Řízení o přestupcích

Masarykova univerzita Právnická fakulta Katedra správní vědy a správního práva

Diplomová práce

Řízení o přestupcích Viktor Procházka 2008/2009

Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma „Řízení o přestupcích“ zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny. 1

Děkuji doc. JUDr. Petru Průchovi, CSc. za cenné rady a připomínky při konzultacích diplomové práce, kterými mi pomohl k pochopení a zvládnutí tématu přestupkového řízení. 2

Obsah Použité zkratky pro citaci některých právních předpisů.........................................6 I. Úvod...........................................................................................................................7 II. Obsahová část práce...............................................................................................9 1. Exkurs do historie správního trestání.........................................................................................9 2. Právní prameny přestupkového práva.....................................................................................11 2.1. Ústavní východiska přestupkového práva........................................................................11 2.2. Nástin pramenů přestupkového práva hmotného...........................................................11 2.3. Procesněprávní předpisy.....................................................................................................12 2.3.1. Vztahy speciality a subsidiarity přestupkového zákona, správního řádu a ostatních předpisů upravujících řízení o přestupcích...........................................................................12 2.3.2. Ostatní vnitrostátní právní prameny řízení o přestupcích..........................................13 2.4. Úprava projednávání přestupků v rámci mezinárodního práva a práva Evropských společenství...................................................................................................................................14 3. Hmotněprávní základ přestupkového práva...........................................................................16 3.1. Přestupek a jeho vztah k trestným činům a jiným správním deliktům.......................16 3.2. Okolnosti vylučující protiprávnost....................................................................................17 3.3. Formální znaky přestupku.................................................................................................17 3.3.1. Obecné znaky.............................................................................................................17 3.3.2. Typové znaky..............................................................................................................18 3.4. Působnost zákona o přestupcích........................................................................................19 3.4.1. Časová působnost.......................................................................................................19 3.4.2. Územní působnost......................................................................................................19 3.4.3. Osobní působnost.......................................................................................................20 3.5. Sankce a ochranná opatření...............................................................................................20 3.5.1. Sankce........................................................................................................................20 3.5.2. Ochranná opatření......................................................................................................21 3.6. Zánik odpovědnosti za přestupek......................................................................................22 4. Základní zásady v řízení o přestupcích....................................................................................23 4.1. Základní zásady činnosti správních orgánů....................................................................23 4.2. Zásady přestupkového řízení.............................................................................................26 5. Počítání času a význam lhůt v přestupkovém právu..............................................................30 5.1. Zákonné lhůty a lhůty určené správním orgánem..........................................................30 3

5.2. Pravidla pro počítání času..................................................................................................31 6. Řízení o přestupcích v prvním stupni.......................................................................................32 6.1. Orgány příslušné k projednávání přestupků...................................................................32 6.1.1. Věcná příslušnost.......................................................................................................32 6.1.2. Místní příslušnost.......................................................................................................34 6.1.3. Funkční příslušnost.....................................................................................................35 6.2. Postup před zahájením řízení............................................................................................38 6.2.1. Oznámení skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán přestupek, a součinnost orgánů v přípravné fázi řízení...............................................................................................38 6.2.2. Podání vysvětlení, zajištění důkazu............................................................................40 6.2.3. Odložení věci..............................................................................................................41 6.2.4. Postoupení věci před zahájením řízení.......................................................................42 6.3. Průběh řízení........................................................................................................................43 6.3.1. Zahájení řízení............................................................................................................43 6.3.2. Účastníci řízení...........................................................................................................45 6.3.3. Vedení řízení, úkony správních orgánů, tlumočníci...................................................48 6.3.4. Společné řízení...........................................................................................................50 6.3.5. Ústní jednání...............................................................................................................51 6.3.6. Doručování.................................................................................................................51 6.3.7. Zajištění průběhu a účelu řízení.................................................................................54 6.3.8. Podklady pro vydání rozhodnutí................................................................................57 6.3.9. Přerušení řízení...........................................................................................................58 6.3.10. Ukončení přestupkového řízení................................................................................59 6.3.11. Náklady řízení..........................................................................................................61 6.4. Zvláštní druhy řízení o přestupcích..................................................................................62 6.4.1. Blokové řízení............................................................................................................62 6.4.2. Příkazní řízení.............................................................................................................63 7. Řádné a mimořádné opravné prostředky................................................................................64 7.1. Odvolání................................................................................................................................64 7.2. Rozklad..................................................................................................................................66 7.3. Přezkumné řízení.................................................................................................................66 7.4. Obnova řízení a nové rozhodnutí......................................................................................67 8. Vykonávací řízení.........................................................................................................................69 8.1. Správní exekuce na peněžitá plnění..................................................................................69 4

8.2. Správní exekuce na nepeněžitá plnění..............................................................................70 9. Soudní přezkoumání rozhodnutí správního orgánu...............................................................71 9.1. Přezkoumání rozhodnutí v rámci správního soudnictví................................................71 9.2. Přezkoumání rozhodnutí podle části páté občanského soudního řádu........................72 9.3. Ústavní soudnictví................................................................................................................73 10. Náhled na řízení o přestupcích de lege ferenda.....................................................................75

III. Závěr....................................................................................................................77 IV. Resumé..................................................................................................................79 I. The summary of misdemeanour procedure.......................................................................79 II. The structure of this diploma paper.................................................................................80

Seznam použité literatury.........................................................................................81 I. Knižní prameny.................................................................................................................81 II. Časopisecké prameny......................................................................................................82 III. Elektronické prameny.....................................................................................................82 IV. Použité právní předpisy..................................................................................................82 V. Judikatura.........................................................................................................................85

5

Použité zkratky pro citaci některých právních předpisů přestupkový zákon, zákon o přestupcích

- zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů

správní řád

- zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů

trestní zákon

- zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů

Ústava

- ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů

LZPS

- usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb., kterým se mění Listina základních práv a svobod

zákon o správě daní a poplatků

- zákon ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů

celní zákon

- zákon ČNR č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů

zákon o obcích

- zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů

zákon o krajích

- zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů

zákon o Policii ČR

- zákon ČNR č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů

zákon o obecní policii - zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů trestní řád

- zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů

soudní řád správní

- zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů

občanský soudní řád - zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů občanský zákoník

- zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů

6

I. Úvod Řízení o přestupcích (v dalším textu rovněž jako „přestupkové řízení“) je zvláštním druhem správního řízení1 s velmi důležitým postavením v českém právním řádu. Jedná se o jeden z nejfrekventovanějších druhů správního řízení, a proto je důležité věnovat mu velkou pozornost. Jelikož se v jeho rámci přímo rozhoduje o právech a povinnostech osob, musí být právní úprava pokud možno co nejpřehlednější a dávat záruky, že bude rozhodováno pouze na základě a v mezích zákona. Přestupkové řízení mě zajímá ze dvou důvodů. V prvé řadě jsem se s projednáváním přestupků již několikrát setkal a vždy jsem se zajímal o činnost orgánů projednávajících přestupek z hlediska přístupu k účastníkům řízení, slušnosti a zdvořilosti. Rovněž mě zajímají práva a povinnosti účastníků řízení a možnosti zmírnit sankce ukládané za přestupek, popř. se jim vyhnout úplně prostřednictvím využití různých procesních institutů. Druhá rovina mého zájmu o přestupky pramení ze zájmu o státní správu jako takovou a rád bych se problematice správního řízení věnoval i nadále v rámci své pracovní praxe. V úvodu této práce chci vymezit základní pojmy, se kterými budu v textu pracovat, a stručně je objasnit, neboť bez jejich pochopení, dle mého názoru, nelze danou problematiku zvládnout. Dále si myslím, že není od věci nahlédnout krátce i do historie tohoto druhu správního trestání a ukázat tak postupné formování přestupkového řízení až do podoby, v jakém je známe dnes. Těžiště úpravy řízení o přestupcích lze nalézt hlavně v zákoně č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, avšak jelikož se stále jedná o správní řízení, použije se na ně subsidiárně i zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, jakožto základní procesněprávní kodex činnosti státní správy. O vztahu těchto dvou pramenů úpravy a dalších předpisech, které (hmotněprávně i procesněprávně) přestupkovou problematiku upravují, bude pojednáno ve 4. kapitole této práce s názvem Právní prameny přestupkového práva. Možná někoho při čtení diplomové práce překvapí, že jsem celou 5. kapitolu věnoval lhůtám a vůbec počítání času v řízení, ale myslím, že čas je (zvláště v procesní části správního [a vůbec jakéhokoli odvětví] práva) jednou z nejdůležitějších právních skutečností a samy lhůty jako takové korespondují se základními zásadami správního řízení. Samotné pojednání o přestupkovém řízení jsem řadil postupně od jeho základů (kterými jsou 1

§ 9 spr. řádu: „Správní řízení je postup správního orgánu, jehož účelem je vydání rozhodnutí, jímž se v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo jímž se v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá.“

7

bezesporu základní zásady řízení a základní zásady činnosti správních orgánů), přes postupy před zahájením řízení a řízení samotné, až po řádné a mimořádné opravné prostředky, které zajišťují víceinstančnost řízení a tím i lepší ochranu proti případnému nesprávnému rozhodnutí správního orgánu. Velkou pozornost si rovněž zaslouží i zvláštní druhy řízení o přestupcích (hlavně blokové a příkazní řízení), protože jsou to právě ta, se kterými se běžný občan nejčastěji setkává v běžném životě. V 8. kapitole jsem se pokusil stručně nastínit problematiku vykonávacího řízení jakožto důležitého institutu při vymáhání sankcí uložených za spáchané přestupky a v následující kapitole jsou rozebrány možnosti domáhat se nápravy činnosti správních orgánů soudní cestou. Závěrem jsem se pokusil vymezit základní potřeby přestupkového řízení de lege ferenda na základě vlastních poznatků, rozhovorů s úředníky a právními teoretiky z dané oblasti. Co do struktury práce, volil jsem pro lepší přehlednost členění na kapitoly, subkapitoly, oddíly a pododdíly, aby byly lépe viditelné vzájemné vztahy jednotlivých institutů přestupkového řízení. Diplomová práce vychází z právního stavu ke dni 31. 5. 2009.

8

II. Obsahová část práce 1. Exkurs do historie správního trestání Základy správního trestání na našem území, jímž se rozumí i trestání přestupků a jiných správních deliktů, spadají do druhé poloviny 18. století. Již ve Všeobecném trestním zákoníku o zločinech a trestech na ně, vydaném Josefem II. v roce 1787, byl poprvé zmíněn pojem správního deliktu. Postupným vývojem právního řádu se v závislosti na momentálních politických poměrech přenášela možnost stíhat přestupky a správní delikty z rukou tzv. politické (správní) vrchnosti do působnosti soudů a nazpět. Tato situace se ustálila až v roce 1873 vydáním nového trestního řádu, 2 který svěřil projednávání správních deliktů a ukládání trestů za ně do působnosti soudů. To se však týkalo pouze přestupků obsažených v trestním zákoně.3 Vedle „obecného“ projednávání přestupků a správních deliktů soudy totiž na základě dalších předpisů přicházelo v úvahu i projednávání deliktů různých skutkových podstat okresními úřady, popř. magistráty měst, politickými a policejními úřady.4 V následujících letech docházelo k postupnému zpřesňování některých v dnešní době neodmyslitelných institutů, jakými jsou např. požadavky na kvalifikovanost úředníků činných v řízení, odvolací řízení nebo výkon opatření a nálezů úřadů. Rovněž se začaly objevovat první náznaky vykonávání pravomoci v oblasti správního práva trestního obcemi.5 Z výše uvedeného vyplývá, že situace v oblasti správního i trestního práva procesního byla do velké míry nejednoznačná, a podle F. Weyra zde vzniklo jakési obyčejové právo procesní, potvrzované judikaturou Nejvyššího správního soudu.6 Po vzniku Československa a s ním spojené recepci rakouského práva se postupně přijímaly předpisy různé právní síly, ale ke komplexnější úpravě v oblasti správního trestání nedošlo. Například v ústavě z roku 1920 byla sice negativně vymezena pravomoc soudů a tím vyloučeno projednávání tzv. policejních nebo finančních věcí,7 ale otázka reformy správního práva trestního zůstávala nadále otevřenou. Podle Pavla Matese v té době platilo více než 200 různých norem, které obsahovaly skutkové podstaty přestupků.8 Díky kvalitní práci prvorepublikových právníků a 2 3 4 5 6 7

8

§ 447 zákona č. 119/1873 ř. z., jímž se zavádí nový řád soudu trestního. V této době to byl zákon č. 117/1852 ř. z., o zločinech, přečinech a přestupcích. Podrobně se touto etapou vývoje správního trestání zabýval v rámci své publikační činnosti prof. Pošvář z Masarykovy univerzity v Brně. Srov. např. POŠVÁŘ, J. Nástin správního práva trestního II. Brno : Český akademický spolek „Právník“, 1946, s. 62 a násl. K tomu blíže např. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008, s. 3. WEYR, F. Správní řád: vládní nařízení ze dne 13. ledna 1928, č. 8 Sb. z. a n. Brno : Barvič & Novotný, 1930, s. 17. § 95 odst. 1 zákona č. 121/1920 Sb. Národního shromáždění, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky: „... soudní moc ve věcech trestních přísluší občanským soudům trestním, pokud není zvláštním zákonem přikázána trestním soudům vojenským, nebo pokud věci tyto nemají býti podle všeobecných předpisů projednávány v trestním řízení policejním nebo finančním.“ Cit. dílo, s. 6.

9

zákonodárců se však i přes roztříštěnost právní úpravy setkáváme v této době se zajímavým a důležitým vývojem v oblasti správního trestání. Ten se projevil například v oblasti disciplinárního práva úředníků, u něhož se postupně nauka i judikatura přiklonily k tomu, že jeho podstata tkví ve specifickém veřejnoprávním poměru, jakožto zvláštním mocenském poměru, z něhož plyne odpovědnost zaměstnance vůči korporaci, zaměstnavateli. Správním disciplinárním deliktem pak bylo porušení této povinnosti v podobě služebních nepořádků a služebních přečinů.9 Mimo zpřesnění disciplinárního práva úředníků (ale též studentů vysokých škol, členů profesních komor apod.) se prvorepublikové zákonodárství postaralo i o zavedení pořádkových deliktů při rušení či zbytečném zdržování řízení nebo o návrh zákona umožňujícího postih právnické osoby za spáchaný delikt, resp. umožňujícího uložit trest orgánu, který ji zastupoval. Poválečný právní řád navazoval na předchozí vývoj. Až s Ústavou Československé republiky z 9. května roku 1948 přišlo nové vymezení pravomocí v oblasti správního trestání a spolu s ním užití pojmu trestní řízení správní.10 Následně byly v duchu budování socialismu přijaty dva důležité zákony upravující trestní řízení správní. Byl to zákon č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní, a zákon č. 89/1950 Sb., o trestním řízení správním (trestní řád správní). Jak již z jejich názvů vyplývá, první upravoval hmotněprávní a druhý procesněprávní stránku přestupků a správních deliktů. Pro nástup komunistické totality byl příznačný pokus o zákonem v co největší míře umožněné zasahování do základních občanských práv. Nevyhnuly se mu ani výše zmíněné zákony, a proto se v nich setkáváme s instituty domovní a osobní prohlídky či uvalení vazby. V této době již bylo projednávání přestupků svěřeno do působnosti okresních národních výborů a pro zajímavost lze uvést, že se objevil nový druh správních deliktů, později označených jako tzv. jiné správní delikty fyzických osob. Během 50. a 60. let minulého století se navíc rozšířilo správní trestání právnických osob do většiny oblastní státní správy. Vývoj přestupkového práva se nesl v postupném zmírňování sankcí za spáchané přestupky. Především zákon č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku, který ve svých přechodných a závěrečných ustanoveních zrušil oba výše zmíněné zákony z roku 1950, obsahoval mnohem mírnější sankce. Tento předpis byl mnohokrát novelizován a působil až do roku 1990, kdy jej vystřídal přestupkový zákon, který se stal základním právním předpisem přestupkového práva polistopadové doby, a ve znění doplňujících a pozměňovacích návrhů platí dodnes. 9 Tamtéž, s. 7. 10 § 135 odst. 2 ústavního zákona č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky: „Soudní moc ve věcech trestních přísluší soudům trestním, pokud podle obecných předpisů nemají být trestní věci projednávány v trestním řízení správním.“

10

2. Právní prameny přestupkového práva 2.1. Ústavní východiska přestupkového práva V rámci jakéhokoli právního odvětví je třeba při hledání pramenů práva začít od ústavněprávních norem, jakožto norem nejvyšší právní síly. Těmi nejzákladnějšími jsou Ústava a LZPS, avšak v nich obsažená úprava přestupkového práva je velmi kusá,11 obsahuje vlastně pouze základní vymezení zásady zákonnosti a některá ustanovení vztahující se ke stíhání ústavních činitelů za spáchaný přestupek.12 Asi nejvýznamnějším ustanovením ústavního pořádku přímo se týkajícím řízení o přestupcích tak zůstává čl. 36 odst. 1 LZPS, ve kterém se praví, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.

2.2. Nástin pramenů přestupkového práva hmotného Z výše uvedeného vyplývá, že téměř všechny podoblasti tohoto odvětví je potřeba upravit zákony. Jak lze vyčíst z předchozí kapitoly, hmotněprávní kodifikace přestupkového práva probíhala do dnešní doby velice nesystematicky - ačkoliv existuje speciální zákon, který tuto problematiku upravuje, jednotlivé skutkové podstaty přestupků jsou nadále rozesety ve velkém množství speciálních zákonů, a proto by bylo velmi zdlouhavé (a nad rámec této práce - pozn. aut.) na tomto místě uvádět vyčerpávající výčet všech zákonů, v nichž jsou jednotlivé skutkové podstaty přestupků obsaženy. Uvedu pro zajímavost v chronologickém pořadí pouze ty předpisy, se kterými se lze v běžném životě běžně setkat, a některé předpisy užité při zpracování této práce: •zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů, •zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), •zákon ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, •zákon ČNR č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů, •zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, •zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů, 11 Čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 LZPS. 12 Nemožnost stíhání prezidenta za trestný čin, přestupek nebo jiný správní delikt upravuje čl. 65 odst. 1 Ústavy, odpovědnost poslance a senátora za spáchaný přestupek lze pak nalézt v ustanovení čl. 27 odst. 3 Ústavy.

11

•zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů, •zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, •zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, •zákon ČNR č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů, aj.

2.3. Procesněprávní předpisy 2.3.1. Vztahy speciality a subsidiarity přestupkového zákona, správního řádu a ostatních předpisů upravujících řízení o přestupcích Procesněprávní úprava přestupkového práva je zahrnuta především ve dvou stěžejních právních předpisech - správním řádu, který obecně upravuje postup správních orgánů ve správním řízení, a přestupkovém zákoně, upravujícím přestupkové řízení jako zvláštní druh správního řízení (především v jeho třetí části). Ve většině případů si v praxi vystačíme s kombinací těchto dvou zákonů, ale existují i jiné předpisy, obsahující procesní instituty odlišné. Pro přestupkové řízení je velmi důležité zvládnutí vzájemných vztahů výše zmíněných procesněprávních norem a na jeho základě výběr správných postupů v řízení. Vztahem speciality a subsidiarity se v právu rozumí vztah dvou nebo více právních norem, z nichž jedna upravuje danou problematiku obecněji a ostatní normy mají vůči ní povahu zvláštních (speciálních) norem. Obecná norma se pak aplikuje podpůrně (subsidiárně) na ty instituty, které speciální norma neupravuje. Typickým příkladem je vztah správního řádu a přestupkového zákona. Vztah speciality a subsidiarity je v tomto případě vyjádřen kombinací ustanovení § 1 odst. 2 spr. řádu13 a § 51 zák. o přestupcích.14 Z nich vyplývá, že speciálním zákonem je v tomto případě přest. zákon, a jeho ustanovení se budou tudíž aplikovat přednostně. Problematika v přestupkovém zákoně neupravená se bude podpůrně řešit dle správního řádu. Obdobné postavení ve vztahu ke spr. řádu jako přestupkový zákon mají i některé další předpisy, obsahující procesněprávní instituty 13 § 1 odst. 2 správního řádu: „Tento zákon nebo jeho jednotlivá ustanovení se použijí, nestanoví-li zvláštní zákon jiný postup.“ 14 § 51 zák. o přestupcích: „Není-li v tomto nebo jiném zákoně stanoveno jinak, vztahují se na řízení o přestupcích obecné předpisy o správním řízení.“

12

v rámci projednávání přestupků.15 Zajímavé pak bude řešení otázky výběru správných norem a následného postupu v řízení. Velmi přehledně ho popsali Z. Červený a V. Šlauf ve své publikaci, zabývající se přestupkovým právem: •krok 1 - je třeba zjistit, jestli se na nastalou situaci vztahují ustanovení jiného zákona než přestupkového zákona a správního řádu, •krok 2 - pokud tomu tak není, je třeba danou procesní otázku hledat v zákoně o přestupcích, •krok 3 - nelze-li nalézt ustanovení, která by se na situaci vztahovala ani v přestupkovém zákoně, použijí se obecné normy správního řádu.16

2.3.2. Ostatní vnitrostátní právní prameny řízení o přestupcích V rámci celého přestupkového (a případného následného vykonávacího) řízení se mohou za určitých okolností uplatnit i další právní předpisy. Pro otázku věcné příslušnosti k projednávání přestupků je stěžejní zákon o obcích, který jednak svěřuje výkon přenesené působnosti obecním úřadům, a dále pak tento zákon upravuje možnosti rozdělení přestupkové agendy v rámci organizační struktury obecního úřadu, popř. delegaci celé přestupkové agendy na jinou obec.17,18 Pro řešení sporů o příslušnost v řízení o přestupcích má rovněž nepostradatelnou úlohu i zákon o krajích. Ve fázi šetření spáchaného přestupku Policií České republiky nebo obecní policí se uplatňují postupy podle zákona o Policii ČR a zákona o obecní policii. V případech postoupení případu, jenž byl v přípravném řízení vyšetřován jako trestný čin, státním zástupcem, popř. soudem po předběžném projednání obžaloby, se užijí ustanovení tr. řádu.19 V souvislosti s vymáháním sankcí prostřednictvím správních exekucí je důležitým právním pramenem např. zákon o správě daní a poplatků, který se uplatní na základě delegace správním řádem20 při exekucích na peněžitá plnění. V případě vyhlídky na účelnější vymožení sankce je možno požádat o provedení exekuce také soudního exekutora a v tom případě se exekuce provede podle části šesté občanského soudního řádu v souvislosti se zákonem č. 120/2009 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Z praktického hlediska je třeba zmínit předpisy, který upravují poplatky a náklady spojené 15 16 17 18

Např. celní zákon nebo zákon o správě daní a poplatků. Podrobněji viz ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14. vyd. Praha : Linde, 2007, s. 124. § 109 odst. 3 resp. § 66b odst. 3 zákona o obcích. Blíže viz subkapitola 6.1. Podobně pro území hlavního města Prahy svěřuje zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů, výkon přenesené působnosti v rámci městských částí úřadu městské části. 19 Srov. § 171 odst. 1 resp. § 188 odst. 1 písm. b) trestního řádu. 20 § 106 odst. 3 správního řádu. Blíže viz kapitola 8. o exekucích.

13

s řízením. Jsou jimi zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, který v § 2 odst. 2 stanoví, že úkony související s přestupkovým řízení nejsou předmětem poplatku, a vyhláška č. 340/2003 Sb., kterou se mění vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích. Ta stanoví paušální částku nákladů řízení o přestupcích. Pro úplnost zmíním i předpisy, které se využijí při případném soudním přezkumu ve správním soudnictví. Těmi jsou soudní řád správní a pátá část občanského soudního řádu.

2.4. Úprava projednávání přestupků v rámci mezinárodního práva a práva Evropských společenství Současná mezinárodněprávní úprava stíhání přestupků je velmi různorodá. Česká republika patří mezi státy, které uplatňují především princip teritoriality. Ten omezuje působnost zákona pouze na území daného státu. Úprava v zákoně o přestupcích navíc umožňuje stíhat některé přestupky spáchané v cizině státními občany České republiky, popř. cizinci s trvalým pobytem na našem území (princip personality). Podmínkou je předchozí neprojednání takového jednání v cizině. 21 Základní mezinárodní smlouvou, která se byť jen okrajově dotýká úpravy projednávání přestupků, je římská Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod z roku 1950, která byla vyhlášena pod č. 209/1992 ve Sbírce zákonů ČR. Její čl. 6 odst. 1 je konstruován podobně jako výše zmiňovaný čl. 36 odst. 1 LZPS a zakotvuje nárok na možnost přezkoumání rozhodnutí státního orgánu nezávislým soudem.22 Na komunitární úrovni se jeví jako nejlépe uskutečnitelné přeshraniční postihování dopravních přestupků. V březnu roku 2008 přijala Evropská komise návrh směrnice, jež má usnadnit za pomoci elektronické sítě dat přeshraniční postih dopravních přestupků obzvlášť nebezpečné povahy.23,24 Cílem je zavést technické mechanismy a právní nástroje, jež umožní, aby byl evropský řidič identifikován, a mohl tedy být potrestán za přestupek, jehož se dopustil v jiném členském státu, než ve kterém je jeho vozidlo registrováno. Nynější systém vymáhání sankcí za dopravní přestupky v rámci Evropské unie stojí především 21 Blíže viz subkapitola 3.4. o působnosti přestupkového zákona. 22 Čl. 6 odst. 1 citované úmluvy: „Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu...“ Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva z roku 1984 stanovil šířeji vyložil pojem trestního obvinění a zařadil pod něj i správní delikty (blíže viz rozsudek ESLP ze dne 21. 2. 1984 ve věci Öztürk proti Německu, publikovaný v PUBLICATIONS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Serie A, No. 73, Strasbourg 1984). 23 Návrh směrnice Evropského parlamentu a rady o usnadnění přeshraničního vymáhání právních předpisů v oblasti bezpečnosti silničního provozu (KOM(2008)151 v konečném znění). 24 Jedná se o vymáhání sankcí za překročení rychlostního limitu, jízdu pod vlivem alkoholu, nepoužití bezpečnostních pásů a nezastavení na červenou.

14

na základě řady bilaterálních dohod. Je však značně neefektivní, neboť je obtížné správně identifikovat pachatele přestupku, zejména pokud se jedná o zaznamenání spáchaného přestupku automatickými přístroji. Již dříve bylo přijato rámcové rozhodnutí Rady č. 2005/214,25 které je však využitelné až v případě, že bylo přijato konečné rozhodnutí a přestupce pokutu nezaplatil. Navrhovaná směrnice má však působit již před vydáním samotného rozhodnutí.26 V rámci legislativního procesu již byl tento návrh směrnice de facto beze změn schválen plénem Evropského parlamentu. Mezi pozměňovacími návrhy byl hlavně kladen důraz na ochranu osobních údajů v rámci datové sítě a specifikace dalšího postupu u přestupků v případě, kdy přestupce odmítne zaplatit. Původní návrh směrnice v této věci uváděl, že pokud pachatel přestupku ve stanovené lhůtě nepodá odvolání, měla by pokuta být vymáhána dle ustanovení výše uvedeného rámcového rozhodnutí Rady č. 2005/214. Europoslanci ve svém pozměňovacím návrhu prosadili ustanovení, že v případě, že přestupce odmítne zaplatit, bude jeho odmítnutí sděleno úřadům jeho domovského členského státu, který přebere odpovědnost za vynucení, přičemž se užije postupu stanoveného národním právním řádem. K návrhu se v prvním čtení musí vyjádřit také Rada. V současné době se však vedou velké spory o to, zda zůstane právní základ návrhu směrnice v rámci prvního pilíře, tak jak to navrhuje Komise a jak prosazuje Evropský parlament, neboť to znamená jeho aktivní zapojení do legislativního procesu, anebo státy prosadí vypracování nového návrhu v rámci třetího pilíře. Díky těmto sporům nelze v současné době předpovědět, kdy dojde k úplnému schválení návrhu a jeho konečné transpozici do českého právního řádu. Na závěr subkapitoly o nadnárodních pramenech přestupkového práva si dovolím zmínit ještě rezoluce a doporučení Výboru ministrů Rady Evropy vydávaných členským státům ohledně záležitostí, v nichž se Výbor dohodl na "společných zásadách". Tyto dokumenty se pak stávají vodítkem pro kodifikaci zmíněných zásad v rámci národních právních řádů.27

25 Rámcové rozhodnutí Rady 2005/214/SVV ze dne 24. února 2005 o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut. 26 V praxi by celá záležitost měla fungovat tak, že orgán příslušný k projednávání přestupků ve státě, kde byl přestupek spáchán, zašle poznávací značku a další podstatné informace týkající se data a místa spáchání přestupku příslušnému správnímu orgánu ve státě, ve kterém má držitel vozidla své bydliště. Ten mu zašle zpětně údaje o registraci vozidla i o jeho držiteli. Následně orgán státu, v němž byl přestupek spáchán, zašle držiteli oznámení o přestupku, které by mělo obsahovat nejen identifikaci přestupku, ale také výši pokuty, informaci o možnosti odvolání se a postupu v takovém případě. Formulář by měl být doručován v oficiálním jazyce státu, v němž má držitel vozidla pobyt. Pro pomoc Komisi ve vypracovávání společných pravidel byl vytvořen Výbor pro vymáhání bezpečnosti v silničním provozu. Pro bližší podrobnosti a sledování vývoje v této oblasti viz např. http://www.euroskop.cz/. 27 Např. Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy č. (77) 31 z 28. září 1977, o ochraně jednotlivce ve vztahu k správním aktům nebo Doporučení Výboru ministrů č. R (2000) 10, o kodexu chování veřejných činitelů.

15

3. Hmotněprávní základ přestupkového práva 3.1. Přestupek a jeho vztah k trestným činům a jiným správním deliktům Pojem přestupek patří jako správní delikt do odvětví správního práva trestního. Deliktem se rozumí čin porušující zákon nebo jiný právní předpis. Jedná se o protiprávní jednání,28 ze kterého vzniká (nebo alespoň může vzniknout) újma - může jít o újmu hmotnou, na zdraví, mravní apod. Samotný přestupek je definován v hmotněprávní části přest. zák. v ustanovení § 2 odst. 1.29 Jeho důležitými pojmovými znaky jsou: zavinění, protiprávnost jednání (ať již právo porušující nebo pouze ohrožující) a výslovné označení tohoto jednání právním řádem za přestupek. Dalšími druhy protiprávního jednání jsou trestné činy a jiné správní delikty. Z posledně jmenovaného pojmového znaku přestupku lze dovodit rozdíl mezi přestupky a jinými správními delikty - přestupek se od této skupiny deliktů liší tím, že jde o delikt kodifikovaný a pojmenovaný, a tudíž souhrn jejich zákonných znaků je odlišný. Pokud se týká rozdílu mezi přestupkem a trestným činem, jde zde hlavně o míru nebezpečnosti jednání pro společnost. Pokud je stupeň nebezpečnosti vyšší než nepatrný, bude se jednat o trestný čin, neboť zájem společnosti na potrestání takového jednání je vyšší a trestní právo disponuje účinnějšími prostředky a sankcemi než právo správní. V souvislosti s protiprávním jednáním (ať už v podobě přestupků, či trestných činů) se hovoří o jeho vymezení tzv. formálními a materiálními znaky. Aby se jednalo o zákonem stanovený typ deliktu, musí být všechny tyto znaky splněny současně. Materiální stránkou rozumíme stupeň nebezpečnosti takového jednání pro společnost, formální stránka zahrnuje znaky uvedené v zákoně, dále dělitelné na obecné formální znaky (věk, příčetnost) a typové formální znaky (vymezeny v jednotlivých skutkových podstatách - subjekt, subjektivní stránka, objekt, objektivní stránka). Jak již bylo v předchozím odstavci uvedeno, pro podřazení protiprávního jednání pod zákonnou definici přestupku je potřeba, aby byly formální a materiální znaky splněny současně. Znamená to, že pokud jednání sice bude mít znaky přestupku, ale bude mu chybět materiální znak (porušování nebo ohrožování zájmu společnosti), nebude se jednat o přestupek. Totéž platí i obráceně.

28 Jednáním se rozumí i opomenutí takového konání, k němuž byl pachatel povinen podle okolností a svých osobních poměrů. 29 § 2 odst. 1 přestupkového zákona: „Přestupkem je zaviněné jednání, které porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti a je za přestupek výslovně označeno v tomto nebo jiném zákoně, nejde-li o jiný správní delikt postižitelný podle zvláštních právních předpisů nebo trestný čin.“ B. Čechmánek v této souvislostí hovoří o tzv. generální klauzuli přestupku - blíže viz HORZINKOVÁ, E., ČECHMÁNEK, B. Přestupky a správní trestání. 4. a dopl. vyd. Praha : EUROUNION, 2008, s. 16.

16

3.2. Okolnosti vylučující protiprávnost Zákon pamatuje i na případy, kdy nebude možno odvrátit útok nebo nebezpečí ohrožení právem chráněného zájmu. Takováto jednání jsou ze zákona povolena a nebudou přestupkem pro nedostatek materiálního znaku. Může rovněž dojít i k jiným situacím, kdy nebude považováno za přestupek jednání, které by za jiných okolností povahu přestupku mělo (např. jednání na příkaz, oprávněné užití zbraně apod.). Těmito okolnostmi vylučujícími protiprávnost30 mohou být: a)nutná obrana31 - odvracení útoku na zákonem chráněný zájem (majetek, život, zdraví apod.); útok musí přímo hrozit nebo trvat - není potřeba, aby již útok začal, stačí, když je vysoká pravděpodobnost, že nastane, není však přípustná obrana v době, kdy útok již skončil; pro nutnou obranu je předepsána přiměřenost, která se posuzuje z hlediska významu ohroženého zájmu, způsobu útoku a výše případné způsobené škody, b)krajní nouze32 - odvracení nebezpečí přímo hrozícího zájmu chráněnému zákonem; nebezpečí musí být skutečné a bezprostřední; následek, který byl způsoben jednáním v krajní nouzi by měl být méně závažný, než následek hrozící; další podmínkou je absence jiné možnosti nebezpečí odvrátit ta se posuzuje podle nastalé situace a s ohledem na možnosti jednajícího; c)jednání na příkaz33 - v případě porušení povinnosti právnickou osobou a jde-li o jednání na příkaz, neodpovídá za přestupek ten, kdo jednal, nýbrž ten, kdo jednání přikázal; d)ostatní okolnosti vylučující protiprávnost - např. výkon práv a povinností, svolení poškozeného, oprávněné použití zbraně, jednání v rámci dovolené svépomoci apod. - ačkoliv přestupkový zákon přímo tyto instituty nestanoví, je potřeba vycházet z judikatury a obecných právních principů a v konečném důsledku použít tyto instituty nejen v trestním, ale i ve správním trestání.34

3.3. Formální znaky přestupku 3.3.1. Obecné znaky Jak již bylo v předchozím textu uvedeno, obecnými formálními znaky přestupku se rozumí věk a příčetnost. Oba tyto pojmy blíže specifikuje § 5 přest. zákona. 30 Termín okolnosti vylučující protiprávnost je termínem z obecné trestněprávní teorie a v současném přestupkovém zákoně ani v trestním zákoně není přímo uveden. Zavedení tohoto termínu do textu zákona přišlo s přijetím zákona č. 40/2009 Sb., trestního zákoníku, a to jako nadpisu jeho Hlavy III (účinný od 1. 1. 2010 - pozn. aut.). 31 § 2 odst. 2 písm. a) přest. zák. 32 § 2 odst. 2 písm. b) přest. zák. 33 § 6 přest. zák. in fine. 34 K tomu blíže viz rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 10. 2008, sp.. zn. 5 A 37/96.

17

•Věk - věkovou hranicí, od které je možno být stíhán za přestupek, je okamžik dovršení35 věku patnácti let.36 Zákon uvádí, že do této věkové hranice není ten, kdo přestupek spáchal, trestně odpovědný. Stejně jako trestní právo věnuje správní právo trestní zvláštní pozornost kategorii mladistvých, neboť v tomto období života člověka je ještě možnost pracovat na rozumovém vývoji a opatření přijatá v souvislosti s nápravou by měla vést k tomu, aby se páchání zdržel a mohl nalézt uplatnění ve společnosti odpovídající jeho schopnostem. Mladistvým se dle § 19 zák. o přestupcích rozumí osoba, která v době spáchání přestupku sice dovršila patnáctý, ale nepřekročila osmnáctý rok svého věku. •Příčetnost - je zákonem částečně definována v negativním slova smyslu a to stanovením důvodů a podmínek, za kterých pachatel příčetný není. Pachatel musí trpět duševní poruchou (trvalou nebo dočasnou) a zároveň mu buď chybí schopnost rozpoznat ohrožení nebo porušení právem chráněného zájmu nebo schopnost ovládat své jednání. K nepříčetnosti se však nepřihlíží, pokud se pachatel do tohoto stavu přivede sám požitím alkoholu nebo jiné omamné látky. 37 Příčetnost se posuzuje na základě lékařského vyjádření, popř. znaleckého posudku, samo zbavení způsobilosti k právním úkonům ještě nepříčetnost nezakládá.

3.3.2. Typové znaky Typové znaky přestupku charakterizují konkrétní přestupek. Souhrn jednotlivých typových znaků, kterými se od sebe odlišují různé druhy přestupků se nazývá skutková podstata. Jedná se o jakousi „šablonu“ umožňující právní posouzení konkrétního skutkového děje. Vinu spáchání přestupku nelze konstatovat bez naplnění jeho skutkové podstaty. •Objekt - jedná se o přestupkovým právem chráněný zájem, proti kterému směřuje protiprávní jednání. Jeho zákonné vyjádření je základem pro podřazení přestupku pod určitou skutkovou podstatu. •Objektivní stránka - záleží v protiprávním jednání, následku a v příčinném vtahu (souvislosti, tzv. kauzální nexus) mezi jednáním a následkem.38 Je blíže charakterizován v ustanovení § 2 zák. o 35 Vzhledem k analogii s § 89 odst. 15 trestního zákona se rozumí dovršením až den následující po 15. narozeninách. 36 Nově přijatý zákon č. 41/2009 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím nového trestního zákoníku (účinný od 1. 1. 2010 - pozn. aut.), mění tuto hranici v zákoně o přestupcích na dovršení 14. roku. Totéž platí o stanovení věku mladistvých. Zda zůstane nová úprava do dne nabytí účinnosti beze změn, je v rukou zákonodárců. V současné době se v Parlamentu ČR projednává možnost vrátit se zpět k hranici patnácti let. 37 Alkoholické a jiné návykové látky jsou stanoveny v § 2 zákona č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 38 HORZINKOVÁ, E., ČECHMÁNEK, B. Přestupky a správní trestání. 4. a dopl. vyd. Praha : EUROUNION, 2008, s. 17.

18

přestupcích. To hovoří o objektivní stránce jako o projevu lidské vůle učiněného konáním nebo opomenutím konání, k němuž byl pachatel povinen. •Subjekt - pachatel přestupku, popř. osoba, která za něj odpovídá. Obecné znaky subjektu byly popsány výše (věk, příčetnost). Pachateli některých přestupků mohou být všechny osoby (obecný subjekt), některé skutkové podstaty přestupků pak omezují možnost spáchání přestupku na určitý okruh osob (speciální subjekt). •Subjektivní stránka - v zákonné definici přestupku, obsažené v § 2 odst. 1 zák. o přestupcích, je jako jeden z obligatorních znaků přestupku uvedeno zavinění. Podle B. Čechmánka zaviněním obecně myslíme psychický stav pachatele k porušení nebo ohrožení chráněného zájmu a to způsobem, který je v zákoně uveden.39 Má dvě formy - úmyslné a z nedbalosti. Z konstrukce § 3 přestupkového zákona vyplývá, že obecně postačí zavinění z nedbalosti,40 pokud je vyžadován úmysl, je to v rámci skutkové podstaty výslovně uvedeno.

3.4. Působnost zákona o přestupcích 3.4.1. Časová působnost Je vyjádřena v § 7 přestupkového zákona a ukládá posuzovat odpovědnost podle toho zákona, který byl platný v době, kdy došlo ke spáchání přestupku. Kdyby však byla nová úprava pro pachatele přestupku příznivější, postupovalo by se podle ní (zákaz retroaktivity k tíži). Předchozí věta neplatí pro rozhodování o ochranném opatření.

3.4.2. Územní působnost Jak již bylo blíže popsáno v subkapitole 2.4. o mezinárodních pramenech přestupkového práva, v českém přestupkovém právu se uplatňuje princip teritoriality (projednávání přestupků spáchaných na území ČR) a jeho doplnění částečným principem personality (projednání v § 8 odst. 2 vyjmenovaných přestupků, spáchaných v cizině naším občanem nebo cizincem, který má v ČR trvalý pobyt – za předpokladu, že toto jednání v cizině nebylo již projednáno).

3.4.3. Osobní působnost Pachatelem přestupku může být fyzická osoba - občan ČR, cizí státní příslušník nebo i bezdomovec. Některé osoby jsou ze stíhání za přestupek vyloučeny (exempce). Může jít o exempci 39 Tamtéž. 40 Nelze směšovat zavinění z nedbalosti a opomenutí konání. I opomenutí totiž může být spácháno úmyslně.

19

hmotněprávní (beztrestnost) nebo procesněprávní (nestíhatelnost). Mohou jimi být osoby požívající výsad a imunit, ústavní činitelé, soudci Ústavního soudu a dále pak osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníci Bezpečnostní informační služby, příslušníci Policie ČR, příslušníci Vězeňské služby, soudci, státní zástupci, osoby během výkonu trestu odnětí svobody, jejichž přestupky se projednají podle zvláštních právních předpisů.

3.5. Sankce a ochranná opatření 3.5.1. Sankce Sankce za spáchaný přestupek jsou upraveny v § 11 a násl. zák. o přestupcích. Uplatňuje se zde podobně jako v trestním právu zásada nulla poena sine lege 41 a ta udává, že za spáchaný přestupek lze uložit pouze zákonem stanovenou sankci. Po zjištění skutkového stavu správní orgán posoudí závažnost přestupku a uloží za něj odpovídající sankci. V § 12 odst. 1 přináší přestupkový zákon demonstrativní výčet okolností, ke kterým by měl zejména správní orgán přihlédnout při posuzování závažnosti přestupku. Jsou jimi způsob spáchání přestupku (promyšlenost činu, využití technických prostředků), následky přestupku (charakter a výše škody, ohrožení vs. porušení zájmu chráněného zákonem), okolnosti, za kterých byl přestupek spáchán (poměry pachatele, trvající a hromadný přestupek), míra zavinění (charakter subjektivní stránky), pohnutky (nepřátelství, závist, pomsta), osoba pachatele (věk, recidiva), zda a jakým způsobem byl pachatel přestupku postižen v disciplinárním řízení.42 V následujícím ustanovení pak zákon vyjadřuje absorpční zásadu při ukládání sankcí za více přestupků téhož pachatele, které se projednávají ve společném řízení. V tomto případě vyměří přestupkový orgán sankci, která se vztahuje na přestupek nejpřísněji postižitelný. Sankci za spáchaný přestupek lze uložit samostatně nebo společně s jinou, jediným omezením je zákaz uložení napomenutí spolu s pokutou. Zákon o přestupcích připouští tyto druhy sankcí: •napomenutí - nejmírnější sankce, používá se k řešení méně závažných přestupků, zákon neobsahuje žádnou obecnou úpravu, a proto lze dovodit, že napomenutí by mělo být hlavně morální sankcí a působit výchovně, 41 Ustanovení čl. 39 LZPS sice hovoří o této zásadě v souvislosti se soudním jednáním, všeobecně je však uznáváno, že se vztahuje i na správní právo trestní. 42 Z ustanovení § 12 odst. 1 in fine lze dovodit, že pro vztah správního a disciplinárního řízení neplatí zásada non bis in idem. Totéž potvrdila i judikatura Nejvyššího správního soudu (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2004, sp. zn. 2 As 35/2004 - 53).

20

•pokuta - nejfrekventovanější druh sankce, výši její horní hranice udává zákon, obecně je stanovena na 1 000 Kč, u jednotlivých skutkových podstat může být stanovena rozdílně, v případě mladistvých se její horní hranice snižuje na polovinu a nesmí být vyšší než 2 000 Kč, výši pokuty lze stanovit pevně nebo pohyblivě, •zákaz činnosti - jedná se o sankci s především preventivní funkcí, účelem je zabránit pachateli v případné recidivě, zakazuje se mu vykonávat činnost, kterou (popř. v souvislosti s ní) spáchal přestupek (vykonávanou buď na základě pracovního nebo obdobného poměru nebo takovou, k níž je potřeba povolení nebo souhlas státního orgánu); lze ji zakázat nejdéle na dva roky a do této doby se započítává i doba, po kterou již mu bylo na základě opatření správního orgánu tuto činnost zakázáno vykonávat; u mladistvých je nutno přihlédnout k jejich přípravě na povolání, a proto se maximální doba snižuje na jeden rok a tento zákaz nesmí přípravě na budoucí povolání bránit, •propadnutí věci - tato sankce může mít jednak funkci preventivní (zabránit pachateli ve spáchání přestupku v souvislosti s tuto věcí) a jednak funkci represivní (odejmout pachateli prospěch, který přestupkem získal), podmínkami pro uložení této sankce jsou pachatelovo vlastnické právo k propadnuté věci a její užití nebo určení ke spáchání přestupku nebo její nabytí v souvislosti se spácháním přestupku. Některé zvláštní zákony obsahují ještě jiné druhy sankcí jako např. sankce propadnutí zboží u celního přestupku dle celního zákona nebo zákona č. 191/1999 Sb., o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Jde však pouze o variaci na obecné druhy sankcí (v tomto případě sankce propadnutí věci) a charakter sankce zůstává stejný.

3.5.2. Ochranná opatření Ochranná opatření mají čistě preventivní charakter. Jejich smyslem je snížení nebo omezení nebezpečí ohrožení nebo porušení přestupkovým právem chráněných zájmů. Zákon uvádí dva druhy ochranných opatření (§ 16 a násl. zák. o přestupcích): •omezující opatření - spočívá v zákazu navštěvování určených veřejně přístupných míst, kde se podávají alkoholické nápoje nebo se konají veřejné tělovýchovné, sportovní nebo kulturní podniky, lze je uložit pouze pachateli zákonem vyjmenovaných přestupků,43 lze je uložit maximálně na dobu jednoho roku a pouze spolu se sankcí, 43 Dle § 17 odst. 1 přestupkového zákona jsou to přestupky na úseku ochrany před alkoholismem a jinými toxikomaniemi (§ 30), přestupky proti veřejnému pořádku (§§ 47 a 48) a přestupky proti občanskému soužití (§ 49).

21

•zabrání věci - negativní podmínkou uložení ochranného opatření zabrání věci je předchozí uložení sankce propadnutí věci, dále se musí jednat o věc, která náleží pachateli, kterého nelze stíhat za spáchání přestupku (věk, amnestie) nebo k ní pachatel nemá samostatné vlastnické právo, o zabrání věci lze rozhodnout maximálně ve dvou letech od jednání, které má znaky přestupku.

3.6. Zánik odpovědnosti za přestupek Za určitých okolností mohou ještě před pravomocným rozhodnutím zaniknout důsledky, které podmiňují projednání deliktního jednání v přestupkovém řízení. Z procesního hlediska pak nemůže správní orgán zahájit řízení o přestupku nebo v již zahájeném řízení pokračovat. Těmito okolnostmi jsou uplynutí času, amnestie a smrt pachatele. Uplynutí času váže zákon na lhůtu jednoho roku od dokonání jednání, které má znaky přestupku. Jedná se o prekluzivní lhůtu a správní orgán k ní musí přihlížet z úřední povinnosti. Do této doby se dle § 20 odst. 2 přest. zákona nezapočítává doba, po kterou bylo vedeno v této věci trestní řízení, a podle § 41 soudního řádu správního tato lhůta neběží po dobu řízení před soudem o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. Amnestii, jako další možnou okolnost zániku odpovědnosti za přestupek, upravuje přestupkový zákon v ustanovení § 90. Uděluje ji usnesením vláda České republiky a vyhlašuje se ve Sbírce zákonů. Amnestie se vztahuje jak na projednání přestupku, tak na vykonání sankce, případně jejího zbytku. Ač to zákon výslovně neuvádí, odpovědnost za spáchaný přestupek zaniká též smrtí pachatele, neboť v tomto případě dochází ke ztrátě důležitého formálního znaku přestupku - subjektu. Povinnost zaplatit pokutu jako sankci za spáchaný přestupek však dle ustanovení občanského zákoníku přechází na dědice.44

44 Blíže viz § 470 resp. § 472 občanského zákoníku.

22

4. Základní zásady v řízení o přestupcích Teorie práva pod pojmem právní zásady (principy) rozumí právní pravidla vysokého stupně obecnosti, která jsou specifická pro všechna právní odvětví a která sehrávají důležitou roli v rámci aplikace práva. Mohou být vyjádřena explicitně nebo implicitně v právním řádu.45 Ve správním řízení by pak tato pravidla měla garantovat řádný a efektivní výkon veřejné správy. V poslední době se kladou vyšší nároky na práva a svobody jednotlivců i na hospodárnost a efektivnost činnosti správních orgánů, zásady činnosti správních orgánů ve správním právu procesním proto vycházejí z obecných požadavků na kvalitu postupů a činností veřejné správy, jež bývají souhrnně označovány jako principy dobré správy - ty vycházejí z literatury, judikatury a především mezinárodních dokumentů.46 Účelem přestupkového řízení je zjistit, zda byl spáchán přestupek a kým, zjistit případné další okolnosti a udělit pachateli odpovídající sankci. Přestupkový zákon základní zásady přestupkového řízení uceleně nestanovuje, a proto se vzhledem k subsidiaritě správního řádu bude vycházet především z popisu základních zásad činnosti správních orgánů v §§ 2 - 8 spr. řádu a jeho dalších ustanovení a ty se pak modifikují v konkrétních případech ustanoveními zákona o přestupcích. Zásady se dají dále dělit na ty, jež upravují činnost orgánů při řízení, a zásady samotného řízení.

4.1. Základní zásady činnosti správních orgánů 4.1.1. Zásada zákonnosti (legality) Jak již bylo nastíněno v subkapitole 2.1. o ústavních pramenech přestupkového práva, zásada zákonnosti vychází z ust. čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 LZPS. Konkretizaci této zásady obsahuje § 2 odst. 1 správního řádu. Jedná se o zákonnou formulaci jedné ze záruk zákonnosti, která provází všechna odvětví správního práva. Z výše uvedených ustanovení by bylo možno definovat zákonnost jako metodu řízení společnosti prostřednictvím práva, kdy státní orgány jsou při tvorbě práva i při realizaci práva vázány zákonem. Cílem zákonnosti jako metody vládnutí je zajištění právní jistoty47 ve společnosti a zabránění zneužití státní moci. 45 Blíže k obecné teorii právních zásad viz HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 283 285. 46 SKULOVÁ, S. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 33. 47 Právní jistota se řadí spolu se zákonností mezi základní principy právního státu. Podle J. Harvánka právní jistotou rozumíme skutečnost, že každému se ze strany státu dostane efektivní ochrany jeho práv, možnosti výkonu jeho subjektivních práv a v případě porušení právní normy uplatnění právní normou předvídané sankce. Jedná se o v právních normách zakotvenou možnost předvídat chování orgánů disponujících mocí a zároveň vyloučení nahodilosti a zvůle ze strany těchto orgánů. Pokud nejsou tyto právní normy dostatečně jasné a zřetelné, oslabuje se tím právní postavení a právní jistota občana. Blíže viz cit. dílo, s. 159.

23

4.1.2. Zásada zákazu zneužití správní uvážení Důležitou roli v rámci této zásady hraje tzv. diskrece neboli úsudek úředníka. V některých případech totiž zákon ponechává prostor k úvaze správního orgánu a následnému možnému vybrání z více variant postupu (správní uvážení, diskreční pravomoc - pozn. aut.). Tato úvaha však musí být v souladu se zákonným rámcem a je zakázán extenzivní výklad. Meze správního uvážení je možno korigovat judikaturou. V neposlední řadě s touto zásadou úzce souvisí i aplikační pravidla tzv. neurčitých právních pojmů.48

4.1.3. Zásada ochrany dobré víry Tato zásada chrání práva tzv. dotčených osob nabytá v dobré víře (§ 2 odst. 3 spr. řádu). Obsahuje ji však vícero ustanovení. Souhrnně lze říci, že na základě této zásady nemůže správní orgán zasahovat do právních poměrů jiných subjektů více, než je to nezbytně nutné. Nedá se říci, že se jedná o absolutní ochranu dobré víry, spíše jde o jakési pravidlo, k němuž by se mělo přihlížet.

4.1.4. Zásada souladu s veřejným zájmem49 Z dikce zákona vyplývá, že činnost správního orgánu by měla směřovat k dosažení účelu, který je představován veřejným zájmem. Tento princip je však doplněn o povinnost rozhodování bez důvodných rozdílů (blíže viz oddíl 4.2.5. v následující subkapitole).

4.1.5. Zásada materiální pravdy V souladu s výše vyjmenovanými zásadami má správní orgán zjistit skutkový stav věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Až na základě takto zjištěného skutkového stavu je možno vydat rozhodnutí.50 Správní orgán je tak povinen provést všechny potřebné důkazy a dát prostor k vyjádření účastníkům řízení. V souladu se zásadou hospodárnosti (viz dále) by však neměl provádět důkazy, které by byly vzhledem k průběhu řízení nadbytečné. Se zásadou materiální pravdy úzce souvisí i zásada volného hodnocení důkazů a zásada oficiality, popř. dispoziční.

48 Neurčitým právním pojmem se rozumí zákonné ponechání možnosti správnímu orgánu podřadit problém pod příslušnou právní normu (např. vážná újma, veřejný zájem, dostatečný předstih apod.). 49 Ačkoli veřejný zájem (angl. public interest) patří mezi důležité právní instituty a operuje s ním celá řada právních norem, platné právo neobsahuje jeho definici; veřejný zájem se proto řadí mezi neurčité pojmy (viz výše). Veřejný zájem se chápe jako protiklad zájmů soukromých, od nichž se liší tím, že okruh osob, jimž tento zájem svědčí, je vždy neurčitý - může přitom jít o zájem celospolečenský, lokální nebo skupinový. V přestupkovém právu je veřejným zájmem ochrana před společenskými delikty. 50 Zjištěný skutkový stav je rovněž podmínkou pro projednání přestupků v tzv. blokovém a příkazním řízení (blíže viz § 84 odst. 1 resp. § 87 odst. 1 zákona přestupcích a subkapitola 6.4. o zvláštních druzích řízení v této práci).

24

4.1.6. Zásada součinnosti a zásada dobré správy Zásadu součinnosti lze rozdělit do dvou složek - zásada vzájemné součinnosti orgánů při řízení a zásada součinnosti s účastníky. V prvním případě jde o součinnost státních orgánů, orgánů obcí a orgánů policie mezi sebou navzájem. Správní řád takovouto součinnost a soulad postupů předpokládá v zájmu dobré správy (viz § 8 spr. řádu). Zvláštní zákony navíc ukládají speciální součinnost některým orgánům.51 Druhou stránkou součinnosti je součinnost správního orgánu s účastníky řízení (a naopak). Ta prostupuje celé správní řízení (i postupy před jeho zahájením) v místech, kde zákon stanoví povinnost informovat dotčené osoby v jednotlivých stádiích řízení. Na druhou stranu za určitých okolností ukládá zákon občanům povinnost spolupracovat se správními orgány (např. institut podání vysvětlení - viz oddíl 6.2.2.).

4.1.7. Zásada etiky ve veřejné správě Správní řád sice označuje veřejnou správu jako službu veřejnosti,52 blíže však tento termín nedefinuje. V následujícím textu potom hovoří zákonodárce o povinnosti podle možností vycházet dotčeným osobám vstříc a chovat se k nim zdvořile. Toto ustanovení však může v praxi přinášet nemalé problémy, protože každý účastník řízení si v praxi pod pojmy „být zdvořilý“ a „vycházet vstříc“ může představovat něco jiného. Slušné chování se však nevyžaduje pouze od správních orgánů, ale do jisté míry i od účastníků řízení. V některých případech totiž může správní orgán za nepřístojné chování pokutovat takovou osobu na základě § 62 spr. řádu pořádkovou pokutou až do výše 50 000 Kč.

4.1.8. Zásada rychlosti a procesní ekonomie První složkou této zásady je zásada rychlosti, zakotvená v § 6 spr. řádu. Zákon zde hovoří o vyřizování věcí bez zbytečných průtahů. Rovněž upozorňuje na možnosti využití ustanovení o ochraně před nečinností (§ 80), pokud správní orgán tuto zásadu porušuje tím, že nedodržuje zákonem stanovené nebo přiměřené lhůty. K procesní ekonomii se váže ustanovení § 6 odst. 2 správního řádu - postup správního orgánu by měl dotčené osoby co nejméně zatěžovat a neměly by jím vznikat zbytečné náklady. Týká se to hlavně získávání podkladů od dotčených osob pouze pokud tak stanoví právní předpis a to především z úředních evidencí. 51 Např. § 58 zákona o přestupcích nebo Hlava IV zákona o Policii ČR. 52 § 4 odst. 1 správního řádu.

25

V přestupkovém řízení se zásada rychlosti a procesní ekonomie promítá hlavně do blokového a příkazního řízení. Tato řízení umožňují projednat spáchaný přestupek v co nejkratším čase a za co nejnižších nákladů.

4.2. Zásady přestupkového řízení 4.2.1. Zásada ústnosti a neveřejnosti jednání Obecné správní řízení se řídí zásadou písemnosti zakotvenou v § 15 správního řádu, ale přestupkový zákon jako lex specialis v § 74 stanovuje pro řízení v prvním stupni ústní jednání. Pro odvolací řízení lze využít ustanovení § 49 spr. řádu, které dává možnost nařídit ústní jednání, pokud je to nezbytné uplatnění práv účastníků a splnění účelu řízení. Písemně (bez účasti obviněného) lze projednat přestupek, pokud se obviněný nedostavil a jeho účast není nutná. V řízení o přestupcích stejně jako v obecném správním řízení je jednání v zásadě neveřejné (§ 49 odst. 2), správní orgán nebo dotčená osoba může navrhnout, aby jednání bylo veřejné. Správní orgán musí při uvažování o veřejném projednání dbát hlavně na osobnostní práva účastníků a ochranu utajovaných skutečností.

4.2.2. Zásada oficiality a výjimky z ní Tato zásada svěřuje zahájení, průběh řízení a jeho ukončení do úřední pravomoci správního orgánu. Je v zájmu společnosti, aby byly společenské delikty projednávány z úřední povinnosti. Výjimkou ze zásady oficiality je projev dispoziční zásady u návrhových přestupků, 53 kdy má ten, kdo podává návrh, možnost dispozice řízením.

4.2.3. Zásada dvojinstančnosti řízení Možnost využití opravných prostředků představuje důležitou zákonnou záruku, že v případě pochybení orgánu, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, je možno obrátit se na orgán vyššího stupně, aby takové rozhodnutí posoudil a případně je změnil. V přestupkovém řízení představuje tuto možnost především institut odvolání upravený jednak obecně ve správním řádu (§ 81 a násl.) a jednak v přestupkovém zákoně, který uvádí, jaká dotčená osoba a za jakých podmínek může odvolání podat (§ 81 zák. o přest.). Blíže k odvolání viz subkapitola 7.1. v dalším textu.

53 Jedná se o některé přestupky proti občanskému soužití a přestupky proti majetku spáchané osobami blízkými - blíže viz § 68 odst. 1 přest. zák.

26

4.2.4. Zásada vyšetřovací a zásada projednací V souladu se zásadou oficiality opatřuje správní orgán podklady pro vydání rozhodnutí. Neplatí to však absolutně. Zásada vyšetřovací je zde modifikována ustanoveními o součinnosti účastníků řízení, ať už při opatřování těchto podkladů, nebo při označování důkazů na podporu jejich tvrzení. Na druhou stranu u „návrhových“ přestupků54 je naopak posílena zásada projednací, že přestupkový orgán vychází z navržených důkazů, a pokud ty nestačí ke zjištění skutkového stavu, přistoupí k provedení důkazů jiných.

4.2.5. Zásada rovnosti postavení účastníků, její modifikace a zásada obhajoby Tato zásada je sice zakotvena ve správním řádu v rámci základních zásad činnosti správních orgánů, ale pro účely přestupkového řízení je lépe chápat ji jako procesněprávní. Zákon vyžaduje rovné postavení dotčených osob při uplatňování jejich procesních práv. Během přestupkového řízení však může zákon přiznávat různým dotčeným osobám jiná procesní práva vzhledem k charakteru řízení a jejich procesnímu postavení. Typickým příkladem je možnost podání odvolání pouze v některých věcech a jen některými účastníky řízení (srov. blíže § 81 zák. o přestupcích). Zásada obhajoby vyjadřuje požadavek, aby v přestupkovém řízení byla zaručena plná ochrana zákonných zájmů a práv obviněného. Ten má tak právo se hájit a vyjadřovat se ke skutečnostem, jež se mu kladou za vinu. Má rovněž možnost svá tvrzení podpořit důkazy a využít opravných prostředků.

4.2.6. Zásada zjištění skutkového stavu věci Doplněním zásady materiální pravdy pro účely správního řízení je zásada zjištění skutkového stavu věci. V ustanovení § 50 odst. 3 spr. řádu zákon hovoří o řízení, při kterém má být z moci úřední uložena povinnost - správní orgán je povinen zjistit rozhodné okolnosti jako podklady pro vydání rozhodnutí. Stejně tak musí dát příležitost účastníkům se k podkladům vyjádřit (§ 36 odst. 3).

4.2.7. Zásada jednotnosti řízení Jako tzv. zásada jednotnosti řízení se označuje zásada, která se týká postupu řízení. Tato zásada ovlivňuje možnosti účastníků řízení uplatňovat svá procesní práva při zjišťování skutkového stavu. Vyjadřuje možnost navrhování důkazů účastníky, uplatňování námitek a připomínek, či podávání 54 Přestupky vyjmenované v § 68 odst. 1 přestupkového zákona.

27

jiných návrhů během celého řízení až do vydání rozhodnutí. Řízení tudíž funguje jako jeden celek procesní celek. Opakem zásady jednotnosti řízení je zásada koncentrace řízení, v rámci které je možno činit úkony v řízení do určitého procesního stádia. Orgán rozhodující ve věci pak k případným později podaným námitkám a důkazům nepřihlíží. Vzhledem k přestupkovému řízení lze považovat za problematickou úpravu koncentrace v ustanoveních § 82 odst. 4 resp. § 86 odst. 3 správního řádu. Jelikož přestupkový zákon zásadu koncentrace v řízení v prvním stupni ani v rámci odvolacího řízení neupravuje, měla by podle aplikačních pravidel být subsidiárně použita obecná úprava ve správním řádu. Některá pravidla přest. zákona mohou být však s obecnou úpravou koncentrace řízení v rozporu. Jedná se hlavně o právo na obhajobu, které vzhledem k presumpci neviny nelze omezovat pouze na řízení v I. stupni. Vyplývá to jednak z ústavně zakotvených práv a z Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod.55 Během odvolacího řízení totiž ještě není o vině pravomocně rozhodnuto, a proto by měl obviněný z přestupku mít možnost uvádět ve svůj prospěch nové skutečnosti a důkazy. V praxi lze proto doporučit odvolacím správním orgánům, aby během odvolání k nově navrženým důkazům a k novým tvrzením účastníků přihlížely.56

4.2.8. Zásada volného hodnocení důkazů Volné hodnocení důkazů přestupkovým orgánem vychází z ustanovení § 50 odst. 4 správního řádu, kde se praví, že orgán hodnotí podklady (a to zejména důkazy) dle své úvahy. Rozumí se tím provedení jen potřebných důkazů, určení jejich váhy v rámci dokazování a na základě toho zjištění skutkového stavu věci.

4.2.9. Zásada presumpce neviny Presumpce neviny je princip, podle kterého je na účastníka řízení o přestupcích v různých fázích řízení nahlíženo jako na nevinného, dokud není pravomocným rozhodnutím rozhodnuto o opaku. Tato zásada vychází již z antického trestního práva. Podle přestupkového zákona se obviněným z přestupku stává občan, podezřelý z jeho spáchání, v momentě, kdy vůči němu učinil správní orgán první procesní úkon. Nesmí se však na něj nahlížet jako na pachatele a orgány přestupkového řízení s ním musí jednat nestranně (§ 73 odst. 1 zák. o přestupcích). 55 Dle čl. 6 odst. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod má obviněný právo „...vyslýchat nebo dát vyslýchat svědky proti sobě a dosáhnout předvolání a výslech svědků ve svůj prospěch za stejných podmínek, jako svědků proti sobě.“ 56 Blíže viz KOPECKÝ, M. Uplatňování zásad jednotnosti a koncentrace ve správním řízení | iPravnik.cz [citováno 3. června 2009]. Dostupný z: http://www.ipravnik.cz/cz/clanky/pd_1/art_5173/detail.aspx.

28

4.2.10. Zásady in dubio pro reo, non reformatio in peius a non bis in idem Tyto zásady jsou rovněž obecnými zásadami i pro trestní řízení. Zásada in dubio pro reo (v pochybnostech ve prospěch obviněného) úzce souvisí s presumpcí neviny a znamená vykládání pochybností při přestupkovém řízení ve prospěch obviněného z přestupku. Typické je pro ni zastavení řízení, pokud se neprokáže, že obviněný skutečně přestupek spáchal [§ 76 odst. 1 písm. c) přest. zák.]. Zákaz reformationis in peius (zákaz rozhodnutí k horšímu) se vztahuje především k odvolacímu řízení a omezuje rozhodovací činnost odvolacího správního orgánu v tom smyslu, že zakazuje změnu uložené sankce v neprospěch obviněného z přestupku (§ 82 přest. zák.). Totéž platí i pro příkazní řízení po podání odporu proti příkazu (§ 87 odst. 4 přest. zák.). Tato zásada se však netýká např. změny rozhodnutí o náhradě škody, o zabrání věci nebo o náhradě nákladů řízení.57 Non bis in idem (ne dvakrát za totéž) zakazuje postihovat fyzickou osobu dvakrát za jedno protiprávní jednání (např. nejprve soudem nebo kárným orgánem a posléze orgánem projednávajícím přestupky). Zákon o přestupcích nařizuje správnímu orgánu zrušit své pravomocné rozhodnutí, pokud se o takové překážce dozví.

4.2.11. Zásada teritoriality a personality K tomuto tématu blíže viz oddíl 3.4.2. v předešlém textu.

Závěrem této kapitoly bych ještě zmínil možnost uzavření smíru u přestupků urážky na cti (§ 78 zák. o přestupcích). Projevuje se tím zásada odstranění rozporů. Správní orgán by se měl totiž na základě § 5 správního řádu pokusit o smírné odstranění rozporů mezi účastníky a směřovat k jejich pokojnému narovnání.

57 Srov. např. PRÁŠKOVÁ, H. In HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha : C. H. Beck, 2009, s. 468.

29

5. Počítání času a význam lhůt v přestupkovém právu Čas, jeho plynutí nebo dosažení určité hranice je jednou z nejdůležitějších právních skutečností a řadí se mezi právní události. Uplynutí časové lhůty je právní událostí, je-li předvídáno v právní normě, která s uplynutím lhůty spojuje určité následky.58 Těmito následky mohou být: •promlčení (zánik vymahatelnosti práv) - právo jako takové nezaniká, zaniká však možnost jeho uplatnění před soudem, pokud vznese povinná strana námitku promlčení (ve správním právu procesním je to např. šestiletá promlčecí doba pro právo vybrat a vymáhat daňový nedoplatek, která se uplatní i ve správním exekučním řízení na peněžitá plnění), •prekluze (zánik práv a povinností) - právo zaniká, nebylo-li uplatněno ve stanovené lhůtě (prekluzivní charakter má drtivá většina lhůt přestupkového práva, např. lhůty pro podání opravných prostředků, lhůta 1 roku od dokonání jednání mající znaky přestupku, která má za následek zánik odpovědnosti za přestupek, aj.), •vydržení práv a povinností - po uplynutí časové lhůty vznikají práva a povinnosti. Jak již bylo výše uvedeno, drtivá většina lhůt v přestupkovém řízení je prekluzivních. Lze je dále dělit na zákonné lhůty a lhůty určené správním orgánem. Velký význam pro práci se lhůtami mají pravidla pro počítání času a souvisí s nimi i institut tzv. navrácení v předešlý stav.59

5.1. Zákonné lhůty a lhůty určené správním orgánem Zákonné60 lhůty jsou stanoveny přímo v ustanoveních právních předpisů, kdežto lhůty určené správním orgánem vycházejí pouze ze zákonných kritérií, v rámci kterých určuje lhůtu správní orgán. Zákon především stanovuje, za jakých podmínek smí správní orgán stanovit lhůtu k provedení úkonu, v jakém rozsahu a jaké má mít formální náležitosti. Pravidla pro určování lhůt správním orgánem vychází především z § 39 správního řádu. Základním pravidlem pro možnost uložení lhůty je neexistence lhůty zákonné. Dále pak správní řád uvádí další požadavky pro určování lhůt, ve kterých se víceméně promítají základní zásady 58 Právními skutečnostmi nazýváme okolnosti, se kterými právní norma spojuje vznik, změnu či zánik právního vztahu, právní události pak jsou druhem mimovolních právních skutečností, které nastávají objektivně (bez projevu vůle účastníků právního vztahu), přičemž následky, které jsou s nimi spojeny (vznik, změna nebo zánik právního vztahu, tj. oprávnění a povinnosti), jsou v souladu s normami práva. Blíže viz např. GERLOCH, A. Teorie práva. 4. upr. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk, 2007, s. 160. 59 Navrácení v předešlý stav je upraveno v § 41 správního řádu a jeho obsahem je prominutí zmeškání úkonu (na základě závažných překážek, které nastaly bez zavinění účastníka) a povolení změny obsahu podání a zpětvzetí podání (lze je povolit, pokud podateli hrozí vážná újma). 60 Právní teorie sice hovoří o zákonných lhůtách, pod tímto pojmem si je však třeba představit i lhůty obsažené v jiných právních předpisech (ústavní zákony, vyhlášky ústředních správních orgánů, obecně závazné předpisy aj.)

30

správního řízení - lhůty musí být zapotřebí, musí být přiměřená, nesmí ohrozit účel řízení a nesmí porušit rovnost účastníků řízení. Tyto lhůty se vydávají formou usnesení, které se doručuje pouze tomu, komu je určeno, popř. i tomu, jehož se jinak přímo dotýká. Na rozdíl od lhůt zákonných [např. lhůta pro podání opravných prostředků, lhůta pro odložení věci z důvodu uvedeného v § 66 odst. 3 písm. g) přestupkového zákona aj.] lze lhůty určené správním orgánem za výše uvedených podmínek přiměřeně prodloužit.

5.2. Pravidla pro počítání času Tato pravidla vychází z obecných principů počítání lhůt, obsažených i v jiných právních předpisech, upravuje je správní řád v § 40 a vztahují se na veškeré postupy správního řízení, které jsou vázány k určitému časovému úseku.61 Pravidla pro počítání času dle správního řádu jsou následující: •do běhu lhůty pro určitý úkon se nezapočítává den, ve kterém došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty, vyjma lhůt určených podle hodin, •lhůty určené podle týdnů, měsíců nebo let končí uplynutím toho dne, který se svým označením shoduje se dnem, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty (případně posledním dnem měsíce, pokud takový den v měsíci není), •pokud konec lhůty připadne na den pracovního volna, lhůta končí vždy v nejbližší pracovní den, vyjma lhůt určených podle hodin, •lhůta je zachována, pokud je v poslední den lhůty učiněno podání u věcně a místně příslušného správního orgánu, popř. je-li v tento den podána poštovní zásilka jemu adresovaná, dále je-li učiněno podání v elektronické podobě nebo učiněno pomocí technického prostředku, který zajišťuje doručení podání příjemci, je-li do 5 dnů potvrzeno;62 pokud účastník nemůže učinit podání u věcně a místně příslušného správního orgánu, lze v poslední den lhůty63 učinit podání u správního orgánu vyššího stupně (§ 40 odst. 1 správního řádu).

61 Blíže k pravidlům o počítání času viz např. JURNÍKOVÁ, J. In SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 131 a násl. nebo FRANC, P. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 180 a násl. 62 Dle § 37 odst. 4 správního řádu tak může být učiněno prostřednictvím dálnopisu, telefaxu nebo veřejné datové sítě bez použití zaručeného elektronického podpisu. 63 J. Vedral k tomu uvádí, že pojem „poslední den lhůty“ v tomto ustanovení nelze vykládat (s ohledem na smysl a účel ustanovení) tak, že pokud by bylo podání z vážných důvodů doložených podatelem učiněno u správního orgánu vyššího stupně v předposlední den lhůty, pokládala by se lhůta za zmeškanou. Tak by tomu bylo jen v případě, pokud by podatel nemohl objektivně ve zbývající části lhůty podáni učinit některým ze standardních způsobů. VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 140.

31

6. Řízení o přestupcích v prvním stupni 6.1. Orgány příslušné k projednávání přestupků Institut příslušnosti má rozhodující charakter pro celé přestupkové řízení, neboť se od něj odvíjí celkový průběh řízení a možnosti případného využití dalších procesních institutů. Stručnou, ale výstižnou definici uvádí P. Průcha: „Otázka tzv. příslušnosti ve správním řízení je spjata s právními předpoklady postavení správních orgánů vystupovat ve vždy tom kterém řízení jako orgány, resp. orgán, které či který má v dané věci rozhodovat. Tímto institutem je sledován požadavek, aby řízení o přestupcích bylo prováděno a správní rozhodnutí v takovém řízení bylo vydáno jen takovým orgánem, který je ve vztahu ke vždy konkrétnímu přestupku příslušným jak věcně, tak místně i funkčně.“64 Příslušnost orgánu k projednání přestupku lze dále dělit na věcnou (typově správní orgány, které mají projednávat přestupky v prvním stupni), místní (polohové určení jednoho z více věcně příslušných orgánů) a funkční (určení konkrétního orgánu v rámci služební hierarchie věcně a místně příslušného orgánu).

6.1.1. Věcná příslušnost Jak již bylo výše uvedeno, věcná příslušnost určuje, který typově konkrétní správní orgán je povolán jednat a rozhodovat v řízení o přestupcích. Tato příslušnost je stanovena spolu s funkční příslušností přestupkovým zákonem v §§ 52 a 53 a její obecná úprava a kompetenční spory v rámci věcné příslušnosti vychází z ustanovení správního řádu. Obecně lze říci, že věcně příslušný správní orgán nemůže sám o sobě vlastním rozhodnutím změnit věcnou příslušnost pro projednávaní konkrétní věci, neboť je stanovena zákonem. To se odráží např. v § 12 správního řádu, který přikazuje v případě podání věcně nepříslušnému správnímu orgánu postoupit je věcně příslušnému orgánu. Kompetenční spory v souvislosti s věcnou příslušností jsou řešeny ve správním řádu v ustanovení § 133, avšak úprava věcné příslušnosti v řízení o přestupcích je, dle mého názoru (i vzhledem k jasně stanoveným skutkovým podstatám přestupků), docela přehledná a kompetenční spory se budou týkat především místní příslušnosti (viz dále). Změna věcné příslušnosti je možná z několika důvodů. Pokud např. obec nemá dostatečné prostředky k vytvoření odpovídajícího zázemí pro projednávání přestupků, může uzavřít veřejnoprávní smlouvu dle správního řádu s jinou obcí v rámci správního obvodu obce s rozšířenou působností a na jejím základě přesunout výkon přenesené působnosti (nebo její části) na tuto obec. K tomu je potřeba souhlas krajského úřadu. Předchozí odstavec obdobně platí i pro obce s 64 Blíže viz PRŮCHA, P. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 416.

32

rozšířenou působností v rámci správního obvodu jednoho krajského úřadu, které mezi sebou takovou veřejnoprávní smlouvu mohou uzavřít se souhlasem Ministerstva vnitra. Ke změně věcné příslušnosti může dojít také v rámci učinění ochranných opatření nadřízeného orgánu vůči správnímu orgánu, který se nedrží zásad rychlosti a procesní ekonomie správního řízení65, popř. neplní zákonnou povinnost projednávat přestupky vůbec.66 V prvním případě lze vycházet ze správního řádu, který stanoví obecnou povinnost nadřízeného orgánu učinit taková opatření proti nečinnosti, jakmile se dozví o průtazích v řízení a nedodržování zákonných lhůt. Ve druhém případě pak na základě zákona o obcích krajský úřad rozhodně, že za obecní úřad obce, která neplní povinnosti v rámci výkonu přenesené působnosti, bude tuto působnost vykonávat pověřený obecní úřad, do jehož správního obvodu patří. V případě nečinnosti při výkonu přenesené působnosti na úrovni obcí s rozšířenou působností může Ministerstvo vnitra po projednání s věcně příslušným ministerstvem přesunout výkon této působnosti na jiný obecní úřad obce s rozšířenou působností. Věcnou příslušnost k projednávání přestupků v prvé řadě zákon svěřuje obcím (jejich obecním úřadům, jakožto obligatorním orgánům každé obce). V souvislosti s § 53 odst. 1 a 2 bude důležité rozlišovat, zda se jedná o „běžné“ obce nebo o obce s rozšířenou působností. V případě územně členěných statutárních měst pak na základě statutu disponují stejnou příslušnosti městské části nebo obvody (pro agendu „běžných“ obcí) a magistráty (pro agendu obcí s rozšířenou působností).67 Co se týče hlavního města Prahy, zákon o přestupcích stanovuje projednávání přestupků odlišně. Městské části sice mají stanovenou věcnou příslušnost k projednávání přestupků jako „běžné“ obce, ale jen za podmínky, že k nim došlo ve věcech, které jim byly zákonem nebo Statutem hlavního města Prahy svěřeny. Působnost obcí s rozšířenou působností je svěřena úřadům městských částí vymezeným Statutem.68 Samotné rozvržení přestupkové agendy z hlediska věcné příslušnosti obcí udává zákon o přestupcích v ustanoveních § 53 odst. 1 a 2. „Běžné“ obce (neboli z hlediska funkční příslušnosti jejich orgány) projednávají přestupky proti pořádku ve státní správě ve věcech, které jsou jim svěřeny, dále pak přestupky proti majetku, veřejnému pořádku a občanskému soužití, pokud nebyly spáchány porušením zvláštních právních předpisů o provozu na pozemních komunikacích.69 Rovněž 65 Srovnej § 80 a násl. správního řádu. 66 § 65 a 66b zákona o obcích. 67 Dělení obcí na „běžné“ obce, obce s pověřeným obecním úřadem a obce s rozšířenou působností vychází z popisu výkonu přenesené působnosti v § 61 a násl. zákona o obcích, resp. § 139 pro statutární města. P. Průcha hovoří o v praxi zaužívaném označení obce „I“, obce „II“ a obce „III“. Viz cit. dílo, s. 417. 68 § 53 odst. 4 zák. o přestupcích. 69 Přestupky ublížení na zdraví z nedbalosti podle § 49 odst. 1 písm. b) zák. o přestupcích - dříve bylo projednávání těchto přestupků v působnosti policie, v rámci postupné reformy policie a snahy o její co nejnižší administrativní

33

je jim zákonem dána věcná příslušnost k projednání přestupků spáchaných v souvislosti s lázeňstvím a minerálními prameny. Ostatní přestupky, které nejsou svěřeny k projednání jiným orgánům, projednávají obecní úřady obcí s rozšířenou působností spolu s přestupky ve věcech, které spravují. Jiné správní orgány, které jsou věcně příslušné k projednávání přestupků, zmiňuje přestupkový zákon v ustanovení § 52 písm. b) a jejich konkrétní vymezení nechává v působnosti zvláštních zákonů. Jsou jimi např. celní úřady, finanční úřady, orgány státní báňské správy, úřady práce, orgány Policie ČR, Česká inspekce životního prostředí a správy národních parků a chráněných krajinných oblastí, katastrální úřady, Hasičský záchranný sbor a další. Tyto orgány v zásadě projednávají skutkové podstaty přestupů, které vyžadují odborný přístup a odborné posouzení věci ze strany správního orgánu. V blokovém řízení jako zvláštním typu přestupkového řízení je ustanoveními § 86 dána zvláštní příslušnost některých správních orgánů k projednávání přestupků. Touto příslušností stejně jako příslušností správních orgánů v odvolacím nebo přezkumném řízení a v obnoveném řízení se budou zabývat příslušné kapitoly dále v textu.

6.1.2. Místní příslušnost Stanovení místní příslušnosti v přestupkovém zákoně logicky vychází z § 7 správního řádu z roku 1967,70 který byl účinný v době, kdy se tento zákon tvořil. Ustanovení § 55 odst. 1 zákona o přestupcích totiž říká, že místní příslušnost správního orgánu k projednání přestupku se řídí místem jeho spáchání. V některých případech lze místní příslušnost určit podle trvalého pobytu předpokládaného pachatele, a to v případech, kdy byl buď přestupek spáchán v cizině českým občanem, nebo cizincem s trvalým pobytem na našem území. Z logiky věci rovněž vyplývá, že princip personality při stanovení místní příslušnosti se uplatní také tehdy, pokud se nepodaří místo spáchání spolehlivě zjistit. Zajímavá situace nastane, pokud bude místo spáchání přestupku zasahovat do vícero správních obvodů. V tomto případě bude nutno využít ustanovení správního řádu o řešení kompetenčních konfliktů.71 Vzhledem k zásadě hospodárnosti a procesní ekonomie obsahuje přestupkový zákon i zatížení přešlo projednávání těchto přestupků pod obce s rozšířenou působností. 70 Jedná se o zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů (účinný do 31. 12. 2005 - pozn. aut.). 71 § 11 odst. 2 správního řádu: „Je-li místně příslušných více správních orgánů a nedohodnou-li se jinak, provede řízení ten z nich, u něhož jako prvního byla podána žádost nebo který z moci úřední učinil úkon jako první. V ostatních případech nebo nelze-li podmínky místní příslušnosti zjistit, určí místní příslušnost usnesením nejblíže společný správní orgán. Není-li takového orgánu, určí místní příslušnost usnesením ústřední správní úřad, do jehož působnosti rozhodovaná věc náleží.“

34

specifickou úpravu postoupení věci (§ 55 odst. 3). Tento institut je nutno odlišovat od obecné úpravy postoupení z důvodu vhodnosti v § 131 odst. 5 správního řádu. Zatímco ve správním řádu je postoupení vázáno na souhlas orgánu, jemuž se věc postupuje, a v případě návrhových řízení i na souhlas žadatele, v přestupkovém řízení takového souhlasu není třeba, jedinými podmínkami jsou věcná příslušnost orgánu, jemuž se věc postupuje, a předpoklad výkonu práce, popř. zdržování se podezřelého ve správním obvodu tohoto orgánu.

6.1.3. Funkční příslušnost Funkční příslušnost se posuzuje až jako poslední v řadě a na jejím základě se rozhoduje o tom, který orgán (komise, odbor, oddělení) v rámci hierarchie věcně a místně příslušného správního orgánu bude konkrétní věc projednávat a rozhodovat o ní ve správním řízení. Přestupkový zákon v této souvislosti zmiňuje obecní úřady (ať už obcí „I“ nebo obcí „III“) a zvláštní orgány obcí. Těmi se rozumí především komise k projednávání přestupků, v praxi získaly toto postavení i komise rady obce, ačkoliv je zákon o obcích mezi zvláštní orgány obce neřadí.72 6.1.3.1. Obecní úřad Stanovení funkční příslušnosti obecních úřadů vychází jednak z § 95a přest. zákona, který označuje výkon působnosti v rámci projednávání přestupků za výkon přenesené působnosti (má povahu výkonu státní správy), a dále pak z ustanovení § 109 odst. 3 písm. b) zákona o obcích, které výkon této působnosti svěřuje obecním úřadům. V případě, že není zřízena žádná z komisí k projednávání přestupků (viz dále), je orgánem určeným k projednávání přestupků obecní úřad. 6.1.3.2. Komise k projednávání přestupků jako zvláštní orgán obce Obec může jako svůj zvláštní orgán zřídit komisi k projednávání přestupků. Jde o orgán fakultativní. Obecné podmínky vzniku takového orgánu a jeho složení upravuje zákon o obcích (§ 106), konkrétní podmínky pro složení a činnost takového orgánu upravuje přestupkový zákon. Z dikce § 53 odst. 3 vyplývá, že tato komise musí mít minimálně tři členy73 a jejím předsedou může být pouze osoba s právnickým vzděláním nebo se zvláštní odbornou způsobilostí pro projednávání přestupků.74 Přestupkovou komisi zřizuje starosta obce na základě ustanovení § 106 72 Podle zákona o obcích je totiž komise rady obce zřízená na základě § 122 orgánem rady obce a nikoliv zvláštním orgánem obce zřizovaným starostou podle § 106. Z přesné dikce zákona by se tak ustanovení § 52 písm. a) nemělo vztahovat na orgány (komise) rady obce. Vzhledem k tomu, že však samotný přestupkový zákon v § 53 odst. 3 in fine stanovuje podmínky pro složení a rozhodování nejen komise k projednávání přestupků, ale také komise rady obce, lze předpokládat, že zákonodárce při přípravě stanovení funkční příslušnosti s touto variantou počítal. 73 Z hlediska zastupitelnosti je lépe, když je členů více, avšak rozhodovat smí komise pouze v tříčlenném složení (ani nižším, ani nižším). 74 Na prokázání zvláštní odborné způsobilosti osob stojících v čele zvláštních orgánů obce se obdobně použijí

35

odst. 1 zákona o obcích. Starosta rovněž jmenuje a odvolává členy této komise. V případě, že starosta obce využije tuto možnost a komisi k projednávání přestupků zřídí, musí zároveň v jejím statutu či zřizovací listině stanovit její působnost. Není zde přitom vázán žádným zákonným omezením a je věcí jeho úvahy, zda komisi svěří projednávání všech přestupků, k jejichž projednávání je obec příslušná, anebo pouze projednávání některých skutkových podstat přestupků. 6.1.3.3. Komise rady obce pověřená projednáváním přestupků Pokud starosta obce nezřídí komisi k projednávání přestupků, nebo jí zřídí, ale nesvěří jí projednávání všech přestupků, je potom v pravomoci rady obce, jakým způsobem bude funkční příslušnost na úseku projednávání přestupků vyřešena. Rada může zřídit komisi k projednávání přestupků jako svůj výkonný orgán dle § 122 odst. 2 zákona o obcích. Rozdíl oproti zřízení přestupkové komise jakožto zvláštního orgánu obce je v tom, že ke zřízení komise rady obce jako výkonného orgánu na úseku projednávání přestupků je potřeba svěření výkonu přenesené působnosti starostou po předchozím projednání s ředitelem krajského úřadu na základě § 103 odst. 4 písm. c). Další rozdíl je ve způsobu vybírání členů této komise - jmenuje je a odvolává rada obce. Požadavky na počet členů a na zvláštní odbornou způsobilost předsedy komise rady obce pověřené projednáváním přestupků jsou v zásadě totožné jako u přestupkové komise popsané v předchozím bodě. 6.1.3.4. Obecní úřad obce s rozšířenou působností Na tomto místě bych se jen v krátkosti zmínil o zvláštním postavení obecních úřadů obcí s rozšířenou působností (obce „III“) a jejich postavení v rámci vztahů funkční příslušnosti, neboť zákon o přestupcích v § 53 odst. 2 hovoří v souvislosti s projednáváním tam zmíněných přestupků (viz oddíl 6.1.1. o věcné příslušnosti) o obecních úřadech obcí s rozšířenou působností a nikoliv o obcích s rozšířenou působností. Tato konstrukce vychází z ustanovení § 61 odst. 1 písm. b) a c) zákona o obcích, podle nichž je k výkonu přenesené působnosti svěřené obci „II“ a obci „III“ pověřený příslušný jen obecní úřad, zatímco k výkonu přenesené působnosti svěřené v základním rozsahu všem obcím jsou podle § 61 odst. 1 písm. a) příslušné orgány obce, tedy nejen obecní úřady, ale i zvláštní orgány obcí. J. Vedral proto uvádí, že k projednávání přestupků, které patří do působnosti obcí „II“ a „III“ je proto příslušný jen obecní úřad a projednávání těchto přestupků, tedy rozhodování ve správním řízení, nelze svěřit do působnosti komise k projednávání přestupků jako ustanovení zvláštních právních předpisů upravujících prokázání této způsobilosti u úředníků územních samosprávných celků (zejména § 21 a násl. zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů). Blíže viz VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 140.

36

zvláštního orgánu obce, ani do působnosti komise rady obce v rámci pověření výkonem státní správy.75 6.1.3.5. Řízení před kolegiálním orgánem dle správního řádu Komise k projednávání přestupků jako zvláštní orgán obce i komise rady obce pověřená k projednávání přestupků jsou kolegiálními orgány ve smyslu správního řádu, a proto se na jejich rozhodování budou vztahovat ustanovení v § 134 správního řádu o řízení před kolegiálním orgánem tam, kde přestupkový zákon nebude obsahovat speciální úpravu.76 Významnou úlohu v řízení v rámci kolegiálního orgánu má jeho předseda,77 který vede řízení a který může vydávat některá procesní usnesení i samostatně. Výjimkou jsou usnesení o zastavení řízení a usnesení o tom, zda osoba je či není účastníkem řízení. Tato usnesení mají pro právní postavení subjektů řízení velký význam, a proto jejich vydávání ponechal zákonodárce v moci kolegiálního orgánu jako celku. Kolegiální orgán jedná podle jednacího řádu, hlasování řídí předseda, hlasuje se jednotlivě po jménech a usnesení kolegiálního orgánu (v tomto případě se nejedná o druh rozhodnutí dle § 76 správního řádu - pozn. aut.) je přijato nadpoloviční většinou hlasů přítomných členů. Protokol o hlasování podepisují všichni přítomní členové a osoba, která byla sepsáním protokolu pověřena. 6.1.3.6. Podjatost K podjatosti úředních osob stanoví zákon o přestupcích v § 14 odst. 1: „Každá úřední osoba, o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.“ Bližší důvody správní řád neuvádí, ale logickým vyvozením lze získat alespoň ty nejzákladnější - blízké příbuzenství nebo rodinné vztahy, důvěrné nebo osobní přátelství, blízký vztah úřední osoby k řízení (je sama účastníkem, znalcem nebo svědkem), majetkový zájem na věci, pracovněprávní vztah k účastníkům řízení atp.78 Námitku podjatosti podává účastník, avšak aby nedocházelo k průtahům v řízení, je vázán okamžikem, kdy se o možné podjatosti dozvěděl. Stejně tak osoba, jež pochybuje o své nepodjatosti, musí bezodkladně upozornit svého nadřízeného, ten pak provádí potřebné úkony za ni 75 Tamtéž, s. 143. 76 Tou je např. požadavek § 52 odst. 3 přestupkového zákona na tříčlenné složení pro rozhodování v řízení o přestupcích na rozdíl od ustanovení § 134 odst. 2 správního řádu, ve kterém postačí k usnášeníschopnosti nadpoloviční většina všech jeho členů. 77 Dle § 134 odst. 1 správního řádu to může být předseda, předsedající, popř. člen, na kterém se orgán usnese. 78 Blíže viz ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 10. vyd. Praha : Linde, 2006, s. 118.

37

do doby, než za ni určí náhradu. Procesní úkony v souvislosti s podjatostí se provádí usnesením. V případě kolegiálního orgánu rozhoduje o námitce podjatosti orgán jako celek s výjimkou toho, proti němuž námitka směřuje. Pokud v důsledku vyloučení všech členů kolegiálního orgánu pro podjatost není tento orgán způsobilý věc projednat a rozhodnout, nadřízený správní orgán usnesením pověří k projednání jiný věcně příslušný orgán ve svém obvodu (§ 131 odst. 4 správního řádu).

6.2. Postup před zahájením řízení Samotnému přestupkovému řízení předchází tzv. přípravná fáze, která má za úkol připravit podklady pro případné zahájení řízení, popř. se v ní rozhodne, jestli takové řízení bude vůbec zahájeno. V této fázi mají významnou úlohu orgány policie (ať již státní nebo obecní), které u většiny skutkových podstat přestupků oznamují skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán přestupek,79 provádějí nezbytná šetření ke zjištění skutkového stavu a úkony k zajištění důkazních prostředků. Stejnou úlohu jako orgány policie mají ve vztahu ke správním orgánům při oznamování přestupků státní orgány a orgány obce. Před zahájením řízení může rovněž správní orgán od kohokoliv požadovat vysvětlení, které má za úkol objasnit došlé oznámení a důležitým institutem je nepochybně i možnost zajištění důkazních prostředků podle § 138 správního řádu. Přípravná fáze řízení může skončit jednak odložením věci nebo postoupením věci příslušnému orgánu a to ze zákonem stanovených důvodů, a jednak zahájením řízení.

6.2.1. Oznámení skutečností nasvědčujících tomu, že byl spáchán přestupek, a součinnost orgánů v přípravné fázi řízení Ve většině případů se zahajuje řízení o přestupcích z moci úřední, výjimku tvoří návrhové přestupky podle § 68 odst. 1 přest. zák. K tomu, aby mohlo být řízení zahájeno, je potřeba nějakého podnětu, resp. zjištění, že byl spáchán skutek, který by mohl být v průběhu řízení kvalifikován jako přestupek. Tyto podněty mohou podávat fyzické i právnické osoby, státní orgány nebo jiné správní orgány. Informace o protiprávním jednání, které by mohlo mít znaky přestupku mohou věcně příslušné správní orgány rovněž získat z vlastní správní činnosti. Zákon o přestupcích ukládá v § 58 odst. 1 státním orgánům, orgánům policie a obce povinnost oznamovat věcně příslušným správním orgánům přestupky, o nichž se dozví (resp. skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán přestupek 79 Zákon o přestupcích sice v této souvislosti hovoří o oznamování přestupků (§ 58 odst. 1 a 2), ale dokud v řízení nevyjde najevo, že byl přestupek spáchán, nelze tak čin, na jehož základě je učiněno oznámení, považovat za přestupek.

38

- viz předchozí text).80 Oznámení musí obsahovat určité náležitosti, jako o jaký přestupek se může jednat, která osoba tak jednala a jaké důkazní prostředky ukazují na spáchání přestupku. Takovéto oznámení má pro správní orgán, jenž povede řízení, velký význam, protože mu umožňuje lépe se zorientovat před případným zahájením (odložením, postoupením) řízení. Jak již bylo výše uvedeno, významnou úlohu v přípravné fázi řízení o přestupcích zaujímají orgány Policie ČR a obecní policie. U zákonem stanovených druhů přestupků tyto orgány činí důležité úkony vedoucí k objasnění přestupku, ať už se jedná o totožnost podezřelých osob nebo o zajištění důkazních prostředků. Podle § 58 odst. 2 zák. o přestupcích jsou to přestupky proti veřejnému pořádku, proti občanskému soužití v souvislosti s ublížením na zdraví, proti majetku, proti pořádku ve státní správě a některé další skutkové podstaty přestupků vymezené v § 58 odst. 2 písm. f). Pokud orgán policie zjistí důvody, pro které deliktní jednání nemá být projednáno v řízení o přestupcích podle přestupkového zákona, může učinit některá opatření. Jednak má možnost věc odevzdat příslušným orgánům. Těmi mohou být příslušné správní orgány projednávající jiné správní delikty, orgány příslušné k projednávání přestupků podle zvláštních předpisů a v neposlední řadě orgány činné v trestním řízení, nasvědčují-li skutečnosti, že jde o trestný čin. Dále pak může orgán policie věc i odložit, pokud se do jednoho měsíce nedozvěděl o skutečnostech, které by ukazovaly na určitého pachatele, popř. pokud není dáno podezření ze spáchání přestupku nebo nelze-li přestupek projednat. V momentě, kdy tyto důvody pominou, postupuje orgán policie podle § 58 odst. 1 a 2 - přestupek oznámí správnímu orgánu příslušnému k projednání přestupku. Oznámení o přestupku je zvláštním typem podnětu k zahájení řízení, nejde však o podání ve smyslu § 37 správního řádu, ale o podnět k zahájení řízení z moci úřední dle § 42 správního řádu. Proto se bude orgán příslušný k projednávání přestupků zabývat kterýmkoli podnětem, neboť se jedná pouze o informaci, že mohl být přestupek spáchán, a samotné objasnění okolností a zjištění pachatelů a skutkového stavu závisí ze zákona na přestupkovém orgánu. Ten může využít v dalším průběhu řízení (i během přípravného řízení) institutu dožádání, který je jednak upraven v § 13 správního řádu, a jednak blíže specifikován v ust. § 59 přest. zákona. Subjekty, jež mohou být dožádány k provedení úkolu, zákon omezuje na orgány policie a státní orgány, nikoli tedy orgány obce.

80 Nejedná se pouze o Policii ČR, ale i o obecní policii, která na základě § 2 písm. c) zákona č. 533/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů, odhaluje přestupky a jiné správní delikty a ustanovení § 10 odst. 2 a 3 dávají strážníku obecní policie povinnost podezření, že byl spáchán přestupek, oznámit příslušnému orgánu a podložit je důkazy.

39

6.2.2. Podání vysvětlení, zajištění důkazu Před zahájením řízení může správní orgán využít institutu podání vysvětlení, který slouží k prověření došlých oznámení o přestupku. Institut podání vysvětlení je upraven jednak správním řádem v § 137 a úpravou v § 60 přestupkového zákona, která má vzhledem k úpravě ve správním řádu speciální povahu. Úprava v zákoně o přestupcích je oproti správnímu řádu jiná v tom, že správní řád umožňuje správnímu orgánu využít podání vysvětlení i při prověřování ostatních podnětů a vlastních zjištění správního orgánu, rovněž se liší skutkové podstaty pořádkového deliktu (odepření podání vysvětlení ve správním řádu oproti odmítání podat vysvětlení a nedostavení se k němu v přestupkovém zákoně). Subsidiární povahu tak zřejmě budou mít až ustanovení § 137 odst. 3 a 4 správního řádu, neboť pořízení záznamu o podání vysvětlení a nemožnosti využít tento záznam jako důkazní prostředek přestupkový zákon neupravuje.81 Další podrobnosti související s podáváním vysvětlení orgánům policie uvádí zákon o Policii ČR a zákon o obecní policii. Podání vysvětlení může správní orgán požadovat od každého, avšak vzhledem ke snaze o minimální zatěžování dotčených osob (dle zásady procesní ekonomie) by měl správní orgán nejprve využít jiné možnosti ke zjištění důležitých skutečností (např. institut dožádání dle § 13 správního řádu). Odepřít podání vysvětlení je možno ze zákonem stanovených důvodů - nebezpečí vystavení sebe nebo osoby blízké82,83 trestnímu stíhání nebo stíhání za přestupek,84 dále pak z důvodu porušení zvláštních předpisů o utajovaných informacích nebo zákonem uznané nebo uložené povinnosti mlčenlivosti. Sankcí za pořádkový delikt bezdůvodného odmítání podat vysvětlení nebo nedostavení se k němu na výzvu správního orgánu je pořádková pokuta. Tato pokuta je příjmem obce, pokud byla uložena jejím orgánem, jinak je příjmem rozpočtu České republiky. Lze ji udělit až do výše 5 000 Kč. Správní řád v souvislosti s podáním vysvětlení dále hovoří o obdobném užití jeho ustanovení o 81 Tento názor také sdílí ve své publikaci doc. Červený a JUDr. Šlauf. Viz ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14. vyd. Praha : Linde, 2007, s. 137. 82 Pojem osoba blízká lze nalézt v mnoha právních předpisech (§ 116 občanského zákoníku, § 89 odst. 8 trestního zákona, § 24 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů a další). Pro účely přestupkového práva jsou osoby blízké vymezeny v § 68 odst. 4 zák. o přestupcích. 83 Z judikatury Nejvyššího správního soudu: „Z ustanovení § 60 odst. 1 zákona ČNR č.200/1990 Sb., o přestupcích, nelze dovozovat, že odpovědnosti za spáchaný přestupek je možno se zbavit pouhým odkazem na to, že přestupek spáchala osoba účastníkovi blízká, bez toho, že by námitka tuto osobu identifikovala. Přenáší-li někdo odpovědnost za spáchání přestupku na jinou osobu, nemůže být nucen k identifikaci pachatele, musí však být srozuměn s tím, že správní orgán může vycházet z ostatních důkazů a bude hodnotit, zda tyto důkazy jsou samy o sobě dostatečně průkazné k identifikaci pachatele přestupku.“ Viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2004, sp. zn. 2 As 3/2004 - 70. 84 J. Vedral ve svém článku rovněž připomíná ustanovení § 55 odst. 4 správního řádu, které tento okruh deliktů rozšiřuje ještě o správní delikty. Blíže viz VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 150.

40

předvolání a předvedení (§ 59 a § 60 správního řádu). Podání vysvětlení sice není úkonem v samotném řízení, ale v rámci jeho přípravné fáze, avšak jelikož na jeho základě může přestupkové řízení započat, je třeba chápat výzvu k podání vysvětlení jako předvolání dle § 59 správního řádu.85 Proto by měla být výzva k podání vysvětlení učiněna písemně a doručena do vlastních rukou s dostatečným předstihem. Vzhledem k výše uvedenému lze pak na základě neuposlechnutí výzvy k předvolání využít institutu předvedení dle § 60 správního řádu. Ten, kdo se dostaví na výzvu, má možnost uplatnit nárok na náhradu nutných výdajů a ušlého zisku. Tento nárok vyplývá jednak z § 61 odst. 4 zákona o Policii ČR, pokud věc šetří Policie České republiky, dále pak z § 11 odst. 6 zákona o obecní policii v případě šetření obecní policií. Pokud vyzve osobu k podání vysvětlení jiný správní orgán, lze uhradit náhrady na základě § 79 odst. 4 správního řádu, vyhlášky č. 520/2005 Sb. - tento postup je blíže specifikován např. v závěru č. 34 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu.86 Pokud se během přípravné fáze vyskytne důvodná obava, že v budoucí době bude ztíženo nebo nemožné provést důkaz, který by mohl v průběhu řízení podstatně ovlivnit řešení rozhodované otázky, lze jej z moci úřední nebo na požádání toho, kdo by byl účastníkem, zajistit. Příslušný k zajištění je buďto správní orgán, který by byl příslušný v řízení nebo orgán, v jehož obvodu se důkazní prostředek nachází. O zajištění se vydá usnesení a oznámí se osobám, jichž se přímo dotýká. Na rozdíl od podání vysvětlení se nepořizuje o zajištění důkazu záznam, ale sepisuje se o něm protokol, který je možno použít jako důkazní prostředek.

6.2.3. Odložení věci Celá přípravná fáze před zahájením řízení má vést ke zvážení správního orgánu, zda řízení skutečně zahájí, nebo zda je odloží, popř. postoupí jinému orgánu. Zákon o přestupcích jmenuje v § 66 důvody, pro které správní orgán řízení odloží. Jsou jimi zejména nedostatky co do subjektu (osoby podezřelé z přestupku) vázané na věk, duševní stav, zákonné výsady a imunity a logicky správní orgán věc odloží, pokud osoba podezřelá z přestupku zemřela před zahájením řízení. Fakultativně 85 Tamtéž, s. 151. 86 Citace z dokumentu: „...v praxi vznikly pochybnosti, zda lze hotové výdaje a ušlý výdělek nahradit i osobě podávající vysvětlení vzhledem k tomu, že ustanovení § 137 o vysvětlení upravuje postup před zahájením řízení, tedy úkony (směřující zejména k zajištění budoucích podkladů pro rozhodnutí), které probíhají mimo samotné správní řízení (arg. slovy „náklady řízení“). Systematicky je § 79 zařazen v hlavě VI části druhé správního řádu, která upravuje vedení správního řízení. To však samo o sobě nemůže být rozhodujícím argumentem - § 137 je součástí části třetí zákona, nazvané „Zvláštní ustanovení o správním řízení“. Při výkladu ustanovení § 79 odst. 4 je třeba přihlížet k postavení a ochraně práv osob dotčených v konkrétním případě. Postavení osoby podávající před správním orgánem vysvětlení se totiž zásadně neliší od postavení osoby podávající svědeckou výpověď v průběhu správního řízení...“ Blíže viz závěr č. 34 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 9. 5. 2006 [citováno 3. června 2009], dostupný z http://www.mvcr.cz/.

41

může správní orgán věc odložit, pokud lze očekávat, že bude osobě podezřelé z přestupku uložen trest za jiný čin v trestním řízení, nebo již byl takový trest uložen, a vedle něj by se jevila sankce za spáchaný přestupek jako bezvýznamná.87 Správní orgán dále věc odloží, pokud se již o skutku koná trestní stíhání, popř. řízení u jiného správního orgánu, nebo již bylo v takovém řízení rozhodnuto. Totéž platí i o blokovém a disciplinárním řízení. Stejně tak lze věc odložit, pokud došlé oznámení neodůvodňuje zahájení řízení o přestupku nebo postoupení věci (viz dále). Další možnosti věc odložit váže zákon na lhůty jednak opožděné podání návrhu u návrhových přestupků, a jednak pokud se do šedesáti dnů nezjistí skutečnosti, které odůvodňují zahájení řízení proti určité osobě. Věc lze i odložit z důvodů majících za následek zánik odpovědnosti za přestupek (lhůta 1 roku, amnestie - blíže viz subkapitola 3.6.). V praxi se vedou spory, zda lze v případě řízení o přestupcích použít subsidiárně ustanovení o odložení věci ze správního řádu (§ 43). Já se ztotožňuji s názorem Z. Červeného a V. Šloufa, že úprava v zákoně o přestupcích je zcela speciální, a proto ustanovení správního řádu nelze použít vůbec. Úkon, který zjevně nebude žádostí, nebo z něj nepůjde zjistit, kdo jej učinil, tak bude chápán jako oznámení o přestupku dle § 67 odst. 2 přestupkového zákona a správní orgán bude moci věc odložit na základě důvodu uvedeného v § 66 odst. 3 písm. a) zákona.88 Rozhodnutí o odložení věci dle přestupkového zákona nemá sice formu usnesení uvedenou v § 76 správního řádu, a tudíž se nelze proti němu odvolat, avšak lze je chápat ve smyslu ustanovení § 158 odst. 1 a § 180 odst. 2 správního řádu za jiný úkon správního orgánu, na který se vztahují ustanovení části čtvrté správního řádu. Proto je takové rozhodnutí přezkoumatelné v přezkumném řízení na základě § 156 odst. 2 správního řádu.89 Správní řád rozhodnutí o odložení věci nevydává, vyrozumí o něm pouze poškozeného, který tak bude muset využít jiných prostředků k náhradě škody, především pak občanskoprávní řízení.

6.2.4. Postoupení věci před zahájením řízení Institut postoupení věci lze využít jak před zahájením řízení, tak v průběhu řízení, pokud z něj vyjdou najevo skutečnosti, které nezakládají příslušnost správního orgánu, u kterého je řízení vedeno. V obecné rovině je postoupení věci upraveno ustanovením § 12 správního řádu a speciální možnost postoupení věci z důvodu procesní ekonomie uvádí § 55 odst. 3 přestupkového zákona 87 Ustanovení § 66 odst. 2 bylo zaneseno do přestupkového zákona 1. 3. 1993 jako praktické řešení problému s postihem osob, které byly ve výkonu trestu odnětí svobody. Rovněž ulehčilo administrativě od náročného projednávání přestupků osob, které byly (popř se dá předpokládat, že budou) daleko citelněji postiženy v trestním řízení. Blíže viz ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14. vyd. Praha : Linde, 2007, s. 139. 88 Tamtéž. 89 VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 154.

42

(blíže viz subkapitola 6.1.). Další možnosti postoupení věci souvisí jednak s tím, že během řízení může vyjít najevo, že se nejedná o přestupek ale o trestný čin nebo jiný správní delikt, a jednak s vyloučením některých osob z osobní působnosti přestupkového zákona - jedná se o osoby podléhající vojenské kázeňské pravomoci, příslušníky bezpečnostních sborů, osoby během výkonu trestu odnětí svobody a ústavní činitele, pokud o takové projednání požádají. Postoupení věci podle § 12 správního řádu má povahu usnesení, avšak pro postoupení dle přestupkového zákona tato věta v tomto ustanovení in fine neplatí. Na speciální případy postoupení věci dle § 71 zákona o přestupcích se proto budou vztahovat ustanovení části čtvrté správního řádu a rozhodnutí o postoupení věci bude podobně jako rozhodnutí o odložení věci přezkoumatelné v přezkumném řízení podle § 95 a násl. správního řádu.

6.3. Průběh řízení 6.3.1. Zahájení řízení Ustanovení § 67 odst. 1 přestupkového zákona uvádí, že přestupky je možno projednat jednak z úřední povinnosti a jednak na návrh. Jak již bylo výše v textu uvedeno, podkladem pro zahájení řízení o přestupku z úřední moci může být oznámení o přestupku nebo poznatek z vlastní činnosti správního orgánu. Zákon dále váže zahájení řízení na postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Pokud o to ten, kdo podal podnět, požádá, je povinen správní orgán vyrozumět jej do 30 dnů o učiněných opatřeních (zahájení řízení, postoupení nebo odložení věci). Tato povinnost vyplývá z ustanovení § 67 odst. 4 zákona o přestupcích, které je prakticky totožné s § 42 správního řádu. Spr. řád je jenom rozšiřuje o to, že není potřeba zasílat sdělení tomu, kdo se stal účastníkem řízení. 6.3.1.1. Zahájení řízení z moci úřední Na zahájení řízení z moci úřední se vztahuje šedesátidenní lhůta od oznámení přestupku. V této lhůtě musí správní orgán řízení zahájit, pokud neshledá důvod pro odložení nebo postoupení věci. Tato lhůta koresponduje s lhůtou pro odložení věci dle § 66 odst. 3 písm. g) přestupkového zákona. Má za úkol zabránit zbytečným průtahům v řízení, protože pokud správní orgán tuto lhůtu nedodrží, stává se podle zákona nečinným a uplatní vůči němu nadřízený orgán opatření k ochraně před nečinností podle § 80 odst. 4 písm. b) a c) správního řádu. Řízení z moci úřední je zahájeno doručením oznámení o zahájení řízení účastníku řízení. Může být provedeno ústním prohlášením nebo zhotoveno v písemné podobě. Musí obsahovat určité náležitosti - označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo 43

oprávněné osoby90 a její podpis. Okamžik zahájení řízení má velký význam především vzhledem k možnosti realizace procesních práv účastníky řízení a k počítání lhůt k učinění úkonů správním orgánem v dané věci.91 6.3.1.2. Zahájení řízení na návrh Zákon o přestupcích přesně vypočítává skutkové podstaty přestupků, u nichž je možno zahájit řízení jen na návrh postiženého, jeho zákonného zástupce nebo opatrovníka. Jsou jimi přestupky podle § 49 odst. 1 písm. b) a c)92 a přestupky proti majetku podle § 50 přestupkového zákona, spáchané mezi osobami blízkými. Dále jsou to přestupky ublížení na cti podle § 49 odst. 1 písm. a). Návrh musí být podán příslušnému správnímu orgánu ve tříměsíční lhůtě, která se počítá ode dne, kdy se navrhovatel o dozvěděl o přestupku nebo o postoupení věci orgánem činným v trestním řízení. Jelikož se jedná o zákonnou lhůtu, nelze ji správním orgánem prodloužit. Obsahovými náležitostmi návrhu jsou označení postižené osoby, označení pachatele a místní a časové určení spáchání přestupku. Na rozdíl od oznámení o přestupku v případě zahájení řízení z moci úřední, lze návrh považovat za podání dle § 37 resp. § 45 správního řádu. Proto je nutno posuzovat toto podání podle jeho skutečného obsahu. Dalšími náležitostmi, které pro takové podání stanovuje správní řád nad rámec zákona o přestupcích, je označení orgánu, jemuž je určeno, podpis osoby, která je podává, a označení dalších navrhovateli známých účastníků. Z ustanovení správního řádu pak dále vyplývá, že pokud návrhu některé náležitosti chybí, pomůže je správní orgán navrhovateli upravit a to buď přímo na místě, anebo skrze výzvu k jejich doplnění v přiměřené lhůtě. O následcích nedodržení této lhůty jej správní orgán poučí. Na dobu této lhůty může správní orgán řízení přerušit dle § 64 odst. 1 písm. a) a během přerušení neběží lhůty týkající se provádění úkonů v řízení. Pokud by ani v této lhůtě nebyly vady návrhu opraveny, byl by dán důvod pro zastavení řízení dle § 66 odst. 1 písm. c) správního řádu. U návrhových přestupků je vázán okamžik zahájení řízení na doručení návrhu správnímu orgánu. 90 „Jednotlivé úkony v řízení mohou provádět pouze osoby k tomu oprávněné (§ 15 odst. 2). Z hlediska zákona je pak nerozhodné, zda v jednotlivém řízení bude těchto osob vystupovat několik, vždy to však musí být v souladu s vnitřními předpisy správního orgánu nebo pověřením jeho vedoucího.“ Tato právní věta je důležitá vzhledem k projednávání přestupků komisí jako kolegiálního orgánu. V takovém řízení mají postavení úřední osoby všichni členové komise. Blíže viz závěr č. 17 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 7. 11. 2005 [citováno 24. května 2009], dostupný z http://www.mvcr.cz/ a VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 157. 91 JURNÍKOVÁ, J. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 416. 92 Přestupky proti občanskému soužití týkající se ublížení na zdraví, nepravdivého obvinění z přestupku nebo spáchané schválnostmi či jiným hrubým jednáním.

44

6.3.2. Účastníci řízení 6.3.2.1. Postavení účastníků dle přestupkového zákona a správního řádu Účastníky řízení o přestupcích mohou být pouze ti, o nichž to stanoví přestupkový zákon v § 72. Zákon o přestupcích má co do stanovení účastníků řízení speciální úpravu, a proto nelze využít ustanovení § 27 správního řádu ani podpůrně. Lze z něj pouze vyvodit formu účastenství pro potřeby správního řádu. Z logiky věci plyne, že navrhovatel bude účastníkem podle § 27 odst. 1 písm. a), obviněný z přestupku, poškozený a vlastník věci, která může být zabrána nebo byla zabrána, mají postavení účastníků dle § 27 odst. 1 písm. b), neboť jde o účastníky, jimž může rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají.93 Správní řád pak těmto hlavním94 účastníkům (tedy podle § 27 odst. 1 - pozn. aut.) přiznává některá zvláštní procesní práva. Účastníky řízení o přestupcích jsou dle přestupkového zákona: a)obviněný z přestupku - osoba se jím stává v momentě, kdy vůči ní učiní správní orgán první procesní úkon; obviněný z přestupku se také jako jediný může odvolat proti rozhodnutí v plném rozsahu (§ 81 odst. 1 zák. o přest.) a má právo se vyjádřit ke všem skutečnostem, které se mu kladou za vinu a k důkazům o nich, b)poškozený - fyzická nebo právnická osoba, které skutkem, jenž je projednáván v přestupkovém řízení, byla způsobena škoda a tato osoba uplatnila nárok na její náhradu dle § 70 přestupkového zákona;95 odvolat se může poškozený pouze ve věci náhrady škody (§ 81 odst. 2 zák. o přest.), c)vlastník věci, která může být zabrána nebo byla zabrána - tímto ustanovením se chrání majetková práva vlastníka věci, ten se může odvolat pouze proti části rozhodnutí o zabrání věci (§ 81 odst. 3 zák. o přest.), d)navrhovatel - u návrhových přestupků osoba, na jejíž návrh bylo řízení zahájeno; co do rozsahu odvolání je navrhovatel omezen ustanovením (§ 81 odst. 4 zák. o přest.) a to tak, že se může odvolat jen ve věci vyslovení viny, nebo v rozsahu mu uložené povinnosti nahradit náklady řízení, dále pak proti zastavení řízení ze zákonem vyjmenovaných důvodů. 93 Blíže viz VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 162. 94 Teorie správního práva procesního dělí účastníky správního řízení na hlavní (neopomenutelné) účastníky dle § 27 odst. 1 správního řádu a ostatní účastníky (další dotčené osoby) dle § 27 odst. 2 správního řádu. K tomu blíže viz SEDLÁČEK, S. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 111 - 113. 95 Jedná se o tzv. adhezní řízení, v rámci kterého může správní orgán uložit pachateli přestupku povinnost škodu nahradit, popř. poškozeného odkázat na jiné možnosti domáhání se náhrady škody (prostřednictvím soudu nebo jiného příslušného orgánu). Pokud poškozený zemře, správní orgán o náhradě škody nerozhodne.

45

Některé prameny uvádějí,96 že v přestupkovém řízení rovněž nelze využít ani podpůrně vyvratitelnou domněnku o účastníkovi řízení v pochybnostech, uvedenou v § 28 odst. 1 správního řádu. Já se s tímto stanoviskem neztotožňuji, neboť v praxi dle mého názoru mohou nastat případy, kdy např. není přesně znám vlastník zabírané věci, a proto bude nutno přibrat za účastníka řízení i osobu, která se rovněž za vlastníka věci označí. Správní řád v § 36 upravuje obecně vystupování účastníků a jejich úkony v rámci správního řízení. Jedná se hlavně o úkony spojené s navrhováním důkazů a procesními návrhy, dále pak vyjádření a stanoviska k projednávané věci, vyjádření k podkladům rozhodnutí a nahlížení do spisu. Navrhování důkazů bude blíže popsáno v subkapitole o zajišťování podkladů pro rozhodnutí. Na tomto místě je však nutno připomenout, že proces zjišťování skutkového stavu věci v rámci přestupkového řízení je ovládán principem materiální pravdy, a proto je povinností zejména správního (přestupkového) orgánu opatřit si veškeré podklady pro rozhodnutí a tedy i veškeré důkazy (což však neupírá právo účastníkům navrhovat důkazy a činit další procesní návrhy). Účastníci řízení se dále mohou vyjadřovat k podkladům rozhodnutí a vyjadřovat stanoviska v řízení. Tak je dána možnost účastníku seznámit se se všemi podklady, ze kterých bude správní orgán vycházet ve svém rozhodnutí. Na základě toho pak může účastník navrhnout nové důkazy. Účastníci řízení a jejich zástupci a za určitých okolností i jiné osoby97 mohou nahlížet do spisu - obsahem tohoto práva je právo nahlížet do spisu a právo činit si výpisy a právo na to, aby správní orgán pořídil kopie spisu nebo jeho části. Nevidomým bude obsah spisu přečten. Dále pak § 38 správního řádu obsahuje speciální ustanovení o nahlížení do spisu, který obsahuje utajované informace. 6.3.2.2. Procesní způsobilost Při stanovení způsobilosti účastníka vlastními úkony nabývat v řízení procesních práv a povinností odkazuje správní řád na způsobilost k právním úkonům stanovenou občanským zákoníkem. Pokud byla procesní způsobilost fyzické osobě soudem omezena, nemá procesní způsobilost v rozsahu tohoto omezení.98 Avšak v rámci zvýšení ochrany osob bez procesní způsobilosti správní řád v § 29 odst. 3 umožňuje nezpůsobilým osobám se v řízení vyjádřit. Stejně tak v následujícím odstavci dává zákonodárce možnost vyjádřit se i nezletilým dětem, která jsou schopna formulovat své názory. 96 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14. vyd. Praha : Linde, 2007, s. 147. 97 § 38 odst. 2 správního řádu: „Jiným osobám správní orgán umožní nahlédnout do spisu, prokáží-li právní zájem nebo jiný vážný důvod a nebude-li tím porušeno právo některého z účastníků, popřípadě dalších dotčených osob anebo veřejný zájem.“ 98 V případě úplného zbavení procesní způsobilosti či jejího částečného omezení jsou tyto osoby zastoupeny opatrovníkem. Blíže viz SEDLÁČEK, S. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 115.

46

Výslechu je přítomen buď zákonný zástupce dítěte nebo jiná osoba zodpovědná za výchovu, popř. jiná vhodná osoba při konfliktu zájmů mezi rodičem a dítětem. 6.3.2.3. Možnosti zastoupení Správní řád uvádí v § 31 výčet možností, jakým způsobem může být účastník řízení zastoupen. Hovoří se zde o zákonném zástupci, opatrovníkovi nebo zmocněnci, v případě, že si zájmy účastníků neodporují, můžou být účastníci zastoupeni společným zmocněncem nebo společným zástupcem. Zastoupení zákonným zástupcem Správní řád v § 32 odst. 1 předepisuje jako hlavní možnost zastupování účastníka jeho zákonným zástupcem v rozsahu, v jakém účastník nemá procesní způsobilost. Zastoupení opatrovníkem Pokud účastník, jehož procesní způsobilost je omezena, nemá zákonného zástupce nebo nemůže-li jej zákonný zástupce zastupovat, správní orgán ustanoví opatrovníka. Další důvody pro ustanovení opatrovníka správním orgánem jsou taxativně vymezeny ustanovením § 32 odst. 2 správního řádu. Jedná se o případy, kdy fyzické osoby nejsou známy nebo jim nelze doručovat a rovněž případy odůvodnění zdravotním stavem osob. Ustanovený opatrovník by měl být vhodnou osobou především pro svůj vztah k opatrovanému a neexistenci konfliktních zájmů v řízení. Opatrovnictví lze odmítnout pouze ze závažných důvodů. Funkce opatrovníka zaniká buď nabytím procesní způsobilosti účastníka nebo nástupem zákonného zástupce na místo opatrovníka. Zastoupení zmocněncem (na základě plné moci) Na základě písemné plné moci nebo plné moci udělené ústně a zaznamenané do protokolu může účastník řízení zmocnit kohokoliv, kdo má procesní způsobilost, k zastupování v řízení. Může se jednat o udělení tzv. generální plné moci pro celé řízení, popř. o plnou moc pro učinění určitých úkonů nebo pro určitou část řízení. Stejně tak je možno udělit plnou moc pro řízení, která proběhnou v budoucnu.99 Zmocněnec, pokud je k tomu plnou mocí oprávněn, popř. pokud to připouští zvláštní zákon, může dát plnou moc další osobě, aby za něj jednala.100

99 Pro takovouto plnou moc je třeba úředně ověřeného podpisu a plná moc musí být uložena u věcně příslušného správního orgánu. V praxi přestupkového řízení se s takovým typem plné moci moc nesetkáme, neboť málokdo předpokládá, že bude někdy v budoucnu páchat přestupky. 100 Z usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 16 Ca 133/98-9: „Pokud zmocněnec účastníka správního řízení udělí plnou moc advokátovi, aniž je k tomu výslovně zmocněn, nelze advokáta považovat za účastníkova zástupce.“

47

Vztah zástupce a zastoupeného - úkony v řízení a odlišnosti v jejich procesním postavení Z úkonů zástupce vznikají práva a povinnosti přímo zastoupenému, zástupce tak jedná jménem zastoupeného. Odchylné postavení má zástupce na rozdíl od zastoupeného i v rámci doručování zástupci jsou písemnosti doručovány vždy, zastoupenému pouze pokud má v řízení něco osobně vykonat. Zvláštním druhem zastoupení je uznání úkonů třetích osob, které je upraveno v § 34 odst. 4 správního řádu. Za určitých okolností totiž může správní orgán na požádání účastníka usnesením uznat úkony učiněné ve prospěch účastníka osobou odlišnou od jeho zástupce. Společný zmocněnec a společný zástupce V souladu se zásadou procesní ekonomie umožňuje správní řád účastníkům ustanovit společného zmocněnce101 nebo zástupce. Podmínkou pro možnost ustanovení si společného zmocněnce je shodný zájem, který účastníci uplatňují, zástupce je pak ustanoven správním orgánem v případech, kdy si účastníci na jeho výzvu společného zmocněnce nezvolí. V řízení pak společný zmocněnec nebo zástupce činí úkony podobně jako zástupce podle §§ 32 a 33 správního řádu.

6.3.3. Vedení řízení, úkony správních orgánů, tlumočníci 6.3.3.1. Vedení řízení Správní řád v § 15 upravuje jednak formy provádění úkonů správním orgánem v rámci řízení a také požadavky na osoby, které úkony správního orgánu činí. V obecném správním řízení se při úkonech v rámci řízení uplatní zásada písemnosti, z ní jsou však pro potřeby speciálních řízení stanoveny možné odchylky, a to pokud tak stanoví zákon anebo pokud to vyžaduje povaha věci. Ústně učiněné úkony pak zákon označuje jako sdělení a je možno je učinit pouze vůči účastníku řízení, pokud je fyzicky přítomen, netrvá na písemné formě sdělení a obsah tohoto sdělení je současně poznamenáván do spisu. 6.3.3.2. Oprávněné úřední osoby Úkony v řízení provádějí oprávněné úřední osoby, jimiž jsou podle § 15 odst. 2 osoby oprávněné podle vnitřních předpisů správního orgánu nebo pověřené vedoucím správního orgánu. Tyto osoby jsou vázány mlčenlivostí o skutečnostech, které z nějakého důvodu vyžadují utajení a o nichž se dozvěděly v souvislosti s řízením. Oprávněné úřední osoby se poznamenají do spisu a na požádání účastníka správní orgán informuje o tom, kdo je oprávněnou úřední osobou.

101 V přestupkovém řízení půjde hlavně o účastníky, jímž byla přestupkem způsobena škoda, a postupují společně pomocí adhezního řízení k uplatnění nároku na její náhradu.

48

6.3.3.3. Jednací jazyk a tlumočníci Jako úřední jazyk je stanovena čeština, současně však lze při řízení využít i jazyka slovenského, který je v tomto smyslu postaven češtině na roveň. Zákon jednak upravuje postup orgánu při práci s písemnostmi vyhotovenými v cizím jazyce, dále pak postup při řízení s osobou, která neovládá jazyk, v němž se řízení vede, a situaci, kdy se účastní řízení postižená osoba. Pokud chce účastník řízení předložit písemnosti vyhotovené v cizím jazyce, musí k nim předložit i úředně ověřený překlad do jazyka českého. Správní orgán může během tohoto řízení (nebo také na úřední desce pro neurčitý počet řízení v budoucnu) sdělit, že takový překlad nevyžaduje. V případě jednání správních orgánů s osobami, které neovládají cizí jazyk, popř. s příslušníky národnostních menšin, mají tyto osoby právo na tlumočníka.102 Existují zde však značné rozdíly. Pokud se jedná o cizince, právo může být uplatněno pouze v případě, že cizinec neovládá úřední jazyk, kdežto pokud je osoba příslušníkem národnostní menšiny, může využít tlumočníka i v případě, že úřední jazyk ovládá. Ve zkráceném přestupkovém řízení (blokové a příkazní řízení - viz dále) má účastník rovněž právo na tlumočníka, pokud prohlásí, že neovládá jazyk, ve kterém se vede řízení. Tlumočník nemusí být k takovému řízení přizván, pokud účastník, který neovládá jazyk, ve kterém se řízení vede, rozumí postupu správního orgánu včetně jeho právních následků.103 Pokud se účastní řízení osoba zvláště těžce postižená (neslyšící, hluchoněmá, hluchoslepá), správní orgán jí usnesením ustanoví tlumočníka znakové řeči, popř. prostředníka, který je schopen se s ní dorozumět. 6.3.3.4. Spis V každé věci se zakládá spis. Tento obsahuje především podání, záznamy, protokoly, písemná vyhotovení rozhodnutí aj. Důkazní prostředky, záznamy na elektronických médiích, obrazové a zvukové záznamy jsou přílohou spisu. Jednotlivé položky spisu musí být přesně sepsány a datovány. Z ustanovení o oprávněných úředních osobách (§ 15 odst. 4 spr. řádu) vyplývá, že spis musí obsahovat určení, kdo je oprávněnou úřední osobou, aby bylo možno následně zjistit, kdo je zodpovědný za úkony učiněné v dané věci.104 V neposlední řadě zákon pamatuje i na uchovávání písemností obsahujících utajované informace mimo spis. Podrobnosti o výkonu spisové služby 102 Dle zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů. 103 Ze závěru č. 56 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 5. 2007 [citováno 13. června 2009], dostupný z http://www.mvcr.cz/. 104 Blíže viz FRANC, P. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 139.

49

stanoví zvláštní právní předpisy.105 6.3.3.5. Protokol Protokolu se užívá při úkonech, při kterých dochází ke styku s účastníky řízení, a dále při zajišťování důkazního materiálu ve správním řízení mimo ústní jednání. Protokol musí obsahovat označení správního orgánu a identifikaci oprávněné úřední osoby, která úkon provedla, specifikaci předmětného úkonu pomocí místa, času a vylíčení jeho průběhu. Dále pak údaje umožňující identifikaci přítomných osob a podpisy přítomných. Účastníci a dotčené osoby mají v souvislosti s protokolováním určitá procesní práva - právo požadovat přesné zaznamenání událostí, právo být seznámen s kompletním textem protokolu, právo odepřít podepsání protokolu, právo podat stížnost proti obsahu protokolu.106 Opravu zřejmých nesprávností (chyby v psaní a počtech) provede oprávněná úřední osoba a stvrdí ji svým podpisem.

6.3.4. Společné řízení Spojení projednávání přestupků do jednoho společného řízení má svůj základ v zásadě účelnosti a hospodárnosti. Úprava společného řízení v § 57 přestupkového zákona je oproti úpravě v § 140 správního řádu speciální. Z toho lze vyvodit, že úprava § 140 odst. 1 správního řádu se nepoužije ani subsidiárně, a proto se o spojení řízení nebude vydávat usnesení. Dále je nutno podotknout, že společné řízení dle správního řádu je fakultativní, kdežto úprava v přest. zákoně obligatorně ukládá přestupkovému orgánu nařídit společné řízení, pokud nastanou zákonem stanovené předpoklady. Co se týče vyloučení věci ze společného řízení, liší se názory na možné podpůrné využití správního řádu. Tak např. J. Vedral vychází z toho, že úprava v § 57 odst. 2 zák. o přestupcích a § 140 odst. 3 správního řádu obsahují stejný důvod vyloučení věci ze společného řízení (urychlení řízení nebo jiný důležitý důvod) a v přest. zák. chybí pouze formy takového postupu, a proto se domnívá, že dle § 140 odst. 4 správního se o vyloučení rozhodne usnesením.107 Kdežto Z. Červený a V. Šlauf ve svém komentáři k přestupkovému zákonu uvádějí, že o vyloučení věci ze společného řízení nevydává správní orgán procesní rozhodnutí.108 Dále výše zmíněná dvojice autorů v komentovaném přestupkovém zákoně váže možnost spojit věci do společného řízení na okamžik zahájení řízení, kdežto autentický výklad Ministerstva vnitra hovoří o tom, že do společného řízení se přibírají všechny přestupky spáchané do okamžiku vydání 105 Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů, a vyhláška č. 646/2004 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby. 106 K protokolaci podrobně viz FRANC, P. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 141-145. 107 VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 163. 108 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14. vyd. Praha : Linde, 2007, s. 133.

50

prvostupňového rozhodnutí.109 Obecně o společném přestupkovém řízení platí, že se povede, pokud se pachatel dopustil více přestupků nebo pokud přestupky více pachatelů spolu věcně, místně nebo časově souvisí. Podmínkou je, aby ke všem přestupkům, projednávaným ve společném řízení, byl věcně, místně a funkčně příslušný stejný orgán.

6.3.5. Ústní jednání Ústní jednání, jakožto výjimku ze zásady písemnosti správního řízení, upravuje v obecné rovině správní řád (§ 49), specifika pro přestupkové řízení jsou zakotvena v § 74 zákona o přestupcích. Tyto dvě úpravy si navzájem nekonkurují, a proto se zde plně projeví vztahy speciality a subsidiarity těchto dvou pramenů. Zákon o přestupcích nařizuje pro první stupeň jednání ústní formu110 a správní řád tuto premisu doplňuje o požadavek jeho neveřejnosti. Správní orgán může však na základě vlastního správního uvážení, popř. na požádání neopomenutelného účastníka určit, že jednání bude veřejné. Musí však při tom dbát zájmů ostatních účastníků, především jejich osobnostních práv. Stejně tak může vyloučit nezletilé osoby z účasti na ústním jednání z důvodu mravnosti. Zákon o přestupcích umožňuje projednat přestupek v ústním jednání i bez přítomnosti obviněného a to v případech, kdy se odmítne dostavit, ač byl řádně předvolán,111 anebo nemá pro svou nepřítomnost náležitý důvod nebo omluvu.

6.3.6. Doručování Doručování písemností upravuje správní řád v ustanoveních § 19 a násl. spolu se zákonem č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Specifickou úpravu doručování rozhodnutí o přestupku obsahuje § 80 přestupkového zákona. Doručit písemnost znamená odevzdat ji tomu, komu je určena, a podle zákona ji doručuje správní orgán, který ji vyhotovil. Nejběžnější je doručování prostřednictvím provozovatele poštovních služeb, teoreticky je sice možné, aby správní orgán doručoval svými pracovníky, ale v praxi to z časových i technických důvodů u většiny správních orgánů nelze. Písemnost – stejnopis 109 Blíže viz např. zápis z jednání na konzultačním dni pořádaným Ministerstvem vnitra odborem všeobecné správy oddělením správním pro zpracovatele přestupkové agendy na krajské úrovni dne 11. 3. 2008 [citováno 18. května 2009], dostupný např. z http://www.kr-jihomoravsky.cz/. 110 V případě odvolacího řízení bude záležet na uvážení správního orgánu, zda nařídí ústní jednání, zejména je-li to ke splnění účelu řízení nezbytné, tj. přispěje-li se tím k objasnění okolností projednávaného přestupku (§ 49 odst. 1 správního řádu). 111 § 49 odst. 1 správního řádu: „...nehrozí-li nebezpečí z prodlení, uvědomí správní orgán o ústním jednání účastníky nejméně s pětidenním předstihem...“ V případě projednávání přestupku mladistvého uvědomí správní orgán o nařízeném ústním jednání také jeho zákonného zástupce a orgán sociálně-právní ochrany dětí (blíže viz § 74 odst. 2 přest. zákona).

51

rozhodnutí – však může být předána adresátovi oprávněnou úřední osobou po projednání přestupku v ústním jednání. Další možností je doručení prostřednictvím příslušného policejního orgánu, neboť ten na základě § 59 zákona o přestupcích může na žádost správního orgánu provádět úkony potřebné k projednávání přestupků a mezi tyto úkony lze řadit i doručování. Na základě § 19 odst. 1 správního řádu může orgán obce doručovat také prostřednictvím vlastní obecní policie. 6.3.6.1. Instituty užívané v rámci doručování k urychlení řízení Adresa pro doručování Dle § 19 odst. 3 správního řádu může účastník řízení správnímu orgánu sdělit v zájmu urychlení řízení adresu pro doručování, která nemusí být totožná s jeho bydlištěm. Pokud by se však v řízení ukázalo, že taková adresa neexistuje nebo by takové doručení vedlo k průtahům v řízení, doručí se písemnost na adresu trvalého bydliště adresáta. Zmocněnec pro doručování Fyzická osoba má právo ustanovit si zmocněnce pro doručování, to znamená zmocnit třetí osobu k přebírání písemností určených do vlastních rukou (§ 20 odst. 2 správního řádu). Ke zmocnění zákon vyžaduje písemnou plnou moc s úředně ověřeným podpisem s výjimkou případů, kdy byla plná moc udělena před doručujícím orgánem, který podpis zmocňující osoby sám potvrdil. Osoba zmocněná k převzetí písemností se prokazuje stejným způsobem jako sám adresát, tedy předložením průkazu totožnosti.112 Elektronické doručování Správní řád v ustanovení § 19 odst. 3 předpokládá do budoucna doručování pomocí elektronických prostředků. Nevylučuje-li to zákon nebo povaha projednávané věci, správní orgán na požádání účastníka řízení doručuje písemnosti na elektronickou adresu, kterou mu účastník řízení sdělil. Podrobnosti elektronické komunikace se správním úřadem upravuje zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, ve znění pozdějších předpisů. V tomto případě pak platí, že písemnost je doručena v okamžiku, kdy převzetí doručované písemnosti potvrdí adresát zprávou opatřenou jeho zaručeným elektronickým podpisem. Pokud se tak nestane, doručí se písemnost jiným způsobem, jako by adresát o doručení na elektronickou adresu nepožádal.

112 § 36 odst. 4 správního řádu: „Průkazem totožnosti se pro účely tohoto zákona rozumí doklad, který je veřejnou listinou, v němž je uvedeno jméno a příjmení, datum narození a místo trvalého pobytu, popřípadě bydliště mimo území České republiky a z něhož je patrná podoba, popř. jiný údaj umožňující správnímu orgánu identifikovat osobu, která doklad předkládá jako jeho oprávněného držitele.“

52

6.3.6.2. Varianty doručení písemností V přestupkovém řízení připadají v úvahu tři varianty doručení písemností - doporučené doručení do vlastních rukou, běžná doporučená zásilka, obyčejná zásilka. Ustanovení § 19 odst. 4 říká, které písemnosti je správní orgán povinen doručit doporučeně do vlastních rukou adresáta. Jde zejména o předvolání, stejnopis písemného vyhotovení rozhodnutí, písemnosti, o nichž to stanoví zvláštní zákon, a jiné písemnosti, nařídí-li to oprávněná úřední osoba. Touto formou musí být doručena i písemnost, u níž hrozí, že by mohla být vydána jinému účastníkovi řízení, který má na věci protichůdný zájem. Doručenka nebo jiný doklad o doručení má povahu veřejné listiny v případě, kdy den doručení na sebe váže procesní účinky. Pokud z nějakých důvodů nelze doručení prokázat, musí správní orgán doručit písemnost opakovaně. Písemnost, která se nedoručuje do vlastních rukou a jejíž převzetí má být potvrzeno příjemcem, lze doručit kromě adresáta i jiné vhodné fyzické osobě. Vhodnost osoby je nutné posoudit z hlediska věku a dalších okolností, které by mohly předání písemnosti znemožnit. 6.3.6.3. Doručování fyzickým a právnickým osobám Fyzické osobě může být písemnost doručena na jakékoliv místo, kde může být zastižena, přednostně však na adresu, kterou za účelem doručování správnímu orgánu sdělila. Pokud se osoba nezdržuje na adrese trvalého pobytu a neuvedla jinou adresu, může správní orgán doručovat na jakoukoliv adresu, kde může být osoba zastižena, např. do zaměstnání. U právnických osob se doručuje na adresu pro doručování, adresu jejího sídla nebo organizační složky. Písemnost, která se doručuje do vlastních rukou, přeberou ti, kdož jsou k tomu oprávněni. 6.3.6.4. Doručování do ciziny Doručování do ciziny adresátům, kteří se zdržují v cizině nebo jejichž adresa pro doručení je v cizině, probíhá prostřednictvím provozovatele poštovních služeb nebo příslušného orgánu státní správy pověřeného k doručování písemností do ciziny. Pokud se tímto způsobem nepodaří písemnost doručit, ustanoví správní orgán těmto osobám opatrovníka ve smyslu ustanovení § 32 odst. 2 písm. d) správního řádu. Opatrovníka nelze ustanovit bez předchozího pokusu o doručení písemnosti. 6.3.6.5. Fikce doručení V případech, v nichž nelze písemnost správního orgánu účastníku řízení nebo jinému subjektu

53

správního řízení doručit žádným shora popsaným a přípustným způsobem, nařizuje právní úprava písemnost nebo zásilku uložit. Písemnost se ukládá u správního orgánu, který ji vyhotovil, u obecního úřadu nebo v provozovně provozovatele poštovních služeb, pokud se doručuje jejich prostřednictvím. Adresát je vyzván, aby si uloženou písemnost ve lhůtě 15 dnů vyzvedl. Zároveň s tímto oznámením musí být adresát písemně poučen o právních důsledcích, které by vyvolalo nepřevzetí písemnosti. Po uplynutí 15 dnů se písemnost vrátí správnímu orgánu, který ji vyhotovil. Prokáže-li adresát dostatečný důvod pro to, že si nemohl písemnost bez svého zavinění ve stanovené lhůtě vyzvednout, může za podmínek ustanovení § 41 správního řádu požádat o prominutí zmeškání úkonu. Fikce doručení dle správního řádu je stanovena § 24 odst. 1: „Jestliže si adresát uložené písemnosti písemnost ve lhůtě 10 dnů ode dne, kdy byla k vyzvednutí připravena, nevyzvedne, písemnost se považuje za doručenou posledním dnem této lhůty.“ Pokud adresát v přestupkovém řízení odmítá převzít rozhodnutí o vině či jiné písemnosti důležité pro vyslovení viny, tehdy jej doručovatel poučí o prvních následcích tohoto jednání. Jestliže adresát přes poučení neumožní doručení nebo dokonce znemožní předání poučení, písemnost se považuje za doručenou dnem, kdy k neúspěšnému pokusu o doručení písemnosti nebo poučení o následcích takového znemožnění došlo. 6.3.6.6. Doručení veřejnou vyhláškou V neposlední řadě upravuje správní řád možnost doručení písemnosti osobám neznámého pobytu nebo sídla a osobám, jimž se prokazatelně nedaří doručovat. Lze jim doručovat veřejnou vyhláškou, vyjma případů, kdy je v řízení ukládána povinnost nebo se rozhodnutím odnímá právo či oprávnění. Zákon o přestupcích v § 80 vysloveně zakazuje doručit veřejnou vyhláškou rozhodnutí o přestupku. Dnem doručení je pak 15. den vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce, což lze rovněž považovat za určitý druh fikce doručení.

6.3.7. Zajištění průběhu a účelu řízení K zajištění hladkého průběhu řízení a naplnění jeho účelu disponuje správní řád zajišťovacími instituty. Jsou jimi předvolání, předvedení, předběžné opatření, pořádková pokuta, vykázání z místa jednání a v neposlední řadě též záruka za splnění povinnosti.113 Institut vydání a odnětí věci dle § 75 113 Řízení o předběžných opatřeních (§ 61), pořádkových opatřeních (§§ 62 a 63) a o uložení záruky za splnění povinnosti (§ 147 správního řádu) označuje teorie jako řízení na místě a jedná se o zkrácené a poměrně neformalizované řízení. Viz JURNÍKOVÁ, J. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 233.

54

přestupkového zákona vykazuje mimo jiné i některé znaky předběžného opatření, a proto o něm bude pojednáno v rámci tohoto tématu. Ustanovení § 58 správního řádu rovněž v rámci zásady přiměřenosti dává povinnost správnímu orgánu pokusit se nejprve o využití méně razantních legálních prostředků a až v návaznosti na ně má správní orgán možnost přikročit k tvrdším opatřením.114 6.3.7.1. Předvolání Správní orgán může usoudit, že je nutná účast určité osoby k provedení úkonu. Tuto osobu předvolá. Předvolání má písemnou formu a musí být doručeno do vlastních rukou adresáta minimálně pět dní předem. S formou předvolání spojuje § 59 správního řádu i určité náležitosti označení předvolávané osoby, času a místa, kam a kdy se má dostavit, v jaké věci a z jakého důvodu se má dostavit. Součástí je i poučení o případných důsledcích nedostavení se. Omluvit se lze pouze ze závažných důvodů, které na základě zásad správního řízení posuzuje správní orgán. 6.3.7.2. Předvedení V návaznosti na předvolání upravuje ustanovení § 60 správního řádu institut předvedení. Předveden může být pouze účastník řízení nebo svědek, který se bez vážného důvodu nedostaví na předvolání. Předvedení lze provést na základě vydání usnesení a přestupkový orgán je provádí zpravidla v součinnosti s orgány Policie ČR nebo obecní policie, kterým usnesení o předvedení doručí, a tito je doručí předváděnému. 6.3.7.3. Předběžné opatření, vydání a odnětí věci Správní řád obsahuje dále zajišťovací institut, který slouží především k rychlé a účinné ochraně před zmařením účelu řízení před vydáním rozhodnutí - je jím institut předběžného opatření dle § 61 správního řádu.115 Předběžné opatření může spočívat v přikázání něco vykonat, něčeho se zdržet nebo něco strpět. Dále pak tímto způsobem může být zajištěna věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce. Předběžné opatření může nařídit správní orgán formou rozhodnutí buď v rámci správního uvážení (tedy z moci úřední) nebo na základě požádání účastníka.116 Podobnou funkci jako institut předběžného opatření ve správním řádu má i ustanovení § 75 zákona o přestupcích o vydání a odnětí věci. Na tomto místě je potřeba zdůraznit, že úprava v 114 K tomu blíže viz ERBSOVÁ, H. Správní řád s komentářem. Příloha časopisu Poradce, 2008/9, č. 9, s. 106. 115 JURNÍKOVÁ, J. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 219. 116 O vydání předběžného opatření na žádost účastníka musí být rozhodnuto do 10 dnů od podání žádosti. Proti tomuto rozhodnutí je přípustné odvolání bez odkladného účinku.

55

přestupkovém zákoně se vztahuje pouze na věci. Především pak půjde o listiny nebo předměty potřebné pro zjišťování skutkového stavu věci nebo o předměty, které mají spojitost se skutkem mající znaky přestupku - byly užity nebo určeny ke spáchání přestupku, popř. takovým skutkem získány. Pokud vlastník nebo držitel věci neuposlechne výzvu správního orgánu a věc nevydá, může mu být exekučně odňata postupem dle § 125 správního řádu. Stejně jako v případě předběžného opatření dle správního řádu lze i zde podat odvolání, které vzhledem ke snaze o rychlé zajištění věci (především z hlediska bezpečnosti osob) nemá odkladný účinek. 6.3.7.4. Pořádková pokuta Pořádkovou pokutu lze udělit ze zákonem stanovených důvodů a to buď osobě, která se bez omluvy nedostaví na předvolání, nebo ruší pořádek při provádění úkonu v řízení i po předchozím napomenutí, popř. která neuposlechne pokynu úřední osoby. Dalším důvodem je učinění hrubě urážlivého podání.117 Pokutu lze udělit až do výše 50 000 Kč, správní orgán by však při jejím uložení měl vždy dbát poměrů pachatele a ukládat výši pokuty v souladu se zásadou přiměřenosti. Nový správní řád co do maximální výše pokuty reaguje na naprosto nepřiměřeně nízké sankce v předchozí právní úpravě (§ 45 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů). Sankce, která hrozila při porušení procesních povinností ve správním řízení (200 Kč) vedla k závažným problémům v řízení, kdy bylo velmi obtížné zajistit účast svědků, popř. účastníků řízení v případech, kdy proti nim bylo vedeno řízení z moci úřední, zejména měla-li by být v řízení uložena sankce. Typickým příkladem je právě přestupkové řízení, které má stanovenu roční prekluzivní lhůtu k projednání přestupku. Směšná maximální výše pořádkové pokuty a s tím spojené průtahy v doručování vedly k faktickému rozvratu projednávání přestupků u části správních orgánů.118 Pořádková pokuta se ukládá rozhodnutím, proti kterému lze podat odvolání s odkladným účinkem. 6.3.7.5. Vykázání z místa jednání V rámci ústního jednání nebo při ohledání důkazu na místě mohou nastat případy, kdy osoba ruší 117 „...hrubě urážlivé podání je neurčitý právní pojem, jeho výklad však nezáleží na subjektivním pocitu úřední osoby. V rámci svého uvážení správní orgán objektivně zhodnotí, zda jde o podání, které je skutečně nejen urážlivé, ale přímo hrubě urážlivé. Přitom přihlédne ke všem okolnostem případu a úvahy, kterými se při jejich hodnocení řídil, uvede v odůvodnění rozhodnutí tak aby byly přezkoumatelné odvolacím orgánem. Lze očekávat, že pojem hrubě urážlivé podání bude vymezen judikaturou správních soudů. Za hrubě urážlivé podání nelze v žádném případě považovat např. pouhou kritiku činnosti správního orgánu, byť by šlo o kritiku arogantní a neoprávněnou...“ Z metodiky Ministerstva vnitra k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, dostupná z http://www.mvcr.cz/clanek/spravni-rad-metodicke-pomucky-ke-spravnimu-radu-metodicke-pomuckyke-spravnimu-radu.aspx. 118 Tamtéž.

56

svým chováním pořádek, proto zákon dává možnost správnímu orgánu ji po předchozím upozornění z místa výkonu vykázat. V rámci ústně vyhlašovaného usnesení o vykázání správní orgán osobu poučí o následcích neuposlechnutí (především pak o možnostech uložení pokuty, popř. vynucení vykázání prostřednictvím ozbrojených složek - pozn. aut.). Pokud se ohledání důkazu provádí na místě, jehož je osoba, která se chová nevhodně, vlastníkem, pak tuto osobu nelze z místa úkonu vykázat a v úvahu potom přichází pouze uložení pořádkové pokuty na základě ustanovení § 62 odst. 1 správního řádu.

6.3.8. Podklady pro vydání rozhodnutí Přestupkové řízení jakožto druh správního řízení je vázáno zásadou materiální pravdy. Ke zjištění skutkového stavu věci tak, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti, může správní orgán využít různé podklady. Přestupkový zákon o těchto podkladech nehovoří, a proto je třeba hledat možnosti jejich využití ve správním řádu. Ten v § 50 demonstrativně uvádí výčet nejzákladnějších podkladů pro vydání rozhodnutí. Mohou jimi být zejména návrhy účastníků nebo důkazy, dále pak podklady od jiných orgánů, popř. získané z vlastní činnosti správního orgánu nebo též skutečnosti obecně známé. Pro účely přestupkového řízení bude nejdůležitější dokazovaní. V souladu se zásadou volného hodnocení důkazů lze ke zjištění skutkového stavu věci využít všech důkazních prostředků. Tyto nesmí být opatřeny nebo provedeny nelegálně. Stejně tak by neměl přestupkový orgán provádět důkazy, které s řízením nesouvisí nebo které jsou nadbytečné a vedly by ke zbytečným průtahům v řízení. V § 51 správního řádu lze nalézt demonstrativní výčet těch nejčastějších důkazních prostředků - jsou jimi listiny, ohledání, svědecká výpověď a znalecký posudek. Dalšími mohou být např. zprávy nebo vyjádření orgánů, čestná prohlášení, výpovědi účastníků apod. 6.3.8.1. Důkaz listinou Mezi nejčastější důkazní prostředky ve správním řízení patří důkaz listinou. Tomu, kdo má listinu potřebnou k provedení důkazu, může orgán projednávající přestupek usnesením uložit, aby ji předložil. Odepřít předložení listiny lze pouze ze stejných důvodů, jako jsou důvody odepření svědectví (viz dále). Důkaz listinou se provádí tak, že se listina přečte za přítomnosti účastníků nebo zúčastněných osob a učiní se o tom záznam do spisu. Zákon dále obsahuje vyvratitelnou domněnku o nepotřebě dokazování pravdivosti některých veřejných listin.119 V neposlední řadě je 119 Dle § 53 odst. 3 správního řádu jsou to listiny vydané soudy České republiky, jinými státními orgány nebo orgány územních samosprávných celků v mezích jejich pravomoci. Dále to pak jsou listiny, které zvláštní zákony prohlašují za veřejné.

57

třeba uvést, že některé speciální zákony umožňují nahradit důkaz listinou čestným prohlášením nebo svědeckou výpovědí. 6.3.8.2. Důkaz ohledáním Přestupkový orgán může usnesením nařídit vlastníku, uživateli věci nebo tomu, kdo má věc u sebe, aby tuto věc předložil k ohledání, nebo aby strpěl ohledání věci na místě, kde se nachází. Může se jednat jak o věc movitou, tak o nemovitou. Výše uvedená osoba může odepřít ohledání ze stejných důvodů, jako jsou důvody pro odepření svědectví (viz dále). Pokud probíhá ohledání na místě, vyrozumí o něm přestupkový orgán i toho, kdo je oprávněn s předmětem ohledání nakládat. Dle ust. § 54 odst. 4 správního řádu je možno k účasti na ohledání přizvat nestranné osoby, které tím však nezískávají postavení účastníků řízení. 6.3.8.3. Důkaz svědeckou výpovědí Svědkem může být dle § 55 odst. 1 kdokoliv. Má vypovídat pravdivě a nic nezamlčet,120 o čemž jej musí správní orgán poučit. Stejně tak jej poučí správní orgán o důvodech, pro které nemůže být vyslýchán, stejně jako o možnostech odepření svědecké výpovědi. Především nesmí být svědek vyslýchán z důvodu ochrany utajovaných informací a také pokud by svědeckou výpovědí porušil státem uznanou nebo uloženou povinnost mlčenlivosti. Podobně jako u institutu podání vysvětlení před zahájením řízení (viz oddíl 6.2.2.) může být svědecká výpověď odepřena pro nebezpečí vystavení sebe nebo osoby blízké stíhání pro trestný čin nebo jiný správní delikt. 6.3.8.4. Důkaz znaleckým posudkem Provedení tohoto důkazu je vázáno na osobu znalce,121 kterého usnesením ustanoví přestupkový orgán k posouzení skutečností, pro něž je třeba odborných znalostí, které úřední osoby nemají, a to pouze v případě, kdy toto posouzení nelze opatřit ani od jiného správního orgánu. Znalec vypracuje posudek buď ve stanovené lhůtě písemně, nebo je v řízení orgánem příslušným k projednávání přestupků vyslechnut.

6.3.9. Přerušení řízení V praxi se mohou vyskytnout překážky, pro které bude nutno řízení přerušit. Přestupkový zákon 120 Úmyslné podání nepravdivé nebo neúplné svědecké výpovědi ve správním řízení je přestupkem podle § 21 odst. 1 písm. g) zákona o přestupcích, za který hrozí sankce pokuty až do výše 10 000 Kč. Nepravdivost nebo neúplnost svědecké výpovědi, která byla způsobena omylem či nedbalostí svědka, nenaplňuje znaky přestupku. 121 § 3 odst. 1 zákona č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů: „Znalce (tlumočníky) jmenuje pro jednotlivé obory (jazyky) ministr spravedlnosti nebo předseda krajského soudu v rozsahu, v němž je ministrem spravedlnosti k tomu pověřen.“

58

institut přerušení řízení neupravuje, a proto bude potřeba hledat v ustanoveních správního řádu. Ten obsahuje v § 64 odst. 1 taxativní výčet situací, v nichž může správní orgán (zejména s ohledem na běh lhůty k vydání rozhodnutí - viz dále) svým rozhodnutím přerušit řízení. Na základě správního uvážení lze usnesením přerušit řízení kvůli potřebě odstranění nedostatků v žádosti, kvůli zaplacení správního poplatku, dále pak probíhá-li řízení o předběžné otázce, na dobu nutnou k ustanovení opatrovníka procesně nezpůsobilému účastníkovi a z dalších zákonem stanovených důvodů. Pro potřeby přestupkového řízení se využijí především důvody v ustanovení § 64 odst. 1 písm. a) (odstranění nedostatků žádosti) a § 64 odst. 1 písm. d) (ustanovení opatrovníka), neboť správní poplatky se v rámci přestupkového řízení nevybírají a institut předběžné otázky se využije především v jiných správních řízeních (daňové řízení, stavební řízení aj.). Řízení lze přerušit i na požádání navrhovatele u návrhových přestupků a v řízení z moci úřední lze se souhlasem všech účastníků řízení přerušit na požádání jednoho z nich. Řízení se přerušuje na dobu nezbytně nutnou k vyřešení záležitosti, která zavdala důvody přerušení. Lhůty pro vydání rozhodnutí během přerušení řízení neběží a jakmile odpadne překážka, pro níž bylo řízení přerušeno, nebo uplyne lhůta pro přerušení stanovená správním orgánem, řízení pokračuje.

6.3.10. Ukončení přestupkového řízení Poslední fází přestupkového řízení v prvním stupni je ukončení řízení. To může mít několik forem. V úvahu připadá postoupení věci s následným zastavením řízení,122 zastavení řízení, ukončení řízení uzavřením smíru s následným zastavením řízení a především rozhodnutí o přestupku. 6.3.10.1. Zastavení řízení Institut zastavení řízení má v přestupkovém právu dvojí funkci. Jednak se jím zastavuje řízení z procesních důvodů a jednak nahrazuje meritorní rozhodnutí ve věci, jelikož přestupkové právo nezná pojem „rozhodnutí o nevině obviněného z přestupku“.123 Je upraven v ustanovení § 76 přestupkového zákona a v § 66 správního řádu. Zákon o přestupcích v § 76 odst. 1 taxativně vyjmenovává důvody, pro které je možno řízení zastavit. Hlavním důvodem je zjištění, že skutek, o němž se vede řízení, se buď nestal, nebo není přestupkem. Dále jsou to důvody vázané na osobu obviněného - pokud skutek nespáchal obviněný, nebo mu nebylo spáchání dostatečně prokázáno, dále pak pokud obviněný nedovršil patnáctý rok 122 Institut postoupení věci byl podrobně popsán jednak v subkapitole o příslušnosti orgánů k projednávání přestupků a hlavně v rámci popisu úkonů před zahájením přestupkového řízení. 123 Jedná se o zastavení řízení z důvodů vyjmenovaných § 76 odst. 3. Blíže viz VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 167.

59

věku nebo nebyl příčetný, popř. požívá-li výsad imunity dle mezinárodního práva. Řízení se zastaví i v případě smrti obviněného nebo pokud byl již skutek projednán v blokovém nebo disciplinárním řízení. Dalšími důvody pro zastavení řízení jsou uzavření smíru v řízení o přestupku urážky na cti, postoupení věci jinému orgánu, zpětvzetí návrhu navrhovatelem nebo jeho nedostavení se k ústnímu jednání bez náležité omluvy. V neposlední řadě je mezi důvody zastavení řízení promítnuta zásada non bis in idem a zásada přiměřenosti v případě očekávání uložení nepoměrně vyššího trestu za jiný čin v trestním řízení. Složitá situace pro teorii i praxi přestupkového práva nastala v souvislosti s přijetím nového správního řádu. Ten spolu se zavedením pojmu usnesení jako především procesního rozhodnutí předpokládá promítnutí této diferenciace rozhodnutí správních orgánů i do zvláštních zákonů. V ustanovení § 181 správního řádu se tak předpokládá, že v případech, kde se dle správního řádu vydává usnesení, ale kde se až dosud dle zvláštních zákonů rozhodovalo rozhodnutím, mají vydávat správní orgány usnesení dle správního řádu. Jedná se vlastně o nepřímou novelu přestupkového zákona, avšak názory na tuto problematiku se liší. J. Vedral124 vychází z důvodů zastavení řízení dle správního řádu jako čistě procesních, a proto předpokládá vydávání usnesení pouze v rámci zastavení řízení z procesních důvodů. Kdežto při rozhodování o zastavení řízení z důvodů, které mají meritorní povahu,125 se má vydat rozhodnutí a pokud toto rozhodnutí bude formálně označeno jako „usnesení“, je třeba s takovým rozhodnutím nakládat jako s rozhodnutím ve věci. Jiný názor na tuto problematiku zastávají např. E. Horzinková126 nebo Z. Červený a V. Šlauf,127 kteří se shodují v názoru, že ustanovení § 181 správního řádu nelze užít ani podpůrně pro v přestupkovém zákoně uvedená rozhodnutí o zastavení řízení z procesních důvodů, a proto se usnesení bude vydávat pouze v případech zastavení řízení dle § 66 správního řádu. Já se ztotožňuji s názorem J. Vedrala, neboť sám přestupkový zákon tyto dva typy rozhodnutí nepřímo rozlišuje v § 76 odst. 3 jednak možnostmi odvolání proti meritorním rozhodnutím o zastavení řízení a jednak způsoby oznamování takových rozhodnutí účastníkům. 6.3.10.2. Uzavření smíru a následné zastavení řízení Uzavření smíru s následným zastavením řízení je zvláštním případem ukončení řízení o přestupku. 124 Tamtéž, s. 166. 125 § 76 odst. 1 písm. a): „...skutek, o němž se vede řízení, se nestal nebo není přestupkem...“, písm. b): „...skutek nespáchal obviněný z přestupku...“, písm. c): „...spáchání skutku, o němž se vede řízení, nebylo obviněnému z přestupku dokázáno...“, písm. j): „...navrhovatel vzal svůj návrh na zahájení řízení zpět nebo se, ač řádně předvolán, k ústnímu jednání bez důležité omluvy nebo bez důležitého důvodu nedostavil...“ 126 HORZINKOVÁ, E. In HORZINKOVÁ, E., ČECHMÁNEK, B. Přestupky a správní trestání. 4. a dopl. vyd. Praha : EUROUNION, 2008, s. 151. 127 ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14. vyd. Praha : Linde, 2007, s. 152.

60

Lze jej využít pouze v případě přestupku urážky na cti [dle § 49 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona]. Zákon určuje přestupkovému orgánu povinnost pokusit se při projednávání tohoto přestupku o uzavření smíru mezi stranami. Provedení pokusu o smír by mělo být zachyceno v protokolu a pokud dojde k zastavení řízení na základě uzavření smíru [§ 76 odst. 1 písm. k) přest. zákona], pak navrhovatele nestíhá povinnost uhradit náklady řízení. Správní řád sice obsahuje ustanovení o uzavření smíru ve sporném řízení (§ 141 odst. 8), úprava v zákoně o přestupcích je však speciální a obecná úprava se proto nepoužije. 6.3.10.3. Ukončení řízení rozhodnutím ve věci Pokud na základě zjištění skutkového stavu věci nejsou důvodné pochybnosti o tom, že přestupek spáchal obviněný z přestupku, je tento uznán vinným dle § 77 zákona o přestupcích. Rozhodnutí o vině je individuálním správním aktem, který má konstitutivní povahu, a musí obsahovat jednak náležitosti rozhodnutí dle §§ 68 a 69 správního řádu a speciální náležitosti kladené ustanovením § 77 přestupkového zákona. Obecnými náležitostmi128 jsou výroková část, odůvodnění a poučení účastníků. Písemné vyhotovení rozhodnutí musí obsahovat označení, že jde o „rozhodnutí“, označení správního orgánu, který rozhodnutí vydal, číslo jednací, datum vyhotovení rozhodnutí, otisk úředního razítka a specifikaci a podpis oprávněné úřední osoby. V případě rozhodování komise jako kolegiálního orgánu postačí specifikace a podpis jednoho člena komise (zpravidla to bude podpis předsedy). Zákon o přestupcích klade speciální požadavky na výrokovou část rozhodnutí o přestupku, ta musí obsahovat popis skutku s označením místa a času jeho spáchání, samotné vyslovení viny, dále pak údaje vztahující se k uložení a výměře sankce, popř. rozhodnutí o upuštění od jejího uložení, rozhodnutí o započtení doby, po kterou pachatel na základě opatření správního orgánu učiněného v souvislosti s projednávaným přestupkem nesměl již tuto činnost vykonávat, do doby zákazu činnosti, jde-li o uložení sankce zákazu činnosti. Pokud se ukládá ochranné opatření, musí výroková část rozhodnutí obsahovat rozhodnutí o jeho uložení. V případě, že je přestupkovým orgánem rozhodnuto o náhradě škody, pak výroková část rozhodnutí obsahuje rozhodnutí o nároku na ni. Poslední nutnou součástí je pak rozhodnutí o náhradě nákladů řízení.

6.3.11. Náklady řízení Rozhodnutí o náhradě nákladů řízení je obligatorní součástí každého rozhodnutí o přestupku. Tyto náklady hradí buď obviněný z přestupku, který byl uznán vinným, nebo navrhovatel, pokud bylo 128 Obecné náležitosti rozhodnutí dle správního řádu se vztahují i na usnesení dle § 76 odst. 1 správního řádu.

61

řízení zastaveno v důsledku toho, že vina nebyla prokázána obviněnému, skutek není přestupkem nebo pokud navrhovatel vzal svůj návrh zpět. Výši nákladů řízení stanoví vyhláška č. 231/1996 Sb., ve znění vyhlášky č. 340/2003 Sb a to paušální částkou 1 000 Kč, která se zvyšuje o 1 500 Kč, bylli přizván znalec, popř. o 2 500 Kč, pokud tento znalec byl z oboru psychiatrie. Nejvýše může tato částka činit 6 000 Kč. V rámci vztahů speciality a subsidiarity přestupkového zákona a správního řádu lze využít i ustanovení § 79 odst. 6 správního řádu, které dává možnost nechat nahradit náklady řízení tomu, kdo způsobil jejich vznik porušením své povinnosti (např. se nedostavil na ústní jednání a zmařil tak jeho průběh). Náklady řízení nelze vyžadovat v příkazním a blokovém řízení a povinnost hradit náklady řízení lze zčásti nebo zcela prominout z důvodů hodných zvláštního zřetele.

6.4. Zvláštní druhy řízení o přestupcích 6.4.1. Blokové řízení Blokové řízení patří mezi tzv. zjednodušené, resp. zkrácené formy řízení o přestupcích a je upraveno v § 84 a násl. zákona o přestupcích. Podstata blokového řízení spočívá v tom, že tomu, kdo se dopustil přestupku, se uloží bez dalšího projednávání a zpravidla na místě spáchání přestupku pokuta tzv. blokem. Podmínky blokového řízení jsou stanoveny v ustanovení § 84 odst. 1 přestupkového zákona: •přestupek byl spolehlivě zjištěn, •k vyřízení nestačí pouhá domluva, •obviněný je ochoten pokutu zaplatit. V blokovém nelze projednávat návrhové přestupky a proti uložení pokuty v blokovém řízení se nelze odvolat. Faktická dispozice řízením je totiž dána už samotnou ochotou pokutu na místě zaplatit.129 Oprávnění ukládat blokové pokuty svěřuje přestupkový zákon jednak správním orgánům, příslušným k projednávání přestupků, osobám jimi pověřeným130 a v neposlední řadě též orgánům 129 Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 As 29/2003 - 46: „...jednou z podmínek přípustnosti vydání rozhodnutí v blokovém řízení je skutečnost, že osoba, která se měla přestupku dopustit, je ochotna pokutu zaplatit. Tím byla dána obviněné faktická dispozice řízením. Sama stěžovatelka ani nepožadovala, aby s ní bylo vedeno řízení o přestupku, jež by bylo správním řízením v prvním stupni, proti němuž by byly přípustné opravné prostředky, a stěžovatelka tak mohla ve skutečnosti využít ještě dvou instancí v samostatném správním řízení. Nemůže se proto soudní ochrany oprávněně dožadovat...“ 130 Tyto osoby musí být vybaveny pověřovacím dokladem, který obsahuje určení, za které přestupky mohou blokové

62

Policie ČR, státního odborného dozoru nad bezpečností práce, orgánům ochrany veřejného zdraví a obecní policii. Zvláštní zákony pak mohou přiznat oprávnění ukládat blokové pokuty i jiným subjektům. Pokud pachatel nemůže blokovou pokutu na místě zaplatit, vydá se mu blok na pokutu na místě nezaplacenou s poučením o způsobu a lhůtě pro zaplacení pokuty a s poučením o následcích nezaplacení pokuty. Tyto bloky vydává Ministerstvo financí České republiky. Pokud nebude pokuta zaplacena, postupuje se formou exekuce.

6.4.2. Příkazní řízení Dalším druhem zjednodušeného řízení je příkazní řízení dle § 87 přestupkového zákona a § 150 správního řádu. Jeho výhodou je možnost postihovat některé přestupky bez nařízení ústního jednání a provádění dokazování podle části třetí správního řádu. Příkaz lze vydat pouze o uložení napomenutí nebo pokuty a to pouze v případě, že nejsou pochybnosti o tom, že obviněný se přestupku dopustil a věc nebyla vyřízena v blokovém řízení. V příkazním řízení nelze projednat návrhové přestupky ani nárok na náhradu škody, stejně tak nelze vydat příkaz obviněnému, jenž je částečně nebo úplně zbaven způsobilosti k právním úkonům. Správní řád hovoří o tom, že příkaz může být prvním úkonem v řízení, a proto se příkazní řízení nezahajuje oznámením o zahájení řízení (§ 46 odst. 1 správního řádu), ale samotným příkazem.131 Příkaz musí být vždy písemný a má stejné náležitosti jako rozhodnutí o přestupku. Opravným prostředkem proti vydání příkazu je odpor, který je možno podat do 15 dnů ode dne jeho doručení. Podáním odporu se příkaz ruší a řízení dále pokračuje standardním způsobem. Pokud bude v následném řízení uložena obviněnému sankce, nemůže být vyšší než sankce uvedená v příkaze. Pokud nedojde ke včasnému podání odporu, získává příkaz účinky pravomocného rozhodnutí (může být exekučním titulem pro případný výkon rozhodnutí).

pokuty ukládat. 131 VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 171.

63

7. Řádné a mimořádné opravné prostředky Promítnutím zásady dvojinstančnosti přestupkového řízení jsou instituty opravných prostředků. Sleduje se jimi možnost nápravy vadných rozhodnutí správních orgánů. Dle fáze, ve které se rozhodnutí nachází lze rozlišovat řádné a mimořádné opravné prostředky. Řádné směřují proti rozhodnutí, které ještě nenabylo právní moci (odvolání, rozklad), mimořádné proti rozhodnutím pravomocným (přezkum, obnova řízení).132 Přezkoumání rozhodnutí v rámci správního soudnictví, v režimu části páté občanského soudního řádu a ústavním soudem bude předmětem samostatné kapitoly. Podání odporu jako specifický opravný prostředek v příkazním řízení bylo již popsáno v předešlém textu v oddílu 6.4.2. o příkazním řízení.

7.1. Odvolání Odvolání je nejčastěji využívaným opravným prostředkem v rámci přestupkového řízení. Včasné podání odvolání proti rozhodnutí má suspenzivní a devolutivní účinek.133 Téměř celé odvolací řízení je pro potřeby přestupkového řízení upraveno § 81 a násl. správního řádu, zákon o přestupcích pouze upravuje postavení účastníků v rámci odvolacího řízení co do rozsahu jejich odvolacích možností. Dle § 73 přestupkového zákona může v plném rozsahu podat odvolání proti rozhodnutí o přestupku pouze obviněný a ve prospěch mladistvého i jeho zákonný zástupce nebo orgán sociálněprávní ochrany dětí. Poškozený a vlastník zabrané věci se mohou odvolat pouze ve věci náhrady škody resp. proti části výroku, ve které se vyslovuje zabrání věci. Posledním účastníkem, který může podat odvolání, je navrhovatel u návrhových přestupků a to v rozsahu té části rozhodnutí, která se týká vyslovení viny, dále pak ve věci náhrady nákladů řízení a u druhů zastavení řízení, u kterých je odvolání přípustné. Pokud výše uvedená osoba podá odvolání z jiných důvodů, než které jí zákon umožňuje, půjde o odvolání nepřípustné. V případě, že se bude domáhat zrušení celého 132 Mimořádné opravné prostředky lze pak dále dělit na klasické opravné prostředky, které jsou v dispozici adresáta (obnova řízení v řízení zahajovaném na návrh) a dále na dozorčí prostředky, které mohou být uplatněny jen z moci úřední (přezkumné řízení a obnova řízení, zahajovaná z moci úřední). Viz PRŮCHA, P. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 300. 133 Suspenzivní (odkladný) účinek znamená, že do doby, než bude o odvolání rozhodnuto, nenabývá rozhodnutí právní moci, a není vykonatelné. Odkladný účinek povětšinou nemá odvolání proti usnesení a vyloučit odkladný účinek může pouze zákon nebo správní orgán v taxativně stanovených případech uvedených v § 85 odst. 2 správního řádu. (Vyloučení suspenzivního účinku odvolání proti rozhodnutí o přestupku však jako speciální úprava zakazuje § 81 odst. 5 zák. o přestupcích - pozn. aut.) Devolutivním účinkem podaného odvolání se rozumí účinek spočívající v tom, že rozhodování o odvolání se přesouvá z orgánu I. stupně na jiný správní orgán, který stojí výše než ten, který rozhodl. Viz HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 2. aktual. vyd. Praha : Leges, 2008, s. 187 - 188.

64

rozhodnutí o přestupku, lze jí vyhovět v případě zrušení té části rozhodnutí, v jejímž rozsahu se odvolat může.134 Práva na odvolání se může účastním písemně nebo ústně do protokolu vzdát. Odvolání musí obsahovat jednak obecné náležitosti podání dle § 37 odst. 2 správního řádu a speciální náležitosti vyjmenované v § 82 odst. 2. Musí z něj být patrno, kdo je činí, které věci se týká, co se navrhuje a podpis osoby, která je činí. Dále pak musí obsahovat údaje o tom, proti kterému rozhodnutí směřuje, v jakém rozsahu ho napadá a v čem je spatřován rozpor s právními předpisy nebo jeho nesprávnost. Odvoláním lze napadnout výrok rozhodnutí nebo jeho jednotlivé výroky a vedlejší ustanovení, nikoliv však odůvodnění. Lhůta pro podání odvolání je stanovena na 15 dní ode dne oznámení rozhodnutí (§ 83 odst. 1 správního řádu), tato lhůta se prodlužuje o dalších 15 dní, pokud bylo o rozhodnutí vydáno opravné usnesení v důsledku nesprávného poučení dle § 68 odst. 5 správního řádu). Nejpozději tato lhůta zanikne 90 dnů ode dne oznámení rozhodnutí. Co se týče navrhování nových důkazů a uplatnění zásady koncentrace a jednotnosti řízení v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí o přestupku je situace poněkud nepřehledná. Správní řád sice uvádí, že v odvolacím řízení správní orgán nebude přihlížet k důkazům, které mohl účastník navrhnout již dříve, ale z hlediska práva na obhajobu specifickou pro přestupkové řízení a zakotvenou v ustanovení § 73 odst. 2 by měl správní orgán přesto k takovýmto nově navrženým důkazům přihlížet (srovnej též oddíl 4.2.7. o zásadě jednotnosti a koncentrace řízení - pozn. aut.). Odvolání se podává u orgánu, který napadené rozhodnutí vydal a odvolací řízení je tímto okamžikem zahájeno. V odvolacím řízení je za určitých podmínek přípustná i autoremedura napadeného rozhodnutí správním orgánem, který rozhodnutí vydal - měl by v rámci ní plně vyhovět odvolání a neměla by tím být způsobena újma žádnému z účastníků, pokud se nedohodnou jinak. V případě, že tak správní orgán neučiní, předá spis odvolacímu orgánu. Tím je nejblíže nadřízený správní orgán [pro orgány obcí je to ve smyslu § 67 odst. 1 písm. a) zákona o krajích krajský úřad]. V odvolacím řízení se přezkoumává soulad napadeného rozhodnutí (a celého řízení, jež mu předcházelo) s právními předpisy a jeho výsledkem může být zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení řízení, popř. vrácení věci k novému projednání správnímu orgánu, který rozhodoval v I. stupni. Ten je pak vázán právním názorem odvolacího orgánu. Dále může odvolací orgán napadené rozhodnutí změnit, pokud tím nebude upřeno právo na odvolání některého z účastníků. V neposlední řadě může odvolání zamítnout a potvrdit napadené rozhodnutí. Proti rozhodnutí v odvolacím řízení se již nelze odvolat, lze však využít některý z jiných 134 Srovnej VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 173.

65

opravných prostředků, popř. domáhat se nápravy prostřednictvím správního soudnictví. Na tomto místě je rovněž třeba zmínit zásadu zákazu reformationis in peius dle § 83 přestupkového zákona, v důsledku které nemůže odvolací orgán změnit uloženou sankci v neprospěch obviněného z přestupku.

7.2. Rozklad Ačkoliv je rozklad upraven v hlavě sedmé správního řádu mezi zvláštními ustanoveními o přezkoumávání rozhodnutí, jedná se o řádný opravný prostředek. Jeho speciální postavení vyplývá z toho, že směřuje proti rozhodnutí ústředního orgánu státní správy, a proto nemá devolutivní účinek, neboť fakticky neexistuje vyšší instančně nadřízený orgán. O rozkladu totiž rozhoduje vedoucí příslušného ústředního orgánu státní správy. Pomocným orgánem vedoucího je pak minimálně pětičlenná rozkladová komise, jejíž většinu členů tvoří odborníci, kteří nejsou zaměstnanci daného ústředního správního úřadu. Komise dává vedoucímu návrh na rozhodnutí o rozkladu. Rozklad lze podat stejně jako v případě odvolání ve lhůtě 15 dnů ode dne oznámení rozhodnutí a v řízení o rozkladu lze jednak zrušit nebo změnit rozhodnutí nebo rozklad zamítnout. Nevylučujeli to povaha věci, platí o řízení o rozkladu ustanovení o odvolání.135 S rozkladem se v rámci projednávání přestupků lze setkat zřídkakdy, většinou pak půjde o rozklad proti rozhodnutí ministerstva.

7.3. Přezkumné řízení Přezkumné řízení je upraveno v § 94 a násl. správního řádu a v jeho rámci lze přezkoumat pravomocná rozhodnutí, popř. předběžně vykonatelná nepravomocná rozhodnutí, o kterých se lze domnívat, že jsou v rozporu s právními předpisy. Podnět k tomuto řízení sice dává účastník řízení, avšak zahájení přezkumného řízení záleží na správním uvážení správního orgánu. Pokud správní orgán účastníku v tomto směru účastníku nevyhoví, má za povinnost sdělit tuto informaci s důvody, proč tak učinil, do 30 dnů podateli. Nelze přezkoumávat rozhodnutí vydané v předešlém přezkumném řízení a rozhodnutí odvolacího orgánu, jímž byla věc vrácena k novému projednání, a ve ve věci již bylo vydáno nové rozhodnutí. Usnesení o zastavení řízení a usnesení o zastavení řízení lze přezkoumat i samostatně, jiná usnesení procesní povahy lze přezkoumat jen spolu s

135 V této souvislosti připomíná P. Průcha, že toto ustanovení bude třeba vykládat tak, že ustanovení o odvolání bude v rámci rozkladu nutno použít „přiměřeně“ a ne „obdobně“, protože bude třeba vždy respektovat podstatu rozkladu, jíž se tento prostředek liší od odvolání. Viz cit. dílo, s. 309.

66

rozhodnutím ve věci a za dalších zákonných podmínek.136

V případě přezkumu správní řád

důsledně chrání práva, která byla v rámci řízení nabyta v dobré víře.137 Přezkoumání činí správní orgán nadřízený orgánu, který rozhodnutí vydal. Pokud rozhodnutí vydá ústřední správní úřad, bude podkladem pro rozhodování vedoucího tohoto úřadu návrh jím ustavené komise. Usnesení o zahájení přezkumu lze vydat nejpozději ve dvouměsíční subjektivní lhůtě od doby, kdy se správní orgán o důvodech zahájení přezkumného řízení dozvěděl. Objektivní prekluzivní lhůta je vázána na dobu jednoho roku. V přezkumném řízení vychází správní orgán ze skutkových okolností a právního stavu, který existoval v době vydání tohoto rozhodnutí. Zkoumá se zákonnost, nikoliv věcná správnost správního rozhodnutí.138 Přezkumné řízení končí vydáním některého z typů rozhodnutí: •správní orgán přezkumné řízení usnesením zastaví, pokud zjistí, že je původní rozhodnutí v souladu s právními předpisy, nebo není-li schopen vydat rozhodnutí ve věci v přezkumném řízení ve lhůtě 15 měsíců ode dne právní moci přezkoumávaného rozhodnutí, •pokud správní orgán zjistí, že je původní rozhodnutí v rozporu s právními předpisy, vydá rozhodnutí o zrušení či změně, popř. přezkoumávané rozhodnutí zruší a vrátí je správnímu orgánu prvního stupně nebo odvolacímu správnímu orgánu. V přezkumném řízení přichází v úvahu i autoremedura, podobně jako je tomu u odvolacího řízení.139

7.4. Obnova řízení a nové rozhodnutí Mimořádný opravný prostředek obnovy řízení spojené s novým řízením zákon o přestupcích neupravuje, a proto je nutno vycházet z § 100 a násl. správního řádu. Obnovu řízení lze provést jak na žádost účastníka, tak z moci úřední, pokud to vyžaduje veřejný zájem. Směřuje proti pravomocným rozhodnutím, u nichž byl nedostatečně zjištěn stav věci, popř. se vyskytly jiné překážky v podobě nových právních skutečností. Předmětem obnovy řízení může být pouze rozhodnutí ve věci, ne usnesení. Má dvě stádia -. řízení o povolení, resp. nařízení obnovy správním 136 J. Vedral však správně uvádí, že některá rozhodnutí procesní povahy, pro která správní řád vyhrazuje pojem rozhodnutí lze přezkoumat i samostatně - např. rozhodnutí o pořádkové pokutě nebo rozhodnutí o nařízení předběžného opatření. Blíže viz VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 177. 137 § 94 odst. 4 a 5 správního řádu. 138 V rámci daného řízení proto nelze přezkoumávat důvodnost a účelnost rozhodnutí, ale obsah přezkoumávaného rozhodnutí a správnost postupu, který jeho vydání předcházel. HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 2. aktual. vyd. Praha : Leges, 2008, s. 199. 139 § 95 odst. 2 správního řádu.

67

orgánem a nové řízení ve věci.140 Důvody pro obnovu řízení jsou stanoveny v § 100 odst. 1 správního řádu: •účastník nemohl uplatnit v původním řízení skutečnosti nebo důkazy, které vyšly najevo až posléze, •ukázala se nepravdivost provedených důkazů, •rozhodnutí, které bylo podkladem rozhodnutí vydaného v řízení, bylo změněno nebo zrušeno. Subjektivní lhůta pro podání žádosti o obnovu řízení je tříměsíční od okamžiku, kdy se o důvodech obnovy dozvěděl, objektivní pak tříletá ode dne nabytí právní moci rozhodnutí. Stejně jako při přezkumném řízení se v rámci obnovy řízení chrání práva nabytá v dobré víře a v případě, že hrozí vážná újma účastníku nebo veřejnému zájmu, lze přiznat žádosti o obnovu řízení odkladný účinek. Žádost se podává u kteréhokoliv orgánu, který ve věci rozhodoval, a o obnově řízení rozhoduje správní orgán, který ve věci rozhodl v posledním stupni. Rozhodnutí o povolení nebo nařízení obnovy řízení má pak všechny znaky prvoinstančního správního rozhodnutí, a tudíž se proti němu lze odvolat, popř. podat rozklad. Nové rozhodnutí ve věci pak provádí správní orgán jehož rozhodnutí se důvod obnovy týká a novým rozhodnutím se původní rozhodnutí ve věci ruší a účinky nastávají ode dne právní moci přezkoumávaného rozhodnutí (ex tunc).141

140 PRŮCHA, P. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 312. 141 Tamtéž, s. 315.

68

8. Vykonávací řízení Nucený výkon rozhodnutí (exekuce) je postupem v případě, kdy ten, jemuž byla exekučním titulem uložena povinnost peněžitého nebo nepeněžitého plnění (tedy „povinný“), v určené lhůtě tuto povinnost dobrovolně nesplní. Jde o závěrečné (fakultativní) stadium celého správního řízení a bez této fáze by kolikrát celé předcházející řízení nemohlo nikterak dosáhnout svého účelu - jedná se tedy o nepostradatelnou složku správního řízení. V rámci exekučního řízení je výrazně posílena zásada přiměřenosti a vhodnosti a specifickými zásadami tohoto druhu řízení jsou zásada přednosti (určité druhy pohledávek se uspokojují před ostatními), zásada priority (pohledávky se uspokojují podle pořadí uplatnění k určitému časovému datu) a konečně zásada proporcionality (poměrné uspokojování pohledávek).142 Průběh exekučního řízení pro účely přestupkového práva není upraven v přestupkovém zákoně, ale uplatní se obecná úprava exekuce ve správním řádu.143 Exekuce se provádí na základě exekučního titulu, kterým může být vykonatelné (případně předběžně vykonatelné) správní rozhodnutí nebo vykonatelný smír.144 Podnět k zahájení exekučního řízení může dát jednak správní orgán, který vydal rozhodnutí v prvním stupni, a jednak osoba oprávněná z exekučního titulu. Zákon rozlišuje exekuce na peněžitá a nepeněžitá plnění.

8.1. Správní exekuce na peněžitá plnění Pro exekuci na peněžitá plnění stanovuje správní řád v ustanovení § 106 odst. 3 uplatnění postupu pro správu daní (dle zákona o správně daní a poplatků). Exekučním správním orgánem může být buď obecný správce daně místně příslušný dle zákona o správě daní a poplatků, pokud nestanoví zákon, že exekučním správním orgánem je správní orgán, který sám vydal v prvním stupni nebo schválil exekuční titul, nebo obecní nebo krajský úřad za podmínek stanovených v § 106 odst. 2 správního řádu. Exekuci na peněžitá plnění lze provést stejně jako daňovou exekuci a to: •přikázáním pohledávky na peněžní prostředky daňových dlužníků na účtech vedených u bank nebo jiné pohledávky, •srážkami ze mzdy, odměn, důchodů dávek, stipendií apod. •prodejem movitých a nemovitých věcí. 142 KADEČKA, S. In SKULOVÁ, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008, s. 325. 143 Ustanovení § 88 zákona o přestupcích, které upravovalo výkon rozhodnutí o přestupku, bylo zrušeno čl. XV zákona č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu, s účinností od 1. 1. 2006. 144 Toto ustanovení však nemá význam pro přestupkové řízení, neboť po uzavření smíru dle § 78 přestupkového zákona dochází k zastavení řízení a uzavřený smír nemá povahu rozhodnutí ve věci. Blíže viz pododdíl 6.3.10.2.

69

8.2. Správní exekuce na nepeněžitá plnění Je upravena přímo správním řádem a to v ustanoveních § 107 a násl. Exekučním orgánem může být v tomto případě správní orgán moci výkonné, který vydal v prvním stupni nebo schválil exekuční titul, za jistých podmínek i obecní úřad nebo krajský úřad, popř. obecní úřad obce s rozšířenou působností.145 Správní exekuci na nepeněžitá plnění lze provést: •náhradním výkonem v případě zastupitelných plnění (provedení prací jinou osobou, pokud ta s tím souhlasí), •přímým vynucením v případě nezastupitelných plnění (zejména vyklizením, odebráním movité věci a předvedením) nebo •ukládáním donucovacích pokut.

Závěrem tohoto stručného nastínění možností správní exekuce je nutno připomenout, že správní řád dává aktivně legitimovaným subjektům možnost obrátit se s návrhem na provedení exekuce též na soud nebo soudního exekutora a v tom případě se bude exekuce provádět v režimu občanského soudního řádu, resp. v režimu exekučního řádu.146

145 Podrobněji k příslušnosti viz § 107 odst. 1 a 2 správního řádu. 146 Zákon č. 120/2001 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

70

9. Soudní přezkoumání rozhodnutí správního orgánu 9.1. Přezkoumání rozhodnutí v rámci správního soudnictví Moderní demokratický právní stát si bez správního soudnictví již nelze ani představit. Správní soudnictví je kontrolním institutem, zaměřeným za podmínek platné právní úpravy na kontrolu individuálních správních aktů.147 Správní soudnictví se řídí především soudním řádem správním a v jeho rámci soudy jednají a rozhodují především o žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy. Dále se pak ve správním soudnictví rozhoduje o ochraně proti nečinnosti nebo nezákonným zásahem správního orgánu a kompetenčních žalobách. Rozhodování ve volebních věcech, ve věcech místního referenda, ve věcech politických stran a o zrušení opatření obecné povahy není z hlediska soudního přezkoumávání rozhodnutí vydaných v přestupkovém řízení důležité. Z přezkoumávání ve správním soudnictví jsou vyloučena správní rozhodnutí z oblasti soukromého práva, jejich soudní kontrola se realizuje v rámci obecného soudnictví dle části páté občanského soudního řádu (viz následující subkapitola). Rozhodnutí o přestupku lze dle § 4 odst. 1 písm. a) soudního řádu správního přezkoumat ve správním soudnictví. Děje se tak na základě podané žaloby, která přichází v úvahu až po vyčerpání opravných prostředků ve správním řízení. Lhůta k podání žaloby je dvouměsíční a počítá se ode dne doručení napadeného správního rozhodnutí. Postavení žalobce má ten, jenž se domnívá, že byl rozhodnutím správního orgánu zkrácen na svých právech. Žalovaným je správní orgán, který napadené rozhodnutí vydal v posledním stupni. Dále mohou v řízení vystupovat tzv. osoby zúčastněné na řízení, které mohou tento nárok uplatnit, pokud byly rovněž dotčeny na svých právech a povinnostech, ale nevystupují jako účastníci řízení. Žaloba musí obsahovat jednak obecné náležitosti podání dle § 37 odst. 2 a 3 soudního řádu správního a jednak označení a popis napadeného rozhodnutí, důvody, proč se žalobce domnívá, že je rozhodnutí nezákonné nebo nicotné, seznam důkazu na podporu tvrzení a návrh výkonu rozsudku. Správní soud může žalobu buď odmítnout z důvodů předčasného nebo naopak pozdního podání žaloby, neoprávněnosti osoby, která žalobu podala, či pokud o téže věci již probíhá nebo 147 PRŮCHA, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Spisy právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. Řada teoretická; Sv. 215. Brno : Masarykova univerzita, 1998, s. 286.

71

bylo skončení řízení u tohoto nebo jiného soudu. V případě, že soud žalobu neodmítne, může po přezkoumání napadeného rozhodnutí buď žalobu zamítnout, anebo rozsudkem napadené rozhodnutí zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení žalovanému správnímu orgánu. Ten je pak v rozhodnutí vázán právním názorem správního soudu. V případech, kdy se ve správním soudnictví rozhoduje o žalobě proti rozhodnutí, jímž správní orgán uložil trest za přestupek nebo za jiný správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, na návrh žalobce upustit od něj nebo jej snížit v mezích jeho zákonného rozpětí.148 Věcně příslušné jsou v rámci I. stupně správního soudnictví krajské soudy a místně příslušný je soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který vydal rozhodnutí v posledním stupni. Krajský soud většinou rozhoduje ve specializovaných tříčlenných senátech tvořených předsedou a dvěma soudci. V zákonem stanovených případech může rozhodovat též specializovaný samosoudce.149 Specialitou správního soudnictví je možnost podání kasační stížnosti u Nejvyššího správního soudu, jež je opravným prostředkem proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu ve správním soudnictví. Lze ji podat pouze ze zákonem stanovených důvodů ve dvoutýdenní lhůtě. Kasační stížnost nemá odkladný účinek. Pokud Nejvyšší správní soud uzná kasační stížnost jako důvodnou, rozsudkem zruší rozhodnutí krajského soudu a věc mu vrátí k dalšímu projednání, který je pak vázán jeho právním názorem. V opačném případě Nejvyšší správní soud kasační stížnost rozsudkem zamítne.

9.2. Přezkoumání rozhodnutí podle části páté občanského soudního řádu Vedle správního soudnictví lze za určitých podmínek přezkoumat rozhodnutí správního orgánu i v režimu obecného soudnictví. Děje se tak v případě, že bylo správním orgánem rozhodnuto ve věcech soukromého práva.150 Ten, kdo byl dotčen takovým rozhodnutím, může se dovolávat ochrany dle části páté občanského soudního řádu. Soudy pak rozhodují v plné jurisdikci, tzn. ve věci samé na základě vlastního provedeného dokazování. § 244 odst. 2 občanského soudního řádu vylučuje možnost projednat rozhodnutí vydaná rozhodci nebo rozhodčím soudem, dále případy, kdy se vydané rozhodnutí správního orgánu zrušuje nebo pozbývá účinnosti s úkonem účastníka, a v neposlední řadě případy, kdy odkázal správní orgán účastníky právního vztahu s jejich nároky na 148 PRŮCHA, P. In KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, s. 324. 149 Rozhodování o věcech dle § 31 odst. 2 soudního řádu správního. 150 Dle A. Winterové se odlišují postupy dle soudního řádu správního a dle občanského soudního řádu na základě věcné příslušnosti. Srov. WINTEROVÁ, A. a kol. Občanský soudní řád s vysvětlivkami a judikaturou. 3. aktual. vyd. Praha : Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2005, s. 704.

72

řízení před soudem.151 Řízení se zahajuje na základě návrhu (žaloby) toho, kdo tvrdí, že byl dotčen na svých právech rozhodnutím správního orgánu. Obsahovými náležitostmi žaloby jsou jednak obecné náležitosti podání dle § 42 odst. 4 občanského soudního řádu, dále pak označení účastníků řízení, popis sporu a žalobní petit. Povinnými přílohami žaloby jsou pak stejnopis napadaného rozhodnutí správního orgánu a listinné důkazy, jichž se žalobce dovolává. Dvouměsíční lhůta k podání žaloby se počítá ode dne doručení rozhodnutí správního orgánu a má prekluzivní charakter. Žalobce může podat žalobu pouze v případě, že využil všech možných opravných prostředků ve správním řízení. Ve věcech soukromého práva, které souvisejí s přestupkovým řízením jsou věcně příslušné v prvním stupni okresní soudy, místní příslušnost je dána § 250 občanského soudního řádu.152 Účastníky řízení jsou žalobce a původní účastníci řízení před správním orgánem. Dle § 250d se uplatní v řízení dle části páté občanského soudního řádu zásada koncentrace řízení a k projednání soud nařídí ústní jednání. Soud může jednak ze zákonem stanovených důvodů žalobu odmítnout (opožděné podání, podání neoprávněnou osobou, nepřípustnost žaloby), dále žalobu rozsudkem zamítnout, pokud dojde k názoru, že správní orgán rozhodl ve věci správně. V neposlední řadě může soud rozhodnout rozsudkem ve věci samé a takový rozsudek nahrazuje rozhodnutí správního orgánu.153 Tento typ přezkoumání rozhodnutí soudem lze na základě přestupkového řízení využít např. pokud správní orgán uloží pachateli přestupku povinnost k náhradě škody dle první věty § 70 odst. 2 zákona o přestupcích.

9.3. Ústavní soudnictví Přezkoumání rozhodnutí správních orgánů ústavním soudem umožňuje ustanovení § 72 odst. 1

151 Např. ustanovení § 70 odst. 2 přestupkového zákona in fine. 152 § 250 odst. 1 občanského soudního řádu: „Není-li dále stanoveno jinak, je k řízení místně příslušný a)obecný soud účastníka, jemuž byla nebo podle návrhu podaného u správního orgánu měla být uložena povinnost k plnění, b)obecný soud účastníka, na jehož návrh bylo řízení před správním orgánem zahájeno, není-li dána příslušnost podle písmena a), c)soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který o sporu nebo o jiné právní věci rozhodl, není-li dána příslušnost podle písmena a) nebo b). 153 V rozsahu, v němž ve věci samé bylo nahrazeno rozhodnutí rozsudkem soudu, lze podat jen opravné prostředky proti rozhodnutí soudu podle části čtvrté občanského soudního řádu. Blíže viz např. WINTEROVÁ, A. a kol. Občanský soudní řád s vysvětlivkami a judikaturou. 3. aktual. vyd. Praha : Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2005, s. 733.

73

písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.154 Děje se tak prostřednictvím podání ústavní stížnosti, kterou lze podat ve lhůtě 60 dnů ode dne doručení rozhodnutí o posledním využitém procesním prostředku, a účastníky řízení jsou pak účastník původního správního řízení (musí být vždy zastoupen advokátem) a správní orgán, vůči němuž ústavní stížnost směřuje. Ústavní stížnost je nepřípustná bez předchozího vyčerpání všech procesních prostředků a zákon také specifikuje obsahové náležitosti ústavní stížnosti.155 Nález Ústavního soudu má povahu konečného rozhodnutí a nelze proti němu využít žádných opravných prostředků. Pokud Ústavní soud stěžovateli vyhoví, potom napadené rozhodnutí správního orgánu zruší.

154 § 72 odst. 1: „Ústavní stížnost jsou oprávněni podat a) fyzická nebo právnická osoba podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci (dále jen „zásah orgánu veřejné moci“) bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy (dále jen „ústavně zaručené základní právo nebo svoboda“),...“ 155 Obsahovými náležitostmi ústavní stížnosti jsou jednak obecné náležitosti návrhu dle § 34 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a z ustanovení § 72 odst. 4 téhož zákona vyplývá, že součástí ústavní stížnosti je přiložená kopie rozhodnutí o posledním využitém procesním prostředku.

74

10. Náhled na řízení o přestupcích de lege ferenda Každá právní úprava se snaží reagovat v co největší míře na skutečný stav oblasti, kterou upravuje, a obsáhnout co nejvíce možných situací, které mohou v reálném dění nastat. Nikdy se však nedá vyhovět beze zbytku všem adresátům právních norem, neboť potřeby jednotlivce a z nich vycházející zájmy jsou u každého různé. Řízení o přestupcích spadá do oblasti správního práva procesního a jako každé procesní odvětví musí obsahovat instituty a postupy k možnosti uplatnění práva před orgánem, který ve věci rozhoduje. Procesní právo poskytuje ochranu právu hmotnému a bez něj by samo o sobě nemělo smysl. Proto při navrhování a formování výše zmíněných postupů a institutů procesního práva je třeba vzít ve zvýšené míře v úvahu i případný dopad na hmotněprávní oblast. Současné přestupkové řízení je upraveno přestupkovým zákonem s možností subsidiárního použití správního řádu v případech, kdy přestupkový zákon problematiku neupravuje. Tato koncepce je v zásadě správná, neboť správní řád obsahuje velmi obecné instituty a může tak reagovat na situace, které se vyskytnou v rámci přestupkového řízení, ale nejsou pro ně až tak typické. Důležitá je však míra a přehlednost využití správního řádu. Vzhledem k tomu, že reforma správního trestání probíhá postupně, byl již sice přijat nový správní řád, ale zákon o přestupcích, který by na tento kodex reagoval, dosud přijat nebyl. Proto jsem se setkal během psaní této diplomové práce s nejednotností výkladů některých procesních institutů, které jsou upraveny duálně v obou stěžejních předpisech. Tento nedostatek by měl odstranit nový přestupkový zákon, který je však už dlouhou dobu ve stádiu příprav,156 a je pouze v rukou zákonodárců, kdy reforma přestupkového práva naváže na reformu obecného správního řízení. V souvislosti s předešlým odstavcem je nutno podotknout, že tento návrh zákona nepředpokládá změnu pouze procesní stránky přestupkového práva, ale dotýká se i některých jeho obecných hmotněprávních institutů.157 K nepřehlednosti přestupkového práva rovněž přispívá i roztříštěnost jeho zvláštní části. Návrh zákona sice předpokládá jednotné pojmenování „přestupek“ pro všechny kategorie správních deliktů a začlenění přestupků právnických osob a podnikajících fyzických osob pod jiný odpovědnostní režim než přestupky ostatní, avšak jednotlivé skutkové podstaty přestupků budou stanoveny pouze ve speciálních zákonech a zvláštní část přestupkového práva hmotného se tak ještě více rozptýlí. Tento krok se na první pohled zdá možná nelogický, je však třeba brát v úvahu velmi rychlý vývoj v různých oblastech a s ním související nové a nové 156 Jedná se o návrh zákona o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich z roku 2004, který vypracovalo Ministerstvo vnitra České republiky. 157 Jsou to např. různé promlčecí doby přestupků, pokus o spáchání přestupku, spolupachatelství, propracovanější tresty za spáchané přestupky, rozlišování přestupků dle závažnosti aj.

75

možné skutkové podstaty přestupků, na něž by ucelený kodex přestupkového práva reagoval velmi nemotorně, a proto přesunutím skutkových podstat přestupků do speciálních zákonů možná dojde paradoxně k možnostem modernějšího přístupu k projednávání tohoto typu správních deliktů. Reforma správního trestání je úzce spjata s reformou trestního práva, která v poslední době pokročila zejména v souvislosti s předložením a přijetím rozsáhlé novely trestního řádu, kterou vypracovalo ministerstvo spravedlnosti. Proto bude do budoucna zjevně účelné závažnější trestná jednání přesunout mezi trestné činy a méně závažná jednání dekriminalizovat. Tomuto odpovídá i rozdělení trestných činů podle závažnosti na přečiny a zločiny v novém trestním zákoníku. Mě samotného překvapuje, že se ani současný přestupkový zákon ani návrh přestupkového zákona nového nezabývají recidivou. Úprava takového jednání je velmi důležitá např. ve vztahu skutkové podstaty přestupků proti majetku dle § 50 zákona o přestupcích a trestného činu krádeže dle § 247 trestního zákona, neboť pachatel si je dobře vědom pětitisícové hranice spáchané škody, která tyto dva druhy deliktních jednání odděluje z hlediska materiální stránky, a proto znovu páchá přestupky, za něž může být trestán opakovaně bez dalších vyšších následků. Využití recidivy v přestupkovém právu by takovému jednání zabránilo. V neposlední řadě bych chtěl na tomto místě podotknout, že případný centrální registr přestupků by v tomto směru přestupkovým orgánům usnadnil práci. Závěrem této kapitoly bych chtěl poukázat na zajímavý poznatek, na který jsem narazil při pročítání publikace, zabývající se přestupkovým řízením, od autorů Černého, Horzinkové a Kučerové.158 Autoři zmiňují legislativní nedostatek v podobě absence slibu člena komise a potvrzení tohoto slibu jeho podpisem. Jednak je tím zdůrazněno poslání a důležitost této funkce, jednak si jednotliví členové uvědomují svou odpovědnost za správné a nestranné řešení projednávaných přestupků. Zkušení obecní funkcionáři tento nedostatek řeší aplikací ustanovení § 69 odst. 2 zákona o obcích,159 avšak toto ustanovení bylo prvotně konstruováno pro členy zastupitelstva, a proto by určitě do budoucna bylo přínosné se v rámci úpravy řízení o přestupcích slibem člena komise zabývat.

158 ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 10. vyd. Praha : Linde, 2006, s. 288. 159 § 69 odst. 2 zák. o obcích: „Člen zastupitelstva obce skládá na začátku prvního zasedání zastupitelstva obce, jehož se po svém zvolení zúčastní, slib tohoto znění: 'Slibuji věrnost České republice. Slibuji na svou čest a svědomí, že svoji funkci budu vykonávat svědomitě, v zájmu obce (města) a jejích (jeho) občanů a řídit se Ústavou a zákony České republiky.' Práv a povinností se člen zastupitelstva obce ujímá složením slibu.“

76

III. Závěr Tematika přestupkového řízení již byla zpracována v mnoha odborných publikacích, článcích a studentských pracích. Přesto však je dle mého názoru nutné se k ní neustále vracet a snažit se reagovat na rychlý vývoj v oblasti páchání, odhalování, projednávání a trestání přestupků. Správní právo procesní získává stále důležitější postavení v systému právního řádu, neboť v demokratických systémech se čím dál tím víc volá po zaručení zákonnosti rozhodovacích procesů a po rozhodování správních orgánů v souladu s principy dobré správy. Moje diplomová práce nepředkládá nějaké převratné výklady norem přestupkového práva, spíše jsem se snažil o ucelené nahlédnutí do dané problematiky formou popisu základních pojmů a institutů řízení o přestupcích a jejich praktického využití. Samotného mě po hlubším proniknutí do této oblasti překvapila různorodost tohoto druhu správního řízení a výše nároků kladených na subjekty, které se přestupkového řízení účastní. Při zahájení práce na popisu přestupkového řízení jsem se domníval, že nebude od věci poskytnout čtenáři alespoň krátkou odbočku do historie správního trestání na našem území, neboť z ní lze vyvodit postupné formování těch nejzákladnějších institutů, které se v pozměněné formě používají dodnes. S historickým exkursem rovněž souvisí i podrobné popsání vztahů právních pramenů, které danou problematiku upravují. Jelikož procesní právo poskytuje ochranu právům hmotným, považoval jsem za nezbytné alespoň stručně nastínit základní pojmy přestupkového práva hmotného od samotného oddělení přestupků od dalších typů deliktního jednání, přes působnost přestupkového zákona, až po sankce, jež je možno za spáchaný přestupek uložit. Připomínám, že část této práce, která se přestupkovým právem hmotným zabývá, je pouze stručným uvedením do této problematiky a plné zvládnutí tohoto tématu by si žádalo daleko větší prostor, který mu však vzhledem k orientaci diplomové práce na procesní stránku věci nelze vymezit. Základní zásady přestupkového (resp. správního) řízení prostupují všechna stádia řízení a jak již bylo v předchozí kapitole uvedeno, v moderních demokratických státech se klade na složku výkonné moci ve státě stále více požadavků, které by měly zaručit zákonné rozhodování správních orgánů a charakterizaci veřejné správy jako služby veřejnosti. Jak již bylo v předešlém textu mnohokrát uvedeno, samotné přestupkové řízení jako speciální druh správního řízení bude vykazovat jednak vlastnosti obecného správního řízení a jednak specifické vlastnosti, které jsou pro ně příznačné. Z toho vyplývá i charakter popisu jednotlivých

77

institutů řízení o přestupcích z hlediska kombinace dvou stěžejních předpisů, které je upravují. Na tomto místě si dovolím připomenout, že názory odborníků z řad teorie i praxe se na některé instituty přestupkového řízení v mnohých případech odlišují, a proto (pokud to bylo alespoň trochu možné) jsem se snažil popsat argumentaci obou protichůdných názorů a na základě toho si vytvořit svůj názor, který považuji za logičtější nebo účelnější. Vykonávací řízení se v praxi stále více uplatňuje a sám ze svého praktikantského působení v Kanceláři veřejného ochránce práv vím, že důkladné prozkoumání této fáze správního řízení vyžaduje velmi podrobný přístup a ucelené podání tohoto tématu by bylo nad rámec rozsahu daného zadáním diplomové práce. Přesto jsem se pokusil alespoň popsat těžiště úpravy jednotlivých druhů správního exekučního řízení a v rámci něho i příslušnost správních orgánů, na jejichž základě bude možno podrobnosti k této fázi řízení lépe dohledat. V závěrečných kapitolách práce učiněný popis opravných prostředků, ať už z oblasti správního práva nebo z oblasti soudního přezkoumání správního rozhodnutí, je jenom logickým zakončením materie přestupkového řízení z hlediska možností přezkoumání správních rozhodnutí a možností opravy těch rozhodnutí, která nebyla vydána v souladu s právním pořádkem. Díky zpracovávání tohoto tématu jsem se po hlubším prozkoumání problematiky přestupkového řízení a porovnání různých názorů na ně začal o tento druh správního řízení zajímat a do budoucna bych uvítal možnost seznámit se s materií přestupkového práva z praktického hlediska, např. jako člen komise pro projednávání přestupků, nebo jako právník, poskytující poradenství v této oblasti.

78

IV. Resumé I. The summary of misdemeanour procedure Misdemeanours are heard during the misdemeanour procedure. It's a special type of an administrative procedure and it's regulated in the code no. 200/1990 Sb., Act on Transgressions, and subsidiary in the code no. 500/2004 Sb., Administrative Procedure Rules. The special legal form will be used in preference according to the common legal form. Misdemeanour, according to the Czech legal system, is considered a wrongful act which is injurious to public (less serious offence than a crime) and misdemeanours are heard by the administrative body, that decides on rights and enjoins the duties towards the offender. The subjects of this type of procedure are the participants and the administrative body. Subject-matter venue for an administrative body is given to the local authorities a some special administrative bodies. Territorial venue is defined by the place, where was the misdemeanour commited, and functional venue determines the unit inside the organizational structure of an administrative body. The participants of the misdemeanour proceeding are the accused of the misdemeanour, the aggrieved party, owner of the thing, that might be confiscated, and the applicant, who put the petition. The beginning of the misdemeanour procedure is called preliminary procedure and during this part the administrative body considers the options of iniciating the procedure itself. The administrative body has to prosecute all the misdemeanours it knows. The purpose of the proceedure is to find out, that the misdemeanour was commited and who is responsible of that. The accused of misdemeanour doesn't have to prove the facts and evidences for his defence. As the corrective proceedings can be used the institute of appeal and during the appeal proceeding can't penalties get worse according to an accused of the misdemeanour. The other regular corrective proceeding is called the remonstrance. Extraordinary corrective proceedings are the appellate review and the reopening of the procedure. The purpose of the special procedures is to make a decision in the cases of minor offences in the short term. The types of the special procedures are the ticket procedure and the order procedure. The first one is used to inflict a fine in the short time after convicting the misdemeanour. The purpose of the second one is to make the decision without the oral proceeding. In this type of proceeding can accused of the misdemeanour use the specific kind of correcive proceeding - to raise an objection. The enforcement of the sanction fulfilment is called the excutive procedure. This type of an 79

administrative procedure is not codified in the Act on Transgressions, so it will be proceed according to the common code Administrative Procedure Rules, or the executive procedure could be done by the court or by the court executor. The misdemeanour verdict can be also inspected by the court in administrative, civil or constitutional jurisdiction.

II. The structure of this diploma paper The content of this thesis is divided into these ten parts: 1)The historical excursus to the beginnings of the administrative punishment. 2)The legal authorities of the misdemeanour law. 3)The substantive law of misdemeanours. 4)General principles of administrative procedural law. 5)The aspects of time-limits and time-counting. 6)The misdemeanour procedure, consisted of: 1)preliminary procedure, 2)discovery procedure, 3)completion procedure in 1st degree, 4)special procedures. 1)Corrective proceedings. 2)Executive procedure. 3)Court inspection concerning the misdemeanour verdict. 4)Misdemeanour law de lege ferenda.

This diploma paper relates to the legal situation at 31st May 2009.

80

Seznam použité literatury I. Knižní prameny ČERVENÝ, Z., ŠLAUF, V. Přestupkové právo. 14.vyd. Praha : Linde, 2007. 495 s. ISBN 978-80-7201-651-8. ČERNÝ, J., HORZINKOVÁ, E., KUČEROVÁ, H. Přestupkové řízení. 10. vyd. Praha : Linde, 2006. 686 s. ISBN 80-7201-623-7. GERLOCH, A. Teorie práva. 4. vyd. Plzeň : Aleš Čeněk, 2007. 343 s. ISBN 978-80-7380-023-9. HARVÁNEK, J. a kol. Teorie práva. Plzeň : Aleš Čeněk, 2008. 501 s. ISBN 978-80-7380-104-5. HENDRYCH, D. a kol. Správní právo: obecná část. Praha : C. H. Beck, 2009, 837 s. ISBN 978-80-7400-049-2. HORZINKOVÁ, E., ČECHMÁNEK, B. Přestupky a správní trestání. 4. a dopl. vyd. Praha : EUROUNION, 2008. 311 s. ISBN 978-80-7317-069-1. HORZINKOVÁ, E., NOVOTNÝ, V. Správní právo procesní. 2. aktual. vyd. Praha : Leges, 2008. 352 s. ISBN 978-80-87212-01-1. KADEČKA, S. a kol. Správní řád. Praha : ASPI, a. s., 2006, 632 s. ISBN 80-7357-226-5. KUČEROVÁ, H. Dopravní přestupky v praxi. 2. vyd. Praha : Linde, 2006. ISBN 80-7201-613-X. MATES, P. a kol. Základy správního práva trestního. 4. vyd. Praha : C. H. Beck, 2008. 224 s. ISBN 978-80-7179-806-4. OHEROVÁ, J. a kol. Česko-anglický právnický slovník. Linde : Praha, 2005. ISBN 80-2701-536-2. POŠVÁŘ, J. Nástin správního práva trestního II. Brno : Český akademický spolek „Právník“, 1946, 199 s. PRŮCHA, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Spisy právnické fakulty Masarykovy univerzity v Brně. Řada teoretická; Sv. 215. Brno : Masarykova univerzita, 1998. 420 s. ISBN 80-2102-002-4. SKULOVÁ,

S.

a

kol.

Správní

právo

procesní.

Plzeň : Aleš

Čeněk,

2008.

428 s.

ISBN 978-80-7380-110-6. WEYR, F. Správní řád: vládní nařízení ze dne 13. ledna 1928, č. 8 Sb. z. a n. Brno : Barvič & Novotný, 1930. 212 s. 81

WINTEROVÁ, A. a kol. Občanský soudní řád s vysvětlivkami a judikaturou. 3. aktual. vyd. Praha : Právnické a ekonomické nakladatelství a knihkupectví Bohumily Hořínkové a Jana Tuláčka, 2005. ISBN 80-7201-551-6.

II. Časopisecké prameny ERBSOVÁ, H. Správní řád s komentářem. Příloha časopisu Poradce, 2008/9, č. 9. VEDRAL, J. Přestupkové řízení a nový správní řád. Správní právo, 2006, č. 3, s. 137-178.

III. Elektronické prameny Euroskop.cz [citováno 6. června 2009]. Dostupný z http://www.euroskop.cz/. Infosoud - vyhledání spisu [citováno 18. června 2009]. Dostupný z http://infosoud.justice.cz/. KOPECKÝ, M. Uplatňování zásad jednotnosti a koncentrace ve správním řízení | iPravnik.cz [citováno 3. června 2009]. Dostupný z: http://www.ipravnik.cz/cz/clanky/pd_1/art_5173/detail.aspx. Metodika Ministerstva vnitra k ukládání pořádkových pokut podle § 62 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád [citováno 8. června 2009]. Dostupná z http://www.mvcr.cz/. Nejvyšší správní soud [citováno 20. června 2009]. Dostupný z http://www.nssoud.cz/. Ústavní soud české republiky [citováno 20. června 2009]. Dostupný z http://www.concourt.cz/. Zápis z jednání na konzultačním dni pořádaným Ministerstvem vnitra odborem všeobecné správy oddělením správním pro zpracovatele přestupkové agendy na krajské úrovni dne 11. 3. 2008 [citováno 18. května 2009]. Dostupný z http://www.kr-jihomoravsky.cz/. Závěr č. 17 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 7. 11. 2005 [citováno 24. května 2009]. Dostupný z http://www.mvcr.cz/. Závěr č. 34 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 9. 5. 2006 [citováno 3. června 2009]. Dostupný z http://www.mvcr.cz/. Závěr č. 56 ze zasedání poradního sboru ministra vnitra ke správnímu řádu ze dne 14. 5. 2007 [citováno 13. června 2009]. Dostupný z http://www.mvcr.cz/.

IV. Použité právní předpisy Zákon č. 117/1852 ř. z., o zločinech, přečinech a přestupcích. Zákon č. 119/1873 ř. z., jímž se zavádí nový řád soudu trestního. 82

Zákon č. 121/1920 Sb. Národního shromáždění, kterým se uvozuje ústavní listina Československé republiky. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky. Zákon č. 88/1950 Sb., trestní zákon správní. Zákon č. 89/1950 Sb., o trestním řízení správním (trestní řád správní). Zákon č. 60/1961 Sb., o úkolech národních výborů při zajišťování socialistického pořádku. Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 36/1967 Sb., o znalcích a tlumočnících, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Rezoluce Výboru ministrů Rady Evropy č. (77) 31 z 28. září 1977, o ochraně jednotlivce ve vztahu k správním aktům. Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů. Zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí č. 209/1992 Sb., o sjednání Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a Protokolů na tuto Úmluvu navazujících. Zákon ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Zákon ČNR č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí České republiky (katastrální zákon), ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení LISTINY ZÁKLADNÍCH PRÁV A SVOBOD jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění ústavního zákona č. 162/1998 Sb., kterým se mění Listina základních práv a svobod. 83

Zákon ČNR č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 191/1999 Sb., o opatřeních týkajících se dovozu, vývozu a zpětného vývozu zboží porušujícího některá práva duševního vlastnictví a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Doporučení Výboru ministrů č. R (2000) 10, o kodexu chování veřejných činitelů. Zákon č. 29/2000 Sb., o poštovních službách a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 227/2000 Sb., o elektronickém podpisu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích a o změně zákona č. 168/1999 Sb., o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojištění odpovědnosti z provozu vozidla), ve znění zákona č. 307/1999 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 340/2003 Sb., kterou se mění vyhláška č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích. Zákon č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 501/2004 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s přijetím správního řádu.

84

Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 646/2004 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby. Rámcové rozhodnutí Rady 2005/214/SVV ze dne 24. února 2005 o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut. Zákon č. 379/2005 Sb., o opatřeních k ochraně před škodami působenými tabákovými výrobky, alkoholem a jinými návykovými látkami a o změně souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 520/2005 Sb., o rozsahu hotových výdajů a ušlého výdělku, které správní orgán hradí jiným osobám, a o výši paušální částky nákladů řízení. Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon ČNR č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Návrh směrnice Evropského parlamentu a rady o usnadnění přeshraničního vymáhání právních předpisů v oblasti bezpečnosti silničního provozu (KOM(2008)151 v konečném znění). Zákon č. 40/2009 Sb., trestní zákoník. Zákon č. 41/2009 Sb., o změně některých zákonů v souvislosti s přijetím nového trestního zákoníku. Zákon č. 120/2009 Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

V. Judikatura Rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 21. 2. 1984 ve věci Öztürk proti Německu, publikovaný v PUBLICATIONS OF THE EUROPEAN COURT OF HUMAN RIGHTS, Serie A, No. 73, Strasbourg 1984. Rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 27. 10. 2008, sp. zn. 5 A 37/96. Usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 18. 12. 1998, sp. zn. 16 Ca 133/98-9. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 12. 2004, sp. zn. 6 As 29/2003 - 46. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2004, sp. zn. 2 As 3/2004 - 70. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 8. 2004, sp. zn. 2 As 35/2004 - 53. 85