MŰSZAKI KATONAI KÖZLÖNY a MHTT Műszaki Szakosztály és a ZMNE folyóirata XXI. évfolyam, különszám, 2011.december
ZRÍNYI MIKLÓS NEMZETVÉDELMI EGYETEM VÉDELMI IGAZGATÁS SZAK
A Magyar Tudomány Ünnepe rendezvénysorozat keretében a
„Hallgatók a Tudomány Szolgálatában” Védelmi igazgatás szakos hallgatók I. országos tudományos konferenciája
Csabianszki Viktor mk. őrnagy: A Magyar Honvédség katasztrófavédelmi feladatai Disaster relief responsibilities of the Hungarian Defence Forces
Budapest, 2011. november 10.
221
BEVEZETŐ A Magyar Honvédség olyan állami szervezet, melynek legfőbb rendeltetése, létrehozásának indoka a normálidőszaktól eltérő tevékenységek végzése. A hadseregek létrehozását, fenntartását a szűkösen rendelkezésre álló állami erőforrásokból elsősorban az a jól
felfogott
össztársadalmi
érdek
teszi
elengedhetetlenül
szükségessé,
hogy
válsághelyzetekben is működőképes, megfelelő képességekkel rendelkező, feladatorientált szervezettel lehessen felvenni a káros folyamatok hatásai elleni küzdelmet. A válság, mint olyan definíciója nem egységes. Általánosan elmondható, hogy a válság "váratlan, nem rutinszerű események vagy események sorozata, amelyek nagyfokú bizonytalanságot okoznak egy adott szervezet elsődleges célkitűzései megvalósításában”1. Annak ellenére, hogy több, egymásnak némely tekintetben ellentmondó definíció is elfogadott2, megállapítható, hogy a hadseregek, így a Magyar Honvédség felállítása, feladatainak meghatározása, eszközeinek beszerzése, struktúrájának kialakítása, személyi állományának kiválasztása, felkészítése és begyakoroltatása mind azt a célt szolgálja, hogy – a tetszőleges értelmezésű – válságidőszakban ténykedni tudjon, és feladatait ilyen helyzetekben hajtsa végre a társadalom célkitűzéseinek veszélyeztetettsége esetén. Magyarország, sőt Európa ma – összevetve más válságövezetekkel – relatív békésnek mondható. Az emberek, a társadalmi és a magáncélból szervezett közösségek életét, vagyonát, létfenntartását, működési feltételeit nem fenyegeti (legalábbis rövid távon) olyan kataklizma erejű válságok kialakulásának réme, mint egy totális háború. A katasztrófák, legyenek azok természeti vagy civilizációs eredetűek, azonban iparosodott társadalmunkban, relatív magas népsűrűségű régiónkban egyre fokozódó fenyegetettséget jelentenek. Nem elfelejtve azt a tényt, hogy a hadseregek erőforrásainak alaprendeltetésük szerinti feladat-végrehajtás során történő felhasználása elsősorban háborús konfliktusokban tervezett, érdemes és célszerű a (sokszor tévesen) „kisebb kaliberűnek” tekintett, de szintén tömegeket fenyegető katasztrófahelyzetekben történő szerepvállalásuk lehetőségeit is vizsgálni, különös tekintettel az erőforrások szűkös voltára, mely a hatékonyság növelését és az erőforrás-felhasználás racionalizálását követeli meg ezen a téren is.
1
Seeger, M. W.; Sellnow, T. L.; Ulmer, R. R. (1998). "Communication, organization, and crisis". Communication Yearbook 21: 231–275. 2 B. Wisner, P. Blaikie, T. Cannon, and I. Davis (2004). At Risk - Natural hazards, people's vulnerability and disasters. Wiltshire: Routledge. ISBN 0-415-25216-4.
222
Jelen konferenciacikk célkitűzése kettős: elsősorban áttekinteni a Magyar Honvédség katasztrófavédelmi feladatait, melyet a jogállamiság eszmerendszere alapján, a jogszabályok hierarchikus rendszerének vizsgálatával tervezek megvalósítani; valamint másodsorban a legutóbbi időszak konkrét katasztrófavédelmi feladat-végrehajtása során számba venni a felhasznált erőforrásokat, és (a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer tekintetében) előkészíteni egyes, a hatékonyságra vonatkozó vizsgálatokat. A Magyar Honvédség katasztrófavédelmi feladatai áttekintésének aktualitását elsősorban a jogszabályi környezet átalakulása adja. Ebből adódóan a honvédelmi ágazat is meg kell, hogy kezdje a katasztrófavédelmi feladatrendjére vonatkozó jogszabályok és közjogi szervezetszabályzó eszközök felülvizsgálatát, melytől a kormányzat elsősorban a rendelkezésre bocsátott erőforrások hatékonyabb felhasználását várja. Fentiek érdekében célom volt a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer, a honvédelmi ágazat katasztrófavédelmi feladatai végrehajtására létrehozott ideiglenes, feladatorientált alrendszer feladatrendjének elemzése, mely a hatályban lévő, illetve rövidesen hatályba lépő jogszabályok párhuzamos elemzésének módszerével történik. A feladatok végrehajtásának alapfeltétele a megfelelő finanszírozottság. Ennek bemutatása a Honvédelmi Katasztrófavédelmi költségvetéseinek vizsgálatával, valamint azon jellemző katasztrófák elleni védekezési feladatok költségigényének vizsgálatával történik, amelyek a legutóbbi időszakban a honvédségi erők, eszközök bevonását tették szükségessé.
1 A Magyar Honvédség katasztrófavédelmi feladatai A Magyarország jogállam3. Ezen megállapítás egyik gyakorlati következménye, hogy az állam erőszakszervezetei, így például a Magyar Honvédség csak olyan feladatokat hajthat végre, melyek jogszabályokban kerültek rögzítésre. A feladatok végrehajtására vonatkozó szabályok a jogszabályi hierarchiában alacsonyabb szintű jogszabályokban, illetve a közjogi szervezetszabályzó eszközökben kerülnek rögzítésre – de itt is követve a jogállamiságból eredő követelményeket. A Magyar Honvédség katasztrófavédelmi tevékenységét szabályzó joganyagok nagy része azonban nem csak a Honvédségre vonatkozik, hanem a katasztrófavédelemben érintett szervezetekre általában. Mivel katasztrófavédelmi tevékenység végzése során a Magyar Honvédség erői kizárólag más minisztériumok, szervezetek erőivel közösen hajtanak végre
3
A Magyar Köztársaság alkotmánya, 1949. évi XX. tv. 2. §; Magyarország Alaptörvénye, B) cikk (1)
pont.
223
feladatokat, különösen fontos a katasztrófavédelmi feladatokat meghatározó jogszabályok pontos ismerete a zökkenőmentes együttműködés kialakítása érdekében. Fontos továbbá a tevékenység szabályos dokumentálása a költségek megfelelő elszámolása céljából. A következőkben a Magyar Honvédség katasztrófavédelmi feladatai a jogforrások elemzésével kerülnek bemutatásra. A jogforrások elemzése a 2012. január 01-én hatályba lépő törvényi változásokra figyelemmel, párhuzamos elemzés módszerével történik. 1.1 1.1.1
Az Alkotmány 1949. évi XX. törvény: A Magyar Köztársaság alkotmánya
Az Alkotmány jogrendszerünk alapja. A katasztrófavédelem témakörében is alapokmány, mivel rögzíti: Az állam vezető szerveit, alapvető feladatukat. A minősített időszakokat, kihirdetésük szabályait. A honvédelmi és a polgári védelmi kötelezettséget. A fegyveres erők vezetésének és alkalmazásának szabályait. 1.1.2
Magyarország Alaptörvénye
Magyarország Alaptörvényének 2011. áprilisi elfogadása a vizsgált terület vonatkozásában lényegi változást is hozott. A Magyar Honvédség feladatait rögzítő 45. cikk továbbra is az Országgyűlést, a köztársasági elnököt, a Honvédelmi Tanácsot, a Kormányt, valamint a feladat- és hatáskörrel rendelkező (honvédelmi) minisztert jogosítja fel a Magyar Honvédség irányítására, a működés irányítását pedig a Kormány hatáskörébe adja. A Magyar Honvédség alkotmányos
alapfeladata
lett
azonban
a
katasztrófák
megelőzésében,
következményeik elhárításában és felszámolásában történő részvétel4. 1.2 1.2.1
A honvédelmi törvény 2004. évi CV. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről
A jelenleg hatályos honvédelmi törvény és a végrehajtására kiadott jogszabályok, továbbá számos módosításuk rögzíti a honvédelem feladatait, az állami szervek (pl. a Védelmi
4
Magyarország Alaptörvénye, 45. cikk (3) bekezdés.
224
Bizottságok) és az állampolgárok kötelmeit (ideértve pl. a polgári védelmi kötelezettséget is, melynek szintén vannak jogkövetkezményei katasztrófahelyzetben). A törvény 70. §-a rögzíti a Magyar Honvédség feladatait. Ezen szakasz h) bekezdése szabja feladatul a „hozzájárulást a katasztrófavédelmi feladatok megoldásához” – ez az MH katasztrófavédelmi tevékenységének jelenlegi jogi alapja. A 138. § (1) bekezdés d) pontja alapján a Magyar Honvédség ezt nemzetközi színtéren is végezheti. Külön kiemelendő továbbá a 72. §, mely rögzíti a katasztrófavédelmi feladatok végrehajtására, illetve térítéses igénybevételre történő kirendelésre jogosultak körét. 5 1.2.2
A honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló 2011. évi CXIII. törvény
A 2012. január 01-től hatályos új honvédelmi törvény számos változást hordoz a katasztrófavédelem szervezeti alrendszerében, mely elsősorban a polgármestereket, a Védelmi Bizottságokat, azok hatáskörét és feladatait érinti. A Magyar Honvédséget, különösen annak katasztrófavédelmi feladatait illetően azonban fenntartja a jelenleg hatályos szabályozást. Az Alaptörvény szóhasználatától eltérően a honvédségi erők számára a katasztrófavédelmi feladatok végrehajtásában történő „közreműködést”6 ír elő „hozzájárulás” helyett, de a jogalkotó szándéka nem változott: a Magyar Honvédség a továbbiakban sem elsődlegesen felelős szervezet a katasztrófahelyzetek kezeléséért. Ennek megváltoztatására egyes tudományos kutatások korábban tettek javaslatot. Muhoray Árpád tábornok úr doktori értekezésében olvashatjuk például, hogy „a katasztrófák elleni védekezés elsődleges beavatkozóiként a honvédség állományában is fenntartható lenne a mai műszaki csapatok fogalomkörében olyan alakulat, amely a katasztrófák elleni védekezés során az elsődleges beavatkozók között vehetne részt speciális technikai felszereltsége és személyi állományának felkészítettsége, kiképzettsége alapján, megfelelve a szlovák gyakorlatnak”7, de várhatóan a
5
„72. § (1) A 70. § (1) bekezdésének h)-j) pontjában meghatározott feladatok teljesítésére alárendelt szervezeteitől legfeljebb 100 fő 21 napi időtartamot meg nem haladó igénybevételéről a Honvéd Vezérkar főnöke, az ezt meghaladó létszámú vagy időtartamú igénybevételről a honvédelemért felelős miniszter dönt. A 3000 főt meghaladó igénybevételről a honvédelemért felelős miniszter - a döntéssel egyidejűleg - az Országgyűlést tájékoztatja. (2) A Honvédség szállítóeszközei és műszaki munkagépei - a harcjárművek és a fegyverzet kivételével kérelemre, a honvédelemért felelős miniszter engedélyével, az állami szerveknek jogszabályban meghatározott feladataik ellátásához megállapodás alapján, térítés ellenében, ideiglenesen átengedhetők.” 6 36. § 2) a) pont: „közreműködés a katasztrófavédelemmel összefüggő feladatok végrehajtásában” 7 Muhoray Árpád pv. ezredes in: A katasztrófavédelem területi irányítási modelljének vizsgálata, doktori értekezés, ZMNE 2002., 37. oldal
225
jogalkotói szándék tartósan fent fog maradni, és a Magyar Honvédség a közeli jövőben nem lesz elsődleges beavatkozó szerv. Lényegi változást jelent azonban a Honvéd Vezérkar főnöke saját hatáskörében kirendelhető erők meghatározása. Az új törvény alapján ugyanis a vezérkarfőnök 200 főt saját hatáskörében rendelhet ki katasztrófavédelmi feladatok ellátására legfeljebb 21 napra, míg a korábbi szabályozás alapján csak ennek felére volt jogosult. A katasztrófavédelmi szakterületen együttműködő szervezetek számára fontos tervezési alapinformáció, hogy a Honvédség katasztrófavédelmi célú feladatokba történő bevonása esetén meg kell határozni a kirendelés célját, időtartamát, a kirendelt erők feladatait, létszámát és eszközeit, fegyverzetét, továbbá földrajzilag körülírt területét. ’A kárhelyen a mentőerők,
akár
-
elsődleges,
akár
másodlagos
beavatkozók
-
saját
szervezeti
alárendeltségükben, saját szakmai szabályaik alapján, egymással együttműködve látják el feladataikat.”8 Kiemelt fontosságú, hogy a honvédségi kirendelt erők a Honvédség állományába tartozó kijelölt parancsnok vezetésével hajtják végre a feladatot. A fentiek alapján a katasztrófahelyzetek kezeléséért elsődlegesen felelős szervezetek, amennyiben honvédségi erők kirendelését kérik, ezeket az adatokat az alkalmazásra vonatkozó felkéréssel egyidejűleg meg kell, hogy adják a honvédelmi ágazat részére. A honvédelmi ágazat egyetlen, folyamatosan üzemelő kapcsolati ponttal rendelkezik ezen felkérések vételére, ez pedig a Magyar Honvédség Központi Ügyelete. Fontos feladat tehát,
hogy
a
többi
ágazat
hasonló
központi
kapcsolati
pontja
(elsősorban
a
Belügyminisztérium Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság Főügyelete) ezt az információigényt
ismerje.
Hasonlóan
fontos
valamennyi
minisztérium
tárcaközi
együttműködésért felelős szervezetének megfelelő tájékoztatása a honvédségi erők igénylésének törvényi hátteréről és megváltozott rendjéről. Fontos megjegyezni, hogy a honvédségi erők katasztrófavédelmi célú igénybevételére nincsen általánosan alkalmazott nemzetközi gyakorlat. Ezért szükséges ismerni a környező országok szabályozását, tekintettel elsősorban a regionális katasztrófák nemzetközi együttműködés keretében történő kezelésére.
8
Dr. Hornyacsek Júlia: A települési védelmi képességek a katasztrófa-kihívások tükrében, „Biztonságunk érdekében” Oktatási- és Tanácsadó Tudományos Egyesület, Budapest, 2011. 72. oldal ISBN: 978-963-08-26068
226
1.3 1.3.1
A katasztrófavédelmi törvény 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről
A katasztrófavédelmi törvény, valamint a végrehajtására kiadott 179/1999. (XII. 10.) kormányrendelet szabályozza az összes katasztrófavédelemben érintett minisztérium, országos hatáskörű szerv és szervezet tevékenységét.9 A törvény 1. §-a megállapítja, hogy „minden állampolgárnak, illetve személynek joga van arra, hogy megismerje a környezetében lévő katasztrófaveszélyt, elsajátítsa az irányadó védekezési
szabályokat,
továbbá
joga
és
kötelessége,
hogy
közreműködjön
a
katasztrófavédelemben”. 2. §-a felsorolja a katasztrófavédelemben részt vevők körét, melyek az alábbiak: A polgári védelmi szervezetek. A hivatásos katasztrófavédelmi szervek. A hivatásos önkormányzati tűzoltóság. A gazdálkodó szervezetek. A Magyar Honvédség. A rendvédelmi szervek. Az állampolgárok. Az állami meteorológiai szolgálat. Az állami mentőszolgálat. Az egészségügyi államigazgatási szerv. Az önkéntesen részt vevő társadalmi szervezetek. A civil és az erre a célra létrehozott köztestületek. Nem természeti katasztrófák esetén annak okozója és előidézője. Az állami szervek és az önkormányzatok. A Magyar Honvédség szempontjából azért fontos ezen szervezetek körének meghatározása, mert katasztrófavédelmi együttműködést valamennyi érintettel szükséges tervezni, esetleg szervezni és működtetni is.
9
Ezek a jogszabályok napjainban változnak. Lásd később.
227
A katasztrófavédelmi törvény rögzíti a Kormány, a Kormányzati Koordinációs Bizottság (KKB), a belügyminiszter, az illetékes miniszterek és az országos hatáskörű szervek vezetői, a megyei, fővárosi és helyi védelmi bizottságok és vezetőik, valamint a polgármesterek feladatait a katasztrófavédelmi tevékenység megszervezésével és a tevékenység irányításával kapcsolatban. A törvény 14. § és 53. §. meghatározza a honvédelmi miniszter és a honvédelmi ágazat katasztrófavédelemmel kapcsolatos feladatait. A katasztrófavédelmi törvény részletezi a tevékenységben részt vevő hivatásos szervek és a központi szerv (azaz a BM Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóság) feladatait is. A törvény leírja továbbá a veszélyes tevékenységek, létesítmények engedélyeztetési és hatósági felügyeletének rendjét, a veszélyes létesítmények üzemeltetőjének kötelmeit, de fontos megemlíteni, hogy az ezzel foglalkozó IV. fejezet hatálya a Magyar Honvédség létesítményeire nem terjed ki. Figyelmet érdemel a törvény V. fejezete, amely a katasztrófavédelmi tevékenységbe bevont jogi és természetes személyek költségeinek megtérítését szabályozza. A törvény felhatalmazza a különböző ágazatok illetékes minisztereit, hogy rendeletileg szabályozzák a felügyeletük alatt működő szervek katasztrófavédelmi tevékenységét. 1.3.2
A katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi CXXVIII. törvény
A törvényjavaslat 2011. június 10-én került beterjesztésre az Országgyűléshez, elfogadására 2011. szeptember 19-én került sor. Hatályba szintén 2012. január 01-én fog lépni. A továbbiakban a Magyar Honvédség feladatrendjére vonatkozó változások áttekintésére kerül sor. Fontos változást jelent, hogy a jogalkotó egyértelműsíti a Magyar Honvédség vezetésiirányítási rendjének függetlenségét a katasztrófavédelmi feladatok végrehajtásában érintett további szervezetekétől10. Továbbra is a megyei, fővárosi védelmi bizottságok hatáskörében marad a területi szintű együttműködés szervezése a közigazgatási szervek, a Magyar Honvédség, a
10
4. § (4) bekezdés: „Ez a törvény nem érinti a Magyar Honvédség vezetési-irányítási rendszerére, valamint a katonai függelmi viszonyokra vonatkozó jogszabályi rendelkezéseket.”
228
rendvédelmi szervek, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal és a társadalmi szervezetek között a felkészülés és megelőzés időszakában. A honvédelmi törvénnyel összhangban a katasztrófavédelmi törvény is egyértelműsíti a honvédségi erők igénybevételének engedélyezésére jogosult vezetők körét (a Honvéd Vezérkar főnöke, a honvédelemért felelős miniszter, illetve a Kormány). Fontos kiemelni, hogy a törvény 76. § (1) bekezdés alapján a Magyar Honvédség katasztrófák elleni védekezésre történő felkészülésének és védekezésének költségeit az állam viseli. Tekintettel arra, hogy a törvény hatálytalanítja a polgári védelemről szóló 1996. évi XXXVII. törvényt is, fontos alapvetéseket tartalmaz a katasztrófahelyzetek kategorizásával, valamint a polgári védelemmel kapcsolatosan is. 1.4
1996. évi XXXI. törvény a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról
A tűzvédelmi törvény szabályozza a tűzmegelőzési feladatokat, a magánszemélyek, jogi személyek, valamint magán- és jogi személyek jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteinek tűzvédelemmel és műszaki mentéssel kapcsolatos feladatait, az ilyen tevékenység irányítására vonatkozó szabályokat, valamint a tűzoltóságokra érvényes előírásokat. Rendelkezései hatályosak a Magyar Honvédségre is. 1.5
1996. évi CXVI. törvény az atomenergiáról
Az atomenergia-törvény az olyan békés célú atomenergia-felhasználást szabályozza, amely az emberi életre, továbbá az élő és élettelen környezetre veszélyes lehet. A törvény fogalommagyarázatot ad a nukleáris tevékenységek, létesítmények definiálásával, valamint rögzíti a nukleáris tevékenység alapelveit. Kijelöli a Kormány, egyes minisztériumok, az Országos Atomenergia Bizottság, az Országos Atomenergia Hivatal és számos további kormányzati szerv ellenőrzési, szabályozási és irányítási feladatait, valamint az atomenergia alkalmazójának feladatait a nukleáris tevékenység biztonságosságának garantálása érdekében. A törvény IV. fejezete tartalmazza azokat az intézkedéseket, amelyek a rendkívüli események megelőzésére és következményeik elhárítására vonatkoznak; az V. fejezet pedig a káresemények bekövetkezése esetén követendő felelősség-megállapítás szabályait.
229
1.6
2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról
A kémiai biztonságról szóló törvény a nem-nukleáris veszélyes ipari tevékenység végzésének
szabályait
tartalmazza.
Meghatározza
azokat
az
anyagokat,
amelyek
„veszélyesnek” minősülnek, leírja a veszélyek fajtáit, az anyagok törzskönyvezési szabályait, a veszélyes anyagok bejelentésének rendjét, valamint azok kezelésének szabályait. Meghatározza továbbá a kockázatelemzés módját, a veszélyes tevékenység végzésének feltételeit és a hatósági ellenőrzés rendjét. Rendelkezései szintén irányadók a Magyar Honvédségre is.
2 Az MH katasztrófavédelmi feladatai végrehajtására fordított erőforrások A katasztrófavédelmi feladatok meghatározása az 1. fejezetben ismertetett jogszabályokban történt. A feladatok rendszerének vizsgálata nem nélkülözheti azonban az azok végrehajtásához szükséges pénzügyi erőforrások biztosítási rendjének vizsgálatát, különös tekintettel a katasztrófavédelmi törvény módosulásával előálló helyzetre, miszerint törvényi szinten került meghatározásra az a szándék, hogy a Magyar Honvédség katasztrófavédelmi feladatokhoz történő hozzájárulásának költségei kizárólag állami forrásokból kerüljenek fedezésre. Ez – mivel a katasztrófahelyzeti működés elvi okokból sem tervezhető részleteiben – a gyakorlatban az ágazati tartalék-keret, valamint annak katasztrófa esetén történő visszapótlása vizsgálatát is szükségessé teszi. 2.1
A honvédségi erőforrások biztosításának rendszere
A Magyar Honvédség korábban ismertetett katasztrófavédelmi feladatokhoz történő hozzájárulási kötelezettségéből eredő feladatokat alapvetően kétféle módon biztosítja: A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer működtetésével; Eseti kirendelések alapján. A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer (rövidítve: HKR) biztosítja azt a keretet, amelyben a honvédségi erőforrások alkalmazásra kerülnek a katasztrófák elhárításában történő ágazati részvétel során. A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer, bár ideiglenes, célorientált szervezetként kerül definiálásra, folyamatosan működik, és fejlesztésére, működtetésére erőforrások is kerülnek biztosításra minden egyes költségvetési évben. Ezen költségvetési forrásoknak (egyes egyéb ágazatoktól eltérő módon) azonban nem célja a konkrét alkalmazási feladatok finanszírozása, tekintettel arra, hogy a Magyar Honvédség
230
számára a korábban ismertetett jogszabályi feladatrendszer nem határoz meg elsődleges felelősséget egyetlen katasztrófatípus tekintetében sem. Fentiek alapján a honvédségi erőforrások katasztrófavédelmi célú felhasználása alapvetően a második pillér, azaz az eseti kirendelések alapján kerül megvalósításra. A jogszabályokban rögzítettek11 alapján katasztrófavédelmi feladatokra csak a Honvéd Vezérkar főnöke és a honvédelmi miniszter rendelhet ki honvédségi erőket, így erőforrásokat. A jogalkotó célja ezzel a rendelkezéssel az volt, hogy a pénzügyi erőforrások fölötti ellenőrzés gyakorlója kezébe adja az alkalmazásra vonatkozó elvi döntés meghozatalának jogosítványait. Az eseti kirendelések költségei ugyanis alapvetően központi költségvetési keretből visszapótlásra kerülnek az ágazati költségvetésbe, de csak az ehhez szükséges kormány-, illetve szükség esetén országgyűlési döntések meghozatala után. Megjegyzendő, hogy a Magyar Honvédség – relatíve – jelentős költségvetési forrásai lehetővé teszik bizonyos feladatok saját erőforrásból történő végrehajtását is, de természetesen ehhez is miniszteri, illetve vezérkarfőnöki döntés szükséges. Mindazonáltal megállapítható, hogy – elsődleges ágazati felelősség hiányában – a Magyar Honvédség katasztrófa-védekezésbe bevont erőforrásai jelentős része nem éves erőforrás-tervében rögzített módon, hanem eseti jelleggel hozott döntések alapján kerülnek biztosításra, melyet elsősorban az indokol, hogy a vizsgált szakterületen a jogszabályi környezet alapján a honvédelmi ágazat csak hozzájárul más ágazatok tevékenységéhez, és ezen elsődlegesen felelős ágazatok eseti jellegű, nem tervesített felkérései alapján, nem tervezhető mértékben alkalmazza szűkösen rendelkezésre álló erőforrásait. Ezen rendszer természetesen adódik a katasztrófák definíciószerűen adódó jellemzőjéből, az előre nem megjósolhatóságból, továbbá látható, hogy a hadseregek célja elsősorban a nem várt válsághelyzetekben történő ténykedés, de jelentősen megnehezíti a honvédségi
katasztrófavédelmi
feladatok
tervezőinek,
szervezőinek,
koordinálóinak,
irányítóinak és végrehajtóinak tevékenységét.
11
Lásd a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény rendelkezéseit ismertető részt
231
Egyéb résztvevő ágazatok
katasztrófavédelmi szervezetek
A honvédelmi ágazat hozzájárulása a katasztrófavédelmi feladatokhoz A Honvédelmi
Eseti katasztrófavédelmi
Katasztrófavédelmi
kirendelésekhez rendelt
Rendszer erőforrásai
erőforrások
Országos katasztrófavédelmi rendszer
Elsődlegesen felelős
A katasztrófavédelmi feladatokhoz történő hozzájárulás jogi követelményrendszeréből eredő feladatok
1. sz. ábra: Az MH katasztrófavédelmi erőforrás-tervezése Készítette: a szerző A továbbiakban a honvédségi katasztrófavédelmi szerepvállalás két nagy pillérének, a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer és az eseti katasztrófavédelmi kirendelések erőforrás-allokációnak bemutatása következik aktuális példákon keresztül. 2.2
A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer erőforrás-felhasználása
A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer a honvédelmi költségvetés meglehetősen kis részterülete. Néhány tízmillió forintos kerete minden évben a Honvédelmi Minisztérium Információkapcsolati Rendszerében (rövidítve: IKR) kerül részletes tervezésre. Mivel a honvédelmi ágazat a jogi követelményrendszer alapján egyetlen katasztrófatípus esetén sem elsődlegesen felelős a katasztrófahelyzet kezeléséért, a honvédségi katasztrófavédelmi részvétel alapelveként került meghatározásra, hogy csak a meglévő képességek kerülnek felhasználásra erre a célra. Ebből kifolyólag katasztrófavédelmi célból (eltekintve a létesítményi katasztrófavédelmi feladatoktól) a Magyar Honvédség nem hoz létre és nem üzemeltet sem szervezeteket, sem technikai eszközöket, sem személyi állományt, ezért a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer költségvetésének alaprendeltetése azoknak a szükség szerinti feladatoknak a biztosítása, amelyek a nem-katasztrófavédelmi célból létrehozott képességek ilyen felhasználását teszik lehetővé. 232
A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer (HKR) költségvetése az elmúlt években a következő táblázatokban ismertetésre kerülő keretszámok mellett mozgott:
Fsz. 1. 2. 3. 4. 5. 6.
Szervezet HM beszerzések Egészségügyi (HM Egészségvédelmi Intézet) Vegyivédelmi (MH Görgei Artúr Vegyivédelmi Információs Központ – MH GAVIK) Haditechnikai (MH Haditechnikai Ellátó Központ) Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem (ZMNE) HM egyéb (dologi, személyi és szerzői jogi) 2006. évben összesen:
Költségvetés [E Ft] 59 860 2 240 5 000
1. táblázat - A HKR költségvetése 2006-ban (Készítette: a szerző)
233
82 686 10 500 4 640 164 926
Fsz. 1. 2.
3. 4. 5.
Szervezet Egészségügyi (MH Honvéd Egészségügyi Központ – MH HEK) Vegyivédelmi (MH Összhaderőnemi Parancsnokság Logisztikai Ellátó Központ – MH LEK, MH 93. PS Vegyivédelmi Zászlóalj – MH 93. VVZ, MH GAVIK) Haditechnikai (HM Fejlesztési és Logisztikai Ügynökség – HM FLÜ) ZMNE HM egyéb (dologi, személyi és szerzői jogi) 2008. évben összesen:
Költségvetés [E Ft] 1 400 28 660
41 500 1 700 4 640 77 900
2. táblázat - A HKR költségvetése 2008-ban12 (Készítette: a szerző)
Fsz. 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Szervezet Egészségügyi (MH HEK) Egészségügyi (Állami Egészségügyi Központ) Vegyivédelmi (MH ÖHP LEK, MH 93. PS VVZ, MH GAVIK) Műveleti (MH Műveleti Központ) Haditechnikai (HM FLÜ) ZMNE HM egyéb (dologi, személyi és szerzői jogi) 2009. évben összesen:
Költségvetés [E Ft] 4 000 1 600 45 004 600 132 825 7 900 4 600 196 529
3. táblázat - A HKR költségvetése 2009-ben (Készítette: a szerző) A költségvetések tanulmányozásakor szembeötlő lehet azok alacsony főösszege. Megfigyelhető azonban, hogy a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer működtetésével olyan területek finanszírozása kapott pótlólagos támogatást, amely képességek (a fentebb említett alapelvtől részlegesen eltérően) nem a Magyar Honvédség alaprendeltetéséből, hanem katasztrófavédelmi feladataiból eredendően fontosak (pl. a relatíve magas haditechnikai kiadások túlnyomó részét az Automata Mérő és Adatgyűjtő Rendszer13 üzemeltetésének
költségei
emésztették
fel).
Figyelmet
érdemel
továbbá,
hogy a
katasztrófavédelmi oktatás, valamint a katasztrófavédelmi témájú elméleti kutatások, tanulmányok készítése kiemelten fontos területei is relatíve jelentős támogatáshoz juthattak.
12
A költségvetés év közben 50%-kal került csökkentésre A rendszer a folyamatos magyarországi sugárszint-mérés feladatával került létrehozásra, legtöbb mérőállomását a Magyar Honvédség üzemelteti 13
234
2.3
Az MH eseti katasztrófavédelmi célú igénybevételeinek erőforrásfelhasználása
Mint a fentiekben kifejtésre került, az eseti kirendelések jelentik a Magyar Honvédség „tényleges” részvételét a katasztrófavédelmi feladatok ellátásában. Az ilyen esetekben alkalmazott
képességek
a
Honvédelmi
Katasztrófavédelmi
Rendszer
keretében
tevékenykednek valamely társ-ágazat, állami szerv, vagy önkormányzat érdekében, annak felkérése alapján, de a képességekhez történő erőforrás-hozzárendelés nem előre eltervezett módon történik.
2. ábra - Nem tervezett védekezés - magyar katona Devecseren SITA/AP-illusztrációs felvétel Forrás: www.parameter.sk (letöltés: 2011. március 15.) Alapvető rendező elv lehet, hogy a Magyar Honvédség képességei csak veszélyhelyzet kihirdetését követően kerülnek alkalmazásra, és az erőforrás-hozzárendelés a védekezés céljára megnyitott költségvetési forrásokból kerül végrehajtásra – de, mint azt a következőkben bemutatásra kerülő konkrét példából is kitűnik, ez az elv nem, vagy csak részben kerül alkalmazásra, jelentős pénzügyi erőforrás-tervezési kihívás elé állítva a honvédelmi ágazatot. Technikai
szempontból
problémákat
okozhat
továbbá
a
Honvédelmi
Katasztrófavédelmi Rendszer hozzáigazítása az aktuális feladathoz, amit előre szintén nem lehet tervesíteni. A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer ugyanis előre kijelölt, felkészített,
különféle
katasztrófahelyzetekben
történő
alkalmazásra
összeállított
munkacsoportok rendszere, melyek a Magyar Honvédség meglévő képességeinek bázisán 235
kerültek létrehozásra.14 Mégis minden egyes honvédségi katasztrófavédelmi tevékenység ezen rendszerben kerül végrehajtásra, amely annak köszönhető, hogy a munkacsoportok a meglévő képességek erejéig sokszorozhatóak, és bizonyos időn belül a meglévő korlátok között a rendszer képes bővülni. A Magyar Honvédség tehát alapvetően a következő lépések megtételével képes mind több és több képességet az elsősorban illetékes katasztrófavédelmi szerv segítésére alkalmazni: A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer kijelölt, felkészített, meglévő munkacsoportjai a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer készenlétére vonatkozó tervekben meghatározott készenléti időkkel és képességekkel; Szükség szerint további munkacsoportok megalakítását, felkészítését követően a modul-képességek többszörözésével, melyek azon katonai szervezetek valósítanak meg, ahol az alaprendeltetésből eredő feladatok ezt lehetővé teszik; Az alaprendeltetésből eredő feladatok csökkentése révén, további erőforrások felszabadítását követően a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer további kiegészítésével. Mindkét tényező különösen megnehezíti az eseti alkalmazások erőforrás-tervezését, melyre jó példát ad a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer alkalmazása a 2010. évi árvízi védekezés során.
3. ábra - Katonák árvízvédekezési feladaton Készítette: Szűcs László Forrás: http://www.honvedelem.hu/cikk/0/18671/arvizvedelem_felkeszules.html (letöltés: 2011. szeptember 15.) 14
A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer felépítése, működése, a munkacsoportok képességei jelen konferenciacikkben terjedelmi korlátok miatt nem kerülnek bemutatásra.
236
A
veszélyhelyzeteket
kihirdető
és
feloldó
kormányrendeletek
alapján
a
veszélyhelyzettel kihirdetett területekhez kapcsolódó felmerült árvízvédelmi kiadások összesítése alapján az eseti kirendelés teljes költségigénye 754 831 000 forint volt. Ez a költség nem tartalmazta a kihirdetett veszélyhelyzet hatálya alá nem eső területen folytatott védekezés költségeit, valamint a honvédségi ingatlanokban, anyagokban, eszközökben keletkezett kárt (mintegy 100 000 000 forint). 2010. augusztus 02-ig a fenti költségek fedezésére a honvédelmi ágazat 217 519 000 forint pótelőirányzat került biztosításra, melyből 46 908 000 forint került átutalásra a Magyar Honvédség részére. Fentiek jól érzékeltetik a honvédelmi ágazat erőforrás-tervezésének kihívásait a Magyar Honvédség katasztrófák károsító hatásai elleni védekezéshez történő hozzájárulási kötelezettségéből eredő feladat-végrehajtás során. Fenti számokat a következő grafikon szemlélteti: 800000000 700000000 600000000 500000000 400000000 300000000 200000000 100000000 0
HKR költségvetése Visszabiztosításra tervezett árvízi költségek Visszautalt árvízi költségek Árvízi költségek 2010 tavasz Költségek
4. sz. ábra: Katasztrófavédelmi költségek Készítette: a szerző ÖSSZEGZÉS, KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK Jelen konferenciacikk a Magyar Honvédség katasztrófavédelmi feladatait a jogszabályok hátterében mutatta be, követve a jogállamiság követelményrendszerét. A jogszabályi környezet folyamatban lévő változása a párhuzamos feladatelemzés módszerével került bemutatásra. Bemutatásra
kerültek
továbbá
a
honvédelmi
ágazat
katasztrófavédelmi
tevékenységének ágazati alrendszere, a Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer feladatai, illetve a szükséges erőforrások (elsősorban költségvetési források, financiális eszközök) biztosításának elve, majd gyakorlati példán keresztül ezen elvek megvalósulása. A konferenciacikk alapján is láthatóak azok az ellentmondások, amelyek az ágazati katasztrófavédelmi
tevékenység
erőforrás-tervezése
folyamán
kihívásokat,
sokszor
feloldhatatlan ellentéteket okoznak. Látható ugyanis, hogy a katasztrófavédelmi feladatok az 237
egyik fő résztvevő szervezet, a Magyar Honvédség esetében nem, vagy csak részben tervezettek, és a legtöbb esetben a – nem tervezetten felhasználásra kerülő – erőforrások visszapótlása szintén nem tervezhető, és a legtöbb esetben nem, vagy csak részben valósul meg. Mindebből következően, figyelemmel elsősorban a jogszabályi környezet változására, javaslatként kerülhet megfogalmazásra, hogy a Magyar Honvédség feladatrendjében a katasztrófavédelmi feladatok újracsoportosítása könnyítheti a felkészülés és végrehajtás tervezését.
A
felkészülés-megelőzés,
katasztrófavédelmi
feladatok
külön
valamint
a
csoportosítása
végrehajtás esetén
időszakához
ezekhez
a
köthető
honvédelmi
költségvetésben külön költségvetési források lehetnének tervezhetők, mely alapján egyszerűsödhet az alkalmazást követő központi költségvetési visszapótlás jelenlegi rendje is. A külön címrendkód szerinti költségallokáció ugyanakkor szükségessé teszi, hogy az erők alkalmazására megfelelő puffer kerüljön kialakításra, amely biztosítja az ágazati feladatok azonnali finanszírozását a pénzügyi keret felszabadítására vonatkozó kormánydöntést megelőzően is.
FELHASZNÁLT IRODALOM 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
8.
9. 10. 11. 12. 13.
A Honvédelmi Katasztrófavédelmi Rendszer éves előirányzatai felhasználására vonatkozó jelentések (202/12/2007; 234-4/2009; 237-30/2009; 234-52/2009 HM TKF) Pásztor Béla, Süle Attila, Karajz József, Csabianszki Viktor: A Magyar Honvédség feladatai a Magyar Köztársaság katasztrófa-elhárítási rendszerében (2004), kézikönyv, 6/522 MH ÖHK B. Wisner, P. Blaikie, T. Cannon, and I. Davis: At Risk - Natural hazards, people's vulnerability and disasters. 2004 Wiltshire: Routledge. ISBN 0-415-25216-4 Muhoray Árpád pv. ezredes: A katasztrófavédelem területi irányítási modelljének vizsgálata, doktori értekezés, ZMNE 2002. Az árvízi védekezés költségeire vonatkozó jelentés (297-39/2010 HM KPÜ) Előzetes árvízvédelmi összefoglaló jelentés és javaslat a személyi állomány elismerésére (155-23/2010 MH MK) Katasztrófavédelmi igazgatás (szerkesztő: Dr. Bukovics István, szerzők: Dr. Bukovics István, Dr. Faragó Tibor, Dr. Simon Ildikó, Dr. Balla Piroska, Dr. Becze Réka, Dr. Szlávik Lajos, Dr. Tóth Bálint, Harmati István, Dr. Zellei Gábor, Szűcs Tamás, Dr. Telekes Gábor, Dr. Lakfalvi Mária, Dr. Radnóty Gábor, Fehérvári Pál, Dr. Dobi Bálint, Dr. Varga Imre, Gyenes Zsuzsanna, Duruc József), Budapesti Corvinus Egyetem Államigazgatási Kar, Dashöfer Kft. Ciprus, Budapest, 2008., pp. 47-49.; 55-65. ISBN: 978-963-9313-73-6 Dr. Hornyacsek Júlia: A települési védelmi képességek a katasztrófa-kihívások tükrében, A települések katasztrófa-elhárítási feladatai, a végrehajtáshoz szükséges helyi védelmi képesség alapvető területei, azok kialakításának folyamata. „Biztonságunk érdekében” Oktatási- és Tanácsadó Tudományos Egyesület Budapest, 2011. 72. oldal ISBN: 978-963-08-2606-8 Szombati Zoltán: Védelem bármi áron? in: Hadtudományi Szemle 2008. 2. szám, Budapest, ZMNE, ISSN 2060-0437 Péterfalvi Attila – Solymosi József: Minősítési kategóriák változása a katasztrófavédelemben in Hadmérnök 2010. 2. szám, Budapest, ZMNE, ISSN 1788-1919 1949. évi XX. törvény: A Magyar Köztársaság alkotmánya Magyarország Alaptörvénye 2004. évi CV. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről
238
14. 2011. évi CXIII. törvény a honvédelemről és a Magyar Honvédségről, valamint a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről 15. 1999. évi LXXIV. törvény a katasztrófák elleni védekezés irányításáról, szervezetéről és a veszélyes anyagokkal kapcsolatos súlyos balesetek elleni védekezésről 16. 2011. évi CXXVIII. törvény a katasztrófavédelemről és a hozzá kapcsolódó egyes törvények módosításáról 17. 1996. évi XXXI. törvény a tűz elleni védekezésről, a műszaki mentésről és a tűzoltóságról 18. 1996. évi CXVI. törvény az atomenergiáról 19. 2000. évi XXV. törvény a kémiai biztonságról 20. Az 1999. évi LXXIV. törvény végrehajtásáról szóló 179/1999. (XII.10.) Korm. rendelet 21. A honvédelmi ágazat katasztrófák elleni védekezésének irányításáról és feladatairól szóló 23/2005. (VI. 16.) HM rendelet 22. A katasztrófavédelmi operatív bizottság állományának kijelöléséről és vezényléséről szóló 44/2007. (HK. 5) HM ÁT – HM HVKF 23. A HM Honvéd Vezérkar és a Magyar Honvédség hadrendje szerinti szervezetek katasztrófavédelmi feladatairól szóló 82/2005 (HK.20) HVKF intézkedés
239
