31 januari 2012
Het scheiden van nuts- en zakenbanken leidt voor de Nederlandse samenleving tot meer lasten dan lusten 1. Inleiding 1.
2.
In het najaar van 2008 werd de wereld getroffen door een financiële crisis van een ongekende omvang en hevigheid. Een aantal financiële instellingen viel om, in een aantal landen, waaronder Nederland, werden instellingen met belastinggeld gesteund. Zodra het stof van de crisis enigszins was neergedaald zagen de eerste analyses van de crisis het licht. Deze analyses wezen voor wat betreft de belangrijkste oorzaken veelal in dezelfde richting. Inmiddels is een begin gemaakt met de ontwikkeling van een breed scala aan maatregelen dat in samenhang moet voorkomen dat een zo wijdverbreide en diepe crisis zich in de toekomst opnieuw zal voordoen. De maatregelen (die voor een deel al zijn afgerond en geïmplementeerd) grijpen aan bij de verschillende geïdentificeerde oorzaken: aanscherping van kapitaal‐ en liquiditeitsbuffers, het verhogen van de “loss‐ absorbency” van instellingen door het (op termijn) introduceren van zogeheten bail‐in debt zodat investeerders en aandeelhouders een verlies nemen in de schuld, het opleggen van voorwaarden aan beloningssystemen (inclusief variabele beloningen) het opzetten van het bankentoezicht op internationaal niveau met toegenomen aandacht voor systeemrisico’s en ten slotte het opleggen van de verplichting aan instellingen om herstel‐ en resolutie plannen (living wills) op te stellen.
3. ING onderschrijft de noodzaak om het internationale financiële systeem stabieler te maken en steunt het overgrote deel van de maatregelen die in dit verband internationaal en nationaal worden voorbereid en uitgevoerd. Banken zijn heel hard bezig met het implementeren van de vele maatregelen, in het besef dat het een proces is van meerdere jaren. Belangrijk is dat banken kunnen blijven voldoen aan de kredietbehoefte van huishoudens en bedrijfsleven; dit geldt zeker in de huidige, moeilijke economische omstandigheden. Tegen die achtergrond maakt ING zich wel zorgen over de cumulatie van de verschillende maatregelen, de impact van de maatregelen in onderlinge samenhang en de timing van de implementatie van deze maatregelen. 4. Internationaal, maar ook in Nederland, is de vraag opgekomen of het zinvol zou zijn om in aanvulling op de onder 2 genoemde maatregelen, nutsactiviteiten af te schermen van zakenbankactiviteiten. In het Verenigd Koninkrijk heeft de Independent Banking Commission onder leiding van John Vickers de aanbeveling gedaan om in het VK een vorm van ringfencing van bankactiviteiten te introduceren. In Amerika zal waarschijnlijk de Volcker‐rule ingevoerd worden, die onder meer “handel voor eigen rekening” bij reguliere banken verbiedt. De Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel (Commissie De Wit) beveelt in haar rapport afscherming van activiteiten aan, door middel van (enige vorm van) ringfencing. In de Nota nuts‐en zakenbankactiviteiten, die de Minister van Financiën op 8 juli 2011 aan de Tweede Kamer zond, wordt traditionele ringfencing voor de Nederlandse situatie als oplossing afgewezen. Namens het Kabinet wordt het standpunt verdedigd dat het scheidbaar (ring‐fence ready) maken van nuts‐ en zakenbankactiviteiten de voorkeur verdient omdat de vermeende voordelen van verdergaande vormen van afscherming/scheiding niet opwegen tegen de nadelen van het verlies aan bedrijfseconomische synergie en diversificatievoordelen.
5.
ING sluit zich aan bij het grondig onderbouwde Kabinetsstandpunt van de Nota van 8 juli 2011. In dit paper wordt deze positie nader toegelicht. Daarbij wordt in het bijzonder ingegaan op de volgende vragen:
Verkleint het afschermen/ring‐fencen van nutsactiviteiten van zakenbankactiviteiten de kans dat in de toekomst belastinggeld nodig zal zijn voor de continuïteit van vitale bankfuncties, en Weegt het eventuele voordeel van een dergelijke afscherming/ringfencing op tegen de kosten voor de Nederlandse economie
In dit paper wordt achtereenvolgens ingegaan op: de activiteiten van universele banken (par 2), maatregelen die moeten voorkomen dat vitale functies van een bank met belastinggeld gered moeten worden (par 3), de gevolgen en kosten van ring‐fencing (par 4, 5) en tot slot de conclusie (par 6).
2. De activiteiten van de grote universele banken in Nederland 6. Als overwogen wordt nutsactiviteiten af te schermen van zakenbankactiviteiten komt de vraag op in welke van de twee categorieën de verschillende diensten en producten van een universele bank worden ondergebracht. Deze vraag – het Vickers rapport heeft het over “the location of the fence” ‐ is lastig en wordt niet eenduidig beantwoord. Hieronder wordt een opsomming gegeven van de belangrijkste activiteiten van een Nederlandse universele bank. De volgorde is niet willekeurig, de activiteiten met een onbetwist nutskarakter staan bovenaan in de opsomming, naarmate activiteiten verder naar beneden te vinden zijn, hebben zij ‐ naar algemeen wordt aangenomen ‐ een sterker zakenbank karakter. a. Betalingsverkeer Banken verzorgen een efficiënte en veilige afhandeling van het nationale betalingsverkeer. Uit Europees onderzoek blijkt dat de kosten die Nederlandse banken de klanten rekenen voor dit betalingsverkeer tot de laagste in Europa behoren. Daarnaast verrichten de grote Nederlandse universele banken internationaal betalingsverkeer voor particulieren, bedrijven en publieke instellingen. b. Beheer van spaargeld van particulieren en overtollige kasmiddelen van bedrijven Banken nemen het spaargeld van huishoudens in, beheren dit spaargeld op veilige wijze en betalen de klanten een redelijke rentevergoeding. Daarnaast worden op vergelijkbare wijze overtollige kasmiddelen in beheer genomen van bedrijven en de publieke sector. c. Kredietverlening particulieren Banken vervullen in Nederland een zeer belangrijke functie op het gebied van kredietverstrekking aan particulieren. Van de uitzettingen aan particulieren is de verstrekking van hypothecaire leningen verreweg het belangrijkst. In Nederland heeft 85% van de huizenbezitters een hypothecaire lening bij een bank. d. Kredietverlening midden‐ en kleinbedrijf (MKB) Het MKB is in Nederland voor zijn financiering bijna geheel aangewezen op de kredietverlening door banken. In andere landen maakt het MKB meer gebruik van financiering uit andere bronnen (familie en kennissen, niet bancaire instellingen). Het MKB heeft, in vergelijking met andere klantsegmenten, een relatief hoog risicoprofiel. Dit profiel vertaalt zich in relatief hoge risicokosten. Daarnaast brengen leningen aan het MKB een hoog concentratierisico met zich mee. Dit risico wordt binnen een universele bank gemitigeerd door diversificatie. e. Kredietverlening grotere bedrijfsleven Hoewel het grotere bedrijfsleven minder afhankelijk is van de bancaire kredietverlening dan het MKB, wordt nog altijd ongeveer de helft van de investeringen van grotere bedrijven gefinancierd door banken. Vooral bij grotere internationale bedrijven wordt bij de financiering gebruik gemaakt van complexere vormen van kredietverstrekking, waarbij de specifieke expertise van de bank van belang is.
2
f. Financiering van investeringen door (semi‐)publieke sector De financieringsbehoefte van de Nederlandse (semi‐)publieke sector is zeer substantieel en deze sector is voor de vervulling van deze behoefte in zeer belangrijke mate aangewezen op de bancaire sector. Gedacht moet worden aan de zorgsector, het onderwijs, maar ook aan de enorme investeringen die op middellange termijn nodig zijn in de infrastructuur en de verduurzaming van de energievoorziening. Het gaat om grote bedragen, die veelal uitsluitend kunnen worden bijeengebracht door (consortia van) banken met voldoende schaalgrootte. Dit soort complexe langjarige financieringstrajecten vragen bovendien om financiële dienstverleners met een brede en diepe expertise. Omdat sinds de kredietcrisis de buitenlandse banken zich ook voor dit soort financieringen van de Nederlandse markt hebben teruggetrokken richting hun eigen thuismarkten, steunt de financiering van de (semi‐)publieke sector in sterke mate op de grotere Nederlandse banken. g. Advisering en dienstverlening aan het bedrijfsleven Banken helpen hun zakelijke klanten – ondernemers en ondernemingen – met een breed palet aan diensten en producten bij het beheren van allerlei financiële risico’s. Daarbij kan worden gedacht aan kredietrisico, marktrisico, renterisico en valutarisico. Het managen van dit soort risico’s behoort niet tot het primaire bedrijfsproces van deze klanten. Dergelijke risico’s worden door de banken veelal tegen een vergoeding van de klanten overgenomen. Dat banken dit soort risico’s beter en efficiënter kunnen managen is terug te voeren op hun specifieke expertise, maar zeker ook op hun schaalgrootte. Sommige van de individuele risico’s van klanten vallen binnen de bankbalans tegen elkaar weg, voor andere risico’s geldt dat diversificatie in meer algemene zin tot lagere kosten leidt. Nederlandse bedrijven zijn sterk georiënteerd op het buitenland. Dit geldt niet alleen voor het grotere Nederlandse bedrijfsleven, maar de laatste decennia juist ook voor een groot deel van het MKB. De grotere Nederlandse banken fungeren van oudsher als een belangrijke partner van het Nederlandse bedrijfsleven in hun grensoverschrijdende activiteiten. De in het buitenlandse netwerk van deze banken aanwezige kennis van de locale regels en gebruiken is daarbij van groot belang. Een andere vorm van dienstverlening aan zakelijke klanten is de advisering bij fusies en overnames. Zowel het MKB als het grotere bedrijfsleven beschikt zelf meestal niet over voor dit soort transacties benodigde expertise en de behoefte aan ondersteuning op dit terrein wordt voor een belangrijk deel door banken ingevuld. Bij grotere internationale transacties is het buitenlandse netwerk van de grotere Nederlandse banken van belang. Ten slotte kan worden gewezen op de advisering door Nederlandse banken van de grotere bedrijven op transacties op de kapitaalmarkt. Daarbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan begeleiding van de uitgifte van aandelen en schuldpapier. Inherent aan dit soort trajecten is dat banken soms voor kortere periodes ook als investeerder in dit soort papier optreden. Zakelijke klanten nemen vaak verschillende producten af, waarbij het ene product winstgevender is dan het andere product. Indien een bank beperkt wordt tot het aanbieden van alleen kredietverlening, waar weinig aan verdiend wordt, zullen hogere prijzen voor andere producten (re‐pricing) doorberekend moeten worden. h. “ALM boek”, asset and liability management Veel van de hierboven genoemde activiteiten slaan (gedeeltelijk) neer op de balansen van banken, zowel aan de actief‐ als aan de passiefzijde. Om de daarbij optredende “mismatch” tussen activa en passiva te adresseren en mitigeren, nemen banken posities in op de financiële markten. Voor dit zogeheten ALM‐management hebben banken verschillende technieken tot hun beschikking waarbij bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van derivaten en andere financiële instrumenten. Deze dagelijkse activiteit op de financiële markten is onlosmakelijk verbonden met alle hierboven genoemde activiteiten. i. “Trading Boek”, handel ten behoeve van klanten In het zogeheten Trading boek worden de door de bank ingenomen posities in financiële instrumenten verantwoord. Binnen deze zogeheten handelsactiviteiten kan onderscheid worden gemaakt tussen de “echte” handel voor eigen rekening (zie onder j) en de handel ten behoeve van de dienstverlening aan
3
klanten. Binnen deze laatste categorie vallen de transacties die direct voor individuele zakelijke klanten en overheden worden gedaan. Daarnaast wordt met een klein deel van de activiteiten een kleine “voorraad” in stand gehouden om ervoor te zorgen dat klanten snel en tegen concurrerende tarieven bediend kunnen worden (market making). Een voorbeeld is het afsluiten van hedge producten voor klanten die rente‐ en of valutarisico’s willen afdekken; bijvoorbeeld de aankoop op termijn door een vliegtuigmaatschappij van brandstof tegen een vaste EUR/$ wisselkoers. Omdat er op dat moment niet tegelijkertijd een klant is met exact een tegenovergestelde voorkeur, zal de bank een deel van het risico tijdelijk moeten overnemen. Door het aangaan van deze hedge‐instrumenten lopen banken kredietrisico’s. Het op de balans nemen van kredietrisico is onderdeel van de totale kredietverlening naar de klant. Universele banken zijn ook actief als market maker voor bijvoorbeeld Nederlandse staatsobligaties, daarbij hoort een beperkte mate van handel op eigen boek. Deze activiteiten zijn niet zelfstandig levensvatbaar, dus bij een verbod komen deze activiteiten helemaal in handen van buitenlandse partijen, met potentiële nadelige gevolgen voor liquiditeit en prijsvorming. j. “Trading Boek”, handel voor eigen rekening In het Trading boek worden ook de transacties en posities in financiële instrumenten verantwoord die geen verband houden met dienstverlening aan klanten, maar die uitsluitend worden gedaan c.q. aangehouden voor het behalen van resultaat. Deze activiteit wordt algemeen aangeduid als “proprietary trading” of in het Nederlands de “handel voor eigen rekening”. Bij grote buitenlandse zakenbanken is de handel voor eigen rekening vaak zeer substantieel, bij de Nederlandse banken wordt slechts zeer beperkt voor eigen rekening gehandeld (zie ook onder 7). 7. De onder 6. opgesomde activiteiten kan men in meer of mindere mate aantreffen bij universele banken in vele landen van Europa en ook daarbuiten. Hieronder wordt echter bij deze activiteiten een aantal kanttekeningen geplaatst die kenmerkend zijn voor de Nederlandse universele banken of meer specifiek voor ING. De activiteiten onder b tot en met f behelzen de traditionele intermediaire functie van banken: het financieren van de reële economie door transformatie van de besparingen uit diezelfde economie. Transformatie betreft het matchen van looptijden (omdat besparingen vaak direct opvraagbaar zijn, terwijl kredieten een langere looptijd hebben, zoals hypotheken), alsmede van risico’s (rente, kredietrisico’s, etc). In sommige landen is er een overschot aan besparingen bij banken, in Nederland is er een structureel tekort, de zogeheten retail savings funding gap. Deze funding gap, die momenteel zo’n € 500 miljard bedraagt, wordt onder meer veroorzaakt door de omvang van de contractuele besparingen in de Nederlandse pensioenfondsen, de structuur van de hypothecaire kredietverlening in Nederland, maar ook door het aandeel van de bancaire kredietverstrekking in de financiering van de Nederlandse economie. Ten gevolge van deze funding gap zijn Nederlandse banken voor hun funding in belangrijke mate aangewezen op de kapitaalmarkten. Een gediversifieerd model verbetert de toegang tot deze markten. Zoals in 6. al is aangegeven is niet eenduidig aan te geven waar de grens ligt tussen nutsactiviteiten en zakenbankactiviteiten. Daarvoor moet men ook kijken naar de karakteristieken van het financiële systeem in een land. Als men het karakter van de hiervoor beschreven activiteiten in samenhang beziet met de sterke rol van de banken voor de financiering van de reële economie, zouden in Nederland alleen de activiteiten onder j. “buiten het hek” moeten worden geplaatst. Waar hek ook wordt gezet, het is aannemelijk dat wanneer bij Nederlandse banken zou worden overgegaan tot ringfencing, in ieder geval een veel kleiner deel van de activiteiten buiten het hek zou belanden dan bij buitenlandse universele banken. Een nadere blik op de balans laat zien dat er grote verschillen bestaan tussen de balansen van de Nederlandse banken en die van buitenlandse banken. De actiefzijde van de balans van Nederlandse banken bestaat voor circa 65% uit kredieten, terwijl bijvoorbeeld grote Engelse instellingen veel lagere ratio’s vertonen, grofweg 40%. Andere grote Franse en Duitse concurrenten (peers) vertonen hetzelfde beeld:, met een ratio in de orde van 20 tot 35%. In het Vickers rapport wordt aangegeven dat in het VK naar schatting tussen 70% tot 85% van de activiteiten van de universele banken “buiten het hek” terechtkomen. Voor
4
Nederlandse banken zou dat substantieel lager zijn. Dat heeft voor vooral te maken met de omvang van de zakenbankachtige activiteiten die binnen Engelse universele banken worden uitgeoefend. De omvang van de activiteiten onder i. en j. en meer in het bijzonder van het daarmee samenhangende risico, is het best te kwantificeren met behulp van de zogeheten Value at Risk (VaR) risicomaatstaf. VaR is een maatstaf die aangeeft wat het maximale risico is dat een instelling binnen één dag bij ongewijzigde handelsposities met een activiteit zou lopen door veranderingen in marktrisico’s (zoals rentestanden, aandelenmarkten, wisselkoersen, credit spreads etc.). Deze maatstaf wordt doorgaans beoordeeld met een 99% zekerheidsinterval, wat wil zeggen dat onder normale omstandigheden het verwachte verlies 99 van de 100 dagen kleiner zal zijn dan de VaR. De VaR methode die ING hanteert is goedgekeurd door DNB. Doordat de meeste internationale banken de VaR op hun Trading boek publiceren, is de VaR een goede maatstaf voor de vergelijking van de omvang van de handelsactiviteiten van een bank met die van andere banken. Nederlandse banken bevinden zich voor wat betreft de omvang van die handelsactiviteiten in de onderste regionen van de internationale vergelijking. Als we naar ING kijken, zijn de handelsactiviteiten van de grotere Europese banken aanmerkelijk substantiëler dan die van ING (Franse, Duitse, Engelse banken minimaal 2 tot 10 keer zo groot, op basis van cijfers van 2010). Alle banken hebben vanaf 2008 hun handelsactiviteiten afgebouwd, maar bij ING is dit sneller gebeurd dan bij onze buitenlandse peers. De omvang van deze activiteiten is sinds 2008 significant afgebouwd, vooral ten gevolge van de zogeheten Back‐to‐Basics strategie. De handelsactiviteiten in Londen en New York zijn stop gezet, andere activiteiten zijn in run‐off. Daarbij speelt mede een rol dat onder Basel 2.5 de kapitaalseisen voor handelsactiviteiten meer dan verdrievoudigd zijn. Ondanks de hogere kapitaalseisen, vertegenwoordigt handel voor eigen rekening ongeveer 0.2% van de totale Risico Gewogen Activa (RWA) van ING. Dit lage percentage toont aan dat deze activiteiten en risico’s zeer beperkt zijn. Wanneer bij ringfencing gekozen zou worden tot buiten het hek plaatsen van de activiteiten onder i. en j. aangevuld met “zakenbank‐achtige” activiteiten uit de andere categorieën (zoals adviesdiensten), dan zou de omvang van de afgescheiden activiteiten nog steeds zeer beperkt zijn in vergelijking met buitenlandse banken. Deze activiteiten zou in ieder geval van een zodanig beperkte omvang zijn dat ze niet zelfstandig levensvatbaar zijn. Dat zou kunnen betekenen dat voor het Nederlandse bedrijfsleven voor de dienstverlening met een zakenbank karakter uitsluitend nog een beroep zou kunnen doen op de grote buitenlandse zakenbanken. Mede tegen de achtergrond van de recente aankondiging dat RBS zich uit Nederland terugtrekt is afhankelijkheid van buitenlandse partijen onwenselijk, omdat het met extra onzekerheden over de financiering van het Nederlandse bedrijfsleven gepaard gaat. Het onderdeel dat binnen een mogelijke ring‐fence valt, wordt met name gefund door retail deposits. Het onderdeel dat buiten de ring‐fence valt, zal voornamelijk gefund moeten worden op de kapitaalmarkt door middel van wholesale funding. Hier doet zich een tweetal complicaties voor. Ten eerste, de mogelijkheden voor kredietverlening worden hierdoor beperkt. Bedrijven zullen zelf de kapitaalmarkt op moeten. Het is vooralsnog onduidelijk wat de precieze gevolgen hiervan zijn; in ieder geval kost het tijd voordat dit kan worden gerealiseerd. Ten tweede, het wordt steeds moeilijker om funding te vinden op de kapitaalmarkten door het opdrogen van de markt voor ‘unsecured debt’. Momenteel zijn er weinig alternatieven.
3. Welke maatregelen zijn/worden er genomen om te voorkomen dat in de toekomst vitale functies van banken met belastinggeld gesteund moeten worden? 8. In internationaal en nationaal verband wordt een breed scala aan maatregelen voorbereid en ingevoerd om herhaling van de gebeurtenissen van 2008/2009 te voorkomen. Deze maatregelen vallen in een aantal categorieën uiteen: Maatregelen die banken bestendiger moeten maken tegen schokken
5
Maatregelen die moeten voorkomen dat met belastinggeld vitale functies gered moeten worden, als banken ondanks de verhoogde weerbaarheid toch in de problemen zouden komen Maatregelen in de toezichtsfeer die ervoor moeten zorgen dat risico’s met een internationaal systeem karakter eerder worden gesignaleerd 9. De volgende maatregelen zullen banken in de toekomst bestendiger maken tegen schokken: Invoering van Basel III zal leiden tot een verhoging van de vereiste kapitaalbuffers Daarnaast wordt ook de kwaliteit van het kernkapitaal van banken verhoogd. In aanvulling op de Basel III kapitaalseisen zullen aan zogeheten systeem relevante banken (Systemically Important Banks, SIBs) additionele kapitaalseisen worden gesteld. De zogeheten loss absorbency van instellingen wordt verhoogd, onder meer door ervoor te zorgen dat verschaffers van vreemd vermogen meedragen in geleden verliezen, zodat de kans dat er een beroep zou moeten worden gedaan op overheidssteun (belastinggeld) wordt verminderd. Basel 3 zal leiden tot verscherping van eisen met betrekking tot het liquiditeitsmanagement van banken. Mismatch van looptijden van funding en uitzettingen wordt beperkt en daarnaast worden strengere eisen gesteld aan de aan te houden liquiditeitsbuffers. 10. Naast de onder 9 genoemde maatregelen zou invoering van een zogeheten Crisis Management framework (op Europees niveau) ertoe moeten leiden dat, mocht een instelling toch in de problemen komen, voorkomen wordt dat de vitale onderdelen met belastinggeld gesteund moeten worden. Belangrijkste elementen van dit Crisis Management framework zijn: Recovery and Resolution Plan (RRP). Dit soort plannen bevat een groot aantal juridische en toezichthoudende initiatieven met het doel om de impact van de financiële crisis op de maatschappij te beperken. Een Recovery Plan moet met name de vitale onderdelen van een bank beschermen, terwijl een Resolution Plan (geschreven door de toezichthouder) het doel heeft een bank te ontmantelen met minimale schade voor de maatschappij (en daarmee scheidbaar is op het moment dat het onomkeerbaar fout gaat). Invoering van bail‐in debt als onderdeel van het framework. Dit instrument heeft als doel de schuldverschaffers mede te laten opdraaien voor verliezen van een bank, waardoor de spaarder en belastingbetaler buiten schot zullen blijven. Indien een bank onomkeerbaar in de problemen komt, kan een deel van haar schuld worden omgezet in eigen vermogen in de vorm van aandelen, waardoor de kapitaalbuffers hersteld worden en een bank niet op zal houden te bestaan. Een herstructureringsplan en vervanging van het management maken onderdeel uit van dit instrument. De onduidelijkheid over de exacte toepassing van het bail‐in instrument beperkt de liquiditeit in de markt van schuldpapier 1 . In maart wordt meer duidelijkheid verwacht. Nederland is met de invoering van de Interventie Wet voorloper op het gebied van crisismaatregelen in Europa. Het doel is het voorkomen dat een bank omvalt, door een tweetal maatregelen: (1) DNB krijgt de mogelijkheid een plan op te stellen voor de overdracht van (een deel van) een financiële onderneming aan een derde partij of een overbruggingsinstelling en (2) additionele bevoegdheden voor de minister van financiën om te kunnen ingrijpen in de interne bevoegdheden van een financiële onderneming om vermogensbestanddelen (inclusief aandelen) te onteigenen. 11. Er zijn daarnaast vele nieuwe maatregelen getroffen ter versterking van de governance van bedrijven, inclusief een herziening van het beloningsbeleid. 12. Ten slotte is in de internationale toezichtsfeer een aantal maatregelen getroffen die tot doel heeft de internationale systeemrisico’s in het oog te houden, met versterkte bevoegdheden voor nieuwe 1
ING is geen voorstander van het huidige voorstel, aangezien het de liquiditeit in de markt voor ‘senior unsecured debt’ ernstig beperkt. Dit is voor banken een belangrijke bron van financiering, in Nederland nog meer dan in het buitenland vanwege de eerder beschreven funding gap. De kosten van alternatieve financiering zijn aanzienlijk hoger.
6
Europese toezichtorganen, waaronder de European Banking Authority (EBA) en de European Systemic Risk Board (ESRB).
4. Draagt ringfencing bij aan een verkleining van het risico in het systeem? 13. Aan de roep om ringfencing ligt de veronderstelling ten grondslag dat ringfencing, in aanvulling op de onder 9, 10, 11 en 12 genoemde maatregelen, het risico voor de samenleving (belastingbetaler) beperkt 2 . Hieronder wordt deze veronderstelling ter discussie gesteld, in het bijzonder voor de Nederlandse situatie. 14. In het algemeen kan worden gesteld dat diversificatie van activiteiten belangrijk is om schokken te kunnen opvangen (niet alle eieren in 1 mandje). Tijdens de crisis hebben we enkele voorbeelden gezien, die deze redenering bevestigen. Financiële instellingen met een eenzijdig businessmodel, zowel pure spaarbanken, als pure zakenbanken, zijn in ernstige problemen gekomen. Partijen als Northern Rock, Hypo RE, Fanny Mae, Freddy Mac (hypotheekbanken), maar ook Lehman Brothers vertrouwden te sterk op één model. Ook in Duitsland zijn hiervan voorbeelden te vinden. De Landesbanken en Sparkasse hebben elkaar nodig voor financierings‐ en operationele activiteiten. De Landesbanken moesten uiteindelijk gered worden om de Sparkassen uit de problemen te houden (zie nota Minister van Financiën, juli 2011). In Spanje zien we dat de Caixa’s (spaarbanken) hard geraakt zijn door de problemen op de huizenmarkt. 15. Het is van belang daar aan toe te voegen dat niet de omvang van instellingen zorgt voor systeemrisico. Een stelsel van kleine banken dat onderling veel zaken doet, zorgt voor evenveel systeemrisico als een stelsel met een kleiner aantal grote(re) partijen. Systeemrisico en onderlinge verwevenheid zijn een gegeven in de financiële sector. Een financiële instelling kan zich uiteindelijk niet buiten het systeem plaatsen (laat staan de risico’s buiten het systeem plaatsen). 16. Soms wordt gepleit voor een situatie waarin een bank alleen besparingen mag innemen en kredieten (hypotheken en bedrijfskredieten) mag verschaffen, maar geen beleggingen mag doen (zoals overheidsobligaties, derivaten, etc.); een soort van ultieme vorm van een nutsbank. Dat is geen houdbaar model om de volgende redenen. Ten eerste wordt in Nederland het merendeel van de besparingen aangetrokken met relatief korte looptijden en variabele rentevergoedingen. Kredieten (aan de andere kant van de balans) kennen vaak een langere looptijd (zeker hypotheken) en een vaste rente. Een bank moet zich dus afdekken tegen zowel rente‐ als looptijdrisico. Dat gebeurt per definitie met financiële instrumenten (zoals derivaten). Als dit niet zou kunnen, zouden bijvoorbeeld alleen maar hypotheken met een korte looptijd en een variabele rente kunnen worden verstrekt; de vraag is of dit in het belang van klanten is. Een tweede reden is dat, op grond van richtlijnen op het gebied van liquiditeitsbuffers, banken juist worden verplicht liquide beleggingen in huis te hebben, zodat zij in staat zijn te voldoen aan directe opeisbaarheid van deposito’s door klanten. Als er alleen niet‐liquide kredieten op de balans staat, zou een bank – bij wijze van extreem voorbeeld – eerst een huiseigenaar moeten verplichten af te lossen, voordat de spaarder kan worden geholpen. 17. In de Nederlandse situatie zal vergaande afscherming/scheiding van de pure nutsfunctie er onvermijdelijk toe leiden dat de kredietverlening aan een deel van de reële economie nog meer afhankelijk wordt van funding op de kapitaalmarkt. Dit leidt juist tot vergroting van risico’s en hogere kosten voor de dienstverlening aan zowel zakelijke als particuliere klanten. 18. Een zeer beperkte vorm van afscherming/scheiding (bijvoorbeeld alleen handel voor eigen rekening) heeft geen fundamenteel gevolg voor het financiële systeem in Nederland, simpelweg omdat deze
2
Overigens geldt ook voor het VK dat men weliswaar heeft besloten tot ringfencing over te gaan, maar dat nog onduidelijk is welke activiteiten dat betreft. De VK regering zal hiervoor richtlijnen opstellen.
7
activiteiten al heel gering zijn en door bestaande regelgeving al in sterke mate wordt beperkt. Gedwongen scheiding levert in dit opzicht weinig op.
5. Wat zijn de kosten van ringfencing voor de Nederlandse economie? 19. Bij de overwegingen over scheiding van bankactiviteiten is het belangrijk een aantal unieke kenmerken van de Nederlandse economie in acht te nemen. Uniek omdat de Nederlandse situatie afwijkt van die in andere Europese landen. Daardoor zijn maatregelen die in die landen worden getroffen niet een‐op‐een van toepassing op de Nederlandse situatie. Die kenmerken zijn: (1) de aanwezigheid van een zeer groot internationaal opererend bedrijfsleven; (2) de aanwezigheid van zeer grote pensioenfondsen en andere institutionele beleggers die het overgrote deel van hun middelen niet in Nederland, maar in het buitenland beleggen; (3) de aanwezigheid van een aantal grote retailbanken die, om een oplossing te vinden voor eerdergenoemd spaartekort in het Nederlandse bancaire systeem, zich in toenemende mate hebben gefinancierd op de kapitaalmarkten door obligaties uit te geven en door spaargelden in andere landen aan te trekken. Deze kenmerken moeten in onderling verband worden bezien, en vormen in zekere zin een soort van delicaat evenwicht. Het internationale bedrijfsleven kan groeien/overleven, mede door de support van Nederlandse banken. Pensioenfondsen kunnen grotendeels in het buitenland beleggen, mede omdat banken er in slagen elders financiering aan te trekken voor dienstverlening aan Nederlandse klanten. Als er ergens in kink in de kabel komt, zal dat onmiddellijk gevolgen hebben voor (andere spelers in) de Nederlandse economie 3 . Bij iedere ingrijpende set van maatregelen zullen de consequenties voor de gehele economie in beschouwing moeten worden genomen. 20. Het risico bij een vergaande afscherming van activiteiten, is dat het voor Nederlandse banken moeilijker zal worden externe financiering aan te trekken, bijvoorbeeld omdat hun credit rating wordt verlaagd of omdat zij door andere financiële marktpartijen als een minder aantrekkelijke marktspeler worden beschouwd. Het aantrekken van minder financiering of van duurdere financiering zal nadelige consequenties hebben voor volumes en prijzen van bankproducten en daarmee voor de dienstverlening aan klanten. Dit geldt zowel voor de basisproducten voor particuliere en zakelijke klanten (kosten van betaaldiensten, vergoede rente op spaarrekeningen en deposito’s), als voor kredietverlening. Deze aspecten zullen nadelig uitwerken op de Nederlandse economie. 21. Uit de onderdelen 6 en 7 blijkt dat de activiteiten van de Nederlandse universele banken divers zijn en sterk met elkaar samenhangen. Dit leidt tot synergievoordelen die zich vertalen in kostenvoordelen voor de klanten. Deze kostenvoordelen gaan verloren bij scheiding of verregaande afscherming. Dit geldt bijvoorbeeld voor het grotere en middelgrote bedrijfsleven; hoewel dergelijke ondernemingen zaken doen met meerdere internationale banken, nemen zij bij voorkeur ook diensten af van een “thuisbankier”. Als er geen volledig dienstenpakket meer kan worden afgenomen van Nederlandse banken, zullen deze bedrijven zich in toenemende mate op buitenlandse partijen richten. De ervaring in de afgelopen jaren heeft geleerd dat juist in een crisissituatie buitenlandse banken zich terugtrekken van de Nederlandse markt en dat de grote Nederlandse banken ‘overblijven’ om de financiering van het Nederlandse bedrijfsleven op zich te nemen. Een te grote afhankelijkheid van buitenlandse banken bergt een risico in zich voor de financiering van het Nederlandse bedrijfsleven en dus voor werkgelegenheid en groei. 22. Al met al is het grote risico van zowel afscherming als splitsing, dat beide overblijvende onderdelen niet langer goed kunnen worden gefund of tegen hogere kosten. De nutsactiviteiten zullen duurder worden, de zakenbanken zijn niet langer zelfstandig levensvatbaar.
3
Het VK kent relatief minder multinationals (veelal in buitenlandse handen), minder (lokale) pensioenfondsen en weliswaar grote banken, maar die hebben meer een zakenbankkarakter. De Scandinavische landen kennen een relatief veel minder internationaal georiënteerd bedrijfsleven en geen gedekt pensioenstelsel. Zwitserland heeft wel grote multinationals, maar geen gedekt pensioenstelsel, de banken hebben meer een zakenbankkarakter en er is geen retail funding gap in het bankwezen om bekende specifieke regels voor spaartegoeden van buitenlanders.
8
6. Conclusie 23. Bij het zoeken naar maatregelen om het financiële systeem meer crisisbestendig te maken, is het zinvol de voor‐ en nadelen van het scheiden van nuts‐ en zakenbankactiviteiten te analyseren. 24. Daarbij is van groot belang welke activiteiten als nutsactiviteiten worden aangemerkt. Naast de traditionele retail‐activiteiten, heeft ook de dienstverlening aan het bedrijfsleven en de publieke sector een duidelijk economisch nut en kunnen deze activiteiten niet als af te scheiden zakenbankactiviteiten worden aangemerkt. Daarmee zou de financiering van de Nederlandse reële economie in gevaar komen. Pure zakenbankactiviteiten (zoals handel voor eigen rekening) door Nederlandse universele banken worden zeer beperkt uitgevoerd en deze activiteiten zijn de afgelopen jaren verder afgebouwd. 25. De activiteiten van de Nederlandse universele banken zijn divers. Deze diversiteit heeft een lager risicoprofiel tot gevolg. Daarnaast leidt dit tot synergievoordelen die zich vertalen in kostenvoordelen voor klanten. Deze kostenvoordelen gaan bij verregaande afscherming of scheiding verloren. Als er geen volledig dienstenpakket meer kan worden aangeboden door Nederlandse banken, zullen internationaal opererende Nederlandse bedrijven zich in toenemende mate tot buitenlandse partijen moeten richten. Een te grote afhankelijkheid van buitenlandse banken bergt een risico in zich voor de financiering van het Nederlandse bedrijfsleven en dus voor werkgelegenheid en groei. 26. Er is inmiddels een veelheid aan maatregelen ingevoerd of in voorbereiding die de kans op een faillissement van banken aanzienlijk verkleinen. Hiertoe behoren het significant verhogen van kapitaal‐ en liquiditeitsbuffers en het opstellen van herstelplannen door banken, waardoor concrete maatregelen op de plank liggen mocht zich een nieuwe crisis aandienen. Bovendien krijgen toezichthouders sterkere bevoegdheden in ultieme situaties in te grijpen bij banken om de continuïteit van voor de economie vitale functies (of anders gezegd: nutsactiviteiten) zeker te stellen. Ook zijn Europese toezichthouders opgericht om de kans op systeemrisico’s te verkleinen. 27. Vergaande vormen van ring‐fencen/scheiden zullen het eventuele restrisico (het risico dat door de onder punt 25 genoemde maatregelen onvoldoende wordt geadresseerd) niet verder verkleinen. Doordat ringfencing/scheiding leidt tot een verlies aan diversificatie, zal het risico, vooral in de Nederlandse situatie, eerder toenemen. 28. Het is bij dit alles van groot belang de specifieke karakteristieken van het Nederlandse financiële systeem en het bedrijfsleven in acht te nemen, met name het spaartekort binnen het bancaire systeem, de aanwezigheid van internationaal beleggende pensioenfondsen en van het internationaal opererende Nederlandse bedrijfsleven. Daardoor zijn maatregelen die in die landen worden getroffen niet één‐op‐ één van toepassing op de Nederlandse situatie.
29. Het is tevens cruciaal een visie te ontwikkelen op de gewenste rol en toekomstige structuur van de Nederlandse financiële sector in brede zin – dat wil zeggen banken, pensioenfondsen, en verzekeraars, in onderlinge samenhang. Daarbij dient zowel aandacht te worden besteed aan stabiliteit, dus uiteindelijk het risico voor de belastingbetaler, als aan groei van de Nederlandse welvaart. Duidelijk is dat groei zonder het nemen van enig risico niet realistisch is, evenmin als groei zonder een gezonde financiële sector. Het is van belang te zorgen voor een gezonde, concurrerende Nederlandse financiële sector die essentiële functies vervult voor de Nederlandse economie. 30. Al met al wegen de twijfelachtige voordelen van ring‐fencen/scheiden niet op tegen de kosten voor de Nederlandse economie. Integendeel, een zekere mate van diversificatie van bankactiviteiten komt de Nederlandse economie juist ten goede. Daarom sluit ING zich bij het door het kabinet bepleite standpunt om niet verder te gaan dan het zeker stellen van “scheidbaarheid” in een crisissituatie. Daarvoor is geen additionele regelgeving nodig.
9
