno na kasačním principu, z čehož plyne, že soud nemůže napadené rozhodnutí sám změnit. Pokud tedy žalobu neodmítne usnesením dle § 46 soudního řádu správního, může rozsudkem žalobu zamítnout pro její nedůvodnost nebo je-li důvodná zrušit napadené rozhodnutí a věc vrátit k dalšímu řízení. 258 Výjimku z tohoto principu tvoří tzv. moderační oprávnění soudu, kterého může soud využít, navrhne-li to žalobce. Soudní přezkum odpovědnosti za správní delikt, tedy i přestupek, má tak částečně i povahu apelační. Spočívá v možnosti soudu posoudit přiměřenost sankce, kterou uložil správní orgán. 259 Dojde-li k závěru, že je zjevně nepřiměřená, může ji snížit nebo od jejího uložení úplně upustit. 260 Soud tak užitím moderačního oprávnění nahrazuje správní uvážení správního orgánu svým vlastním uvážením. Při hodnocení přiměřenosti sankce musí soud zohlednit všechna zákonná kritéria, zejména majetkové a osobní poměry pachatele. Uložená sankce nesmí mít pro pachatele likvidační povahu.261 Z judikatury Nejvyššího správního soudu dále vyplývá, že soud by měl v rámci moderačního oprávnění zohlednit i ty skutečnosti, které nastaly až poté, co správní orgán vydal rozhodnutí. 262 Určení, zda bude rozhodnutí správního orgánu přezkoumáváno ve správním soudnictví nebo v rámci soudnictví civilního, se může jevit sporné v případě rozhodnutí o náhradě škody dle § 72 odst. 2 přestupkového zákona. Náhrada škody se svou povahou blíží oblasti soukromoprávní a na základě toho by se dalo dospět k závěru, že jde o rozhodnutí správního soudu v soukromoprávní věci, které spadá do rozsahu § 244 odst. 1 občanského soudního řádu, což by zakládalo věcnou příslušnost civilnímu soudu 257

Dle § 75 odst. 1 soudního řádu správního však musí vycházet ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. 258 § 78 soudního řádu správního. 259 HRŮŠOVÁ, K.; MOLEK, P. Správní trestání v aplikační praxi soudů. Soudní rozhledy. 2009, roč. 15, č. 12, s. 452. 260 § 65 odst. 3 a § 78 soudního řádu správního. 261 Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, sp. zn. 1 As 9/2008. 262 Viz Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, sp. zn. 1 As 9/2008, ve kterém se uvádí, že: „Správní orgán by měl přitom hodnotit osobní a majetkové poměry pachatele správního deliktu ke dni svého rozhodování, nikoliv k okamžiku spáchání deliktu. Zcela obdobně by měl výši pokuty posuzovat i správní soud… Samozřejmě pro správní soud, který rozhoduje o návrhu na moderaci sankce, musí platit shodná hmotněprávní úprava ovlivňující výši sankce jako pro správní orgán, který tuto sankci ukládal.“

72

a řízení by probíhalo dle části páté občanského soudního řádu. Nejvyšší správní soud však ve svém rozsudku ze dne 31. 10. 2007, sp. zn. 2 As 46/2006, konstatoval: „Žaloba poškozeného proti správnímu rozhodnutí o přestupku v části týkající se výroku o náhradě škody podle § 70 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, je přípustná; k projednání žaloby jsou příslušné soudy rozhodující ve správním soudnictví.“ Toto své rozhodnutí zdůvodnil tím, že přestože nárok poškozeného na náhradu majetkové škody má soukromoprávní povahu, nevidí racionální důvod, proč by přezkum náhrady škody, který je úzce spojen s rozhodnutím o vině obviněného, měl být přezkoumáván odděleně. S daným názorem se ztotožňuji a považuji ho za správný, neboť v opačném případě by mohlo docházet k absurdním situacím, kdy by v rámci správního soudnictví byla vyvrácena vina obviněného, zatímco v řízení dle části páté naopak potvrzena povinnost nahradit škodu. Proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu je možné ve dvoutýdenní lhůtě od doručení rozhodnutí podat kasační stížnost, o které rozhoduje Nejvyšší správní soud.263 Účastník řízení má dále možnost podat ústavní stížnost k Ústavnímu soudu, pokud by v řízení o přestupku došlo k porušení jeho ústavně zaručených práv nebo svobod.264

263 264

Viz § 102 a násl. soudního řádu správního. § 72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.

73

III. Závěr V rámci celé diplomové práce jsem se snažila nejen srozumitelně popsat platnou právní úpravu, ale rovněž upozornit na problematické otázky, které konkrétní ustanovení vyvolávají. V případě sporného výkladu jednotlivých ustanovení jsem nastínila rozdílné názory plynoucí s odborné literatury, případně shrnula argumentaci, ze které vycházejí. Následně jsem se snažila přiklonit k názoru, který jsem považovala za nejvhodnější. Na několika místech jsem pak rozvinula úvahy de lege ferenda. Daný výklad a rozbor jednotlivých procesních institutů jsem doplnila relevantní judikaturou a závěry z ní vycházejícími. Jedním z cílů mé práce bylo analyzovat vzájemný vztah dvou hlavních procesněprávních předpisů, které se na řízení o přestupcích aplikují. Myslím, že tohoto cíle se mi povedlo dosáhnout. Nejprve jsem v kapitole zabývající se prameny přestupkového práva vymezila vztah zákona o přestupcích a správního řádu v obecné rovině, na což jsem dále navázala v rámci jednotlivých procesních institutů, kdy jsem za pomoci judikatury a odborné literatury rozlišila, který z těchto předpisů se pro konkrétní institut užije nebo zda je nutné aplikovat oba předpisy současně, neboť speciální úprava stanovená v přestupkovém zákoně není dostatečně komplexní a je třeba podpůrně užít i úpravu ze správního řádu. V daném ohledu byla problematická především otázka formy vydání rozhodnutí o odložení věci a koncentrace řízení. Dospěla jsem k závěru, že princip koncentrace řízení zakotvený v § 82 odst. 4 správního řádu se na přestupkové řízení ve vztahu k obviněnému neužije a uplatní se zásada jednotnosti řízení. Odlišná je situace v případě, že je odvolatelem proti rozhodnutí o přestupku navrhovatel. V takovém případě v kontextu judikatury platí zásada koncentrace. V rámci dané kapitoly jsem stanovila na základě jakých argumentů se užijí principy trestního práva a vytyčila podmínky pro užití analogie. Věnovala jsem se i často diskutované otázce jednoroční prekluzivní lhůty k projednání přestupku. V dané věci jsem se ztotožnila s názorem, že pod pojmem projednání přestupku je třeba rozumět rozhodnutí o přestupku, které nabylo v dané lhůtě právní moci. Co se týká délky lhůty, navrhla jsem, aby její prodloužení nemělo obecný charakter, nýbrž aby bylo odstupňováno dle závažnosti jednotlivých přestupků, kdy jsem jako kritérium závažnosti přestupku doporučila užít výši sankce, kterou by bylo možné za přestupek uložit. Jako o maximální možné délce této prekluzivní lhůty jsem 74

pak, vzhledem k délce promlčecí doby nejméně závažných trestných činů, uvažovala o 36 měsících. Ve vztahu k návrhovým přestupkům jsem se zabývala hned několika problémy. První z nich se týkal náležitostí návrhu na zahájení řízení, kdy jsem z relevantní judikatury zjistila, že přístup správních orgánů je v mnohých případech přehnaně formalistický a je třeba, aby správní orgány k posuzování jednotlivých náležitostí návrhu přistupovaly více materiálně. Například není nutné vždy trvat na přesném určení místa spáchání přestupku, postačí, že je možné určit místní příslušnost správního orgánu nebo v případě přestupku urážky na cti není rozhodující přesné znění urážky, ale skutečnost, že k urážce došlo. Řešila jsem rovněž otázku, zda k zahájení řízení dojde pouze kvalifikovaným návrhem. V dané věci jsem se přiklonila k názoru, že řízení bude zahájeno dnem doručení i nekvalifikovaného návrhu místně a věcně příslušnému správnímu orgánu. S odůvodněním, že v případě několika možných výkladů bychom dle principů dobré správy měli zvolit výklad pro navrhovatele vhodnější. Dále jsem se věnovala problematice určení počátku a konce tříměsíční subjektivní lhůty k podání návrhu na projednání přestupku, kdy jsem vyslovila doporučení, že správní orgány by k poučení poškozeného měly přistupovat zodpovědně, aby se poučení pro poškozeného nestalo pouhým podpisem formuláře, který nečetl nebo mu neporozuměl. V rámci úvah de lege ferenda pak navrhuji zkrácení lhůty k podání návrhu na projednání přestupku, neboť tuto považuji vzhledem k délce jednoroční prekluzivní lhůty pro zánik odpovědnosti za přestupek za nepřiměřeně dlouhou. Zakotvení úpravy návrhových přestupků do právní úpravy považuji za potřebnou, neboť si myslím, že poškozenému by v těchto konkrétních situacích měla být dána možnost se rozhodnout, zda přestupek bude projednán či nikoliv. Samotnou úpravu však hodnotím především ve vztahu k navrhovateli, který většinou nemá právní vzdělání, jako příliš složitou a nepřehlednou, neboť přestupkový zákon neupravuje návrhové přestupky komplexně a je třeba kombinovat úpravu zde stanovenou s obecnou úpravou správního řádu, přičemž o některých otázkách, které jsem rozebírala výše, nepanuje shoda ani v odborné literatuře.

75

V práci jsem se věnovala i srovnání návrhových přestupků s obdobným institutem upraveným v trestním právu, a to trestním stíháním se souhlasem poškozeného. V rámci úvah de lege ferenda jsem navrhla, aby bylo řízení o návrhových přestupcích zjednodušeno a upraveno po vzoru trestního práva. A to tak, že by postačil souhlas poškozeného se zahájením přestupkového řízení a nebylo by vyžadováno podání návrhu. Přestupkové řízení by pak nebylo zahajováno automaticky dnem podání návrhu nýbrž z úřední povinnosti, pokud by správní orgán shledal, že existují skutečnosti odůvodňující zahájení řízení. V rámci srovnání postavení navrhovatele a poškozeného v přestupkovém řízení jsem na základě judikatury dospěla k závěru, že rozlišnou míru práv mezi účastníky nelze považovat za porušení zásady rovnosti, přesto jsem vyjádřila názor, že jejich postavení by mělo být vyrovnanější. Zabývala jsem se především rozsahem jejich účastenství na řízení o přestupcích, rozsahem odvolacího práva a rovněž povinností hradit náklady řízení. Právě úpravu nákladů řízení nepovažuji za vhodnou, neboť dle mého názoru tato právní úprava znevýhodňuje navrhovatele, který tak oproti poškozenému v režimu „standardních přestupků“ může ve stejné situaci doplatit na to, že přestupkového jednání se vůči němu dopustila osoba blízká. Hrozba negativního následku v podobě úhrady nákladů řízení, je-li řízení zastaveno s taxativně stanovených důvodů, tak může ovlivnit již samotné rozhodnutí navrhovatele, zda návrh na zahájení přestupkového řízení podá. Z toho důvodu jsem v práci navrhla, aby do budoucna bylo možné uložit navrhovateli povinnost k náhradě škody pouze v případě zastavení řízení z důvodu zpětvzetí návrhu na zahájení řízení nebo nedostavení se k ústnímu jednání dle § 79 odst. 1 písm. j) přestupového zákona. V závěrečné kapitole věnované soudnímu přezkumu rozhodnutí o přestupku jsem se ztotožnila s názorem, že žaloba poškozeného proti té části rozhodnutí o přestupku, která se týká výroku o náhradě škody, by měla být projednána v rámci správního soudnictví a nikoliv v řízení podle části páté občanského soudního řádu. Na závěr této práce bych chtěla upozornit na dlouho připravovanou reformu správního práva trestního. V průběhu roku 2012 byl Ministerstvem vnitra zpracován návrh Věcného zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, který byl usnesením 76

vlády č. 229 ze dne 3. 4. 2013 schválen. Tento zákon by měl obsahovat jednotnou hmotně-právní úpravu společných základů odpovědnosti fyzických osob, právnických osoba a fyzických osob podnikajících a rovněž úpravu procesní, která by zohlednila specifika, zvláštnosti a odchylky řízení o správních deliktech. Všechny správní delikty s výjimkou deliktů platebních a disciplinárních by pak měly být podřazeny pod pojem přestupek.265 Myslím, že tato reforma je potřebná, neboť současná právní úprava je nekompletní, mezery v právu jsou vyplňovány častým užitím analogie a rovněž judikaturou soudů. To vše činí právní úpravu značně nepřehlednou a neodpovídá zásadě právní jistoty a zásadě legitimního očekávání. V nové právní úpravě bych doporučovala upravit i vlastní katalog zásad, který by se vztahoval ke správnímu trestání a v rámci procesní úpravy definovat přípravné řízení.

265

K tomu blíže viz FIALA, Z. Nad koncepcí reformy správního trestání. In: KOŠLÍKOVÁ, A. (eds.). Přestupky a řízení o nich z pohledu teorie a praxe [online]. Praha: Policejní akademie ČR v Praze, 2014, s. 29-37. [cit. 26. 3. 2014].

77

IV. Seznam použité literatury a pramenů Knižní prameny 1.

BOHADLO, D.; POTĚŠIL, L.; POTMĚŠIL, J. Správní trestání z hlediska praxe a judikatury. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2013, 220 s. ISBN 978-80-7400-413-1.

2.

ČERNÝ, J.; HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 11 vyd. Praha: Nakladatelství Linde a.s., 2009. 742 s. ISBN 978-80-7201-765-2.

3.

ČERVENÝ, Z.; ŠLAUF, V.; TAUBER, M. Přestupkové právo. 17. vyd. Praha: Linde, 2011, 456 s. ISBN 978-80-7201-830-7.

4.

HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, 501 s. ISBN 97880-7380-104-5.

5.

HENDRYCH, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 7. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 875 s. ISBN 978-80-7400-049-2.

6.

HORZINKOVÁ, E.; KUČEROVÁ, H. Zákon o přestupcích s komentářem a literaturou. 2. vyd. Praha: Leges, 2011, 480 s. ISBN 978-80-87212-94-3.

7.

JEMELKA, L.; PONDĚLÍČKOVÁ, K.; BOHADLO, D. Správní řád. Komentář. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, 716 s. ISBN 978-80-7400-401-8.

8.

JEMELKA, L.; VETEŠNÍK, P. Zákon o přestupcích a přestupkové řízení. Komentář. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011, 555 s. ISBN 978-80-7400-355-4.

9.

KRATOCHVÍL, V. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo hmotné. Obecná část. 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2009, 834 s. ISBN 978-80-7400-042-3.

10. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha: C. H. Beck, 2008, 224 s. ISBN 978-80-7179-806-4. 11. MUSIL, J.; KRATOCHVÍL, V.; ŠÁMAL, P. a kol. Kurs trestního práva. Trestní právo procesní. 3. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, 1211 s. ISBN 978-80-7179-572-8. 12. SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. 2. vyd. Plzeň: Aleš Čeněk, 2012, 386 s. ISBN 978-80-7380-381-0.

Časopisecké prameny 1.

HRŮŠOVÁ, K.; MOLEK, P. Správní trestání v aplikační praxi soudů. Soudní rozhledy. 2009, roč. 15, č. 12, s. 449-463. ISSN 1211-4405.

2.

KOLMAN, P. Správní právo trestní: K problematice promlčení přestupku (zejména) ve vztahu k trestnímu řízení. Trestní právo. 2011, roč. 15, č. 12, s. 2022. ISSN 1211-2860.

3.

KOLMAN, P. Správní trestání – je doručování projednáváním? Státní zastupitelství. 2011, roč. 9, č. 7-8 , s. 29-30. ISSN 1214-3758.

4.

MATES, P. Analogie ve správním právu. Správní právo. 2011, roč. 44, č. 6, s. 342-353. ISSN 0139-6005.

5.

PRÁŠKOVÁ, H. Princip nemo tenetur v kontrolním procesu. Správní právo. 2012, roč. 45, č. 5-6, s. 283-290. ISSN 0139-6005.

6.

VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo. 2006, roč. 39, č. 3, s. 137-178. ISSN 0139-6005.

Elektronické prameny 1. Důvodová zpráva k zákonu č. 200/1990 Sb., o přestupcích. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2014]. 2. FIALA, Z. Nad koncepcí reformy správního trestání. In: KOŠLÍKOVÁ, A. (eds.). Přestupky a řízení o nich z pohledu teorie a praxe [online]. Praha: Policejní akademie ČR v Praze, 2014, s. 29-37. [cit. 26. 3. 2014]. ISBN:978-80-7251-408-3. Dostupné z: http://www.polac.cz/g2/view.php?katedry/kvs/konfer/pres_riz1.html 3. FIALA, Z. Několik poznámek k projednávání návrhových přestupků. In: KOTÁSEK, J. a kol. (eds.). Dny práva 2012 – Days of Law 2012 [online]. Brno: Masarykova univerzita, 2013, s. 819-835 [cit. 20. 2. 2014]. ISBN 978-80-2106319-8. Dostupné z: http://www.law.muni.cz/sborniky/dny_prava_2012/files/sbornik.pdf 4. POTMĚŠIL, J. Lhůta pro podání návrhu na projednání přestupku a „postoupení věci orgánem činným v trestním řízení“ [online]. 2. 1. 2012 [cit. 20. 2. 2014]. Dostupné

z:

http://prestupky.blogspot.cz/2012/01/lhuta-pro-podani-navrhu-na-

projednani.html

79

5. Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2010 [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv, 2011, 184 s. [cit. 22. 2. 2014]. ISBN 978-80-904579-1-1. Dostupné z: http://www.senat.cz/xqw/webdav/pssenat/original/59637/50545 6. Stanovisko poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu č. 102/2011. Zahájení přestupkového řízení o přestupku projednávaném na návrh podle § 68 přestupkového zákona [online]. Ministerstvo vnitra ČR [cit. 22. 2. 2014]. Dostupné z:

http://www.mvcr.cz/clanek/zavery-poradniho-sboru-ministra-vnitra-ke-

spravnimu-radu.aspx 7. VARVAŘOVSKÝ, P. a kol. Sborník stanovisek veřejného ochránce práv: Přestupky [online]. Brno: Kancelář veřejného ochránce práv ve spolupráci s Wolters Kluwer ČR, 2012. 254 s. [cit. 20. 2. 2014]. ISBN 978-80-7357-827-5. Dostupné z: http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/sborniky_stanoviska/Pres tupky.pdf 8. Zápis z konzultačního dne k přestupkové problematice konaný odborem všeobecné správy Ministerstva vnitra pro zpracovatele přestupkové agendy dne 9. 3. 2010 [online]. KÚ Jihomoravského kraje [cit. 1. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.krjihomoravsky.cz/Default.aspx?ID=140338&TypeID=2 9. Zápis z konzultačního dne k přestupkové problematice konaný odborem všeobecné správy Ministerstva vnitra pro zpracovatele přestupkové agendy dne 11. 6. 2013 [online]. KÚ Jihomoravského kraje [cit. 10. 3. 2014]. Dostupné z: http://www.krjihomoravsky.cz/Default.aspx?ID=140338&TypeID=2

Právní předpisy 1. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů.

In:

ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 30. 11. 2013]. 2. Ústavní zákon č. 2/1993 Sb., Listina základních práv a svobod, ve znění pozdějších předpisů.

In:

ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 30. 11. 2013]. 3. Zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 11. 2013]. 80

4. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 12. 2013]. 5. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2014]. 6. Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 2. 2014]. 7. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 12. 2013]. 8. Zákon č. 129/200 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2014]. 9. Zákon č. 273/2008 Sb., o policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 12. 2013]. 10. Zákon České národní rady č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů.

In:

ASPI

[právní

informační

systém].

Wolters

Kluwer

ČR

[cit. 6. 12. 2013]. 11. Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 2. 2014]. 12. Zákon č. 141/1961 Sb., trestní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 2. 2014]. 13. Zákon č. 280/2009 Sb., daňový řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 6. 12. 2013]. 14. Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 23. 2. 2014]. 15. Vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích, ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 3. 2014]. 16. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 12. 3. 2014]. 17. Zákon č. 89/2012 Sb., občanský zákoník. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 18. 2. 2014]. 18. Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 5. 3. 2014].

81

19. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 3. 2014]. 20. Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění protokolů č. 3, 5 a 8, ve znění sdělení č. 41/1996 Sb., č. 243/1998 Sb. a č. 48/2010 Sb. m. s. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 2. 2014]. 21. Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 104/1991 Sb., o sjednání Úmluvy o právech dítěte, ve znění sdělení č. 41/2010 Sb.m.s. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 2. 2014]. 22. Vyhláška ministra zahraničních věcí č. 120/1976 Sb., o Mezinárodním paktu o občanských a politických právech a Mezinárodním paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 2. 2014].

Judikatura 1. Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2010, sp. zn. 1 As9/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 26. 3. 2014]. 2. Nález pléna Ústavního soudu ze dne 22. 3. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 37/93. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 2. 2014]. 3. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 28. 1. 1996, 6 A 100/94. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 3. 2014]. 4. Nález Ústavního soudu ČR ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 14/96. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 11. 2013]. 5. Nález pléna Ústavního soudu ze dne 5. 11. 1996, sp. zn. 9l. ÚS 6/96. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 6. 3. 2014]. 6. Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II ÚS 345/2001. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 2. 2014]. 7. Usnesení Ústavního soudu ze dne 26. 6. 2001, sp. zn. II. ÚS 345/01. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 3. 2014]. 8. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 6. 2003, sp. zn. 7 A 130/2002. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 16. 3. 2014]. 82

9. Rozhodnutí Městského soudu v Praze ze dne 31. 3. 2004, sp. zn. 10 Ca 166/2003. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 3. 2014]. 10. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 5. 2004, sp. zn. 1 As 9/2003. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 11. 2013]. 11. Nálezu Ústavního soudu ze dne 25. 1. 2005, sp. zn. III. ÚS 252/04. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 11. 2013]. 12. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2005, sp. zn. 3 As 46/2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 3. 2014]. 13. Nález Ústavního soudu ze dne 26. 4. 2005, sp. zn. Pl. ÚS 21/04. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 11. 2013]. 14. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 5. 2005, sp. zn. 2 Afs 98/2004 In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 3. 2014]. 15. Nález Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. I. ÚS 729/2000. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 25. 3. 2014]. 16. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 3 As 57/2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 15. 3. 2014]. 17. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, sp. zn. 3 As 57/2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 12. 2013]. 18. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2006, sp. zn. 5 As 4/2005. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 12. 2013]. 19. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2006, sp. zn. 3 As 48/2004. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 14. 3. 2014]. 20. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, sp. zn. 8 As 17/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 11. 2013]. 21. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 7. 2007, sp. zn. 1 As 17/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 22. 2. 2014]. 22. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, sp. zn. 2 As 73/2006. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 6. 3. 2014]. 23. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. 7 As 34/2007. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 3. 2014]. 24. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 4. 2008, sp. zn. 1 As 27/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 29. 11. 2013]. 25. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 11. 2013]. 83

26. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 3. 2014]. 27. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 1. 2009, sp. zn. 1 As 96/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 13. 3. 2014]. 28. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 2. 2009, sp. zn. 8 As 5/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 11. 2013]. 29. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2009, sp. zn. 7 As 9/2009. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 10. 3. 2014]. 30. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9 As 57/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 20. 2. 2014]. 31. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9As 57/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 2. 2014]. 32. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9As 57/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 2. 2014]. 33. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, sp. zn. 9 As 57/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 1. 3. 2014]. 34. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2009, sp. zn. 5 As 104/2008. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 12. 2013]. 35. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 8. 2010, sp. zn. 7 As 41/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 7. 12. 2013]. 36. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2011, sp. zn. 9 Ans 2/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 24. 2. 2014]. 37. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2011, sp. zn. 8 As 82/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 30. 11. 2013]. 38. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 6. 2011, sp. zn. 5 As 16/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 3. 2014]. 39. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2012, sp. zn. 7 As 77/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 3. 2014]. 40. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 3. 2012, sp. zn. 17 A 52/2010. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 11. 3. 2014]. 41. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 5. 2012, sp. zn. 3 As 16/2012. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 9. 3. 2014]. 42. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 9. 2012, sp. zn. 9 As 114/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 3. 2014]. 84

43. Usnesení Ústavního soudu ze dne 18. 12. 2012, sp. zn. I. ÚS 4297/12. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 2. 3. 2014]. 44. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, sp. zn. 2 As 134/2011. In: ASPI [právní informační systém]. Wolters Kluwer ČR [cit. 6. 3. 2014].

85