Het zijn deze vragen waarop u mij in het vervolg van deze bijdrage achtereenvolgens zult horen ingaan

1)

Inleiding

‘Andere context, rijkere inhoud’. Onder dat motto is in september dit jaar bij de Nyenrode Business Universiteit in Breukelen een eerste groep studenten enthousiast aan de slag gegaan in het gloednieuwe Professional Program Public Sector Auditing. Als deze studenten ijverig doorwerken, zullen zij in juni 2012 de eerste diploma’s vanuit dit nieuwe academische vakgebied in ontvangst kunnen nemen. ‘One small step for a man, ….’. ‘Door deze studie vallen veel dingen eindelijk op hun plaats’, zo sprak recentelijk een van deze studenten, met reeds dertig jaar praktijkervaring in overheidsauditing in zijn bagage. Nu al hebben de studenten aangekondigd graag als ambassadeurs voor deze opleiding actief te willen zijn, opdat de komende jaren meer studenten met een passie voor het auditwerk in de publieke sector hun weg naar Breukelen zullen weten te vinden. Wat is de achtergrond van dit specifiek op auditing in de publieke sector toegesneden programma? Hoe is het programma ingericht, voor wie is het bestemd en welk diploma verkrijgt men ermee? En wat zijn de verdere ambities die we met betrekking tot public sector auditing vanuit het welgelegen Nyenrode zullen trachten te verwezenlijken? Het zijn deze vragen waarop u mij in het vervolg van deze bijdrage achtereenvolgens zult horen ingaan. 2)

Achtergrond programma

‘Business and public administration are alike only in all unimportant respects’, zo luidt een binnen de bestuurskunde dikwijls geciteerde uitspraak van de Amerikaanse politicoloog Wallace Sayre (Allison, 1983). Ofwel: publiek

2

DE PUBLIC SECTOR AUDITOR

management verschilt op wezenlijke elementen van privaat management. Waar ondernemingen - in al hun typologische verschijningsvormen - gaan voor winst voor aandeelhouders, gaan publieke organisaties voor goed openbaar bestuur in het algemeen belang. De inhoudelijke en institutionele eigenaardigheden van de publieke sector, en haar enorme maatschappelijke en financiële belang, nopen tot een eigen, op deze sector toegespitste benadering van auditing. In bestaande auditopleidingen, zoals in Nederland die tot Registeraccountant (RA), Register Operational Auditor (RO) of Register EDP Auditor (RE), komt de publieke sector echter nauwelijks aan bod. Daardoor functioneren er in de publieke sector vele externe en interne gecertificeerde auditors die een ontoereikende opleidingsbagage met zich meedragen. Ook kent de publieke sector tegenwoordig auditors die niet in een van deze gevestigde auditopleidingen zijn geschoold, maar op basis van Masteropleidingen als bestuurskunde, sociologie, filosofie en geschiedenis, al dan niet met ervaring als beleidsmedewerker of anderszins, in een auditfunctie in de publieke sector aan de slag zijn gegaan. De behoefte aan inbreng vanuit deze disciplines is de laatste jaren sterk gegroeid door de verbreding van de reeks aan onderwerpen die aan audit worden onderworpen. Deze auditors, die eraan bijdragen dat het auditorsgilde in de publieke sector heden ten dage een kleurrijke, multidisciplinaire aanblik biedt, missen veelal kennis van de postulaten, concepten en technieken van auditing. Het openbaar bestuur en de auditfunctie daarbinnen zijn te belangrijk om in deze professionaliteitsomissies te berusten. Interne en externe auditors die werkzaam zijn in de publieke sector moeten het eigene van de publieke sector kunnen doorgronden, en kunnen vertalen naar doel en inhoud van hoogwaardige audits. Alleen dan kunnen zij betekenisvol bijdragen aan goed openbaar bestuur.


3

Het programma ‘public sector auditing’ is erop gericht de benodigde mindset, know how en tools aan te reiken. 3)

Inhoud, doelgroep en product van het programma

In de opleiding besteden we eerst uitvoerig aandacht aan de specifieke context waarbinnen public sector audits worden uitgevoerd. In dat kader worden er colleges gegeven over aard en kwaliteit van het openbaar bestuur, Europees, staatsen bestuursrecht, financieel management en openbare financiën, beleidscyclus en - evaluaties, bedrijfsvoering en risicomanagement, en overheidsverslaggeving –zowel financieel als niet-financieel. Vanuit die context werken we toe naar de eigenlijke auditvakken, waarbij essentieel is dat we public sector auditing breed opvatten: het gaat om financial auditing (controles van financiële verantwoordingen en het daarmee verbonden financieel management), compliance auditing (controles op naleving van weten regelgeving) én –last but not least – performance auditing (controle op de mate van realisatie van de drie e’s). De controlestandaarden van de International Organization of Supreme Organizations (INTOSAI) – de zogenaamde ‘ISSAIs’ vormen een rijke bron van opleidingsmateriaal. We beschouwen public sector auditing als onderdeel van én dienstbaar aan goed openbaar bestuur. Public sector auditing manifesteert zich daarbij in in essentie als waarheidsvindende trait d’únion tussen verantwoordingsplichtige publieke entiteiten en democratisch gekozen organen, of – bij interne audits – verantwoordelijke afdelingen en hogere managementlagen. Aldus helpt auditing de democratische rechtsstaat en de

4


publieke organisaties daarbinnen beter te functioneren (Dees, 2011). Goed openbaar bestuur is het overkoepelende analytisch kader dat we als rode draad door de gehele opleiding gebruiken. We geven dat kader handen en voeten aan de hand van vijf clusters van kwaliteitscriteria, te weten: I) Prestatiecriteria: doeltreffendheid (effectiviteit) en doelmatigheid (economy en efficiency); II) Zorgvuldigheidscriteria: responsiviteit, democratisch gehalte, rechtmatigheid, behoorlijkheid en integriteit; III) Financiële criteria: financiële onderbouwing en houdbaarheid; IV) Organisatiegerichte criteria: kwaliteit intern bestuur, kwaliteit samenwerking met andere organisaties, innovatiekracht, lerend vermogen en duurzaamheid naar mens en omgeving; V) Criteria voor verantwoording en transparantie, inclusief de kwaliteit van de externe audit en de verantwoordbaarheid van keuzes: bij dilemma’s tussen de verschillende aspecten van goed bestuur worden gemotiveerde keuzes gemaakt, bij de rechtvaardiging waarvan wordt gerefereerd aan het algemeen belang. We vatten openbaar bestuur daarbij op als dynamisch concept: het is nooit af, maar in voortdurende staat van onderhoud en verbetering. Het is als een immateriële vorm van gebiedsontwikkeling, uiteindelijk gericht op het geluk van burgers. De opleiding is bestemd voor iedereen die vanuit een interne auditdienst, een accountantskantoor of een rekenkamer actief is, of wil gaan zijn, in de publieke sector. De studieduur is afhankelijk van de vooropleiding: Voor RA’s, RE’s en RO’s duurt de opleiding één jaar, voor degenen met een bedrijfseconomische opleiding op masterniveau anderhalf


5

jaar, en voor degenen met een niet-financiële achtergrond zoals bestuurskunde, sociologie of psychologie - twee jaar. De studenten volgen een dag per week college, en hebben wekelijks ongeveer eenzelfde tijd nodig voor voorbereiding en het schrijven van papers. Het te behalen diploma vormt de basis voor inschrijving als Certified Public Sector Auditor (CPSA). Door deze titel te voeren kunnen afgestudeerden hun versterkte professionaliteit naar de samenleving onderstrepen. Uiteraard zal deze ‘winst op papier’ ook door een versterkt optreden in de auditpraktijk moeten worden gematerialiseerd. Brede maatschappelijke erkenning van de toegevoegde waarde van het diploma public sector auditing kan er dan uiteindelijk toe leiden dat dat bewijs van bekwaamheid wettelijk wordt vereist om controles in de publieke sector te mogen uitvoeren. Waarschijnlijk zullen niet alle public sector auditors die werkzaam zijn bij rekenkamers, accountantskantoren en auditdiensten deze gespecialiseerde opleiding kunnen of willen volgen. Om dan toch een minimum aan relevante kennis te waarborgen, zullen vanuit de leerstoel ook opleidingsinitiatieven worden ontplooid via de lijn van invlechting van hoofdzaken uit het programma in andere relevante opleidingen, zowel binnen als buiten Nyenrode. Daarbij is sprake van een omvangrijke doelgroep: alle studerenden aan academische, postacedemische en hboopleidingen op de vakgebieden accountancy, EDP- Auditing, Operational Auditing, Controlling en – last but not least – bestuurskunde en bestuursrecht kunnen immers hun voordeel doen met een aantal colleges over ‘the art of public sector auditing’. Zo is binnen Nyenrode inmiddels in de bachelorfase van de accountancyopleiding de afgelopen


6

weken voor de eerste keer al een keuzevak public sector auditing gegeven. Ook aan interne opleidingen binnen accountantskantoren, rekenkamers of auditdiensten en aan buitenlandse opleidingen kan vanuit de leerstoel worden bijdragen. 4)

Verdere ambities

Public sector auditing kan, mits professioneel bedreven, een van de vele krachten om de kwaliteit van het openbaar bestuur te blijven bevorderen. Elke organisatie van public sector auditors – rekenkamers, accountantskantoren, auditdiensten – en elke public sector auditor daarbinnen heeft zijn eigen positie, taken en verantwoordelijkheden, maar het perspectief, de beinvloedingsrichting is dezelfde: het bijdragen aan goed openbaar bestuur. Het handhaven en bevorderen van publieke verantwoording public accountability- is en blijft daarbij een kernnotie. Publieke verantwoording is een democratisch anker om publieke machtsuitoefening te controleren (democratisch perspectief), machtsevenwicht te waarborgen (rechtsstatelijk perspectief) en leervermogen te versterken (cybernetisch perspectief). Het dienen daarvan dient de legitimiteit van het openbaar bestuur en verdient het daarom robuust, met passie en professioneel te worden benaderd. Vanuit dit grondbeginsel is er alle ruimte voor de public sector auditor om de vleugels wijd uit te slaan, en zich over de volle breedte van goed openbaar bestuur te manifesteren. Het uitvoeren van audits heeft daarbij overal zin waar de baten van de winst aan auditinformatie hoger worden geacht dan kosten van de audit. Schaarse auditcapaciteit wordt daarbij idealiter toegewezen aan die gebieden waar deze marge het gunstigst is. Vanuit die optiek is er nog veel terrein te winnen als het gaat om de audit van gepubliceerde informatie over activiteiten,


7

prestaties en effecten. Een gedegen beoordeling van deze binnen de publieke sector prioritaire categorie informatie ontbreekt vaak toch nog. Via directe of ‘ assertion-based’ rapportering over doelmatigheid en doeltreffendheid kunnen public sector auditors daarbij munitie aanreiken voor noodzakelijke bezuinigingen – deze dagen in kringen van ministeries van Financien zeker een felbegeerde bijdrage. Op het terrein van het criterium ‘financiële houdbaarheid en onderbouwing’ zou het wenselijk zijn dat public sector auditors vormen van assurance gaan ontwikkelen met betrekking tot de door nationale statistische bureaus en ministers van Financiën aan Europa gerapporteerde cijfers over EMU-saldo en EMU-schuld. Het gaat hier om zowel nationaal als internationaal cruciale informatie met een grote kans op materiële fouten en een – in sommige landen clear and evident gebleken - substantiële tendentie tot onjuiste weergave. Waar het de internationaal oprukkende lange termijn-projecties van ontvangsten en uitgaven betreft, kan de public sector auditor assurance geven bij de gehanteerde grondslagen en berekeningsmethoden. Ook op de andere genoemde criteria van goed openbaar bestuur kan de public sector auditor veel toegevoegde waarde leveren, bijvoorbeeld op het terrein van behoorlijkheid en integriteit. Zo kan hij bijvoorbeeld een toets doen op de naleving van de behoorlijkheidsnormen van de Nationale ombudsman, of met behulp van een ‘integriteitsthermometer’ (Kaptein, 1998) het ethisch gehalte in de publieke organisatie toetsen. Het criterium ‘transparantie’ lijkt evident, maar is dat in de politiek-bestuurlijke arena allerminst. Zo laat Enthoven (2011) op basis van een analyse van 25 jaar parlementair onderzoek in Nederland zien dat er sprake is van een terugkerend patroon van gebrekkige informatievoorziening van het kabinet aan de Tweede Kamer. De geconstateerde

8


informatiegebreken lopen uiteen van onjuiste informatie, tekortschietende informatie, verhullende informatie, misleidende informatie, selectieve informatie tot overdadige informatie. Soms wordt ten onrechte een beroep gedaan op het vertrouwelijke karakter van informatie. Over beleidsopties en de verschillende argumentatielijnen wordt de Kamer doorgaans niet geïnformeerd. De ambtelijke informatievoorziening aan de minister schiet ook regelmatig tekort. Soms wordt de minister cruciale informatie onthouden, ook politiek relevante informatie bereikt de minister niet altijd. De genoemde mechanismen blijken ook waarneembaar te zijn in het dagelijks informatieverkeer tussen regering en parlement. 365 gebrekkige ‘verantwoordingsdagen’ per jaar dus, me dunkt dat hier van goed openbaar bestuur nog lang geen sprake is, en dat er zowel voor de externe als voor de interne public sector auditor een schat aan uitdagingen ligt. Public sector auditors kunnen hun bijdrage voor een belangrijk deel leveren via hoogwaardige assurance- en andere auditproducten aan de achterkant, overal waar in het openbaar bestuur belangrijke financiële en niet-financiële informatie wordt uitgewisseld. Niet alleen inhoudelijk is er volop ontplooiingsruimte voor de public sector auditor. Er is ook veel innovatie mogelijk – en nodig – als het gaat om methoden van onderzoek, wijzen van intervenieren en communiceren van resultaten. Zo kan de public sector auditor proactief optreden aan de voorkant van de beleids- en bedrijfsvoeringsprocessen, door bijvoorbeeld zijn visie te geven op uitvoerbaarheid en controleerbaarheid van weten regelgeving, of zijn kritisch licht te laten schijnen op contracten, vormen van publiek/private samenwerking en complexe financieringsconstructies. De president van de Algemene Rekenkamer heeft recentelijk enkele inspirerende


9

voorbeelden van innovatieve toepassingen beschreven (Stuiveling, 2010). Public sector auditors dragen bij aan goed openbaar bestuur, en maken er tegelijkertijd onderdeel van uit. Zij moeten dan ook zelf in hun werkwijze aan de genoemde criteria voldoen. ‘Practice what you preach’, het geldt ook voor de auditfunctie. De recente INTOSAI standaard over transparantie en verantwoording door rekenkamers straalt dit bewustzijn gelukkig ten volle uit (INTOSAI, 2010). Bij alle bijdragen vanuit mijn leerstoel zal dit nadrukkelijk een richtinggevende notie zijn. Mijn leerstoel dient ertoe om via opleidingen en wetenschappelijk onderzoek een hoogwaardige en innovatieve praktijk van public sector auditing te bevorderen. Het onderzoek zal, net als het onderwijs, een multidisciplinaire opzet kennen. Vanuit de bedrijfseconomie en de accountancy zullen verbindingen worden gelegd met o.a. bestuurskunde, staatsen bestuursrecht en openbare financiën. Dikwijls zal in het onderzoek een internationaalvergelijkend perspectief worden gekozen, waarbij onder meer zal worden geparticipeerd in het netwerk ‘Comparative International Governmental Accounting Research’ (CIGAR). 5)

Tenslotte

De Verenigde Naties zullen binnenkort via een resolutie van de algemene vergadering de lidstaten oproepen de twee meest fundamentele documenten van INTOSAI toe te passen: de LIMA-verklaring uit 1977 – wel aangeduid als de ‘Magna Carta of government auditing – en de Mexicoverklaring over onafhankelijkheid uit 2007. Daarmee wordt het belang van public sector auditing prominenter dan ooit in het perspectief geplaatst van de stabiliteit en ontwikkeling van staten en de publieke verantwoording die daartoe

10


onontbeerlijk is. Een vak met een dergelijke roeping dient met een uitnemende professionaliteit te worden uitgeoefend. Het vestigen van een nieuwe, bij voorkeur internationale, professionele groep van public sector auditors – met een internationaal te standaardiseren opleiding, beroepsreglementering en netwerk van instituten - is daarbij mijns inziens dan ook geen luxe, maar noodzaak. De internationale gemeenschap van rekenkamers bezit de adel die verplicht tot het nemen van een blijvende hoofdrol bij de ontwikkeling en institutionalisering van deze professie. Mede vanuit mijn leerstoel bij Nyenrode wil ik hier de komende jaren graag aan meebouwen, om te beginnen in Europa. De European Organization of Supreme Audit Institutions (EUROSAI) zou het onderwerp (opnieuw) kunnen agenderen, en bij de uitwerking ervan samenwerking kunnen zoeken met relevante initiatieven en ideeen in het Verenigd Koninkrijk (CIPFA), Oostenrijk, Denemarken, Luxemburg en – last but not least – Belgie. Een Europees gestandaardiseerd certificaat voor public sector auditing en een Europese beroepsvereniging van public sector auditors kunnen daarbij concrete eerste mijlpalen vormen. Ik dank u hartelijk voor uw aandacht, en zie uit naar een boeiend vervolg van deze dag!


11

Referenties

Allison, G.T. Jr. (1983). Public and private management: Are they fundamentally alike in all unimportant respects? In J.L. Perry & K.L. Kraemer (Eds.), Public management (pp. 72-92). Palo Alto, CA: Mayfield. Dees, M. (2011). De Public Sector Auditor – Trait-d’union in het Openbaar Bestuur. Inaugurele rede. Breukelen: Nyenrode. http://www.nyenrode.nl/Education/executiveeducation/SSP/publicsectorauditing/Documents/Oratie%20Martin%20A 5%20boekje%20v04%20HR.pdf Enthoven, G.M.W. (2011). Hoe vertellen we het de Kamer?: Een Empirisch Onderzoek naar de Informatierelatie tussen Regering en Parlement. Delft: Eburon. International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) (2010). ISSAI 20: Principles of Transparency and Accountability.INTOSAI: Vienna. http://www.issai.org/media(794,1033)/ISSAI_20_E_endorsement_versio n.pdf Kaptein, M. (1998). Ethics Management: Auditing and Developing the Ethical Content of Organizations. Dordrecht: Kluwer. Stuiveling, S.J. (2010). New trends in auditing: Innovation in the Work of Supreme Audit Institutions. EUROSAI Magazine No. 16, pp. 132-139. http://www.eurosai.org/eng/magazine/Eu16in.pdf

Het zijn deze vragen waarop u mij in het vervolg van deze bijdrage achtereenvolgens zult horen ingaan

Recommend Documents