Godfried Engbersen. atale emedies. fatale remedies. Over onbedoelde gevolgen van beleid en kennis

Godfried Engbersen

fatale fatale remedies remedies Over onbedoelde gevolgen van beleid en kennis

1

Inleiding

1.1

Bureau voor Rechtshulp Amsterdam

Begin jaren tachtig verrichtte ik als student-assistent bij de sectie Empirische Sociologie van de Universiteit Leiden mijn eerste sociologische onderzoek. Het onderzoek betrof de sociale rechtshulp en sociaal-juridische dienstverlening in Nederland. Een onderdeel daarvan was observatieonderzoek bij diverse bureaus voor rechtshulp, waaronder het bureau in de Amsterdamse Spuistraat (Engbersen 1986). Daar was in 1975 het eerste bureau voor sociale rechtshulp van Nederland opgericht. Dit bureau had tot taak het geven van eerstelijnsrechtshulp aan de sociaal-economisch zwakkeren op gebieden als arbeidsrecht, sociale verzekeringen en voorzieningen, huurrecht en vreemdelingenrecht. Vergelijkbaar onderzoek verrichtte ik met collega’s bij de instituten sociaal raadslieden. Bijna een half miljoen hulpvragen bereikten beide instellingen in 1982, hulpvragen die voor een groot deel voortvloeiden uit het wet- en regelsysteem van de verzorgingsstaat en de uitvoering daarvan door (semi-)publieke instellingen. Die eerste observaties op de overvolle spreekuren van het bureau rechtshulp op de Spuistraat maakten grote indruk op mij. Geëngageerde jonge hulpverleners probeerden de chaos te bezweren van een legioen Amsterdamse werklozen, militante krakers, eerste generatie gastarbeiders en kleurrijke studenten dat daar de spreekuren bezocht. Voor mijn ogen tekenden zich de grote en kleine problemen af van een ‘stagnerende verzorgingsstaat’ (Van Doorn en Schuyt 1978). De Nederlandse verzorgingsstaat bleek geen modelsamenleving te zijn. Sommige groepen, waaronder veel migranten, hadden moeite om hun recht te halen, terwijl anderen, zoals studenten, daar geen enkel probleem mee hadden. Ook was toen al waarneembaar dat het stelsel van sociale zekerheid onbedoelde effecten teweegbracht. Hoogopgeleide (ex-)studenten die actief waren in de kraakbeweging verwierven als vanzelf een basisinkomen uit de bijstand om hun actiebestaan te financieren. En veel oudere werknemers kwamen massaal in de arbeidsongeschiktheidsregelingen terecht, terwijl zij geen gezondheidsproblemen hadden. Hun belangrijkste probleem was werkloos-

9

heid. Ook werd duidelijk dat de explosieve groei van regels in de Nederlandse verzorgingsstaat er niet toe leidde dat de overheid beter in staat was om fundamentele maatschappelijke problemen op te lossen. De hoge regeldichtheid leverde ook meer conflicten op tussen overheid en burgers, waardoor de legitimiteit van de verzorgingsstaat onder druk kwam te staan. Daarnaast konden er vraagtekens geplaatst worden bij de sterke groei van bureaus voor rechtshulp en de instituten sociaal raadslieden. Ondergroeven zij niet het zelfoplossend vermogen in een samenleving door bij te dragen aan een juridisering van conflictbeslechting? En stimuleerden zij door hun sterk groeiende aanbod niet de stijgende vraag naar sociale rechtshulp? (vgl. Achterhuis 1982) Dat laatste bleek overigens niet het geval te zijn volgens ons eigen onderzoek dat mede gebaseerd was op een nauwgezette analyse van 808 opgetekende spreekkamergesprekken tussen juridische hulpverleners en klanten. Vooral uit die interacties tussen hulpverleners en klanten werd duidelijk dat er vaak een forse kloof bestaat tussen de pretenties van de verzorgingsstaat en wat hij verwezenlijkt (Van der Veen et al. 1985). Bij het bureau voor rechtshulp in de Spuistraat kwam ik als Leidse sociologiestudent voor het eerst problemen tegen als nieuwe armoede, langdurige werkloosheid en illegaliteit die ik later systematisch zou gaan onderzoeken in verschillende deelprojecten naar de leefwereld van armen, werklozen en illegale vreemdelingen.1 In de spreekkamers van de bureaus voor rechtshulp werd echter ook mijn nieuwsgierigheid gewekt naar het vraagstuk van de onbedoelde gevolgen van beleid. Hoe kan het dat in een geavanceerde verzorgingsstaat als Nederland, met zijn sterke nadruk op gelijke kansen, armoede kan ontstaan? Hoe is het mogelijk dat gastarbeiders uit Marokko en Turkije die aanvankelijk volledig geïntegreerd waren in de arbeidsmarkt massaal in de uitkeringsregelingen terechtkwamen – meer dan elders in West-Europa – en tot symbolen van slechte integratie uitgroeiden? Hoe kan het dat in de uitvoering van beleid juist de meest kwetsbare burgers onvoldoende aan bod komen? En waarom worden in de uitvoering van de sociale zekerheid en het vreemdelingenbeleid bepaalde doelstellingen genegeerd en veranderd, zoals het opgeven van de doelstelling om burgers terug te brengen naar de arbeidsmarkt of het prijsgeven van de doelstelling om illegale vreemdelingen op te sporen en uit te zetten? De thema’s van de onbedoelde effecten van beleid en de uitvoering van beleid zijn nauw met elkaar verweven. Het is vaak in de implementatie van regelgeving en beleid dat afwijkingen ontstaan tussen de oorspronkelijke intenties van beleid en de uitwerking daarvan in de beleidspraktijk. Ook werd mijn belangstelling gewekt voor de rol van de wetenschappelijke kennis in dit geheel. Kees Schuyt, mijn toenmalige hoogleraar en onderzoeks-

10

Fatale remedies

leider, had middels de studie De weg naar het recht (1976) bijgedragen aan de oprichting van de bureaus voor rechtshulp, door op basis van zorgvuldig empirisch onderzoek te laten zien dat er een serieuze ‘leemte’ bestond in de hulpverlening aan lage inkomensgroepen (‘on- en minvermogenden’). Sociologie leek te kunnen bijdragen aan het reduceren van sociale ongelijkheid en aan meer rationeel sociaal beleid. Na mijn eerste ervaringen op onderzoeksgebied moest ik die opvatting vrij snel bijstellen. De relatie tussen wetenschap en beleid bleek oneindig veel complexer te zijn dan ik aanvankelijk veronderstelde. Net zoals een simpele instrumentele visie op regelgeving – als middel om maatschappelijke problemen op te lossen – naïef bleek, was een instrumentele visie op de relatie tussen wetenschap en beleid – wetenschap reikt instrumenten en concepten aan die in beleid vervolgens worden gebruikt – evenzeer naïef. Het merendeel van sociaal-wetenschappelijk onderzoek heeft geen onmiddellijke beleidsinvloed. ‘Nothing happened. Not a whisper from Washington, not a hint that anyone had even read a word,’ zo typeerde Carol Weiss (2005: 70) ooit haar eerste ervaringen als armoedeonderzoeker. Zij had na drie jaar van studie een grondig driedelig rapport opgemaakt over een armoedebestrijdingsprogramma in Harlem en het hele pakket opgestuurd naar haar opdrachtgevers in Washington. Het is dan midden jaren zestig en er wordt veel sociologisch onderzoek verricht naar allerlei programma’s in het kader van de ‘War on Poverty’. Weiss voegde aan haar anekdote overigens toe dat onderzoek wel degelijk invloed kan hebben, maar dat deze veel diffuser is, meer op de lange termijn en sterk afhankelijk van politiek-ideologische realiteiten die vaak op gespannen voet staan met wetenschappelijke rationaliteit. In dit boek heb ik artikelen en opstellen gebundeld die ik sinds de jaren negentig heb geschreven over de gememoreerde drie thema’s: de onbedoelde effecten van beleid, de uitvoering van beleid en de relatie tussen sociologie en samenleving. Zij kwamen voort uit het empirisch onderzoek dat ik verrichtte naar armoede, werkloosheid, irreguliere migratie, arbeidsmigratie en grootstedelijk beleid. De stukken zijn verschillend van aard. Het merendeel heeft een wetenschappelijk karakter, enkele zijn journalistiek en opiniërend van aard. Maar voor bijna alle stukken geldt dat zij voortkomen uit empirisch onderzoek dat ik met medewerkers heb verricht. Een aantal stukken is in samenwerking met collega’s geschreven (zie de verantwoording). Ik dank hen zeer voor de mogelijkheid om ze te voegen bij stukken waarvoor ik zelf geheel verantwoordelijk ben. Voor alle stukken geldt ook dat zij geschreven zijn vanuit een sociologisch perspectief waarbij ik ook gebruik heb gemaakt van inzichten uit de antropologie, de bestuurskunde en de politicologie. Ik ben vooral geïnteresseerd in de gevolgen van de vormgeving en uitvoering van

Inleiding

11

beleid voor sociale ongelijkheid. De Nederlandse verzorgingsstaat heeft na de Tweede Wereldoorlog belangrijke prestaties geleverd in het terugdringen van ongelijkheid en het realiseren van sociale stijging. In deze bundel ligt echter het accent op de manieren waarop beleid sociale ongelijkheid bestendigt en produceert, en soms probeert te verzachten. Ik besteed daarom veel aandacht aan de effecten van formele en informele beleidsclassificaties en informele beleidsstrategieën op de maatschappelijke kansen van individuen en groepen. Ook wordt ingegaan op de gevolgen van beleidsinterventies voor de sociale verbanden van burgers. Ik heb het niet kunnen nalaten sommige oudere stukken een beetje te redigeren. Soms bleek in mijn computer zelfs een betere oudere versie te huizen, die ik van een eigenwijze redacteur of redactie ooit had moeten uitbreiden, wijzigen of inkorten. Ook heb ik enkele titels in ere hersteld, vooral bij de journalistieke stukken, omdat ik niet blij was met wat de koppenmaker ervan had gemaakt. Daarnaast heb ik waar dat nodig was een nawoord toegevoegd. Voor de oudere stukken geldt dat ik vooral die artikelen heb geselecteerd waarvan de geanalyseerde sociale mechanismen of analytische modellen nog steeds bruikbaar zijn om contemporaine fenomenen rond beleid, kennis en samenleving te duiden. Er zijn ook twee stukken in deze bundel opgenomen die niet eerder in Nederland zijn gepubliceerd. De titel van dit boek is ontleend aan die van Sam Sieber (1981). Het begrip fatale remedies dient in zijn tragische en ironische betekenis te worden begrepen. Ten eerste hebben wetenschap en beleid te maken met krachten die zij niet volledig doorgronden en die zij ook niet kunnen beheersen door verstandig, rationeel handelen (Steiner 1961:8). Die krachten spelen zowel binnen als buiten de werelden van beleid en wetenschap een rol. Het begrip fatale remedies slaat niet op dodelijke ongelukken van beleid, al zijn daar natuurlijk ook voorbeelden van te geven, zoals het toenemend aantal doden door de steeds strengere grenscontrole aan de buitengrens van de Europese Unie (Spijkerboer 2007). Het tragische aspect van beleid wijst er op dat beleidsinterventies gedragsreacties oproepen die er onvermijdelijk toe leiden dat de beleidsdoelstellingen ervan niet of ten dele worden gerealiseerd. Het ironische aspect van beleid betreft vooral de uitingsvorm van de ‘omkering’ waarbij juist het tegengestelde wordt bereikt van wordt beoogd (Sieber 1981). Deze tragische en ironische aspecten van beleid spelen bij alle grote beleidsparadigma’s een rol (staat, markt en civil society). Zij spelen ook een rol bij de toepassing en benutting van wetenschappelijke producten. In de navolgende paragrafen licht ik de drie thema’s en de verschillende hoofdstukken kort toe.

12

Fatale remedies

1.2

De onbedoelde gevolgen van beleid

Begin jaren negentig verscheen van de hand van de politicoloog Hirschman The Rhetoric of Reaction (1991). In dit werk bespreekt hij tweehonderd jaar van reactionaire retoriek, in het bijzonder de conservatieve veroordelingen van de Franse Revolutie, de introductie van het algemeen kiesrecht en de opkomst van de verzorgingsstaat. Hirschman onderscheidt drie retorische ‘argumentatiefiguren’: perversity, futility en jeopardy. De eerste figuur (perversiteit) betreft het argument dat hervormingen wel tot veranderingen leiden, maar in de verkeerde, omgekeerde richting. Zo leidt meer politieke vrijheid tot slavernij, democratie tot tirannie en vergroot armoedebeleid de armoede. De tweede argumentatiefiguur (futiliteit) staat voor het argument dat hervormingen de wezenlijke structuur van een maatschappij onaangetast laten. Deze argumentatiefiguur wordt fraai verwoord in het Siciliaanse aforisme van G. Tomasi di Lampedusa uit de roman De tijgerkat: ‘Wanneer we alles willen laten zoals het is dient alles te veranderen.’ De derde figuur (gevaar) ten slotte verwijst naar het argument dat hervormingen, hoewel positief in zichzelf, onacceptabele kosten en gevaren met zich meebrengen voor de bestaande orde. Een voorbeeld daarvan is Hayeks kritiek op de verzorgingsstaat in The Road to Serfdom (1944). Hirschman is van mening dat in wetenschappelijke debatten vaak routineus wordt teruggegrepen op deze argumentatiefiguren, die geworteld zijn in machtige mythen en invloedrijke bezwerende formules. Deel I van deze studie gaat over de onbedoelde effecten van sociaal beleid. Hierin staat echter niet de retoriek centraal, maar de beleidspraktijk waarbinnen allerlei sociale mechanismen werkzaam zijn die onbedoelde gevolgen opwekken. De idee van ‘perversity’ is niet alleen een retorische stijlfiguur waarmee vernieuwingen kunnen worden weggewuifd, maar een belangrijk kenmerk van de sociale werkelijkheid van menselijk handelen. Ik zal mij overigens vooral toespitsen op onbedoelde en ongewenste effecten van sociaal beleid. Daarbij zal ik niet heel erg streng in de leer zijn. Naast de analyse van perverse, of ‘omgekeerde’ effecten, zal ik ook aandacht besteden aan negatieve neveneffecten (side effects) van sociaal beleid. In hoofdstuk 2 bespreek ik (met Romke van der Veen) de belangrijkste inzichten uit de sociologie over de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen. Vervolgens wordt een staalkaart aan ‘fatale remedies’ gepresenteerd op basis van het werk van Sam Sieber (1981). Ik heb zijn relatief onbekende boek Fatal Remedies (1981) altijd als mijn belangrijkste sociologische gids beschouwd om onbedoelde effecten van beleidsinterventies te classificeren en te begrijpen. In een nawoord gebruik ik zijn werk om te wijzen op diverse onbedoelde effecten die kunnen optreden in het grootstedelijk beleid voor de ‘Vogelaarwijken’.

Inleiding

13

In hoofdstuk 3 behandel ik het jaarlijks terugkerende probleem van het tekort aan oogstpersoneel in de land- en tuinbouw. Dit probleem is een logisch gevolg van de relatie tussen het Nederlandse socialezekerheidsstelsel en het arbeidsmarktbeleid. Nu is dat stelsel in de afgelopen twee decennia ingrijpend veranderd, maar dat heeft er niet toe geleid dat meer Nederlandse werklozen zijn gaan werken in de land- en tuinbouw. Al decennialang wordt dit werk gedaan door illegale migranten en tijdelijke arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa . Het Nederlandse activerende arbeidsmarktbeleid heeft amper werklozen naar deze sector gesluisd. Zij zijn vooral opgesloten geraakt in projecten van gesubsidieerde, ‘additionele’ arbeid die erg kostbaar zijn en meestal geen reguliere baan opleveren.2 In de volgende twee hoofdstukken staat het Nederlandse minderhedenen integratiebeleid centraal. In hoofdstuk 4 (geschreven met René Gabriels) wordt een analysemodel ontwikkeld dat drie dimensies van integratie onderscheidt. Er is de functionele dimensie van integratie in arbeidsmarkt en onderwijs, er is de morele dimensie van de gedeelde normen die de omgang tussen mensen reguleren en er is de expressieve dimensie van uiting kunnen geven aan individuele of gedeelde identiteiten. Dit model biedt de mogelijkheid om de ongewenste effecten van beleidsinterventies bloot te leggen. Opvallend is dat in het Nederlandse minderhedenbeleid van de afgelopen dertig jaar steeds één dimensie centraal heeft gestaan. In de eerste fase ( jaren zeventig en tachtig) stond vooral de expressieve dimensie centraal (‘integratie met behoud van eigen cultuur en identiteit’), in de tweede fase (de jaren negentig) de functionele dimensie (toegang tot onderwijs en arbeid) en in de derde fase (vanaf de millenniumwisseling) de morele dimensie met haar nadruk op gedeelde normen en sociale verplichtingen van migranten (waaronder kennis van de Nederlandse taal en cultuur ). Een centraal argument in dit hoofdstuk is dat er een juiste balans moet bestaan tussen deze drie dimensies. Het is een fundamentele fout geweest om in het verleden de mantra van ‘integratie met behoud van eigen cultuur en identiteit’ eenzijdig te reciteren zonder veel aandacht te schenken aan integratie in de sferen van arbeid en onderwijs, en aan een helder beleid waarin de betekenis van gedeelde sociale normen (vooral kennis van de Nederlandse taal) en rechtsstatelijke regels (gelijkheid, vrijheid van meningsuiting, lichamelijke integriteit) is benadrukt en gehandhaafd. Het is evenzeer onjuist om nu louter de aandacht te vestigen op de morele dimensie van integratie en geen oog te hebben voor ongelijke behandelingen van (laag- en hoogopgeleide) migranten in de sferen van arbeid en onderwijs en om vraagstukken rond eigen cultuur en identiteit als irrelevant af te doen. Daardoor kunnen gevoelens van vervreemding en ressentiment bij migranten optreden.3

14

Fatale remedies

In hoofdstuk 5 ga ik in debat met Paul Scheffer naar aanleiding van zijn spraakmakende essay ‘Het multiculturele drama’ (2000) en zijn boek Het land van herkomst (2007). Mijn belangrijkste bezwaar is dat hij de morele dimensie een te culturologische invulling geeft, te negatief is over de betekenis van de expressieve dimensie voor migranten en de functionele dimensie van integratie te weinig benadrukt. Scheffer verlangt van migranten een gedeelde overeenstemming over wat de ‘verbeelde gemeenschap Nederland’ is en hij wil dat de overheid er actief op toeziet dat nieuwkomers de vereiste kennis en loyale houding ontwikkelen om deelgenoot te worden van de Nederlandse gemeenschap. Ik bepleit een utilitaristischer migratie- en integratiebeleid waarin de economische participatie van migranten centraal staat, en waarin uitingen van eigen cultuur en identiteit geen probleem zijn, zolang zij niet in strijd zijn met regels en normen van de morele dimensie. Het is opvallend dat het economische aspect van integratiebeleid in Nederland zo weinig aandacht heeft gekregen, ook in het rapport van de parlementaire enquêtecommissie Bruggen bouwen over het Nederlandse integratiebeleid.4 Deze parlementaire commissie sprak met een stoet van ambtenaren, buurtbewoners, politici, deskundigen en sociaal-cultureel werkers, maar werkgevers en vakbeweging zijn niet gehoord terwijl zij in de jaren zeventig en tachtig op grote schaal werkende allochtonen en autochtonen hebben laten afvloeien met een uitkering. Het Nederlandse minderhedenbeleid is lange tijd vooral een uitkeringenbeleid geweest. Hierin ligt het ware multiculturele drama, en niet zozeer in de gebrekkige kennis van migranten van de Nederlandse cultuur en identiteit. Hoofdstuk 6 sluit aan bij hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk laat ik de betekenis zien van een weberiaans perspectief op onbedoelde effecten. Het begrip Wahlverwandtschaft, dat afkomstig is uit de alchemie en de natuur- en scheikunde, is heel geschikt om in het tijdperk van mondialisering de onverwachte verbindingen die tot stand komen tussen individuen, groepen, ideeën en instituties te analyseren, evenals de onbedoelde gevolgen die daarvan het resultaat zijn. Die onverwachte verbindingen kunnen tot culturele en economische vernieuwingen leiden, maar ook – bijvoorbeeld in geval van internationale migratie – ongewenste, onbedoelde effecten sorteren zoals oplevend rechtsextremisme. Hoofdstuk 7 behandelt een klassieke casus van onbedoelde effecten van beleid, namelijk de gevolgen van restrictief beleid . Ik pas dit toe op het vreemdelingenbeleid tegen illegalen. Het wordt migranten steeds moeilijker gemaakt om fysieke grenzen te passeren (externe grenscontrole) en om toegang te krijgen tot de arbeidmarkt en publieke voorzieningen (‘de muur rond de verzorgingsstaat’). Het restrictieve beleid dringt illegale vreemdelingen naar de marge van de samenleving waardoor zij meer dan voorheen een bedrei-

Inleiding

15

ging vormen voor de openbare orde. Ook worden migranten in de handen van mensensmokkelaars gedreven, omdat het steeds moeilijker wordt om zelf een grens te passeren. Zo draagt restrictief beleid onder andere bij aan het ontstaan van een professionele mensensmokkelindustrie.

1.3

De uitvoering van beleid

In deel 2 zijn artikelen bijeengebracht over de uitvoering en implementatie van beleid. Ik heb die uitvoering van verschillende vormen van beleid in verschillende perioden onderzocht. Mijn onderzoek naar de bijstand speelde zich vooral af in de periode 1987-1993, het onderzoek naar het illegalenbeleid in de periode 1997-2002 en het onderzoek naar het grotestedenbeleid in de periode 2004-2008. De hoofdstukken 8 en 9 gaan over de uitvoering van de Algemene Bijstandswet. In de periode 1987-1993 staat het ‘activerende arbeidsmarktbeleid ’ nog in de kinderschoenen, wordt er amper gesproken van decentralisatie en marktwerking, en fungeren de sociale diensten nog als ‘uitkeringsfabrieken’. Dat heeft deels te maken met de economische situatie. In 1988 telt Nederland 435.00 geregistreerde werklozen.5 Dat aantal zal in de jaren daarna teruglopen en in 1994 weer oplopen tot bijna een half miljoen. Tegenover dit officiële werkloosheidscijfer is ook een ander cijfer te plaatsen, dat uitgaat van een brede werkloosheidsdefinitie.6 Volgens deze definitie, ontwikkeld door de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), telde Nederland in 1996 ruim 2 miljoen werkloze personen, tegenover 440.000 volgens de officiële definitie (SCP 1998: 382). De omvangrijke werkloosheid heeft grote invloed op de uitvoering van de bijstand. Bij gebrek aan middelen en banen vinden selecties plaats en wordt er niet of nauwelijks werk gemaakt van een fraudebeleid . Het bijstandsbeleid is vooral een selectie- en classificatiebeleid dat veel burgers gevangen houdt in een afhankelijkheidsrelatie ten opzichte van de overheid en een uitverkoren groep van kansrijke werklozen op weg helpt naar een zelfstandig bestaan. Zo leidt dit beleid eerder tot sociale isolatie van groepen dan tot verhoogde participatie. Hoewel deze twee stukken in het begin van de jaren negentig zijn geschreven, ben ik ervan overtuigd dat deze selectiemechanismen opnieuw een grote rol gaan spelen door de oplopende werkloosheid als gevolg van de economische crisis. In het recente sociaal akkoord dat minister Donner van Sociale Zaken en Werkgelegenheid sloot met vakbonden en werkgeversorganisaties ligt sterk de nadruk op het aan de slag krijgen van de nieuwe werklozen en het tegengaan van jeugdwerkloosheid. Nieuwe werklozen moeten zo snel mogelijk aan het werk worden

16

Fatale remedies

geholpen, want na een half jaar van werkloosheid neemt de kans op werk sterk af. Dit beleid zal onvermijdelijk ten koste gaan van de reïntegratie van de langdurig werklozen. De econoom Jules Theeuwes zegt het volgende over de groep langdurig werklozen: ‘Voor deze groep wordt het supermoeilijk. Werkgevers staan alleen in een heel krappe arbeidsmarkt open voor hen. (...) Je hebt maar een beperkte hoeveelheid middelen en die wil je zo efficiënt mogelijk inzetten. Jongeren bijvoorbeeld hebben nog een heel werkzaam leven te gaan. Dus met elke euro die je erin stopt om hen aan het werk te krijgen, behaal je een veel hoger rendement dan als je die euro stopt in iemand die al heel lang thuis zit.’ (de Volkskrant, 17 april 2009) In de periode 1997-1999 en ook daarna heb ik samen met collega’s de uitvoering van het illegalenbeleid onderzocht (zie ook Van der Leun 2003).7 Hoewel in die periode het fenomeen van prestatieafspraken (output-meting) opkomt, evenals pogingen van de staat om via financiële prikkels instellingen in de gewenste richting te sturen, hebben de politiekorpsen in de Randstad nog een grote mate van beleidsvrijheid in de uitvoering van het illegalenbeleid. In de onderzochte beleidsperiode speelt ‘gedogen’ als beleidsstrategie een centrale rol. Dat is dan ook het onderwerp van hoofdstuk 10 (geschreven met Joanne van der Leun). Door de beperkte celcapaciteit en mogelijkheden om illegale vreemdelingen vast te houden en uit te zetten is dit een strategie die ertoe leidt dat het illegalenbeleid vooral een symbolisch beleid is dat niet of nauwelijks overeenkomst met de formele doelstellingen van het vreemdelingenbeleid . Vanaf 1998 krijgt het illegalenbeleid een veel restrictiever karakter en worden er veel meer cellen gebouwd om illegale vreemdelingen in detentie te kunnen nemen. Ook de beleidsstrategie van gedogen komt onder vuur te liggen. Het wordt meer en meer beschouwd als een uitwas van een rechtsstaat die te veel regels produceert, maar onvoldoende toeziet op de handhaving daarvan. In hoofdstuk 10 wordt echter een ander perspectief uitgewerkt. Het officieuze gedoogbeleid en de informele gedoogpraktijken op de werkvloer ten faveure van illegale vreemdelingen zijn geen indicaties van rechtsstatelijke verloedering, maar veeleer een uiting van de praktische wijsheid van degenen die uitvoering geven aan het illegalenbeleid. Tevens wordt beargumenteerd dat gedogen als beleidsstrategie nog altijd op grote schaal wordt toegepast. In de hoofdstukken 11 en 12 staat het grotestedenbeleid centraal zoals dat zich heeft ontwikkeld in de afgelopen jaren. Daarin is een sterk repressieve en moralistische wending zichtbaar en een nadruk op onconventionele bestuursstrategieën om resultaat te boeken. Hoofdstuk 11 is geschreven met Erik Snel. Het is gebaseerd op een verkenningsstudie die is verricht voor de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) ten behoeve van het rapport Vertrouwen in de buurt (2005). Het beschrijft een nieuw beleidspara-

Inleiding

17

digma van ‘sociale herovering’ dat zowel in Amsterdam als Rotterdam wordt gehanteerd. De belichaming van dit paradigma is de Rotterdamse ‘stadsmarinier ’. Deze functie van stadsmarinier werd eind 2002 gecreëerd door het Rotterdamse college van B en W. Het beleidsparadigma van sociale herovering is een reactie op een relatief lankmoedig grotestedenbeleid waarbij allerlei grote sociale problemen (veiligheid en integratie) en kleine sociale problemen (overlast, verslonsde leefomgeving) onvoldoende werden aangepakt. Als gevolg daarvan is in sommige (delen van) wijken de sociale samenhang en leefbaarheid zodanig in het gedrang gekomen dat ‘het sociale’ weer heroverd moet worden. Niettemin zijn er aan dit beleid risico’s verbonden. Het repressieve en normerende beleid kan groepen provoceren en discrimineren waardoor zij verder uitgesloten raken van de stedelijke samenleving. De figuur van de stadsmarinier laat ook zien dat de gemeentelijke overheid onderkent dat de lokale overheidsbureaucratie in zichzelf verstrikt kan raken en daardoor onvoldoende effectief is. Stadsmariniers zijn speciale ambtenaren die de samenwerking moeten verbeteren tussen alle instanties die zich met veiligheid bezighouden: gemeente, politie, justitie, hulpverlening en andere instellingen. Zij opereren onafhankelijk van gemeentediensten of andere instanties en rapporteren rechtstreeks aan burgemeester en wethouders. Hoofdstuk 12 is gebaseerd op een evaluatie van het Haagse beleidsexperiment ‘Nieuwe coalities voor de Wijk’, waarbij ‘adoptieteams’ met bestuurlijke zwaargewichten in het leven werden geroepen om institutionele en bestuurlijke blokkades te doorbreken die speelden in dertien stedelijke gebieden in Nederland (Engbersen et al. 2007). Dit initiatief, waarin door bijna alle ministeries en ministers werd geparticipeerd, vond plaats aan de vooravond van de aanwijzing van de Vogelaarwijken door de nieuwe minister van Wonen, Werken en Integratie. Ook hier zien we weer de erkenning, nu op landelijk niveau, dat er vaak een teveel aan beleid wordt geproduceerd dat onvoldoende effectief is. De Haagse departementen roepen adoptieteams in het leven om deels de eigen overheidsbureaucratie te lijf te gaan. Het laatste opstel wijkt af van de overige hoofdstukken, omdat niet de uitvoering van een bepaald project of beleidsveld centraal staat, maar het regeerakkoord van het kabinet-Balkenende IV Samenleven en samenwerken. Dit akkoord kwam onder meer tot stand na honderd dagen van consultatie van het Nederlandse volk. De Haagse politiek probeert met nieuwe communicatiemethoden gezag te verwerven door het oor te luister te leggen bij het volk. Dit is een reactie op de politieke situatie die is ontstaan door de opkomst en tragische dood van Fortuyn. Men wil het vertrouwen terugwinnen van de kiezers, maar het is de vraag of de politiek de verwachtingen waar kan maken die zij zelf oproept. Het is ook de vraag of de politiek een juist antwoord weet te

18

Fatale remedies

formuleren op de waslijst van kritiekpunten van de Nederlandse burgers over het functioneren van (semi-)publieke instellingen. Het is een open vraag of de consultatiemethode een voorbeeld zal worden van een ‘fatale remedie’ of dat de politiek erin zal slagen de slagkracht en kwaliteit van de (semi-)publieke sector (onderwijs, gezondheidszorg, huisvesting, sociale zekerheid) op korte en middellange termijn te verbeteren. Het zal de komende jaren vooral om dit thema gaan, en veel minder over de grote ideologische beleidsverhalen rond staat, markt en civil society.

1.4

De vertaling van sociaal-wetenschappelijke kennis

In het derde deel van deze bundel heb ik drie opstellen gekozen die aandacht besteden aan onbedoelde wijzen waarop sociaal-wetenschappelijke kennis gebruikt wordt door maatschappelijke actoren zoals de journalistiek, de politiek, beleidsinstellingen en belangengroepen. De drie opstellen laten zien dat de benutting van wetenschap grillig en onverwacht verloopt. Ze vormen een illustratie van wat Latour (1988) de translatie van wetenschap noemt, of door de Duitse sociologen Beck en Bonß (1989) de transformatie van sociaalwetenschappelijke kennis is genoemd. Het kenmerkende van dit perspectief is dat zij wetenschap als bron van rationaliteit ter discussie stellen. In het rationele perspectief levert wetenschap concrete instrumenten (engineering) of verhelderende ideeën (enlightment) voor beleid, of sijpelen wetenschappelijke inzichten door in de praktijk. Beck en Bonß (1989) en Latour (1988) verwerpen deze zienswijze (vgl. Snel 1996). Zij laten zien dat wetenschappelijke inzichten zelden mechanisch in de praktijk worden gebracht. Zij worden aangepast, omgebouwd en selectief gebruikt door andere deskundigen die in andere institutionele contexten dan de universiteit werkzaam zijn (parlement, ministeries, journalistiek, lokale overheden, sociale bewegingen, wetenschappelijke adviesorganen, uitvoeringsorganisaties, bedrijven).8 In deel 3 van dit boek geef ik van dit transformatieproces verschillende voorbeelden die ontleend zijn aan de lotgevallen van eigen onderzoek. Zij maken duidelijk dat die toepassing soms op de lange termijn is, en dat deelinzichten van onderzoek vaak strategisch worden benut om beleid te legitimeren. Zo kan onderzoek onbedoeld gebruikt worden ter rechtvaardiging van een beleid dat onderzoekers juist proberen te bekritiseren. Het kan ook gebeuren dat de invloed van de wetenschap wordt overschat. Dat gebeurt bijvoorbeeld in het debat over het falende minderhedenbeleid waarbij is gesuggereerd dat het een product is van een wetenschappelijke minderhedenmaffia die de politieke agenda kon bepalen (zie hoofdstuk 14). Overigens wordt in

Inleiding

19

de journalistiek meestal het omgekeerde beweerd, namelijk dat sociologen triviale en onleesbare opvattingen produceren omgeven met een aureool van schijnexactheid: ‘74,6 of sociology is bunk,’ schreef The Economist ooit in een commentaar naar aanleiding van een sociologisch onderzoek over seksualiteit in de Verenigde Staten (op cit. in Flyvberg 2001: 1). Het zal duidelijk zijn dat de beide opvattingen over de macht en trivialiteit van de sociologie elkaar uitsluiten. In hoofdstuk 15 ga ik nader in op de spanningsrelatie tussen wetenschap en politiek aan de hand van mijn eigen onderzoek naar irreguliere migratie. Daarbij laat ik zien dat wetenschappelijk onderzoek selectief wordt gebruikt en dat sociale wetenschappers daarvoor niet verantwoordelijk kunnen worden gehouden. Tevens behandel ik vier mogelijke reacties van de kant van sociaal-wetenschappelijke onderzoekers die onderzoek doen naar omstreden sociale kwesties als irreguliere migratie. De eerste drie reacties zijn te typeren met de trias van Hirshman (1970) ‘exit, voice and loyalty’. Voor de vierde reactie gebruik ik de metafoor van een ‘LAT-relatie’ tussen wetenschap en beleid (zie Schuyt 2006). In het laatste hoofdstuk ga ik in op de actuele discussie over de publieke rol van de sociologie die geëntameerd is door de Amerikaanse socioloog Burawoy. Naar zijn overtuiging komt de professionele sociologie steeds meer met de rug naar de samenleving te staan door een te eenzijdige focus op wetenschapsinterne vragen. Burawoy bepleit een ‘organische publieke sociologie’ waarbij sociologen een dialoog aangaan met concrete maatschappelijke publieken uit de civil society en waarbij kennis de resultante is van een consensus tussen sociologen en hun publiek. Ik deel Burawoys opvatting dat het van groot belang is om sociale vraagstukken te bestuderen die niet alleen van intern wetenschappelijke betekenis zijn, maar die ook door een veelheid van maatschappelijke publieken van belang worden geacht. Zijn opvattingen over organische publieke sociologie als een interactieve vorm van wetenschapsbeoefening deel ik echter niet. Hij miskent het gevaar van politisering van wetenschap en heeft te weinig oog voor de complexiteit en onvoorspelbaarheid van de relatie tussen de sociologie en haar gulzige publiek .

20

Fatale remedies

2

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

2.1

Inleiding

Het geloof in de maakbaarheid van de samenleving neemt af. Het optimisme uit de jaren zestig en zeventig heeft in toenemende mate plaatsgemaakt voor beleidscynisme en wantrouwen in de rol van de overheid in het oplossen van belangrijke sociale vraagstukken. Daarnaast heeft het er veel van weg dat talrijke sociale problemen juist worden opgeroepen door gebrekkige beleidsinterventies: het oneigenlijke gebruik van de arbeidsongeschiktheidsregelingen, de massale uitkeringsafhankelijkheid van migranten en de kwaliteitsverslechtering in het onderwijs zijn daarvan voorbeelden. Het falen van sociaal beleid roept vaak de reactie op dat men beter af is zonder overheidsinterventie. Dit is het klassieke conservatieve standpunt. Het wordt in de negentiende eeuw fraai verwoord door Herbert Spencer in zijn meest polemische werk The Man versus the State (1969) [1884]. In een van zijn essays, ‘Sins of legislation’, ageert hij tegen de onbedoelde gevolgen van gedachteloze regelgeving op uiteenlopende terreinen als verkeersveiligheid, bouw- en woningtoezicht, openbare posterijen en armenzorg. Spencer (1969: 118) schrijft: ‘(...) uninstructed legislators have in past times continually increased human suffering in their endeavours to mitigate it (...).’ In dit hoofdstuk wordt afstand genomen van dit conservatieve standpunt over overheidsinterventie en wordt een sceptische beleidsanalyse bepleit, waarin zowel gangbare progressieve beleidsremedies – meer overheid en meer regels – als gangbare conservatieve beleidsremedies – minder overheid en minder regels – worden gerelativeerd. Een dergelijke sceptische vorm van beleidsanalyse kan zich richten op het begrip ‘onbedoelde effecten’. Het is cruciaal dat bij de planning en vormgeving van beleid rekening wordt gehouden met onbedoelde effecten. Lieberson (1989) heeft ooit een vergelijking gemaakt met de farmaceutische industrie. Eenieder die een medicijn koopt stuit in de meeste gevallen op een ‘bijsluiter’ waarin niet alleen gewezen wordt op de heilzame werking, maar ook op ongewenste neveneffecten. Er is waakzaamheid geboden bij het maken van vergelijkingen tussen de natuur- en de soci-

23

ale wetenschappen, maar niettemin verdient een metafoor als ‘bijsluiters bij sociaal beleid’ alle aandacht (vgl. Dexter 1981). Ongewild sluiten we dan toch aan bij Spencer die opmerkte dat, als een apothekersassistent een patiënt een vergif zou geven voor een onschuldige ziekte, hij zou worden beschuldigd van moord. Hoe anders is het bij de onwetende wetgever die talloze immensive evils mag veroorzaken zonder daarvoor ooit in een beklaagdenbank te geraken (Spencer 1969: 115-116). In het volgende wordt deze sceptische beleidsanalyse uitgewerkt. We starten met een korte weergave van de klassieke en moderne sociaal-wetenschappelijke literatuur over onbedoelde effecten van sociaal handelen. Vervolgens besteden we aandacht aan ongewenste, onbedoelde effecten van sociaal beleid. Daartoe worden zeven mechanismen van onbedoelde effecten systematisch behandeld. Kennis van deze mechanismen, die ontleend zijn aan het werk van Sam Sieber (1981), is onontbeerlijk voor de vormgeving van effectief sociaal beleid.

2.2

Klassieke aanzetten tot de bestudering van onbedoelde effecten

Het verschijnsel van de onbedoelde gevolgen van intentioneel, sociaal handelen is van oudsher een van de centrale thema’s in de sociale wetenschappen. Belangrijke negentiende-eeuwse sociologen (en politiek economen) hebben het thema van de onbedoelde gevolgen van sociaal handelen behandeld. Ondanks deze aandacht heeft dit niet geresulteerd in een systematische analyse. Merton schrijft: ‘(...) though the process has been widely recognized and its importance appreciated, it still awaits systematic treatment.’ (Merton 1936: 894) Vijftig jaar later lijkt deze constatering nog altijd op te gaan. De aandacht voor het verschijnsel lijkt eerder af- dan toegenomen ondanks de explosieve toename van het aantal bedrijfs-, beslis- en bestuurskundigen. Boudon formuleert het als volgt: ‘Perverse effects are as rare in modern sociological analysis as they are common in social life.’ (Boudon 1982: 2) Waar Merton in ruime zin spreekt over de onbedoelde gevolgen van sociaal handelen, legt Boudon vooral de nadruk op ‘perverse effecten’, dat wil zeggen effecten die tegengesteld zijn aan de oorspronkelijke bedoelingen. Beide vormen van onbedoelde effecten worden overigens behandeld in het werk van klassieke sociaal-wetenschappelijke denkers. Het meest bekende voorbeeld van een onbedoeld, maar gewenst effect, is Adam Smiths notie van de onzichtbare hand. Wanneer mensen in hun individuele handelen streven naar individuele nutmaximalisatie brengt dit onbedoeld ook het hoogst mogelijke nut voor de gemeenschap met zich mee.1

24

Fatale remedies

Onbedoelde en ongewenste effecten van sociaal handelen spelen een belangrijke rol in het werk van De Tocqueville. In 1833 bezocht de Franse edelman Alexis de Tocqueville het welvarende Engeland. De Tocqueville ontdekte tot zijn ‘onbeschrijfelijke verbazing’ dat een zesde deel van de burgers van het in zijn ogen florerende koninkrijk leefde van publieke liefdadigheid. De Tocqueville sprak over de fatale gevolgen van een goed principe en schreef in zijn Memoir on Pauperism ‘dat elk permanent administratief systeem dat als oogmerk heeft de behoeften van de armen te ledigen meer ellende zal veroorzaken dan verhelpen’ (geciteerd in Drescher 1968: 2, vertaling G.E.). Deze redenering van De Tocqueville was niet bijster origineel. Velen waren hem reeds voorgegaan in het verkondigen van dit standpunt, dat een prominente plaats is gaan innemen in wat door Hirschman (1990) ‘ The Rhetoric of Reaction’ is genoemd. Een tweede, andersoortige vorm van onbedoelde effecten is door De Tocqueville uitgewerkt in zijn studie naar de oorzaken van de Franse Revolutie. Deze zou naar zijn mening vooral het gevolg zijn van de toegenomen welvaart voor alle burgers in de periode die voorafging aan de Franse Revolutie. Deze welvaartsgroei zou tot stijgende verwachtingen bij veel burgers hebben geleid, die echter niet tijdig konden worden ingelost. De frustratie (relatieve deprivatie) die hier het gevolg van was, vormde uiteindelijk de voedingsbodem voor de revolte tegen de gevestigde feodale machten. De Tocquevilles verklaring voor het ontstaan van de Franse Revolutie illustreert een van de belangrijkste methodologische problemen in de studie naar onbedoelde gevolgen: het aanwijzen van intenties. Is dit soms al lastig op het niveau van individueel sociaal handelen (vgl. Elster 1989: 13-21), met betrekking tot het handelen van collectiviteiten (wat zijn de intenties van ‘de wetgever’ indien gesproken wordt over de intenties van beleid) is dit nog veel lastiger (vgl. Merton 1936). Perverse effecten die vergelijkbaar zijn met De Tocquevilles theorie van de stijgende verwachtingen en relatieve deprivatie zijn ook behandeld door Marx, Weber en Durkheim. Marx legde grote nadruk op de belangentegenstellingen tussen kapitaal en arbeid. Het kapitalisme zou een klasse van verpauperde en van hun arbeid vervreemde arbeiders creëren die uiteindelijk tot de omverwerping van de kapitalistische economie zou leiden. Het is de contradictie tussen kapitaal en arbeid, in de hegeliaanse betekenis, die de perverse effecten bewerkstelligt. Het model van de perverse effecten komen we bij Weber vooral tegen in zijn verhandeling over de protestantse ethiek en het ontstaan van het kapitalisme. De protestantse ethiek, die een belangrijke motor is geweest voor het ontstaan van het moderne kapitalisme, werd juist ten gevolge van de ontwikkeling van het kapitalisme sterk verzwakt. De geest van het kapitalisme vernietigt uiteindelijk de protestantse ethiek die haar

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

25

heeft voortgebracht.2 Durkheims verhandeling over anomie levert een ander voorbeeld van perverse effecten op. Toename van de collectieve welvaart kan leiden tot een afname van het individuele welzijn. Het uiteenvallen van sociale verbanden en de verzwakking van morele codes als gevolg van welvaartstoename kunnen anomie in de hand werken en vervolgens een afname van het individuele welzijn bewerkstelligen. Bovenstaande voorbeelden illustreren het hoge niveau van abstractie en generalisatie waarop klassieke auteurs het thema van perverse effecten van sociaal handelen uitwerkten. Ook het abstractieniveau van veel huidige discussies over de perverse effecten van beleid is hoog. Het betreft vaak effecten van grootschalig ingrijpen in het maatschappelijke en economische verkeer van omvangrijke groepen. Het aanwijzen van directe oorzaak-gevolgrelaties is dan ook uitermate lastig. Dit is – naast het probleem verbonden aan het vaststellen van intenties van beleid – een tweede methodologisch probleem verbonden aan de discussie over de onbedoelde effecten van beleid: het vaststellen van oorzakelijkheid. Voor geen van beide problemen bestaat een eenvoudige oplossing (vgl. Merton 1936: 897). Een derde probleem betreft de tijdsdimensie. Veel onbedoelde effecten van menselijke interactie openbaren zich pas op de middellange of zeer lange termijn (vgl. ook Dexter 1981; Laeyendecker 1984). Tevens vinden in de loop van de tijd aanpassingen plaats ten aanzien van de oorspronkelijke doelstellingen van beleid. Daarmee moet rekening worden gehouden bij het evalueren en signaleren van onbedoelde effecten. Zij kunnen onbedoeld zijn in het licht van de eerste doelstelling, maar bedoeld in het licht van later aangepaste doelen.

2.3

Moderne benaderingen

Het thema van onbedoelde effecten van menselijk handelen is nader uitgewerkt binnen verschillende stromingen of, voorzichtiger geformuleerd, benaderingen binnen de sociale wetenschappen. Wij zullen verschillende posities kort toelichten, zonder ook maar enige aanspraak te maken op volledigheid.3 Binnen het functionalisme, en in het bijzonder in het werk van Merton, heeft het thema van onbedoelde effecten de nodige aandacht gekregen. Volgens Merton waren de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen het kernthema van de sociologie.4 In zijn werk vinden we verschillende uitwerkingen van onbedoelde effecten. De eerste heeft betrekking op wat door Marianne Weber (1975) de ‘tragedie van het idee’ is genoemd; de teloorgang van waardesystemen als gevolg van maatschappelijke ontwikkelingen die deze hebben

26

Fatale remedies

opgeroepen (vergelijk de protestantse ethiek en de opkomst van het kapitalisme). Dit weberiaanse denkschema is door Merton (1938) toegepast in zijn dissertatie over de ontwikkeling van wetenschap en technologie in het zeventiende-eeuwse Engeland. Puriteinse waarden stimuleerden de studie naar de natuur, maar de daaruit voortvloeiende inzichten ondergroeven op den duur de religieuze leerstellingen. Een tweede variant betreft Mertons analyse van latente functies en disfuncties van sociale systemen. Onder latente functies en disfuncties verstond Merton niet herkende, observeerbare gevolgen van menselijk handelen die respectievelijk bijdragen aan dan wel destructief zijn voor de handhaving van een sociaal systeem (een groep, buurt, land, gemeenschap etc.). Een beroemde illustratie van het begrip latente functie is zijn interpretatie van de regendans van de Hopi-Indianen. De latente functie daarvan zou zijn het versterken van de onderlinge cohesie en solidariteit via gemeenschappelijke rituelen.5 Deze latente functie was van groter belang dan de manifeste functie (regen brengen).6 Een ander voorbeeld komt van Henshell (1990), die daarvoor gebruikmaakt van Michael Youngs The Rise of Meritocracy, 1870-2033 (1959). In dit boek beschrijft Young een samenleving waarin ieders maatschappelijke positie gebaseerd is op zijn of haar expertise, die exact kan worden vastgesteld. Zo’n meritocratische samenleving roept echter verschillende onbedoelde gevolgen op. Ten eerste kunnen burgers die onder aan de ladder staan nu werkelijk als sociaal inferieur worden beschouwd. Dit heeft belangrijke sociaal-psychologische gevolgen, omdat deze burgers zich niet langer kunnen beroepen op ongelijkheid van kansen ter rechtvaardiging van hun ongelijke positie. Daarnaast creëert een dergelijke meritocratie een rechtvaardiging voor het toekennen van privileges aan de elite en voor het manipuleren van ondergeschikten, omdat zij immers niet in staat zijn complexe ideeën te begrijpen. Radicale sociale verandering is niet langer mogelijk, omdat de lagere echelons van de samenleving nu worden bevolkt door talentlozen die niet in staat zijn zich adequaat te organiseren en te mobiliseren. Henshell wijst erop dat uit Youngs boek de latente functies van niet perfecte selectie naar voren komt: ‘Imperfect selection furnishes people who do not “make it” with an excuse for their final status, restricts the reasons people at the top can give to justify special privileges, and continually provides talented personnel for the roles of labor leader and, if need be, revolutionary general.’ (Henshell 1990: 149) Andere varianten van onbedoelde effecten keren terug in Mertons concepten als ‘self-fulfilling prophecy’, ‘self-defeating prophecy’ en het ‘boomerang effect’.7 Het meest bekend is het begrip self-fulfilling prophecy geworden, een onjuiste definitie van de situatie die zichzelf waarmaakt. Merton (1948) werkte dit concept onder andere uit aan de hand van het voorbeeld van de

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

27

bankpaniek: een op onjuiste geruchten ontstane bankpaniek leidt tot het collectief opvragen van spaargelden (run on the bank), waardoor de bank uiteindelijk toch failliet gaat. Het begrip self-fulfilling prophecy zal later een prominente plaats binnen sociaal-constructivistische stromingen in de sociologie innemen. Van belang is ook Mertons kritische analyse geweest van Webers ideaaltype van de bureaucratie. Daarin maakt hij duidelijk dat bureaucratische organisaties vaak niet doelmatig en efficiënt functioneren, omdat een doelverschuiving optreedt (goal displacement): de juiste toepassing van bureaucratische regels en procedures kan uiteindelijk de organisatiedoelen gaan overschaduwen (Merton 1968). Een tweede stroming binnen de sociale wetenschappen staat bekend onder de naam handelingstheorie, labelling-theorie en sociaal-constructivisme. Daaraan zijn de namen van Howard Becker, Ervin Goffman, Aaron Cicourel en Joseph Gusfield verbonden. Binnen deze benadering wordt de aandacht gevestigd op subjectieve definitie- en classificatieprocessen die objectieve gevolgen hebben. Deze benadering heeft vooral toepassing gevonden binnen de criminologie en bij auteurs die zich bezighouden met de wordingsgeschiedenis van sociale problemen en de effecten van therapeutische en sociale controle instellingen, waaronder psychiatrische inrichtingen en gevangenissen (vgl. Polsky 1990). Bekende studies zijn die van David Matza Becoming Deviant (1969) over de ontwikkeling van crimineel gedrag, Being Mentally Ill van Thomas C. Scheff (1966) en de studie van Howard S. Becker Outsiders (1971) over ‘becoming a marihuana user’. In deze studies wordt veel aandacht besteed aan de maatschappelijke reactiewijzen op vormen van ‘deviant gedrag’. Deze maatschappelijke reactie kan een proces in werking stellen dat uiteindelijk leidt tot een bestendiging of versterking van de sociale problemen die via sociale interventies zouden moeten worden verholpen. Een voorbeeld daarvan is Goffmans analyse van stigma’s en de daaruit voortvloeiende ‘spoiled identity’ van burgers die in een psychiatrische inrichting verblijven (Goffman 1963). Andere voorbeelden zijn de negatieve effecten van langdurige gevangenisstraf,8 of het criminaliseren van specifieke sociale praktijken.9 Een voorbeeld van dat laatste is de ‘drooglegging’ – het verbod op de consumptie van alcohol – in Amerika geweest in de jaren twintig van de twintigste eeuw. De drooglegging droeg onbedoeld bij aan het criminaliseren van miljoenen tevreden Amerikaanse drinkers, zette aan tot corruptie en creëerde ongewild ideale condities voor de ontwikkeling en bloei van de georganiseerde misdaad (Henshell 1990: 141). Een moderne variant is in Amerika de huidige ‘War on Drugs’, waarbij zich vergelijkbare mechanismen lijken voor te doen.

28

Fatale remedies

Een derde benadering vindt men bij degenen die putten uit het gedachtegoed van de rationele keuzetheorie. Boudon kan als een belangrijke vertegenwoordiger van deze stroming worden beschouwd. Hij gebruikt in The Unanticipated Consequences of Social Action (1982) het begrippenpaar ‘effects of composition’ en ‘effects of aggregation’ (Boudon 1982: 5). Hiermee verwijst hij naar het feit dat het bij onbedoelde gevolgen van sociaal handelen vooral gaat om de onbedoelde gevolgen van vele, individuele handelingen op een hoger aggregatieniveau. Deze gevolgen op een hoger niveau van aggregatie komen voort uit (1) de interacties tussen individuele intenties en (2) de interactie tussen individueel handelen en de sociale omgeving. Omdat rationeel handelende individuen niet in een sociaal vacuüm opereren worden de uitkomsten van hun handelingen beïnvloed door het mogelijke gedrag van andere actoren (vgl. het prisoner’s dilemma) of door de sociale omgeving waarbinnen zij opereren. Hij heeft dit onder andere uitgewerkt aan de hand van de relatie tussen opleidingsniveau en sociale mobiliteit. De veronderstelling die ten grondslag lag aan pogingen om een meer gelijke toegang tot het onderwijssysteem te creëren was dat hierdoor de sociale mobiliteit toe zou nemen. Boudon stelt echter dat een vermindering van de ongelijke kansen op onderwijs niet tot een verhoging van sociale mobiliteit zal leiden. Dit is het gevolg van de beperkte beschikbaarheid van arbeidsplaatsen voor hoger opgeleiden en van de reproductie van sociale ongelijkheid die plaatsvindt wanneer allen streven naar een zo hoog mogelijk opleidingsniveau. Individueel, rationeel handelen (streven naar een hoge opleiding om de sociale positie te verbeteren) leidt niet tot het gewenste resultaat, omdat het interfereert met het handelen van andere individuen die hetzelfde doel nastreven en met de sociale omgeving (arbeidsmarkt en bestaande sociale ongelijkheden). Deze onverwachte ineffectiviteit van het individuele handelen en van het onderwijsbeleid veroorzaakt volgens Boudon ontgoocheling en teleurstelling die uiteindelijk tot perverse effecten kunnen leiden (vgl. ook Gambetta 1987). Interferenties als hierboven beschreven vormen in de rationele keuzetheorie de belangrijkste oorzaak van onbedoelde en perverse effecten van rationeel handelen (vgl. Elster 1989). Elementen van de rationele keuzetheorie keren terug bij een vierde benadering, namelijk de figuratiesociologie. Ook figuratiesociologen hebben oog voor de onbedoelde gevolgen van talloze, individuele handelingen op een hoger aggregatieniveau. De idee dat het menselijk leven op een gestructureerde wijze grotendeels ongepland verloopt, is een kerngedachte in het werk van Norbert Elias (Goudsblom 1987: 30). In zijn hoofdstuk over spelmodellen in Wat is sociologie? (1976) gaat Elias uitgebreid in op de onbedoelde

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

29

effecten van individuele strevingen van mensen en van de interdependentieketens die zij met elkaar vormen. Aan de hand van verschillende spelmodellen demonstreert hij dat het spelproces een verloop aanneemt ‘dat geen van de individuele spelers beoogd, bepaald of voorzien heeft’ (Elias 1976: 103). Elias maakt tevens duidelijk dat, naarmate samenlevingen complexer zijn – in termen van interdependentieketens die burgers vormen – en de machtsongelijkheid tussen burgers geringer is, de kans op onvoorziene en ongeplande gevolgen toeneemt. Immers: meer mensen – of preciezer: sociale figuraties waarin individuen zijn ingebed – oefenen dwang op elkaar uit en meer mensen zijn in staat invloed uit te oefenen op het verloop van het maatschappelijk verkeer. Deze gedachtegang leidt overigens niet tot het verwerpen van de idee van rationele sturing van samenlevingen. Het is volgens Elias de taak van de sociologie om adequate kennis te verwerven over de bepalende factoren van onbedoelde processen. Deze kennis kan oriëntaties bieden voor een beheersing en sturing van het blinde verloop van maatschappelijke processen die onnodig veel leed veroorzaken (vgl. Elias 1971 en 1976; zie ook Benthem van den Bergh 1971: 204-216). Een op Elias geïnspireerd perspectief is door De Swaan gehanteerd in zijn boek over het ontstaan en de ontwikkeling van westerse verzorgingsstaten. De Swaan beschouwt de ontwikkeling van diverse collectieve zorgarrangementen als het onbedoelde resultaat van enerzijds de toegenomen omvang en dichtheid van interdependentie- en afhankelijkheidsketens (onder invloed van urbanisering, industrialisering en statenvorming) en anderzijds van de conflicterende strevingen van maatschappelijke actoren (in het bijzonder maatschappelijke elites) die hun eigenbelang nastreefden. Een begrensder figuratiesociologisch perspectief vindt men bij Van Stolk en Wouters, die onderzoek verrichtten onder vrouwen die in een crisiscentrum verbleven nadat zij hun man hadden verlaten. Zij wijzen erop dat de in 1965 ingevoerde Algemene Bijstandswet onbedoelde effecten heeft gehad in de verhouding tussen de partners. Zij heeft eraan bijgedragen dat de machtsbalans tussen mannen en vrouwen meer in evenwicht is gekomen. Vrouwen hebben sindsdien meer mogelijkheden gekregen om een slecht huwelijk te ontvluchten. ‘Met de sociale voorzieningen werd beoogd de welvaart te spreiden en sociale zekerheid te bieden, maar onbedoeld en onvoorzien is met de instelling ervan tevens de machtsbalans tussen de seksen verschoven in de richting van de vrouwen. De verzorgingsstaat is als het ware in een concurrentiepositie met mannen getreden.’ (Van Stolk en Wouters 1983: 85) Een laatste benadering is de culturele conflictbenadering. Onder deze benadering zijn talloze auteurs uit verschillende disciplines te scharen die oog heb-

30

Fatale remedies

ben voor de effecten van culturele misverstanden en botsingen. Het is onmogelijk een ‘woordvoerder’ aan te wijzen. Voorbeelden treft men aan in het werk van cultureel-antropologen als Clifford Geertz, Mary Douglas, James Scott en talloze andere auteurs, maar ook in het werk van sociologen (Paul Willis), sociaal-psychologen (Rom Harré) en bestuurskundigen (Aaron Wildavsky). Onbedoelde effecten worden verklaard uit de botsing tussen of interferentie van verschillende betekenissystemen (Schuyt 1986). Een bekend voorbeeld in de onderwijssociologie is de culturele reproductiethese van Willis. Willis laat zien dat de specifieke wijzen waarop arbeidersjongeren zich verzetten tegen het (middle class) schoolsysteem er onbedoeld toe bijdragen dat zij rijp gemaakt worden voor de ongeschoolde arbeid in de fabrieken. Een andere uitwerking van de culturele benadering vinden we bij de criminoloog Bovenkerk. In een overzichtsartikel over het vraagstuk van de hoge criminaliteit onder Marokkaanse jongeren spreekt hij van de ‘onverwachte consequenties van formele gelijkheid’ (Bovenkerk 1991: 968). De groeiende criminaliteit onder Marokkaanse jongeren, zo luidt zijn stelling, wordt deels in de hand gewerkt door de werking van het Nederlandse onderwijs- en justitiële systeem: ‘Door op Nederlandse wijze op te treden worden bij Marokkaanse jongeren minder of tegengestelde effecten bereikt.’ (Bovenkerk 1991: 968). De lankmoedige houding van Nederlandse hulpverleners, ordebewakers en rechters dwingt onvoldoende respect af bij Marokkaanse jongeren, sluit onvoldoende aan bij Marokkaanse tradities van conflictoplossing en draagt bij aan het afnemend gezag en autoriteit van de vader. Het gevolg is een verdere voortgang van de spiraal van criminaliteit en daarmee een verdere verslechtering van hun maatschappelijke positie. Evenals de klassieken gaan veel van de moderne auteurs niet specifiek in op beleidsinterventies, maar stellen zij in bredere zin het thema van onbedoelde effecten van sociaal handelen aan de orde. Het zal duidelijk zijn dat in deze paragraaf rivaliserende stromingen en benaderingen zijn behandeld die strijdige methodologische uitgangspunten kennen. Zo staat het methodologische individualisme van de rationele keuze- en labelling-theorie ver af van het methodologische collectivisme van het functionalisme. Er is ook een spanning tussen de procesmatige benadering van de figuratiesociologie en de statische aanpak binnen het functionalisme. Niettemin is het onze overtuiging dat elk van deze benaderingen inzichten levert die bruikbaar zijn voor de studie van onbedoelde effecten. Wij zullen ons in dit inventariserende hoofdstuk vooralsnog niet beperken tot een van de beschreven benaderingen.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

31

2.4

Fatale remedies

Adequate interventie in het maatschappelijke en economisch leven door middel van beleid en wetgeving is lastig. De complexiteit van sociale en economische relaties in de moderne samenleving is hoog en de inwerking daarop van beleidsinterventies is moeilijk te voorspellen. Daarnaast interveniëren overheden op steeds meer terreinen en met steeds meer verschillende middelen. Hierdoor kan het verschijnsel gaan ontstaan van verschillende vormen van overheidsbeleid die met elkaar gaan interfereren en de effecten van interventies nog moeilijker voorspelbaar maken. Voor Boudon is dit aanleiding om de maakbaarheid van de moderne samenleving via sociaal beleid sterk in twijfel te trekken. Hij schrijft: ‘ The ubiquity of perverse effects casts considerable doubt on what I would call cybernetic utopias, or utopias that represent societies programmed or open to programming. As modern industrial societies grow in complexity they seem to me, contrary to modern belief, to move further away from the ideal (or the nightmare) of general programming rather than drawing closer to it.’ (Boudon 1982: 8) Het is onbetwistbaar dat beleid vaak onbedoelde effecten heeft en soms zelfs het tegendeel kan bewerkstelligen van wat het beoogt. Of dit aanleiding is voor een pessimisme á la Boudon is echter de vraag. Het succes van bijvoorbeeld de Nederlandse verzorgingsstaat in het garanderen van een redelijk welvaartsniveau voor zijn burgers is een bewijs dat grootschalige interventies in het maatschappelijke en economische leven, ondanks alle onbedoelde effecten die zij met zich meebrengen, ook (zeer) positieve effecten kan hebben. In het vervolg behandelen we verschillende mechanismen die tot gevolg hebben dat interventies onbedoelde en ongewenste effecten kunnen hebben. Deze zijn afkomstig uit de studie Fatal Remedies (1981) van Sieber. De veelheid aan mechanismen die de revue zal passeren illustreert hoe moeilijk het is effectief te interveniëren. Een analyse van de mechanismen die verantwoordelijk zijn voor onbedoelde en ongewenste effecten is niettemin een eerste stap op weg naar een beter inzicht in de (in)effectiviteit van beleid. De hierna te behandelen mechanismen kunnen analytisch onderscheiden worden, maar in de sociale werkelijkheid van het beleid blijken vaak meerdere mechanismen tegelijk een rol te spelen. Wij gaan vooral in op ongewenste, perverse effecten of tegenbedoelde effecten van beleid. Sommige van deze effecten zijn niet exact te beschouwen als negatief, ‘omgekeerd’ effect, maar zijn veeleer een negatief bijeffect van beleid.

32

Fatale remedies

Functionele ontwrichting Dit mechanisme vindt zijn duiding in het functionalisme. De functionele vereisten die het voortbestaan van een sociaal systeem (een organisatie, een gemeenschap, een buurt, een nationale staat) garanderen, kunnen worden verstoord door een interventie die destructief uitwerkt op specifieke functionele vereisten of die de samenhang tussen verschillende functionele vereisten verstoort. Zo kunnen positieve actieprogramma’s bijdragen aan de desintegratie van zwarte gemeenschappen, omdat zij de (leidinggevende) elite wegzuigen uit een lokale gemeenschap (Wilson 1987). Een ander voorbeeld is de grootschalige stadsvernieuwing- en herhuisvestingpolitiek uit de jaren vijftig die onbedoeld bijdroeg aan de desintegratie van hechte verwantschapsrelaties en het verdwijnen van vitale arbeidersgemeenschappen (zie ook Gans 1991). De onbedoelde gevolgen daarvan zijn tot op de dag van vandaag zichtbaar, menen Michael Young en Peter Wilmott, auteurs van de beroemde studie Family and Kinship in East London (1957). In een nieuwe inleiding bij de achttiende druk poneren zij zelfs de stelling dat handhaving van dergelijke gemeenschappen dempend zou hebben gewerkt op de heftige stadsrellen in de jaren tachtig: ‘Whatever the explanation for the collective madness, it certainly destroyed the neighborhoods of small streets of houses in the older working-class areas and encouraged the movement out which was the subject of our research. In the process it replaced an urban environment at the human scale by a monolithic and impersonal one, breaking up communities of the kind we uncovered in Bethnal Green. If the lessons had been learned in the 1950s, London and the other British cities might not have suffered the anomie and violence manifested in the urban riots of the 1980s.’ (Young en Wilmott 1986: xix-xx) Dit voorbeeld maakt duidelijk dat effecten van interventies zich zowel op de korte als op de langere termijn kunnen openbaren. Een vergelijkbaar probleem lijkt zich voor te doen bij de Nederlandse werkloosheidsbestrijding. De pogingen in de jaren tachtig om het werkloosheidsniveau op korte termijn terug te dringen via een selectief uitschakelingsbeleid (via de regelingen voor vervroegde uittreding (vut) en voor arbeidsongeschiktheid (WAO)) kunnen ertoe leiden dat – in het licht van arbeidsmarkt- en demografische ontwikkelingen – een tekort aan aanbod van arbeid ontstaat op de wat langere termijn. Een tweede onbedoeld gevolg van het selectieve uitsluitingsproces is dat een kleine groep actieven de premies en belasting moet opbrengen voor een grote groep van niet-actieven (Arts en Hofstra 1988: 188-189). Een ander mechanisme is het uit balans raken van relatief contradictoire systeemvereisten. Een voorbeeld uit de sfeer van de sociale zekerheid is het precaire evenwicht tussen enerzijds de doelstelling om decente inkomens te

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

33

verschaffen, zodat armen in staat zijn om als volwaardige burgers te participeren in de samenleving en anderzijds het inbouwen van voldoende prikkels om niet-werkenden te stimuleren tot het verrichten van arbeid. Een socialezekerheidsstelsel dat geen decente inkomens verstrekt bestendigt armoede, een stelsel dat te genereus is produceert duurzame uitkeringsafhankelijkheid. Exploitatie Dit mechanisme vloeit voort uit misbruik of oneigenlijk gebruik van middelen en mogelijkheden die regelgeving en voorzieningen aanreiken. Calculerend gedrag is de eigentijdse benaming hiervan. Misbruik en oneigenlijk gebruik kunnen zich zowel afspelen op het niveau van individuele burgers of doelgroepen van beleid, als op het niveau van de bestuurders en uitvoerders van beleid. Een populair thema in de huidige discussie over de verzorgingsstaat is dat van het berekenend omgaan met overheidsvoorzieningen. Zo zouden calculerende burgers gebruikmaken van het stelsel van sociale zekerheid om geen vuil en slecht betaald werk te hoeven verrichten of om op vroege leeftijd uit het arbeidsproces te stappen. Een dergelijke analyse sluit aan bij die van Murray (1984) die de oorzaak van de groeiende armoede en bijstandsafhankelijkheid in de jaren zeventig in Amerika niet herleidde tot sociaal-economische factoren, maar tot de onbedoelde effecten van sociaal beleid dat in de jaren zestig met goede bedoelingen is ontwikkeld (vgl. De Tocqueville).10 De kern van zijn betoog is dat de armen rationele kosten-batenanalyses maken, die ten gunste van een uitkeringsbestaan uitvallen. Evenals in de Nederlandse discussie gaat Murray uit van een calculerend individu dat zijn eigen belang tracht te optimaliseren. Andere auteurs hebben vooral gewezen op calculerende sociale partners die de arbeidsongeschiktheidsregelingen optimaal hebben benut om werknemers op een relatief gunstige wijze te laten afvloeien of om een bedrijf zonder al te veel conflicten te reorganiseren. Het zijn in deze visie vooral de werkgevers en de vakbeweging geweest die calculerend te werk zijn gegaan. Het gevolg is een explosieve groei van het aantal uitkeringsgerechtigden en een steeds ongunstiger wordende verhouding tussen de actieve en niet-actieve beroepsbevolking, waardoor het draagvlak van de verzorgingsstaat in gevaar dreigt te komen. Misbruik en oneigenlijk gebruik van regelgeving en voorzieningen geschieden niet alleen in de sociale zekerheid of bij het betalen van belasting. Een ander terrein is de privacywetgeving. Deze wetgeving is erop gericht de positie van burgers te beschermen. De privacywetgeving verschaft veel publieke organisaties echter een alibi om lastige pottenkijkers (onderzoekers en journalisten) te weren. De privacywetgeving wordt gebruikt om de organisatie af

34

Fatale remedies

te schermen en niet de patiënt of de cliënt. Daardoor kan publieke controle op de kwaliteit van het werk van organisaties slecht worden uitgeoefend, wat uiteindelijk in het nadeel van cliënten en burgers kan uitwerken. Doelverschuiving Interventie impliceert het nastreven van bepaalde doelen, maar als gevolg van de specifieke uitvoering van sociaal beleid kunnen de oorspronkelijke doelen uit het zicht raken, vergelijk bijvoorbeeld het door Merton beschreven mechanisme van ‘goal displacement’ (Merton 1968; vgl. ook Blau 1963). Dit mechanisme keert terug in het werk van Michels. Ook in democratische organisaties als politieke partijen en vakbonden worden de doelen van de organisatie – het realiseren van een meer gelijke samenleving – ondergeschikt gemaakt aan de belangen van de enkele leden van het bestuur van de organisatie (oligarchie) (Michels 1969). Een vergelijkbaar mechanisme wordt beschreven in het werk van Goodin en LeGrand. Zij introduceren het begrip ‘bureaucratic empire building’ (Goodin en LeGrand 1987) en schrijven dat bureaucratische organisaties gericht zijn op zelfhandhaving en expansie. Het kan niet ontkend worden dat bijvoorbeeld in de jaren tachtig bedrijfsverenigingen en sociale diensten indrukwekkende ‘empires’ hebben opgebouwd. Dat heeft er mede toe geleid dat de doelstelling van het begeleiden van burgers naar de arbeidsmarkt vaak niet serieus werd genomen en dat dergelijke instanties zich vooral bezighielden met het verstrekken van uitkeringen of marginale en symbolische activiteiten ten behoeve van specifieke doelgroepen. Binnen dergelijke organisaties vond een doelverschuiving plaats. De primaire doelstelling van het reïntegreren van mensen in de arbeidsmarkt en het bevorderen van de zelfstandigheid van burgers verschoof naar de doelstelling van het verstrekken van uitkeringen en het begeleiden van uitkeringsafhankelijke cliënten. Een ander voorbeeld van doelverschuiving is ook waarneembaar in de sfeer van de reïntegratieprojecten voor langdurig werklozen. In plaats van werklozen te integreren in de arbeidsmarkt worden zij aangemeld voor allerhande, vaak gebrekkig opgezette, scholings- en werkervaringsprojecten. Zo worden opleidingsnomaden gecreëerd die weinig kans maken op de reguliere arbeidsmarkt, maar die wel het bestaansrecht van de nieuwe organisatie legitimeren (Van der Veen et al. 1992). Classificatie Interventie impliceert classificatie. Er dient onderscheid te worden gemaakt tussen mensen die wel en die geen recht hebben op voorzieningen en tussen situaties waarin wel en waarin niet behoeft te worden ingegrepen. Classificaties zijn het product van een interveniërende overheid, van professionele

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

35

hulpverleners en van bureaucratische organisaties. De behandeling van individuen door talloze organisaties vraagt om simpele technieken, om min of meer eenduidige onderscheidingen tussen burgers, zodat mensen die voor behandeling in aanmerking komen geselecteerd kunnen worden en een onderscheid gemaakt kan worden tussen verschillende typen cliënten. Classificaties kunnen verschillende onbedoelde gevolgen genereren. In de eerste plaats door de reacties van degene die geclassificeerd wordt, wat kan uitmonden in gedrag conform de classificatie of in verzet tegen de wijze waarop men geclassificeerd is. In de tweede plaats zijn reacties van anderen van belang voor de effecten van classificatie. Wanneer iemand als ‘crimineel’ bestempeld wordt is de kans groot dat anderen (werkgevers, uitkeringsinstanties, het gerechtelijk apparaat) de betrokkene primair vanuit dit label gaan benaderen. Dit verkleint zijn of haar kansen op bijvoorbeeld een baan of een onbevooroordeelde behandeling, waardoor uiteindelijk de kans bestaat dat de betrokkene in zijn criminaliteit bevestigd wordt en zich er meer en meer naar gaat gedragen. Het zelfbevestigende effect van classificaties is dus zowel het gevolg van de invloed ervan op het zelfbeeld van de betrokkene als van de invloed op het beeld dat anderen zich vormen van de betrokkene. In de tweede plaats zijn classificaties van invloed op de verwachtingen van burgers. Door middel van het mechanisme van sociale vergelijking kan dit leiden tot misbruik en oneigenlijk gebruik en tot stijgende verwachtingen. Wanneer een bepaalde beleidsclassificatie voordelen met zich meebrengt (bijvoorbeeld ‘arbeidsongeschikt’ zijn in plaats van ‘werkloos’ of ‘woningdeler’ in plaats van ‘samenwoner’), kan dit leiden tot het aanpassen van de eigen situatie aan de officieel vereiste definitie van de situatie. Stijgende verwachtingen als gevolg van classificatie zijn vooral van belang in geval van vormen van herverdelend beleid (zoals sociale zekerheid en belastingwetgeving). Er zijn altijd mensen die beter af zijn, terwijl het niet direct duidelijk is voor betrokkenen waarom in het beleid onderscheid wordt gemaakt. Classificaties zijn immers altijd tot op zekere hoogte arbitrair. Dit kan een motor van stijgende verwachtingen in werking zetten. De bovenstaande mechanismen kunnen perverse effecten bewerkstelligen. Stijgende verwachtingen kunnen, op de wijze als door De Tocqueville beschreven, tot gevoelens van achterstelling (relatieve deprivatie) leiden en vervolgens tot overvraging van beleid (vgl. Van Doorn 1980). De effecten van classificaties op het zelfbeeld van mensen of het beeld dat anderen van hen hebben, kunnen een bevestiging van de situatie in de hand werken die via beleidsmatig ingrijpen juist veranderd had moeten worden. Misbruik en oneigenlijk gebruik kunnen tot een uitputting van middelen leiden en tot een volstrekt andere verdeling van middelen en rechten en plichten dan aanvankelijk was beoogd.

36

Fatale remedies

Provocatie Iedere vorm van interventie is gebaseerd op een definitie van de situatie. Dergelijke definities zijn uiteraard altijd meer of minder omstreden. Wanneer het beleid bovendien een bedreiging voor bepaalde groepen betekent en deze groepen de officiële definitie van de situatie niet onderschrijven, kan dit leiden tot provocatie. Een interventie die bedreigend is of die als illegitiem wordt ervaren nodigt uit tot verzet. Een bekend voorbeeld van de negatieve effecten van bedreigende interventies is het optreden van de politie bij ongeregeldheden. Alleen al het vertoon van macht door de politie kan het omgekeerde bewerkstelligen van wat werd beoogd: toename van de ongeregeldheden (Sieber 1981: 127). Deze gedachtegang keerde vaak terug in de berichtgeving over het politieoptreden bij de kroningsrellen in Amsterdam op 30 april 1980 (Engbersen et al. 1983). Het vertoon van macht kan aanmoedigen tot het ‘sluiten van de rijen’, waardoor ingrijpen alleen maar lastiger wordt. Interventies die gericht zijn tegen het voortbestaan van bepaalde groepen kunnen daardoor juist groepsvorming versterken. Een voorbeeld van dit mechanisme kan worden gevonden in het Amerikaanse anti-drugsbeleid. Het harde optreden van de Amerikaanse overheid tegen druggebruikers, bijvoorbeeld in de jaren zestig toen het gebruik van marihuana een onderdeel van de jeugdcultuur was, heeft juist de subcultuur van het druggebruik versterkt en het druggebruik doen toenemen (Sieber 1981: 124). Een ander voorbeeld van provocerende interventie is positieve actie. Positieve actie betekent een bedreiging van de positie van gevestigde groepen (mannen, blanken). Verzet tegen strikte vormen van positieve actie valt dan ook te verwachten. Dit verzet kan de effectiviteit van het instrument van positieve actie frustreren, en kan ook voor de positie van degenen voor wie de positieve actie bedoeld is juist het omgekeerde van wat werd beoogd bewerkstelligen. Deze positie kan verzwakt worden door het verwijt dat men de functie te danken heeft aan het feit dat men vrouw of gekleurd is. Desegregatie van scholen in de Verenigde Staten in de jaren zeventig levert een ander voorbeeld van een interventie waar via het mechanisme van provocatie ten dele het omgekeerde is bereikt van wat men voor ogen had. Het systeem van desegregation busing en de inperking van de keuzevrijheid van ouders om een school voor de kinderen te selecteren, hebben geleid tot een sterke groei van private scholen en tot het verhuizen van blanke ouders (white flight) naar wijken en randsteden waar zij niet met het desegregatiebeleid werden geconfronteerd. ‘ The side effect of desegregation was resegregation,’ schrijven Pressman en Wildavsky (1984: 221). Desegregatiebeleid heeft zodoende geleid tot een verzwakking van de positie van openbare scholen, omdat de kinderen van de welgesteldere, blanke ouders op grote schaal uit het openbare schoolsysteem vertrokken.11

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

37

Een ander voorbeeld van provocatie is de invoering van de identificatieplicht in Nederland. De identificatieplicht kan de relatie tussen etnische minderheden en de politie op scherp zal zetten, omdat de controle zich vooral zal concentreren op mensen die een zwarte of donkere huidskleur hebben. Deze controles kunnen provocerend werken en daarmee rellen in de hand werken. De invoering van de identificatieplicht zal tevens leiden tot een toename van fraude met persoonsbewijzen (zie Tjin 1992) en tot het verder ondergronds gaan van illegale werknemers (vgl. Pressman en Wildavsky 1984: 221-222). Over-commitment Een van de oorzaken van de geringe effectiviteit van beleid is gelegen in het stellen van doelen die moeilijk of zelfs onmogelijk te realiseren zijn. Sieber reserveert hiervoor de term van ‘over-commitment’, dat zowel vertaald kan worden met ‘overbetrokkenheid ’ als met ‘te veel beloven’. Over-commitment vindt op verschillende wijzen plaats. Ten eerste door het verstrekken van onvoldoende middelen om de gestelde doelen te bereiken. Een voorbeeld daarvan is de Amerikaanse ‘War on Poverty’, een van de meest ambitieuze programma’s onder president Johnson (1963-1969) om armoede te bestrijden. De omvang van de problemen was dusdanig dat de geïnvesteerde middelen op voorhand ontoereikend waren. Onderfinanciering hoeft echter nog niet direct tot perverse effecten van het beleid te leiden. Deze treden wel op wanneer ze samengaan met stijgende verwachtingen bij burgers en uitvoerende professionals, als gevolg van de gedane beloften, die vervolgens gefrustreerd worden. Wanneer beleid voor de reïntegratie van werklozen en arbeidsongeschikten niet gepaard gaat met het verstrekken van voldoende middelen, kunnen de negatieve gevolgen voor de burgers en uitvoerende organisaties groter zijn dan de positieve effecten. De vraag naar de toereikendheid van middelen voor het uitvoeren van een interventieprogramma heeft ook betrekking op machtsmiddelen. Het ontbreekt veel organisaties met een coördinerende taak aan voldoende machtsmiddelen om deze taak effectief te kunnen uitvoeren (denk bijvoorbeeld aan Directie Coördinatie Minderhedenbeleid van het ministerie van Binnenlandse Zaken). Coördinerende organisaties worden vaak opgezet om problemen op bepaalde beleidsterreinen op te lossen. Wanneer zij echter door een gebrek aan machtsmiddelen niet in staat zijn tot effectieve coördinatie, verworden deze organisaties tot de zoveelste organisatorische laag op het beleidsterrein, met als gevaar dat ze een rem worden op de effectiviteit – meer overleg, meer bureaucratie – in plaats van een verbetering te bewerkstelligen. Ook aanvankelijk succes van interventieprogramma’s kan tot middelenpro-

38

Fatale remedies

blemen leiden. Wanneer beleid nieuwe behoeften in het leven roept of latente behoeften manifest maakt, kan dit leiden tot een continue overvraging van beleid. Glazer (1988: 5) merkt hierover op: ‘Social policy thus, in almost every field, created new unmanageable demands. It was illusionary to see our social policies as only reducing a problem; any social policy has dynamic aspects such that it also expands the problem, changes the problem, generates further problems. And social policy is then challenged to deal adequately with these new demands that follow the implementation of the original measures.’ Volgens deze redenering worden door middel van beleid problemen niet opgelost, maar vooral nieuwe problemen in het leven geroepen. Een uitwerking van deze gedachtegang is Wildavsky’s analyse van de ontwikkeling van de gezondheidszorg in Amerika. Door het succes ervan gingen burgers steeds hogere eisen stellen aan de gezondheidszorg. In de woorden van Wildavsky (1977): ‘Doing Better and Feeling Worse: the Political Pathology of Health Policy.’ Het middelenprobleem is het meest pregnant wanneer er sprake is van eindige middelen, zoals natuurlijke hulpbronnen, fysieke ruimte of arbeidsplaatsen voor hoger opgeleiden. Het probleem van de eindige middelen doet zich op steeds meer terreinen voelen. Een voorbeeld hiervan is het vervoersbeleid. Meer of bredere wegen vormen geen echte oplossing voor fileproblemen. Ze leiden of tot een verschuiving van problemen (wanneer een weg breed genoeg wordt om het verkeer te verwerken, verplaatst het fileprobleem zich naar de toegang tot de stad) of hebben geen enkel positief effect (bijvoorbeeld omdat meer mensen besluiten de auto te gaan gebruiken). Het probleem van de eindige middelen kan perverse effecten bewerkstelligen wanneer zij gepaard gaan met een toenemende frustratie bij burgers. Dit verschijnsel doet zich bijvoorbeeld voor in het onderwijs (vgl. De Vries 1989). Verbetering van de toegang tot scholing en verhoging van het scholingsniveau om zodoende meer gelijkheid van kansen te creëren, hoeven niet tot grotere gelijkheid te leiden. In de eerste plaats is het aantal arbeidsplaatsen voor hoger geschoolden beperkt. Wanneer het aanbod de vraag overtreft kan dit tot frustratie leiden. In de tweede plaats zal een dergelijk beleid vooral een verhoging van het scholingsniveau van de totale bevolking bewerkstelligen. Of: op deze wijze stijgt iedereen een sport op de maatschappelijke ladder, maar verandert er weinig aan de onderlinge verhoudingen (Hirsch 1977). In de derde plaats kan een vergroting van het aanbod van hoger geschoolde tot verdringingseffecten leiden (wanneer het aanbod de vraag overtreft) en zo op een dubbele manier tot frustratie leiden. Niet alleen bij de hoger geschoolden die onder hun niveau moeten werken, maar ook bij de mensen die door hen verdrongen worden.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

39

Geruststelling Edelman (1976) heeft gewezen op het symbolische karakter van veel vormen van beleid. Symbolisch beleid heeft niet zozeer tot doel om problemen op te lossen als wel om burgers gerust te stellen. Sieber spreekt in dit verband van placation, dat vertaald zou kunnen worden met geruststelling en pacificatie. De boodschap die dergelijke vormen van beleid uitdragen is dat er iets aan het probleem wordt gedaan, de aanpak is echter meer retorisch dan effectief. Het symbolische karakter draagt het gevaar in zich van het op langere termijn versterken van wanhoop en verzet van burgers. Een bekend voorbeeld van symbolische wetgeving is de separate but equal doctrine die, door de Amerikaanse Supreme Court in het leven geroepen in 1896, decennialang de verhoudingen tussen blank en zwart in de Verenigde Staten heef bepaald. Deze uitspraak gaf zwarten alleen in symbolische zin gelijke rechten, maar ondertussen nam de spanning tussen blank en zwart verder toe. Een ander voorbeeld van ‘geruststellende’ interventies zijn criminaliteitspreventieprogramma’s. Evaluatieonderzoek laat overduidelijk zien dat veel van deze programma’s weinig effectief zijn. Op den duur gaat dat zich wreken. Buurtbewoners verliezen het vertrouwen in een overheid die geen veilige openbare orde kan garanderen en nemen het recht in eigen hand, waardoor zij zelf een bijdrage leveren aan een criminaliteitsspiraal. Dit laatste komt in Nederland overigens bijna niet voor. Initiatieven tot oprichting van burgerwachten blijken nimmer te beklijven in Nederland. Veel van de besproken mechanismen kunnen worden gekoppeld aan specifieke sociologische stromingen of benaderingen. Dit geldt in het bijzonder voor functionele ontwrichting en doelverschuiving die hun oorsprong vinden in de functionalistische literatuur. Verder kan het mechanisme van exploitatie gemakkelijk begrepen worden vanuit een rationeel keuzeperspectief en is het mechanisme van classificatie een centraal thema binnen het sociaal-constructivisme en culturele conflictbenadering.

2.5

Slot

Een opsomming van ongewenste, averechtse effecten van sociaal beleid brengt het gevaar met zich mee dat de gedachte postvat dat sociaal beleid louter negatieve effecten tot gevolg heeft. Dat zou een onjuiste conclusie zijn. Al eerder is opgemerkt dat via sociaal beleid grootse prestaties zijn geleverd, zoals het garanderen van een decent bestaan voor veel burgers via relatief universele verzorgingsarrangementen en het realiseren van processen van sociale mo-

40

Fatale remedies

biliteit. In internationaal perspectief is Nederland een beschaafde samenleving, waarin grove ongelijkheden, levensbedreigende armoede, uitbuiting en geweld niet of op beperkte schaal voorkomen. Er is veel gerealiseerd, bedoeld en per ongeluk. Niettemin doen zich ook ongewenste, onbedoelde effecten voor als gevolg van interventies. Soms zal men deze op de koop toe moeten nemen, omdat de maatschappelijke baten ruimschoots opwegen tegen de onvoorziene, ongewenste sociale gevolgen. Dat is echter niet altijd het geval: de maatschappelijke kosten kunnen ook zodanig zijn dat bijstelling, afschaffing of vernieuwing van sociaal beleid noodzakelijk is. Inzicht in de mechanismen die verantwoordelijk zijn voor het optreden van onbedoelde effecten kan aan de basis staan van een realistischer sociaal beleid. Een onzichtbare hand of een goddelijk plan om dat te realiseren kunnen wij niet aanreiken, wel het ouderwetse idee dat inzicht oriëntatiepunten kan bieden om beleidsmatig te anticiperen op ongewenste effecten van sociaal beleid.

Nawoord: fatale remedies in het grotestedenbeleid

De bovenstaande analyse is in 1992 geschreven. Naar mijn overtuiging hebben de beschreven ‘fatale remedies’ nog niets aan geldigheid verloren (zie ook Hood 2000). Recente debatten over de zin en onzin van de classificatie ‘allochtonen’ zijn daar een voorbeeld van (Groenendijk 2007, Schinkel 2008). Een rijk illustratiegebied is ook de 40-wijkenaanpak van de minister van Wijken, Wonen en Integratie. Niet alleen omdat dit beleid de eerste minister van Wijken, Wonen en Integratie Ella Vogelaar vrij snel fataal werd (zij trad 8 november 2008 af nadat de PvdA-top het vertrouwen in haar had opgezegd), maar vooral omdat in dit beleidsveld zeker vijf van de zeven fatale remedies een rol spelen. Het eerste mechanisme is dat van functionele ontwrichting. Dit mechanisme speelt vooral in die wijken waar grootscheepse stedelijke herstructurering plaatsvindt; dat wil zeggen het wijzigen van de woningvoorraad door goedkope woningen te slopen en duurdere woningen ervoor in de plaats te bouwen. De eerste ervaringen met deze herstructurering zijn wisselend. Er zijn voorbeelden te noemen in Den Haag en Rotterdam waar deze stedelijke herstructurering goed lijkt uit te pakken (Kleinhans 2005 en Veldboer et al. 2007). Juist om sociale ontwrichting als gevolg van het wegtrekken van middengroepen tegen te gaan. Er zijn echter ook voorbeelden te noemen waar het mechanisme van functionele ontwrichting in werking treedt. Daar dreigt het sociale weefsel van delen van buurten te worden aangetast, en dienen arme bewoners te verhuizen zonder dat er voor hen reële alternatieven worden aangereikt in of buiten hun wijk.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

41

Het tweede mechanisme is overbetrokkenheid. Sommige beleidsinterventies zijn self-defeating, omdat de doelen die worden nagestreefd niet realistisch zijn. Tevens is de kans groot dat de financiële middelen onvoldoende zijn door de onrealistische doelstellingen. Het mechanisme van overbetrokkenheid speelt zeker een rol in de 40-wijkenaanpak . Het is de vraag of er niet veel te hoge verwachtingen zijn gewekt – van ‘probleemwijk’ naar ‘prachtwijk’ – die welhaast tot teleurstelling moeten leiden. Sommige stedelijke problemen zijn hardnekkig en niet op de korte termijn op te lossen. Het mechanisme van overbetrokkenheid speelde ook een rol bij het vertrek van minister Vogelaar. Bij de kabinetsformatie was geen adequate begroting voor deze ambitieuze ministerspost gereserveerd. Een derde mechanisme is provocatie. Beleidsinterventies kunnen dissident en deviant gedrag in de hand werken. Sommige stedelijke beleidsmaatregelen’ (de ‘Rotterdamwet’12 of vergaande maatregelen tegen overlastgevende jongeren) kunnen de verhoudingen tussen bewonersgroepen doen verslechteren. In geval van de 40-wijkenaanpak is de verhouding tussen minister van Wijken, Wonen en Integratie en diverse woningbouwcorporaties onder druk komen te staan. Er is veel politieke wijsheid nodig om te komen tot een vruchtbare samenwerking die noodzakelijk is om resultaat te boeken. Een vierde mechanisme is dat van geruststelling en pacificatie. In Nederland wordt ook wel gesproken van het Colijn-effect. Beleid kan burgers geruststellen en vervolgens tot teleurstelling en frustraties leiden. Burgers verwachten dat het goed komt, maar ervaren gaandeweg dat er geen reële resultaten worden bereikt. Het ongenoegen dat hieruit voortkomt kan als een boemerang terugslaan op het beleid en de legitimiteit ervan ondergraven. Een vijfde mechanisme is classificatie. De aanwijzing tot ‘probleemwijk’ leverde wisselende reacties op. Het bood de mogelijkheid om extra aandacht te krijgen voor lokale problemen, maar stedelijke gebieden kregen het stigma van probleemgebied opgeplakt. Deze thematiek speelde in het zuidwesten van Den Haag waar bewoners bang waren dat hun onroerend goed in waarde zou dalen. Men zal met dit fenomeen voorzichtig om moeten gaan, zowel met het opleggen van te negatieve stigma’s (‘probleemwijken’) als met te positieve stigma’s (‘prachtwijken’). Subjectieve classificaties kunnen harde objectieve gevolgen hebben (dalende huizenprijzen, vertrekkende bewoners, aarzelende ondernemers). Bewoners zijn zeer gevoelig voor overdreven negatieve of positieve beeldvorming over hun wijk. Zij willen vooral dat er iets gedaan wordt aan de reële problemen die in hun wijk spelen en aan hun maatschappelijke positie. Ook ex-minister Vogelaar onderkende de stigmatiserende werking van het maken van een lijst van ‘Vogelaarwijken’. Om die reden weigerde zij de lijst en de rangorde van de wijken openbaar te maken. RTL Nieuws eiste

42

Fatale remedies

via de Wet Openbaarheid Bestuur echter de lijst op en publiceerde een deel ervan. De nieuwe minister van Wijken, Wonen en Integratie, Eberhard van der Laan, heeft daarna de gehele lijst openbaar gemaakt. Deze mogelijke fatale mechanismen die de 40-wijkenaanpak kan oproepen zijn niet op voorhand een argument tegen de 40-wijkenaanpak. Zij maken wel duidelijk dat de nieuwe minister goed op zijn woorden moet letten, dat hij doelen en middelen op een realistische manier op elkaar moet afstemmen, dat hij in staat moet zijn de belangrijkste partijen (waaronder woningbouwcorporaties en bewoners) mee te krijgen met zijn beleid en vooral ook dat hij een scherp oog moet hebben voor het unieke, sociale weefsel in specifieke wijken.

De onbedoelde effecten van sociaal beleid

43

6

De alchemie van de samenleving

6.1

Inleiding

In 1732 publiceerde de Leidse geleerde Herman Boerhaave (1668-1738) de studie over de basisprincipes van de scheikunde. In deze studie Elementa Chemiae beschrijft Boerhaave dat elementaire deeltjes die oplossen en deeltjes die niet oplossen zich verzamelen in homogene eenheden door een natuurlijke verwantschap. En wanneer Boerhaave de verhouding vaststelt tussen goud en koningswater (aqua regia) in een vat, stelt hij zich de volgende vraag. ‘Waarom verzamelt goud dat 18 keer zwaarder is dan water zich niet op de bodem van het vat gevuld met koningswater? Kan men niet duidelijk zien dat tussen elk deeltje goud en elk deeltje koningswater een kracht bestaat waardoor deze deeltjes elkaar uitzoeken, zich verzamelen en zich verbinden?’1

Verwantschap, schrijft Boerhaave met gebruikmaking van een middeleeuws alchemistisch beeld, is de kracht die ervoor zorgt dat deze deeltjes een verbond vormen, een soort van ‘chemisch huwelijk’, dat meer ontstaat op basis van liefde dan van haat. Voor de latinisten onder u: magis ex amore quam ex odio.2 Dit werk van Boerhaave stimuleerde de Zweedse scheikundige Olof Torbern Bergman (1735-1784) mede tot het schrijven van zijn Verhandeling over chemische affiniteiten of wel Elective attractions (1775). En het moet waarschijnlijk de Duitse vertaling van deze studie zijn geweest die Goethe onder ogen kwam en die hem onder andere aanspoorde tot het schrijven van zijn roman Die Wahlverwandtschaften (1809) waarin Goethe het spel van aantrekking en afstoting in de relaties tussen twee mannelijke en twee vrouwelijke personages vergelijkt met een chemisch proces: verwante personen trekken elkaar aan, waardoor oude relaties worden verbroken en nieuwe banden ontstaan.3 Deze roman werd gelezen door de socioloog Max Weber en leidde tot de derde metamorfose van de idee van elective attraction, of in het Duits

89

Wahlverwandtschaft. De klassieke toepassing van dat begrip vindt men in de beroemde studie van Weber over de protestantse ethiek en de kapitalistische geest. In deze studie probeert Weber de historische puzzel op te lossen waarom het ontstaan en de ontwikkeling van het rationele, moderne kapitalisme zo snel en sterk heeft plaatsgevonden in de westerse wereld. Zijn antwoord was dat het ontstaan van het rationele kapitalisme een bepaalde mentaliteit veronderstelde die aansloot bij de kapitalistische onderneming, namelijk die van het methodische, gedisciplineerde, op arbeid georiënteerde individu. De calvinistische ethiek bevorderde spaarzaamheid, initiatief, verantwoordelijkheid, een rationele en ascetische levenshouding en een sterk arbeidsethos. Er zou sprake zijn van een Wahlverwandtschaft – een keuzeverwantschap – tussen de protestantse leer en de materiële belangen van het moderne kapitalisme. 4 We zijn inmiddels via de middeleeuwse alchemie, de achttiende-eeuwse scheikunde en de negentiende-eeuwse romanliteratuur beland bij een vertrouwd onderwerp in de sociologie, en wel het thema van de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen. Niemand heeft kunnen voorzien dat een middeleeuwse alchemistische metafoor, via een lange omweg ooit zou uitgroeien tot een belangrijk sociologisch begrip dat aandacht vraagt voor de wederzijdse aantrekking van culturele en economische processen waardoor – onbedoeld – nieuwe maatschappelijke verhoudingen zich uitkristalliseren. Door de grootmeesters in de sociologie is het thema van de onbedoelde gevolgen van menselijk handelen ook wel aangeduid als het eigenlijke object van de sociologie. Bekend is de uitspraak van Karl R. Popper dat het de hoofdtaak is van de sociale wetenschappen om de onbedoelde gevolgen van intentionele menselijke handelingen te analyseren.5 Maar ook veel anderen hebben zich in vergelijkbare bewoordingen uitgelaten.6 Deze hoofdtaak van de sociologie staat overigens op gespannen voet met de hedendaagse verwachtingen ten aanzien van de sociologie. Hoewel de opvatting dat de samenleving niet langer maakbaar is steeds vaker wordt gedebiteerd, blijft men niettemin grootse verwachtingen koesteren van de sociologie en de sociale wetenschappen als het gaat om het bevorderen van de maatschappelijke samenhang. Het omvangrijke sociale cohesie-programma van de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) is daar een eigentijds voorbeeld van. Zo zien we dat sociale wetenschappers, gelijk de middeleeuwse alchemisten die poogden uit niet-edele metalen goud te maken, vaak worden opgezadeld met een onmogelijke missie: het realiseren van het cement van de samenleving. Ik grijp daarom de gelegenheid aan om in de luwte van deze maakbaarheidsverwachtingen aandacht te vragen

90

Fatale remedies

voor inzichten uit de sociologie die van betekenis kunnen zijn voor het analyseren van de onbedoelde, niet voorziene gevolgen van menselijk handelen die mede voortvloeien uit grote en kleine interventies door overheden en markten.

6.2

Een proliferatie van hybriden?

De metafoor die Weber gebruikt is zeer actueel in het hedendaagse tijdperk waarin sprake is van een toenemende mobiliteit van kapitaal, mensen, goederen en informatie. Meer en meer ideeën, organisaties en personen komen gemakkelijker met elkaar in contact en het is de vraag welke nieuwe verbindingen daaruit ontstaan en wat de gevolgen daarvan zijn voor bestaande institutionele verbanden. Het is een vraag die steeds opnieuw terugkeert in het werk van Zygmunt Bauman. In een van zijn laatste boeken gebruikt hij een metafoor die een zekere verwantschap vertoont met de chemische beeldspraak van Max Weber. Hij spreekt van het ontstaan van vloeibare moderniteit (liquid modernity). Centraal staat bij hem de idee van de toegenomen vloeibaarheid en vluchtigheid van, voorheen, solide instituties als familie, klasse, arbeid en nationale staat. Deze instituties verliezen hun vermogen om individuele keuzes en collectieve projecten met elkaar te verbinden.7 Ze worden vormlozer en onvoorspelbaarder8 en verliezen in de smeltkroes van de moderne samenleving hun dwingende en vanzelfsprekende karakter.9 De veronderstelling van de toegenomen ‘vloeibaarheid’ van de maatschappij keert ook terug in een begrip dat in korte tijd furore heeft gemaakt in de sociale wetenschappen. Het wordt gebruikt als zelfstandig naamwoord, maar komt vaker voor als adjectief. Het betreft het begrippenpaar hybriditeit en hybride. En het opvallende is dat we opnieuw stuiten op een metafoor die afkomstig is uit de natuurwetenschappen, en wel de biologie waarin het begrip hybriditeit staat voor kruising en bastaardvorming. Het wemelt werkelijk van de hybriden in de sociaal-wetenschappelijke literatuur. Er wordt melding gemaakt van het bestaan en ontstaan van hybride culturen, hybride economieën, hybride identiteiten, hybride organisaties, hybride verzorgingsstaten en hybride talen. Er wordt ook wel gesproken van een ‘proliferatie van hybriden’ in de hedendaagse samenleving.10 Vooral op het gebied van vraagstukken van cultuur en identiteit valt het begrip veelvuldig.11 De schrijver Salman Rushdie die, naar eigen zeggen, in zijn persoonlijk leven voortdurend heeft geprobeerd om grenzen te overschrijden, merkte ooit het volgende op naar aanleiding van de verhitte discussies over zijn roman De Duivelsverzen.

De alchemie van de samenleving

91

‘De Duivelsverzen is een lofzang op de vermenging, onzuiverheid, gedaantewisseling die voortkomt uit nieuwe en onverwachte combinaties van mensen, culturen, ideeën, politieke opvattingen, fi lms, liedjes. Het bejubelt de kruising en vreest het absolutisme van de Zuiverheid. Door de mengelmoes, allegaartje, een beetje van dit en een beetje van dat, komt het nieuwe in de wereld. Dat is de grote kans die de wereld krijgt door massamigratie, en ik heb geprobeerd die met beide handen aan te grijpen. De Duivelsverzen is een pleidooi voor een verandering-door-fusie, verandering-door-verbinding. Het is een ode op ons bastaard-ik.’12

Hier is, op het eerste gezicht, een literaire Herman Boerhaave of Max Weber aan het woord, die oog heeft voor de nieuwe verbindingen die kunnen ontstaan via fusie, versmelting en vereniging. Maar wie preciezer kijkt, zal onderkennen dat heel veel niet kan versmelten of fuseren. India – het geboorteland van Rushdie – laat daarvan vele voorbeelden zien. De Indiase samenleving is nog altijd een kastensamenleving waarin het zeer grote moeite kost om deze kastenstructuur te doorbreken (Deliége 1999). De samenleving is geen smeltkroes, waarin sociale verschijnselen als vanzelf samengaan en nieuwe verbindingen zomaar worden aangegaan. Vele grenzen blijken niet te kunnen worden overschreden. In dit mondiale tijdperk zien we nog steeds oude en nieuwe vormen van fysieke grenscontrole, religieus en politiek fundamentalisme, culturele overheersing, nationalisme, gated communities en klassen- en kastenverhoudingen die moeten voorkomen dat (nieuwe) sociale relaties tussen mensen ontstaan of dat andere inzichten en nieuwe ideeën wortel kunnen schieten. Niet alles kan, mag en wil gemengd worden. Segregatie, apartheid en culturele en religieuze zuivering zijn alom aanwezig. Salman Rushdie zelf heeft dat nadrukkelijk aan den lijve mogen ondervinden.13 Toch zien we dat onder bepaalde omstandigheden nieuwe verbindingen ontstaan. Grenzen blijken dan niet absoluut te zijn. En het is deze waarneming die ons terugbrengt bij de Wahlverwandtschaften van Weber. Maar voordat ik hier nader op inga is het van belang om de idee van hybriditeit kritisch te bezien. Daarvoor loop ik op anekdotische wijze een paar terreinen af. Het eerste is dat van de cultuur. Enerzijds worden we bij voortduring gewaarschuwd voor een ‘amerikanisering’ van de cultuur, anderzijds wordt gewezen op een ‘polarisering’ dan wel ‘hybridisering’ van culturen (Holton 2000). De sociale werkelijkheid lijkt echter geen van deze drie beweringen gelijk te geven. Dat komt aardig naar voren in een recente beschouwing van de Italiaanse socioloog Moretti over ‘Planeet Hollywood’. Hij wijst inderdaad op de invloed van de Amerikaanse filmindustrie, maar

92

Fatale remedies

die invloed blijkt vaak onverwachte vormen aan te nemen. Er zijn verschillende culturele ecosystemen – alweer een natuurwetenschappelijke metafoor – waarneembaar die bepaalde genres selecteren en daarmee andere juist verwerpen. De diffusie van Amerikaanse komedies in de wereld blijkt relatief beperkt te zijn, terwijl kinderfilms en drama’s vooral in rijke landen worden gewaardeerd en actie- en avonturenfilms in Zuid- en Oost-Azië. Elk genre heeft zijn favoriete ruimtelijke regio en zijn onderscheiden diffusiepatroon waardoor er sprake is van een specifieke culturele ecologie of geografie in de wereld.14 Deze waarneming sluit overigens naadloos aan bij recente bevindingen uit het internationale waardenonderzoek. Daaruit blijkt dat er verschillende culturele zones in de wereld zijn aan te wijzen. In die culturele regio’s spelen de sociale en culturele erfenissen van landen – protestants, rooms-katholiek, orthodox, confucianistisch en communistisch – nog steeds een grote rol. Culturele modernisering neemt verschillende vormen aan die aansluiten bij historisch overgeleverde regels, tradities, normen en waarden (Inglehart en Baker 2000). Een tweede voorbeeld is dat van sociale netwerken. Ook hier treft men veelvuldig de idee aan – ik spreek nu vooral over de rijke westerse samenlevingen – dat netwerken van mensen steeds minder homogeen worden door afnemende stand- en klassenverschillen. Veel onderzoek wijst echter uit dat dit maar in beperkte mate gebeurt. Sociale netwerken van mensen blijken relatief homogeen te zijn (Blokland-Potters 1998). Ze worden wel uitgestrekter door de toegenomen geografische mobiliteit en technologische hulpmiddelen, maar soort zoekt nog steeds vooral zijn eigen soort (Duyvendak en Veldboer 2001). Arm gaat met arm om en bemiddeld met bemiddeld en hoger opgeleid met hoger opgeleid. Ook interraciale of interetnische menging gaat – zeker in geval van bepaalde etnische groepen – minder snel dan verondersteld wordt. Huwelijksrelaties en verwantschapsnetwerken zijn nog steeds sterk homogaam, dat wil zeggen samengesteld uit leden van de eigen herkomstgroep. Dat blijkt uit het feit dat gemengd huwen bij veel etnische groepen in zeer beperkte mate voorkomt. Vooral van degenen die geboren zijn in een islamitisch land huwt slechts een kleine minderheid met een in Nederland geboren partner (De Valk et al. 2001: 117). Ook zien we dat Turken en Marokkanen die in Nederland zijn geboren in ruime meerderheid kiezen voor een bruid of bruidegom die in het buitenland woonde voorafgaande aan de voltrekking van het huwelijk. De taal der liefde mag internationaal zijn. Maar de liefde zelf kent duidelijke grenzen (Hooghiemstra 2000: 207). Een derde voorbeeld betreft de toegenomen mobiliteit van mensen. Rushdie spreekt van de grote kans die de wereld krijgt door massamigratie,

De alchemie van de samenleving

93

maar we weten dat de mobiliteit van mensen geen gelijke tred heeft gehouden met de toegenomen mobiliteit van kapitaal. We zien zelfs een tegengestelde beweging. Waar enerzijds wordt gepoogd om grenzeloze economische ruimten te creëren, wordt tegelijkertijd met man en macht gewerkt – als het gaat om de mobiliteit van mensen – om een totale grenscontrole te realiseren. 15 De Verenigde Staten, Japan en West-Europese landen hebben in de afgelopen jaren hun grenscontrole geïntensiveerd en gemilitariseerd, waardoor veel migranten geen toegang hebben tot de territoria van rijke landen (Andreas en Snyder 2000). In dit tijdperk van mondialisering zien we daarom een samengaan van open economieën en relatief gesloten nationale staten.16 Kijken we binnen de muren van Fort Europa, dan zien we overigens een ander interessant fenomeen, en wel de zeer geringe interne migratie. Gelet op de substantiële welvaartsverschillen tussen EU-landen zou verondersteld mogen worden dat werkloze EU-ingezetenen naar andere EU-landen zouden afreizen waar betere arbeidsmogelijkheden bestaan. Toch gebeurt dat weinig. Slechts anderhalf procent van de EU-ingezetenen verblijft in een land dat niet zijn of haar land van herkomst is (Sassen 1999a: xv). De drie voorbeelden wijzen met andere woorden uit dat menging en fusie niet als vanzelf tot stand komen. Er is op allerlei terreinen sprake van grensafsluiting en grensbewaking. Deze waarneming relativeert de opvatting van Bauman en anderen over de toegenomen vluchtigheid en vormloosheid van instituties. Verwantschapssystemen, nationale staten en culturele tradities zijn nog steeds van groot belang, ook al veranderen ze van karakter. De veronderstelling dat in het huidige mondiale tijdsgewricht het westerse individu in toenemende mate de regisseur van zijn eigen bestaan is geworden is naar mijn overtuiging onjuist (vgl. bijvoorbeeld Beck en Beck-Gernsheim 2002). Wat dat betreft is het interessant om te zien dat veel sociologen in dit tijdperk van mondialisering en individualisering de dwingendheid en hardheid van instituties in toenemende mate relativeren, terwijl bestuurskundigen, economen, geografen en politicologen juist bezig zijn instituties te ontdekken.17 Dat neemt echter niet weg dat grensbewakingssystemen – en dat is een andere naam voor instituties – in sommige gevallen poreuzer en opener zijn geworden, waardoor sneller vernieuwingen kunnen optreden. Maar die vernieuwingen zijn niet het resultaat van een toevallige menging en ontmoeting. Wat zijn ze dan wel?

94

Fatale remedies

6.3

Selectieve affiniteiten

Twee antwoorden op de vraag naar verandering en vernieuwing zijn hierboven al gegeven. Veel vernieuwingen zijn padafhankelijk, ze sluiten aan of bouwen voort op bestaande regels, normen en tradities. De paden die in het verleden zijn geplaveid, bepalen de wegen van de toekomst. Een tweede antwoord is dat vernieuwingen het resultaat zijn van onverwachte keuzeverwantschappen tussen personen, groepen, ideeën of, op een algemener niveau, tussen economische, politieke en culturele instituties. Ik zal overigens, in navolging van Laeyendecker (1981: 321-323), spreken van selectieve affiniteit. Het begrip ‘selectieve affiniteit’ kan op verschillende manieren worden gehanteerd, zowel in de zin van een samenhang tussen twee op het eerste gezicht onafhankelijke geesteshoudingen (kapitalistische mentaliteit en protestantse ethiek), als in de betekenis van specifieke relaties tussen ideeën en de economische klassen of structuren die zij legitimeren, of – nog ruimer – in de betekenis van samenhangen tussen instituties.18 Daarbij ligt de betekenis van het begrip selectieve affiniteit vooral ook in de onderkenning van de complexiteit en het fuzzy karakter van causale relaties. In dit tijdperk van mondialisering en individualisering zijn eenduidige causale verbanden zelden te leggen. Het is precies ook om die reden dat Weber het begrip Wahlverwandtschaft gebruikte.19 De protestantse ethiek heeft de ontwikkeling van het moderne kapitalisme mede gestimuleerd, maar ook organisationele, wettelijke en staatkundige factoren hebben een belangrijke rol gespeeld (De Jong 1997: 119-120). De twee antwoorden op de vraag naar maatschappelijke vernieuwing – padafhankelijkheid en selectieve affiniteit – liggen overigens vaak in het verlengde van elkaar. Uit selectieve affiniteiten tussen instituties kunnen nieuwe arrangementen ontstaan die op den duur een zodanige hardheid krijgen dat zij moeilijk zijn te veranderen. De ontwikkeling van westerse verzorgingsstaten is daar een fraai voorbeeld van. Zij kennen alle een andere en unieke ontstaansgeschiedenis. De Engelse verzorgingsstaat , bijvoorbeeld, is vooral ontstaan uit de verbinding tussen de markt en de familie, terwijl de continentale verzorgingstaten voortkomen uit de driehoeksverbinding tussen de civil society, de familie en de staat (vgl. Rieger 1992) (zie figuur 1 op pagina 96). Andere Europese verzorgingsstaten, zoals de Scandinavische en de ZuidEuropese, laten weer andere combinaties van verbindingen zien (Kuhnle en Alesto 2000). Inmiddels weten we dat de verschillende typen verzorgingsstaten die uit de verschillende combinaties zijn ontstaan een opmerkelijke

De alchemie van de samenleving

95

Figuur 1

Typen verzorgingsstaten in Europa

United Kingdom Market

State

Continental Europe Market

Welfare provision

Welfare provision

Civil society

Family

State

Market

State

Welfare provision

Welfare provision

Civil society

Family

Civil society

Family

Southern Europe

Scandinavia Market

State

Family

Civil society

Bron: Kuhnle en Alesto 2008: 8

overlevingskracht aan de dag leggen. In de jaren zeventig werd het einde van de verzorgingsstaat veelvuldig verkondigd en in de jaren negentig werd verondersteld dat – onder invloed van de economische mondialisering en de politieke europeanisering – een convergentie in neoliberale richting zou

96

Fatale remedies

plaatsvinden. Geen van deze veronderstellingen is tot op heden bewaarheid geworden (Kuhnle 2000). De verschillende nationale verzorgingsstaten bleken een groot weerstandsvermogen te bezitten, alsmede een opmerkelijke capaciteit om de uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd op te lossen binnen bestaande institutionele verbanden (Van Kersbergen 2000). De Nederlandse verzorgingsstaat met zijn poldermodel is daar een voorbeeld van (Visser en Hemerijck 1997). Maar ik wil hier niet doorgaan op het thema van institutionele padafhankelijkheid . Daarover is al heel veel gezegd en geschreven (zie Hemerijck en Verhagen 1994). Wel wil ik nader ingaan op het thema van de selectieve affiniteit. De vraag dringt zich dan natuurlijk op in hoeverre de sociologie daarover iets zinnigs zou kunnen zeggen, of zijn de ‘selectieve affiniteiten’ door het onverwachte karakter van de nieuwe verbinding die ontstaat alleen achteraf te reconstrueren, net als Webers analyse van de protestantse ethiek en de ontwikkeling van het kapitalisme? Ik denk eerlijk gezegd dat dit laatste inderdaad het geval is, maar dat neemt niet weg dat in de sociologie en de antropologie enige aanknopingspunten te vinden zijn. Een eerste aanknopingspunt vinden we in het werk van de Russisch-Amerikaanse socioloog Pitrim Sorokin. Deze pionier van de twintigste-eeuwse sociologie was verzot op het gebruik van scheikundige analogieën ( Johnston 1998: 25). Zelf karakteriseert hij zijn werk op een bepaalde plaats zelfs – en gelukkig gebruikt hij daarbij aanhalingstekens – als ‘sociologische scheikunde’. Sorokin was van mening dat de sociologie, net als de scheikunde, op zoek moest naar de belangrijkste elementaire delen van de samenleving en de wederzijdse aantrekkingskrachten waaruit nieuwe samengestelde verbindingen ontstaan.20 Dit uitgangspunt leidde tot een imposant stelsel van enkelvoudig georganiseerde groepen (unibonded groups) en van meervoudig georganiseerde groepen (multibonded groups), waarbij Sorokin ook uitvoerig aandacht besteedde aan de structurele variëteiten van deze groepen in termen van omvang, organisatiegraad, mate van centralisme en democratie, sociale gelaagdheid, duurzaamheid, et cetera. Daarnaast besprak hij – soms op onnavolgbare wijze – allerlei combinaties van enkelvoudige groepen. Belangrijk voor deze verhandeling is echter Sorokins these dat groepsvorming en groepsaffiniteiten het resultaat zijn van twee maatschappelijke krachten. De eerste betreft de aard en uitgestrektheid van de interdependenties tussen leden van groepen. Naarmate de interacties tussen leden beperkter, vérstrekkender en abstracter zijn, zullen groepen steeds lossere vormen aannemen. Er is een groot verschil tussen een hecht stamverband en het veel lossere verband van de Verenigde Staten van Amerika. Al kan zo’n los verband door externe dreiging aan hechtheid winnen, zo-

De alchemie van de samenleving

97

als we nu zien gebeuren in de Verenigde Staten. De tweede maatschappelijke kracht heeft betrekking op de aard van waarden, betekenissen en normen die aan de basis liggen van groepsvorming. De relevantie van het onderscheid tussen de aard van groepsrelaties en de aard van gedeelde betekenissen komt tot uitdrukking in verschillende onderzoekstradities, bijvoorbeeld in onderzoek naar groepsidentificatie en vraagstukken van etnische zuivering (De Swaan 1999b), en in het onderzoek naar sociale groepen en hun waardeoriëntaties (Inglehart en Baker 2000).

6.4

Vermiste personen

Het werk van Sorokin brengt mij als vanzelf bij een tweede auteur die van betekenis kan zijn voor het vraagstuk van de selectieve affiniteiten, en wel de antropologe Mary Douglas. Zij heeft in een reeks van studies aandacht gevraagd voor het bestaan van onderscheiden levenswijzen van mensen, alsook voor de relaties die bestaan tussen institutionele verbanden waarin mensen zijn ingebed en daarmee corresponderende manieren van denken en doen. Net als bij Sorokin liggen twee vergelijkbare dimensies ten grondslag aan de door haar onderscheiden levenswijzen, namelijk ‘groep’ (group) en ‘raster’ (grid) (Douglas 1978 en 1986). ‘Groep’ betreft de mate waarin een individu is ingelijfd in meer of minder scherp afgebakende groepen. Hoe dwingender de incorporatie, des te sterker zullen groepsnormen het leven van individuen bepalen. ‘Raster’ betreft de mate waarin het leven van personen wordt beperkt door van buitenaf opgelegde voorschriften en rollen. Hoe bindender en uitgebreider deze zijn, des te geringer de individuele autonomie van personen. Gecombineerd geven deze twee dimensies vier typen sociale relaties waarmee een bepaalde denkstijl (thought style) correspondeert. Kwadrant A herbergt een individualistische omgeving met een pragmatische en competitieve denkstijl. In kwadrant B treffen we een omgeving aan met geïsoleerde, machteloze individuen die gevangen zijn in van buitenaf opgelegde regels. Zij hebben een eclectische of fatalistische manier van denken. Kwadrant C is een hiërarchisch georganiseerde omgeving, waarin de formele toepassing en strikte naleving van regels en rituelen centraal staat. Kwadrant D ten slotte herbergt egalitaire, sektarische groepen met sterke groepsgrenzen en een dichotoom wereldbeeld van ‘wij’ versus ‘zij’; van eigen puur- en reinheid tegenover het buitengelegen kwaad en gevaar. In figuur 2 staat deze culturele kaart van Douglas afgebeeld.

98

Fatale remedies

Figuur 2

B Backwater Isolation

C Conservative Hierarchy

Eclectic values

Hierarchies

Isolates, by choice or compulsion, literally alone or isolatedin complex structures

Strongly incorporated groups with complex structure

Competitive individualism

Egalitarian sects

Weak structure, weak incorporation

Strongly incorporated groups with weak structure

grid

+

De culturele kaart van Mary Douglas

A Active Individualism

D Dissident Enclave group

+

Bron: Douglas 1996: 43

Het is een ogenschijnlijk simpel ideaaltypisch schema waarmee Douglas werkt, maar de theoretische uitgangspunten zijn uitdagend en relevant. Ten eerste gaat zij ervan uit dat denkstijlen niet vrij zwevend zijn – zoals vandaag de dag te gemakkelijk wordt aangenomen –, maar nauw verbonden zijn met de institutionele of sociale verbanden die zij betekenis geven en legitimeren. Ten tweede veronderstelt zij dat het samenleven van mensen een oneindig aantal vormen kan aannemen,21 maar dat er slechts een beperkt aantal levensvatbare levenswijzen zijn aan te wijzen die oplossingen hebben weten te vinden voor fundamentele problemen van het samenleven, zoals jaloezie, schuldtoekenning, ongelijkheid, economische groei en leiderschap. Ten derde gaat zij ervan uit dat deze levenswijzen elkaar altijd veronderstellen en elkaar beconcurreren.22 Een pregnant voorbeeld levert de War on Terror op, waarin financiële markten (Wall Street), hiërarchische organisaties (het Pentagon, het Talibanregime), geïsoleerde, arme vluchtelingen in Afghanistan, en sektarisch georganiseerde fundamentalistische groepen ieder op hun eigen manier op elkaar reageren: ‘Culture thrives on opposition’ (Douglas 1996: 175). Het is typerend om te horen dat in geval van terreur en oorlogsgeweld een van de eerst opkomende vragen is: ‘Hoe hebben de financiële markten hierop gereageerd?’

De alchemie van de samenleving

99

Ten vierde wijst Douglas erop dat de door haar onderscheiden levenswijzen verschillende ‘personen’ veronderstellen die sterk afwijkend denken en handelen. Zelf gebruikt zij het beeld van ‘vermiste personen’ in de sociale wetenschappen. Het opdringerige mensbeeld in de maatschappijwetenschappen, namelijk dat van de homo economicus, zou moeten worden aangevuld met dat van de homo hierarchicus, de fatalist en de sektariër. Pas dan kan een begin worden gemaakt met het begrijpen van het ogenschijnlijk onbegrijpelijke. Of het nu gaat om het rituele gedrag van de bureaucraat van een inlichtingendienst die cruciale informatie over mogelijke terroristische aanslagen naast zich neerlegt; om het fatalistische gedrag van de overbelaste veiligheidsambtenaar op een vliegveld; of om de terrorist die waarlijk gelooft in een eeuwig, heilig leven als hij zichzelf met vele anderen de dood in jaagt.23 Het interessante nu van deze culturele theorie is dat zij ‘falsifieerbare’ voorspellingen doet over de denkstijl die mensen binnen hun gegeven sociale relaties hebben en over de sociale relaties die mensen, gegeven hun denkstijl, zullen opzoeken (Van Gunsteren 1994: 150). En dit brengt ons bij het thema van de selectieve affiniteiten. Verondersteld kan worden dat deze vooral zullen optreden tussen individuen, sociale groepen en instituties die met elkaar verwant zijn of die zich met elkaar identificeren. De startende ondernemer zal zich niet aangetrokken voelen tot een hiërarchisch, bureaucratisch bedrijf en de hedonistische levenskunstenaar zal weinig op hebben met egalitaire sociale verbanden waarin hij zich niet mag onderscheiden. Maar het schema werkt ook omgekeerd. Een analyse van de groep- en rasterkenmerken van sociale verbanden geeft ook inzicht in de mate waarin politieke, economische en religieuze denkstijlen daarop al dan niet aansluiting vinden. Anders geformuleerd: het geeft antwoord op de sociale selectie van denkstijlen (Wuthnow 1987: 145-185). Zo zullen sektarisch of sterk traditioneel georganiseerde samenlevingen weinig op hebben met de pragmatische, opportunistische en tolerante wereldbeelden die zo kenmerkend zijn voor moderne, individualistische verbanden. Omgekeerd hebben individualistische verbanden een grotere tolerantie en onverschilligheid ten opzichte van andersdenkenden. Maar ook deze tolerantie kent zijn grenzen. Recente debatten in geïndividualiseerde westerse samenlevingen over de positie van minderheden en de rol van de islam in het geval van internationaal terrorisme maken dat duidelijk. Interessant in dit verband is de reconstructie die Douglas zelf gemaakt heeft van Webers protestantse ethiek en de geest van het kapitalisme. Zij maakt via een close reading van zijn studie aannemelijk dat in de periode van de Reformatie de vier contrasterende levenswijzen zijn waar te nemen, namelijk (1) die van de arme boeren die in de marge van de samenleving verkeren; (2) de traditioneel georganiseerde samenleving met zijn hiërarchisch feodaal

100

Fatale remedies

systeem en economie van ambachtelijke gilden; (3) de sektarische wereld van bisdommen en het kloosterwezen; en (4) het opkomende kapitalisme. Douglas beschrijft hoe in de periode van de Reformatie onder invloed van economische en staatkundige veranderingen groep- en rasterrelaties van karakter veranderen, waarbij het individu zich losmaakt uit hechte groepen en waarin gedragsvoorschriften losser worden. Zo ontstaat een sociale omgeving met zwakke groepsgrenzen en zwakke gedragsvoorschriften: de omgeving van het actieve individualisme. In deze omgeving past geen religieuze doctrine die groepswaarden oplegt aan het individu en die de bestaande sociale orde rechtvaardigt met de idee van een hiernamaals, maar juist een religieuze doctrine die oproept tot presteren in het heden en die het individu verbiedt om zijn verantwoordelijkheid af te schuiven op de traditie. De protestantse ethiek weerspiegelt daarmee de overgang van een traditionele wereld met sterke collectiviteiten (adel, gilden, kerken en kloosters) en een grote eerbied voor het verleden, naar een onttoverde, individualistische wereld van het rationele kapitalisme. Een eerste conclusie kan nu worden getrokken. De samenleving is geen smeltkroes waarin culturen, sociale netwerken en andere instituties zomaar nieuwe, hybride vormen aannemen. Institutionele verbanden trekken grenzen, incorporeren nieuwe elementen, maar verhinderen dat hybriditeit tot stand komt. Culturele doofheid en cultureel onbegrip zijn alom aanwezig. Een actueel voorbeeld daarvan vormt het debat over de mondialisering van de economie. In dat debat bestaan scherpe tegenstellingen tussen multinationale ondernemingen met hun kortetermijnrationaliteit, bureaucratische en politieke instellingen met hun technocratische compromissen en ijzeren veiligheidsmaatregelen, en zeer egalitair georganiseerde clubs van anti-globalisten. De strijd die tussen deze partijen sinds Seattle is losgebarsten laat die onverenigbaarheid van standpunten zien. De Battle of Seattle heeft met tussenstops in Götenborg en Praag tot de eerste dode demonstrant bij de G8-top in 2001 in Genua geleid. De harde tegenstellingen tussen verschillende partijen zijn een illustratie van de stelling van Douglas dat de door haar onderscheiden levenswijzen hun bestaansrecht ontlenen aan de oppositie ten opzichte van anderen. Een van de woordvoersters van de anti-globalistenbeweging (maar eigenlijk heeft deze beweging geen woordvoerders), geeft een typerende opsomming van namen waarachter deze beweging schuilgaat: ‘anti-corporate, anti-capitalist, anti-free trade, anti-imperialist’ (Klein 2001: 81). Een tweede conclusie is dat institutionele vernieuwingen veeleer gezocht moeten worden in selectieve affiniteiten tussen sociale groepen en instituties, en de onverwachte consequenties die daaruit voortvloeien. Webers analyse is

De alchemie van de samenleving

101

daarvan een fraai voorbeeld. Zelf voorzag hij overigens al dat het zegevierende kapitalisme zich zodanig had ontwikkeld dat het zich kon bedruipen zonder de protestantse ethiek. Later hebben anderen dit tragische thema uitgewerkt, namelijk het feit dat het kapitalisme, gestimuleerd door een sobere, ascetische levensstijl, vervolgens een hedonistische levensstijl in de hand heeft gewerkt die de oorspronkelijke calvinistische ethiek vernietigde (Bell 1996).

6.5

De samenleving als raadsel

Webers analyse is een illustratie van wat de Amerikaanse socioloog Alejandro Portes heeft aangeduid met ‘de sociologie van het onverwachte’. In zijn presidentiële toespraak tot de Amerikaanse Sociologische Vereniging heeft hij gepleit voor meer systematische aandacht voor de sociologische analyse van onverwachte verschijnselen (Portes 2000: 3-18). Er is een traditie in de sociale wetenschappen die gestoeld is op principes van individuele rationaliteit en die in staat is gebleken om cumulatieve en voorspelbare gevolgen te beschrijven van aspecten van het samenleven, maar er is ook, zo stelt hij, een ‘verborgen huis’ van de sociologie, dat oog heeft voor de ongewenste, onbedoelde en soms niet onderkende gevolgen van menselijk handelen. Deze raadselachtige aspecten van het samenleven zijn een belangrijk object van sociologisch onderzoek. Ik zou dit uitgangspunt tot de mijne willen maken, en de betekenis daarvan willen illustreren aan de hand van ontwikkelingen die zich voordoen op het terrein van internationale migratie. Het is een terrein dat in toenemende mate mijn aandacht heeft. Dit terrein laat een boeiend palet aan raadselachtige fenomenen en onbedoelde gevolgen van menselijk handelen zien. Ik noem er slechts enkele. Niemand heeft voorzien dat koloniale, economische en militaire ingrepen in ‘verre’ landen grootscheepse en blijvende vervolgmigratie vanuit deze gebieden naar het eigen land zouden opleveren. Vroegere interventies door Amerika en West-Europese landen (denk aan het wervingsbeleid van gastarbeiders) hebben onbedoeld economische en culturele bruggen geslagen die nu door migranten ten volle worden benut (Burgers en Engbersen 1999). Weinigen hebben daarnaast voorzien dat deze vervolgmigratie niet alleen geleid heeft tot de opkomst van rechts-extremistische partijen in West-Europese landen, maar óók heeft bijdragen aan het ontstaan van vormen van long distance nationalisme: nationalisme dat niet langer gegrondvest is op een territoriale locatie in een thuisland. Sommigen van de meest fanatieke nationalisten opereren nu vanuit andere landen, maar hebben niettemin grote invloed op politieke

102

Fatale remedies

processen in het eigen land: ‘ This is one of the main ironic consequences of the process popularly called globalization.’ (Anderson 2001: 42) Andere onbedoelde effecten vloeien voort uit het integratiebeleid voor migrantengroepen en uit de sociale gevolgen van transnationale betrekkingen. Wanneer in de jaren zeventig in West-Europese landen het besef ontstaat dat groepen gastarbeiders zullen blijven, komt schoorvoetend – en ik spreek nu over Nederland – een ‘minderhedenbeleid ’ tot stand dat nieuwe onbedoelde effecten heeft. Zo heeft het Nederlandse minderhedenbeleid onbedoeld bijgedragen aan de negatieve beeldvorming over migrantengroepen en aan de kwetsbare maatschappelijke positie van veel voormalige gastarbeiders en hun nakomelingen (Rath 1992). In het voorbije decennium heeft dat minderhedenbeleid aan realiteitszin gewonnen doordat een sterker accent is komen te liggen op integratie via arbeid en onderwijs, maar heeft het nog geen goed antwoord weten te formuleren op het verschijnsel van transnationale bindingen en betrekkingen. De groeiende betekenis van transnationale netwerken waarbinnen vooral culturele en economische uitwisselingen plaatsvinden, stelt de uitgangspunten van het integratiebeleid door nationale staten ter discussie (Staring 2001). Portes zelf gaf als voorbeeld de groei van privéscholen in de Dominicaanse Republiek die wonderlijk genoeg vooral bevolkt worden door kinderen van in New York wonende Dominicanen. Wat is het geval? Autoritaire en hardhandige opvoedingsmethoden blijken in de Amerikaanse samenleving niet meer mogelijk. Ouders die daarin toch volharden lopen het risico dat hun kinderen hen van kindermishandeling betichten. Kinderen worden daarom naar verwanten gestuurd in de Dominicaanse Republiek om daar privéscholen te bezoeken. Naar alle waarschijnlijkheid, zo merkt Portes (2000: 2) op, hebben Amerikaanse ontwerpers van kinderbeschermingswetgeving niet kunnen vermoeden dat hun wetgeving zou bijdragen aan de opbouw van een sector van strenge privéscholen in een ander land. Weer andere onbedoelde effecten zijn het gevolg van het actuele restrictieve migratie- en vreemdelingenbeleid dat vooral gericht is op het beheersen van ongewenste migrantenstromen. Dit ontmoedigingsbeleid heeft mede geleid tot een toename van het aantal illegale vreemdelingen in Europa, simpelweg omdat meer ongewenste migranten eerder als illegaal worden geclassificeerd. Opvallend is overigens ook de enorme groei van het aantal illegale vreemdelingen dat in bewaring wordt gesteld om uitgewezen te worden. In 1980 ging het in Nederland om vijfhonderd mensen. In 2005 zullen het er naar verwachting 14.000 zijn. Bijna eenderde van de gedetineerdenpopulatie in Nederland bestaat eind jaren negentig uit illegale vreemdelingen – waarvan het merendeel overigens geen strafbare feiten heeft gepleegd (Van Kalmthout 1998). Het restrictieve beleid zal illegale vreemdelingen sterker naar de marge

De alchemie van de samenleving

103

van de samenleving dringen, omdat ze nu systematisch worden uitgesloten van formele arbeid en publieke voorzieningen. Door dit uitsluitingsproces zijn illegale migranten meer dan voorheen een bedreiging gaan vormen voor de openbare orde en de volksgezondheid (Engbersen 2001). In reactie daarop worden echter in talloze grote en middelgrote steden ‘alternatieve vangnetten’ ontwikkeld om criminaliteit en medische gevaren te voorkomen, waardoor het lokale beleid het landelijke vreemdelingenbeleid nadrukkelijk voor de voeten loopt (Van der Leun 2001). En ten slotte zien we dat door de intensivering en modernisering van de grensbewaking, migranten in de handen van mensensmokkelaars worden gedreven. Het wordt immers steeds moeilijker om zelf op een simpele manier een grens te passeren. De professionaliteit en gewetenloosheid van sommige mensensmokkelorganisaties vormen vervolgens weer een legitimatie voor nieuwe vergaande maatregelen. Zo ontstaat een grensbewakingswedloop waarin nationale staten in feite een professionele mensensmokkelindustrie in het leven roepen. Het medicijn om onwettige grensovergang tegen te gaan lijkt daardoor de kwaal te verergeren (Miller 2001: 329). Een analyse van selectieve affiniteiten biedt aanknopingspunten om onverwachte migratiebewegingen en onbedoelde beleidseffecten te begrijpen. Denk aan de economische rol en de demografische compositie van wereldsteden. Er zijn nieuwe grensoverschrijdende netwerken van economische macht én marginaliteit waar te nemen die niet meer langs de klassieke noord-zuidscheidslijn lopen. Saskia Sassen wijst in dit verband op het bestaan van een mondiaal netwerk van economische machtscentra in steden als Parijs, Londen, Tokio, New York, waar nu ook steden als São Paulo, Buenos Aires, Bombay en Bangolore aansluiting bij hebben gevonden. Anderzijds wijst zij op de aanwezigheid van een omvangrijk arbeidsleger van (deels illegale) migranten in diezélfde steden. Mondiaal kapitaal en het nieuwe arbeidsleger van migranten zijn twee voorbeelden van transnationale categorieën die intern samenbindende kenmerken hebben en tegelijkertijd met elkaar wedijveren binnen wereldsteden. Er is sprake van een selectieve affiniteit tussen de nieuwe geografie van stedelijke machtscentra en die van stedelijke marginaliteit.24 Interessant is ook de selectieve affiniteit tussen de professionele ethiek van beroepsgroepen (zoals artsen en onderwijzers) en de humanitaire mentaliteit van groepen burgers van ontwikkelde verzorgingsstaten, die een verklaring biedt voor het ontstaan van ‘alternatieve vangnetten’ die nu op lokaal niveau worden gespannen voor illegale vreemdelingen en uitgeprocedeerde vluchtelingen. Die vangnetten hebben vooral betrekking op het bieden van huisvesting en gezondheidszorg en deels op het verstrekken van juridische hulp en onderwijs. Artsen, onderwijzers en zelfs politieagenten wensen op

104

Fatale remedies

grond van hun beroepsethiek voorbij te gaan aan scheidslijnen van legaliteit of illegaliteit, terwijl het sociaal besef dat burgers is bijgebracht in een moderne verzorgingsmaatschappij hen voorbij de grenzen van de eigen groep doet reiken. Daardoor ontvangen illegale groepen toch hulp, en ontstaan er discrepanties tussen de Haagse wetgeving en lokale praktijken. Zo worden de grenzen van de nationale gemeenschap opgerekt door twee fenomenen die typisch een product zijn van een geavanceerde, nationale verzorgingsstaat, namelijk het bestaan van relatief autonome beroepsgroepen met een eigen beroepsethiek en het bestaan van gevoelens van mededogen voor mensen die in een kwetsbare positie verkeren. Nationale verzorgingsstaten brengen, om met De Swaan (1988, 1999a) te spreken, uitdijende kringen van identificatie voort, niet alleen ten opzichte van verre vreemdelingen, maar ook ten opzichte van illegale vreemdelingen in eigen land (Burgers 1999: 283). Toch volstaat een weberiaanse analyse van selectieve affiniteiten niet om de veelheid aan onbedoelde gevolgen te begrijpen. Ook andere sociologische benaderingen leveren relevante inzichten op. Ik denk in het bijzonder aan de utilitaristische benadering, waarbinnen het thema van de irrationele gevolgen van rationeel handelen een centrale plaats inneemt en aan de figuratiesociologische benadering met haar aandacht voor de onbedoelde langetermijngevolgen van handelingen van mensen die van elkaar afhankelijk zijn, maar die onderlinge afhankelijkheidspatronen niet kunnen overzien (Collins 1994; De Swaan 1996). De eerste benadering is van belang voor het begrijpen van het ontstaan van informele en criminele markten van arbeid en mensensmokkel in reactie op restrictieve regels, de tweede benadering biedt vooral inzicht in de gevolgen van eerdere koloniale en economische interventies voor latere migratiepatronen. Maar ook voor deze benaderingen geldt dat zij niet in staat zijn om de veelheid van onbedoelde gevolgen te begrijpen en te verklaren. Inzichten uit andere sociologische tradities zijn evenzeer relevant, bijvoorbeeld voor het begrijpen van de negatieve effecten van (beleids)classificaties die zo’n belangrijke rol spelen in het minderheden- en migratiebeleid of voor het doorgronden van de (culturele) conflicten die ontstaan tussen de levenswijzen van gevestigde burgers en nieuwkomers (Engbersen en Van der Leun 2001).25 Naar mijn overtuiging moet het theoretisch pluralisme binnen de sociologie optimaal worden benut om de raadsels van het samenleven te doorgronden. Ik beschouw die pluraliteit dan ook niet als een probleem, maar eerder als een vorm van intellectuele rijkdom.26 Het zal duidelijk zijn dat de onbedoelde gevolgen die voortvloeien uit intentionele menselijke ingrepen tot bescheidenheid nopen. De sociologie is de wetenschap bij uitstek die zou moeten onderkennen dat de sociale weten-

De alchemie van de samenleving

105

schappen niet in staat zijn om precieze recepten voor te schrijven of rationele ontwerpen te leveren voor het realiseren van een sociaal cohesieve samenleving. Zij kan ook geen definitieve staalkaart leveren van de bindende en ontbindende krachten in onze samenleving. Net zoals de grote alchemisten niet in staat waren om het levenselixer te vinden of de Steen der Wijzen te bereiden. In hun speurtocht daartoe werden overigens, zoals we nu weten, wel andere relevante zaken ontdekt, zoals op het bekende schilderij van Joseph Wright of Derby (1734-1797) wordt verbeeld: The Alchymist in Search of the Philosophers’ Stone discovers Phosphorus. Misschien is dit een passend beeld voor de sociologie. Daarbij doel ik niet in de eerste plaats op onverwachte resultaten van onderzoek, hoewel dat ook belangrijk is. Ik doel vooral op het vasthouden aan de grote humanitaire traditie van de sociologie. En tegelijkertijd onderkennen dat de belangrijkste bijdrage van de sociologie ligt in het blootleggen van contextgebonden mechanismen die onbedoelde gevolgen van menselijke interventies in gang zetten (vgl. Flyvbjerg 2001). Dat veronderstelt een grondige kennis van de theorie én een grondige kennis van de samenleving. Het openbaren en verklaren van de aard en oorzaken van maatschappelijke problemen en (ongewenste) onbedoelde gevolgen van interventies, impliceert niet dat ze daarmee geneutraliseerd of verholpen worden. Maar in de kritische analyse daarvan ligt de maatschappelijke bijdrage die de sociologie kan leveren: ‘(...) what the world has done, it can armed with knowledge, undo’ (Bourdieu 1999: 629).

106

Fatale remedies