evaluatie, monitoring, tevr effectonderzoek en datave

wijs arbeid g data zorg d onderwijs e zekerheid wetenschap org welzijn d mobiliteit ijn beleids-

Het ITS maakt deel uit van de Radboud Universiteit Nijmegen

evaluatie, monitoring, tevr effectonderzoek en datave Vrijstellingen onder de loep Een onderzoek naar de praktijk rond artikel 5 onder a en 11 onder g van de Leerplichtwet 1969

Ardi Mommers | Jos Lubberman November 2013

Projectnummer: 34001526 Opdrachtgever: Ingrado

 2013 ITS, Radboud Universiteit Nijmegen Behoudens de in of krachtens de Auteurswet van 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, en evenmin in een retrieval systeem worden opgeslagen, zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van het ITS van de Radboud Universiteit Nijmegen. No part of this book/publication may be reproduced in any form, by print, photoprint, microfilm or any other means without written permission from the publisher.

ii

Voorwoord

De Leerplichtwet 1969 voorziet naast verplichtingen voor jongeren om onderwijs te volgen ook in uitzonderingen, zogeheten vrijstellingen. Ingrado, de landelijke brancheorganisatie voor leerplicht en RMC, heeft ITS Radboud Universiteit Nijmegen verzocht om inzicht te verschaffen in de werkwijze en overwegingen van leerplichtambtenaren bij twee van deze vrijstellingen, te weten artikel 5 onder a en 11 onder g. Vragen die hierbij rijzen zijn: hoe komen vrijstellingen al dan niet tot stand? Op welke gronden wordt een vrijstelling al dan niet toegekend? Welke rol speelt leerbaarheid bij vrijstellingen? Maar ook: hoe verhouden artikel 5 onder a en 11 onder g zich in de praktijk tot elkaar? Naast deze procedurele vragen rijst ook de vraag wat de omvang van het fenomeen vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g is: hoeveel vrijstellingen op basis van deze gronden zijn er ontstaan? Om antwoord te geven op deze vragen, is in dit onderzoek gekozen voor een tweeledige opzet: Op basis van een internetenquête onder alle zelfstandig opererende gemeenten op het gebied van leerplicht, Regionale Bureaus Leerplicht en samenwerkingsverbanden van gemeenten op het gebied van leerplicht, zijn kwantitatieve inzichten verkregen. Met behulp van vier focusgroepen onder leerplichtambtenaren heeft aanvullend kwalitatieve verdieping plaats gevonden. De combinatie van deze methoden maakt het mogelijk om vanuit het perspectief van Leerplicht een gedegen beeld van de fenomenen artikel 5 onder a en 11 onder g te creëren. Voorliggend rapport heeft niet tot stand kunnen komen zonder de waardevolle inzichten van de begeleidingscommissie en de praktische veldkennis van Ingrado. Onze dank gaat daarom uit naar de leden van de begeleidingscommissie: Cynthia van Rijbroek, Gülay Sert en Sabine van Westen (allen Ministerie van OCW) en Carry Roozemond (Ingrado). Tevens danken wij vanzelfsprekend alle medewerkers van Leerplicht die tijd en moeite hebben gestoken in de deelname aan de internetenquête en natuurlijk in het bijzonder de deelnemers aan de focusgroepen. Hun inzet en bereidwilligheid tot het delen van hun praktijkkennis en -ervaringen heeft ons in staat gesteld om tot dit rapport te komen. Jos Lubberman Ardi Mommers Nijmegen, november 2013 iii

Managementsamenvatting ‘Vrijstellingen onder de loep’

Aanleiding De Leerplichtwet 1969 voorziet naast verplichtingen voor jongeren om onderwijs te volgen ook in uitzonderingen, zogeheten vrijstellingen. Ingrado, de landelijke brancheorganisatie voor leerplicht en RMC, heeft ITS Radboud Universiteit Nijmegen verzocht om inzicht te verschaffen in de werkwijze en overwegingen van leerplichtambtenaren bij twee van deze vrijstellingen, te weten artikel 5 onder a en 11 onder g. Het onderzoek dient hierbij zowel kwantitatieve als kwalitatieve vragen te beantwoorden. De onderzoeksvragen:  Hoeveel beroepen op / verzoeken voor vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a en 11 onder g zijn in het afgelopen schooljaar (2012/2013) ingediend en ontstaan / toegekend? Hoeveel vrijstellingen o.b.v. artikel 5 onder a betroffen nieuwe vrijstellingen en welk deel was een verlenging?  Wat zijn de afwegingen die door leerplichtambtenaren worden gemaakt bij het al dan niet laten ontstaan / toekennen van de betreffende vrijstellingen en in hoeverre speelt de ingeschatte leerbaarheid hierbij een rol? In hoeverre leiden niet-ontstane vrijstellingen artikel 5 onder a tot een ‘thuiszitter’ of absoluut verzuimer? Methode Om antwoord te geven op deze vragen, is in dit onderzoek gekozen voor een tweeledige opzet. Op basis van een internetenquête onder alle zelfstandig opererende gemeenten op het gebied van leerplicht, Regionale Bureaus Leerplicht en samenwerkingsverbanden van gemeenten op het gebied van leerplicht, zijn kwantitatieve inzichten verkregen. Met behulp van vier focusgroepen onder leerplichtambtenaren heeft aanvullend kwalitatieve verdieping plaats gevonden. De combinatie van deze methoden maakt het mogelijk om vanuit het perspectief van Leerplicht een gedegen beeld van de fenomenen artikel 5 onder a en 11 onder g te schetsen. Aantallen vrijstellingen artikel 5 onder a 



In het schooljaar 2012/2013 zijn door 156 responderende organisaties (die samen 240 gemeenten vertegenwoordigen en 58 procent van het totaal aantal leerplichtigen) 2.394 vrijstellingen artikel 5 onder a verleend. Beroepen op artikel 5 onder a leiden in 95% van de gevallen tot vrijstelling. v





Bijna twee vijfde (39%) van alle vrijstellingen waren nieuw, waarvan driekwart voor onbepaalde tijd. Eveneens twee vijfde (39%) van de vrijstellingen betroffen doorlopende vrijstellingen voor onbepaalde tijd. Twee derde van de vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a betreft dus personen waarvan verwacht wordt dat ze nooit in staat zullen zijn een school te bezoeken. De overige 31 procent wordt gevormd door tijdelijke vrijstellingen.

Aantallen vrijstellingen artikel 11 onder g  In schooljaar 2012/2013 zijn door 149 responderende organisaties (die samen 234 gemeenten vertegenwoordigen en 52 procent van alle leerplichtigen), 580 verleende vrijstellingen op basis van artikel 11 onder g verleend. Het gaat hierbij om vrijstellingen van (cumulatief) meer dan 10 dagen in een schooljaar. Tot en met tien dagen neemt niet Leerplicht, maar de schoolleiding een beslissing.  Verzoeken op artikel 11 onder g leiden in 85 procent van de gevallen tot vrijstelling. Proces vrijstellingen artikel 5 onder a Ouders doen namens een jongere een beroep op artikel 5 onder a. Indien aan de voorwaarden voldaan, ontstaat een vrijstelling van rechtswege: ‘automatisch’ intredend op basis van de wet. Naar gelang de situatie en / of leerplichtorganisatie kunnen verschillende zaken relevant zijn voor de leerplichtambtenaren bij het tot stand komen van de vrijstelling, hoewel over de formele, juridische voorwaarden weinig discussie is. Het kunnen overleggen van een medische verklaring bij een schriftelijke indiening van een beroep, wordt vrijwel zonder uitzondering als belangrijk benoemd. Het beeld dat leerplichtambtenaren zomaar vrijstellingen zouden afgeven, klopt op basis van dit onderzoek niet. Ze hebben vaak niet de wettelijke mogelijkheid een artikel 5 onder a niet te verlenen. Aanvullend worden echter ook andere aspecten belangrijk geacht, zoals het oordeel over leerbaarheid van de jongere en de aanwezigheid van alternatieve educatie of zorg. Relatief de meeste verschillen lijken te bestaan over het belang van de wens van ouder en jongere bij het ontstaan van de vrijstelling. Tegelijkertijd spelen ouders / de jongere natuurlijk altijd een hoofdrol, doordat ze het beroep indienen. Het verlenen van een vrijstelling artikel 5 onder a blijkt ook regelmatig nodig om jongeren verder te kunnen helpen binnen de dagbehandeling (AWBZ-middelen komen dan vrij). Leerplichtambtenaren hebben er moeite mee iemand om die reden vrij te stellen. De jongere verliest dan namelijk ook zijn/haar inschrijving aan de school en dat is zeker bij tijdelijke vrijstellingen niet wenselijk. Leerplichtambtenaren zien hiervoor graag een oplossing.

vi

Leerbaarheid Op basis van de verzamelde gegevens kunnen we enerzijds een groep leerplichtorganisaties/-ambtenaren onderscheiden die zeer nauw de regels van de wet volgt en zich ook nadrukkelijk beroept op de formele aspecten bij een vrijstellingsprocedure (kortweg ‘preciezen’). Anderzijds lijkt er een groep te onderscheiden die naast de formele aspecten ook andere overwegingen mee laat spelen en daarbij de wettelijke grenzen opzoekt (kortweg ‘rekkelijken’). Dit onderscheid lijkt ook naar voren te komen in de discussie over ‘leerbaarheid’. Leerbaarheid speelt volgens een deel geen expliciete rol in vrijstellingsprocedures en is dan ook een aspect waar leerplicht zich volgens hen niet aan moet branden. Enkel het oordeel van een medisch professional over het ‘geschikt zijn om tot een school/instelling toegelaten te kunnen worden’ (zoals in de wet geformuleerd) is hierbij relevant. Een ander deel van de ambtenaren legt meer nadruk op leerbaarheid in termen van ontwikkelingsperspectieven en neemt dit wel mee in de behandeling van een beroep. Geenszins zijn er aanwijzingen dat leerplichtambtenaren zelf leerbaarheid toetsen of hier een persoonlijk oordeel over vellen; de autoriteit van de medisch professional staat buiten kijf. Wel wordt er in onduidelijke situaties een second opinion aangevraagd. In de focusgroepen wordt aangegeven dat hier echter zelden om gevraagd wordt, aangezien jongeren waarvoor een beroep op 5 onder a wordt gedaan, grotendeels zwaar gehandicapten zijn waarvoor school vrijwel nooit een optie is. We constateren dat er voor een deel van de leerplichtambtenaren zeker aanvullende overwegingen spelen bij vrijstellingsprocedures náást de formele, juridische voorwaarden. Deze bevinding is interessant, aangezien artikel 5 onder a in theorie ‘van rechtswege ontstaat’ indien een beroep voorzien wordt van de juiste schriftelijke bescheiden. In de praktijk lijkt er voor een deel dus ook een beoordelingsproces achter schuil te gaan. Het beeld dat leerplichtambtenaren zomaar vrijstellingen zouden afgeven, klopt volgens ons dan ook niet. Ze hebben vaak niet de wettelijke mogelijkheid een artikel 5 onder a niet te verlenen. Bovenal handelen ze vanuit het belang van de jongeren, waarbij een vrijstelling soms noodzakelijk is om een indicatie voor zorg (ABWZ) te krijgen; het is dan ook soms noodzakelijk bepaalde keuzes te maken. Feitelijk is de onafhankelijke arts de poortwachter voor het tot stand komen van een artikel 5 onder a. Een discussie over de leerbaarheid dient dan ook met hen te worden gevoerd. Absoluut verzuim of thuiszitter Wanneer vrijstellingen 5 onder a niet ontstaan, gaat een groot deel van de jongeren weer terug naar school. Het deel dat dit niet doet, lijkt voornamelijk uit oudere jongeren te bestaan. Zij worden dan ziek gemeld, maar raken niet uit zicht, omdat ze in administratiesystemen snel naar voren komen. In samenspraak met de ouders wordt dan vaak alsnog een oplossing bedacht, bijvoorbeeld door een alternatief traject te vii

bieden. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat een artikel 5 onder a-procedure leidt tot een ‘thuiszitter’ als gevolg van een niet ontstane vrijstelling. Ook absoluut verzuim lijkt nauwelijks een punt, aangezien jongeren waarvan vast staat dat ze niet naar school kunnen een vrijstelling artikel 5 onder a krijgen. Jongeren die op latere leeftijd een dergelijke vrijstelling nodig hebben, staan dan nog ingeschreven op een school. Dit neemt niet weg dat er zeker individuele gevallen kunnen zijn die tussen wal en schip vallen. In dit onderzoek zijn we ze niet tegengekomen en vanuit de leerplichtorganisaties wordt ook aangegeven dat men altijd naar individuele oplossingen zoekt. Grote knelpunten zijn hier op grond van artikel 5 onder a niet te verwachten. Artikel 11 onder g Artikel 11 onder g is een relatief weinig ingezet vrijstellingsinstrument (uitgaande van meer dan tien dagen cumulatief), zoals we in de aantallen reeds zagen. Een reden hiervoor kan de grote discussie zijn over wanneer dit artikel van toepassing is en waarom. Zo zijn er weliswaar ‘typische’ gewichtige omstandigheden waarbij een jongere een vrijstelling 11 onder g toegewezen kan krijgen: ernstige ziekte of overlijden van een verwant, tegelijkertijd zijn er ook betwistbare redenen tot honorering. Er bestaan bijvoorbeeld grote verschillen over verhuizing van het gezin, jubilea van verwanten of topsportverplichtingen als vrijstellingsgronden. Met name laatste twee redenen worden discutabel geacht, aangezien een groep ambtenaren van mening is dat artikel 11 onder g enkel van toepassing is op gewichtige omstandigheden buiten de wil van het kind of de ouders, hetgeen conform de bestaande jurisprudentie is. Ook bij dit artikel zien we dus onderscheid tussen de ‘rekkelijken’ en ‘preciezen’ als het gaat om het tot stand komen en verlenen van vrijstellingen. Naast zojuist benoemde redenen, kan artikel 11 onder g volgens een deel van de ambtenaren ook gebruikt worden om een jongere tijdelijk een ‘time out’ van school te geven, bijvoorbeeld om zorg te ontvangen. Een ander deel is het hier echter niet mee eens of heeft nog niet eerder nagedacht over een dergelijke toepassing van het artikel. Het lijkt artikel 11 onder g aan duidelijke kaders te ontbreken, met verschillende interpretaties onder ambtenaren als gevolg. Artikel 11 onder g zou een alternatief voor artikel 5 onder a kunnen zijn, wanneer een jongere tijdelijk geen onderwijs zou kunnen of moeten genieten. Tegelijkertijd vragen leerplichtambtenaren zich af of dit artikel hiervoor ‘gebruikt’ zou moeten worden. Nadere discussie onder leerplichtprofessionals lijkt hierbij vruchtbaar. Bij artikel 11 onder g kan het beeld ontstaan van willekeur. Binnen leerplichtorganisaties zijn de ambtenaren meestal wel op één lijn te krijgen, tussen organisaties kunnen grote verschillen bestaan. Zeker als de ene gemeente beleid heeft dat bijvoorbeeld een wereldreis wel kan en een ander niet. Meer eenduidigheid in de uitvoering van de leerplicht bij artikel 11 onder g lijkt dan ook gewenst. Meer uitwisseling tussen ambviii

tenaren (zoals intercollegiaal overleg) over hoe zij omgaan met het betreffende artikel kan hier goed aan bijdragen, maar ook een vergelijkende analyse of nastreven van meer uniformiteit in de ambtsinstructie van gemeenten kan hieraan bijdragen zijn mogelijkheden. Slotconclusie: Maatwerk en knelpunten Hoewel beide onderzochte vrijstellingsartikelen uiteenlopend zijn in toepassingsmogelijkheden, helderheid van de wettelijke kaders en wijzen waarop ze geïnterpreteerd worden, lijken beide artikelen de nodige maatwerkmogelijkheden te bieden. Of misschien beter gezegd: nemen ambtenaren de ruimte om maatwerk te leveren. Er zijn diverse voorbeelden van individuele oplossingen in bijzondere situaties, waarbij de ene leerplichtambtenaar soms meer de kaders van de wet op lijkt te zoeken dan de ander. De creativiteit van leerplichtambtenaren om in het belang van de jongere te opereren zien we regelmatig terug, ondanks het feit dat ruim een derde van de ambtenaren van mening is dat de Leerplichtwet onvoldoende bewegingsruimte biedt. We concluderen dan ook dat er reeds veel maatwerk geleverd wordt, maar dat dit nog niet voldoende is voor optimaal resultaat. Dit wordt met name geïllustreerd door het feit dat er beroepen worden gedaan op vrijstellingen 5 onder a om een indicatie voor zorginkoop te kunnen bewerkstelligen. Jongeren die zorg nodig hebben kunnen vaak slechts via een vrijstelling van de leerplicht aanspraak maken op persoonsgebonden budget (onderdeel van de AWBZ). Het komt daardoor voor dat een vrijstelling niet noodzakelijk is -hoewel voldaan dient te worden aan de juridische voorwaardenmaar dat er vanwege zorgbehoeften een beroep op gedaan wordt. De roep om een gedeeltelijke vrijstelling door leerplichtambtenaren waarbij de jongere zowel aanspraak maakt op persoonsgebonden budget én niet alle dagen van de week naar school móét, maar wel deels naar school kán, is daarom groot. Artikel 5 onder a wordt door een deel van de ambtenaren te zwart / wit geacht: wél school of géén school. Vrijstellingen 11 onder g kunnen hierbij soms zinvol zijn, maar zijn slechts een ‘work-around’ in plaats van een oplossing. Tot slot De geconstateerde verschillen in omgaan met artikel 5 onder a en met name 11 onder g roepen de vraag op in hoeverre sprake is van willekeur binnen de uitvoering van de Leerplichtwet 1969. Deze ‘willekeur’ lijkt door de wet ingebakken en past bij de discretionaire bevoegdheid van de leerplichtambtenaar. Desalniettemin is het aanbevelenswaardig als Ingrado de uitwisseling van informatie over de toepassing van de artikelen door diverse gemeenten bevordert om zo de ‘rekkelijken’ en ‘preciezen’ meer op één lijn te krijgen. Daarbij handelen de leerplichtambtenaren vanuit het belang van de jongere.

ix

Inhoud

Voorwoord

iii

Managementsamenvatting ‘Vrijstellingen onder de loep’

v

1 Inleiding 1.1 Aanleiding 1.2 Doel en vraagstelling 1.3 Onderzoeksverantwoording 1.3.1 Internetenquête 1.3.2 Focusgroepen 1.4 Leeswijzer

1 1 2 3 3 4 5

2 Oordeel over en gebruik Leerplichtwet en ambtsinstructie 2.1 Leerplichtwet 1969 2.2 Eenduidigheid en maatwerk 2.3 Ambtsinstructie

7 7 9 10

3 Artikel 5 onder a 3.1 Absolute aantallen vrijstellingen 3.2 Totstandkoming beroepen 3.3 Leerbaarheid 3.4 Medisch kinderdagverblijven 3.5 Proces bij niet ontstaan vrijstelling 3.6 Proces na ontstaan vrijstelling

13 13 14 16 19 21 24

4 Artikel 11 onder g 4.1 Absolute aantallen vrijstellingen 4.2 Overwegingen bij verzoeken op artikel 11 onder g 4.3 Discussie over verlenen vrijstellingen

29 29 29 34

xi

5 Conclusies 5.1 Aantallen vrijstellingen 5.2 Proces rond verlenen vrijstellingen 5.2.1 Artikel 5 onder a 5.2.2 Artikel 11 onder g 5.2.3 Afsluitend: maatwerk en knelpunten

35 35 36 36 38 39

Bijlage 1 – Aanvullende grafieken bij hoofdstuk 4

41

xii

1 Inleiding

1.1

Aanleiding

Om ervoor te zorgen dat ieder kind naar school gaat en gebruik maakt van diens recht op onderwijs, kent Nederland de Leerplichtwet 1969. Deze wet verplicht 5 tot 16 jarigen om onderwijs te volgen aan een erkende instelling. Bovendien maakt de kwalificatieplicht deel uit van de Leerplichtwet: jongeren tussen 16 en 18 jaar moeten verplicht ingeschreven staan op een onderwijsinstelling totdat zij over een startkwalificatie beschikken. Naast verplichtingen voorziet de wet tevens in uitzonderingen. Kinderen die om welke reden dan ook (tijdelijk) geen onderwijs kunnen volgen, kunnen aanspraak maken op een vrijstelling van de leerplicht. Vrijstellingen worden bijvoorbeeld verleend om tijdelijk niet naar school te kunnen gaan vanwege gewichtige omstandigheden (artikel 11 onder g) of om uit te schrijven bij een onderwijsinstelling op lichamelijke of psychische gronden (artikel 5 onder a). De Kinderombudsman heeft onlangs een inventarisatie1 uitgevoerd naar leerplichtige kinderen die meer dan vier weken zonder onderwijs thuiszitten of hebben gezeten. Hieruit bleek dat het onderwijsveld enkele knelpunten ervaart als het gaat om het leveren van maatwerk aan deze jongeren, waardoor ze (tijdelijk) niet naar school kunnen gaan. In de discussie rondom de inventarisatie van de Kinderombudsman is de vraag opgekomen of leerplichtambtenaren kinderen die in aanmerking komen voor deze artikelen niet te snel van een vrijstelling voorzien, met als gevolg dat deze leerlingen thuis komen te zitten. Het Kamerlid Ypma stelde onlangs in de Tweede Kamer “Ik ben benieuwd hoeveel thuiszitters er nu precies zijn. Zijn er mogelijkheden deze thuiszitters goed onderwijs te geven? Sommige kinderen worden vrijgesteld van de leerplicht, maar kunnen nog wel leren, zij het niet in een schoolse setting. Is het de moeite waard, te overwegen om een vrijstelling van de schoolplicht in te stellen, terwijl de leerplicht behouden blijft en deze kinderen dus thuis onderwezen moeten worden?”

1 Stam, J., & Vreeburg – Laan, van der. E.J.M. (2013). Van leerplicht naar leerrecht. Adviesrapport over waarborging van het recht op onderwijs naar aanleiding van het onderzoek naar thuiszitters. Den Haag: de Kinderombudsman.

1

Ingrado voert zelf regelmatig onderzoek uit naar thuiszittende leerlingen, met name naar factoren die van invloed zijn op verzuim waaraan leerplichtambtenaren iets zouden kunnen doen. Toch wil men in het kader van deze discussie graag nagaan hoe leerplichtambtenaren omgaan met het verlenen van vrijstellingen voor kinderen die niet kunnen leren in een schoolse setting. Jongeren die zogezegd nog wel leerbaar zijn, maar in een andere setting. Ingrado wil daarom meer inzicht in de gronden waarop een vrijstelling al dan niet tot stand komt. Zo is bijvoorbeeld artikel 5 onder a nadrukkelijk bedoeld voor jongeren met chronische psychische en / of lichamelijke problemen. Hoe besluit een leerplichtambtenaar dat een jongere op deze gronden vrijgesteld mag worden en in welke mate kijken de ambtenaren hierbij naar de leerbaarheid? Tevens is het de vraag of en welke ruimte de wet leerplichtambtenaren biedt om creatieve oplossingen voor thuiszittende leerlingen te vinden. Deze vragen zijn aanleiding voor Ingrado om een onderzoek uit te laten voeren naar het proces van vrijstellingen rond artikel 5 onder a en in diens verlengde artikel 11 onder g, omdat die eventueel is in te zetten om jongeren tijdelijk een vrijstelling te geven. Waar bij artikel 5 onder a de jongere uitgeschreven wordt van de onderwijsinstelling, blijft deze bij 11 onder g ingeschreven. In dit onderzoek richten we ons bij artikel 11 onder g overigens alleen op vrijstellingen die door leerplichtambtenaren worden afgegeven voor verlof van (cumulatief gezien binnen het schooljaar) meer dan tien dagen op grond van gewichtige omstandigheden. Voor verlof van (cumulatief) maximaal tien dagen in geval van gewichtige omstandigheden, neemt de schoolleiding een beslissing. Beoordelingsprocessen op scholen worden hier buiten beschouwing gelaten.

1.2

Doel en vraagstelling

Met dit onderzoek wil Ingrado, zoals hiervoor beschreven, helder krijgen hoe in de praktijk met de verlening (toewijzing en afwijzing) van vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g wordt omgegaan. Daarbij wil men ook graag inzicht krijgen in mogelijke verschillen tussen leerplichtambtenaren, zodat in dat geval meer eenduidigheid nagestreefd kan worden. Het ITS Radboud Universiteit Nijmegen is benaderd om zowel kwantitatief als kwalitatief onderzoek uit te voeren. Naast het aantal verleende vrijstellingen, moet ook het proces van vrijstelling belicht worden. Verleent men vrijstellingen bijvoorbeeld op grond van het aanleveren van de wettelijke vereiste bewijsstukken, of spelen andere overwegingen een rol bij het al dan niet verlenen van een vrijstelling?

2

Het onderzoek dient antwoord te geven op de volgende twee hoofdvragen: 1. Kwantitatief: Hoeveel beroepen op / verzoeken voor vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a en 11 onder g zijn in het afgelopen schooljaar (1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2013) ingediend en ontstaan / toegekend? Hoeveel van deze vrijstellingen betroffen nieuwe vrijstellingen en welk deel was een verlenging? 2. Kwalitatief: Wat zijn de afwegingen die door leerplichtambtenaren worden gemaakt bij het al dan niet laten ontstaan / toekennen van de betreffende vrijstellingen en in hoeverre speelt de ingeschatte leerbaarheid hierbij een rol (kijkt men bijvoorbeeld alleen naar de wettelijke vereiste bewijsstukken (zie artikel 7), of maakt men ook aanvullende overwegingen/afwegingen)? In hoeverre leiden niet-ontstane vrijstellingen artikel 5 onder a tot een ‘thuiszitter’ of absoluut verzuimer?

1.3

Onderzoeksverantwoording

Om een solide basis te vormen ter beantwoording van de onderzoeksvragen, wordt in dit onderzoek gebruikt gemaakt van twee dataverzamelingsmethoden: de internetenquête en de focusgroep. We bespreken beide methoden hieronder afzonderlijk.

1.3.1

Internetenquête

Met behulp van een internetenquête onder alle Nederlandse leerplichtorganisaties2. (i.e. gemeenten die zelfstandig leerplicht uitvoeren; Regionale Bureaus Leerplicht; en gemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van leerplicht) is kwantitatief inzicht verworven in de aantallen vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g, alsmede in meningen en ervaringen van leerplichtmedewerkers. Voor de aanschrijving per leerplichtorganisatie is gebruik gemaakt van het contactpersonenbestand van Ingrado. Ingrado heeft voorafgaand en tijdens het uitzetten van het survey via eigen kanalen (onder meer de website en nieuwsbrief) aandacht gevraagd voor het onderzoek. Ook is drie maal via e-mail gerappelleerd én is er een telefonische herinnering geweest.

2 In het vervolg van dit rapport wordt voor het gemak de term ‘leerplichtorganisaties’ gebruikt om alle zelfstandig (op het gebied van leerplicht) opererende gemeentes, Regionale Bureaus Leerplicht en gemeentelijke samenwerkingsverbanden op het gebied van leerplicht te benoemen.

3

In totaal zijn er 255 verschillende leerplichtorganisaties te onderscheiden en aangeschreven. Uiteindelijk hebben 1573 van hen de vragenlijst ingevuld, die gezamenlijk 241 gemeenten vertegenwoordigen. Dit is een nettorespons van 62 procent4. In tabel 1.1 zien we het responsoverzicht uitgesplitst naar type leerplichtorganisatie.

Tabel 1.1 – Responsoverzicht naar type leerplichtorganisatie Non-respons

Respons

Totaal

Gemeente

81 (37%)

136 (63%)

217 (100%)

RBL

10 (53%)

9 (47%)

19 (100%)

7 (37%)

12 (63%)

19 (100%)

98 (38%)

157 (62%)

255 (100%)

Gemeentelijk samenwerkingsverband o.g.v. leerplicht Totaal

De respons op de enquête is representatief gebleken voor verschillende achtergrondkenmerken. Er is geen significant verschil waarneembaar in de verhouding respons : non-respons naar type leerplichtorganisatie, stedelijkheid, rayon of het aantal leerplichtigen per organisatie.

1.3.2

Focusgroepen

Voor het beantwoorden van de tweede onderzoeksvraag en ter verdieping van de vragen in de internetenquête zijn vier focusgroepen met leerplichtambtenaren gehouden. Twee in Amersfoort, één in Breda en één in Den Haag. In totaal waren er zeventien deelnemers. De gesprekken duurden ongeveer anderhalf uur. In de gesprekken is aandacht besteed aan de vrijstellingsprocessen bij artikel 5 onder a en 11 onder g. Hierbij is in het bijzonder ingegaan op overwegingen die een rol spelen bij dergelijke processen, bijvoorbeeld over het belang van leerbaarheid. Ook zijn de mogelijkheden en beperkingen van de Leerplichtwet behandeld. Tijdens de 3 Hoewel de totaalrespons 157 betreft, kan het aantal respondenten waarop geanalyseerd worden verschillen per vragenlijstonderdeel. Dit verschil ontstaat wanneer respondenten niet hebben geantwoord op vragen of wanneer het voorwaardelijke vragen betreffen die afhankelijk van een eerder antwoord al dan niet gesteld worden. 4 In termen van het totaal aantal leerplichtigen dekt de responsgroep 59 procent van het totaal. Om deze dekking te berekenen, zijn alle gemeenten binnen RBL’s en samenwerkingsverbanden op het gebied van leerplicht als individuele cases beschouwd. Wanneer een vragenlijst voor een RBL of gemeentelijk samenwerkingsverband is ingevuld, telt dit als respons voor álle onderliggende, individuele gemeenten.

4

focusgroepen zijn tussentijdse resultaten uit de vragenlijst gepresenteerd en besproken, op deze manier kunnen de resultaten beter geduid worden en geeft het de deelnemers inzage in de opvattingen en ervaringen van collega’s.

1.4

Leeswijzer

Alvorens dieper in te gaan op de aantallen afgegeven vrijstellingen en processen rond artikel 5 onder a en 11 onder g, gaat hoofdstuk 2 eerst nader in op het gebruik van de Leerplichtwet en ambtsinstructie ten behoeve van deze artikelen in meer algemene termen. Het gaat dan met name om oordelen van leerplichtambtenaren over de eenduidigheid en maatwerkmogelijkheden. In hoofdstuk 4 staat artikel 5 onder a centraal. Het hoofdstuk trapt af met de absolute aantallen vrijstellingen artikel 5 onder a, om vervolgens in te gaan op verdiepende aspecten (beslissingen, overwegingen en dergelijke). Dezelfde structuur wordt in hoofdstuk 5 toegepast, maar dan voor vrijstellingen artikel 11 onder g. In beide hoofdstukken worden zowel de resultaten uit het survey als de resultaten uit de focusgroepen behandeld. In de focusgroepen kwam het beeld naar voren dat grotere leerplichtorganisaties anders lijken te opereren dan de kleinere. In de analyses is daarom nagegaan of er statistisch significante verschillen zijn in antwoorden op de vragenlijstvragen naar omvang van leerplichtorganisaties. Als indicator hiervoor gebruiken we het aantal leerplichtige jongeren (5 tot en met 16-jarigen5) dat onder de betreffende organisatie valt. De organisaties zijn ingedeeld as ‘klein’ óf ‘groot’, waarbij de grens tussen de categorieën op 5.000 leerplichtigen ligt. Bij deze grens is de verhouding tussen ‘kleine’ en ‘grote’ organisaties vrijwel gelijk (52 tegenover 48 procent). Door deze indeling hebben beide groepen altijd voldoende celvullingen op vragenlijst-items, waardoor we zinvolle statistische analyses kunnen uitvoeren op mogelijke verschillen in antwoorden naar organisatieomvang. Bij het beschrijven van de processen en meningen van leerplichtambtenaren uit het survey over artikel 5 onder a en 11 onder g is er consequent voor gekozen alleen de respondenten mee te nemen die met dat artikel te maken hebben gehad (i.e. minstens één vrijstelling op basis van het betreffende artikel in het afgelopen schooljaar). We zijn immers geïnteresseerd in de werkwijze en beslissingen van ambtenaren bij vrij-

5 Uiteraard vallen de 16-18-jarigen onder de kwalificatieplicht. Zij hebben daarbij te maken met dezelfde vrijstellingsregels als de leerplichtigen. Toch zijn ze bij de indeling in grote en kleine organisaties buiten beschouwing gelaten, aangezien we per gemeente niet beschikken over het aantal personen zonder startkwalificatie in deze leeftijd. We verwachten echter dat het voor de indeling van de leerplichtorganisaties en daarmee analyses weinig tot geen verschil maakt.

5

stellingen, ervaring met de specifieke materie is dan noodzakelijk. Voor artikel overschrijdende vragen worden alleen resultaten getoond voor respondenten die óf een vrijstelling op basis van artikel 5 onder a óf op basis van artikel 11 onder g hebben ‘afgegeven’. Overigens is de uitval van respondenten hiermee nihil. Voor diverse items in de vragenlijst waarop verhoudingsgewijs veel ‘weet niet’ is geantwoord, is geanalyseerd of dit te maken heeft met de functie van de respondent binnen leerplicht. Eén op de tien respondenten is namelijk geen leerplichtambtenaar, hetgeen verminderd zicht op de situatie zou kunnen verklaren. De functie van de respondent blijkt echter niet van invloed op de kans op een ‘weet niet’, er is dan ook geen reden om deze respondenten buiten de analyse te houden.

6

2 Oordeel over en gebruik Leerplichtwet en ambtsinstructie

2.1

Leerplichtwet 1969

De Leerplichtwet 1969 geeft de kaders voor de uitvoering van de leerplicht en verlenen van vrijstellingen in Nederland.6 Nederlandse jongeren zijn vanaf 5 jaar leerplichtig en blijven dit tot 16 jaar. Tussen 16 en 18 jaar geldt vervolgens nog de kwalificatieplicht, hetgeen wil zeggen dat jongeren nog leerplichtig zijn, zolang ze geen startkwalificatie hebben behaald. Ook zij vallen onder dezelfde regels als de jongeren tot en met 16 jaar omtrent leerplicht. Hoewel jongeren verplicht ingeschreven staan op een school of instelling en deze bovendien geregeld dienen te bezoeken, biedt de Leerplichtwet onder bepaalde voorwaarden mogelijkheden voor jongeren om zich te onttrekken aan de leerplicht. Deze mogelijkheden betreffen de zogenaamde vrijstellingen, die op verschillende gronden verleend kunnen worden. Twee van deze vrijstellingen staan in dit onderzoek centraal, te weten artikel 5 onder a en artikel 11 onder g. Artikel 5 onder a Artikel 5 onder a betreft een vrijstelling van de inschrijvingsplicht. Deze is van toepassing indien: “… de jongere op lichamelijke of psychische gronden niet geschikt is om tot een school onderscheidenlijk een instelling te worden toegelaten”. Bij deze vrijstelling is ook artikel 7 van de Leerplichtwet van belang. Daarin staan de voorwaarden waaraan een beroep op vrijstelling voor dit artikel dient te voldoen: “Een beroep op vrijstelling op grond van artikel 5 onder a kan slechts worden gedaan, indien bij de kennisgeving een verklaring van een door burgemeester en wethouders van de gemeente, waar de jongere als ingezetene in de basisadministratie persoonsgegevens is ingeschreven, aangewezen arts - niet zijnde de behandelende arts - of van een door hen aangewezen academisch gevormde of daarmede bij ministeriële regeling gelijkgestelde pedagoog of psycholoog is overgelegd, waaruit blijkt, dat deze de jongere niet geschikt achten om tot een school onderscheidenlijk een

6 De actuele Leerplichtwet 1969 is terug te vinden op http://wetten.overheid.nl/BWBR0002628/

7

instelling te worden toegelaten. Deze verklaring mag niet ouder zijn dan drie maanden.” Artikel 5 onder a ontstaat formeel ‘van rechtswege’ als bij een beroep de benodigde documenten ingevoegd zijn, de juistheid van de documenten beoordeeld is en het beroep voor 1 juli van het daaropvolgende schooljaar is ingediend. Formeel komt hier geen toetsing door een leerplichtambtenaar aan te pas. De vrijstelling zorgt er in principe ook voor dat de jongere niet meer ingeschreven staat op een school of instelling. Artikel 11 onder g Artikel 11 onder g betreft een vrijstelling van geregeld schoolbezoek. De vrijstelling is van toepassing indien: “de jongere door andere gewichtige omstandigheden verhinderd is de school onderscheidenlijk de instelling te bezoeken”. Specifieke voorwaarden of type gewichtige omstandigheden worden hierbij niet expliciet benoemd. In artikel 14 staat een nadere procedure beschreven voor het verlenen van de vrijstelling, maar geen inhoudelijke afweging. Bij een verzoek op vrijstelling artikel 11 onder g wordt dan ook een beslissing genomen door de leerplichtambtenaar (indien het totaal aantal dagen op jaarbasis de tien dagen overschrijdt, tot tien dagen kan de schoolleider zelf een beslissing nemen). Een vrijstelling op grond van artikel 11 onder g ontstaat dus niet zoals 5 onder a ‘van rechtswege’. Op het oog biedt deze vrijstelling dan ook meer mogelijkheden voor discussie tussen leerplichtambtenaren en –organisaties dan een 5 onder a. De wetgever lijkt hierop te hebben geanticipeerd door in artikel 16 onder 4 te eisen dat gemeenten een instructie opstellen waarin onder meer aandacht wordt geschonken aan de wijze waarop men artikel 14 (en daarmee artikel 11 onder g) uit moet voeren. Deze zogenoemde ambtsinstructie kan tussen gemeenten verschillen, niet alleen in voorschriften voor de uitvoering, maar ook in de reikwijdte van de instructie. Als een leerling een vrijstelling op grond van artikel 11 onder g ontvangt, blijft de leerling in principe wel ingeschreven op de school of instelling. Naast de voorwaarden en vereisten zoals beschreven in de Leerplichtwet 1969, en de handreikingen in de ambtsinstructie, is ook jurisprudentie van belang voor het beoordelen van vrijstellingsverzoeken. Dit valt echter buiten de scope van dit onderzoek.

8

2.2

Eenduidigheid en maatwerk

In voorgaande paragraaf zijn de formele voorwaarden voor een vrijstelling artikel 5 onder a en voor artikel 11 onder g geciteerd (voor zover beschreven in de wet). In figuur 2.1 zien we in hoeverre de Leerplichtwet eenduidig wordt geacht als het gaat om vrijstellingen artikel 5 onder a en artikel 11 onder g.

Figuur 2.1 – Stelling: de Leerplichtwet is eenduidig als het gaat om vrijstellingen artikel 5 onder a (n=135) weet niet; 2%

helemaal niet mee eens; 1%

enigszins niet mee eens; 10%

helemaal mee eens; 56%

artikel 11 onder g (n=85) weet niet; 1%

helemaal mee eens; 20%

enigszins mee eens; 30%

enigszins mee eens; 29%

helemaal niet mee eens; 15%

enigszins niet mee eens; 34%

Wat betreft artikel 5 onder a, zien we grotendeels overeenstemming over de eenduidigheid van de wet. Van de respondenten geeft 86 procent aan dat de Leerplichtwet eenduidig is aangaande dit type vrijstelling. Ongeveer één op de tien respondenten is echter van mening dat de eenduidigheid van de wet niet vanzelfsprekend is. Artikel 11 onder g levert aanzienlijk meer discussie op. Bijna de helft (49 procent) van de ambtenaren is het (enigszins) oneens met de stelling dat de Leerplichtwet eenduidig is aangaande artikel 11 onder g. De andere helft (49 procent) van de respondenten is wel van mening dat de Leerplichtwet voldoende helder is, waarbij een op de vijf respondenten zelfs aangeven dat ze het helemaal met de stelling eens zijn. In de vragenlijst is ook nagegaan in hoeverre de Leerplichtwet ruimte biedt voor maatwerk aan individuele gevallen bij beroepen of verzoeken op vrijstellingen 5 onder a en 11 onder g. Ruim de helft (54 procent) van de respondenten geeft aan dat de wet voldoende ruimte geeft voor het bieden van maatwerk aan individuele gevallen. 37 procent geeft aan dat er onvoldoende beweegruimte voor maatwerk bestaat. 9

2.3

Ambtsinstructie

Naast de Leerplichtwet 1969 die bepaalde kaders aangeeft rondom vrijstellingen, hebben leerplichtambtenaren in principe ook de ambtsinstructie ter beschikking. Hierin dienen in elk geval instructies te zijn vervat over de wijze waarop men zorg dient te dragen voor het verlenen van een artikel 11 onder g. Dat is echter niet het enige. In de ambtsinstructie staan bijvoorbeeld taken van leerplichtambtenaren beschreven en handelswijzen in bepaalde veelvoorkomende situaties. Gemeenten dienen zelf deze ambtsinstructie op te stellen, waardoor verschillen tussen leerplichtorganisaties mogelijk zijn. Gemeenten kunnen echter ook gebruik maken van de modelambtsinstructie zoals ontwikkeld door VNG en Ingrado.7 De ambtsinstructie blijkt uit de vragenlijst een veelgebruikte tool bij het in behandeling nemen van vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g. Driekwart van de respondenten maakt gebruik van een ambtsinstructie, waarbij er nauwelijks verschil is in het gebruik voor vrijstellingen 5 onder a en 11 onder g (fractioneel meer gebruik bij 5 onder a). Van de respondenten die gebruik maken van een ambtsinstructie, geeft 85 procent aan dat deze ook (heel) belangrijk is, zoals te zien in figuur 2.2.

Figuur 2.2 – In hoeverre is de ambtsinstructie van belang bij het in behandeling nemen van vrijstellingen? (n=109) weet niet; 2%

heel onbelangrijk; 3%

onbelangrijk; 4%

heel belangrijk; 17%

belangrijk; 74%

7 Zie: http://www.vng.nl/files/vng/20111208_format_ambtsinstructie_lpl-rmc_sept_2010.pdf

10

Slechts een kleine groep (6 procent) vindt de instructie (heel) onbelangrijk (exclusief ‘weet niet’). Van de respondenten die géén gebruik maken van een ambtsinstructie, is een derde van mening dat een ambtsinstructie wel wenselijk zou zijn. Als voordelen geeft men aan: meer uniformiteit en duidelijkheid in de behandeling van vrijstellingen. Tweederde van de respondenten die geen gebruik maken van ambtsinstructies acht dit verder ook niet wenselijk. Men geeft onder andere aan dat de Leerplichtwet helder is, dat ambtenaren voldoende op de hoogte zijn en dat ambtsinstructies niet uitputtend zijn. Hoewel er grotendeels overeenstemming bestaat over het belang van de ambtsinstructie, is er dus ook over deze ‘tool’ discussie. Er doen zich voor sommige respondenten situaties voor waarin instructies tekort schieten, terwijl voor een andere grote groep de instructie een grote rol speelt in de werkwijze.

11

3 Artikel 5 onder a

3.1

Absolute aantallen vrijstellingen

Om een inschatting te maken van de omvang van het fenomeen ‘artikel 5 onder a’, presenteren we het totaal aantal ontstane vrijstellingen, zoals respondenten deze op hebben gegeven in de vragenlijst. De aantallen zijn hierbij gebaseerd op schooljaar 2012/2013. Op basis van 156 vragenlijsten8 zijn 2.394 vrijstellingen artikel 5 onder a geteld. Een nadere analyse van het aantal beroepen op een vrijstelling 5 onder a leert– voor de 70 lijsten waarbij de optelling correct was9 – dat 95% van de beroepen leidt tot een dergelijke vrijstelling. Vrijstellingen artikel 5 onder a zijn in vier categorieën te onderscheiden:  nieuwe vrijstellingen voor onbepaalde tijd;  nieuwe vrijstellingen voor bepaalde tijd;  herhaalde vrijstellingen;  doorlopende vrijstellingen voor onbepaalde tijd. De verhouding tussen deze vrijstellingen zien we in figuur 3.110.

Figuur 3.1 – Verdeling vrijstellingen 5 onder a naar oorsprong nieuw (tijdelijk); 10% doorlopend (permanent); 39%

nieuw (permanent); 29%

herhaald (tijdelijk); 21%

8 Deze 156 leerplichtorganisaties dekken 58 procent van alle leerplichtigen en vertegenwoordigen 240 gemeenten. 9 Naast de vier typen vrijstellingen is het totaal aantal vrijstellingen bevraagd, hierbij dienen de vier typen vrijstellingen op te tellen tot het totaal aantal vrijstellingen. 10 Dat wil zeggen: de som der delen (nieuwe tijdelijke; nieuwe permanente; herhaalde; en doorlopende vrijstellingen) is gelijk aan het totaal aantal opgegeven vrijstellingen voor de betreffende leerplichtorganisatie.

13

Bijna twee vijfde (39 procent) van alle vrijstellingen zijn nieuw, waarbij een kwart tijdelijk is en driekwart een permanente vrijstelling ontvangt. Eveneens twee vijfde (39 procent) van de vrijstellingen in 2012/2013 zijn doorlopende vrijstellingen voor onbepaalde tijd. Dit betreffen jongeren waarvoor geen jaarlijks beroep voor ingediend hoeft te worden. De overige 21 procent wordt gevormd door herhaalde vrijstellingen, oftewel jongeren die in voorgaand schooljaar (2011/2012) ook reeds vrijgesteld waren, maar waarvoor wel jaarlijks een nieuwe beoordeling plaats vindt en dus een nieuw beroep ingediend moet worden.

3.2

Totstandkoming beroepen

In figuur 3.2 zien we welke aspecten volgens de vragenlijstdeelnemers een rol spelen bij het ontstaan van een vrijstelling artikel 5 onder a.

Figuur 3.2 – In welke mate spelen onderstaande aspecten een rol bij het ontstaan van een vrijstelling artikel 5 onder a? (n=141) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%

weet niet heel belangrijk belangrijk

30% 20% 10% 0%

14

onbelangrijk heel onbelangrijk

Er is eenduidigheid over het belang van de medische verklaring11 bij een vrijstellingsprocedure. Alle respondenten zijn het eens dat deze (heel) belangrijk is. Ook is er in zeer grote mate overeenstemming over het belang van het schriftelijk indienen van een beroep (95 procent acht dit ‘belangrijk’ of ‘heel belangrijk’). Formele, juridische aspecten zijn dus van groot belang voor het ‘van rechtswege’ ontstaan van een vrijstelling artikel 5 onder a. Uit de focusgroepen wordt hierbij aangegeven dat er een storend beeld is geschetst dat Leerplicht ‘zomaar’ vrijstellingen afgeeft. Gegeven de belangrijke, juridische voorwaarden kan hier volgens de deelnemers echter helemaal geen sprake van zijn, aangezien er vanuit de Leerplichtwet ‘harde’ eisen worden gesteld. Bovendien ontstaat de vrijstelling van rechtswege als aan deze eisen is voldaan, waarbij het oordeel van de (onafhankelijk) arts in principe doorslaggevend is (zie ook paragraaf 3.3 over leerbaarheid). Naast overeenstemming over het belang van de formele aspecten, is de overgrote meerderheid ook van mening dat de veronderstelde leerbaarheid (heel) belangrijk is (92 procent). Zo zijn de ontwikkelingsmogelijkheden van het kind relevant in de overweging om een tijdelijke of permanente vrijstelling af te geven. Aanwezigheid van alternatieve educatie voor de jongere wordt eveneens vaak (heel) belangrijk geacht (90 procent). Over het belang van tijdige indiening van een beroep en de wens van ouders en (indien mogelijk) de jongere, blijkt zowel uit de vragenlijst als uit de focusgroepen onenigheid. Zo vindt 22 procent een tijdige indiening (een vrijstelling voor het nieuwe schooljaar dient voor 1 juli te zijn ingediend) van het beroep (heel) onbelangrijk. Dit is op zich niet zo verwonderlijk, aangezien zich gedurende het jaar situaties voor kunnen doen, waardoor een artikel 5 onder a dan op zijn plaats is. Een kwart (24 procent) is van mening dat de wens van de ouders (heel) onbelangrijk is, een derde acht de wens van de jongere (heel) onbelangrijk. Dit lijkt opvallend, maar is dat bij nader inzien niet. Een artikel 5 onder a ontstaat immers van rechtswege (leerplichtorganisaties kijken daar wel verschillend naar, zoals we later nog zullen zien). Uit de gevoerde gesprekken blijkt echter wel dat de ouders in principe altijd een sleutelrol spelen, aangezien zij het uiteindelijke beroep moeten indienen. Bovendien kan de wens van de ouder en eventueel de jongere wel van belang zijn in de keuze voor een vrijstelling voor bepaalde of onbepaalde tijd. In de focusgroepen wordt regelmatig de emotionele lading van een permanente vrijstelling voor ouders benoemd. Een dergelijke vrijstelling is vaak het definitieve sluitstuk van de onderwijscarrière en daarmee soms moeilijk te accepteren. In samenspraak met de ouders kan besloten worden om een tijdelijke vrijstelling af te geven, waarbij jaarlijks opnieuw geëvalueerd wordt, hoewel de arts hierin het eindoordeel velt. Ook andersom dient leerplicht sensitief te 11 43 procent van de leerplichtorganisaties maakt gebruik van standaardformats voor medische verklaringen. Ongeveer een kwart (23 procent) van alle organisaties heeft hierover afspraken gemaakt met medische professionals.

15

zijn voor de kwetsbaarheid van de ouders. Het jaarlijks opnieuw ‘toetsen’ van het kind kan volgens gesprekspartners wonden onnodig openrijten en is bij gebrek aan perspectief dan ook ongewenst. Naast de benoemde aspecten uit figuur 3.2, geven respondenten in de vragenlijst aan dat aanvullend ook het advies en oordeel van de school (indien de jongere in een eerder stadium onderwijs volgde) of het oordeel van zorgverleners op medisch kinderdagverblijven belangrijk kunnen zijn bij vrijstellingsprocedures. Er zijn dus vele overwegingen die kunnen spelen bij vrijstellingen artikel 5 onder a en die per situatie en / of per leerplichtorganisatie meer of minder belang kunnen hebben. We lijken hierbij twee groepen te onderscheiden: enerzijds een groep ambtenaren die zich puur op de wettelijke vereisten baseert en anderzijds een groep die ook andere aspecten een rol laat spelen. Dit onderscheid komt ook duidelijk uit de focusgroepen naar voren, waarbij een deel aangeeft dat de taak van de ambtenaar het handhaven en volgen van de wet is, terwijl een ander deel van mening is dat naast wettelijke ook contextuele aspecten meegenomen moeten worden bij het in behandeling nemen van beroepen. Dit onderscheid komt bijvoorbeeld naar voren in de verschillende manieren waarop omgegaan wordt met ouders, zo nodigen sommige ambtenaren ouders structureel uit voor toelichting bij een beroep, terwijl anderen geen contact met ouders nodig achten en afgaan op de medische verklaring12. Voorop staat echter altijd het belang van de jongere, dit wordt in de gesprekken structureel aangegeven als hét centrale uitgangspunt.

3.3

Leerbaarheid

In deze paragraaf staat het begrip leerbaarheid centraal. In het survey is nagegaan in hoeverre leerplichtambtenaren zelf nog kijken naar de leerbaarheid van een leerling alvorens vrijstelling te verlenen. Leerbaarheid is daarbij gedefinieerd als ‘in staat zijn om enige vorm van onderwijs te volgen’. Omdat 5 onder a van rechtswege ontstaat als ouders hierop een beroep doen voorzien van de juiste documenten is dit een lastige kwestie. In de gesprekken met de leerplichtambtenaren komt naar voren dat leerplichtambtenaren niet over leerbaarheid gaan en dat de arts hier over oordeelt. Dit verdient op voorhand wel enige nuance. Artikel 5 onder a gaat om een vrijstelling voor een leerling die vanwege fysieke of psychische redenen niet toegelaten kan

12 Dit onderscheid kan mogelijk te maken hebben met de omvang van de leerplichtorganisatie, in een kleine organisatie zou verwacht kunnen worden dat de lijntjes met ouders korter zijn. Een nadere specificatie van figuur 3.2 naar het aantal leerplichtigen per organisatie levert echter geen duidelijk verschil op.

16

worden tot een onderwijsinstelling. Hiervoor dient door een onafhankelijk arts een medische verklaring te worden afgegeven. Als iemand niet toe kan worden gelaten tot een onderwijsinstelling wil dat echter nog niet zeggen dat de leerling niet leerbaar is. Hij of zij zou wel degelijk in staat kunnen zijn een vorm van onderwijs te volgen. Het lijkt er echter op dat zowel leerplichtambtenaren als de artsen hier in hun behandeling hetzij oordeel doorgaans al rekening mee houden. In de focusgoepen komt het onderscheid tussen ‘schoolvaardigheid’ -het in staat zijn om een onderwijsinstelling te bezoeken- en ‘leerbaarheid’ -het vermogen om iets te leren- ter sprake. Wanneer een jongere niet naar school kan, betekent dit niet dat het geen ontwikkelingsmogelijkheden of enige potentie tot leren heeft. Vaak wordt het voorbeeld gegeven van een jongere die in een medisch dagverblijf leert om zelfstandig te eten, wat een enorme stap voorwaarts kan zijn. In hoeverre dergelijke verzelfstandiging echter hetzelfde is als leerbaarheid, blijft moeilijk. Over het algemeen is men het er over eens dat het belangrijk is om de ontwikkelingsmogelijkheden van een jongere goed te beschouwen en in de gaten te blijven houden bij vrijstellingsprocedures. Het oordeel over deze perspectieven en de toetsing van de jongere ligt hierbij bij de medische specialisten. De ambtenaren spreken hierin veel vertrouwen uit. Het professionele oordeel van een medisch specialist over leerbaarheid komt ook vaak terug in de medische verklaringen. In het survey geeft twee derde (67 procent) van de respondenten aan dat dit meestal of altijd benoemd wordt, 14 procent geeft aan dat dit zelden tot nooit zo beschreven wordt. In figuur 3.3 zien we dat we dat de meeste leerplichtorganisaties het oordeel van de professional over leerbaarheid (heel) belangrijk achten.

Figuur 3.3 – Belang van oordeel arts / psycholoog over leerbaarheid bij een vrijstelling artikel 5 onder a? (n=126) weet niet; 1%

heel onbelangrijk; 10%

heel belangrijk; 60%

onbelangrijk; 1%

belangrijk; 29%

17

Van de respondenten die aangeven dat het oordeel over ‘leerbaarheid’ benoemd wordt in medische verklaringen, vindt de overgrote meerderheid (89 procent) dit oordeel bovendien (heel) belangrijk. De toekomstperspectieven en de potentie om eventueel in de toekomst terug te kunnen keren in het onderwijssysteem staan hierbij centraal en zijn relevant in het toekennen van een tijdelijke of permanente vrijstelling. Eén op de tien ambtenaren geeft aan dit oordeel onbelangrijk te vinden. Een duidelijke verklaring is hiervoor niet te geven. Mogelijk is dit de eerder benoemde groep ambtenaren die aangeeft dat leerplicht strak de regels van de wet dient te volgen. ‘Leerbaarheid’ maakt daarbij geen onderdeel uit van de voorwaarden voor een vrijstelling; een oordeel over het wel of niet kunnen worden toegelaten tot een school of instelling volstaat. Aanvullend onderzoek In figuur 3.4 de resultaten op de vragen in hoeverre aanvullend onderzoek naar leerbaarheid bij vrijgestelde jongeren op basis van artikel 5 onder a wenselijk zou zijn (1); en of men bij vrijstellingen 5 onder a zelf nagaat of de jongere leerbaar is (2).

Figuur 3.4 – 1) Nader onderzoek naar leerbaarheid bij 5 onder a wenselijk? (n=143) 2) Gaat u bij 5 onder a zelf na of de jongere leerbaar is? (n=140) 1)

weet niet; 2%

2)

weet niet; 38%

(vrijwel) altijd; 17% nooit; 35%

nooit; 36% meestal; 12%

meer dan kwart; 13%

minder dan kwart; 13%

soms; 14% zelden; 19%

We zien dat 35 procent van de leerplichtambtenaren van mening is dat er nooit sprake van twijfel is aangaande de leerbaarheid van jongeren met een vrijstelling 5 onder a. Dertien procent geeft aan dat in maximaal een kwart van de gevallen nader onderzoek wenselijk wordt geacht. Nog eens dertien procent geeft aan dat er zelfs in meer dan een kwart van alle gevallen sprake is van twijfel. Kort gezegd is ruim een kwart van de ambtenaren dus van mening dat er bij ontstane vrijstellingen twijfelgevallen zijn

18

wat betreft de leerbaarheid.13 Verder geeft 36 procent aan dat zij zelf nooit nagaan of de jongere leerbaar is, terwijl 29 procent zegt dit meestal of altijd te doen. Deze resultaten zijn opvallend gezien de uitkomsten van de focusgroepen. In de gesprekken komt namelijk structureel naar voren dat er bij vrijstellingen 5 onder a zelden twijfelgevallen zijn. Jongeren waarvoor een vrijstelling 5 onder a wordt aangevraagd hebben veelal een duidelijke, zeer zware beperking (bv. meervoudige handicap vanaf de geboorte) waar over het algemeen dan ook geen twijfel over bestaat. Bij beroepen op artikel 5 onder a op latere leeftijd, bestaat soms wel enige twijfel over de medische of psychiatrische klachten van de jongere. In een dergelijk geval kan een toelichtingsgesprek met ouders over de situatie gevoerd worden en eventueel een second opinion bij een andere arts aangevraagd worden. De term ‘aanvullend onderzoek’, zoals gebruikt in de surveyvraag, lijkt in ieder geval niet te betekenen dat leerplicht zelf de leerbaarheid van de jongere toetst en beoordeelt. Deze deskundigheid en bevoegdheid ontbeert Leerplicht en men is hier ook duidelijk over. Een deelnemer stelt: “de deskundigheid van de arts, daar ga je gewoon van uit”. De arts is in principe dan ook de poortwachter voor een artikel 5 onder a. Als die de verklaring afgeeft, dan volgt een vrijstelling. Dat verschillende artsen in een enkel geval tot andere oordelen kunnen komen, blijkt uit een voorbeeld van één van de deelnemers: “Onlangs heeft een jongere bij ons geen vrijstelling 5 onder a ontvangen. De jongere heeft een visuele aandoening en kan daardoor geen schriftelijke maar wel digitale tekst lezen. Voorgaande jaren kreeg deze jongen een verklaring van de arts, maar nu had een andere arts gekeken. Deze vond dat er genoeg alternatieven waren om toch naar school te kunnen.” In hoeverre deze artsen kennis hebben van alternatieve onderwijsmethoden en daarmee mogelijkheden buiten scholen om, is een vraag die de meeste deelnemers niet kunnen beantwoorden. Wellicht dat daar nog winst is te behalen volgens enkele deelnemers. Tegelijkertijd geeft men aan dat uit de medische verklaring vaak wel duidelijk wordt wat het alternatief is voor school.

3.4

Medisch kinderdagverblijven

Medisch kinderdagverblijven (MKD’s) zijn zeer vaak betrokken bij vrijstellingsprocedures 5 onder a. Op zich niet zo verwonderlijk, aangezien de meeste kinderen die

13 Ook valt de grote groep ‘weet niet’ op (38 procent). Verklaringen hiervoor zijn lastig te geven.

19

voor 5 onder a in aanmerking komen al sterke beperkingen hebben sinds de geboorte en bekend zijn op het MKD. In de focusgroepen wordt aangegeven dat het vaak het MKD is dat de ouders wijst op de mogelijkheid voor een artikel 5 onder a vrijstelling en ze begeleidt bij de aanvraag. Een klein deel (12 procent) van de respondenten geeft in het survey aan dat MKD’s geen rol spelen bij vrijstellingen artikel 5 onder a. De rol van MKD’s valt op verschillende manieren vorm te geven (zie figuur 3.5).

Figuur 3.5 – Op welke manier spelen MKD's een rol bij vrijstellingen artikel 5 onder a? (n=139) 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% adviseur leerplicht

adviseur ouders

facilitator facilitator educatie educatie/ / zorg

anders

geen rol

Respondenten geven aan dat MKD’s vaak zowel als adviseur van leerplicht (42 procent) als van de ouders (43 procent) fungeren. In de gesprekken wordt aangegeven dat medisch kinderdagverblijven grote deskundigheid en ervaring met jongeren met ernstige problematiek hebben en daardoor een goed beeld van de situatie en mogelijkheden kunnen schetsen. Verder worden MKD’s genoemd als facilitator voor alternatieve educatie en zorg. Jongeren komen bij een vrijstelling 5 onder a in een zeer groot deel van de gevallen terecht bij MKD’s voor dagbesteding. MKD’s kunnen ook nog op diverse andere manieren betrokken zijn bij vrijstellingen. Vaak wordt genoemd dat de kinderdagverblijven het beroep op vrijstellingen opstel20

len en laten ondertekenen door ouders. Het assisteren bij of zelfs het op zich nemen van de administratie en de formaliteiten rond beroepen, wordt vaak genoemd. Ook zijn er voorbeelden dat MKD’s medische verklaringen verzorgen, omdat zij veel medisch specialisten in huis hebben en de situatie van de jongere goed kennen. Uit de gesprekken komt naar voren dat dit wellicht de schijn van onvoldoende onafhankelijkheid kan wekken, maar dat er doorgaans groot vertrouwen is in het oordeel en de neutraliteit van het kinderdagverblijf. Bovendien wordt aangegeven dat bij twijfel altijd een second opinion bij een onafhankelijk arts kan worden aangevraagd. Van de respondenten die aangeven dat MKD’s een rol spelen bij vrijstellingen 5 onder a, geeft 22 procent aan dat hier bovendien afspraken over zijn gemaakt tussen de leerplichtorganisatie en het MKD. Hierbij geeft men aan dat er bijvoorbeeld afspraken worden gemaakt over het aanleveren van de juiste documenten aan de ouders, het leveren van toelichting bij een beroep, het mogen indienen van het beroep en het verzorgen van medische verklaringen. Het verschilt per leerplichtorganisatie wat voor afspraken gemaakt zijn met MKD’s, maar het vaakst worden afspraken over administratieve ondersteuning genoemd. Opvallend is overigens de grote groep (26 procent) respondenten die aangeeft niet te weten of er afspraken zijn over de rol van MKD’s bij beroepen. Een nadere analyse naar de omvang van de leerplichtorganisatie levert een duidelijk, significant onderscheid op tussen kleine (minder dan 5.000 leerplichtingen) en grote (5.000 of meer leerplichtigen) leerplichtorganisaties. Waar één op de veertien respondenten (7 procent) in kleine organisaties aangeeft dat er afspraken bestaan over de rol van MKD’s bij het indienen van beroepen, geeft 37 procent van de respondenten uit grote organisaties aan dat hier sprake van is. Het feit dat grote organisaties ook te maken hebben met meer beroepen en vrijstellingen, lijkt hiervoor een logische verklaring. De noodzaak voor meer standaardisering en samenwerking met MKD’s is hierdoor mogelijk groter.

3.5

Proces bij niet ontstaan vrijstelling

Ondanks het feit dat in de groepsgesprekken zeer sterk benadrukt wordt dat beroepen op artikel 5 onder a in de overgrote meerderheid betrekking hebben op zeer ernstig beperkte jongeren en er doorgaans geen twijfel over de vrijstelling bestaat, zijn er ook situaties waarbij de vrijstelling niet ontstaat. In figuur 3.6 zien we in welke mate jongeren naar school gaan, indien een vrijstelling 5 onder a niet is ontstaan.

21

Figuur 3.6 – Indien niet aan de voorwaarden voor een vrijstelling artikel 5 onder a is voldaan, gaat de jongere dan naar school? (n=94, excl. ‘weet niet) nooit; 2% zelden; 6%

(vrijwel) altijd; 36%

soms; 21%

meestal; 34%

Zeven op de tien ambtenaren geven aan dat een jongere waarbij geen vrijstelling is ontstaan meestal of altijd naar school gaat (exclusief ‘weet niet’). Eén op de twaalf (8 procent) geeft aan dat de jongere zelden tot nooit naar school gaat. Uit de focusgroepen komt naar voren dat met name oudere jongeren na een ‘afgewezen’ beroep, thuis komen te zitten. Ouders melden de jongere dan vaak ziek. Jongeren verdwijnen hierbij overigens niet uit beeld, omdat ze in administratiesystemen naar voren komen. In een dergelijk geval kán een proces-verbaal opgemaakt worden, maar meestal wordt via bemiddeling en overleg met de ouders een oplossing gevonden. Dit wordt gestaafd door de resultaten uit de vragenlijst, waarin respondenten aan kunnen geven in hoeverre het voor komt dat er na een niet-ontstane vrijstelling een alternatieve oplossing wordt gezocht (figuur 3.7).

Figuur 3.7 – Indien niet aan de voorwaarden voor een vrijstelling artikel 5 onder a is voldaan, wordt er dan gezocht naar een alternatieve oplossing voor de jongere binnen het onderwijs? (n=109, excl. ‘weet niet’) nooit; 2%

zelden; 1%

soms; 15%

(vrijwel) altijd; 52% meestal; 30%

22

De overgrote meerderheid (83 procent) van de respondenten geeft aan dat indien een vrijstelling niet ontstaat, er meestal of altijd gezocht wordt naar alternatieve oplossingen binnen het onderwijssysteem. Slechts een zeer kleine groep (3 procent) stelt dat dit zelden tot nooit gebeurt. Alternatieve oplossingen die genoemd worden zijn: speciaal onderwijs (met name cluster 3 of 4), speciale trajecten op school, combinaties van zorg en onderwijs, minder lange schooldagen en dergelijke. In de focusgroepen wordt ook genoemd dat men naar alternatieve vrijstellingen zoekt, bijvoorbeeld een gedeeltelijke vrijstelling om zo halve dagen op een zorgboerderij te kunnen zijn. In de gesprekkken ontstaat het beeld dat leerplichtambtenaren vrij creatief zijn om de jongere te helpen. De een zoekt daarbij meer de grenzen van de wet op dan de ander. De gemeenschappelijke deler is hierbij het (proberen te) leveren van maatwerk door te zoeken naar een individuele oplossing gegeven de problematiek van de jongere en de mogelijkheden op scholen. Een voorbeeld uit de focusgroepen is een jongen die wegens psychische problemen niet in staat was om de vo-instelling waar hij ingeschreven stond te bezoeken. Hij had echter wel voldoende cognitieve capaciteiten om regulier onderwijs te genieten. In dat geval is besloten om de jongere ingeschreven te laten staan op de school en met behulp van IVIOpakketten alsnog onderwijs te laten krijgen. In de gesprekken wordt verder aangegeven dat het belang van het op één lijn komen te zitten met de ouders essentieel is. Sommige ouders moeten nog accepteren dat hun kind nooit zal kunnen leren en hebben daarvoor tijd nodig. Andere ouders zitten juist op het tegenovergestelde spoor. Meedenken met de ouders kan in een zeldzaam geval betekenen dat een aanvankelijk ‘afgewezen’ vrijstelling 5 onder a later alsnog wordt afgegeven, zoals uit onderstaand voorbeeld uit de focusgroepen blijkt: “Een meisje werd vijf, ze had tot dan toe kort op school en op een medisch kinderdagverblijf gezeten. De ouders waren van mening dat het meisje niet naar school kon en dienden een beroep op vrijstelling in. Iedereen vond echter dat het kind leerbaar was en de leerplichtambtenaar heeft de vrijstelling dan ook afgewezen. De ouders waren het hier mee oneens en het meisje ging niet meer naar school. De leerplichtambtenaar heeft hiervan geleerd en is naar de ouders toe gegaan in een poging ze mee te krijgen in de beslissing. Het meisje heeft alsnog een vrijstelling voor een jaar gekregen, maar in dat jaar wordt de ontwikkeling wel gevolgd. Het is niet altijd zo dat als de leerplichtambtenaar vindt dat het kind geen recht op vrijstelling heeft, dat die vrijstelling dan ook nooit gegeven wordt. Het uitgangspunt moet zijn om samen met ouders te kijken naar de mogelijkheden. De ouders in dit specifieke geval waren ervan overtuigd dat het meisje niets kon, maar nu gaat ze naar een zorgboerderij. Er moet met de ouders meegedacht worden en maatwerk geboden worden om ze mee te krijgen. Het meisje wordt nu in haar ontwikkeling gestimuleerd.”

23

Jongeren zonder vrijstelling raken volgens de deelnemende leerplichtambtenaren aan de groepsgesprekken niet buiten beeld. Als voor leerlingen een alternatief niet nodig lijkt, moeten ze terug naar school. Als ze dat niet doen, komen ze weer in beeld van Leerplicht. Op dat moment wordt er gekeken of een traject met proces-verbaal hetzij ander alternatief nodig is. De gesproken leerplichtambtenaren neigen bij leerlingen die vergeefs een beroep hebben gedaan op artikel 5 onder a niet snel naar een procesverbaal, omdat ze vanuit het belang van de leerling kijken. Een proces-verbaal is meestal niet in diens belang. Voor een proces-verbaal is het daarbij ook erg van belang dat je al het nodige hebt gedaan om een leerling op school te houden, maar dat de ouders het kind thuis blijven houden. Dat ligt bij deze leerlingen veelal niet voor de hand. Dat zien de ambtenaren vaker terugkomen bij andere artikelen, zoals artikel 5 onder b en artikel 11 onder g, waarover in het volgende hoofdstuk meer. Artikel 5 onder a wordt door de leerplichtambtenaren doorgaans dan ook niet als problematisch ervaren (komt zowel uit de groepsgesprekken als uit gemaakte opmerkingen bij het survey naar voren). Vaak verwijst men daarbij naar andere artikelen (met name het beroep op 5 onder b) als reden waardoor jongeren thuis komen te zitten.

3.6

Proces na ontstaan vrijstelling

In de vorige paragraaf is ingegaan op de situaties die ontstaan en de werkwijze van leerplicht indien een vrijstelling 5 onder a níét is ontstaan. In dit deel bespreken we de ontstane situaties en werkwijzen nadat een vrijstelling wél is ontstaan. In de vragenlijst alsmede de focusgroepen zijn de mogelijkheden voor het verlenen van zorg of het bieden van alternatieve vormen van educatie ná het ontstaan van een vrijstelling 5 onder a besproken. Hieruit volgt dat jongeren vaak in een MKD terecht komen na een vrijstelling, dit is bekend, omdat de ‘bestemming’ van de jongere na vrijstelling doorgaans in de medische verklaring wordt benoemd. In het survey wordt meermaals de mogelijkheid tot onderwijs thuis benoemd. Een ander veel benoemde mogelijkheid betreft de zorgboerderij, eventueel aangevuld intern met een vorm van onderwijs. Ook andere vormen van dagbesteding, zoals Centra voor Creatief Leren of zorginstellingen behoren tot de mogelijkheden. Vrijstelling 5 onder a met behoud van inschrijving In de groepsgesprekken en in mindere mate in de resultaten uit de vragenlijst, komt naar voren dat enkele leerplichtorganisaties in een zeldzaam geval een combinatie van een vrijstelling mét het volgen van ‘regulier’ onderwijs toepassen. In een dergelijk geval wordt de jongere formeel vrijgesteld van de leerplicht, maar blijft deze ingeschreven op een onderwijsinstelling. Op deze manier heeft de jongere niet de plicht om dagelijks onderwijs te volgen, maar kan wel het leerrecht beschermd wor-

24

den. Daarnaast kan op deze wijze aanspraak gemaakt worden op persoonsgebonden budget (binnen de AWBZ) voor de jongere om zorg in te kopen. In de gesprekken wordt de AWBZ vaak als zeer belangrijke reden genoemd voor een vrijstelling. Een vrijstelling is vaak een voorwaarde om de noodzakelijke indicatie voor zorg te ontvangen. Door de jongere vrij te stellen en tegelijk ingeschreven te laten staan op een onderwijsinstelling, is het mogelijk om een combinatie van (bekostigde) zorg met het volgen van onderwijs te bewerkstelligen. Deze constructie is niet bij iedereen bekend en kwam in de gesprekken ook naar voren als niet de meest ideale. De constructie sluit namelijk niet aan bij de Leerplichtwet en de verantwoording van de inschrijvingen van de onderwijsinstellingen. Artikel 11 onder g wordt genoemd als mogelijk alternatief. In zojuist beschreven situatie lijkt het volgen van onderwijs te wringen met het ontvangen van de juiste zorg (en het hiervoor noodzakelijke persoonsgebonden budget). Wettelijk gezien is het de vraag of dit mag. Het is dan ook goed om te beseffen dat het hier om zeldzame gevallen gaat, waarbij de leerplichtambtenaren min of meer anticiperen op de Transitie Jeugdzorg. De verwachting is dat een constructie zoals het vrijstellen van een jongere met behoud van inschrijving, in de toekomst niet meer nodig zal zijn. In 2015 komt gaat namelijk het nieuwe jeugdzorgstelsel in werking, waarbij alle zorg voor de jeugd onder verantwoordelijkheid van de gemeenten komt. Discussie over ontstaan vrijstellingen Het feit dat een vrijstelling in zojuist beschreven situatie een ‘noodzakelijk kwaad’ lijkt om over de juiste middelen voor zorginkoop te beschikken, kan verklaren dat drie op de tien respondenten (31 procent) in de vragenlijst aangeven dat zij het (helemaal) eens zijn met de stelling ‘het komt voor dat onnodige vrijstellingen artikel 5 onder a ontstaan’ (figuur 3.8). Ook weten we uit eerdere analyse dat ongeveer een kwart van de respondenten wel eens twijfel heeft over de leerbaarheid van de jongere. We moeten dus stellen dat er vanuit leerplicht aanwijzingen zijn dat het vrijstellingensysteem wat betreft artikel 5 onder a niet in iedere situatie de ideale oplossing biedt.

25

Figuur 3.8 – Stelling: Het komt voor dat onnodig vrijstelling artikel 5 onder a ontstaan (n=136)

weet niet; 23%

helemaal niet mee eens; 27%

helemaal mee eens; 6% enigszins mee eens; 25%

enigszins niet mee eens; 19%

Mogelijkheden voor maatwerk Een andere verklaring voor het relatief grote deel respondenten dat van mening is dat er onnodige vrijstellingen 5 onder a ontstaan, kan liggen aan de maatwerkmogelijkheden binnen het huidige onderwijssysteem. Zo zien we in figuur 3.9 dat bijna driekwart (72 procent) van de respondenten het (helemaal) niet eens is met de stelling dat het onderwijssysteem voldoende mogelijkheden tot maatwerk biedt om vrijstellingen 5 onder a te voorkomen. Ongeveer een kwart (24 procent) is het overigens wel (helemaal) eens met de stelling.

Figuur 3.9 – Stelling: Het onderwijssysteem biedt voldoende mogelijkheden voor maatwerk om vrijstellingen 5 onder a te voorkomen (n=137) helemaal mee weet niet; 4% eens; 5%

enigszins mee eens; 19%

helemaal niet mee eens; 32%

enigszins niet mee eens; 39%

De focusgroepen staven dit beeld deels. Zoals eerder aangegeven is de medewerking van scholen bij maatwerkoplossingen essentieel. Scholen kunnen echter niet altijd medewerking verlenen, omdat zij ook gebonden zijn aan regels en financierings26

voorwaarden als ingeschrevenen ongeoorloofd afwezig zijn. Eerder is al het voorbeeld aangehaald waarin jongeren formeel vrijgesteld worden van de leerplicht, maar alsnog ingeschreven blijven staan op school. Er wordt genoemd dat scholen hiermee misschien in de problemen kunnen komen wanneer de inspectie controle uitvoert. Het is daarmee een voorbeeld van onvoldoende beweegruimte binnen het huidige onderwijssysteem. Er wordt aangegeven dat een vrijstelling formeel betekent dat Leerplicht zich niet meer met de jongere bemoeit, maar dat het vaak toch gewenst is om ‘een oogje in het zeil te houden’, dit wringt dan. Ook wordt genoemd dat een vrijstelling vaak noodzakelijk is om de jongere persoonsgebonden budget te laten ontvangen, terwijl een voorlopig einde van de onderwijscarrière niet wenselijk is. Enkele leerplichtambtenaren vinden het ‘belachelijk’ dat een jongere een vrijstelling nodig heeft om in aanmerking te komen voor een zorgindicatie en bijbehorend budget. De keuze tussen ‘wel school’ of ‘geen school’ is een knelpunt dat door de respondenten vaak genoemd wordt. Ook in de focusgroepen komt dit veelvuldig naar voren, waarbij het ongenoegen over ontbreken van de mogelijkheid tot een gedeeltelijke vrijstelling 5 onder a (met aanspraak op persoonsgebonden budget), breed gedragen wordt. Een deelnemer stelt in een focusgroep: “Er zijn kinderen die in staat zijn om onderwijs te volgen, maar bijvoorbeeld niet om dit vijf dagen te doen. Dit komt ook voor, maar dan krijgt men geen vrijstelling op grond van artikel 5 onder a. Bij een vrijstelling op grond van artikel 5 onder a is niks op het gebied van onderwijs mogelijk.” Om echt maatwerk te kunnen bieden, wordt geopperd voor de mogelijkheid om een jongere een aantal dagen per week (of aantal weken) vrij te kunnen stellen en de andere dagen onderwijs te laten genieten. Een eerder genoemde constructie waarbij zowel een vrijstelling als inschrijving bij een onderwijsinstelling toegepast wordt, is hierbij een oplossing. Formeel gezien is dit echter niet juist en ook scholen willen hier niet altijd aan meewerken. Een gedeeltelijke vrijstelling, bijvoorbeeld via 11 onder g, zou dan een beter alternatief zijn. Een andere beperking die meerdere malen genoemd wordt, zowel in de vragenlijst als in de focusgroepen, betreft het feit dat een leerplichtige jongere op een erkende onderwijsinstelling (met zogenaamd ‘Basisregistratie Instellingen’-nummer) ingeschreven dient te staan. Inschrijving op niet-erkende instellingen die alternatieve vormen van educatie bieden, zoals het Centrum voor Creatief Leren, wordt daarmee onmogelijk gemaakt zolang de jongere geen vrijstelling heeft. Dit wekt bij sommige ambtenaren weerzin op, omdat het zorgaanbod en de educatiemogelijkheden daar kwalitatief

27

hoogwaardig kunnen zijn. Erkenning van dergelijke organisaties als onderwijsinstelling zou in deze gevallen vrijstelling kunnen voorkomen. Contact na vrijstelling Driekwart van de leerplichtorganisaties (78 procent) heeft na het ontstaan van een vrijstelling 5 onder a geen contact met de jongere. Uit de groepsgesprekken wordt als reden aangedragen dat de taak van Leerplicht na een vrijstelling in principe eindigt. Bovendien is er doorgaans goed zicht op de ‘bestemming’ van de jongere, dat staat vaak al opgenomen in de medische verklaring. Men geeft aan dat de jongere dan ook zelden thuis komt te zitten. Een deel van de respondenten geeft in de vragenlijst echter aan wel contact te onderhouden, hoe dit vorm krijgt is niet geheel duidelijk. In de gesprekken wordt in ieder geval aangegeven dat zeker bij tijdelijke vrijstellingen de ontwikkeling van het kind in ieder geval jaarlijks in de gaten wordt gehouden, een arts beoordeelt dan de mogelijkheden van de jongere op dat moment. Van respondenten die aangeven contact te onderhouden, doet ruim de helft (55 procent) dit halfjaarlijks. Een op de zeven (14 procent) onderhoudt jaarlijks contact en een derde (32 procent) geeft aan dat de contactfrequentie afhankelijk is van zaken als de duur van de vrijstelling, de leeftijd van de jongere en de aard van de problematiek.

28

4 Artikel 11 onder g

4.1

Absolute aantallen vrijstellingen

Op basis van 14914 vragenlijsten, zijn in totaal 580 vrijstellingen geïnventariseerd. Ruim twee op de vijf leerplichtorganisaties geven zelfs aan helemaal geen vrijstellingen artikel 11 onder g te hebben afgegeven. Per ingediend verzoek voor artikel 11 onder g zijn gemiddeld 0,85 vrijstellingen toegekend15. Vergeleken met artikel 5 onder a komen vrijstellingen 11 onder g dus beperkt voor. Let wel, het gaat hierbij om vrijstellingen die door leerplichtambtenaren worden afgegeven voor verlof van (cumulatief) meer dan tien dagen op grond van gewichtige omstandigheden. Voor verlof van maximaal tien dagen in geval van gewichtige omstandigheden, neemt de schoolleiding een beslissing.

4.2

Overwegingen bij verzoeken op artikel 11 onder g

Artikel 11 onder g blijkt de nodige discussie op te leveren binnen Leerplicht. Als we bijvoorbeeld kijken naar aspecten die van belang zijn bij het verlenen van vrijstellingen artikel 11 onder g zien we een grote diversiteit. Waar we bij artikel 5 onder a nog zagen dat er een aantal aspecten (vrijwel) structureel belangrijk werden geacht, lijkt hier bij 11 onder g wat meer discussie over te bestaan. In figuur 4.1 zien we welke aspecten belangrijk zijn bij een vrijstelling artikel 11 onder g.

14 Dit betekent een dekking van 52 procent van alle leerplichtigen en een vertegenwoordiging van 234 gemeenten. 15 Op basis van 146 vragenlijsten, waarin zowel het aantal verzoeken als het aantal vrijstellingen is ingevuld. Dit is een dekking van 50 procent van het aantal leerplichtigen.

29

Figuur 4.1 – In welke mate spelen onderstaande aspecten een rol bij het verlenen van een vrijstelling artikel 11 onder g? (n=85) 100% 90%

80% 70%

60% 50%

40% 30%

20% 10%

weet niet heel belangrijk belangrijk onbelangrijk heel onbelangrijk

0%

Het oordeel en het advies van de school over de situatie van de jongere wordt van alle aspecten het vaakst (heel) belangrijk wordt geacht (92 procent). Pas daarna lijken formele aspecten als tijdige, schriftelijke indiening van belang te zijn (respectievelijk 85 en 87 procent ‘belangrijk’ of ‘heel belangrijk’). De meeste verschillen tussen leerplichtorganisaties lijken te bestaan over het belang van de wens van ouders en kind. Hier zien we dat respectievelijk 25 en 30 procent van de respondenten deze aspecten (heel) onbelangrijk vindt, terwijl tegelijkertijd 72 respectievelijk 67 procent van mening is dat deze aspecten wél een (hele) belangrijke rol spelen. Aanvullende analyse op belangrijke aspecten bij een vrijstelling artikel 11 onder g naar de omvang van de leerplichtorganisatie, levert enkele afwijkende resultaten op wanneer we onderscheid maken tussen kleine organisaties (tot 5000 leerplichtigen) en grote organisaties (meer dan 5000 leerplichtigen)16.

16 Bij toetsing op de statistische significantie van afwijkingen in het belang van de aspecten, zijn de categorieën ‘heel belangrijk’ en ‘belangrijk’ tezamen genomen, evenals ‘onbelangrijk’ en ‘heel onbelangrijk’.

30

Zo blijkt dat schriftelijke indiening van het beroep en het kunnen overleggen van een medische verklaring vaker belangrijk wordt geacht door grote organisaties dan kleine. De wens van de ouders, de wens van de jongere en het oordeel over de aanwezigheid van alternatieve educatie wordt vaker belangrijk geacht door kleine dan grote organisaties. Er is dus een indicatie dat ‘formele’ aspecten belangrijker zijn voor grote organisaties en informele, meer subjectieve aspecten belangrijker in kleine organisaties. Ook in de focusgroepen proeven we een meer ‘persoonlijke benadering bij de kleinere organisaties dan bij grotere. Specificaties van figuur 4.1 naar leerplichtomvang zijn terug te vinden in de bijlage 1. De complexiteit van artikel 11 onder g wordt nog duidelijker als we kijken naar redenen voor honorering van verzoeken tot vrijstelling (figuur 4.2).

Figuur 4.2 – Kunt u voor volgende situaties aangeven of deze doorgaans redenen zijn voor honorering of afwijzing voor een vrijstelling 11 onder g? (n=83) 100% 90% 80%

70% 60% 50%

40%

weet niet reden voor afwijzing

30% 20% 10% 0%

Vrijwel alle respondenten (94 procent) vinden een ernstige, levensbedreigende ziekte doorgaans een reden voor toekenning van artikel 11 onder g. Ook is er -hoewel duidelijk in mindere mate- grote overeenstemming over het feit dat het overlijden van bloed- of aanverwanten of het moeten voldoen aan wettelijke verplichtingen doorgaans redenen voor honorering zijn (respectievelijk 80 en 73 procent). 31

Bij een aantal redenen is duidelijk verschil van mening en dus in handelen door leerplichtorganisaties. Zo zijn huwelijken en jubilea van verwanten of verhuizingen van het gezin voor vrijwel evenveel respondenten doorgaans reden tot honorering als reden tot afwijzing. Uit de focusgroepen kwam dit ook naar voren. Het is daarbij niet zo dat degenen die het afwijzen dit niet van belang vinden, maar dat ze een periode van (meer dan) tien dagen al dan niet gecumuleerd in het schooljaar– want over die gevallen gaat het bij leerplicht vaak- niet in het belang van het kind vinden. Hun overweging is dan dat sommige kinderen reeds een achterstand hebben en die wordt dan vervolgens alleen maar groter. Overigens kijken ook de leerplichtambtenaren die om genoemde redenen doorgaans wel een vrijstelling verlenen naar het belang van het kind. Het uitgangspunt is tussen beiden echter anders. Verder zien we dat bijna een derde (31 procent) verzoeken tot vrijstelling vanwege topsportverplichtingen doorgaans honoreert. Hierbij wordt wel de richtlijn genoemd dat de jongere verbonden moet zijn aan een sportkoepel. Als het kind verbonden is aan een bond is het mogelijk om toestemming te geven, hoewel vaak wel navraag wordt gedaan of het echt belangrijk is dat het kind “al die trainingen volgt en altijd precies op tijd moet komen”. Een op de twintig leerplichtorganisaties (6 procent) geeft aan dat het maken van een wereldreis bij hen doorgaans reden tot honorering is. In enkele gemeenten bestaat deze mogelijkheid in het kader van ‘persoonlijke ontwikkeling’ en kan er gemeentelijk beleid op gemaakt zijn (bijvoorbeeld geïnitieerd door de wethouder). Voor veel focusgroepdeelnemers is dit echter onvoorstelbaar. Bij een van de deelnemers was dit wel aan de orde. Zij houden er daarbij ook toezicht op dat een leerling ook daadwerkelijk in de gemeente staat ingeschreven en niet bijvoorbeeld bij een oom of tante woont om zo hiervoor in aanmerking te komen. Overigens geeft 48 procent van de respondenten aan dat er nog andere redenen voor honorering denkbaar zijn. Deze redenen blijken bijzonder divers, zo wordt genoemd: zwangerschapsverlof van de leerplichtige, overlijden van een vriend of kennis, voorbereiding op emigratie, tijdelijk verblijf in buitenland wegens beroep van ouder et cetera. Interpretatie van het artikel De variatie in honoreringsredenen lijkt een gebrek aan eenduidigheid van de Leerplichtwet te indiceren. In de focusgroepen komt dit beeld ook duidelijk naar voren. Er is bijvoorbeeld discussie over wanneer een artikel 11 onder g van toepassing is. Een veelgehoorde term hierbij is ‘een gewichtige omstandigheid buiten de wil van het kind (of ouder)’ die bovendien ‘geen uitstel duldt’, hierover is dan ook jurisprudentie. 32

Voor een deel van de ambtenaren lijkt de gewichtige omstandigheid búíten de wil van het kind of ouder hét centrale uitgangspunt bij het in behandeling nemen van een verzoek voor vrijstelling 11 onder g. Voor anderen is het echter denkbaar dat er ook andere vormen van ‘gewichtige omstandigheden’ denkbaar zijn, zoals we gezien hebben in figuur 4.2. Zoals in hoofdstuk 2 reeds aangegeven biedt de Leerplichtwet voor deze afweging ook niet de handvatten. Artikel 14 gaat niet zozeer op de inhoud als wel op de procedure in. Leerplichtambtenaren lijken voor de beslissingen af te gaan op andere kaders die men als wettelijke vereisten ziet, vermoedelijk de ambtsinstructie. Verschillen tussen ambtenaren in beleving van de wet zou hier in elk geval door verklaard worden. Een analyse van de ambtsinstructie valt buiten de scope van dit onderzoek.17. Verschillen in perspectieven ten aanzien van artikel 11 onder g hebben niet alleen invloed op het toekennen of afwijzen van verzoeken op basis van het maken van een wereldreis of vanwege topsportverplichtingen. Verschillen komen bijvoorbeeld ook naar voren in complexe situaties, zoals een jongere die niet meer naar school kan en via artikel 11 onder g tijdelijk zorg zouden kunnen ontvangen: “Een tijdelijke vrijstelling kan afgegeven worden om de schoolgang en het eindresultaat te verbeteren, vooral met behulp van artikel 11 onder g”. Een deel van de ambtenaren zou in een dergelijk geval nooit een artikel 11 onder g overwegen, aangezien deze volgens hen bedoeld zou zijn voor huwelijken, begrafenissen et cetera. Een ander deel vindt 11 onder g in dat geval juist dé oplossing, al was het maar dat daarmee de inschrijving op de school (en dat is bij artikel 5 onder a doorgaans niet het geval) overeind blijft en er tijdelijke maatwerkoplossingen mogelijk zijn. Weer een ander deel is van mening dat er in overleg met de school en ouders inderdaad een individuele oplossing gevonden moet worden, maar zonder vrijstelling. Voorgaand voorbeeld geeft de essentie van de discussie over artikel 11 onder g aan. Er blijken de nodige interpretatieverschillen te bestaan over het kunnen of mogen toepassen van deze vrijstelling. Dergelijke verschillen zijn overigens niet alleen organisatie-, maar ook persoonsgebonden. Uit de gesprekken komt duidelijk naar voren dat niet alle collega’s binnen de eigen leerplichtorganisatie hetzelfde denken. Daarom worden cases ook binnen het team van een leerplichtorganisatie besproken om zoveel mogelijk een lijn te trekken. Uit de gesprekken blijkt ook dat ambtenaren het zeer wenselijk vinden om met elkaar van gedachten te wisselen over dergelijke thematiek, bijvoorbeeld om inspiratie op te kunnen doen en te leren van oplossingen van ande-

17 Een snelle blik op de modelambtsinstructie zoals ontwikkeld door VNG en Ingrado leert dat hier wel concrete voorbeelden van gewichtige omstandigheden worden gegeven en de instructie daarmee richting kan geven bij beoordelingsprocedures. Een scan op gemeentelijke instructies leert dat er onderscheid is in de mate van uitwerking van richtlijnen.

33

ren. Dit geldt zeker voor de leerplichtambtenaren die min of meer zelfstandig opereren (kleinere gemeenten).

4.3

Discussie over verlenen vrijstellingen

Bijna de helft van de respondenten (44 procent) is van mening dat er onnodig vrijstellingen 11 onder g worden toegekend (figuur 4.3). Dit is enigszins opvallend, aangezien het oordeel over deze vrijstelling in tegenstelling tot artikel 5 onder a volledig bij de leerplichtambtenaar ligt. Desondanks is het mogelijk dat hier een ervaren gebrek aan bewegingsruimte binnen het leerplicht- en onderwijssysteem aan ten grondslag ligt.

Figuur 4.3 – Stelling: Het komt voor dat onnodig vrijstellingen artikel 11 onder g worden toegekend (n=85)

weet niet; 16%

helemaal niet mee eens; 25%

helemaal mee eens; 12%

enigszins mee eens; 32%

enigszins niet mee eens; 15%

Uit de groepsgesprekken volgt dat een tijdelijke vrijstelling van geregeld schoolbezoek (in geval van psychische of medische problematiek) soms meer mogelijkheden voor hulpverlening creëert. Hierbij wordt aangegeven dat het binnen het reguliere onderwijssysteem soms moeilijk is om de juiste hulpverlening op gang te laten komen, zolang de jongere strakke schoolverplichtingen heeft. Een ‘time out’ op basis van artikel 11 onder g kan dan een oplossing zijn, waarbij men zich tegelijk kan afvragen of een dergelijke vrijstelling echt noodzakelijk zou zijn, als er betere alternatieven waren. Zo stelt een deelnemer: “Op het moment dat een leerling regulier onderwijs volgt en een trauma of beschadiging oploopt waardoor hij niet meer in staat is om vijf dagen onderwijs te volgen, maar wel deels, is dit geen reden om vrijstelling op grond van artikel 11 onder g te geven. In zo’n geval zou men het onderwijsprogramma moeten aanpassen, een plan van aanpak door school en ouders moeten opstellen en een arts betrekken.” 34

5 Conclusies

In dit hoofdstuk keren we terug naar de hoofdvragen van dit onderzoek en trekken op basis van de input uit het survey en de focusgroepen conclusies over de overwegingen en werkwijze van leerplicht bij vrijstellingen artikel 5 onder a en 11 onder g.

5.1

Aantallen vrijstellingen

We starten met de kwantitatieve vraag: Hoeveel beroepen op / verzoeken voor vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a en 11 onder g zijn in het afgelopen schooljaar (1 augustus 2012 tot en met 31 juli 2013) ingediend en ontstaan / toegekend? Hoeveel van deze vrijstellingen betroffen nieuwe vrijstellingen en welk deel was een verlenging (NB. dit laatste geldt alleen voor artikel 5 onder a)? Artikel 5 onder a In het schooljaar 2012/2013 zijn door de 156 responderende organisaties (die 240 gemeenten vertegenwoordigen en daarmee 58% van het totaal aantal leerplichtigen) 2.394 vrijstellingen artikel 5 onder a verleend. Een nadere analyse van het aantal beroepen op een vrijstelling 5 onder a leert dat 95%18 van de beroepen leidt tot een dergelijke vrijstelling. Afwijzing van dergelijke beroepen lijkt dan ook nauwelijks plaats te vinden, iets dat ook wordt gestaafd in de focusgroepen. Conform hetgeen we in de focusgroep hoorden, zijn er feitelijk twee typen vrijstellingen 5 onder a. Degenen die als gevolg van bijvoorbeeld een meervoudige handicap sinds de geboorte waarschijnlijk nooit naar school kunnen en een deel dat gedurende het schooljaar psychisch of fysiek ongeschikt raakt en/of waarbij verwacht kan worden dat ze te zijner tijd wel (weer) naar school kunnen. Vorig jaar was bijna twee vijfde (39 procent) van alle vrijstellingen nieuw, waarvan driekwart permanent. Eveneens twee vijfde (39 procent) van de vrijstellingen in 2012/2013 betroffen doorlopende vrijstellingen voor onbepaalde tijd. Twee derde van de vrijstellingen op grond van artikel 5 onder a betreft dus personen waarvan verwacht wordt dat ze nooit in staat zullen zijn een school te bezoeken. De overige 31 procent wordt gevormd

18 Op basis van 70 vragenlijsten waarbij de som der delen (nieuwe tijdelijke; nieuwe permanente; herhaalde; en doorlopende vrijstellingen) voor de betreffende leerplichtorganisatie optelt tot het totaal aantal opgegeven vrijstellingen 5 onder a.

35

door tijdelijke vrijstellingen, hetzij jongeren die voor het eerst, hetzij jongeren die in voorgaand schooljaar (2011/2012) vrijgesteld waren.

Artikel 11 onder g Dit ligt iets ander bij de verzoeken om vrijstellingen op basis van artikel 11 onder g. Op basis van 149 vragenlijsten19, komen we in totaal op 580 verleende vrijstellingen, 85 procent van de aangevraagde vrijstellingen wordt toegekend20. Vergeleken met artikel 5 onder a komen vrijstellingen 11 onder g dus relatief weinig voor. Het gaat overigens alleen om vrijstellingen die door de leerplichtambtenaar verleend worden op grond van gewichtige omstandigheden voor (cumulatief) meer dan tien dagen. Tot tien dagen neemt de schoolleiding zelf een beslissing.

5.2

Proces rond verlenen vrijstellingen

Vervolgens richten we ons op de kwalitatieve vraag: Wat zijn de afwegingen die door leerplichtambtenaren worden gemaakt bij het al dan niet laten ontstaan / toekennen van de betreffende vrijstellingen en in hoeverre speelt de ingeschatte leerbaarheid hierbij een rol (kijkt men bijvoorbeeld alleen naar de wettelijke vereiste bewijsstukken (zie artikel 7), of maakt men ook aanvullende overwegingen/afwegingen)? In hoeverre leiden niet-ontstane vrijstellingen artikel 5 onder a tot een ‘thuiszitter’ of absoluut verzuimer?

5.2.1

Artikel 5 onder a

Ouders doen namens een jongere een beroep op artikel 5 onder a en indien aan de voorwaarden voldaan, ontstaat een vrijstelling van rechtswege. Naar gelang de situatie en / of per leerplichtorganisatie kunnen verschillende zaken relevant zijn voor de leerplichtambtenaren bij het tot stand komen van de vrijstelling, hoewel over de formele, juridische voorwaarden weinig discussie is. Het kunnen overleggen van een medische verklaring bij een schriftelijke indiening van een beroep, wordt vrijwel zonder uitzondering als belangrijk benoemd. Aanvullend worden echter ook andere aspecten belangrijk geacht, zoals het oordeel over leerbaarheid van de jongere en de aanwezigheid van alternatieve educatie of zorg. Relatief de meeste verschillen lijken

19 Deze vertegenwoordigen 234 gemeenten en dat betekent een dekking van 52 procent van alle leerplichtigen. 20 Op basis van 146 vragenlijsten, waarin zowel het aantal verzoeken als het aantal vrijstellingen is ingevuld. Dit is een dekking van 50 procent van het aantal leerplichtigen.

36

te bestaan over het belang van de wens van ouder en jongere bij het ontstaan van de vrijstelling. Men kan zich afvragen of dit mee moet spelen in een vrijstellingsproces op grond van 5 onder a. Tegelijkertijd spelen deze partijen natuurlijk altijd een hoofdrol, doordat ze het beroep indienen (al dan niet ondersteund door een MKD). Het verlenen van een vrijstelling artikel 5 onder a blijkt ook regelmatig nodig om jongeren verder te kunnen helpen binnen de dagbehandeling (AWBZ-middelen komen dan vrij). Leerplichtambtenaren hebben er moeite mee om om die reden iemand vrij te stellen. De jongere verliest dan namelijk ook zijn/haar inschrijving aan de school en dat is zeker bij tijdelijke vrijstellingen niet wenselijk. Leerplichtambtenaren zien hiervoor graag een oplossing. Leerbaarheid Op basis van de vragenlijsten, maar zeker ook op basis van de focusgroepen kunnen we enerzijds een groep leerplichtorganisaties/-ambtenaren onderscheiden die zeer nauw de regels van de wet volgt en zich ook nadrukkelijk beroept op de formele aspecten bij een vrijstellingsprocedure (kortweg ‘preciezen’). Anderzijds lijkt er een groep te onderscheiden die naast de formele aspecten ook andere overwegingen mee laat spelen en daarbij de wettelijke grenzen opzoekt (kortweg ‘rekkelijken’). Dit onderscheid lijkt ook naar voren te komen in de discussie over ‘leerbaarheid’. Leerbaarheid speelt volgens een deel geen expliciete rol in vrijstellingsprocedures en is dan ook een aspect waar leerplicht zich volgens hen niet aan moet branden. Enkel het oordeel van een medisch professional over het ‘in staat zijn tot een school/instelling toegelaten te kunnen worden’ (zoals in de Wet geformuleerd) is hierbij relevant. Een ander deel van de ambtenaren legt meer nadruk op leerbaarheid in termen van ontwikkelingsperspectieven en neemt dit wel mee in de behandeling van een beroep. Geenszins zijn er aanwijzingen dat leerplichtambtenaren zelf leerbaarheid toetsen of hier een persoonlijk oordeel over vellen; de autoriteit van de medisch professional staat buiten kijf. Wel wordt er in onduidelijke situaties een second opinion aangevraagd. In de focusgroepen wordt aangegeven dat hier echter zelden om gevraagd wordt, aangezien jongeren waarvoor een beroep op 5 onder a wordt gedaan, grotendeels zwaar gehandicapten zijn waarvoor school vrijwel nooit een optie is. Dat ongeveer een kwart van de respondenten van mening is dat aanvullend onderzoek naar de leerbaarheid van vrijgestelde jongeren in bepaalde gevallen wenselijk zou zijn, lijkt in tegenspraak met voorgaande. Volgens ons kan dit echter verklaard worden door het verschil tussen het begrip leerbaarheid (een vorm van onderwijs kunnen volgen) en de bepaling in de wet (in staat zijn op een school/instelling ingeschreven te staan). Op basis van voorgaande kunnen we concluderen dat er voor een deel van de leerplichtambtenaren zeker aanvullende overwegingen spelen bij vrijstellingsprocedures 37

náást de formele, juridische voorwaarden. Deze bevinding is interessant, aangezien artikel 5 onder a in theorie ‘van rechtswege ontstaat’ indien een beroep voorzien wordt van de juiste schriftelijke bescheiden. In de praktijk lijkt er voor een deel dus ook een beoordelingsproces achter schuil te gaan. Het beeld dat leerplichtambtenaren zomaar vrijstellingen zouden afgeven, klopt volgens ons dan ook niet. Ze hebben vaak niet de wettelijke mogelijkheid een artikel 5 onder a niet te verlenen. Bovenal handelen ze vanuit het belang van de jongeren, waarbij een vrijstelling soms noodzakelijk is om een indicatie voor zorg (ABWZ) te krijgen; het is dan ook soms noodzakelijk bepaalde keuzes te maken. Feitelijk is de onafhankelijke arts de poortwachter voor het tot stand komen van een artikel 5 onder a. Een discussie over de leerbaarheid dient dan ook met hen te worden gevoerd. Onduidelijk is bijvoorbeeld in hoeverre deze artsen op de hoogte zijn van het hedendaagse onderwijs om te bepalen of iemand wel of niet in staat is tot een school of instelling te worden toegelaten. Het voorbeeld van de jongere die jaar op jaar een vrijstelling kreeg in verband met visuele beperkingen, tot een andere arts concludeerde dat er genoeg alternatieven waren, kan als aangrijpingspunt dienen voor deze discussie. Absoluut verzuim of thuiszitter Wanneer vrijstellingen 5 onder a niet ontstaan, gaat een groot deel van de jongeren weer terug naar school. Het deel dat dit niet doet, lijkt voornamelijk uit oudere jongeren te bestaan. Zij worden dan ziek gemeld, maar raken niet uit zicht, omdat ze in administratiesystemen snel naar voren komen. In samenspraak met de ouders wordt dan vaak alsnog een oplossing bedacht, bijvoorbeeld door een alternatief traject te bieden. Er zijn dan ook geen aanwijzingen dat een artikel 5 onder a-procedure leidt tot een ‘thuiszitter’ als gevolg van een niet ontstane vrijstelling. Ook absoluut verzuim lijkt nauwelijks een punt, aangezien jongeren waarvan vast staat dat ze niet naar school kunnen een vrijstelling artikel 5 onder a krijgen. Jongeren die op latere leeftijd een dergelijke vrijstelling nodig hebben, staan dan nog ingeschreven op een school. Dit neemt niet weg dat er zeker individuele gevallen kunnen zijn die tussen wal en schip vallen. In dit onderzoek zijn we ze niet tegengekomen en vanuit de leerplichtorganisaties wordt ook aangegeven dat men altijd naar individuele oplossingen zoekt. Grote knelpunten zijn hier op grond van artikel 5 onder a niet te verwachten.

5.2.2

Artikel 11 onder g

Artikel 11 onder g is een relatief weinig ingezet vrijstellingsinstrument (uitgaande van de tien dagen cumulatief), zoals we in de aantallen reeds zagen. Een reden hiervoor kan de grote discussie zijn over wanneer dit artikel van toepassing is en waarom. Zo zijn er weliswaar ‘typische’ gewichtige omstandigheden waarbij een jongere een vrijstelling 11 onder g toegewezen kan krijgen: ernstige ziekte of overlijden van een 38

verwant, tegelijkertijd zijn er ook betwistbare redenen tot honorering. Er bestaan bijvoorbeeld grote verschillen over verhuizing van het gezin, jubilea van verwanten of topsportverplichtingen als vrijstellingsgronden. Met name laatste twee redenen worden discutabel geacht, aangezien een groep ambtenaren van mening is dat artikel 11 onder g enkel van toepassing is op gewichtige omstandigheden buiten de wil van het kind of de ouders, hetgeen conform de bestaande jurisprudentie is. Ook bij dit artikel zien we dus onderscheid tussen de rekkelijken en preciezen als het gaat om het tot stand komen en verlenen van vrijstellingen. Naast zojuist benoemde redenen, kan artikel 11 onder g volgens een deel van de ambtenaren ook gebruikt worden om een jongere tijdelijk een ‘time out’ van school te geven, bijvoorbeeld om zorg te ontvangen. Een ander deel is het hier echter niet mee eens of heeft nog niet eerder nagedacht over een dergelijke toepassing van het artikel. Het lijkt artikel 11 onder g aan duidelijke kaders te ontbreken, met verschillende interpretaties onder ambtenaren als gevolg. Artikel 11 onder g zou een alternatief voor artikel 5 onder a kunnen zijn, wanneer een jongere tijdelijk geen onderwijs zou kunnen of moeten genieten. Tegelijkertijd vragen leerplichtambtenaren zich af of dit artikel hiervoor ‘gebruikt’ zou moeten worden. Nadere discussie onder leerplichtprofessionals lijkt hierbij vruchtbaar. Meer uniformiteit Bij artikel 11 onder g kan gemakkelijk het beeld ontstaan van willekeur. Binnen leerplichtorganisaties zijn de ambtenaren meestal wel op één lijn te krijgen, tussen organisaties kunnen grote verschillen bestaan. Zeker als de ene gemeente beleid heeft dat bijvoorbeeld een wereldreis wel kan en een ander niet. Meer eenduidigheid in de uitvoering van de leerplicht bij artikel 11 onder g lijkt dan ook gewenst. Meer uitwisseling tussen ambtenaren (zoals intercollegiaal overleg) over hoe zij omgaan met het betreffende artikel kan hier goed aan bijdragen, maar ook een vergelijkende analyse of nastreven van meer uniformiteit in de ambtsinstructie van gemeenten kan hieraan bijdragen. Een snelle blik leert immers dat hierin 11 onder g soms op detail wordt uitgewerkt en soms niet. Deze uniformiteit kan leerplichtambtenaren in met name de kleinere gemeenten helpen bij het nemen van hun beslissing. Overigens pleiten we er hierbij niet voor om de beleidsvrijheid van de leerplichtambtenaar in te perken. In voorkomende gevallen dient deze nog steeds een eigen afweging in het belang van de leerling te kunnen maken.

5.2.3

Afsluitend: maatwerk en knelpunten

Hoewel we gezien hebben dat beide vrijstellingsartikelen uiteenlopend zijn in toepassingsmogelijkheden, helderheid van de wettelijke kaders en wijzen waarop ze geïn39

terpreteerd worden, lijken beide artikelen de nodige maatwerkmogelijkheden te bieden. Of misschien beter gezegd: nemen ambtenaren de ruimte om maatwerk te leveren. Er zijn diverse voorbeelden van individuele oplossingen in bijzondere situaties, waarbij de ene leerplichtambtenaar soms meer de kaders van de wet op lijkt te zoeken dan de ander. De creativiteit van leerplichtambtenaren om in het belang van de jongere te opereren zien we regelmatig terug, ondanks het feit dat ruim een derde van de ambtenaren van mening is dat de Leerplichtwet onvoldoende bewegingsruimte biedt. We concluderen dan ook dat er reeds veel maatwerk geleverd wordt, maar dat dit nog niet voldoende is voor optimaal resultaat. Dit wordt met name geïllustreerd door het feit dat er vaak beroepen worden gedaan op vrijstellingen 5 onder a om een indicatie voor zorginkoop te kunnen bewerkstelligen. Jongeren die zorg nodig hebben kunnen vaak slechts via een vrijstelling van de leerplicht aanspraak maken op persoonsgebonden budget (onderdeel van de AWBZ). Het komt daardoor voor dat een vrijstelling niet noodzakelijk is -hoewel voldaan dient te worden aan de juridische voorwaarden- maar dat er vanwege zorgbehoeften een beroep op gedaan wordt. De roep om een gedeeltelijke vrijstelling door leerplichtambtenaren waarbij de jongere zowel aanspraak maakt op persoonsgebonden budget én niet alle dagen van de week naar school móét, maar wel deels naar school kán, is daarom groot. Er zijn weliswaar creatieve voorbeelden waarbij jongeren vrijgesteld worden, maar toch ingeschreven blijven staan op een school. Dit zijn echter uitzonderingen. Artikel 5 onder a wordt door een deel van de ambtenaren te zwart / wit geacht: wél school of géén school. Vrijstellingen 11 onder g kunnen hierbij soms zinvol zijn, maar zijn slechts een ‘work-around’ in plaats van een oplossing. Slotoverweging Aan het eind van dit onderzoek permitteren we ons als onderzoekers nog een slotoverweging, gebaseerd op onze bevindingen. De geconstateerde verschillen in omgaan met artikel 5 onder a en met name 11 onder g roepen de vraag op in hoeverre sprake is van willekeur binnen de uitvoering van de Leerplichtwet 1969. Deze ‘willekeur’ lijkt door de wet echter ingebakken (gemeentelijke taak en dus diversiteit) en past bij de discretionaire bevoegdheid van de leerplichtambtenaar. Desalniettemin is het aanbevelenswaardig als Ingrado de uitwisseling van informatie over de toepassing van de artikelen door diverse gemeenten bevordert. Daarbij zou het niet alleen moeten gaan om verkrijgen van een meer uniforme toepassing van de - door de VNG en Ingrado opgestelde ambtsinstructie - en uitvoering van de leerplicht. Ook, of misschien wel juist, de discussie tussen rekkelijken en preciezen zou meer op gang moeten komen om zo onder meer de creatieve oplossingen binnen de wettelijke mogelijkheden ten behoeve van de jongere optimaal te benutten. Als één ding voor ons duidelijk is geworden, dan is het wel dat leerplichtambtenaren handelen vanuit het belang van de jongere. Hierin zouden alle betrokkenen elkaar dan ook moeten vinden.

40

Bijlage 1 – Aanvullende grafieken bij hoofdstuk 4

Figuur B1.1 – In welke mate spelen onderstaande aspecten een rol bij het verlenen van een vrijstelling artikel 11 onder g? (kleine leerplichtorganisaties; n=34)21 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%

30% 20% 10%

weet niet heel belangrijk belangrijk onbelangrijk heel onbelangrijk

0%

21 (n.s.) = niet significante afwijking tussen kleine en grote organisaties op dit item

41

Figuur B1.2 – In welke mate spelen onderstaande aspecten een rol bij het verlenen van een vrijstelling artikel 11 onder g? (grote leerplichtorganisaties, n=51) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40%

30% 20% 10% 0%

42

weet niet heel belangrijk belangrijk onbelangrijk heel onbelangrijk