De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit voor zover het betreft het onderwijs op het gebied van landbouw en natuurlijke omgeving, Gelet op: artikel 6.2, vierde lid en artikel 7.3a, derde lid, van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW); Besluit:
Artikel 1
Criteria nieuwe opleidingen
De minister beoordeelt het voornemen van een instelling tot het verzorgen van een nieuwe opleiding met het oog op een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs, aan de hand van de volgende criteria: a. de opleiding draagt aantoonbaar bij aan de verdere ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving doordat de opleiding tegemoet komt aan een gebleken behoefte aan nieuwe beroepen, of aan noodzakelijk geachte nieuwe (wetenschappelijke) ontwikkelingen in innovatieve sectoren, of b. de opleiding voorziet in een door de overheid erkende behoefte op terreinen waarvoor de overheid een verantwoordelijkheid op stelselniveau heeft of verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid, waarbij aan de volgende vereisten moet zijn voldaan: c. realisering van de opleiding mag niet leiden tot substantiële nadelige effecten voor de benutting van de bestaande capaciteit en infrastructuur in het desbetreffende onderwijsdomein, en d. inbedding van de opleiding in de (regionale) kennisinfrastructuur moet in voldoende mate zijn verzekerd. Indien meerdere aanvragen voorliggen voor het realiseren van opleidingen die identiek of soortgelijk zijn zal bij de beoordeling doorslaggevend gewicht worden toegekend aan de mate waarin wordt voldaan aan de vereisten, bedoeld in onderdeel c en d.
Artikel 2
Aanvraag nieuwe opleidingen
Bij de aanvraag tot beoordeling van een nieuwe opleiding overlegt het instellingsbestuur aan de minister de hierna genoemde gegevens over de opleiding: a. het rapport van de Nederlandse Accreditatie Organisatie, waaruit blijkt dat de opleiding de toets nieuwe opleiding met positief gevolg heeft doorlopen; b. documenten die naar het oordeel van de instelling aantonen dat de opleiding voldoet aan de in artikel 1 genoemde criteria; c. de onderwijs- en examenregeling.
1
Artikel 3
Inwerkingtreding en duur
Deze beleidsregel treedt in werking met ingang van de derde dag na de datum van uitgifte van de Staatscourant waarin deze beleidsregel is geplaatst en vervalt op 1 september 2005.
Artikel 4
Werkingssfeer
1. Deze beleidsregel is niet van toepassing op de thans bekostigde voortgezette opleidingen in het hoger beroepsonderwijs. 2. Deze beleidsregel is niet van toepassing op de researchmasteropleidingen in het wetenschappelijk onderwijs die zijn voortgekomen uit eerder bestaande ongedeelde opleidingen.
Artikel 5
Citeerartikel
Deze beleidsregel wordt aangehaald als: Beleidsregel doelmatigheid hoger onderwijs.
Artikel 6
Bekendmaking
Deze beleidsregel met de toelichting wordt geplaatst in de Staatscourant.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
(drs. Annette D.S.M. Nijs, MBA)
Datum: 19 september 2003
2
TOELICHTING
Algemeen deel Deze beleidsregel heeft betrekking op het uit ’s Rijks kas bekostigde opleidingenaanbod op het terrein van het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek. In deze beleidsregel wordt aangegeven op welke wijze de minister omgaat met aanvragen van universiteiten en hogescholen, die zijn opgenomen in de bijlage van de WHW, voor het verzorgen van nieuwe opleidingen Deze beleidsregel verandert samen met de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs de totstandkoming van nieuwe bekostigde opleidingen wezenlijk. De nieuwe systematiek gaat uit van de autonomie van instellingen bij de bepaling van het opleidingenaanbod, maar scherpt de waarborgen voor kwaliteit en macrodoelmatigheid van het opleidingenaanbod aan. In concreto komt de verandering hierop neer. Voordat een nieuwe opleiding in het CROHO kan worden opgenomen en daarmee als opleiding in de zin van de WHW verzorgd kan worden, moet in de eerste plaats de toets op de kwaliteit van de beoogde opleiding, de “toets nieuwe opleiding” uitgevoerd door de Nederlandse Accreditatie Organisatie (NAO) met een positief resultaat zijn doorlopen. In de tweede plaats zal een doelmatigheidstoets door de minister moeten plaatsvinden voordat de opleiding wordt gerekend tot het bekostigde domein. Een en ander is voorgeschreven in artikel 6.2 van de WHW. 1 Deze verandering komt op een goed moment. De afgelopen jaren is bewust geprobeerd de zelfregie va nuit de sector van het hoger onderwijs ten aanzien van de doelmatigheid van het totale onderwijsaanbod te versterken. De ervaring is echter dat instellingen weliswaar op regionaal niveau in voorkomende gevallen tot constructieve wijzen van samenwerking in staat zijn, maar dat zij als collectief onvoldoende verantwoordelijkheid (kunnen) nemen om de ontwikkeling van het totale onderwijsaanbod in goede banen te leiden. Instellingen zijn, gegeven hun primaire verantwoordelijkheid voor hun eigen positie, in de eerste plaats gericht op de doelmatigheid van het eigen aanbod (al dan niet in de context van een bepaalde regio), dus op microdoelmatigheid in plaats van op macrodoelmatigheid op stelselniveau2 . Daarbij lijkt het voor de hand te liggen dat ook de wijze van bekostiging in het hoger onderwijs (door de bekostiging afhankelijk te maken van het aantal (eerstejaars) studenten dat is ingeschreven aan een instelling) bijgedragen heeft aan de groei van het aantal opleidingen in het hoger onderwijs zonder dat er duidelijkheid is of deze toename aansluit bij de maatschappelijke behoefte en/of gewenste doelmatigheid. 1
Deze systematiek komt in de plaats van de systematiek zoals die tot op heden gold waarbij een prominente rol was toegekend aan de Adviescommissie Onderwijsaanbod (ACO) die de instellingen uit een oogpunt van macrodoelmatigheid adviseerde over hun aanvragen voor nieuwe opleidingen. 2 Dit wordt ook geconstateerd door de ACO in haar concepteindrapport over haar werkzaamheden gedurende het tijdvak 1993 – 2003. In dit rapport heeft de ACO haar bevindingen neergelegd over de betekenis van de planningsarrangementen voor nieuwe opleidingen, de afwegingen van instellingen om nieuwe opleidingen te realiseren, het besluitvormingsproces over de aangemelde nieuwe opleidingen en haar eigen rol in dat verband. Mijn reactie op dit rapport zal ik aan de Tweede Kamer zenden nadat de ACO het rapport heeft vastgesteld en in definitieve vorm aan mij heeft aangeboden.
3
HBO WO
Aantal actieve opleidingen WO en HBO 1200
1000
800
600
400
200
0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
Uit het Centraal Register Opleidingen HO (CROHO) is niet af te leiden welke geregistreerde opleidingen daadwerkelijk actief zijn. Het aantal opleidingen waar studenten zijn ingeschreven is wel af te leiden uit het Centraal Register Inschrijvingen Hoger Onderwijs (CRIHO). Het aantal opleidingen is in de jaren negentig in het HBO gedaald naar ongeveer 900 en in 2001 gestegen naar 953. Het aantal opleidinge n in het WO is lange tijd tussen 500 en ongeveer 600 geweest en is in 1999 en 2000 toegenomen tot 778. Uit het CRIHO is ook af te leiden hoeveel opleidingen elk jaar begonnen zijn studenten in te schrijven en hoeveel opleidingen daarmee opgehouden zijn. Hoewel dit op zich niets zegt over het moment van de registratie in het CROHO, is het een goede praktische benadering HBO WO
Aantal 'opgeheven' opleidingen WO en HBO 120
100
80
60
40
20
0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
4
van het aantal nieuwe opleidingen en het aantal opgeheven opleidingen.
5
HBO WO
Aantal 'nieuwe' opleidingen WO en HBO 250
200
150
100
50
0 1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
De grafiek van de ‘opgeheven’ opleidingen toont voor het HBO een vrij turbulent beeld in de eerste helft van de jaren negentig, met een piek in 1996, toen 113 opleidingen geen studenten meer hadden. Tegenover deze opheffingen stonden weinig nieuwe opleidingen. Tussen 1997 en 2000 veranderde er weinig; daarna werden in het WO vrij grote aantallen opleidingen opgeheven en nieuwe gevormd. Dit heeft te maken met de zgn. herijkingsoperatie aan het eind van de jaren negentig. Na het jaar 2001 is op deze manier geen zinvolle telling van het aantal nieuwe en opgeheven opleidingen uit te voeren, omdat bij de invoering van het bachelor/masterstelsel veel technische conversies plaatsvonden en nog steeds plaatsvinden, waardoor het lijkt alsof er veel nieuwe opleidingen worden gevormd en oude opgeheven. Het onderscheid tussen deze conversies en geheel nieuwe opleidingen is in het CROHO van 2002 en 2003 niet te maken. Het zal worden bezien, of de registratie in 2004 hierop wel nader op kan worden ingericht. In de WHW is bepaald dat de minister het voornemen van een instelling tot het verzorgen van een nieuwe opleiding beziet op “een doelmatige taakverdeling tussen de instellingen, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van het hoger onderwijs”. Deze verplichting wordt veelal aangeduid met het begrip macrodoelmatigheid. Onder het begrip macrodoelmatigheid moet daarbij het volgende worden verstaan: De besteding van de rijksmiddelen voor de verzorging van initieel hoger onderwijs die zoveel mogelijk voldoet aan de behoefte van de samenleving in al haar geledingen met zo min mogelijk middelen en een zo maximaal mogelijk resultaat. Deze beleidsregel is erop gericht duidelijk te maken hoe de minister zijn beleidsruimte op het punt van de beoordeling van de macrodoelmatigheid van nieuwe opleidingen invult tot en met het studiejaar 2004-2005. De essentie is dat de beoordeling van de doelmatigheid plaatsvindt vanuit het algemene uitgangspunt dat er tot en met het studiejaar 2004-2005 slechts beperkt aanleiding is nieuwe opleidingen te realiseren, namelijk indien is aangetoond dat de voorgenomen uitbreiding van het onderwijsaanbod voldoet aan de in artikel 1 opgenomen
6
criteria. In veel situaties zal de vertaling van vernieuwingen of aanpassingen in de beroepsuitoefening binnen de bestaande opleidingen gestalte moeten en kunne n krijgen. Vóór september 2005 zal - na overleg met de instellingen in het hoger onderwijs - een beleidsregel voor de middellange termijn met ingang van het studiejaar 2005-2006 worden opgesteld. Reikwijdte Deze beleidsregel heeft betrekking op alle nieuwe opleidingen in het bekostigde domein. De beleidsregel is evenwel niet van toepassing op opleidingen die bij de invoering van de bachelor- masterstructuur zijn voortgekomen uit bestaande opleidingen en van rechtswege tot het bekostigd domein behoren. Wat betreft nieuwe masteropleidingen in het hbo is in artikel 7.3 a, tweede en derde lid, van de WHW bepaald, dat hbo- masteropleidingen door de minister kunnen worden aangemerkt voor bekostiging. Met deze beleidsregel wordt inhoudelijk invulling gegeven aan de criteria voor aanmerking zoals die in de wet worden genoemd. Dit betekent dat wat betreft nieuwe masteropleidingen in het hbo de mogelijkheid ontstaat voor bekostiging van opleidingen, die zijn gericht op die terreinen waar de overheid een specifieke verantwoordelijkheid heeft en waar, naar het oordeel van de overheid, vernieuwing in de opleidingen- en/of beroepenstructuur noodzakelijk is, zoals bijvoorbeeld in de zorg. Een beslissing inzake het voor bekostiging in aanmerking nemen van nieuwe hbo masteropleidingen is eerst dan aan de orde indien de beoordeling met betrekking tot de kwaliteit en de macrodoelmatigheid tot een positieve uitkomst heeft geleid. In de artikelsgewijze toelichting wordt nader ingegaan op de voortgezette opleidingen in het hoger beroepsonderwijs en de researchmasteropleidingen in het wetenschappelijk onderwijs Artikelsgewijze toelichting Artikel 1 Het algemene uitgangspunt is dat er in de periode tot en met het studiejaar 2004-2005 slechts beperkt aanleiding is om nieuwe opleidingen te realiseren, namelijk indien deze aantoonbaar voldoen aan de criteria en de vereisten die in artikel 1 zijn geformuleerd. Criteria a en b geven aan welke opleidingen in aanmerking komen voor een positieve beslissing over macrodoelmatigheid. Met criterium a wordt gedoeld op opleidingen waarvan vaststaat dat zij van vergaande betekenis zijn voor de ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving. Het is denkbaar dat ook niet expliciet economisch gerichte nieuwe opleidingen bijdragen aan de ontwikkeling van de kennissamenleving. De toelichting op artikel 2 operationaliseert de wijze waarop de instelling kan onderbouwen hoe aan in de dit artikel geformuleerde criteria wordt voldaan. In criterium b gaat het over opleidingen in het verlengde van sectoren waarvoor de overheid een verantwoordelijkheid heeft op stelselniveau of verantwoordelijk is voor de werkgelegenheid. Met deze aanduiding wordt gedoeld op terreinen waarvoor duidelijk uit de
7
wet of uit de wijze van financiering blijkt dat de overheid verantwoordelijkheid draagt. Gedacht kan worden aan de terreinen veiligheid, gezondheidszorg, onderwijs en onderzoek. Opleidingen die voldoen aan de criteria a en/of b kunnen alleen als macrodoelmatig worden aangemerkt wanneer ook aan de vereisten c en d wordt voldaan. De toepassing van vereiste c moet verschraling van de voorzieningen en ondoelmatige investeringen voorkomen. Algemeen uitgangspunt is dat kapitaalintensieve onderwijs- en onderzoeksvoorzieningen optimaal moeten worden benut en daarbij zijn de volgende invalshoeken van belang: • de investeringen voor de nieuwe opleiding in voorzieningen en expertise (materiële en personele infrastructuur en onderzoeksfaciliteiten) in relatie tot elders reeds gerealiseerde investeringen op het desbetreffende gebied, met name indien sprake is van omvangrijke opleidingsspecifieke investeringslasten; • de beschikbaarheid van de noodzakelijke deskundigheden voor een specifieke opleiding, voor zover de realisering van de opleiding aanleiding kan geven tot omvangrijke herschikking van schaarse deskundigheden. Bij vereiste d gaat het om de beoordeling van de vraag of er in de desbetreffende regio, gegeven het bestaande onderwijs, behoefte is aan de nieuwe opleiding en zo ja, of de beoogde inbedding van die opleiding hieraan een betekenisvolle bijdrage levert. Voor opleidingen met een specialistisch karakter of een geringe behoefte in de Nederlandse samenleving zal met bovenregionale of zelfs landelijke spreiding kunnen worden volstaan. De nieuwe opleiding moet in principe worden ingebed in een samenwerkingsverband met één of meer andere onderwijsinstellingen of kennisinstituten in de desbetreffende regio of daarbuiten, om zo een belangrijke meerwaarde te genereren. Doel van dit criterium is verdunning van de onderwijs- en onderzoeksinfrastructuur tegen te gaan. Artikel 2 Het instellingsbestuur dient een aanvraag in tweevoud in bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, ter attentie van de Directie Hoger Onderwijs i.o., Postbus 16375, 2500 BJ Den Haag. Een aanvraag betreffende het Croho-onderdeel Landbouw en natuurlijke omgeving dient te worden gezonden aan het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, t.a.v. de Directie Wetenschap en Kennisoverdracht, Postbus 20401, 2500 EK Den Haag. In onderdeel b wordt gerefereerd aan beleidsdocumenten en adviezen van onafhankelijke en gezaghebbende instanties, waarmee het instellingsbestuur dient aan te tonen dat de nieuwe opleiding voldoet aan de criteria a en b en vereisten c en d uit artikel 1. Deze documenten moeten inzicht geven in de betekenis van de opleiding voor de ontwikkeling van de Nederlandse kennissamenleving en inzicht geven in de bedrijfsmatige onderbouwing van het voornemen. Dit kunnen beleidsdocumenten zijn van bijvoorbeeld het betrokken vakdepartement, adviezen en rapporten van bijvoorbeeld de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT), de Nederlandse Organisatie voor Wetenschappelijk Onderzoek (NWO) of van het Innovatieplatform of de onderzoeksverkenningen van de Sectorraden. Inzicht moet worden gegeven in: • de analyse waaruit de behoefte aan afgestudeerden van de opleiding blijkt;
8
• • • •
de onderbouwing van het instroomvolume dat de instelling twee jaar na de start van de opleiding verwacht te realiseren, gekoppeld aan een inschatting van de te realiseren rendementen; de beschrijving van de wijze waarop de opleiding zal worden ingebed in de (regionale) kennisinfrastructuur; een beschrijving van de benutting van de bestaande capaciteit (indien van toepassing); de toelichting op de samenhang van de opleiding met het reeds bestaande aanbod van de instelling aan de hand van het strategische profiel van de instelling, zoals eventueel verwoord in het instellingsplan.
In onderdeel c wordt aangegeven dat de onderwijs- en examenregeling mede dient te worden overlegd.
Artikel 3 Deze beleidsregel geldt voor aanvragen van instellingen gericht op de periode die eindigt met het studiejaar 2004-2005. Voor de periode daarna zal vóór september 2005 een beleidsregel voor de middellange termijn worden vastgesteld.
Artikel 4 Masteropleidingen in het hbo die voortkomen uit de bestaande voortgezette opleidingen (de voortgezette kunstopleidingen, de voortgezette opleidingen bouwkunst, de opleidingen tot leraar voortgezet onderwijs van de eerste graad, de lerarenopleidingen speciaal onderwijs en de hogere kaderopleiding pedagogiek) zijn uitgezonderd van de werking van deze beleidsregel. Het gaat hierbij immers niet om nieuwe opleidingen maar om een formele omzetting van reeds bestaande en bekostigde voortgezette opleidingen in het hbo naar masteropleidingen. De NAO is gevraagd om bij voorrang te beoordelen of deze opleidingen voldoen aan de eisen die aan een masteropleiding gesteld moeten worden. Ook de researchmastersopleidingen in het wetenschappelijk onderwijs die zijn voortgekomen uit eerder bestaande bekostigde ongedeelde opleidingen zijn uitgezonderd van de werking van deze beleidsregel. De NAO is gevraagd aan te geven of deze masters te beschouwen zijn als specifieke researchmaster. Hiervoor heeft de NAO een protocol vastgesteld als basis voor haar advisering. Dit protocol bevat een afzonderlijk beoordelingskader specifiek voor researchmasters. Voor researchmasteropleidingen die niet voortkomen uit al eerder bestaande ongedeelde opleidinge n geldt de systematiek waarbij eerst de toets nieuwe opleiding door de NAO wordt uitgevoerd en de desbetreffende opleidingen daarna op basis van deze beleidsregel op macrodoelmatigheid worden beoordeeld.
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen,
(drs. Annette D.S.M. Nijs, MBA)
9
