Francie chce změnit přistěhovaleckou politiku Francouzský parlament schválil novou imigrační strategii Nicolase Sarkozyho Andrea Baršová Červenec 2006 Anotace: Článek informuje o kontroverzní imigrační reformě prosazené francouzským ministrem vnitra Nicolasem Sarkozym v červnu 2006. Zatímco vládní francouzská pravice chce nahradit „trpěné přistěhovalectví“, tj. imigraci na základě rodinných pout, „imigrací zvolenou“ v podobě příchodu vybraných vysoce kvalifikovaných pracovníků, opozice vidí v projektu útok na základní práva přistěhovalců a tradice francouzské Republiky. O možnosti zásadně změnit imigrační toky pochybují i někteří odborníci. O tom, zda se Sarkozymu podaří reformu uskutečnit, nebude rozhodovat jen zákon, ale i celková otevřenost francouzské společnosti. Autorka pracuje na Úřadu vlády. Spolu s Pavlem Baršou je autorkou knihy Přistěhovalectví a liberální stát. Imigrační a integrační politiky v USA, západní Evropě a Česku. Brno, MU 2005. Článek tak nabízí nejnovější aktualizaci a doplnění příslušné kapitoly této knihy.
_______________ Spor o návrh zákona „o přistěhovalectví a integraci“ prosazovaný mužem číslo dvě francouzské vlády, ministrem vnitra Nicolasem Sarkozym, dospěl do závěrečné fáze. Kontroverzní návrh, který projednával francouzský Parlament od počátku března, byl 30. června 2006 schválen v závěrečném čtení oběma komorami francouzského Parlamentu. Podle Sarkozyho záměru má zákon zajistit, aby „trpěné přistěhovalectví", jak je označována v současné chvíli dominující imigrace na základě rodinných pout, ustoupilo „přistěhovalectví zvolenému“ - příchodu vybraných vysoce kvalifikovaných pracovníků. Protesty levice, nevládních organizací a křesťanských církví, které vidí v reformě útok na základní svobody, podpořila v červnu část francouzské veřejnosti, když se zmobilizovala proti hrozícím deportacím rodin nelegálních imigrantů s dětmi navštěvujícími francouzské školy. Návrh narazil na odpor i ze strany chudých afrických zemí, které se obávají odlákávání mozků. Vládní pravice vedená Sarkozyho UMP (Union pour un mouvement populaire – Svaz za lidové hnutí) na to reagovala změnou rétoriky a dílčími ústupky, které do návrhu postoupeného Národním shromážděním zapracoval Senát. Většinu z nich akceptovala i parlamentní „smíšená paritní komise“ (složená ze sedmi poslanců a sedmi senátorů), která připravila výslednou kompromisní podobu zákona. Kormidlo však pravice udržela ve více než sto hodinách parlamentního klání pevně v rukou. Nyní ji čeká obtížnější úkol – prosadit novou politiku v praxi. Lákání mozků Ekonomicky motivovaná linie reformy vychází z analýz, které ukazují, že na rozdíl od jiných evropských národů Francouzům nehrozí vymírání. (Podle prognóz Eurostatu má obyvatelstvo Francie vzrůst z necelých 60 milionů v roce 2004 na více než 65 milionů v roce 2050.) Skutečnost, že Francie nemusí v nejbližším desetiletí spoléhat na masivní
1
přistěhovalectví, potvrzuje i studie Centra strategických analýz při úřadu francouzského premiéra, zveřejněná letos v březnu. I podle nejpesimističtějších prognóz dojde maximálně ke stagnaci počtu obyvatel v produktivním věku. Přesto se ale některá odvětví, např. stavebnictví, strojírenství či pohostinství a hotelierství, potýkají s obtížemi při náboru středně kvalifikovaných pracovníků. Výzvou je rovněž internacionalizace francouzských podniků, která vyžaduje vysokou mobilitu zaměstnanců a získávání špičkových odborníků, jež by stimulovali rozvoj francouzského hospodářství. Ekonomicky motivované přistěhovalectví do Francie je ale nízké - v roce 2005 tvořilo jen 7% z celkové imigrace, tj. necelých 11 500 cizinců, jimž bylo ve Francii vydáno první povolení k pobytu. Přitom ještě v roce 1997 to bylo 28%, tj. 33 521 nově příchozích. Hospodářským cílem reformy není podnítit masovou migraci za prací, ale napravit trpce nesený neúspěch Francie v globální soutěži o mozky. Největším lákadlem má být zavedení zvláštního průkazu k pobytu pro „kvalifikované a talentované“, kteří mohou přispívat k rozvoji Francie a její prestiže ve světě. Průkaz bude vydáván na tři roky, a to i opakovaně. Vedle této novinky, zjevně inspirované úspěšným britským bodovým programem pro vysoce kvalifikované přistěhovalce (zavedeným v lednu 2002), obsahuje zákon řadu dílčích kroků k získání kvalifikovaných cizinců. Patří mezi ně i využití potenciálu zahraničních studentů. Francie jim umožní, aby si po ukončení studia s titulem „magistr“ nebo vyšším hledali až půl roku práci ve Francii. Pokud kvalifikovanou práci najdou, budou moci zůstat. Odpor afrických zemí proti odlákávání kvalifikovaných zahraničních pracovníků Francií vedl francouzský Senát k tomu, aby do zákona zařadil nové články o rozvojové spolupráci. Podle nich bude v případě určených rozvojových zemí vydání pobytového oprávnění podřízeno bilaterálním smlouvám, které Francie s těmito zeměmi uzavře. Pobytové oprávnění pro „kvalifikované a talentované“ bude v případě občanů těchto zemí obnoveno jen jednou. Vedle toho zákon umožní vytvoření zvláštních „spořících kont pro podporu rozvoje“, kam budou moci přijatí ekonomičtí migranti z těchto zemí ukládat za daňově výhodných podmínek část svého příjmu, který pak použijí k financování ekonomických aktivit ve své zemi. Těmito daňovými úlevami může francouzská státní pokladna přijít ročně až o 125 milionů euro. Potřebnou pracovní migraci má podpořit i řada dalších opatření, která v případě poptávky otevřou pružněji francouzský trh cizím pracovníkům. Bude například vytvořen celonárodní seznam profesí a území, které se potýkají s nedostatkem pracovních sil. V jejich případě nebude pro vydání pracovního povolení nutné dokazovat individuálně, že místo nemůže být obsazeno domácím pracovníkem. Tzv. sezónním pracovníkům, kteří žijí trvale mimo území Francie, bude vydáváno povolení k práci platné až tři roky. To bude opravňovat k pobytu ve Francii po určenou dobu, maximálně ale celkem šest měsíců v roce. Usnadní se rovněž pohyb zaměstnanců nadnárodních společností. Rodinná pouta již nestačí Je-li lícem reformy otevření Francie vybraným zahraničním pracovníkům, jejím rubem je omezení přistěhovalectví na základě rodinných pout. To představovalo v roce 2005 polovinu (49,5%), tj. 81 285 cizinců z celkového počtu 164 234 osob, kterým bylo uděleno první pobytové oprávnění ve Francii. Z hlediska trvalého přistěhovalectví je podíl rodinného přistěhovalectví ještě významnější. Některé zdroje uvádějí, že tvoří až 95%. Až 70% těchto imigrantů tvoří občané afrických zemí, především z Alžírska a Maroka. (Mezi první desítkou
2
zemí v řebříčku rodinné imigrace jsou jen dvě neafrické země - Turecko a Čína.) Trnem v oku byl Sarkozymu zejména rychle rostoucí počet sňatků cizinců s francouzskými občany, který se zvýšil z 15 000 v roce 1997 na 50 000 v roce 2004. V současnosti jsou tyto sňatky vůbec nejčastějším důvodem imigrace do Francie. To podle ministra budí podezření, že jde často o fingovaná manželství. Zákon obsahuje řadu změn, jež mají rodinnou imigraci ztížit, například prodloužení různých „čekacích lhůt“. Přistěhovalec bude například čekat 18 měsíců (dříve jeden rok), než bude moci požádat o příchod rodiny ze zahraničí. Cizí manželé a manželky Francouzů si budou moci požádat o tzv. průkaz residenta (obdobu našeho trvalého pobytu) až po třech letech, dříve k tomu stačily dva roky, a prodlužuje se jim i čekací lhůta, po níž budou moci požádat o francouzské občanství. Zpřísňují se také materiální podmínky pro povolení sjednocení rodiny – žadatelé o sjednocení s rodinou budou muset doložit, že disponují standardním ubytováním a že svou vlastní prací získávají příjem alespoň na úrovni francouzské minimální mzdy, a to bez započtení rodinných a sociálních dávek. Do textu zákona se ale nakonec nedostalo ustanovení přijaté Národním shromážděním, podle něhož měly požadované příjmy růst podle početnosti rodiny. Senát a smíšená komise se přiklonily k názorů, že takováto podmínka by pravděpodobně byla neústavní. Žádost o sjednocení s rodinou může být také zamítnuta, pokud se žadatel „nechová podle základních principů, které jsou dány zákony Republiky“. Integrace à la française Plán stvrzuje i pojetí integrace, které přinesla již poslední imigrační reforma vtělená do tzv. prvního Sarkozyho zákona z listopadu 2003. Integrace již není považována za žádoucí proces, který stát podporuje, ale za povinnost přistěhovalce, kterou stát vynucuje. Nový integrační model je založený na písemné „smlouvě o přijetí a integraci“ uzavřené mezi přistěhovalcem a státem. Od poloviny roku 2003 jej Francie zkouší ve vybraných departementech a od počátku roku 2005 ho uplatňuje na všechny cizince, kteří přicházejí do Francie s úmyslem trvalého usazení. S výjimkou slavnostních ceremonií u příležitosti udělení francouzského občanství zákon nepřichází v tomto ohledu s ničím skutečně novým, ale stvrzuje nastoupenou cestu. Při udělení prvního povolení k přechodnému pobytu musí přistěhovalý cizinec začít připravovat svoji „republikánskou integraci do francouzské společnosti“. Za tímto účelem musí podepsat, v jazyce, kterému rozumí, smlouvu přijetí a integraci. Smlouvou se zaváže k absolvování kurzu občanské nauky, jež je zaměřen na francouzské instituce a hodnoty Republiky, především rovnost mužů a žen a sekulární stát (laїcité). Podle potřeby je přistěhovalec povinen zavázet se i k naučení se francouzštině a složení jazykové zkoušky. Občanské kurzy organizuje nově zřízená Národní agentura pro přijetí cizinců a migraci a stát zprostředkovává také jazykovou výuku. Na rozdíl od jiných zemí s povinnými integračními kurzy (např. Německa a Rakouska) je veškerá výuka pro cizince zdarma. Na druhé straně ale může být vědomé porušení smlouvy důvodem pro zamítnutí žádosti o první prodloužení pobytového oprávnění. Úspěšná republikánská integrace do francouzské společnosti je podmínkou udělení průkazu rezidenta, který umožňuje trvalý pobyt ve Francii. Ani tento princip není nový. Zatímco ale doposud byla integrace hodnocena z hlediska dostatečných znalostí francouzštiny a principů, kterými se řídí Republika, nyní zákon - vedle znalosti francouzštiny, jejíž stupeň určí vláda nařízením - deklaruje také požadavek osobního závazku k respektování hodnot
3
Republiky a jejich skutečné respektovaní ze strany cizince. Požadavek se vztahuje i na cizince, kteří usilují o zvláštní průkaz tzv. „dlouhodobého rezidenta EU“. (Zavedení tohoto průkazu nařizuje směrnice EU.) Život „bez dokladů“ bude těžší Odpůrcům zákona nevadí ani tak samotný požadavek integrace či její kritéria, ale především vazba mezi integrací a umožněním rodinného života. Pochyby o směřování nového systému shrnuli v článku pro deník Le Monde (15.5.2006) právník Daniel Borrillo a sociolog Eric Fassin: „Manželství nebo rodina již nebudou podmínkou integrace, ale naopak integrace bude podmínkou pro sňatek nebo rodinný život“. A to je pro mnohé Francouze příliš silná káva – právo na rodinný život totiž vnímají jako základní právo, které může být omezováno jen z velmi vážných důvodů. Právě v tomto duchu byl v roce 1998 za socialistické vlády Lionela Jospina vytvořen nový druh povolení k pobytu – povolení z důvodu soukromého a rodinného života -, které umožňuje mimo jiné i „tichou“ regularizaci nelegálních přistěhovalců, kteří mají silnou vazbu na Francii. Nový zákon tato ustanovení neruší, ale zpřísňuje. Přitom nenechává nikoho na pochybách, že to nejsou abstraktní formulace zákona, ale úředníci státu, kteří budou napříště rozhodovat o právech cizince. Spor mezi levicí a pravicí o pojetí vztahu přistěhovalce a společnosti se nejviditelněji vtělil do tvrdého boje o jeden ze zbývajících symbolů liberálního přístupu k imigraci, který „přežil“ první Sarkozyho reformu z roku 2003 – o pravidlo, že po deseti letech života bez dokladů má cizinec žijící ve Francii nárok na legalizaci svého postavení. Ročně je na základě tohoto pravidla legalizován pobyt zhruba třem tisícům osob. Nový zákon ale tuto automatickou amnestii ruší – napříště bude o osudu těchto lidí rozhodovat zvláštní celonárodní komise, které budou muset prefekti postoupit každý takový případ. Apriorní přiznání práv nelegálním přistěhovalcům je podle Sarkozyho výzvou ostatním, aby rovněž porušili zákon. Dědictvím socialistických omylů je podle pravice i současný vysoký počet ilegálních imigrantů – levice v roce 1997 legalizovala v zemi pobyt 80 000 nelegálních přistěhovalců, což mělo za následek růst počtu žadatelů o azyl (z 20 000 v roce 1997 na 82 000 v roce 2002). Předpokládá se, že právě část těchto odmítnutých žadatelů se nyní nachází ve Francii v nelegálním postavení a patří mezi rodiny, kterým hrozí deportace. Slova a skutky V prosazování zákona hrála klíčovou roli Sarkozyho obratná rétorika. Zatímco svoji předchozí (ostatně dodnes plně nerealizovanou) reformu z roku 2003 prezentoval jako výraz realismu a rovnováhy, nyní vsadil, zejména zpočátku své kampaně, na sílu a nekompromisnost. Dokresluje to předkládací zpráva k návrhu zákona, která začíná výčtem zásadních úspěchů vlády – daří se plnit plán zvýšení počtu deportací (z 10 000 v roce 2002 na plánovaných 25 000 pro letošní rok), roste počet míst v detenčních zařízeních (z 1000 v roce 2002 na plánovaných 2500 v roce 2007) a počet žadatelů o azyl mírně klesá. Širšímu publiku byly určené provokativní výroky typu „komu se ve Francii nelíbí, může odejít“, čímž chtěl podle komentátorů Sarkozy oslovit i některé voliče krajní pravice. Není divu, že ve Francii hrdé na tradici práv člověka narazila Sarkozyho rétorika na tvrdou kritiku ze strany liberálních intelektuálů. Podle Patricka Weila, profesora na pařížské Sorbonně a architekta liberální imigrační reformy za Jospinovy vlády na konci 90. let, je samotné heslo „zvoleného přistěhovalectví“ šokujícím termínem, pokud je chápáno jako opak imigrace vznikající sjednocováním rodin přistěhovalců a přijímáním uprchlíků. Právo na
4
rodinný život a na azyl jsou přece chráněny francouzskou ústavou, mezinárodními smlouvami i evropskými směrnicemi. Současné přistěhovalectví do Francie tak lze považovat za důsledek politických principů, které Francouzi přijali v minulosti. Ve Francii, která má na rozdíl od jiných evropských zemí přistěhovaleckou tradici sahající až do 19. století, nejsou humanistické, propřistěhovalecké postoje vlastní pouze části intelektuální elity. Pod manifestem odporu proti reformě se podepsalo na sedm set organizací a protesty vyvedly letos v dubnu a květnu do ulic velkých francouzských měst desetitisíce lidí. Skutečný posun ve veřejném mínění ale přinesla teprve senzitivní otázka hrozících deportací rodin cizinců s dětmi ve školním věku. Deportace se zákonem přímo nesouvisejí na pořad dne je přinesl nikoli parlament, ale blížící se konec školního roku. (Podle oběžníku z konce října 2005 byly totiž deportace v případě asi tisícovky rodin „bez dokladů“ s dětmi v průběhu školního roku pozastaveny.) Když ale začaly noviny psát „o honu na děti“, pravice si rychle uvědomila, že na rozdíl od sporů o abstraktní literu zákona, může deportace „rodiny odvedle“ mobilizovat široké vrstvy. A právě to se začalo aktivistům sítě „Vzdělání bez hranic“ (RESF) dařit. Sarkozy proto přislíbil již 6. června, kdy předkládal svůj zákon v Senátu, individuální přezkoumání všech žádostí dotčených rodin o legalizaci pobytu, a po jeho vystoupení rychle následovalo vydání oběžníků upravujících postup prefektů (13. a 14. června) a nakonec i jmenování advokáta Arno Klarsfelda zvláštním vládním zprostředkovatelem pro tuto otázku. Původní rétorika, představující zákon coby nástroj boje s „trpěným“ přistěhovalectvím, byla nahrazena sloganem o „ráznosti a spravedlnosti“ a Senát v humanistickém gestu odstranil z návrhu některé zbytečné ostny. Tato rychlá reakce, jakož i fakt, že zákon byl přijímán urychleně ve stavu legislativní nouze, umožnila vládě nechat zákon rychle odhlasovat a nedat tak sílícímu „hlasu ulice“ šanci zvrátit vývoj. Opoziční poslanci a senátoři sice ještě využili možnosti dát zákon přezkoumat Ústavní radě, to ale s největší pravděpodobností jen o něco zpozdí jeho účinnost. (Ústavní rada, na rozdíl od českého Ústavního soudu, zkoumá ústavnost zákonů před jejich vyhlášením ve sbírce zákonů). Sarkozymu se tak podařilo kombinací obratné rétoriky a pragmatické politiky svůj zákon prosadit. Otázkou ale zůstává, zda navržená opatření skutečně mohou naplnit deklarovaný cíl a změnit celkovou povahu současného přistěhovalectví do Francie. Rodinné přistěhovalectví sice zákon ztíží, zkušenosti ale ukazují, že restrikce zákonného přistěhovalectví může být kompenzována nárůstem ilegální migrace. (Jak upozorňuje již citovaný Weil v jednom ze svých otevřených dopisů ministru vnitra, skutečnou volbou pro Francii není volba mezi současnými 20 000 regularizacemi ročně a nulovou regularizací, ale současným stavem a regularizací 500 000 až 800 000 osob několik let pro přijetí zákona.) Odborníci také upozorňují, že počet frankofonních odborníků v zahraničí je malý a že Francie prohrává v soutěži o mozky s jinými neanglofonními zeměmi i tím, že v ní - na rozdíl například od severských zemí - není běžné používání angličtiny jako pracovního jazyka. Absenci vůle po odvážnějším otevření Francie světu, bez níž Sarkozy svou vizi nenaplní, signalizuje i to, že Francie se nadále brání úplnému volnému pohybu pracovníků z nových členských zemí EU. Andrea Baršová Autorka pracuje na Úřadu vlády. Spolu s Pavlem Baršou je autorkou knihy Přistěhovalectví a liberální stát. Imigrační a integrační politiky v USA, západní Evropě a Česku. Brno, MU 2005.
5
Odkazy: Centre d'analyse stratégique, Rapport "Besoins de main-d’oeuvre et politique migratoire", mars 2006 http://www.strategie.gouv.fr/article.php3?id_article=48 Haut conseil à l'intégration. Le bilan de la politique d'intégration 2002-2005. http://lesrapports.ladocumentationfrancaise.fr/BRP/064000272/0000.pdf Projednávání zákona v Národním shromáždění http://www.assemblee-nationale.fr/12/dossiers/immigration_integration.asp Projednávání zákona v Senátu http://www.senat.fr/dossierleg/pjl05-362.html
6
