ffi*nAHAnMU
Rfillmu$n$ *nnlffi ffiTRR$l tSsR*[ Reformasi Birokra$i dan e-Sovernance Editor
Falih Suaedi Bintsro Wardiyanto
RTVITALISASI N)MINISTRASI NEGARA Reformael Birokrasl dan e-Governance Editor
:
Falih Suaedi Bintoro Wardiyanto
Edisi Pertama Cetakan Pertama,2010
Hak Cipta O 2010 pada penulis, Hak Cipta dilindungi undang-undang. Dilarang memperbanyak atau memindahkan sebagian atau seluruh isi buku ini dalam bentuk apa pun, secara elektronis maupun mekanis, termasuk memfotokopi, merekam, atau dengan teknik perekaman lainnya, tanpa izin tertulis dari penerbit.
GRAHA ILMU Ruko Jambusari No. 7A Yogyakarta 55283
Telp.
: 027 4-889836; 027 4-889398
Fax.
:0274-BB9O57 : info@grahai lmu.co.id
E-mail
Suaedi, Falih; Wardiyanto, Bintoro REVITALISASI ADMINISTRASI NEGARA (Reformasi Suaedi; Bintoro Wardi-yanto
-Edi-si Pertama - Yogyakarta; Graha Ilmu, x + 268 hlm, 1 Jil. : 26 cm. ISBN:
91
1. Sosial
Birokrasi dan e-Governance) /fatj.fr
2010
8-91 9-'756-668-5
2. Politik
1.
Judul-
Pengaruh lmplementasi Kebijakan pertanian Terhadap Struktur Penguasaan Tanah dan Dampaknya Terhadap Kesejahteraan petani di Kabupaten Garut dan Kabupaten Subang Sintaningrum
Pendahuluan menurunnya hasil produksi pertanian di lndonesia, khususnya di Jawa Barat, tingkat petani pun rendah. Salah satu indikator utuk mengukur kesejahteraan petani aiunr .\-z \ aspek f::"l.hteraan ekonomi adalah dari nilai tukar petani. lndeks nilai tukar petJni selamu kurun waktu 2003-2002 berdasarkan data Litbang Kompasrberfluktuatif. Secara khusus di ProvinsiJawa Baratterusturun rata-rata3,7 point per tahun. Pada April-Mei 2008 NTP berada di bawah angka 100. Artinya, indeks harga yang dibayarkan petani lebih besar daripada harga indeks.yang diterimanya.
(C:ill.g,len€an
Hasil Sensus Pertanian 2003 mengindikasikan semakin miskinnya petani lndonesia. Hal itu terlihat dari meningkatnya jumlah petani Surem tahun 2003 menjadi 56,5 olo. Selama sepuluh tahun terakhir, jumlah petani gurem meningkat 2,6olo per tahun, yaitu dari 10,8 juta rumah tangga menjadi 13,7 jutatahun 2003. petani gurem ini mayoritas hidup di bawah garis kemiskinan. Dari 16,6,,lo iikyat lndonesia yang termasuk kelompok miskin, 60o/o-nla adalah kalangan petani gurem Banyak faktor yang diduga dapat meningkatkan kesejahteraan petani. Salah satu struktur sumber daya . yang harus dibenahi agar kesejahteraan petani meningkat iaat"fr ketersediaan lahan bagi petani yang sama
sekalitidak memadai.
Di Propinsi Jawa Barat pelaksanaan kebijakan pertanahan diawali sejalan dengan diberlakukannya UUPA' Pelaksanaan kebijakan pertanahan di provinsi ini penting mengingat"du"ya ketimpangan penguasaan tanah yang kronis. Pada tahun '1957 misalnya diketahui bahwa iebagiin -besar tanah pertanian sawah diJawa Barat dikuasai oleh sekitar 9.965 rumah tangga (0,5% rumah t"ngg") dan mereka menguasai tanah sawah di atas 10 Ha. Sementara di sisi lain, terdapalST,Solo keluarga yang mempunyai tanah kurang dari 1 Ha. Dari 87,Bolo pemilik tanah kurang dari satu hektar tersebut 5/6-nya adalah pemiiik tanah kurang dari o,s hektar. Pertimbangan lain adalah tingginya penguasaan tanah absentee. Di daerah kawedanaan lndiamayu misalnya, tercatat bahwa dari 20.488 pemilik sawah, ternyata 6.010 orang adalah pemilik di luar desa (absentee). Ketimpangan struktur penguasaan tanah juga terlihat dari proporsi pemberian hak menguasai tanah yang telah terdaftar' Hasil penelitian pada tahun 2004 menunjukkan bahwa dari berbagai hak atai tanah yang diberikan Badan Pertanahan Nasional terhada.p pemohon, yang terdiri dari hak pung"l;t.un, hak pakai,'ha[ milik, hak guna bangunan, hak guna usaha, dan yang masih blrupa tanah Negara, iraka luas tanah yang di
atasnya melekat Hak Cuna Usaha menempati urutan penama dalam keluasan tanahnya, yaitu sebanyak 1364 bidang dengan luas 577.170.607,62 Ha. Sementara tanah hak milik hanya sebanyak 1.777.819, 00 bidang dengan luas 17.692.978,82 Ha. (Sintaningrum, dkk, 20A4. Berdasarkan pengamatan peneliti
di lapangan, salah satu sebab masih rendahnya kesejahteraan petani penguasaan tanah disebabkan oleh implementasi kebijakan pertanahan yang dan ketimpangan struktur kontent kebijakan maupun konteks atau lingkungan di mana kebijakan itu belum optimal, baik dilihat dari (content of policy) berkaitan dengan masih belum memadainya Masalah isi kebijakan diimplementasikan. kebijakan terhadap rakyat terutama petani, kesepakatan keberpihakan kebijakan terutama berkaitan dengan para stakeholder terhadap tujuan kebijakan yang masih rendah serta kurangnya pemahaman yang utuh dari stakeholder terhadap tujuan yang ingin dicapai dari kebijakan pertanahan ini. Pada organisasi pelaksana kebijakan sebagai implementorkurangmemadainya kapasitas program implementorsyangdimiliki. lndikatornya dapat dilihat dari lemahnya komitmen pelaksana, kualitas sumber daya manusia yang masih belum memadai, kurangnya koordinasi antar instansi terkait. Selain itu, berkaitan dengan isi kebijakan yang ideal, terdapat tarik ulur berbagai konsep dalam wacana kebijakan peftanahan, misalnya antara yang menginginkan kebijakan pertanahan secara revolusioner atau yang lebih lunak secara gradual, pembagian peran pemerintah pusat dan daerah, serta apakah mesti mengimplementasikan pertanahan atau tidak. Terkait dengan masalah pengambilan keputusan (Site of decision making) di lndonesia saat ini menghadapi kuatnya tekanan lembaga-lembaga di luar pemerintah (non-governmental organization) yang memiliki jaringan komunikasi yang solid. Pada Departemen Pertanian yang memiliki kepentingan sangat besar dengan masalah agraria, namun power politik-nya terbatas, Departemen Pertanian tidak memiliki otoritas untuk membuat produk hukum yang cukup kuat berhadapan dengan para stakeho/ders lain. Jadi, meskipun "agraria dan pertanian" memiliki kaitan yang kuat dan jelas, namun tidak tercermin pada hubungan "BPN dan Deptan"
3
Dalam lingkungan makro kebijakan berkaitan dengan konteks kekuasaan, kepentingan, dan strategi aktor yang terlibat. Saat ini berkembang berbagai pendapat tentang komposisi otoritas pemerintah pusat dan daerah dalam hal keagrariaan. Sebagian berpendapat bahwa bidang yang dapat dipindahkan ke pemerintah daerah seyogyanya hanyalah urusan bentuk dan cara mengusahakan atau mengolah unsur-unsur tanah, sepefti usaha peftanian, kehutanan, peftambangan, dan perkebunan. Sementara, soal hak kepemilikan tanah yang mencerminkan makna tanah sebagai simbol kesatuan bangsa dan negara tidak dapat didelegasikan. Wewenang yang berada di kabupaten/kota mengenai peftanahan sebaiknya sebatas yang bersifat lokalitas, misalny,a dalam penetapan spatial planning, izin lokasi, dan izin prinsip. Dengan telah diberikannnya wewenang untuk memberikan izin lokasi dan izin prinsip kepada pemerintahan kabupaten/kota, maka telah mulai pula terdengan' berbagai keluhan dari investor perkebunan, disebabkan banyaknya pungutan untuk menghasilkan PAD lni merupakan polemik, karena ketika izin lokasi berada di pemerintah pusat, pemerintah daerah mengeluh bahwa mereka tidak memperoleh keuntungan apapun meski di wilayahnya banyak usaha sebesar-besarnya.
perkebunan besar swasta. Permasalahan lain adalah kesulitan dalam memberantas berkembangnya rent seeklng activity. Aktivita: yang tergolong dalam kategori ini utamanya adalah para makelartanah, yaitu mereka yang membeli tanah untur nanti dijual lagi ketika harga sudah tinggi. Tanah dibeli tidak untuk digunakan, sehingga tanah diperlakukan sebagai komoditas. Dalam kadar yang lebih ringan, para pemilik tanah yang menyakapkan tanahnya kepada petani lain dengan pembagian yang tidak adil, dapat pula dipandang sebagai suatu bentuk penghisapan, yar-rg pada prinsipnya adalah juga bentuk dari sikap menjadikan tanah sebagai komoditas.
Masalah lain berkaitan dengan karakteristik penguasa (institution and regime characteristic) datang da" intervensi ideologi kapitalisme, khususnya melalui instrumen pasar global, yang telah menembus seluruh aspe,l kehidupan, termasuk dalam hal sistem agraria suatu negara. Jika selama ini, pemerintah yang menjadi penguas; terhadap petani dengan menggunakan tanah sebagai alat politiknya, maka di era pasar bebas ketika komoditai
166
Revi talisasi Admi
nistrasi Negora:
Ref ormasi Bi
rokrasi dan e-Gover naqr*
ditentukan oleh kehendak pasar, maka pasarlah
yang menjadi penguasa. Dengan kata lain, bagaimana sistem agraria yang akan berjalan di suatu negara, baik penguasaan, pemililian, dan peiggunaan; akan lebih ditentukan oleh pasar dengan ideologinya sendiri misalnya deigan penerapan prinsip-prinsip efisiensi.
Berdasarkan uraian fenomena-fenomena tersebut, rumusan masalah dalam penelitian ini adalah sebagai
berikut:
1' 2.
seberapa besar pengaruh implementasi kebijakan pertanahan terhadap struktur penguasaan tanah di Kabupaten Garut dan Kabupaten Subang ? Bagaimana dampak struktur penguasaan tanah terhadap kesejahteraan petani di Kabupaten
Kabupaten Subang
Carut dan
?
Implementasi Kebij akan C-rindle menyatakan bahwa proses umum implementasi dapat dimulai ketika tujuan dan sasaran telah dispesifikasikan, program-program tlndak telah di deiain, dan keti[l dana telah dialokasikan untuk pencapaian tujuan. Ketiga hal tersebut merupakan syarat-syarat dasar (Basic Conditions) untuk eksekusi suatu kebijakan
,
publik.
Menurut Crindle pengukuran keberhasilan implementasi kebijakan dapat dilihat dari 2 hal: 1' Dilihat dari prosesnya, dengan mempeftanyakan apakah pelaksanaan kebijakan sesuai dengan yang dirancang (deslgnl dengan merujuk pada aksikebijakannya. - Apakah 2' tujuan kebijakan tercapai. Dimensi ini diulur dengan melihat 2 faktor, yaitu: a. lnoact atau efeknya pada masyarakat secara individu dan kerompok b. Tingkat perubahan yang terjadi serta penerimaan kelompok sasaian dan perubahan yang terjadi.
Lebih lanjut dikatakanya bahwa keberhasilan suatu implementasi kebijakan publik amat ditentukan oleh tingkat implementability kebijakan itu sendiri, yang terdiri dari isi kebijakan (contenr of poricy) dan konteks implementasi (Context of implementation) yangterlait dengan formulasi kebijakan. hplementation as
;r
/l-/'
I
I | * e"tionrrodams
I
iI 1
?
^"na/ _lndividual Projects Designed and
it'.
\r
.\ '\
pofiti€at and Admlnlstrailve Froces.s
Policy Goals
goals achieved
a
./
-/
,f
Funded
\ \ \\
rroglE" delivered
ae\neO f -r___-\\__* a-s
tmplemenling Acliviiiee lnlluenced.bV.:_ .. e. Contsnt of poticy
7
ltff:F,i1'"*ij
3, eritentofchangsEnvisloned 4. rite ot d€cklan making
Outcornes
a. impactonsocioty,-" inriivtduals, and
o.Jiii5i",,o* -'""""it n""
iffiiftlliffiilr*
"i:;:ff:i[ll""ff:ff:l**n*" involvod ti ot actors
2. inartu$cn 2' institution ano and
reoimo rirrme
s. comlriance-rno
- lDr€esuRtttG
rssponliveness
succEss
i
!
f
-/
-- -n..rr,
Sumber: Crindle, 1980: I 1)
Pengaruh lmplementasi Kebiiakan Pertanian Terhodap Struktur penguasaan Tonah dan dampaknya
167
lsi kebijakan (content
1.
of
poticy) yang mempengaruhi proses implementasi adalah:
Kepentingan-kepentingan yang mempengaruhi (interests affected; /nterest affected ber[aitan d-engan' beibagai kepentingan yang mempengaruhi suatu implementasi pasti akan berkaitan kebijakan. Dasar pemikirannya aJalah bahwa suatu kebijakan dalam pelaksanaannya pengaruh terhadap membawa tersebut den[an banyak kepentingan.'sejauhmana kepentingan-kepentingan
implementasinya. Hal inilah yang ingin diketahui lebih lanjut'
2.
Tipe manfaat (type of benefits)
3.
jangka panjang. dapat terbagi maupun tidak terbagi, dalam jangka pendek maupun Derajat perubahan yang ingin dicapai (extent of change envisioned) yang ingin dijelaskan p"aaJpoin inl adalah seberapa besar perubahan yang hendak dicapai melalui suatu impiementasi kebijakan. Harus ada skala yang jelas untuk pencapaiannya.
4.
Letak pengambilan keputusan (site
positif yang Dalam ,u"tu tu'UllJan harus terdapat beberapa jenis manfaat yang menunjukkan dampak itu yang dirasakan Manfaat dilaksanakan. yang hendak dihasilkan oleh pengimplementasian kebijakan
of decision making) pengambilan keputusan dalam suatu kebijakan berperan penting dalam pelaksanaan kebijaka.n. Karenany"]huru, dijelaskan di mana letak pengambilan keputusan dari suatu kebijakan yang akan diimplementasikan
5.
Pelaksana program (program implementors) menjalankan Harus sudah [rOutu dai terpapar pelaksana kebijakan yang kompeten dan kapabel untuk yang (birokrasi) publik berperan publik, organisasi suatu kebijakan. Dalam implementasi kebijakan yang organisasi kapasitas oleh ditentukan sebagai implementor, kinerjanya secara internal akan
dominan
dimilikinya.
6.
Sumber daya yang digunakan (resources committed) pelaksana kebijak"an h'arus didukung oleh sumber-sumber daya yang memadai agar pelaksanaannya dapat baik berjalan dengan baik. Resource (sLrmber daya) bertalian dengan aset yang perlu dimiliki organisasi, jasa, atau barang menghasilkan untuk (raw yang digunakan materia/) ur"i dulu* bentuk bahan dasar
maupun aset yang berupa orang (personil), finansial, bakat manaierial, keterampilan dan kemampuan
fungsional.
of policy\ menurut Crindle meliputi: of Kekuasaan, kepentingan dan strategi dari aktor yang terlibal (power, interestt and strategies
Konteks kebijakan (context
1. 2. 3.
actors
dan involved). Dalam suaiu kebijakan p'erlu juga diperhitungkan kekuatan atau kekuasaan, kepentingan kebijakan' jalannya pelaksanaan suatu memperlancar oleh aktoryangterlibatguna strategiyangdigunakan 'ini tidak diperhitungkan besar kemungkinan kebijakan tidak berjalan sesuai rencana. Jika hil
ii Karakteristik institusi dan iegim yang berkuisa (institution and regim characteristics). Lingkungan perl' Karenanya keberhasilannya. juga terhadap berpengaruh mana suatu kebijakan diimpl-ementasikan pelaksanaan suat" dikenali karakteristik lembaga dan rezim yang berkuasa yang akan turut mempengaruhi kebijakan. rinjkat kepatuhan dan adanya respon dari pelaksana (compliance and responsiveness)' Yar= kebijakan ;'ar = dimaksud adalah sejauhmana kepatuhan dan respon para pelaksana dalam menanggapi diimplementasikan.
diterapkan, ma""'
Setelah pelaksanaan kebijakan yang dipengaruhi oleh isi dan konteks kebijakan kebijakan sesuai dengan a:' akan dapat diketahui apakah paia pelaksa* tunilutun dalam membuat sebuah lingkungan sehingga tine"'=' oleh yang diharapkan; juga dapat iiketahui apakah suatu kebijakan dipengaruhi Dunsire 0\/ara: p"rJbuhun yung dihirupkan ter.iadi. Dalam suatu proses implementasi kebijakan, menurut 2OO2:61) terdapat apa yang dinamakan implementation gap'
168
Revi
tali sasi Administrasi
N egara: Ref
ormasi Bi rokrasi don
e- Gove r oc-,:
:
Besar kecilnya perbedaan tersebut sedikit banyak akan tergantung pada apa yang oleh Williarns (Wahab, 2002:61) disebut sebagai "lmplementatian capacity dari organisasi/aktor atau kelompok organisasi/aktor yang dipercaya untuk mengemban tugas mengirnplementasikan kebijakan tersebut. lmplementation capacity ialah kemampuan suatu organisasi/aktor untuk melaksanakan keputusan kebijakan sedemikian rupa sehingga ada jaminan bahwa tujuan atau sasaran yang telah ditetapkan dalam dokumen formal kebijakan dapat dicapai".
Metode Penelitian Tipe desain penelitian yang digunakan dalam penelitian ini arJalah explanatory research" Pemilihan lokasipenelitian dilakukan secara purposif, yakni Kabupaten Subangdan Kabupaten Carut. Kabupaten Subang terpilih karena di sini kegiatan landreform melalui redistribusi tanah paling ser"ing dilakukan dengan tanah terluas" Sementara Kabupaten Carut terpilih karena daerah ini menjadi model percontohan BPt! melakukan gerakan Reformasi Agraria.
Teknik pengumpulan data dilakukan dengan studi putaka dan studi lapangan, melalui observasi, wawancara mendalam (indepth interview), focus group discussion, dan penyebaran kuesioner. Wawancara dilakukan dengan Direktur Landreform BPN, Kabid Pengaturan dan Penatagunaan Tanah Kanwil BPN Prov Jabar, Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten Subang dan Kabupaten Carut, Asisten Daerah Kabupaten Carut, Camat, Kepala Desa, dan tokoh masyarakat di lokasi penelitian. Kuesioner disebarkan kepada aparat di Kanwil BPN Propinsi Jawa Barat dan Kantor Pertanahan Kab. di masing-masing lokasi penelitian, yang terdiri dari: Di lingkungan Sekretariat Daerah yang menangani peftanahan, yaitu Bagian Pertanahan; di Kantor Kecamatan dan di Kantor Desa. Darijumlah anggota populasi sejumlah 355 orang implementor, dengan menggunakan rumus Kerlinger
Carut dan Kab Subang, aparat Pemda
(1978) terpilih sarnpel sebanyakTS responden.
Hasil Penelitian Selatan pada koordinat 6056'49" - V o4s'A}'n Lintang Selatan dan 107"25'8" - 10807'30" Bujur Timur. Kabupaten Carut memiliki luas wilayah administratif sebesar 306.519 Ha (3.065,19 km2). Sesuai dengan karakteristik wilayah Kabupaten Carut, peran sektor
Kabupaten Carut terletak
di Provinsi Jawa Barat bagian
pertanian (tanaman pangan/ perkebunan, peternakan, perikanan dan kehutanan) masih merupakan sektcr andalan. Hal initercermin dari mata pencaharian masyarakat Carut 65% bertumpu pada sektor pertanian serta dilihat dari kontribusi sektor pertanian terhadap PDRB paling tinggi bila dibandingkan dengan sektor-sektor lainnya yaitu 52,16"/o .
di mana lokasi penelitian ini dilakukan terletak di Kecamatan Pasirwangi Kabupaten geografis Carut. Secara Desa Padaawas memiliki luas tanah sebesar 1250 Ha, Terdirldari Hutan Lindung 350 Ha, Hr"rtan Produksi 350 Ha, Pemukiman 46 Ha, dan tanah pertanian seluas 504 Ha. Orbitasi Desa Padaawas terhadap kota relatif dekat. Untuk jarak tempuh ke kota kecamatan dari Desa Padaawas sejauh 3 km. Jarak tempuh ke ibu kota Kabupaten Carut 10 km dari pusat Desa Padaawas. Daritingkat orbitasi desa yang relatif dekat ke pusat kota, penduduk Desa Padaawas relatif mobile artinya tingkat keluar masuk masyarakat untuk pergi ke pusat kota sering dilakukan oleh masyarakat Desa Padaawas. Jumlah penduduk Desa Padaawas tahun 2007 adalah sebanyak 6303 orang dan sebagian besar penduduknya bermata pencaharian sebagai petani. Desa Padaawas
Kabupaten Subang terletak di bagian utara Propinsi Jawa Barat, dengan letak geografis antara 1O7' 31' selatan. Luas wilayah Kabupaten Subang mencakup 205.176 ha atau 4,64olo dari luas wilayah Propinsi Jawa Barat. Kabupaten Subang selama beberapa tahun terakhir mengalami pertumbuhan rata-rata sekitar 4,37o/o per tahun, mendekati rata-rata Jawa Barat yang mencapai sekitar 4,6olo per tahun.
-107'54'bujurtimurdan 6' 1'-6'49'lintang
Pengaruh lmplementasi Kebijakon Pertanian Terhadap Struktur Penguasaan Tanah dan dampaknya
169
Desa Cibalandong Jaya terletak di Kecamatan Ciiambe Kahupaten Subang dengan luas tanah tanah seluas 967,164 Ha; merupakan hasil pernekaran dari Desa Cimenteng pada tahun 2006 yang terbagi menjadi jauh" Jarak Desa Cibaiandong Jaya dan Desa Cirnenteng. Orbitasi Desa Cibalandong Jaya terhadap kota relatif Kabupaten kota tempuh ke kota kecamatan dari Desa Cibalandong Jaya sejauh 21 km. Jarak tempuh ke ibu infrastruktur Subang 14 km dari pusat Desa CibalandongJaya. Akses jalan menuju ke desa hanya 1 dengan jalan ying buruk" Jarak yang jauh disertai dengan kondisijalan lruruk menyebabkan waktu tempuh dari desa ke iuardesa menjadi bertanrbah lama. Sedangkan, jumlah penduduk Desa CibalandongJaya berdasarkan sensus penduduk 2006 tercatat sebanyak 1704 orang. Dengan jumlah Kepala Keluarga 567 orang Desa Cibalandong jaya memiliki rata-rata jumlah keluarga 4 orang per-kepala keluarga. Mat.r prsngsharian terbanyak penduduknya adaiah sebagai petani, baik petani pemilik rrlaupun petani penggarap.
Hasil perhitungan koefisien jalur dari persamaan struktural menggunakan metode Partial Least Square dibantu dengan progra* VPLS, Koefisien Jalur Dari Xi dan X2 Terhadap Y menunjukkan koefisien jalur dari isi kebijakan iXtlterhadap penguasaan tanah (Y) sebesar 0.468. lni artinya bahwa besar pengaruh langsung dari isi klbllakan terhadap struktur penguasaan tanah sebesar 0.468; atau secara hitungan maternatis, jika terjadi perubaiian pada isi kebijakan dalam implementasi kebijakan pertanahan sebesar satu simpangan baku maka akan terjadi perbaikan pada struktur penguasaan tanah sebesar 0.468 simpangan baku. Koefisien .ialur ini lebih besar ilari 0.30 sehingga isi kebijakan memadai dalam menjelaskan struktur penguasaan tanah. Pengaruh dari isi kebijakan terhadap struktur penguasaan tanah menunjukkan pengarirh positif yang artinya bahv"'a semakin baik isi kebiiakan dalam implementasi kebijakan pertanahan maka semakin baik pula struktur penguasaan tanah.
Dimensiyangdinilai paling berperan dalam merefleksikan isi kebijakan adalah dimensiderajat perubahan yang cliinginkan, letak pengambilari keputusan dan dimensi jenis manfaat. lni artinya bahwa pengaruh dari isi kebi;akan implementasi kebijakan pertanahan paling diperrgaruhi oleh setrerapa besar derajat perubahan yang diinginkan, di mana letak keputusan yang diambil dan jenis manfaat apa yang akan diperoleh. Selanjutnya, struktur penguasaan tanah juga dipengaruhi secara langsung oleh konteks implementasi kebijakan (X2) dengan pengaruh langsung sebesar 0.30. Pengaruh langsung dari konteks implementasi dalam implementasi kebijakan pertanahan terhadap struktur penguasaan tanah (Y) lebih kecil dibandingkan dengan isi kebijakan (X). Pengaruh dari konteks implementasi kebijakan terhadap struktur penguasaan tanah sarna halnya dengan isi kebijakan adalah positif ini artinya adalah perubahan struktur penguasaan tanah selaras dengan konteks implementasi kebijakan. Secara matematis angka 0.30 menyatakan bahwa jika terjadi perubahan pada konteks implementasi kebi.lakan sebesar satu simpangan baku, maka akan terjadi perubahan pada struktur penguasaan tanah sebesar 0.30 simpangan baku. Koefisien jalur ini lebih besar dari 0.30 sehingga isi kebijakan memadai dalam menjelaskan struktur penguasaan tanah. Dari hasil analisis dimensi sebelumnya diketahui bahwa dimensidimensi yang paling berperan dalam konteks implementasi kebijakan adalah dimensi karateristik kelembagaan dan penguasa serta dimensi kekuasaan, kepentingan dan strategi aktor yang terlibat. Dua dari tiga dimensi konteks implementasi kebijakan ini dinilai paling dominan mempengaruhi struktur penguasaan tanah. Koefisien determinasi dari model pertama yaitu pengaruh dari isi kebijakan dan konteks implenrentasi dalam implementasi kebijakan pertanahan terhadap struktur penguasaan tahan dari hasil perhitungan dengan software VPLS adalah sebesar 0.525 atau 52.5"1o. Hasil ini menunjukkan model dapat menielaskan sebesar 52.5olo variansi dari data atau dengan kata lain sebesar 52.5olo perubahan-perubahan dalam struktur penguasaan tanah dipengaruhi oleh variabel isi kebijakan dan konteks implementasi dalam implementasi kebijakan pertanahan di mana vairabel isi kebijakan memberikan pengaruh yang lebih besar dibandingkan dengan konteks implementasi kebijakan. Sedangkan sebesar 47.5'lo perubahan-perubahan dalam struktur penguasaan tanah dijelaskan oleh variabel lain yang tidak dimasukkan dalam penelitian ini.
170
Revitalfsasi Admi nistrasi Negara:
Ref
ormasi Bi rokrasi don e'Governance
Hasilanalisis dengan rnenggunakan P_artial Least Square, diperoieh koefisein jalurdari struktur penguasaan tanah (Y) terhadap kesejahteraan petani (Z) sebesar A.412" i-l*rit ini menyatakan Uut*u efek langsung dari
struktur penguasaan tanah terhadap kesel'ahteraan petani. Efek ini adalah positif, u;;tu bahrva semakin baik struktur penguasaan tanah maka semakin baik pula kesejahteraan petani. selain varlabel struktur penguasaan tanah, variabel isi kebiiakan dan konteks impiementasi juga memberikan p"ng"ruh iioak langsung melalui struktur penguasaan tanah terhadap kesejahteraan petani. .Efek tidak langsung terbesar disumbangkan oleh variabel isi kebijakan. Artinya bahwa kaitan antara isi kebijakan dengan struktur penguasaan tanah memberikan sumbangsih yang lebih besar terhadap peniirgkatan kesejahtaran petani. sehingga untuk meningkatkan kesejaht"raan petani, pr"ioritas utama yang harus dilakukan adalah perbaikan dalam isi kebijakan serta peningkatan struktur penguasaan tanah.
Dengan
berasumsi. bahwa struktur penguasaan tanah dapat menjelaskan perubahan-perubahan dari kesejahteraan petani, maka dapat ditentukan bur.pu besarkah ialam persentase perubahan-perulra6an dari kesejahteraan petani (Z) yang bisa dijelaskan oleh variabei struktur penguasaan tanah (y) dengan ruienggunakan rumus: R: p2 xlooo/o. ,ll
ii itf
'! 1:
Dari hasil perhitungan yang terah dipaparkan seberumnya terah didapat nirai B:0,41 2. Dengan demikian maka koefisien determinasi (R)dapatdihitung: R (0.+t 2)2 xtooolo 17 olo.oari hasil perhitungan inidapat dikatakan bahwa besarnya pengaruh variabe-l struktur p"ngrurr.n tanah (y) terhadap variabel kesejahteraan petani (z) adalah sebesar 17oio. sedangkan pengaruh variabel lain adalah sebesar ringginya pengaruh dari variabel lain terhadap kesejahteraan petani tentunya wajar karena tingkat kesejahteraan petani rr:erupakan kondisi yang akan ditentukan oleh banyak variabel yang blrperin, baik va'iabel internal ataupun eskternal. Variabel internal semisal banyaknya jumlah anggota kiuarga, banyaknya sawah yang dimiliki, sedangkan faktor eksternal seperti maharnya barang-barang [Jbutrhun pJktldan rain-rain.
:
:
air.
Hasil penelitian di Kabupaten carut dan subang menunjukkan acJanya persamaan dalam implementasi
kebijakan pertanahan dilihat dari aspek isi kebijakarinyu, *ri"uprn diwarnai oleh karakteristik daerahnya masing-masing' Berikut ini.dikemukakan perbandingan implementasi kebijakan di 2lokasi tersebut. Di Kabupaten carut di mana lokasi kebijakan diimplemenlasikan relatif lebih *ra"r,Jii""glau daripada lokasi di Kabupaten Subang, karenanya perubahan struktur penguasaan tanah lebih dinamis diter"uk"n di sini. Kedekatan jarak dengan ibukota kecamatan dan kemudahan iasllitas jalan yang menghubungkan desa dengan desa lain di kecamatan dan ke kota yang sama membuat derajat p"rrbunun fara petani terlihat lebih nyata dibandingkan di Kabupaten subang. Ditelusuri dari dokumen sK Redistribusi ranah objek Landreform yang peilama kali
diterbitkan oleh Pemerintah di Desa Padaawas,.terlihat perpindahan pemilikan tanah yang lebih dari sekali meskipun ditemukan beberapa petani yang masih mempertahankan penguasaan tanah
perpindahan
redisnya. pemilikan tanah mengindikasikan tujuan kebijakan pertanahan untuk meningkatkan kesejahteraan petani penggarap menjadi tidak terwujud.
Berbagai kebutuhan hidup yang mendesak dan tidak sebandingnya hasil dari pertanian dengan tingkat pengeluaran petani mengakibatkan banyak petani penerima sK redis kemudian menjual kembali tanahnya. Pada mulanya petani penSSarap tidak menjual secaia langsung, namun bertahap melalui sewa-menyewa atau dengan cara menggadaikan tanahnya. Namun karena seielan"latuh tempo, p"tunip"negarap tersebut tidak berhasil menebus kembali tanah gadainya, maka akhirnya tanah tersebut diiual. Juat [eti"tanah redistribusi ini banyak dilakukan walaupun pemerintah telah melarangnya. beli dilakulan Jual oi u.*"n tangan, dengan tidak merubah nama sK redistribusi penerima hak. Petani p-"nggir.p tetap menggarap tanah yang telah dijualnya, namun posisinya kembali ke semula sebagai p"ngguop. Perubahla-n derajat t e'nialpan tenin nyatu .petani ditemukan' Peningkatan kesejahteraan meningkat, tetapi n"""ny"'Jit"rukan pada sedikit petani yang berhasilmenjadikan dirinya sebagai tuan tanah baru. Perbedaan kesejahteraan yang mencolok ditemukan di sini, di mana terdapat petani yang sangat kaya yang menguasai hampiiseparuh tanah pertanian di desa, dengan buruh
tani yang sangat miskin.
Pengaruh Implementasi Kebiiakan Pertanian Terhadap Struktur penguasaan Tanah dan dompaknya
't71
ll
J
I
LainhalnyadenganDesaCibalandongJayaKabupatenSubang,perilakujualbelitanahasalobjek redis masih memiliki tanah yang dahulu diberikan landreform lebih sedikit ditemukan. euru p"tu"nifunerima konsumsi dan gaya hidup petani di Kabupaten Carut kepadanya. Berdasarkan h"iil obr"*usi diketahui bahwa H.r ini diduga merup=akan sarah satu sebab meningkatnya rebih tinggi dibandingkan Ji rcuurput"n sru"ng. yung *unJorong petani menjuar tanahnya. Di samping kebutuhan akan uang tunai di Kababupaten c"arut sektir informal pada petani,penggarap Kabupaten carut itu, kemudahan untuk,"."irrr i"r..tuu o"t*i"Ji ,n"*"nfaatkan ikan-ikan di sungai sukanegara untuk memenuhi rebih tinggi. petani di nesa cibiandong tuvu petani uang untuk konsumsi lebih,hemat dibandingkan kebutuhan rauk rumah tangganya. sehingga p"ne;iu;t"; konsumsinya dari hasil pertanian' Ketergantungan di Desa padaawas v"rs,?jrr, r.ngur,"J.ttan'pemenuhun itu terjaga' Lingkungan alam lebih terpelihara penduduk desa akan Sungai SukanJgara menluaitan sungai ditemukan di Desa Cibalandong Jaya'
oleh isi dan konteks kebijakan diterapkan' dapat setelah pelaksanaan kebijakan yang dipengaruh.i ringkungan sehingga tingkat perubahan yang diharapkan diketahui apakah suatu kebijakan dipengaruhi orehhliir peneritian di rapangan meunjukkan terjadi. Berkaitan dengan kebijakan p"nun"n"n, *akaLerdlrartan prototype sejarah. implementasi kebiiakan hal demikian. Di Kabupaten carut dan iabupaten subang Sejak Belanda pertanahan
memilikif"tirip"n
dengan
*jtt;il;;;uu'u"n
t3"i,aibanvaktempatdi lndonesia'
purfiuuununl"rracht dikuasai oleh aristokrasi lokal yang bekerja meninggalkan lndonesia, maka tanah-tunur"r "tr dengan penguasaan tanah dialur'dan didistribusikan oleh kedua kalangan ini. sejalan sama dengan militer. penduduk' kepada tanah diredistribusikan kebijakan pemerintahan iur"t tahun lgor--vang mengharuskan, kepentingan mereka' Seperti halnya berdasarkan ianah liasan penguasa lokal dan *illru, mengatur lokasi dan Kabupaten Subang, tanah+anah yang lokasinya di Desa padaawas Kabupaten Carut dan o"r" cin"i..dong Jaya mata"air dibagikan terlebih dahulu untuk kalangan militer strategis dan lebih subur karena berdekatan 6;;; pemlrintah desa. setelah itu baru penduduk lain (yang bukan merupakan pendudukdesa setempa:t)dan aparat dengan kualitas kelas dua dengan luasan yang lebih dibagikan di lokasi yang jauh dari ibukota desa dan tanah militer sudah berpindah tangan, diperjual kecil dari mereka. padJsaat ini tanah-tan"nl"r'g Jiriliki kalJngan belikan kepada para petani setempat yang mampu membelinya' yang dikemukakan penelitian di Kabupaten Carut dan Kabupaten Subang menguatkan pernyataan proses politik terjadinya menun.iukkan crindle. lmplementasi kebijakan redistribusi tanah di kedua kabupate-n berbagai di antara kepentingan program. iarik-menarik yang kental yang menyebabkan lemahnya pelaksanaan bertahuntersendat bahkan tiaat berjalan mulus, aktor yang terlibat mengakibatkan program redistribusl iana=tr dimensi penting tersselenggaranya program menjadi pelaksana will-para tahun. Komitmen ain"joliticall diierapkan dengan keinginan politik yang ku.at^dari secara efektif. pada awal kebijakan redistriblii tanah ini diketahui pasti' Namun redistibusi pemerintah, kebijakan Lerjalan dengan l1nc"r walaupun hasilnya belum beralihnya regim kekuasaan dari orde lama ke tanah kepada para petani penggarap terjadi. it'ungn'u, dengan ada gaungnya sama sekali, padahal peraturan orde baru, kebijakan ini menjadi tersendat aun f."-ruai"n tidak perundangan masih tetap berlaku dan tidak dicabut' pada
nasional berimbas Demikian halnyayangterjadiditingkat lokal. Situasi politikyangterjadiditingkat Pemerintah Pusat dan antara kewenangan ulur Tarik praktiknya di tingkat pemerintahan lokal, termasuk desa. para pelaksana di lapangan ragu-ragu mengam.bil tindakan karena khawatir pemerintah Daerah "i*v"["nr."" atau kasus sengketa tanah antara melampaui kewenangannya. lmplikasinya adalah *u'n.rl konfiik-konflik petani' maupun petani ka\angan antar pe\an\, ba\k petan\ dengan berbagai pihak di f.pl"g.". -roniiit f"ntV t"ri.Oi d\ masyarakat dengan negara, dalam hai yang lebih-meruas adai"ah konflik dengan penggarap. [3nn? "nt"iu focus group discussion dapat diketahui hasil perhutani Kab carut dan prpN xil di d;. a;b;ng. Dari
di kepemilikln tanah; tentang siapa yang sebenar- ' " penyebab konflik aJalah perbedaan p"""pti t"nianiriwayat tanah yang disengketaka.n' Penyebab lain ada amemiliki hak untuk memiliki, menguasai J"n r"n[gunalan yang kemudian disepakati dikelola bersama' Sa-':a pengaturan p"ngurunuun dan pemlnfa"tutt ttn.f,-tl"nah sedari-'* cibarandongJiya dan prpN xil berum diselesaikan. saat peneritian u"rJnii[o;flik petani di Desa
172
R evita
ti sasi Ad m i ni st r asi
N
e gara : Re f o r m asi Bi r okr asi d an e'
G
ov
e'ulrr
konflik di desa Padaawas di Kab carut relatif sudah mereda dengan disepakatinya program Fengeroraan r-rutan Bersama Masyarakat (PHBM) di mana petani yang berlokasi d-i sekita; ir;;;';i,l'k-'perhutani untuk mengelora tanah seruas kesepakatan diberikan ijin masing-irasing dengan tanaman kopi.
Kesimpulan lmplementasi kebijakan pertanahan berpengaruh signifikan terhadap struktur penguasaan berdampak terhadap kesblahteraan petani oi kaulpaie.-Errr, cun rabuia*'s;;*"g. Besaran tanah dan implementasi kebijakan pertanahan pengaruh ierhadap rtrur.irip"ntr.r."" tanah. di Kabupaten carut dan Kabupaten subang ditentukan oleh sub variabel konten kebijakan t.?"r*"t of yang meriputi dimensi-dimensi: pihak-pihak yang kepentingannya .poricy) terpengaruh t"u1ii[.r,l"nii r.nri.t, a"rr;., letak pengambilan keputusin, pelaksanr''progr.r, i"rriahan yang diinginkan, dan sumber daya; dan suu (context of implementation.) yang konteks implementasi melipuii oi"rn"niii[;k*;;;, r."p."tirg.", ".iru"r karakteristik kelembagaan a"n pu"ns,uii, tunr konsistensi J"n J.vu,,unggap. seranjutnya aktor yang rerribat, konteks implementasi kebilakan konten kebijakan dan secara bersama-sama berpengar.uh nyata'terhadap kesejahtenaan petani di Kabupaten carut dan Kabupaten subang. B"rd";k;; uraian tersebut, dari peneritian ini diperoreh penguatan konsep implementasi kebijakan Melilee s cri.al.. irprementasi kebijakan publik dipengaruhi puta ;fianahan sel:agai si;atu oten tetertibatan ge,uasai iin;k;;';:;",rnrahan, mensingat implementasi kebijakan, seperti halnya teoilata, p"n.r"n"", irelibatkan- i"uir-urli,iriirusidari pemerintahan, dari murai tingkat pusat, berbagai level daerah, ku.u*utun l"l"o", tingkat desa. Untuk itu disarankan pemberlakuan batas kepemilikan tanah maksimum harus agar struktur penguasaan tanah dapat ditegakkan kembali menjadi reoirr merata Ja,r aair. ii,'rrni dengan peninjauan kembali peraturan perundangan v"ne b"rt" on iung"n''roj."::li.si kebijakan pertanahan tidak relevan lagi pemberlakuinnya, yang saar ini tip"ni t"t"ntrun?n,uni'r."ruoihan rreur'ran tanan tana'h maksim matiilu..n, krireria kepadatan penduduk, dan ketentuan tentang tanah
d*';;"ri
p;;;;;r.
k;;;;;;;:"
k"b;;;
Nil; il;i,
il
t,. l
absentee
,i
'ii l
i, l
llr
,i' ilj
Kemudian' pemerintah melakukan reo.rientasi arah pembangunan negara dengan perhatian pada sektor, pertanian yang terbukti tidak ,.uni"n l"ri.,raup perubahin.ringkunganlebih rnenaruh turbulence' Pemerintah meningkaikai yang sifatnya to*irt"nri dan daya iungg"p terhadap kebijakan ditetapkan sesuai dasar yang
amanat uup'itahun r goo. Kewenangani;r;;; sudah pertanahan dipegang oreh saru Agraria' tidak lagidipisahkan antara Departemen k"*"nun,g"n ugraria (Departemen Dalam Negeri)
Pertanahan Nasional).yang menyeu"ut"n dan pertanahan (Badan ,rtit r.llra;n"ri dan integrasi kebijakan karena kentalnya egoisme sekiota'i' p"#"ii","r' masih ;ug. p"rt, runingtultun kapasitas organisasi petani memiliki posisi tawar (bargaining positioi)iang sehingga lebih lebih mampu meningkatkan produksinya. Akhirnya' pembaruan agraria (reform.a agrarian) tidak hanya berhenti pada masarah redistribusi tanah saja tetapi harus ditunjang dengan kesiapan infr.lrtrrt tr, ,".r"k"ng p"r;;uun]iJ. rcrrununya program_ program penunjang itu harus menjadi satu paket d.";;" ;r;r,i'pu,.nn"ir"n ,u.ui" t termasuk ke iuaiuiio'usi (antari'r"i;,;?,k;"li,un,
r"[k;k;;
il;i';;;;ga f.r,
"rllrruhun, punvur,-#i,]uno,a,r.un, dan ratihan,
,lXffi:li [i::]*:5:Xtp"..u Daftar Pustaka
Ahmed' Zahir'' (1975)' Land Reforms
t''u"o;:[il;
in South-East Asia.orient
ff??';"Ii::::T:l:;:in.'.,
*
Longman. New Delhi, lndia. Latin America's Agrarian Rerorms,,.tnstitute or sociar studies,
Drabkin' H' Darin'' (1g77)' Land Policy and IJrban crowh.Toronto: pergamon of canada Ltd. Edwards lll' c'c'' (1980)' lmplementing Public Policy.washington: Congressional euarterry press.
Pengaruh lmplementasi Kebiiakan Pertanian Terhadap
struktur
penguasaan
Tonah don dampaknya
173
Endang Suhendar, et al., (2002). Akatiga.
Wiradi. Bandung. Menuju Keadilan Agraria: 70 yahun Cunawan
Yayasan
Theory and P. Lester, & Laurence J' o'Toole' lr' tmplementatian Bowman, James o'M Ann L., M. coggin, Practice:TowardaThirdCeneration.London:Scott,ForesmanandCompany'
Crindle,Merilees.,(1980)'PoliticsandPolicylmplementationinTheThirdWorld.NewJersey:Princeton UniversitY Press.
New York: Public Policy: Policy cycles and Policy subsystem' Hawlett, M. & M. Ramesh., (1995)" studying Oxford UniversitY Press' an Alternative Land Reform: A Lourdes s. Adriano., (1990). Toward Hayami, y., Ma. Agnes R. euisumbing.& phitippineruriiecriue. Manila: Ateneo de Manila University Press. politics: Hung_chao Tai., (1 g74). Land Re{orm and UniversitY of California Press'
A
Angeles, London' Comparative Analysis. Berkerey, Los
Lane,E.J',(1993).tmplementationModels.ThePubtic5ector:Concepts,ModelsandApproaches.London' Sage Publication'
Lindblom,c.E.l986.ProsesPenetapanKebiiaksanaan'TerjemahanArdiansyamsudin'Jakarta:Erlangga" Kompas' dan tmplementasi. Jakarta: Penerbit Buku
pertanahan: AntaraRegu/asi Maria. 2001. Kebijakan Scott, Foresman (19s3)' lmplementation and Public Policy. London: Mazmanian, D.A., & Paul A. Sabatier., and ComPanY.
The Development Perspective Midgley, James., (1995). socia! Development: Publication lnc., London
in social welfare'
PACE
Murad,Rusmadi.,(1gg7).AdministrasiPertanahan:Pelaksanaannyada!amPraktik.Bandung:PenerbitMandar Maiu.
Rakyat' Yogyakarta' Agraria:.Jalan Penghidupan dan Kemakmuran Noer Fauzi., (2001). Prinsip-prinsip Reforma and sons" wiley paiker. n.s. isislp iliry una A-dministration. sydney: John Lapera pustaka Umum. Bandung' Penerbit Alumni' parlindungan., (1990). Landreform di lndonesia; Strategi dan sasarannya' 1g5g'1965'Yogyakarta: Media Pressindo' padmo, S., (2000). Landreform dan Cerakan Protes Petani Klaten Bandung: Alumni' parlindungan, A.P., (1990). Landreform di Indonesia: strategi dan sasarannya' and Practice of Policy Analysis' Cheltenham: parsons, w., (1995). Pubtic Policy: An lntroduction to the Theory Edward Elgar Publishing, lnc' dan Periuangan Agraria' Jakarta: Penerbit pelzer,Karl J., (1985). Toean Keboen dan Petani: Politik Kolonial
Sinar HaraPan.
prijono,
o. s., & A. M. W. Pranarka., (1996). Pemberdayaan:
Konsep, Kebiiakan dan lmplementasi' Jakartar
tentre For Strategic and lnternational Studies Romana p. de los Reyes dan sylvia Ma.
c. Jopillo., (1 gg1). 'pursuing
Agrarian Reform in Negros occidental"
lnstitut of Philippine Culture, Quezon City'
Santoso,A.&M.RisaSihbudi.,(1983)'Politik,KebijaksanaandanPembangunan.Jakarta:DianLestari Crafika'
A ComparativePerspective' John C' Lincoln lnstitute' Haftford' Sein Lin.,(1 974). Land Reform Implementation: Connectitut'
USA'
Cerakan Protes Petani Klaten (1959-1965) Soegijanto Padmo', (2000)' Landreform dan
174
Revita Ii sasi Ad m i ni st r asi
N
e gara:
R
e f o r m asi Bi r o
kr asi dan e'
G
ov e r nanc e
Suhendar, Endang., (2002). Menuju Keadilan Agraria. Bandung: Akatiga.
Tim Lapera., (2001). Prinsip-prinsip Reforma Agraria: Jalan Penghidupan dan Kemakmuran Rakyat. Yogyakarta: Lapera Pustaka Utama.
Wiradi, C., (2000). 'Reforma Agraria: Perjalanan yg belum berakhir" Yogyakarta: INSIST Press: (dalam muhammas Yusup Napiri & Sadikin, seri working paper akatiga no 18 'Dinamika Perebutaan Tnh: potret
dr Lapangan) Winoto, Joyo., (2008). Tanah Untuk Rakyat-Risalah tentang Reforma Agraria Sebagai Agenda Bangsa, Cetakan l, Jakarta.
1
2 3
Kompas, 2 Juli 2008 Koran Tempo online,4 Oktober 2006, hftp://www.tempo interaktif.com. Forum Agro Ekonomi Vol. 13 No. 2 fh 2004
-oo0oo-
Pengaruh lmplementasi Kebijakan Pertanian Terhadap Struktur Penguasaan Tanah dan dampaknyo
175
POLITIK rsBN 978-979-756-568-5
Itilililililil[tffiilil|
