Commissie Internationale SociaalEconomische Aangelegenheden
Bezuidenhoutseweg 60 Postbus 90405 2509 LK Den Haag Tel: 070 3 499 499 Fax: 070 3 832 535 Internet: www.ser.nl
Aan de commissie Europese Samenwerkingsorganisaties van de Eerste Kamer der Staten-Generaal, t.a.v. de voorzitter, de heer drs. P.R.H.M. van der Linden
Den Haag: Ons kenmerk: Bijlage(n): Toestelnummer: E-mail: Betreft:
24 november 2005 05.09662/MGB/cvz 1 070 3 499 517
[email protected] subsidiariteitstoets
Geachte heer van der Linden, Per brief van 4 november jl. heeft u de Sociaal-Economische Raad – alsmede een groot aantal andere organisaties, instellingen en personen – verzocht een eerste analyse te geven van het wetgeving- en werkprogramma 2006 van de Europese Commissie, toegespitst op het subsidiariteitsbeginsel. Het dagelijks bestuur van de SER heeft de Commissie Internationale Sociaal-Economische Aangelegenheden (ISEA) gevraagd namens de SER op uw verzoek te reageren. De SER is voorstander van een scherpere toetsing van Europese wet- en regelgeving op subsidiariteit en evenredigheid. Het is dan ook toe te juichen dat de Eerste Kamer zich, samen met andere nationale parlementen, voorneemt EU-wetgevingvoorstellen vroegtijdig en gericht te beoordelen op het al dan niet voldoen aan het subsidiariteitsbeginsel. Daardoor kunnen nationale parlementen bovendien hun verantwoordelijkheid als medebestuurders van Europa beter gaan waarmaken. Dat is essentieel om in de verschillende lidstaten de Europese integratie goed – dus beter dan nu – in het publieke debat en in de samenleving te verankeren. Nationale parlementen zullen zich uiteraard tot hoofdzaken moeten beperken. Het jaarlijkse wetgeving- en werkprogramma van de Europese Commissie vormt dan inderdaad een belangrijke gids bij het stellen van prioriteiten. Algemene opmerkingen over subsidiariteitstoets Vooraf wil de Commissie ISEA een paar algemene opmerkingen maken over de aard van de subsidiariteitstoets. Dat doet zij omdat het subsidiariteitsbeginsel soms wordt misbruikt. Enerzijds omdat een verkeerde voorstelling van zaken over geldende of voorgenomen regelgeving wordt gegeven. Een concreet voorbeeld daarvan is de onjuiste suggestie als zou de EU een maximale hoogte voor het werken op ladders hebben vastgelegd. Anderzijds omdat de subsidiariteitstoets meer een politieke
2
afweging is dan een inhoudelijke toetsing op subsidiariteit, waardoor het mandaat van de EU voor regelgeving sluipenderwijs wordt opgerekt of beperkt. In de eerste plaats wil de Commissie ISEA benadrukken dat een subsidiariteitstoets in principe drie soorten uitkomsten kan hebben: 1. het voorstel voldoet; 2. het voorstel houdt een onnodige en/of overmatige centralisatie van besluitvorming en uitvoering in; of 3. het voorgestelde optreden van de EU gaat minder ver dan gewenst is met het oog op doelmatigheid en doeltreffendheid. Het subsidiariteitsbeginsel weerspiegelt de nadrukkelijke voorkeur voor besluitvorming op het laagste niveau dat voor een bepaalde kwestie geëigend is – en soms kan dat een hoger niveau zijn dan het bestaande. In de tweede plaats kan naast ‘verticale’ subsidiariteit (in de verhouding tussen de EU en de lidstaten) ook ‘horizontale’ subsidiariteit worden onderscheiden. Het gaat dan in het bijzonder om ruimte voor zelfregulering door sociale partners respectievelijk door organisaties van producenten en consumenten. In de derde plaats kan de toets op subsidiariteit in de praktijk moeilijk los worden gezien van de toets op proportionaliteit. Een scherpe toetsing op proportionaliteit is van belang om de financiële gevolgen en de gevolgen voor de administratieve lastendruk in de hand te houden. Daartoe dient de Europese Commissie bij het voorbereiden van voorstellen systematisch minder vergaande alternatieven te evalueren op doelmatigheid en doeltreffendheid. Sociaal-economische doelstellingen en de Lissabon-strategie Het toetsen op subsidiariteit en proportionaliteit vraagt om het expliciteren van een doelstelling. Over doelmatigheid en doeltreffendheid valt immers slechts te oordelen als men het over het na te streven doel eens is. Dat doel is, sociaal-economisch gezien, het bevorderen van de maatschappelijke welvaart, of, zoals het EU-Verdrag (artikel 2) het omschrijft: bevordering van economische en sociale vooruitgang alsmede een hoog werkgelegenheidsniveau en totstandbrenging van evenwichtige en duurzame ontwikkeling, met name door de totstandbrenging van een ruimte zonder binnengrenzen, door de versterking van de economische en sociale samenhang en door de oprichting van een economische en monetaire unie (…)
In dit verband verdient de Lissabon-strategie – die de basis moet leggen voor onze toekomstige welvaart – bijzondere aandacht. Deze strategie weerspiegelt als het ware in zichzelf het beginsel van subsidiariteit. Zij steunt immers op twee pijlers: een communautaire (in het bijzonder de goede werking van de interne markt, met inbegrip van de ontwikkeling van één Europese Kennisruimte) en een nationale, van structurele beleidshervormingen om economische groei, arbeidsdeelname en arbeidsproductiviteit te verhogen. Het probleem met de Lissabon-strategie is dat de lidstaten hun verantwoordelijkheid als probleemeigenaren tot nu toe teveel laten liggen. Dat komt tot uitdrukking in zowel de nationale als de communautaire poot van de Lissabon-strategie1.
1
Zie: SER-advies Evaluatie van de Lissabon-strategie, publicatienr. 04/10.
3
Andere dan wetgevingsvoorstellen Het verzoek van de Eerste Kamer heeft betrekking op het selecteren van een aantal Europese wetgevingsvoorstellen voor een nadere subsidiariteitstoets. Het wetgeving- en werkprogramma 2006 kondigt ook andere documenten aan dan wetgevingsvoorstellen. Daaronder zijn enige Groenboeken en Mededelingen die op termijn tot wetgevingsvoorstellen kunnen leiden. Door ook een aantal van dergelijke documenten te bespreken kan de Eerste Kamer zijn streven om vroegtijdig bij Europese besluitvormingsprocessen betrokken te zijn, extra kracht bijzetten. In dit verband wil de Commissie ISEA uw aandacht richten op de volgende documenten – anders dan wetgevingsvoorstellen – die de Europese Commissie in 2006 gaat uitbrengen en die vanuit een sociaal-economische invalshoek potentieel van groot belang zijn: − Sociaal beleid: Groenboek over de ontwikkeling van arbeidsrecht (2006/EMPL/003) en Mededelingen over een ‘roadmap’ voor gelijke behandeling van vrouwen en mannen (2006/EMPL/001) en een nieuwe Gemeenschapsstrategie voor gezondheid en veiligheid op het werk (2006/EMPL/002); − Energie: actieplan over energie-efficiency (2006/TREN/032) en Groenboek over een zekere, concurrerende en duurzame energiepolitiek voor Europa (2006/TREN/XXX); − Vervoer en infrastructuur: Mededelingen over goederenvervoer per spoor (2006/TREN/003), over intermodaal vervoer (2006/TREN/010) en over het Witboek Europees Vervoerbeleid 2010 halfweg (2005/TREN/011), Groenboek over toekomstig EU-zeevaartbeleid (2006/FISH/001); − Interne markt en toegang van mkb tot financiering: Mededeling ‘Financing Growth – the European Way’ (2006/ENTR/007) − Milieu: Mededeling over biodiversiteit (2005/ENV/011); − Vergrijzing: Mededeling over de demografische toekomst van Europa (2006/EMPL/004). Deze Mededeling bouwt voort op het Groenboek Confronting demographic change: a new solidarity between the generations, COM(2005) 94.2 − Belastingen: Mededeling over strategie ter bestrijding van belastingfraude (2006/TAXUD/003). − Consumentenbescherming: Groenboek over de herziening van het regelgevingskader voor consumentenbescherming (2006/SANCO/007), mede met het oog op de goede werking van de interne markt. Wetgevingsvoorstellen Welke aangekondigde wetgevingsvoorstellen verdienen bijzondere aandacht vanuit een oogpunt van subsidiariteit (en proportionaliteit)? Vanuit een sociaal-economische invalshoek – en aansluiting zoekend bij de Lissabon-strategie – komt de Commissie ISEA tot de volgende selectie. Deze selectie moet worden gezien in het licht van de eerdere algemene opmerkingen over de subsidiariteitstoets (in het bijzonder de vaststelling dat de toets niet eenzijdig gericht is op decentralisatie). Het gaat hier dus niet om een lijstje van voorstellen die om de een of andere reden als ‘twijfelachtig’ of ‘verdacht’ zouden moeten worden aangemerkt. Dat zou ook niet kunnen omdat de strekking van de wetgevingsvoorstellen nog niet bekend is. 2
Zie voor de kabinetsreactie: Tweede Kamer, vergaderjaar 2005-2006, 21 501-31, nr. 83; zie voor de subsidiariteitsvraag: SER-advies EU en de vergrijzing, publicatienr. 02/02.
4
Betere werking interne markt − ENTR/001, ENTR/002 en ENTR/006: beter gebruik van normalisatie en certificatie (ook voor diensten) en van wederzijdse erkenning. − 2006/MARKT/002: herziening coördinatierichtlijn overheidsaanbestedingen. − 2006/MARKT/006: openstelling van de postmarkt. − 2006/TAXUD/001 en 2006/TAXUD/002: betere administratieve samenwerking tussen de lidstaten op het terrein van douane en belastingen. Europese kennisruimte − 2006/EAC+/004: instelling van European Institute of Technology (EIT). Cohesie − 2005/REGIO+/013: Stategische richtsnoeren voor het cohesiebeleid. Vervoer − 2006/TREN/009: pakket voor versterking van de positie van de binnenvaart. Milieu − 2006/ENV/016: herziening van richtlijn 2001/81 over nationale emissieplafonds voor luchtverontreinigende (o.a. verzurende en eutrofiërende) stoffen.
Wij hopen dat deze eerste analyse van het wetgeving- en werkprogramma 2006 van de Europese Commissie de Eerste Kamer behulpzaam zal zijn bij het goed en tijdig toetsen van EU-wetgevingsvoorstellen op subsidiariteit. De bijlage bevat nog enige achtergrondinformatie over bepaalde aangekondigde Commissie-documenten. Tegen openbaarmaking van onze bijdrage, op de website www.europapoort.nl of op andere wijze, bestaat geen bezwaar. Hoogachtend,
H.H.F. Wijffels Voorzitter Commissie ISEA
Bijlage Achtergrondinformatie Groenboeken en Mededelingen 2006/EMPL/002. Communication from the Commission on a new Community strategy on health and safety at work, 2007-2012. Dit is de opvolger van: Communication from the Commission - Adapting to change in work and society: a new Community strategy on health and safety at work 2002-2006/* COM/2002/0118 final. Zie: http://europa.eu.int/comm/employment_social/health_safety/index_en.htm. 2006/EMPL/003. Green paper on the evolution of labour law. Dit groenboek bouwt voort op een studie van prof Silvana Sciarra over de ontwikkeling van het arbeidsrecht in de lidstaten in de periode 1992-2003. Zie: http://europa.eu.int/comm/employment_social/labour_law/publications_en.htm. In de mededeling van de Commissie over de Sociale Agenda COM(2005)33 zegt de commissie het volgende over het geplande Groenboek: In een dynamische economie ontwikkelen zich nieuwe arbeidsvormen (bijvoorbeeld schijnzelfstandigen en arbeidsovereenkomsten voor bepaalde tijd). In de context van de economische integratie biedt Europa een aanzienlijke meerwaarde ten aanzien van wat nationaal wordt gedaan. De Commissie is daarom van plan een groenboek over de ontwikkeling van het arbeidsrecht goed te keuren. De Commissie zal in het groenboek de huidige trends in nieuwe arbeidspatronen analyseren, evenals de rol die het arbeidsrecht speelt door een veiligere omgeving te waarborgen waarin efficiënte overgangen op de arbeidsmarkt worden bevorderd. De discussie waartoe dit document aanleiding zal geven, kan leiden tot voorstellen om de huidige voorschriften te moderniseren en te vereenvoudigen.
Wetgevingsvoorstellen 2006/ENTR/006 Het betreft hier een amendering van richtlijn 98/34/EG betreffende een informatieprocedure op het gebied van normen en technische voorschriften. De Commissie wil de reikwijdte van deze richtlijn kennelijk verbreden tot diensten. Richtlijn 98/34/EG regelt een meldingsplicht aan de Commissie en andere lidstaten voor wijziging van technische normen van lidstaten. 2006/MARKT/002. Amendering van richtlijnen 89/665 en 92/13 over procedures bij aanbestedingen. Het voorstel beoogt kennelijk beide richtlijnen te integreren. Richtlijn 89/665 heeft betrekking op de coördinatie van de wettelijke en bestuurlijke bepalingen betreffende de toepassing van de beroepsprocedures inzake de aanbesteding van werken. Het gaat hierbij met name om het garanderen van snelle beroepsprocedures voor ondernemingen uit andere lidstaten die een opdracht zijn misgelopen. Richtlijn 92/13 regelt soortgelijks voor het plaatsten van overheidsopdrachten door diensten die
2
werkzaam zijn in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie. 2006/MARKT/006. Openstelling van de postmarkt. Hierover heeft de Commissie onlangs (11-11-2005) een raadpleging geopend. Tot 27 januari 2007 kan hierop worden gereageerd (zie kader). Zie ook: http://europa.eu.int/comm/internal_market/post/consultations_en.htm
Openbare raadpleging over postdiensten Het communautair beleid op het gebied van de postsector heeft als doel de interne markt voor postdiensten te voltooien en te garanderen dat alle burgers van de Europese Unie voor een redelijke prijs kunnen beschikken over betrouwbare postdiensten van goede kwaliteit.De hervormingen op EU-niveau begonnen in 1997 met de goedkeuring van de postrichtlijn (97/67/EG). In deze richtlijn werden onder andere de minimumkenmerken van de universele postdienst die iedere lidstaat van de EU moet waarborgen vastgesteld. In 2002 werd deze richtlijn gewijzigd bij Richtlijn 2002/39/EG, waarin de tussenstappen in het proces van geleidelijke en gecontroleerde openstelling van de markt werden vastgesteld en de reikwijdte van diensten die een monopolie mogen blijven geleidelijk werd teruggebracht. In deze richtlijn wordt 2009 genoemd als streefdatum voor de volledige voltooiing van de interne postmarkt en dus voor de volledige openstelling van de markt. 2006 zal een belangrijke mijlpaal vormen: − de postrichtlijn verplicht lidstaten de reikwijdte van de onder het toegestane monopolie vallende diensten verder terug te brengen; − op grond van de richtlijn zal de Europese Commissie in 2006: 1. de gevolgen van de huidige richtlijn voor postdiensten in de EU onderzoeken (door middel van een derde toepassingsverslag); 2. de gevolgen van het volledig openstellen van de markt voor de universele postdienst in de EU onderzoeken (door middel van een verkennende studie); 3. een voorstel voorleggen waarin, in voorkomend geval, het jaar 2009 wordt bevestigd voor de volledige voltooiing van de interne postmarkt (krachtens artikel 7, lid 3, van de postrichtlijn). Overeenkomstig het streven van de Commissie naar doorzichtigheid en een betere wetgeving, zal zij bovendien een verslag voorleggen waarin de gevolgen van de verschillende beleidsopties zullen worden beoordeeld. Deze raadpleging stelt u in staat ons op de hoogte brengen van uw mening over de huidige ontwikkelingen in de postsector, alsmede over de toekomstige invulling van het EU-beleid op dit gebied. Uw bijdrage vormt een aanvulling op het onderzoek dat de Commissie zelf op dit gebied verricht en helpt ons de belangrijke sociale en economische gevolgen van toekomstige hervormingen te beoordelen.
2005/REGIO+/006: Strategische richtsnoeren van de Raad voor het cohesie beleid. Hierover heeft de Commissie begin juli een mededeling gepresenteerd. Zie: COM(2005)299 en onderstaand kader. Hierover is ook een consultatieronde gestart: http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docoffic/2007/osc/index_en.htm.
3
De belangrijkste kenmerken van de in mededeling COM (2005) 299 geschetste communautaire strategische richtsnoeren: − De financiële instrumenten voor het cohesiebeleid zijn de Structuurfondsen (EFRO en ESF) en het Cohesiefonds. In de hiernavolgende richtsnoeren wordt bewust geen onderscheid naar fonds gemaakt. Welk instrument moet worden gebruikt, wordt tijdens de programmeringsfase vastgesteld en hangt af van de aard van de geplande uitgaven (infrastructuur, productieve investeringen, ontwikkeling van het menselijk potentieel, enz.). − Het voornaamste doel is de prioriteiten van de Gemeenschap vast te stellen voor steun in het kader van het cohesiebeleid, ter versterking van de samenhang met en tot bijdrage aan de uitvoering van de Lissabon-strategie zoals vastgesteld in de geïntegreerde richtsnoeren voor groei en werkgelegenheid. − Ze hebben alleen betrekking op het deel van de nationale en regionale investeringen dat wordt gecofinancierd uit de Structuurfondsen en het Cohesiefonds. − De richtsnoeren hangen samen met de wetgevingsvoorstellen. In deze laatste wordt het doel en het toepassingsgebied van ieder fonds beschreven, terwijl met de communautaire strategische richtsnoeren wordt getracht daarbinnen te bepalen op welke terreinen het cohesiebeleid het best kan bijdragen aan de verwezenlijking van de prioriteiten van de Gemeenschap, met name de prioriteiten in verband met de hernieuwde Lissabonstrategie. − Het resultaat van overleg met de lidstaten en binnen de verschillende diensten van de Commissie is erin verwerkt. Na goedkeuring door de Raad zullen de richtsnoeren de basis vormen voor het nationale strategisch referentiekader en de daaruit voortvloeiende operationele programma’s.
