EURÓPAI TÜKÖR XII. ÉVF. 10. SZÁM n OKTÓBER

E U R Ó PA I T Ü KÖ R EURÓPAI TÜKÖR XII. ÉVF. 10. SZÁM n 2007. OKTÓBER

A K Ü L Ü G Y M I N I S Z T É R I U M F O L Y Ó I R ATA

A TARTALOMBÓL n Az európai modell példaértékû marad – Beszélgetés Bayer József akadémikussal n Pitti Zoltán: Az Európai Unió az adóversenyben n Dorogman László: Törökország két választás után n Szalay Klára–Szabó Gergely: Románia európai uniós csatlakozása a Magyar Köztársaság Országgyûlésének munkájában n Mohay Ágoston: Parlamentközi kapcsolattartás az Európai Parlamentben

XII. ÉVFOLYAM 10. SZÁM

2007. OKTÓBER

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10.

A KÜLÜGYMINISZTÉRIUM FOLYÓIRATA

Tartalom Az európai modell példaértékû marad – Beszélgetés BAYER JÓZSEF akadémikussal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 PITTI ZOLTÁN: Az Európai Unió az adóversenyben, és adóverseny az Európai Unióban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 HERCZOG EDIT–KOVÁTS-SZÉPLAKI ILDIKÓ: EU-ügynökségek az Unió polgárainak szolgálatában . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 DOROGMAN LÁSZLÓ: Törökország két választás után . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 SZALAY KLÁRA–SZABÓ GERGELY: Románia európai uniós csatlakozása a Magyar Köztársaság Országgyûlésének munkájában . . . . . . . . . . . . . 59 MOHAY ÁGOSTON: Parlamentközi kapcsolattartás az Európai Parlamentben . . 84 DEZSÉRI KÁLMÁN: A csökkentett áfa-kulcsok és egyes áfa-szabályok felülvizsgálata az EU-ban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 GRÚBER KÁROLY: A kelta tigris és a pápa gyermekei: gondolatok Írország gazdasági és társadalmi felzárkózásáról. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Magyar EU-elnökség, 2011 DIENES-OEHM EGON: Az Európai Unió elnökségének funkciója és feladatai a gyakorlatban . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 Európai biztonság- és védelmi politika KIS-BENEDEK JÓZSEF–NÓGRÁDI GYÖRGY: Észak-afrikai iszlám radikális csoportok tevékenysége Európában, és ennek hatása az európai biztonságra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132 Szemle IZIKNÉ HEDRI GABRIELLA–JUHÁSZ IMRE: Az Európai Unió reformszerzõdése . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142 Uniós aktualitások Országgyûlés Külügyi Hivatala GYÖRKÖS MARIANNA: Legális bevándorlás: lépések egy átfogó, uniós szintû politika létrehozására . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Központi Statisztikai Hivatal FREID MÓNIKA: Statisztikai portré az Európai Unióról I. . . . . . . . . . . . . . . 164 Olvasólámpa Baneth András–Cserey Gyula: The Ultimate EU Test Book (A végsõ EU tesztkönyv) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

3

Az európai modell példaértékű marad Beszélgetés Bayer József akadémikussal, az MTA Politikatudományi Intézetének igazgatójával Európa, minden ellenkezõ híreszteléssel szemben, éppenséggel felemelkedõben van, és a jövõ nagyobb mértékben Európáé, mint ahogyan most sokan feltételezik. Ahhoz persze, hogy az Európai Unió a globális versenyben helyt tudjon állni, nagy és olykor megrázó reformokat kell végrehajtani, amelyek sokak számára szerzett jogok elvesztésével is együtt járhatnak. De reformoknak nem lehet a célja a jóléti állam megszüntetése, csakis az új viszonyoknak megfelelõ átalakítása. Az európai modellnek azonban továbbra is példaértékûnek kell maradnia.

– Az utóbbi idõben gyakran hallani szkeptikus hangokat az Európai Unió jövõjével kapcsolatban. Sokan gondolják, hogy a lisszaboni folyamat kudarca és az alkotmányozási folyamat megtorpanása egyaránt okot szolgáltat a borúlátásra. Ezt látszik táplálni egyebek mellett a töretlenül gyors kínai gazdasági növekedés vagy az amerikai tudomány számos sikere. Ugyanakkor az is tapasztalható, hogy – például éppen a magyar szakirodalomban – ezzel szögesen ellentétes vélemények is szép számmal hangot kapnak. – Való igaz, hogy az Európai Unió jövõjével kapcsolatban sok borúlátó mítosszal találkozhatunk. Nem kevesen terjesztik, hogy a globalizációs versenyküzdelemben az európai integrációs közösség lemarad, gyengülni fognak pozíciói. Sajátságos módon ez a vélemény leginkább Amerikában terjedt el. Ott, ahol kezdettõl támogatták az európai integrációt, mert fontosnak tartották, hogy a két világháború után a korábban engesztelhetetlen ellenfelek megbékéljenek egymással. Hiszen az Európai Közösség elsõsorban mint a franko-germán megbékülés és együttmûködés volt érdekes Amerika számára. Viszont az is tény, hogy az európai védelmi szövetség gondolata – amely Párizsban született – nem örvendett népszerûségnek az Egyesült Államokban, mint ahogy ma sem látják szívesen. A gazdasági-politikai kooperáció azonban egyértelmû rokonszenvet váltott ki. Idõközben az Európai Unió fejlõdése hatalmas sikertörténetté kerekedett, hiszen messze túlnõtt a vámmentes gazdasági együttmûködés keretein. Ma már világos, hogy egy hatalmas, új gazdasági entitás jött létre, amelyben ugyanazon szabályok vezérlik az ökonómiai folyamatokat, méghozzá visszafordíthatatlanul. Ráadásul a jelenlegi huszonhét tagország közül többen korábban Nyugat-Európával élesen szemben álltak, mivel ellenséges politikai blokkhoz, katonai szövetséghez tartoztak. – Az 1995 óta történt csatlakozásokat – elõször Ausztriáét és Svédországét, Finnországét, majd a poszt-szocialistáknak is nevezett országokét – ön perdöntõ jelentõségûnek tartja? – Feltétlenül. A hidegháború vége után egyrészt a semleges különállásnak nem volt többé értelme, ez magyarázza Ausztria, Svédország és Finnország belépését. Ami pedig az ún. „keleti bõvítés” hullámát illeti, éppen ez garantálja azt, hogy az

4

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Európai Unió fejlõdése – az ellenkezõ véleményekkel szemben – nem torpan meg, hanem a globális versenyben nõnek az esélyei. Ezért különösen kiemelném a 2004ben, illetve a 2007-ben csatlakozott országok belépésének jelentõségét. Ha alaposabban megvizsgáljuk, azt tapasztaljuk, hogy minden nagy gazdasági egység felemelkedése az expanzió lehetõségén alapul. Ennek során olyan térségeket kapcsol be a fejlõdésbe, amelyekben még nem történt meg a modernizáció, ahol a kapitalizmus még nem bontakozott ki megfelelõen, ezért ott lehetõség nyílik új piacok teremtésére, olcsó és képzett munkaerõ bevonására a nagy vállalatok mûködésébe. Az persze nyilvánvaló, hogy a szegényebb, fejletlenebb országok csatlakozása az Unióhoz fejlesztési pénzeket emészt fel. De ez is hozzájárul ahhoz, hogy ezeknek az országoknak a gazdasága látványosan növekedjen. Ez pedig lehetõséget teremt a versenyképes, méretgazdaságos termelés kibontakoztatására. Ha egy pillantást vetünk az újonnan felvett országok fejlõdésére, azt látjuk, hogy növekedésük jóval gyorsabb, mint a régi tagországoké, ami viszont jótékony hatással van ez utóbbiak gazdaságára is. Ezért nyilvánvaló, hogy a nyugat-balkáni országok, de Törökország, Ukrajna, sõt Grúzia is olyan területek, amelyek perspektivikusak az Európai Unió terjeszkedése szempontjából. A határ nyilván Oroszország, amely eurázsiai hatalom, és területi nagyságánál, lakosságszámánál fogva feltehetõen egy másik integráció része lesz majd. – Véleménye szerint tehát az Európai Unió eddigi sikertörténete folytatódni fog? – A jövõbeli kilátásokkal kapcsolatban egy személyes emlékemet idézném fel. Az 1980-as években történt, hogy egy kollégám amerikai tanulmányútjáról visszatérve azt fejtegette: Európát leírták az Egyesült Államokban, a világ legdinamikusabban fejlõdõ területe a csendes-óceáni térség. Ez akkoriban talán így látszott, mégis tévedés volt azt hinni, hogy Amerika és Európa gazdasági és politikai kapcsolatrendszere másodlagossá válna. Egyoldalú és téves a feltételezés, hogy a jövõ kizárólag a csendes-óceáni térségé vagy Ázsiáé, és Európa valamiféle muzeális jelenséggé válik. Ellenkezõleg, nagyon is erõs versenytársa lesz a világ többi nagy régiójának, feltéve, hogy meg tud oldani néhány olyan problémát, amely alapvetõen a történeti-nemzetállami eredetû széttagoltsággal és a szuverenitás féltésével függ össze. – Az idén emlékeztünk a Római Szerzõdés születésének ötvenedik évfordulójára. Milyen benyomásai voltak a fél évszázadról szóló értékeléseket olvasva? – Ma már Amerikában is érdekes fordulat tapasztalható. A Newsweek magazinnak az ötvenéves európai évfordulót méltató számában Andrew Moravcsik, a Princeton Egyetem Európai Kutatóközpontjának vezetõje éppenséggel az EU elõnyeirõl értekezett. Szerinte az Európai Unióhoz történõ csatlakozások, más oldalról nézve: a Közösség terjeszkedése, nem csupán látványos, de sikeres is. Ennek bizonyítására említi, hogy Európa most már gazdasági téren is versenyképes az Egyesült Államokkal, hiszen közel félmilliárd lakosú piacot jelent, külkereskedelme felülmúlja az USA-ét, amelynek mellesleg – a csendes-óceáni térség felé fordulása ellenére – külkereskedelme legtetemesebb része továbbra is Európával bonyolódik. Ennél is fontosabb azonban, hogy az amerikai beruházások nagyobbik hányada – 60 százaléka – Európába irányul. Azt hiszem, semmi sem beszédesebb annál, mint amit megbízható adatok bizonyítanak: csupán a Benelux államokban és Svájcban eszközölt

AZ EURÓPAI MODELL PÉLDAÉRTÉKŰ MARAD

5

amerikai befektetések önmagukban nagyobb nyereséget hoznak az USA vállalatainak, mint a kínai és az indiai beruházások együttvéve. De fordítva is hasonló a helyzet: az európai tõkekihelyezések kétharmada az USAba irányul. Miközben kisebb pánik tört ki a kínai gazdaság fejlõdésétõl, Moravcsik rámutat: az amerikai lakosságnak fogalma sincs róla, hogy egzisztenciális-szociális biztonsága milyen nagy mértékben függ éppen Európától. Európában a mind nagyobb gazdasági térség igen kedvezõ lehetõségeket biztosít ahhoz, hogy az itteni transznacionális-globális vállalatok bármely téren versenyképesek lehessenek. Természetesen vannak lemaradásaink, de egészében nincsen szégyenkezni valónk. Egyes területeken pedig kifejezetten elõnyeink vannak. Nem feledkezhetünk meg róla, hogy az európai civilizáció és kultúra – mind a társadalmi kohézió, mind az élet minõsége szempontjából – számos nagy vívmányt is teremtett. Európának az a sokfélesége, amely a nemzeti kultúrák együttesébõl táplálkozik, a továbbiakban is páratlan forrása lehet az innovációnak. A különbözõ területeken zajló nemzeti vetélkedésnek azonban át kell engednie a helyét egy európai méretû összefogásnak. Vitathatatlan: ahhoz, hogy versenyezni tudjunk Amerikával, szükség van például egy egységes európai tudomány- és technológiapolitikára. Az Egyesült Államokban, a közhiedelemmel ellentétben, az állam óriási beruházásokat végez a kutatásban, méghozzá az alapkutatásban, ahol az innováció szempontjából a legígéretesebb munka folyik. Remélhetõen rövidesen Európában is változik a helyzet, létrejönnek azok a nagy tudományos központok, amelyek vonzóak lehetnek, és megakadályozzák, hogy a leginnovatívabb kutatók Amerikába vándoroljanak. Persze a tudomány világa meglehetõsen internacionális, így nagyon is számottevõ az olyan amerikai-európai kooperáció, amely nélkül nem is valósulhatott volna meg számos projekt: például az emberi génállomány feltérképezése, az õssejtkutatások, az ûrkutatás eredményei. Azonban mégis nagy szükség volna olyan önálló európai kutatásokra, amelyeket az EU is magas szinten, megfelelõ anyagiakkal támogat. Jól látható, hogy a legnagyobb nemzeti kutatómûhelyek sem tudnak olyan eredményeket elérni, mint amilyenekre nagy nemzetközi kutatóhálózatok volnának képesek. Itt viszonylag új jelenségekrõl van szó, ugyanúgy, mint a felsõoktatás esetében. Ott az a veszély fenyegetett, hogy az európai egyetemek valamiféle kulturális rezervátumokká válnak, ennek következtében elveszítik a versenyképességüket a globális felsõoktatási piacon. Remélhetõ, hogy a bolognai reformfolyamat megfelelõ változásokat hoz ezen a téren. Hogy milyen lehetõségek rejlenek az összefogásban, azt az euró sikertörténete mutatja. Ismeretes, hogy a közös pénz bevezetését hatalmas szkepszis övezte. Ennek a szkepszisnek a kibontakoztatásában véleményem szerint nagy szerepet játszott a félelem is a konkurenciától. Köztudomású, hogy az USA a világgazdaság központja, ennek folytán a dollár világpénz, amibõl Amerikának óriási haszna származik. A dollár értékének manipulációjával egyrészt saját deficitjét képes csökkenteni, másrészt sok országban dollárban halmozzák fel a tartalékvalutát, s ennek jó része visszaáramlik Amerikába beruházások formájában. Ilyen körülmények között érthetõ, hogy az USA nem örül

6

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

egy konkurensnek, egy második világpénznek. Olyan érdekellentétrõl van szó, amely természetes, ezért tudomásul kell venni. Mindez nem változtat azon, hogy történelmileg igen rövid idõ alatt az euró stabilabb pénzzé vált, mint a dollár. Az euró rendkívüli sikerességét bizonyítja, hogy a nagy kereskedelmi többletet felhalmozó országok el is kezdték megosztani a kockázatot: valutatartalékaik egy részét nem dollárban, hanem már euróban tartják. Ez a jelenség éppúgy megfigyelhetõ a hatalmas kereskedelmi többletet felhalmozó Kínában, mint a magas olajár folytán petrodollárok milliárdjaihoz jutó arab országokban. Sokan azt hangsúlyozzák, hogy a dollárnak az euróhoz képest erõsen csökkent árfolyama az USA külkereskedelme számára hasznos, hiszen az olcsó dollár növeli exportlehetõségeit. Ez igaz is, ám ha hosszabb távra tekintünk, azt kell mondanunk, hogy az euró erõsödése az európai gazdaság stabilitását, kiszámíthatóságát, életképességét is tükrözi. – Kevés szó esik az Európai Unióról mint vonzó politikai példáról. – Valóban az a helyzet, hogy miközben rengeteget lehet hallani, olvasni a Közösség nehézségeirõl, alig esik szó arról, hogy itt egy olyan politikai formáció bontakozott ki, amely nem hódításon, hanem a kölcsönös elõnyök nyújtásán alapul, ezért nagyon vonzó, sok kívülálló állam csatlakozna önként és szívesen. – Feltehetõ, hogy meglehetõsen kevesen ismerik az Egyesült Államok történetét, vagy ha ismerik, nem veszik figyelembe, hogy milyen nagy és hosszantartó konfliktusok árán alakult ki a mai formája, noha nem nemzetállamokból jött létre. – Az Európai Unió a nemzetközi integrációnak valóban példa nélkül álló esete. Ezért tapasztaljuk, hogy sokkal vonzóbb a harmadik világbeli országok számára, mint az amerikai modell. Az Egyesült Államokban – éppen sajátos fejlõdésének eredményeképp – jóval kiszolgáltatottabb a munkavállaló, mint az EU-ban, nagyobbak a társadalmi különbségek is. Az európai politikai és szociális modell lényegesen rokonszenvesebb a kívülálló államok polgárai számára, mint az amerikai. Gyakran szóba kerül, hogy az USA termelékenységi mutatói felülmúlják az európaiakat. Ez azonban azzal is összefügg, hogy az európai munkavállalók inkább kevesebbet dolgoznak, még ha ezért persze kevesebbet is keresnek, mert nem akarják az életüket a munka rabságában tölteni. Azok a szociális vívmányok, amelyeket az európai jóléti állam teremtett meg, amely máig a legjobb integrációs eredményt elért társadalmi modellnek tekinthetõ, nem léteznek hasonló mértékben Amerikában. Joggal lehet viszont amerikai gazdasági hegemóniáról beszélni a világban, bár ez is morzsolódik; és az is igaz, hogy az USA katonai potenciálja egyedülálló. Még az sem vitatható, hogy az amerikai életforma sokfelé terjed – gyakran persze csak külsõségekben. De hogy az amerikai modell egészében vonzó volna a világon, azt nem mondanám. Mint társadalmi modell, Európa ma vonzóbb, mint az USA. Ha meggondoljuk, hogy a második világháborúval bezárólag Európa története milyen nemzeti konfliktusokkal volt terhes, akkor a mostani helyzet pozitívumait nehezen lehet túlbecsülni. És ha már a modellrõl beszélünk, mást is szóba kell hozni. Én nem vagyok a gazdasági kérdések szakértõje, de sokaktól, akik szakértõk, hallom és olvasom is: az

AZ EURÓPAI MODELL PÉLDAÉRTÉKŰ MARAD

7

európai export versenyképessége nem abból adódik, hogy nagy és olcsó árutömeget képes a piacra dobni, hanem abból, hogy nagyrészt olyan technikákat exportál, amelyek a termelés infrastruktúrája számára fontosak. Európa legnagyobb exportõre, Németország különösképpen nagy szerepet játszik például a szerszámgépek, a termelési eszközök, a know-how kivitelében. Ennek hosszú távon is van jövõje, és sokkal kevésbé fenyegeti az olcsó munkaerõn alapuló konkurencia. Ez utóbbi könnyen hódít teret a könnyûiparban vagy a szórakoztató elektronikában, de a magas tudástartalmú, a gyártási technológiát szolgáló ipari és szolgáltatóipari exporttal szemben hosszabb távon alulmarad. Ehhez ugyanis mindig erõteljes civilizációs háttér, színvonalas oktatási rendszer, magas kulturális szint szükségeltetik. Ezeken a területeken pedig Európa jobb pozíciókkal rendelkezik. Van itt még valami, amit meg kell említeni. Sokan gondolják, hogy Európa ma nem tölti be azt a világpolitikai szerepet, amelyet be kellene töltenie. Kérdés, egyáltalán miért gondolják annyian, hogy létezik egy ilyen világpolitikai szerep vagy küldetés? Egyebek között azért, mert Európa ma fontos szerepet játszik egy sor világszervezetben. A harmadik világba irányuló segélyek kétharmada Európából származik, a békefenntartó erõk igen jelentõs része ugyancsak európai. A mi kontinensünk mindenekelõtt a politikai és a civil társadalom újjászervezésében tûnik ki. Tehát Európa az utóbbi fél évszázadban nem fegyveres hatalomként szerzett érdemeket, hanem egy élhetõbb világ megteremtésének elõmozdítójaként. Ez megmutatkozik még olyan esetekben is, amikor az európai haderõ az amerikai hadsereg segédcsapataként mûködik. Nagyobb a bizalom az európai békefenntartók iránt. – A napokban kaptak elismerést éppen amerikai részrõl az afganisztáni magyar békefenntartók. – Igen, és Irakban is látszik, hogy a britek által megszállt területeken lényegesen jobb volt a helyzet, mint ott, ahol az amerikaiak a megszállók. Az angolok sokkal inkább törekszenek partnerségre a helyi lakossággal, igyekszenek nem megszálló hatalomként viselkedni. Az európaiakban, éppen múltjuk miatt, talán több az empátia a helyi társadalmak kultúrája és problémái iránt. Ez arra utal, hogy üdvös volna a világ békéje és a nemzetközi együttmûködés szempontjából, ha Európa nagyobb szerepet vállalna a világban. Ennek gátja, hogy eddig nem alakult ki az Európai Unióban egy külpolitikai-biztonságpolitikai döntéshozó centrum, nincs egységes külpolitikai és biztonságpolitikai stratégia. Ehhez valóban szükség lenne az európai uniós alkotmányozási folyamat folytatására és lezárására. Az európai közös haderõ is csak formálódóban van még. Mivel közös érdekünk mindennek létrejötte, bízhatunk benne, hogy elõbb-utóbb megjelenik a porondon az egységes Európa mint a világpolitikát sajátos, de mindenképpen pozitív módon befolyásolni képes világhatalom. Véleményemet összegezve tehát azt mondhatom, hogy Európa, minden ellenkezõ híreszteléssel szemben, éppenséggel felemelkedõben van, és a jövõ nagyobb mértékben Európáé, mint ahogyan most sokan feltételezik. Ahhoz persze, hogy az Európai Unió a globális versenyben helyt tudjon állni, nagy és olykor megrázó reformokat kell végrehajtani, amelyek sokak számára szerzett jogok elvesztésével is együtt járhatnak. Hangsúlyoznám azonban, hogy e reformoknak nem lehet a célja

8

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

a jóléti állam megszüntetése, csakis az új viszonyoknak megfelelõ átalakítása. Az európai modellnek azonban továbbra is példaértékûnek kell maradnia. – Van itt egy olyan probléma, amirõl még nem esett szó: a demográfiai kérdés. Ezzel kapcsolatban a legkülönfélébb forgatókönyvek látnak napvilágot. – Az aggodalmak ebben az ügyben nem alaptalanok. Hiszen a demográfiai problémák, ismert okok miatt, nagymértékben veszélyeztetik az európai szociális-jóléti rendszert is. Innen nézve nagy kérdés az is, mennyire szorul rá az európai gazdaság a bevándorlókra. A migráció szinte valamennyi európai országban fontos politikai problémává vált. A fõ gondot az okozza, hogy a bevándorlók helyzete ma alapvetõen más, mint régen. Korábban, ha valaki elment egy más civilizációs-kulturális közösségbe, nem nagyon volt más lehetõsége a boldogulásra, mint az, hogy alkalmazkodik, asszimilálódik ahhoz. A második-harmadik generációban már el is tûnt az elsõ nemzedék kulturális identitása. Ez táplálta azt a legendát, amely „Amerika, a nagy olvasztótégely” néven vált közismertté. Ma viszont, a globalizálódó világ új feltételei között, ha valaki Európába költözik például a muzulmán világból, az nincs elszigetelve az óhazától. A legkülönbözõbb csatornákon – telefonon, interneten – fenn tudja tartani a napi kapcsolatot az õt kibocsátó közösséggel, könnyen és rendszeresen pénzt tud átutalni az otthon maradottaknak, ráadásul a gyorsabb közlekedés miatt viszonylag rövid idõközönként haza is tud látogatni. Számos tényezõt lehetne még említeni, de a lényeg: a bevándorlóra nem nehezedik olyan kényszer, mint korábban, hogy adja fel a kulturális identitását. Ez is hozzájárult ahhoz, hogy a nyugati világ nagyvárosaiban valóságos enklávék alakultak ki a bevándorlókból. Ezekben, a toleráns multikulturális felfogás jegyében, megõrizhetik saját kultúrájukat. Ebbõl azonban sokkal komolyabb problémák következnek az integráció területén, mint amilyenekre bárki is gondolt néhány évtizede. Ha szélsõséges példát akarunk felidézni, elég a nemzetközi terrorizmussal kapcsolatos gondokra utalni. Láthatjuk, hogy Angliában a többé-kevésbé beilleszkedett muzulmán emigránsok gyermekei közül az al-Kaida igyekszik az akcióihoz résztvevõket beszervezni, idõnként sikerrel. Persze a probléma országonként változó. A bevándorlás szemmel láthatóan nem csupán Európában jelent gondot. Az Egyesült Államokkal kapcsolatos egyes prognózisok szerint 2025-re a latin-amerikai, ázsiai és afrikai eredetû népesség összességében nagyobb lesz, mint az európai eredetû. Ugyanakkor azt kell mondani, hogy Európának van mit tanulnia az amerikai integrációs törekvésekbõl, annak összes bírálható vonása ellenére. Érdekes, hogy Amerikát senki nem tekinti hanyatló térségnek pusztán azért, mert sok a bevándorló. Nos, ez Európára is igaz: csak azért, mert demográfiai gondjai vannak, és rászorul a bevándorlókra, még nem hanyatlik. Ellenkezõleg: a bevándorlás közösségünk kulturális gazdagodásával is járhat, és az a tény, hogy ide szívesen jönnek más földrészekrõl, önmagában is az európai modell rendkívüli vonzerejét tanúsítja. Végül még egy nagyon fontos dolog, aminek hatnia kell a bevándorlással kapcsolatos szemléletmódra: a modern genetika tudományának eredményei a korábbi rasz-

AZ EURÓPAI MODELL PÉLDAÉRTÉKŰ MARAD

9

szizmusok teljes érvanyagát megsemmisítették. Bebizonyosodott, hogy a földgolyón ma élõ emberek egységes eredetû népességet alkotnak. Tehát semmiféle rasszista megkülönböztetésnek nincs tudományosan igazolható alapja. Ez a társadalmi erkölcs tekintetében egy teljesen új helyzetet teremt. Nem lehet morálisan igazolni azt a társadalmi idegenkedést, amely korábban talán természetesnek tûnt. Az emberek helyzetét döntõ módon a társadalmi és kulturális környezetük határozza meg. Persze ez is épp elegendõ, de azért könnyebben feloldható feszültségeket teremt. Tudomásul kell vennünk, hogy a jövõ egy globalizálódó emberiségé, a bevándorlás pedig – amelyet a klímaváltozás is fel fog erõsíteni – az ehhez vezetõ út egy szakasza. Ettõl még természetesen rengeteg averzióval, identitás- és érdekféltéssel és ebbõl fakadó konfliktussal lesz majd dolgunk. Ebben a helyzetben nem az idegenkedés a megoldás, hanem a kulturális integráció és a politikai együttélés megfelelõ normáinak kialakítása. Ezért is kell nagy figyelmet fordítanunk a demokratikus politikai kultúra fejlesztésére. A vallását, kultúráját nem kell talán senkinek feladnia, de a társadalmi és politikai együttélés normáit mindenkinek el kell fogadnia, aki egy új közösségbe kerülve tartósan ott akar élni. – Ebben a modellértékû Európai Unióban milyennek látja ön térségünk helyzetét? – Nemcsak Kelet-Közép-Európában, de Nyugat-Európában is volt bizonyos kiábrándulás az Unióból a csatlakozást követõen. Ausztriában például a belépésre nagy többség mondott igent a népszavazáson. A csatlakozás után nem sokkal végzett közvélemény-kutatások szerint viszont már csak a lakosságnak mindössze húsz százaléka nyilatkozott elégedetten. Ez ott elsõsorban bizonyos áremelkedésekkel és az üzleti életben új versenytársak megjelenésével függött össze. A mi térségünkben egy nagyarányú strukturális alkalmazkodási folyamat kezdõdött el a csatlakozásunkkal. Ez sokféle változással, kényszerû alkalmazkodással jár. Ebben a helyzetben minden ország politikai elitjének nehéz dolga van. Ha körülnézünk, azt látjuk, hogy valamennyi szomszédos vagy akár távolabbi országban feszült politikai helyzet alakult ki. Érdekes módon éppen hazánkban nem bukott meg a kormány a csatlakozást követõen, de ez sem vezetett konszolidációhoz. Ez mutatja, hogy egy nagyon komoly stresszhelyzet alakult ki ezen a tájon. Elég arra utalni, hogy az újonnan alkotott törvények fele-kétharmada az uniós illeszkedést szolgálja. A változások nagyon sok érdeket sértenek. Úgy tetszhet nem kevesek számára, hogy a csatlakozás csak hátrányokkal jár. Ezért is fontos a mihamarabbi és minél sikeresebb alkalmazkodás, hiszen csak úgy használhatók ki az uniós tagság elõnyei. Megfelelõ alkalmazkodás esetén hamarabb válik nyilvánvalóvá, hogy az uniós tagság segít megõrizni a nemzeti önállóság nagy részét, a globalizáció nyomása ellenére, miközben az európai modell értékei is érvényesülnek. Ahogy egy angol uniós szakértõ mondta, az EU éppenséggel a nemzetállamok megmentõje, nem pedig a felszámolója a globalizációs korszakban. – Beszélgetésünk idején Lengyelországban rendkívül hangos kormányválság van, Romániában pedig, noha a kormány még a helyén van, ez szemmel láthatóan nem tartható már sokáig, ugyanakkor a politikai rendszer egy erõsebb elnöki hatalom

10

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

irányába látszik fejlõdni. Az újonnan csatlakozott országok közül ez a kettõ a legnagyobb – lakosságuk együttesen több mint 60 millió –, és az ottani politikai változások európai jelentõségûek is lehetnek. – Érdekes, hogy mindezzel egy idõben látványos gazdasági növekedés megy végbe a két országban. Ezzel párhuzamosan persze sokan Nyugat-Európában vállalnak munkát mindkét államból. A politikai válság Lengyelországban és Romániában egyaránt csak azt bizonyítja, hogy minden nagy társadalmi átalakulás komoly veszteségekkel is együtt jár. Ezzel kapcsolatban egy nagyon fontos tényre kell felhívni a figyelmet. A piacgazdasági átalakulás sehol a világon nem demokratikus struktúrák között ment végbe. A nagy modernizációs ugrások általában tekintélyuralmi rezsimek keretei között történtek. Tehát elõbb létrejöttek a kapitalista termelési viszonyok, amelyek stabilizálódását követõen született meg a demokrácia. Kelet-Közép-Európa országai e tekintetben egy nagy kísérleti terepet testesítenek meg, ahol a két folyamat egyidejûleg megy végbe. A rendszerváltás idején sokan tartottak is tõle, hogy nem sokáig tart majd ez a kísérlet, és elõbb-utóbb bekövetkezik egy visszaesés a tekintélyuralom valamilyen formájához. Szerencsére eddig ez nem történt meg, de hogy ez így van, az nagymértékben az Európai Uniónak köszönhetõ. Mert aki csatlakozni kívánt a Közösséghez, annak be kellett tartania az abban érvényes demokratikus szabályokat. Ilyenek például: az emberi jogok tiszteletben tartása, az alkotmányos jogállam, a többpártrendszer, a hatalommegosztás bizonyos mértéke. Paradox dolog, de most az történik, hogy miután megvolt a csatlakozás, már nem mûködnek olyan erõvel a kényszerek, mint annak elõtte. A politikai erõk egy része most a maga javára igyekszik kamatoztatni az új válsághelyzetet, és nem riad vissza a populizmustól sem. Véleményem szerint azonban, ez az Európai Unióban érvényes szabályok miatt mégsem vezethet egy antidemokratikus tekintélyuralmi rendszer bevezetéséhez. Létrejöhet persze egy olyan állapot, amelyben a politikai szereplõk populista ígéretekkel, demagógiával, látványos ütközésekkel operálnak, mégis kénytelenek lesznek fenntartani azt az alkotmányos, demokratikus formát, amelyet az Európai Unió mint politikai minimumot megkövetel. Ezért egyik országban sem kell attól tartanunk, hogy visszaesünk egy diktatúrába. Viszont elõfordulhat, hogy a társadalmi nyugalom és a belpolitikai biztonságérzet szempontjából igen kellemetlen fordulatok következnek be. Ahol nagy foglalkoztatási gondok mutatkoznak, nõnek a társadalmi egyenlõtlenségek, nagy a társadalmi frusztráció, ott igen könnyen támadnak politikai indulatok, amelyeket a populista politikusok hajlamosak meglovagolni, és éppen a demokrácia lehetõségeivel élve ezeket a kormány ellen fordítják, hogy maguk jussanak hatalomra. Ezzel kapcsolatban azonban érdemes egy régi bölcsességet idézni: a fák nem nõnek az égig. A populista politika elõbb vagy utóbb falakba ütközik. Ha egy populista erõ kormányra jut, azonnal olyan feltételekkel és fékekkel találja magát szembe, amilyenekkel korábban, ellenzékben nem kellett számolnia. Éppen Lengyelország esetében tapasztalhattuk, hogy az ott kormányra jutott populisták nem mérték fel reálisan, mekkora a mozgásterük az Európai Unióban, és mekkora társadalmi ellenállást vált ki a radikalizmusuk otthon. Látható, hogy a belpolitikai és a külpolitikai cselekvésnek egyaránt nagyon erõsek a korlátjai még egy ilyen nagy ország eseté-

AZ EURÓPAI MODELL PÉLDAÉRTÉKŰ MARAD

11

ben is. Lengyelország példája bizonyítja jelenleg a leglátványosabb módon, hogy a populizmus az átmeneti válságok idején felerõsödõ jelenség, amely azonban az uniós közegben már nem fejlõdhet odáig, hogy megváltoztassa a demokratikus rendszert. – Hazánk 2004-ben lett tagja az Európai Uniónak. Milyennek látja a mögöttünk lévõ három esztendõt? – Szerintem Magyarország a sikeres alkalmazkodók és érdekérvényesítõk közé tartozik. Úgy látom, a magyar kormány eredményesen lavírozik az európai mozgástérben. A költségvetési vitában például sikerült plusz egymilliárd eurót kiharcolnia. A magyar diplomácia eléggé felkészültnek látszik az elõtte álló európai feladatok megoldására. Jól halad a fejlesztési programok elfogadtatása is. Az már más kérdés, hogy számos olyan szerkezeti problémával kell megküzdeni, amelyet az Unió nem fog helyettünk megoldani. Ezek nagy része éppen abból adódik, hogy a politika tartósan adós maradt a reformokkal. Gyakran emlegetik, és joggal, hogy 1997 óta egyetlen komoly reformra sem került sor Magyarországon. Épp ezért hamisnak tartom azt a mára általánossá vált vélekedést is, hogy alapvetõen a Medgyessy-kormány 2002-es osztogatása miatt keletkeztek gazdasági bajaink. Szerintem valójában nem a bérkiigazítások, hanem az államháztartás reformjainak az 1997 óta történt elmaradása okozta a deficitet. A 2002-es bérkorrekciók – például a közalkalmazotti fizetések megemelése – ugyanis olyan strukturális egyenlõtlenségeket orvosoltak, amelyek régóta feszítették a magyar társadalmat. Ez a pénz persze hiányzik a kasszából, de nem ez a perdöntõ. A lényeg az államháztartási reformok elmaradása volt, amelyek elkerülhetetlensége mára mindenki elõtt nyilvánvalóvá vált. Csakhogy gazdaságunk szerkezeti problémái nagyon nehezen oldhatók meg ciklusokon átnyúló, széles politikai konszenzust igénylõ reformprogramok nélkül. Az egyik ezek közül a területi egyenlõtlenség, a városok és a vidék közötti esélykülönbség. A mai szétaprózott települési struktúra mellett a vidék romló gazdasági helyzetén egyáltalán nem könnyû változtatni. A rendszerváltás idején a vidék érdekérvényesítési pozíciói, részben elhibázott politikák miatt – mint például a mezõgazdasági nagyüzemek erõltetett szétugrasztása – erõteljesen megromlottak. (Megjegyzem, a volt NDK-ban a német hatóságok nem követtek el ilyen hibát.) Ez a saját rossz politikánk következménye, így saját magunknak kell megtalálnunk a megoldást is. Ugyanígy arra sem az Európai Uniótól kell a megoldást várnunk, hogy a gazdasági produkciónk egyharmada a szürkegazdaságban keletkezik. Az, hogy nem folynak be az adók, hogy sok százezer ember nem fizet társadalombiztosítási járulékot, s hogy emiatt lepusztult az egészségügy, szintén nem az Európai Unió problémája. A közszolgáltatások színvonalának erõteljes emelése, egyszersmind finanszírozhatóvá tétele ugyancsak a magyar kormányra vár. Mindennek a megoldása sok érdeksérelemmel jár, de ha nem oldjuk meg õket, még rosszabb lesz a helyzet. A gazdasági növekedés mostani visszaesése egyértelmûen összefügg az államháztartási egyensúly helyreállítását célzó megszorításokkal. Az ilyesmi mindig a beruházás visszafogásával jár együtt. De az ilyen átmeneti visszaeséseket el kell viselni, ha

12

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

a reformokat végig kívánjuk vinni. A növekedési mutatók persze el is fednek bizonyos különbségeket. Köztudott, hogy egy magasabb nemzeti jövedelem kisebb arányú növekedése többet jelenthet, mint egy alacsonyabb szinten álló gazdaság nagyobb arányú növekedése. – Jelenleg a nagyon gyorsan növekedõ Romániában az egy fõre jutó GDP nem éri el a magyar felét sem. – Ez is mutatja, hogy a gazdasági-társadalmi helyzet megítéléséhez több tényezõt kell figyelembe venni, nem csupán a gazdasági növekedés mutatóit. Sokan megdöbbentõen alacsonynak minõsítették a legutóbbi gazdasági növekedési mutatóinkat, azonban ebben a kiigazítási periódusban, amikor erõteljes szerkezeti átalakulás megy végbe sok szektorban, nem biztos, hogy olyan rosszak ezek. Az elõbb már volt szó arról, hogy Romániából és Lengyelországból milliók mentek Nyugat-Európába munkát vállalni. A magyar migránsok aránya az alacsony növekedés ellenére is jóval kisebb. Ez is jelez valamit. Természetesen mindenki szívesebben látna egy erõteljesebb gazdasági növekedést. Szerintem be is fog következni a mostani kormányzati ciklus második felében. – 2011 elsõ felében hazánk látja el az Európai Unió Tanácsának soros elnökségét. Ön szerint remélhetõ-e, hogy egy a jelenleginél jobb helyzetû Magyarország tölti be ezt a tisztséget? – Bizonyos vagyok benne, hogy akkorra elérjük a kiigazítás céljait, és az euró bevezetése is elérhetõ közelségbe jut. Vagyis olyan helyzetet remélek, amelyben már túljutunk a válság nehezén, és egy felfelé ívelõ szakaszban tartunk majd. Köztudott, hogy az újabb szabályok szerint hármas elnökségi periódus van. Ez azt jelenti, hogy az elõttünk, illetve az utánunk az elnöki tisztet betöltõ országokkal együttmûködve valósítjuk meg az elnökségi programot. Az ilyen kooperáció mindig jó alkalmat kínál arra, hogy szorosabb politikai és gazdasági kapcsolatok szövõdjenek azokkal, akikkel partnerségben töltjük be a tisztet. Emellett módunk lesz arra, hogy mivel Magyarország az európai egyezkedési folyamatok helyszíne lesz, nem csak az ismertségünket, de az elismertségünket is növelni tudjuk. Az elnökség persze nem azt jelenti, hogy a saját különleges érdekeinknek közvetlen elõnyöket szerezhetünk, ez nem is lenne helyénvaló, de a távolabbi perspektíváinkat nagymértékben javíthatja, ha jól oldunk meg egy ilyen nagy közösségi feladatot. HOVANYECZ LÁSZLÓ

13 PITTI ZOLTÁN

Az Európai Unió az adóversenyben, és adóverseny az Európai Unióban A szakirodalom már régóta foglalkozik az országok közötti adóverseny kérdéseivel, s a kilencvenes évektõl kezdõdõen a nemzetközi szervezetek is növekvõ figyelmet fordítanak a kibontakozó verseny mozgatóira, illetve a világgazdasági folyamatokat érintõ hatásaira. Szerzõnk – az APEH volt elnöke, a Corvinus Egyetem tudományos kutatója – többes megközelítésben vizsgálja az adóverseny mai jellemzõit, s ennek keretében értelmezi a fogalmat, vizsgálja a nemzetközi adóverseny Európai Uniót érintõ hatásait, illetve bemutatja az Európai Unión belüli adóverseny ellentmondásait. Következtetései a hazai adómodernizáció szempontjából is megszívlelendõek. Mottó: „Kísérlet járja be Európát, az adóreformok kísérlete.”

Nap mint nap találkozunk a nemzetközi adóverseny erõsödésérõl szóló hírekkel, ám a fogalmat közel sem azonosan értelmezzük. Globális nézõpontból az adóverseny a világgazdasági verseny része, s a nemzeti érdekérvényesítés sajátos technikája. Szûkebb értelemben viszont az adóverseny a mobil erõforrásokért folyó verseny eszköze, melynek egyidejû célja a tõkevonzó-, illetve tõkemegtartó-képesség erõsítése. A szakirodalom kompetitív modellje szerint az egymással versengõ kormányzatok mindaddig hajlandók a vállalkozásokat terhelõ adók mérséklésére, ameddig a csökkenõ bevételek nem veszélyeztetik a befektetõk által elvárt közszolgáltatások biztonságát. A stratégiai modell képviselõi szerint viszont az adómérséklés nem cél, hanem eszköz, annak szolgálatában, hogy a vállalkozások a visszahagyott forrásokból többet fordíthassanak beruházásokra, a gazdasági növekedés ütemének gyorsítására, a versenyképesség javítására. Tanulmányunk célja a nemzetközi adóverseny jelenségeinek és fõbb mozgatóinak feltárása, s ebben a folyamatban az Európai Unió „versenyképességi” pozíciójának vizsgálata. Tekintve, hogy az Európai Unió adózási szempontból közel sem egységes (ahány ország, annyiféle adórendszer van életben), külön vizsgáljuk az EU-25ök közötti adóverseny sajátosságait, s ezen belül a hazai adórendszer nemzetközi követelményekhez viszonyított mûködését.1

1. A nemzetközi adóverseny felértékelődésének mögöttes indokai Az országok közötti adóverseny felfogható egyfajta sajátos szakmai kérdésként (lásd: kompetitív vagy stratégiai megközelítés), kezelhetõ a világgazdasági verseny részeként (az adózás kétségtelenül fontos eszköz a versenyfeltételek alakításában), de földrajzi értelemben is értelmezhetõ, hiszen egyidejûleg érzékelhetõ egy horizontá1 Jelen tanulmány csak az ún. fõ adócsoportokkal és az FDI-áramlásban szerepet játszó adónemekkel foglalkozik, így nem érinti az önkormányzati adózás (ezen belül az ingatlanadózás) sajátosságait.

14

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

lis verseny a világgazdasági régiók, illetve a gazdasági integrációk között, valamint egy vertikális verseny, amely ugyanazon régió tagállamai között, sõt egyes esetekben a központi és a helyi szintek között zajlik. Elõbbire példa a világgazdaság meghatározó szereplõi és az EU közötti verseny (látványos versenytárs Amerika, amely „nem akar mindenáron elsõ lenni, de második semmiképpen”, és újabban az ázsiai tigrisek), utóbbira pedig példa az Európai Unió tagországai, mindenekelõtt a régi és az új tagállamok közötti adóverseny. Napjaink adóversenyének célja a világgazdaság szabad erõforrásainak megszerzése, s ennek érdekében a vállalkozások terheinek olyan mértékû csökkentése, amely a mobil erõforrással rendelkezõ nyereségmaximalizálásra törekvõ tulajdonosok (befektetõk), vállalkozások döntését képes kedvezõ irányba terelni. Tekintve, hogy a legmobilabb erõforrás a tõke, így az adóverseny leginkább a tõkejövedelmek adóztatását érinti, ami részben a törvényes adóráták csökkentésében, részben a számított adó fizetési könnyítésében rejlik (lásd: befektetési kedvezmények). A nemzetközi tõkeáramlás gyorsulása vagy lassulása részben következménye, részben elõzménye a kibontakozó adóversenynek. Magától értetõdõ, hogy a verseny hozadékát másként élik meg a kedvezményezett országok, s másként azok a tõkekibocsátó országok, amelyekben a kiáramló tõke miatt gazdasági növekedésük üteme lefékezõdik, vagy jelentõs befektetésektõl esnek el, vagy erõsödõ foglalkoztatási gondokkal kell szembesülniük. Az adóverseny kérdésének elõtérbe kerülése a világgazdasági folyamatokban rejlik, amelyek mögöttes mozgatóiról viszonylag keveset tudunk, de azt nap mint nap érezzük, hogy a nemzetközi folyamatok közvetlenül determinálják életünket: l Több mint figyelmet érdemlõ, hogy a kilencvenes évektõl kezdõdõen felgyorsult az áru- és szolgáltatásforgalom, dinamikusan nõ a közvetlen külföldi tõ-

millió dollár

1 600 000 1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

–

Forrás: World Investment Report 2006, United Nations, New York and Geneva, 2006 1. ábra. A világgazdaságban áramló közvetlen külföldi mûködõtõke-befektetések (FDI) éves értéke

15

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

kebefektetések értéke, ám mindezeket is felülmúló a nemzetközi pénzáramlás bõvülése (lásd: tõzsdei folyamatok, transzferügyletek, egyebek), s ráadásul úgy, hogy a „pénzbõl pénzt csinálás” ügyleteit nem terhelik a közteherviselési kötelezettségek.2 l A világgazdaság újabb dinamikus növekedési periódusát éli, ám a növekedésnek új csomópontjai jöttek életre (lásd: Ázsia, Dél-Amerika), így a befektetõi döntések célpontjai már nem a fejlett országok, hanem az új növekedési pólusok, amelyek egyrészt korlátlan befektetési lehetõséget kínálnak (lásd: FDIáramlás), másrészt gyors megtérülést biztosítanak, harmadrészt a fizetõképes kereslet bõvülésével a piaci terjeszkedés lehetõségét ígérik; l A fejlett országok gazdasága számára komoly kihívás, hogy az áruk és a szolgáltatások szabad áramlása mellett nehéz versenyezni az olcsó munkabérrel dolgozó országok termékeivel (lásd: a textil- és bõripar után a tömegtermékeket gyártó elektronikai iparág termékei is versenypozícióba kerültek). A nemzetközi tõkeáramlás gyorsulása nem hagyja érintetlenül az Európai Uniót sem, amely egyidejûleg tart igényt a pótlólagos erõforrásokra, s egyidejûleg szeretné lefékezni az Európából kiáramló tõke növekedését. A probléma súlyát jelzi, hogy a vállalati adóterhek nem tarthatók magas szinten, mert az adóbázis viszonylag

milliárd euró

200,0 100,0 – –100,0 –200,0 –300,0 –400,0 –500,0 beáramló FDI

kiáramló FDI

tõkeegyenleg

Forrás: EUROSTAT, illetve World Investment Report 2006 2. ábra. Az Európai Unió tagországaiból kiáramló és a Közösségen kívülrõl a tagországokba érkezõ FDI értéke 2 Felmerült ugyan a forgalomhoz igazodó közteherviselési kötelezettségek kiterjesztése (lásd: Tobinadó), ám az elgondolás a nemzetközi szervezetekben, illetve az Európai Unióban nem kapta meg a szükséges támogatást.

16

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

könnyen áttelepül más területekre, viszont az adók mérséklése olyan bevételkieséssel jár, amelynek következtében a közszolgáltatások kialakult színvonala kerülhet veszélybe. Európa gondja, hogy a nemzetközileg is magas munkaerõköltséget nem tudja lefaragni, s nem alakult ki az a gazdasági szerkezet, amely a drága munkaerõt hatékonyan tudná foglalkoztatni. Az 1990–2005. évek összesített adatai szerint az Európai Unió tagországai erõforrásvesztõk, vagyis az egyes nemzetállamokból több tõke áramlik ki, mint amenynyi oda érkezik. Irányultság szerint a tõkemozgás majd 40 százaléka „belsõ” tõkemozgás (vitathatatlanul integrációt erõsítõ jelenség), viszonylag állandó egyharmados arányt képvisel az Észak-Amerikába (ezen belül az USA-ba) irányuló tõkekihelyezés, s az utóbbi években dinamikusan emelkedõ (2005-ben 10 százalékot meghaladó) az ázsiai országokba irányuló tõkebefektetés (kiemelten Kína). A fennmaradó hányadon osztozik a többi állam, ami azt jelenti, hogy 2004-ig a tagjelölt országokba irányuló tõkemozgás – minden egyéb híreszteléssel szemben – mindössze 6–8% között mozgott. A nemzetközi tõkeáramlás mértékét részben piaci értékén, részben a GDP nagyságához viszonyítottan szokták mérni. A világgazdaságban mûködõ külföldi tõkeállományból az EU15-országok a 2005. évben 51,3%-os részarányt képviseltek, a tagországok összesített GDP-teljesítményéhez viszonyítottan pedig az átlagérték 40%-ot meghaladó. Ugyanezen idõszakban a Közösségen kívülrõl érkezõ pótlólagos erõforrások GDP-arányos átlagértéke mindössze egyharmados arányt ért el, vagyis az egyenleg egyértelmûen negatív. A legjelentõsebb tõkeexportõr-országok között Svédország (56,5%), Anglia (56,2%), Dánia (45,5%), Franciaország (40,5%), valamint Németország (34,6%) teljesítménye érdemel említést, míg a tõkeimportõrországok között Svédország (47,8%), Anglia (37,1%), Portugália (35,2%), valamint Spanyolország (32,6%) tartozik az élmezõnybe.3 A Közösségbõl külföldre áramló és a Közösségbe beérkezõ külföldi tõkeállomány egyenlege több ország esetében „nyereséget”, és más országok esetében „veszteséget” mutat. S bár a tõketulajdonosok döntései alapvetõen racionális szempontokra épülnek (piacszerzés, közgazdasági elõnyök kihasználása, gyors megtérülés, high-tech technológiához való hozzáférés, egyebek), a jelenség belpolitikai megítélése közel sem egységes és távolról sem megértõ (lásd: felhalmozási ütem csökkenése, munkahelyek elvesztése, jövedelemszerzési lehetõségek csökkenése). Álláspontunk szerint a jelenség nem ítélhetõ meg a tõkeáramlás matematikai egyenlege alapján, így nem szabad megfeledkezni arról, hogy a tõkekihelyezések mögött gyakran a piacbõvítés szándéka, a magasabb hozzáadottérték-termelés felé történõ erõátcsoportosítás, illetve a profitmaximalizáló várakozások húzódnak meg, s a befektetések hozama mindenképpen a kibocsátó ország jövedelmeit gyarapítja. Ugyanígy a beérkezõ tõkeállomány gyarapodása is lehet ellentmondásos, mert gyorsíthatja a gazdasági fejlõdést, javíthatja a foglalkoztatottsági mutatókat, ám ha a pót3 A 2005. évi adatok az elõzõeknél is magasabb értéket mutatnak Luxemburg (144,6%), Belgium (103,8%), valamint Hollandia (102,6%) esetében, ám ezen országok teljesítménye többnyire pénzügyi közvetítésbõl fakad.

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

17

lólagos erõforrások nem kapacitásbõvítõ, munkaalkalmat gyarapító vagy technikai fejlesztéseket segítõ beruházások formájában jelennek meg, hanem fúziós vagy felvásárlási célokat szolgálnak (lásd: európai acélipart, autóipart, hajógyártást, elektronikai ipart érintõ hatások), akkor a jelenség nem erõsíti, hanem gyengíti a közösségi termelõk piaci pozícióit.

2. Az adóverseny kibontakozását ösztönző körülmények, illetve az adóverseny mozgatói Örök kérdés, hogy a nemzetközi adóverseny erõsödése a nemzeti adórendszerek elégtelen mûködésének vagy a nemzetközi vállalkozások „kreatív” magatartásának következménye. Vizsgáljuk meg mindkettõt, s elsõként a nemzetközi adóverseny erõsödését segítõ szakmai sajátosságokat: l Szembetûnõ különbségek mutatkoznak a világgazdasági régiók (országok) GDP-arányos adóterhelésében (lásd: EU, USA, Japán, Kína). l Változó összetételû az adóstruktúra (fogyasztásközpontú, élõmunka-központú, tõkeközpontú). l Jelentõs különbségek vannak az állami szerepvállalásban, illetve a közszolgáltatási rendszer mûködtetésében. l Az importtermékek közterhei más és más külkereskedelmi filozófiát tükröznek (lásd: vám, illeték, import-áfa, illetve az exportteljesítmények ösztönzése). l A fogyasztás adóztatása általános jellegû, ám egyfelõl nem mindenütt áfa-jellegû (lásd: USA), másfelõl jelentõs különbségek mutatkoznak az adó mértékében (8%-tól 25%-ig). l A vállalkozási tevékenység eredményének adóztatása általános, ám az adóalapokban, az adóterhekben, a kedvezményi és mentességi feltételekben rendkívül nagyok a különbözõségek. l Mély gyökere van a személyijövedelem-adózásnak, ám az adóalapok tartalmának, a jövedelemsávok és a sávonkénti adómértékek megállapításának (lásd: progresszivitás), az adómentességi és a kedvezményi szabályok kialakításának gyakorlata színes. l Az egészségügyi és nyugdíjbiztosítási rendszerek rendkívül vegyes képet mutatnak (lásd: költségvetés-túlsúlyos állami szerepvállalás, államilag ösztönzött magánbiztosítás, üzleti alapú biztosítási rendszerek), ám közös jellemzõ a biztosítási rendszerek modernizációja. Összességében megállapítható, hogy a nemzeti adórendszerek mûködési sajátosságai meglehetõsen nagy különbségeket mutatnak, és egyidejûleg fékezik a szabadságelvek érvényesülését, s kínálnak lehetõségeket a profitmaximalizálásra törekvõ tõketulajdonosoknak. Hosszabb idõsor adatai és a különbözõ országcsoportok átlagjellemzõi az adóterhelés alakulásáról különbözõ információkat adnak: l 1965 óta az adóterhelés – az évente hangoztatott köztehermérséklõ intézkedések ellenére – Európában folyamatosan emelkedett, míg az USA-ban és

18

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

százalék

50,0 45,0 40,0 35,0

magas adóterhelésû országok

30,0 25,0 alacsony adóterhelésû országok

20,0 15,0 10,0 5,0

OECD-országok

EU–15

EU–10

USA

2005

2003

2001

1999

1997

1995

1993

1991

1989

1987

1985

1983

1981

1979

1977

1975

1973

1971

1969

1967

1965

0,0

Japán

Forrás: OECD, IRS, EUROSTAT hivatalos publikációi 3. ábra. A GDP arányában mért adóterhelés a vizsgálatba bevont országokban (1965–2005)

Japánban – kisebb hullámzás ellenére – az adóterhek elosztása visszatérést jelentett a nyolcvanas évek gyakorlatához. l Az EU15-országok átlagos adóterhelése a legnagyobb vetélytársnak tekintett USA, illetve Japán adóterhelését 12–13 százalékponttal haladja meg, s ez ugyan kedvezõ feltételeket biztosít a jóléti rendszerek finanszírozásához, ám versenyképességi szempontból egyértelmû hátrányt jelent. l Az EU15-országok adóterhelése a 2000. évet követõen némileg mérséklõdött, ám nem állapítható meg egyértelmûen, hogy ez a csökkenés mennyiben a dekonjuktúra következménye, s mennyiben egy új adópolitika nyitánya. l Az Európai Közösség 2004. évi bõvülése jótékonyan módosította a Közösség átlagos adóterhelését, ám egyben tovább szélesítette a legmagasabb adóterhelésû országok és a legalacsonyabb adóterhelésû országok közötti különbségeket. A GDP arányában mért adóterhelés a világgazdaság különbözõ régióiban a korábban kialakult „versenypozíció” magasabb szintû folytatását jelenti, ám az országonkénti adóterhelésben és az adóstruktúra összetételében jelentõs arányeltolódások következtek be. Ez jól követhetõ az adók klasszikus csoportosításában (lásd: közvetett adók felértékelõdése a közvetlen adókkal szemben, illetve a szociális járulékok emelkedése), de érzékelhetõ elmozdulás zajlik a terheknek a vállalkozások és a különbözõ lakossági csoportok közötti eloszlásában (utóbbiak terhére), mint ahogy az utóbbi években szembetûnõ arányeltolódás figyelhetõ meg a kizárólagosan központi, a megosztott, illetve a helyi adók viszonylatában.

19

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY 45,0 százalék

40,0

Adóterhet csökkentõ országok

Változatlan adóterhelés

35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0

Anglia

Svédország

Japán

USA

Spanyolország

Írország

Magyarország

Kanada

Szlovákia

Korea

Finnország

Lengyelország

Csehország

Kína

Dánia

Ausztria

Hollandia

Ausztrália

Olaszország

Franciaország

Belgium

–

Németország

0,0

Forrás: Structures of the taxation systems in the European Union, 2006, EUROSTAT 4. ábra. A társasági jövedelmek és a tõkejövedelmek törvényes adókulcsai a vizsgált országokban (2000–2006)

A tõkevonzó-, illetve tõkemegtartó-képesség erõsítésében láthatóan fontos szerepe van a vállalkozási tevékenység eredményére épülõ, illetve a tõkehasznosítás jövedelmeit terhelõ adóknak. A világgazdaság teljesítményeit erõsen befolyásoló 22 ország adózási gyakorlatát vizsgálva, a 2000–2006. évek adatai alapján megállapítható, hogy 17 országban jelentõs adócsökkentésre került sor, s mindössze 5 olyan ország található, ahol – a növekvõ nemzetközi nyomás ellenére – változatlanul maradtak a törvényes adókulcsok. A pótlólagos erõforrások megszerzésének magától értetõdõ eszköze a tõkejövedelmek adóterheinek csökkentése, ám a „Race to the Bottom” folyamatnak vannak természetes korlátai, illetve azt is mondhatnánk, hogy az egymással versengõ országoknak ellentmondásos követelményeknek kell megfelelniük: l Egyfelõl az állami ellátó szerepkör tartalmi bõvülése (lásd: integrációs kötelezettségek, biztonságpolitika, környezetvédelem) és a technikai fejlõdés költségeket növelõ hatása a jövedelemcentralizáció erõsödését igényli (miközben mindig az adócsökkentõ intézkedésekrõl hallunk, hosszabb idõsor adatai alapján azt látjuk, hogy az összesített terhek nem csökkennek, hanem emelkednek). l A világgazdaság egészére kiterjedõ adóverseny erõsödése – újabb és újabb alkuk eredményeként – a költségvetési bevételek csökkenésével jár, amit a nemzetállamok a fogyasztást terhelõ adók emelésével vagy újabb adónemek bevezetésével kénytelenek ellensúlyozni (lásd: green tax). l Ellentmondásosak a társadalmi várakozások is: egyféle igény a közterhek mérséklése és a terhek igazságos elosztása; másfajta elvárás viszont a „szerzett jogok” védelme, így a közszolgáltatások megõrzése, illetve a szolgáltatásokhoz való hozzáférés feltételeinek egységesítése.

20

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

A felgyorsult technikai fejlõdés természetszerû következménye a beruházási ráfordítások emelkedése, amit a vállalkozások a személyi jellegû ráfordítások minimalizálásával kívánnak ellensúlyozni – ez viszont fékezi annak az ellentmondásos követelménynek a teljesítését, amit a világgazdaság vezetõ országai „a versenyképesség javítása és a foglalkoztatottság növelése” jelmondatban fogalmaztak meg. Az ellentmondásos várakozások torzítólag hatnak a nemzeti adórendszerekre (a gazdaság versenyképességét rontó, illetve a lakossági terheket aránytalanul növelõ hatások semlegesítését a nemzetállamok más és más módon kívánják megoldani), aminek természetszerû következménye, hogy a nemzeti érdekekre épülõ adórendszerek nem közelednek, hanem távolodnak egymástól. A közgazdasági szakirodalom szerint a verseny legismertebb formája, amikor vállalatok versenyeznek a vevõkért. A versenyhelyzetet ilyenkor az okozza, hogy a piacon kevesebb a vásárló, mint az értékesítésre váró termék és/vagy szolgáltatás. A világgazdasági folyamatok azt mutatják, hogy a kereslet és kínálat szigorú logikája nemcsak a termékek és a szolgáltatások piacát határozza meg, hanem más, piacként mûködõ rendszerekre is rányomja a bélyegét. Ilyen piaci rendszernek tekinthetõk az adózási szabályokat formáló nemzetállamok, a szabályokat mérlegelõ vállalkozások, amelyek a kínálat és a feltételek ismeretében döntenek arról, hogy a jövedelem megszerzésének, ezáltal adózásának helyét mely államba helyezzék. A befektetõ vállalkozások „objektív körülményekre alapozott döntései” a kedvezményezett államok számára pótlólagos adóalapot (költségvetési bevételt), magasabb beruházási rátát, javuló foglalkoztatási lehetõségeket jelentenek, s ezek olyan elõnyök, amelyek megszerzéséért az államok komoly engedményekre is hajlandók.4 Lényegében ezt ismerték fel a nemzetközi jellegû nagyvállalkozások, s vállalkozásaik telephelyválasztásával, valamint az országhatárokat átlépõ leányvállalatok hálózatos jellegû mûködtetésével a maguk javára tudják fordítani a nemzeti adórendszerekben mutatkozó különbségeket. S hogy ez nem kis mozgási lehetõség, azt leginkább az adóterhek közgazdasági funkciók szerinti megoszlása mutatja. Az adóterhek közgazdasági funkciók szerinti megoszlása – szinte kivétel nélkül – a tõkehasznosítás és a tõkejövedelmek kedvezményezettségét mutatja, miközben az élõmunka adóztatása igen magas, illetve a fogyasztási adók csak olyan mértékben emelkednek, amilyen ütemben a tõke adóterhei csökkennek. Az engedékeny magatartás magyarázata a könnyen mobilizálható tõke megszerzésével (újabban megtartásával) kapcsolatos, ám jó lenne figyelni arra a nemzetközi jelenségre is, amely a munkaerõ mobilitásának erõsödését mutatja, mégpedig a fiatal korosztályok körében. Egy pillanatra se áltassuk magunkat azzal, hogy a technikai és technológiai fejlesztés jelentõs volumenû munkaerõt képes helyettesíteni, mert azzal is számolni kell, hogy a gépesítés munkaalkalmat is teremt, mégpedig a magasan képzett munkaerõ számára. S ez a szívóerõ könnyen elérheti a magas munkaerõköltséggel dolgozó és demográfiai problémákkal küzdõ Európát is. l

4 Megjegyzendõ, hogy az adóztatás alacsony szintje az ilyen pótlólagos adóbevétel volumenét jelentõsen korlátozhatja.

21

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

százalék

60,0 50,0 40,0 30,0

20,0 10,0

a munka adóterhelése

a fogyasztás adóterhelése

Románia

Írország

Szovákia

Bulgária

Lengyelország

Csehország

Portugália

Görögország

Spanyolország

Magyarország

Egyesült Királyság

Hollandia

Szlovénia

Németország

EU-25

Olaszország

Ausztria

Finnország

Franciaország

Dánia

Belgium

Svédország

–

a tõke adóterhelése

Forrás: Taxation trends in the European Union, European Commission, EUROSTAT, 2007 5. ábra. A GDP arányában számolt adóbevételek fõbb közgazdasági funkciók szerinti megoszlása egyes EU27-országokban (1995–2005)

3. A nemzetközi adóverseny formális és valódi szereplői Az eddigiekben az adóverseny jellemzõit a nemzetállamok adóztatási gyakorlatán keresztül vizsgáltuk, s ez azt az érzetet keltheti, hogy az adóverseny jogi szereplõi a nemzetállamok. Valóságban ez nem így van, a verseny valódi mozgatói a befektetõk (a tõketulajdonosok), az országhatárokat átlépõ, hálózatos elven mûködõ TNC/ MNC vállalkozások, amelyek saját tulajdonosaik profitvárakozásait igyekeznek mind magasabb szinten kielégíteni: l A világvállalkozások teljesítményi, eredményességi és tõkekoncentrációja folyamatosan erõsödõ, a 2005. évre vonatkozó elõzetes adatok szerint a TNC/MNC jellegû, TOP 200 vállalkozás hozzávetõleg 100 országra kiterjedõ hálózatos szervezõdéssel, több mint 30,5 ezer leányvállalatot mûködtet, s ebben a körben realizálódik a világgazdaság exportforgalmának majd 46,8%-a. l A technikai fejlõdés és a vállalatirányítás új technikái nem teszik szükségessé az irányító agytröszt és a tényleges termelésirányítás együttélését, ennek ellenére az új típusú vállalatirányítás – a nemzetközi háttérbõl fakadóan – rendkívül hatékony érdekérvényesítõ erõvel bír. l A világvállalkozások (worldwide hálózatok) a 90-es évek közepétõl – a versenyképesség biztosítására hivatkozva – a munkaerõköltségek csökkentéséért küzdöttek (lásd: labour cost), napjainkban – ugyancsak a versenyképességre hivat-

22

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

kozással – az állami elvonások mérsékléséért és az állami kiadások visszaszorításáért folytatnak harcot, s ehhez jó háttértámogatást kapnak a nemzetközi pénzintézetektõl (lásd: IMF). l Az elkülönülten mûködõ nemzetállamok és/vagy a virtuális integrációk mind kevésbé védettek az országhatárokat átlépõ vállalatbirodalmak érdekérvényesítõ erejével szemben, s mindaddig, amíg nem találnak megoldást a közös fellépésre, a meghatározó szerepkör helyett kénytelenek beérni a pótcselekvést jelentõ alkalmazkodással. Összességében az erõsödõ adóverseny valódi mozgatói a TNC/MNC típusú vállalkozások, amelyek nemcsak hogy ki tudják használni a nemzetgazdaságok adózási szabályaiban kínált különbözõségeket, hanem még befolyásolni is képesek a közgazdasági szabályok alakulását. Ennek jól érzékelhetõ jele a közelmúltban megvalósított vagy most formálódó adóreformok irányultsága: l Az USA – több éves alapozó munka után – 2005-ben fogadta el saját adómodernizációs programját, s lépcsõzetesen lépteti életbe a változásokat. Az új elgondolások alapvetõen a versenyszektor terheinek mérséklését szolgálják (lásd: 35%-os adókulcs csökkentése, illetve a törvényes ráta és a tényleges átlagos adóteher közelítése), de komoly változások érzékelhetõk a forgalmi adózás modernizációjában is. l Kína is figyelmet érdemel egyfelõl azért, mert a világgazdaság új növekedési csomópontja, másfelõl azért, mert térségszervezõ ereje van (ez utóbbival öszszefüggésben külön figyelmet érdemlõ az ázsiai országok pénzügyi rendszereinek megreformálására, illetve a valutatartalék-képzés új rendszerének kialakítására irányuló törekvések). l Ausztrália az ezredforduló táján újította meg adórendszerét (egyebek mellett áttért a hozzáadottérték-típusú forgalmi adózásra), s most a nemzetközi versenyképesség javítása érdekében a vállalkozások terheit mérséklõ programon dolgoznak. l Az ázsiai térség országai által mûködtetett adórendszerek ma még nagy különbséget mutatnak (ebben meghatározó szerepe van a történelmi hagyományoknak, illetve a politikai berendezkedésnek), ám abban teljes az egység, hogy mind a munkára (lásd: 15–25% között mozgó bérjárulékok), mind a fogyasztásra épülõ terhek alacsonyak (lásd: 5–15% közötti forgalmi adók), s ebben a formálódó adóreformok sem terveznek lényeges változást. A világgazdaság új növekedési pólusainak kialakulása önmagában is figyelmet érdemlõ jelenség (hatásukkal az áru- és szolgáltatási versenyben is számolni kell), de az elõzõeknél is elgondolkodtatóbb a közép- és nagyvállalatokra koncentráló fejlesztéspolitika, amelynek következtében a kiemelten kezelt vállalkozások a belsõ piacokon már klaszterképzõ erõként mûködnek, s tõkeerejük révén a nemzetközi piacokon is erõsödik kezdeményezõ szerepük (lásd: európai nagyvállalatok felvásárlása, vagy fúzió kikényszerítése). A jelenség egyértelmû üzenete, hogy a XXI. században már a világgazdaság egyetlen térsége sem folytathat „befelé forduló” gazdaságpolitikát.

23

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

4. Az EU adópolitikája és a tagországokkal szemben támasztott kihívások Nemzetközi összehasonlításban az európai országok elõnye, hogy a nemzeti adórendszerek egy szerves fejlõdés eredményének tekinthetõk, s „a polgárok készséggel engedik át jövedelmeik egy részét az államnak, hogy a másik felét biztonsággal élvezhessék”. Az Európai Közösség hátránya viszont, hogy közösségi szinten nincs adóztatási jog (a közösségi bevételek többsége átengedett bevételekbõl és tagállami befizetésekbõl áll), illetve a nemzeti adórendszerek harmonizációja (a 27 féle adófilozófia összehangolása) csak lassan halad elõre. A vámunió ugyan az 1993. évtõl megvalósult, a nagy adótartalmú jövedéki termékek adózása erõsen harmonizált, de a legnagyobb volument jelentõ áru- és szolgáltatásforgalom adóztatása kompromiszszumokkal terhelt, s a mobil erõforrásokért folytatott versenyben szerepet játszó tõkejövedelmek adóztatása országonként más és más. A társasági adóztatás elveinek egységesítését, illetve az adóverseny torzító hatásainak kiiktatását az Európai Közösségben – a számtalan kezdeményezés ellenére – ma még mindig több objektív és szubjektív tényezõ fékezi: l A társasági adózás a nemzeti gazdaságpolitika olyan eszköze, amelynek önálló alkalmazásáról (lásd: Stabilitási és Növekedési Egyezmény követelményeinek teljesítése) a nemzetállamok nem szívesen mondanak le. l A tagállamok a társasági adó alapjának megállapításakor vegyes gyakorlatot alkalmaznak: az egyik fõ irány a számviteli szabályokra épülõ (nemzetközi tõzsdei követelményeket kielégítõ) adóalap-meghatározás; a másik fõ irány a

százalék

7,0 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0

Forrás: Taxation trends in the European Union, European Commission, EUROSTAT, 2007 6. ábra. Egyes EU27-országok társaságiadó-bevételei a GDP %-ában, 2005

Németország

Lettország

Észtország

Litvánia

Szlovénia

Magyarország

Ausztria

Olaszország

Franciaország

EU-27

Lengyelország

Szovákia

Portugália

Finnország

Egyesült Királyság

Belgium

Írország

Görögország

Dánia

Hollandia

Svédország

Málta

Spanyolország

Ciprus

Csehország

0,0

Luxemburg

1,0

24

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

nemzeti adótörvényekben rögzített módszer szerinti adóalap-megállapítás, amely ugyancsak a számviteli standardokból indul ki, ám a végsõ adóalapot jelentõsen módosítják a gazdaságpolitikai szándékokat tükrözõ preferenciák (lásd: adózás elõtti eredményt növelõ és csökkentõ tényezõk). l A tagállamok között jelentõs eltérés mutatkozik a társaságiadó-bevételek költségvetésen belüli súlyában (a GDP értékéhez viszonyított arányában), s egy esetleges harmonizáció után a különbséget más forrásokból kellene pótolni. Régóta hangoztatott, s napjainkban mindinkább elfogadott, hogy Európa megújulási kényszer elõtt áll (monetáris föderációt követõen fiskális föderáció), amelynek ki kell terjednie a közteherviselésre is, ám nem elég csak a közösségi szintû bevételek közadókból történõ finanszírozására gondolni, hanem a közösségi források mennyiségi növelésének igényével is számolni kell. Tudomásul kell venni, hogy a tagországok összesített GDP-értékének alig 1%-át kitevõ közösségi forrásokból nem lehet versenyképes közösségi politikát folytatni, illetve nem lehet a Közösség versenyképességét a lisszaboni programban megjelölt szintre emelni. Egyrészt meg kell barátkozni azzal, hogy a Közösség forrásait – az eddigi átengedett bevételek mellett – egy saját jogú közösségi adóval kell kiegészíteni. Erre szóbahozható a „zöld adók” általánossá tétele és közösségi szintre emelése (ám, ha ezt csak Európa vállalja, s a nemzetközi versenytársak nem, akkor ez kockázatos megoldás); a zöld adóknál is nehezebb, ám hatékonyabb lehetne az országhatárokat átlépõ vállalkozások jövedelemadójának közösségi szintre emelése (ennek racionalitását erõsíti, hogy a nemzetközi vállalkozások hálózatos szereplõi között áramló transzferügyleteket a nemzeti határok közé szorított adóhatóságok képtelenek nyomon követni). Másrészt, a nemzetállamok önálló adóztatási jogának tiszteletben tartása mellett, keresni kell az érdekek összehangolásának, illetve a közösségi politikák finanszírozásának mûködõképes technikáit. Sokáig nem halasztható az adóharmonizáció vagy adókoordináció kérdésének eldöntése (vám, áfa, jövedék, társasági adó, biztosítási rendszer), illetve az újrafogalmazandó adópolitikának és a saját jogú adóbevételeknek a közösségi politikák szolgálatába állítása: l Az áfa területén: egyfelõl fékezendõ az eljárás bürokratizálódása, másfelõl viszont elejét kell venni az áfa-csalás terjedésének (évente 60–80 milliárd bevételkiesés). További feladat az áfa-elszámolás rendszerének véglegesítése (az ideiglenesen alkalmazott, rendeltetési hely szerinti országban történõ pénzügyi elszámolással szemben a származási ország elvére történõ áttérés), ám ennek ellentmondani látszik, hogy a pénzügyi technikusok javaslatára – feltételezhetõen az új tagországok olcsóbb szolgáltatásai elleni védekezésül – a szolgáltatások területén is az ideiglenesnek tekintett (fogyasztás helye szerinti) elszámolást kívánják alkalmazni. Témánk szempontjából ez azt jelenti, hogy az adóverseny a forgalomhoz kapcsolt adókat is elérte. l A társasági adózás területén: az országhatárokat átlépõ vállalkozásszervezõdésre tekintettel, gondoskodni kell az anyavállalatok és a különbözõ országokban mûködõ leányvállalatok átlátható és kölcsönös érdekeket érvényesítõ adózásáról, s ennek érdekében az adóalapok egységesítésérõl, az adókulcsok közelítésérõl, valamint a kettõs adóztatás lehetõségének teljes körû kivédésérõl.

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

25

A személyijövedelem-adózásban is érik a változtatási igény, így mielõbb választ kell adni arra kérdésre, hogy egy EU-tagországban munkát vállaló, de más tagország állampolgára milyen feltételekkel lesz jogosult a munkahely szerinti ország kedvezményeinek igénybevételére, illetve egy más országban teljesített adókötelezettség milyen feltételekkel érintheti az anyaország szerinti közszolgáltatások igénybevételét (lásd: aktív korban fizetett nyugdíjjárulék az egyik országban adóköteles, más országokban viszont nem, s ennek fordítottjaként a szolgáltatási jogosultság után kapott nyugdíj egyik országban szjamentes, más országokban viszont szja-köteles); l Ez ideig nem szerepelt a harmonizálandó kérdések között, de a munkaerõ-mobilitás erõsödése miatt halaszthatatlan a szociális ellátórendszerek (biztosítási szolgáltatások) mûködési szabályainak összecsiszolása, illetve annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy egy adott országban teljesített járulékkötelezettség milyen feltételekkel váltható át egy másik ország biztosítási szolgáltatásaira. Harmadrészt az Európai Unió világgazdasági versenyképességének javítása, illetve valós gazdasági közösséggé fejlõdése érdekében olajozottá és teljesítményösztönzõvé kell tenni az európai országok belsõ termelési és értékesítési kooperációját, s egyenrangú munkamegosztás kialakítására kell törekedni (ellenpéldaként lásd a bérfeldolgozó tevékenység terjedését). Ameddig viszont nincs közösségi szintû gazdasági stratégia, közösségi szintû közbevételi rendszer, addig természetes, hogy nemzetállami szinten fogalmazódnak meg az adómodernizációs elképzelések: l Németország a foglalkoztatottság javítása érdekében mérsékelte a munkajövedelmekre épülõ közterheket, s a kiesõ bevételek pótlására szélesítette a green tax adóbázist, illetve emelte az adóterheket; újabban pedig a tõkemegtartó-képesség erõsítése érdekében csökkenti a Tao mértékét a hozzávetõleg 39%-ról 29%-ra, s ellentételként emeli a normatív áfa-kulcsot. l Franciaország az általános adóterhek mérséklése érdekében – egyfajta ellensúlyként – radikális ingatlanadózási rendszert vezetett be, s miután ez túl jól sikerült (egy nem szûk rétegnek több ingatlanadó terhe magasabb lett, mint a jövedelmek utáni adókötelezettsége), most Nicolas Sarkozy a személyijövedelem-adózás igazságossá tételének programját hirdette meg. l Anglia is tervbe vette 2008. április 1-jétõl kezdõdõen a versenyszektor terheinek jelentõs mérséklését, s nagy biztonsággal várható, hogy Gordon Brown az állami szerepvállalás átalakításában (biztosítási rendszer modernizációjában) is szerepet fog vállalni. l Hollandia – hosszú elõkészítõ munkával, és Svédországot követve – átalakította a biztosítási rendszerét (jó lenne, ha ennek programját, illetve az induló tapasztalatokat a hazai szakemberek is megismernék). l Európa szinte valamennyi országában dúl a vita a lineáris adóztatás lehetõségérõl, ám mind nyilvánvalóbb, hogy a költségvetési bevételek biztonsága, illetve a társadalmi igazságosság érdekében megmarad a progresszív jellegû, a hazainál jóval tagoltabb jövedelemadózási rendszer. Az Európai Uniónak nagyobb figyelmet kellene fordítania az újonnan csatlakozott országok felzárkózási feladatainak segítésére, illetve a piaci átmenet társadalmi hal

26

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

1 200 000

10,0%

Millió US dollár

8,0% 7,0%

800 000

százalék

9,0% 1 000 000

6,0% 600 000

5,0% 4,0%

400 000

3,0% 2,0%

200 000

1,0% 1995

1996

EU-ból kiáramló tõke

1997

1998

1999

2000

2001

Tagjelölt országokba érkezõ tõke

2002

2003

2004

2005

0,0%

Külföldi tõkebefektetések részaránya

Forrás: World Investment Report 2006, United Nations 7. ábra. Az EU15-országokból kiáramló mûködõ tõke és a 2004. évben csatlakozott országokba érkezõ tõke

tásainak megértésére. Fel kellene hagyni azzal a téves filozófiával, hogy az EU15országok tõkeveszteségét az újonnan csatlakozott országok okozzák. A valós helyzet az, hogy a rendszerváltó országok inkább tekinthetõk egy túlélési küzdelem elszánt szereplõinek, mintsem egy káros adóverseny kiváltóinak. Európa egészére vonatkozó álláspontunk, hogy a Közösségben radikális adóteher-csökkentésre nem kerülhet sor (lásd: állammal szembeni elvárások, költségvetési egyensúlyi mutatók differenciáltsága, a K+F teljesítmények fokozásának és a közösségi politikák erejének növelési igénye, egyebek), ám a közterhek strukturális átalakítása – figyelemmel a gazdasági versenyképesség követelményére – sokáig nem halasztható: l Kizárólagos nemzetállami jogosultságú adók mellett a közvetlen közösségi jellegû adók meghonosítása (ennek legcélszerûbb változata az országhatárokat átlépõ vállalkozások közösségi szintû adóztatása). l A társasági adózás alapjának egységesítése, majd az adó mértékének közelítése, s annak belátása, hogy a nemzeti keretek között folytatott és öncélú „Rice to the bottom” jelenség hosszú távon nem tartható. l A munkajövedelmeket terhelõ adók és a tõkejövedelmeket terhelõ adók aránytalanságának oldása. l A jövedelmeket terhelõ adók és a szociális járulékok vegyes jellegének oldása, illetve a munkáltatókat terhelõ járulékok mérséklésével egyidejûleg a munkavállalói járulékok emelése, s ezzel összhangban a magánszemélyek járulékfizetéssel arányos szolgáltatási jogosultságának szabályozása. l A fogyasztást terhelõ adók és a céladók (lásd: különbözõ környezetterhelõ tevékenységek után fizetendõ járulékok) optimalizálása.

27

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

Az átláthatóság és befolyásolás érdekében a központi és a helyi adók közötti arányok szabályozása. A megújítás elõtt álló közösségi adópolitikának egyidejûleg kell figyelnie a világgazdaság más régióihoz viszonyított versenyképesség javítására, a közösségi prioritások érvényesítésére (a prioritások érvényre juttatásához szükséges költségvetési fedezet biztosítására), valamint a Közösségen belüli fejlettségi különbségek mérséklésére. A közösségi szintû adópolitika modernizálása során állást kell foglalnia az adóharmonizáció technikáiról, valamint a megvalósítás idõbeli ütemezésérõl. A döntést lehet ugyan halasztani, de az mindig csak utólag derül ki, hogy a halasztás mikor válik visszavonhatatlan mulasztássá. Ez irányt adhat a nemzeti adóreformokhoz, de egy, az integráció erõsödésérõl szóló üzenetet közvetíthet a világgazdaság más régiói, de mindenekelõtt az országhatárok felett mûködõ nemzetközi vállalkozások döntéshozói számára is. l

5. Az újonnan csatlakozott országok, s ezen belül a „visegrádi négyek” adópolitikája Az Európai Unió teljes értékû tagjai a 2004-ben, illetve 2007-ben újonnan csatlakozott országok, ám azért az EU15-országoktól sok mindenben különböznek. Egymáshoz viszonyítottan azonban sok a közös sajátosság, amit az azonos történelmi utat bejárt országok közel sem használnak ki. Ebbe a sorba tartozik a gazdaságfejlesztési stratégiák és felzárkózási programok összehangolása, a közteherviselési rendszerek „befektetõbarát” kialakítása, illetve az összehangolt érdekérvényesítés lehetõségeinek kihasználása. A transznacionalizálódási index lényegében egy komplex mutató, amely a kiemelt gazdasági mutatókhoz viszonyítottan (lásd: foglalkoztatás, hozzáadott érték, export, 50,0 százalék

45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0

Forrás: World Investment Report 2006, United Nations 8. ábra. Transznacionalizálódási index az EU 2004-ben csatlakozott tagállamaiban, 2005

Málta

Ciprus

Lettország

Románia

Lengyelország

Litvánia

Bulgária

Szlovákia

Csehország

Magyarország

Szlovénia

–

Észtország

5,0

28

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

vagyon) azt fejezi ki, hogy a külföldi érdekeltségû vállalkozások milyen súlyt képviselnek az adott ország gazdaságában. Elsõ ránézésre az index tág szélsõértékek között mozog, ám ha az elõttünk járó országok fejlõdési jellemzõit vizsgáljuk, akkor a különbségek tovább nõhetnek.5 A transznacionalizálódási index alakulásában – egyéb mutatók mellett – fontos szerepe van a politikai stabilitásnak, a gazdasági kooperáció lehetõségének, az infrastrukturális szolgáltatásoknak, a közgazdasági környezetnek, valamint a szabad munkaerõ mennyiségének és minõségének. Mindezekhez járulnak a méretgazdaságossági megfontolások, amelyek az elõttünk járó országok tapasztalatai alapján arra figyelmeztetnek, hogy a hosszú távon tervezõ és jelentõs tõkével rendelkezõ nagyvállalkozások ma már nem országokban, hanem régiókban gondolkodnak. Sajnálatos, hogy az újonnan csatlakozott országok – kiemelten az egymással határos térségek – ma még nem ismerték fel, hogy a megnagyobbodott Európában csak akkor lehet hangsúlyosabb szerepük, ha az érdekek feltárásában és érvényesítésében jobban összehangolják lépéseiket. Ma mind a célrendszer, mind az eszközrendszer virtuálisan koordinált, s az állami szerepkör értelmezésében, a „koraszülött”, piacgazdasági követelményeket teljesíteni képtelen vállalkozások felzárkóztatásában, a külföldi tõke befektetési lehetõségeinek összehangolt javításában, illetve az új tagországok vállalkozásai közötti termelési és értékesítési kooperációban kezdetlegesek az eredmények. Vagyis az összehangolt fellépés helyett egymással versengünk.

6. A nemzetközi adóverseny és a hazai adórendszer működése A hazai gazdaság nyolcvanas évekre jellemzõ mélyrepülése (csökkenõ teljesítmény, értékesítési gondok, jövedelmezõség romlása, költségvetési hiány) legitimálta a rendszerváltó törekvéseket. A gazdasági átalakulás kereteit politikai megállapodások jelölték ki, ám a folyamat többségében rögtönzésekre épült. A rendszerváltás elsõ szabadon választott kormánya kettõs szorításban kezdte munkáját: egyfelõl, a gazdaság helyzetébõl fakadóan, folytatnia kellett a restrikciós politikát; másfelõl viszont meg kellett felelnie a rendszerváltó (kárpótlásra törekvõ) ígéreteknek. A helyzetet nehezítette, hogy a várakozásokkal szemben elmaradt az ország külföldi adósságállományának elengedése, s az adósságtörlesztés felmondását – utólag is helyeselhetõen – a politika nem vállalta. Németország figyelme (támogató ereje) az egyesülést követõen megoszlott a keleti országrész felzárkóztatása, illetve a többi rendszerváltó ország között. Az EU ebben az idõszakban komoly mûködési zavarokkal küzdött, illetve a 90-es évek elején átélte külkereskedelmi pozícióinak drasztikus romlását. Magyarország számára nem maradt más megoldás, mint mozgósítani a belsõ tartalékokat. A tartalékok mobilizálásában komoly szerep jutott az állami vagyon privatizációjának, a vállalkozásalapítást ösztönzõ intézkedéseknek, valamint az állami szerepvál5 Az elõttünk járó országokban ugyanez az érték Írországban 63,7%-ot, Belgiumban 62,1%-ot, illetve Hollandiában 34,4%-ot mutatott.

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

29

lalás drasztikus lefaragásának. A magánosítás eredményességét azonban fékezte a fizetõképes kereslet hiánya (így szükségszerûen jelentek meg a külföldi befektetõk), az újonnan alakult vállalkozások megerõsödését gyengítette a saját erõforrások hiánya, s a közszolgáltatások tartalmi szûkítése – mûemlékileg védett jövedelmi viszonyok mellett – a társadalom széles körét kirekesztette a korábban kedvezményes áron igénybe vehetõ ellátási formákból. Mindennek jellemzõje a „Stop and Go” gazdaságpolitika állandósulása, a rendszerváltó folyamat idõigényének meghosszabbodása. Sajátos következmény, hogy majd egy évtized kellett ahhoz, hogy a gazdaság teljesítményei utolérjék a rendszerváltás elõttit. A közgazdasági környezet szabályai sok mindenben formálják a gazdasági szereplõk döntéseit, de ennek fordítottja is igaz, vagyis a gazdasági szereplõk teljesítménye és jogkövetõ magatartása is serkentheti, illetve fékezheti a közteherviselési rendszer hatékonyságát. Mindezek alátámasztása érdekében érdemes részletesen megvizsgálni a hazai gazdaság teljesítményeit, illetve mûködése eredményességét. Az õszinte számvetés azért is fontos, mert az ország jövõbeni tõkemegtartó- és tõkevonzó-képessége – a közgazdasági szabályozókon túl – azon is múlik, hogy az ország vállalkozásai mennyire képesek érdemi termelési és értékesítési együttmûködésre, illetve mennyiben nyújtanak biztonságosabb beszállítói hátteret, mint más országok piaci szereplõi. Több hazai kutatás egybecsengõ álláspontja, hogy a hazai gazdaság teljesítményei mögött – így a gazdaság stabilizációja és az európai átlaghoz viszonyítottan dinamikus növekedése mögött – erõteljes vállalkozásiméret-függõ és tulajdonosfüggõ teljesítmények vannak. A teljesítménykoncentrációt jelzi, hogy az alapáron számolt vállalati bruttó hozzáadott érték majd háromnegyedét a vállalkozások alig 2%-át kitevõ közép- és nagyvállalkozások adják, illetve ugyanezen mutatóban 43–44% között mozog a vállalkozások között mindössze 8%-os arányt képviselõ külföldi érdekeltségû vállalkozások részesedése. Mindebbõl azonban az a következtetés is levonható, hogy az átlagvállalkozások jellemzõi nem igazán kedvezõek, illetve aligha tekinthetõk versenyre érett teljesítményeknek. Tekintsük át a gazdaság eredményes mûködését fékezõ jelenségeket: l Meglepõen nagy különbség van a statisztikailag regisztrált és a ténylegesen mûködõ vállalkozások között (a nyilvántartásokban szereplõ 1 millió 200 ezer vállalkozásból mindössze 660 ezer teljesíti elszámolási kötelezettségét az adóhivatallal szemben). l A ténylegesen mûködõ vállalkozások alig 60%-a a pozitív eredménnyel záró, s az adóterhek háromnegyedét a vállalkozások alig tizede viseli. l Korlátozottan érvényesül a bõvített újratermelés: egyfelõl nincs annyi beruházás, mint amennyi az amortizáció, de az állam által adott fejlesztési támogatások sem jelennek meg a vállalati beruházási ráfordítások növekményében. l A hazai gazdaság mérsékelten javuló tudásteljesítménye – egyéb okok mellett – az alacsony szinten tartott K+F tevékenység következménye, a 2005. évi adatok szerint a ténylegesen mûködõ vállalkozásokból az APEH adatai szerint mintegy 430, a KSH adatai szerint 640 cég végez érdemi K+F tevékenységet.

30

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

A vállalkozások többsége alultõkésített állapotban gazdálkodik, ennek következtében nemcsak fejlesztésre, hanem a folyamatos mûködéshez is szüksége van a kölcsöntõkére. A kölcsöntõke ára magas (magasabb, mint a tõkejövedelmezõség), s ennek jele, hogy a pénzügyi szektor a 2005. évi adatok alapján 626 milliárd forint kamatköltséggel és 110 milliárd forint kezelési költséggel terhelte meg a hazai vállalkozásokat, miközben a központi költségvetés társasági adóból származó bevétele mindössze 265 milliárd forint volt. l Az elõzõekhez hasonló ellentmondás figyelhetõ meg a fizetett adók és a vállalkozásoknak juttatott támogatások között: 265 milliárd forint társasági adó megfizetése mellett a vállalkozások 387 milliárd forint vissza nem térítendõ támogatást kaptak, 118 milliárd forint adókedvezményben részesültek, s még ezt is meghaladó az adózás elõtti eredményben adott adóalap-mérséklés lehetõsége (a növelõ és a csökkentõ tételek 2005. évi egyenlege 1305,6 milliárd forint a vállalkozások javára). l A munkabérek alacsonyak, de a bérekre rakódó járulékkötelezettségek magasak, s tekintve, hogy az élõmunka-felhasználásból a hazai vállalkozások majd’ háromnegyedes terhet viselnek, aránytalanul magas adóteher hárul a hazai cégekre. A kizárólagos hazai tulajdonú vállalkozások jellemzõinek és a hazai gazdaság átlagos mutatóinak különbsége arra utal, hogy a gazdaság teljesítményeinek alakításában fontos szerepe van a külföldi érdekeltségû vállalkozásoknak. A mélyebb szakmai elemzések egyértelmûen igazolják, hogy a külföldi befektetõk megjelenése és a külföldi érdekeltségû vállalatok beillesztõdése a hazai gazdasági folyamatokba pozitív l

beruházási ráfordítás saját tõke 2000 2005

jegyzett tõke fizetett osztalék fizetett társasági adó adózás elõtti eredmény bruttó hozzáadott érték nettó árbevétel foglalkoztatott létszám vállalkozások száma 10,0

20,0

30,0

40,0

Forrás: APEH-SZTADI éves gyorsjelentései alapján a szerzõ számításai

50,0

60,0 százalék

9. ábra. A külföldi érdekeltségû vállalkozások részesedése a gazdaság fõbb mutatóiból

70,0

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

31

változásokat indított el. Korszerû üzemek nõttek ki a földbõl, új szakmai tevékenységek, új technológiák, új gyártmányok is megjelentek, s mindezek eredményeként az új vállalkozások az éves GDP-teljesítmény növekvõ hányadát adják. Így például a gép- és mûszeripar, valamint a közúti jármûgyártás a kilencvenes évek közepén a vállalati adatok alapján számolt hozzáadott érték alig 20%-át adta, ma viszont már 30% feletti részarányt képviselnek. A feldolgozóipar stabilizálódása – kiegészülve a távközlés, a kereskedelem, valamint az egyéb gazdasági szolgáltatások növekvõ teljesítményével – komoly szerepet játszik a gazdaság dinamikus fejlõdésében, illetve az exportteljesítmények folyamatos növekedésében. A külföldi érdekeltségû vállalkozások fontos szerepet töltenek be az ország életében, de alapvetõen determinálják a gazdasági stratégia tartalmát és a közgazdasági szabályozás hatékonyságát. A gazdaságpolitika formálóinak feltétlenül figyelembe kellene venniük, hogy a külföldi érdekeltségû vállalkozások döntéseit elsõdlegesen az anyavállalat szerinti ország tulajdonosi érdekei és az anyavállalati ország közgazdasági szabályai determinálják, s csak másodlagosan hatnak a befogadó ország (telephely) szabályai.

7. A hazai közteherviselési rendszer működési jellemzői és a modernizáció feladatai A hatályos hazai adórendszer közel húszéves múltra tekint vissza, s ez az idõ alatt a GDP arányában számolt közterhek az 1992. évi 40,8%-ról a 2006. évi elõzetes adatok szerint 38,7–38,8%-ra mérséklõdtek. Ez azonban csak részben tekinthetõ tudatos adópolitika eredményének, hiszen a jelenség mögött a gazdaság ellentmondásos fejlõdése, az állami szerepkör drasztikus korlátozása, valamint a korábban kedvezményes feltételekkel nyújtott szolgáltatások piacosítása húzódik meg.6 Az összesített adóteher mérsékelt csökkenésének jótékony hatását azonban bõven semlegesítette a közteherviselési jogcímek kibõvülése (az 1992. évi 29 közteherviselési jogcímmel szemben ma több mint 50 kötelezettség teljesítésére kell figyelnünk), az állami vállalatokra épülõ egységes adóztatás fokozatosan alkalmazkodott a differenciálódó gazdálkodási formákhoz, a költségvetési befizetésekben meghatározó súlyt képviselõ vállalkozások szerepét a lakosság által fizetendõ adók vették át (lásd: 1992ben érvényes 44%-os munkáltatói tb-járulék, 36%-os társasági adó, 5%-os szolidaritási adó), vagyis a központi adók mellett megjelentek az önkormányzati adók is. Tanulmányunk korábbi részében – az adóterhek közgazdasági funkcióját elemezve – bemutattuk, hogy az EU25-országok 2005. évi GDP-arányában számolt adóterhelésébõl hozzávetõleg 19,6–19,8% a munkára épülõ adók súlya (lásd: személyi jövedelemadó, szociális járulékok); 12,3–12,5% terheli a fogyasztást (lásd: áru- és szolgáltatásforgalom); és 8,7–8,9% a tõkehasznosítás eredményét, illetve a tõkejövedelmeket terhelõ adók aránya. 6 Az összehasonlítás alapjául választott idõsáv nem önkényes, hanem azzal magyarázható, hogy az állami és a vállalati számviteli rend az 1992. évtõl kezdõdõen vethetõ össze a jelenlegi gyakorlattal.

32

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

százalék

45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 – 1995

1996

1997

munka adóterhelése

1998

1999

2000

2001

fogyasztás adóterhelése

2002

2003

2004

2005

tõke adóterhelése

Forrás: Magyarország Nemzeti Számlái, illetve az EUROSTAT adatai alapján a szerzõ számításai 10. ábra. A GDP százalékában mért hazai adóterhelés közgazdasági funkciók szerint (1995–2005)

A hazai adóstruktúra – a közbevételek közgazdasági funkciók szerinti megoszlása – több eltérést mutat a közösségi adóbevételek GDP-arányos megoszlásához képest. A gyakorlatban ez azt jelenti, hogy míg a munkára épülõ közbevételek nagyjából megfelelnek a közösségi átlag GDP-arányos értékének, addig a fogyasztásra vetített közbevételek GDP-arányos értéke aránytalanul magasabb a közösségi átlagnál, s ennek fordítottjaként a tõkejövedelmekbõl származó bevételek GDP-arányos értéke aránytalanul alacsonyabb a közösségi színvonalnál. A hazai adóterhek közgazdasági funkciók szerinti megoszlása – lekezelõ szemlélettel – nem több, mint statisztikai érdekesség, ám a mélyebb elemzések arra is rámutatnak, hogy a nemzetközi értékektõl eltérõ arányok egy „jövedelemkiáramlást fékezõ” és egy „fogyasztáskorlátozó” szabályozás következményei, illetve egy „teljesítmény-visszatartó” és egy „láthatatlan fogyasztást ösztönzõ” magatartás elõidézõi.7 Hosszabb idõsor szabályozását áttekintve, jól érzékelhetõ, hogy a kifizetendõ bérek után a munkáltatóknak jelentõs terheket kellett és – a kisebb változásoktól eltekintve – kell ma is viselniük. A rendszerváltást megelõzõ és azt közvetlenül követõ idõszakban ez érthetõ volt, hiszen a közteherviselési kötelezettségek címzettjei az állami vállalatok voltak, s a „mindenkori szabályozók” minden különösebb következmény nélkül érvényesíthették a teherelosztás sajátos gyakorlatát. A kilencvenes 7 A jelenséget igazoló érvek bemutatása meghaladja jelen publikáció kereteit, de ezzel a témával egy következõ tanulmányban kívánunk foglalkozni.

33

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY 60,0 százalék

50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 –10,0 –20,0 –30,0 –40,0 –50,0 munkáltatót terhelõ kötelezettségek

munkavállalókat terhelõ kötelezettségek

Forrás: hatályos jogszabályok alapján a szerzõ számításai 11. ábra. Az egységnyi munkajövedelemre épülõ munkáltatói és munkavállaló közteherviselési kötelezettség

évtized elején azonban felgyorsult a gazdaság átalakulása, s a magántulajdon túlsúlyba kerülésével, a vállalkozási formák egyenrangúságának biztosításával mind az új típusú munkáltatók, mind az új helyzetbe került munkavállalók közvetlenül érezhették, hogy mennyivel lenne több jövedelmük, ha nem kellene adót fizetniük. S helyzet azóta – kisebb korrekcióktól eltekintve – vajmi keveset változott. A 2006. évi szabályozás szerint minden 100 forint bér- és bérjellegû jövedelem kifizetése a munkáltatóknak 143,5 forint költséget jelent (lásd: 11. ábra), s ebbõl a munkavállalói kötelezettségek levonása után átlagosan 63,5 forint nettó jövedelem kerül kifizetésre. (A bruttó költség és a nettó bér közötti különbség pontosan 80,0 forint, ami azt jelenti, hogy a nettó bérekre 126%-os adóteher hárul.) Ennek a nemzetközi összehasonlításban is túlzott étvágyú közteherviselési szabályozásnak természetszerû következménye, hogy mind a munkáltatók, mind a munkavállalók „érdekeltnek” érzik magukat egy kreatív bér- és járulékkímélõ javadalmazási rendszer kialakításában és fenntartásában. Ez pedig senkinek sem jó. A társas vállalkozásokra vonatkozó adatok szerint a termelési költségeken belüli bérköltségek az 1998. évben 17,8%-os részarányt képviseltek, s ugyanez a mutató a 2005. évre 15,3%-ra mérséklõdött. Tekintve, hogy a vizsgált idõszakban a gazdasági teljesítmények dinamikusan nõttek, a foglalkoztatottak száma pedig csak kismértékben növekedett, joggal feltételezhetõ, hogy a bérköltségek és bérjellegû juttatások termelési költségeken belüli súlya a valóságban nem lett kisebb. Az viszont, hogy ez nem tükrözõdik a pénzügyi beszámolókban (költségelszámolásokban), arra utal, hogy a jövedelmek egy része nem látható (rejtett) technikákkal került kifizetésre.

34

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

1. táblázat. A társas vállalkozások termelési költségeinek megoszlása (%-ban) 1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Anyagköltség 56,3 Igénybe vett szolgáltatás 11,9 Bérköltség és egyéb bérjuttatás 17,8 Bérjárulék (tb- és munkáltatói járulék) 6,0 Amortizáció 8,0 Összesen 100,0

56,5 12,2

54,8 15,3

52,8 19,8

50,3 22,0

48,6 23,2

48,2 23,3

48,8 23,4

17,5

16,6

14,2

14,9

15,2

15,5

15,3

5,6 8,2 100,0

5,5 7,8 100,0

4,9 7,3 100,0

5,0 7,8 100,0

5,1 7,9 100,0

5,1 7,9 100,0

5,0 7,5 100,0

Forrás: A vállalkozások pénzügyi adatai (KSH) és az APEH-SZTADI éves gyorsjelentései

A kreatív jövedelempolitika által okozott kár pontos nagyságát nehéz meghatározni, ám ha feltételezzük, hogy az 1998. évi termelési költségekben mért bér- és bérjellegû költségek a 2005. évben is hasonló arányt képviselhettek, akkor a kalkulált és a pénzügyi beszámolókban feltüntetett érték közötti különbség – 2005. évi árakon számolva – nagyjából 630 milliárd forint jövedelemkiáramlást takar.8 A kreatív jövedelempolitika legnagyobb vesztese a költségvetés, hiszen a 630 milliárd forint után elesik mind a munkáltatók által teljesítendõ közbevételektõl (270 milliárd forint), mind a munkavállalók által teljesítendõ befizetési kötelezettségektõl (230 milliárd forint), amelyek összevont értéke a megszorító intézkedések társadalmat terhelõ hatását majd felére csökkenthetné. Az elõzõeknél azonban lényegesen nagyobb az erkölcsi kár, hiszen ez a javadalmazási technika nem segíti a szolidaritási eszme fennmaradását, a láthatatlan javadalmazás nem ad jogot a járulékfizetéshez kötött szolgáltatások igénybevételére, s talán mindezeknél súlyosabb, hogy az ilyen típusú „kreatív bérgazdálkodási gyakorlat” nem tekinthetõ teljesítményösztönzõ technikának. Van azonban egy nagyobb veszély is, mégpedig az, hogy az adóverseny nemcsak a mobil tõkére, hanem a munkaerõre, megkülönböztetetten a fiatal és konvertálható tudással rendelkezõkre is kiterjedhet. A hazai adórendszer 1988. évi reformja jó alapot teremtett a piacgazdasági átalakuláshoz, ám a gazdálkodási feltételek változása (lásd: tulajdoni jellemzõk, gazdálkodási formák, ágazati megoszlás), a társadalmi struktúra átalakulása és a húsz év alatt végrehajtott mintegy 330 jogszabályi változás alaposan megbolygatta a rendszer konzisztenciáját, nem biztosítja az átláthatóságot és a társadalmi igazságosságot. Az adórendszert modernizálni kell, ám egy pillanatra sem feledhetjük, hogy a modernizáció nem cél, hanem eszköz. Így eszköze lehet egy társadalmi jövõkép felé vezetõ út kiépítésében (amennyiben világos a követni kívánt modell); eszközként szolgálhat egy hosszú távú gazdasági stratégiai megvalósításában (amennyiben rendelkezünk ilyennel), eszköz lehet az állam által vállalt közfeladatok finanszírozásában (feltéve, hogy kiszámíthatóvá válnak a játékszabályok), s végül az adómodernizáció 8 Ennek valószínûségét növeli, hogy miközben a versenyszektor bérkiáramlása enyhült, s a lakosság megtakarítása nem változott, a háztartások fogyasztása – magyar csodaként – dinamikusan emelkedett.

AZ EURÓPAI UNIÓ ÉS AZ ADÓVERSENY

35

hatékony eszköze lehet az Európai Unió tagállamai közötti kapcsolatok elmélyülésének (különösen, ha nem befelé forduló lesz a szabályozás). A követelmények komplexek, és nem vagylagosan értelmezendõk. A nemzetközi adózás folyamatainak és a hazai adórendszer mûködési sajátosságainak ismeretében az adórendszer modernizációja során megkülönböztetett figyelmet érdemlõ területek: l Újra kell gondolni, s összhangba kell hozni az állami szerepkör korlátozásával kapcsolatos elgondolásokat a jövedelemcentralizáció jövõbeni mértékére vonatkozó elgondolásokkal (a közszolgáltatások mérséklésével párhuzamosan mérsékelni kell a jövedelemcentralizációt, mert ennek elmaradása esetén a fizetõképes kereslet hiánya fékezheti az öngondoskodás elvének az érvényesülését). l A közteherviselés aránytalansága (lásd: a személyi jövedelemadó négyötödét az adóalanyok egyötöde viseli, illetve a vállalkozások majdnem fele – veszteségre hivatkozással – évek óta nem vesz részt a közteherviselésben) halaszthatatlanná teszi az adóalanyi kör szélesítését, illetve az adóterhek arányosabb elosztását. l Érvényre kell juttatni azt az alkotmányos alapelvet, hogy mindenki jövedelmi, fogyasztási és vagyoni jellemzõi szerint vegyen részt az adóterhek viselésében. l A vállalkozásokat érintõ adókötelezettségek és a vállalkozásoknak nyújtható támogatások között új egyensúlyt kell kialakítani (nem folytatható, hogy a költségvetési forrásokból – különféle jogcímeken – nyújtott támogatások összértéke magasabb legyen, mint a költségvetésbe történõ befizetések összértéke). l A személyi jövedelemadózásra és a járulékfizetési kötelezettségekre vonatkozó szabályokat össze kell hangolni egy teljesítményösztönzõ és teljesítménykövetõ jövedelempolitikával. A döntéshozóknak számolniuk kell azzal, hogy ösztönzés nélkül nincs teljesítmény, s motiváció nélkül nincs reális esélye a felzárkózási törekvéseknek. (Tekintve, hogy piaci viszonyok között – még egyetértõ szándék esetén is – korlátozott az állam cselekvési lehetõsége, háromoldalú megállapodás keretében kellene rögzíteni, hogy a kormányzat csökkenti a munkáltatókat terhelõ járulékok mértékét, ám az így keletkezõ megtakarítást a vállalkozásoknak teljesítménykövetõ javadalmazásra kellene fordítaniuk, s mindennek eredményeként javulhatnának a munkavállalók öngondoskodási esélyei.) l Óvatosan kell kezelni a nemzetközi pénzügyi szervezetek azon javaslatát (lásd: IMF), hogy a költségvetés bevételi pozícióit a forgalomhoz kapcsolt adók emelésével kell biztosítani. Döntés elõtt számításba kell venni a GDP arányában számolt forgalmi adók európai átlagot meghaladó szintjét (lásd: 5. ábra), illetve az EU25-országok átlagától elmaradó jövedelmek szintjét. l Alapos mérlegelést és távlatos döntést igényel a központi és a helyi adózás közötti arányok módosítása, s nem szabad teret engedni annak, hogy egy erõsödõ horizontális adóverseny mellett egy vertikális adóverseny is beinduljon.

36

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

A közteherviselési fegyelem romlása (lásd: rejtett gazdaság, adókötelezettek és tényleges adófizetõk közötti különbség, jövedelmi helyzet és vagyonosodási jellemzõk közötti ellentmondás) miatt erõsíteni kell a kontrollmechanizmust, a bizalom erõsítése érdekében áttekinthetõvé kell tenni a közteherviselési információkat, s a közteherviseléssel kapcsolatos adatok kezelésével szemben át kell térni az információkezelésre. Összefoglaló helyett újólagosan hangsúlyozni kell, hogy az adómodernizáció nem cél, hanem eszköz, s ahhoz, hogy a megújított adórendszerünk idõtálló, átlátható, kiszámítható, semleges és igazságos legyen, pontosítani és vonzóvá kell tenni a társadalmi jövõképet, fel kell vázolni a követni kívánt gazdasági stratégiát, s az állami szerepvállalás változásához igazodóan új közpénzügyi törvényt kell alkotni. Amenynyiben ezt jól tesszük, úgy aktív részesei, s nem szenvedõ alanyai leszünk a kétségtelenül erõsödõ versenynek.

Irodalom Coporate tax competition and coordination in the European Union: What do we know? Where do we stand? European Commission, 2006, European Union foreign direct investment 1999–2004, European Commission, 2006 Hetényi István: Az adórendszerek fejlõdésének tendenciái az OECD-országokban, Pénzügyi Szemle 2006. évi 1. szám Hungary – Structural Reforms for Sustainable Growth, World Bank Country Study, 1995 Karel Lannoo and Mattias Levin: An EU Company without an EU Tax? A Corporate Tax Action Plan for advancing the Lisbon Process, CEPS Research Report, April 2002 Marján Attila (szerk): Az Európai Unió gazdasága, HVG könyvek, Budapest, 2005 Simple, Fair, and Pro-Growth (Report of the President’s Advisory Panel on Federal Tax Reform), Departmen of the Treasury, Washington, 2005 November Structures of the Taxation Systems in the European Union 1995–2004, European Commission, 2006 Szabó Zsuzsa: Államháztartás és államadósság az Európai Unióban, Európai Tükör, 2006. évi 10. szám Tax revenue in the EU, EUROSTAT, Statistics in focus 31/2007 Taxation trends in the European Union, European Commission, EUROSTAT, 2007

37 HERCZOG EDIT–KOVÁTS-SZÉPLAKI ILDIKÓ

EU-ügynökségek az Unió polgárainak szolgálatában Európa számos pontján mûködnek szakosodott uniós ügynökségek (Agencies), melyek tevékenysége a közegészségügytõl az alapvetõ emberi jogokig egy sor területet fog át. A szerzõk ezek történetét és mûködését ismertetik tanulmányukban.

José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke, így jellemezte az ügynökségek tevékenységét: „Az ügynökségek a mi mûholdjaink – veszik a tereprõl érkezõ jeleket, feldolgozzák, majd továbbítják azokat.” E „mûholdak” révén Európa közelebb kerül lakóihoz, õk pedig könnyebben megértik az Unió mûködését. Az EU intézményeitõl szervezetileg független ügynökségek egy-egy pontosan körülhatárolt feladatot látnak el. Ide tartozik például a környezetvédelem, a közlekedésbiztonság vagy a többnyelvûség elõsegítése. Az ügynökségek Dublintól Stockholmig, Varsótól Lisszabonig egész Európát behálózzák. A lakosságot és a vállalkozásokat szaktudásuk révén segítik, szolgáltatásokat és tájékoztatást nyújtva a részükre. Több ügynökségnél dolgoznak magyar szakemberek, vezetõ beosztásban is (pl. az Európai Betegségmegelõzõ és Ellenõrzõ Központnál és az Európai Rendõrségi Hivatalnál), illetve tagjai az irányító testületeknek. Magyarországon ugyan egyelõre nem mûködik EU-ügynökség, de remélhetõ, hogy a jövõben hazánkban lesz a székhelye valamelyik újonnan megalakuló, szakfeladatokat ellátó uniós szervezetnek. Mindezért érdemes közelebbrõl megismerkedni az ügynökségek tevékenységével, mûködésük és gazdálkodásuk tapasztalataival.

Az ügynökségek fajtái Az EU a tagállamok és azok lakosainak támogatására egész sor szakosodott és decentralizált EU-ügynökséget hozott létre a hetvenes évek közepe óta. Az ügynökségeket a földrajzi decentralizálási igényre, illetve az új jogi, mûszaki és/vagy tudományos feladatok ellátására adott válaszként alapították. Jelenleg 16 tagállamban öszszesen 33 ügynökség mûködik, illetve van elõkészítés alatt. Az ügynökségek nem uniós intézmények, hanem olyan szervek, melyeket egy adott EU-jogszabály hoz létre egy körülhatárolt feladat végrehajtására. Nem mindegyik ügynökség hivatalos nevében szerepel az ügynökség szó, esetenként központnak, alapnak, intézetnek, megfigyelõközpontnak, hivatalnak stb. hívják õket. Az ügynökségek gazdálkodásának és mûködésének keretfeltételeit az 1605/2002 tanácsi rendelet – az ún. Pénzügyi Szabályzat – állapítja meg, különösen annak 185. szakasza. Minden egyes ügynökség egyedi és egyéni küldetést teljesít. Némelyikük tudományos és mûszaki fejlesztéssel foglalkozik egy-egy adott területen, mások a különbö-

38

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

zõ érdekcsoportok közötti európai és nemzetközi párbeszéd elõmozdítására hivatottak. E funkciók a jövõben ugyan módosíthatók, viszont az ügynökségek tevékenységét teljességében meghatározzák bizonyos általános célkitûzések, melyek a következõk: l a Közösség tevékenységeinek bizonyos fokú decentralizációját és területi szétosztását vezetik be; l azáltal, hogy az ügynökségek számára kijelölt feladatok az ügynökségekkel azonosulnak a közvéleményben, e feladatoknak nagyobb nyilvánosságot biztosítanak; l egyes ügynökségek bizonyos jól meghatározott területeken a tudományos vagy mûszaki szaktudás fejlesztésének igényét elégítik ki; l más ügynökségek szerepe, hogy különbözõ érdekcsoportokat vonjanak be a tevékenységükbe, elõsegítve ezzel az európai szintû (például a szociális partnerek közötti) vagy a nemzetközi szintû párbeszédet. Különösen fontos jelenség, hogy bár az alkotmányozási folyamat az elmúlt években lelassult, ám eközben az intézményi rendszer fejlõdése, ezen belül az ügynökségek létrehozásának a lendülete nem tört meg. Így például, megújul és kiegészül az Euratom tevékenysége, és folyamatban van az Európai Technológiai Intézet létrehozása. Ez utóbbi intézmények a mûszaki fejlesztés és a technológia korszerûsítése terén növelhetik Európa versenyképességét és hozzájárulnak a lisszaboni folyamat megvalósításához. A jelenleg 3660 alkalmazottat foglalkoztató, és jelentõs költségvetési forrásokkal – évente közel 1 milliárd eurós elõirányzattal – rendelkezõ ügynökségek kulcsszerepet játszanak az EU szakpolitikáinak végrehajtásában, tevékenységük az EU mûködésének sarokkövévé vált. Az egyes ügynökségek mérete nagyon eltérõ: a Frontex például 50 munkatárssal, míg az OHIM (Office for Harmonisation in the Internal Market – Belsõ Piaci Harmonizálással Foglalkozó Hivatal) több mint 600 munkatárssal dolgozik. Az EU-ügynökségek négy kategóriába sorolhatók: l Közösségi ügynökségek („elsõ pillér”) A közösségi ügynökségek olyan európai közjogi szervek, amelyek elkülönülnek a közösségi intézményektõl (Tanács, Parlament, Bizottság stb.) és önálló jogi személyiséggel rendelkeznek. A másodlagos jog révén jönnek létre, az Európai Unió elsõ pillére keretében való, meglehetõsen speciális technikai, tudományos vagy irányító feladatok végrehajtása céljából. l Közös kül- és biztonságpolitikai ügynökségek („második pillér”) Az ügynökségeket meglehetõsen speciális technikai, tudományos és irányítási feladatok végrehajtása céljából hozták létre az Európai Unió „második pilléreként” ismert közös kül- és biztonságpolitika (KKBP) keretében. l Büntetõügyekben folytatott rendõrségi és igazságügyi együttmûködési ügynökségek („harmadik pillér”) Az ügynökségek egy további csoportját abból a célból hozták létre, hogy segítsék az EU-tagállamokat a szervezett nemzetközi bûnözés elleni harcban. A büntetõügyekben folytatott együttmûködés az Európai Unió „harmadik pillérét” képezi.

EU-ÜGYNÖKSÉGEK AZ UNIÓ POLGÁRAINAK SZOLGÁLATÁBAN l

l

39

Végrehajtó ügynökségek A végrehajtó ügynökségek az 58/2003/EK tanácsi rendelet értelmében létrehozott olyan szervezetek, amelyeket egy vagy több közösségi program irányításához kapcsolódó irányítási és koordinációs feladatokkal terveznek megbízni. Ezen ügynökségeket meghatározott idõtartamra hozzák létre. Az Európai Bizottság (brüsszeli vagy luxemburgi) székhelyén kell létesíteni õket. „Joint undertakings” A Nizzai Szerzõdés 171. szakasza a kutatás, technológiai fejlesztés és a mintaprogramok területén lehetõvé teszi joint undertakings, azaz közös vállalkozások létrehozását is. Az ilyen vállalkozás olyan jogi személy, amelyet a közösségi programok végrehajtására hoznak létre, valamint az EU költségvetése és a magánszektor közösen finanszíroz. (Ilyen például a Joint European Torus JET a termonukleáris fúzió terén, vagy a Galileo, amely a szatellites navigációs és helymeghatározó infrastruktúra alapját képezi.)

Történetük A decentralizált közösségi szervek létrehozása nem számít újdonságnak, hiszen az elsõ ügynökségeket (az Európai Szakképzés-fejlesztési Központot [Cedefop] és az Európai Alapítványt az Élet- és Munkakörülmények Javításáért [EUROFOUND]) már a hetvenes években létrehozták. Ezek alkotják az ügynökségek „elsõ generációját”. A kilencvenes években és a belsõ piac véglegesítésének folyamatában viszont számos új ügynökség alapult, új dimenziót adva az európai ügynökségek mára kialakított közösségi modelljének. Az ügynökségek ezen úgynevezett „második generációja” a földrajzi decentralizáció iránti igényt elégítette ki, valamint a mûszaki és/vagy tudományos természetû új feladatokkal segített megbirkózni. Legtöbbjük az államés kormányfõk 1993. október 29-i határozatát követõen, 1994-ben, illetve 1995ben kezdte meg tevékenységét. A brüsszeli határozat hét ügynökség székhelyét szabta meg, némelyikük alaprendeletét azonban már évekkel azelõtt elfogadta a Tanács. Az európai kormányzásról szóló fehér könyv, melyet a Bizottság 2001 júliusában tett közzé, a közösségi politikák megvalósítására és a közösségi jog következetesebb alkalmazásának az elõsegítésére újabb ügynökségek felállítását szorgalmazta. A fehér könyv elõirányozta az ügynökségek létrehozása kritériumainak kidolgozását, továbbá szabályozási feladatok ellátásával való megbízását is. Ez utóbbi törekvést azonban a tagországok fenntartással fogadták, bár nem zárkóztak el indokolt esetben további ügynökségek létrehozásától. 2002 decemberében a Tanács megalkotta a közösségi programok igazgatásában bizonyos feladatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról szóló 58/2003 sz. rendeletét. 2003 decemberében pedig az állam- és kormányfõk újabb határozatot hoztak számos ügynökség székhelye tekintetében. Az ügynökségek e csoportját „harmadik generációnak” hívhatjuk. Azóta újabb ügynökségek felállításáról született döntés. Ezek közé tartozik az Európai Unió Tagállamai

40

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Külsõ Határain Való Operatív Együttmûködési Igazgatásért Felelõs Európai Ügynökség (Frontex), amely székhelyéért Magyarország is pályázott, ám végül Lengyelország nyerte el. Ez az elsõ olyan ügynökség, amelyet az újonnan csatlakozott országok egyikében létesítettek.

Működésük Az ügynökségekrõl – habár méretüket és feladataikat tekintve eltérnek egymástól – általánosságban elmondható, hogy alapstruktúrájuk közös, és mûködésük hasonló. Mindegyik ügynökség egy igazgatási tanács/igazgatóság irányítása alatt áll, amely az ügynökség alapvetõ feladatának és a rendelkezésre álló forrásoknak, illetve a politikai prioritásoknak megfelelõen meghatározza az általános iránymutatásokat és elfogadja a munkaprogramot. Az igazgatási tanács/igazgatóság vagy a Miniszterek Tanácsa által kinevezett ügyvezetõ igazgató felelõs az ügynökség összes tevékenységéért és az ügynökség munkaprogramjának megfelelõ végrehajtásáért. Minden tagországot legalább egy fõ képvisel az igazgatóságokban; néhány ügynökség esetén azonban hazánk kettõ vagy három tagot is delegálhatott. Az ügynökségek általában az Unió egész területén lévõ partnerhálózat(ok)nak köszönhetõen folytatják tevékenységüket. Emellett szervezésüket tekintve mindegyikük bizonyos közös jellemzõkkel rendelkezik: 1. Az igazgatási tanács/igazgatóság: összetételét az ügynökséget létrehozó rendelet határozza meg. Az ügynökségi tanácsok minden esetben tagállami képviselõkbõl és bizottsági képviselõ(k)bõl, továbbá az Európai Parlament által kinevezett tagokból, illetve a szociális partnerek képviselõibõl állnak. Az Európai Unió Szerveinek Fordítóközpontja kivételes esetében pedig a tanácsba a felhasználók, vagyis a többi ügynökségek képviselõi is beletartoznak. A jelenleg 27 tagállamot számláló Európai Közösségben az igazgatási tanácsok/igazgatóságok tagjainak száma 16–28 között van (utóbbi a „négyoldalú” ügynökségek esetén). Nem tagállamok is részt vehetnek bizonyos esetekben, azonban nem rendelkeznek szavazati joggal. 2. Az ügyvezetõ igazgató: az ügynökség törvényes képviselõje. Az igazgatási tanács/igazgatóság és az ügyvezetõ igazgató közötti hatáskörmegosztást az ügynökséget létrehozó rendelet határozza meg, amit adott esetben az ügynökség eljárási szabályzata pontosan megszabhat. 3. Tudományos vagy mûszaki bizottság(ok): az ügynökségi tanács (pl. költségvetési bizottságok) és az ügyvezetõ igazgató munkáját az adott szakterületen szakértõk segíthetik azáltal, hogy (technikai) kérdésekben véleményt adnak be vagy információközvetítõi tevékenységet folytatnak. (Például: az Európai Gyógyszerértékelõ Ügynökség által irányított törzskönyvi kötelezettséggel bíró gyógyszerek értékelõ bizottsága vagy a torinói Európai Képzési Alapítvány tanácsadó testülete.) 4. Az ügynökség belsõ ellenõrzését a legtöbb esetben vagy a Bizottság pénzügyi ellenõre vagy – amennyiben az eljárási szabályzat arról úgy rendelkezik – az ügynökség által kinevezett pénzügyi ellenõr hajtja végre. Az Európai Közösségek Szám-

EU-ÜGYNÖKSÉGEK AZ UNIÓ POLGÁRAINAK SZOLGÁLATÁBAN

41

vevõszéke azonban minden esetben elvégzi az ügynökségek külsõ ellenõrzését. Emellett az Európai Parlament is rendszeresen értékeli gazdálkodásukat. Az ügynökségek legtöbbjének finanszírozása közösségi eszközökbõl történik, amit e célra az Európai Unió általános költségvetésébõl bocsátanak rendelkezésre. Ennek ellenére öt ügynökség részben vagy teljesen önfinanszírozó. A szolgáltatásaikért díjakat kiszabó ügynökségek közé tartozik például az Európai Gyógyszerértékelõ Ügynökség, a Belsõ Piaci Harmonizációs Hivatal, a Közösségi Növényfajta-hivatal és az Európai Repülésbiztonsági Ügynökség. Az Európai Unió Szerveinek Fordítóközpontja pedig ügyfelei (különösen a többi ügynökség) részérõl pénzügyi hozzájárulásban részesül.

Az európai ügynökségek ellenőrzése és zárszámadása A költségvetési ellenõrzés jelentõségét az adja, hogy az uniós források többnyire csak kis hányadát teszik ki a nemzeti költségvetéseknek, ezért nem kapnak mindig kellõ figyelmet. Az egyes országokban továbbá különbözõ hatóságok felelnek a költségvetés pénzügyi ellenõrzéséért. Az EU-szerzõdések értelmében az Európai Bizottság felel a költségvetésért, ám végrehajtásának nem minden egyes részletéért. Az Európai Parlament (EP) 2003-ban egy olyan állásfoglalást fogadott el, miszerint a tagországok kormányainak évente kellene nyilatkozatban igazolniuk, hogy a keretek felhasználása szabályos volt. Ezt azonban a Pénzügyminiszterek Tanácsa elutasította, csakúgy, mint azt a javaslatot, amely alapján a különbözõ felhasználási célokról külön-külön született volna nyilatkozat. Végezetül 2006 májusában abban sikerült megállapodni, hogy a 2007-tõl 2013-ig terjedõ idõszakban a tagállamok évente kötelesek értékelést készíteni pénzügyi irányító és ellenõrzõ rendszerükrõl, továbbá elkészíteni az ellenõrzések és nyilatkozatok összefoglalóját. Minthogy az EP joga az uniós költségvetés végrehajtására vonatkozó felelõsség alóli mentesítés, ezért a költségvetési ellenõrzés az EP-képviselõk számára döntõ kérdés. Fontos az ellenõrzés azért is, hogy a tagországok polgárai bizonyosságot szerezhessenek arról, hogy az általuk befizetett adókkal az Európai Bizottság jól sáfárkodik. Az európai ügynökségek önálló költségvetéssel rendelkeznek, költségvetésük végrehajtását pedig – mivel uniós pénzekrõl van szó –, az Európai Számvevõszék (ECA) és az Európai Csalás Elleni Hivatal (OLAF) jelentéseire támaszkodva, az Európai Parlament szintén vizsgálja. Az EP az úgynevezett mentesítési eljárásban fogadja el ezen intézmények zárszámadását is. A 2005-ös költségvetési év zárszámadásait az Európai Parlament 2007. áprilisi strasbourgi plenáris ülésén szavazta meg. A tizenhat vizsgált ügynökség zárszámadására vonatkozó ajánlásokat (az ún. „Herczogjelentéseket”) a képviselõk a módosítások nélkül fogadták el. A jelentéstevõ a vitában elmondta, hogy az ügynökségek az EU polgárainak érdekében tevékenykednek, ezért jó helyre kerül a rájuk szánt pénz, az Unió költségvetésének 1 százaléka. Az elõadó szerint 2005-ben az ügynökségek irányítása általánosságban jó volt, viszont számos speciális, elszámoltathatósággal, közbeszer-

42

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

zéssel, munkaerõ-felvétellel kapcsolatos probléma is elõfordult. A vitában a képviselõk hiányolták továbbá az ügynökségekbõl a felügyeleti szerveket, ugyanakkor üdvözölték az ügynökségek közötti koordinációban bekövetkezett jelentõs javulást. A költségvetési ellenõrzõ bizottság jelentése néhány általánosítható problémára is rávilágított. Így például a jelentés sürgeti, hogy a jövõben kerüljék el az egyre szaporodó uniós ügynökségek és a többi uniós szerv munkája között a párhuzamosságokat. A dokumentumok emellett azt is hangsúlyozzák, hogy megfelelõ teljesítményértékelési rendszert is be kell vezetni az ügynökségek tevékenységének értékelésére: „Az Európai Parlament felkéri az Európai Bizottságot, hogy ötévenként készítsen jelentést az egyes ügynökségek hozzáadott értékérõl, és ha ez az értékelés negatív, akkor minden érintett ügynökség feladatkörét át kell alakítani, vagy az ügynökséget be kell zárni.” A jelentés – hét év tapasztalatait leszûrve – azt is leszögezi, hogy „az ügynökség létrehozásától kezdve a végleges helyének elfoglalásáig, érdemes egy kézikönyvet írni, hogy melyek azok a gyermekbetegségek, amelyeket az újabb ügynökségnél már el kellene kerülnünk, hiszen rendszeresen elõforduló hibákról van szó”. A Parlament felszólította a Számvevõszéket, hogy a jövõben minden ügynökség esetében végezzen teljesítményértékelést, és készítsen errõl jelentést a Parlament illetékes bizottsága számára. Az EP húsz pontban összegezte az általános jellegû észrevételeit és javaslatait. A jelentések kitértek az egyes ügynökségekkel kapcsolatos egyedi megállapításokra is. A koszovói politikai helyzetre tekintettel kiemelt figyelmet kapott a vitában az Európai Újjáépítési Ügynökség (EAR). A határozathozatal során az Európai Parlament nagy többséggel leszavazta az Európai Bizottság és a Tanács közelmúltbeli javaslatát az említett ügynökség 2008 végére tervezett megszüntetésérõl. Az ügynökség mûködésének meghosszabbítását és tevékenységi körének kibõvítését a szervezet 2005. évi zárszámadásáról készített jelentés kezdeményezte. Ezt az ügynökséget 2000-ben hozták létre eredetileg Koszovó, majd Szerbia, Montenegró és Macedónia újjáépítésének támogatására, de 2009-tõl a Bizottság képviseletei vennék át a szerepét, akárcsak az új elõcsatlakozási támogatási eszköz irányítását. Ugyanakkor a jelentés szerint az ügynökségben felhalmozott szakmai tudásra és tapasztalatokra tekintettel azt nem leépíteni kellene, hanem átalakítani, méghozzá úgy, hogy tevékenységét más konfliktus és válság sújtotta térségekre is kiterjeszthesse. Ez lehetõséget teremtene arra is, hogy az EU ne az ENSZ égisze alatt, hanem végre önállóan jelenjen meg donorként a szóban forgó régiókban.

Összefoglalás Mint láthattuk, az európai ügynökségek egyre fontosabb szerepet töltenek be a közös politikák megvalósításában, az integráció elmélyítésében, valamint a közös tevékenységek decentralizálásában és azoknak a lakossághoz való közelebb vitelében.

EU-ÜGYNÖKSÉGEK AZ UNIÓ POLGÁRAINAK SZOLGÁLATÁBAN

43

Elsõrendû nemzeti érdekünk tehát, hogy erõsítsük az ügynökségek munkájában való részvételünket, az ügynökségekkel való szakmai együttmûködést (elõsegítve ezzel az ügynökségeknél felhalmozódó ismeretek hazai kiaknázását), végül, de nem utolsósorban pedig törekednünk kell arra, hogy az Unió és hazánk szempontjából egyaránt fontos tevékenységet végzõ ügynökségek Magyarországon is létrejöjjenek. Ez irányú erõfeszítéseinket mutatja, hogy 2004-ben pályáztunk a Frontex székhelyére, 2005-ben pedig hivatalosan jeleztük az Európai Bizottságnak, hogy helyszínt kívánunk adni az Európai Technológiai Intézet adminisztratív székhelyének. Ezt a kormányzati szándékot hazánk változatlanul fenntartja, mivel ha az intézet székhelye Budapest lenne, K+F és az egyetemi oktatást integráló szakpolitikai jelentõsége mellett a gazdaságdiplomáciai kapcsolatrendszerünk is felértékelõdne. Az ügynökségek gazdálkodásának figyelemmel kísérése azért is fontos magyar szempontból, mert elsõ rendû érdekünk fûzõdik ahhoz, hogy a magyar adófizetõk pénzébõl is mûködtetett intézmények hatékonyan használják fel a rendelkezésükre bocsátott erõforrásokat. Emellett nyilvánvalóan azt is folyamatosan figyelemmel kell kísérnünk, hogy miként hasznosulnak az ügynökségek által teremtett értékek Magyarországon. Értelemszerûen pazarlás volna, ha a magyar hozzájárulásból is finanszírozott tevékenységek nem hasznosulnának a magyar gazdaságban. Arra is törekednünk kell, hogy szakembereink minél szélesebb körben vegyenek részt az intézmények munkájába, ezzel is elõsegítve az uniós szakmai vérkeringésbe való aktív bekapcsolódásunkat.

Irodalom A Tanács 58/2003/EK rendelete (2002. XII. 19.) a közösségi programok igazgatásában bizonyos feladatokkal megbízott végrehajtó hivatalokra vonatkozó alapszabály megállapításáról Dorothee Fischer-Appelt: Agenturen der Europäischen Gemeinschaft? Eine Studie zu Rechtsproblemen, Legitimation und Kontrolle europäischer Agenturen mit interdisziplinären und rechtsvergleichenden Bezügen. Verlag Duncker & Humblot, Berlin (1999) EUROPÄISCHES REGIEREN — EIN WEISSBUCH (KOM(2001) 428 endgültig) Brüssel, 25.7.2001 http://europa.eu/agencies/index_hu.htm Professor Edoardo Chiti (Università degli Studi di Lecce) Decentralised Integration as a New Model of Joint Exercise of Community Functions? A Legal Analysis of European Agencies RENA Working Papers WP 02/31 Torma András: Az Európai Unió központi és területi-helyi szerveinek sajátos összekapcsolása a decentralizáció jegyében: az európai ügynökségek (tanulmány), Virtuóz, Budapest (2005); 113 oldal

5

4

EACI

EDA

EACEA

Brüsszel

http://ec.europa.eu/ energy/intelligent

Brüsszel

http://www.eda.europa.eu Brüsszel

http://eacea.ec.europa.eu

Brüsszel

Belgium

Belgium

Belgium

Belgium

Ausztria

+

Európai Oktatási, Audiovizuális és Kulturális Ügynökség Európai Védelmi Ügynökség Intelligens Energiával foglalkozó Végrehajtó Ügynökség

http://ec.europa.eu/ transport/gsa

Bécs

3

EGSA

http://www.fra.europa.eu

Székhely

Sorsszám

2

EFRA

Webcím

+

European Fundamental Rights Agency European Global Navigation Satellite System Supervisory Authority Audiovisual and Culture Agency Executive Agency” European Defence Agency Executive Agency for Competitiveness and Innovation

Rövidítés

Európai Alapjogi Ügynökség Európai GNSS Felügyelõ Hatóság

Angol elnevezés közösségi

1

Magyar elnevezés közös kül- és biztonságpolitikai +

rendõrségi és igazságügyi együttmûködési

Ügynökség jellege

+

+

végrehajtó

Az európai ügynökségek

2005. évi zárszámadás +

Elõkészítés alatt, korábbi neve IEEA – Intelligent Energy Executive Agency

Létrehozva 2004-ben

Létrehozva 2005-ben

Létrehozva 2007ben az EUMC (1997 óta) bázisán Elõkészítés alatt 2004 óta

Megjegyzés

44 EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

European Agency for the Evaluation of Medicinal Products European Chemicals Agency

Vegyi Anyagokkal Foglalkozó Európai Ügynökség 10 Európai Unió European Union BiztonságInstitute politikai for Security Kutatóintézete Studies 11 Európai European Vasúti Railway Agency Ügynökség

9

8

European Police College

http://ec.europa.eu/echa

http://www.iss-eu.org

http://www.era.eu.int

EUISS

ERA

http://www.emea.eu.int

http://www.cepol.net

http://www.eea.eu.int

ECHA

EMEA

CEPOL

EEA

Webcím

Valenciennes

Párizs

Helsinki

London

Bramshill

Koppenhága

Franciaország

Franciaország

Finnország

Egyesült Királyság

Egyesült Királyság

Dánia

Székhely

+

+

+

Sorsszám

7

European Environment Agency

Rövidítés

+

Európai Környezetvédelmi Ügynökség Európai Rendõrakadémia Gyógyszerek Európai Értékelõ Ügynöksége

Angol elnevezés közösségi

6

Magyar elnevezés közös kül- és biztonságpolitikai +

rendõrségi és igazságügyi együttmûködési +

végrehajtó

Ügynökség jellege

2005. évi zárszámadás +

+

Létrehozva 2004-ben

Létrehozva 2002-ben

Létrehozva 2007-ben

Létrehozva 1995-ben

Létrehozva 2000-ben

Létrehozva 1990-ben

Megjegyzés

EU-ÜGYNÖKSÉGEK AZ UNIÓ POLGÁRAINAK SZOLGÁLATÁBAN

45

Európai Igazságügyi Együttmûködési Egység 17 Európai Rendõrségi Hivatal

16

15

14

European Agency for Reconstruction European Centre for the Development of Vocational Training European Judicial Cooperation Unit European Police Office

European Network and Information Security Agency Thesszaloniki

Héraklion

Angers

http://eurojust.europa.eu

http://www.europol. europa.eu

EUROPOL

Hollandia

Hollandia

+

+

+

rendõrségi és igazságügyi együttmûködési +

+

2005. évi zárszámadás +

+

+

+

Létrehozva 1999-ben

Létrehozva 2002-ben

Létrehozva 1975-ben, 2005 óta Görögországban

Létrehozva 2000-ben

Létrehozva 2004-ben

Létrehozva 1995-ben

Megjegyzés

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

Hága

Hága

Görögország

Görögország

Görögország

Franciaország

Székhely

http://www.cedefop.eu.int Thesszaloniki

http://www.ear.eu.int

http://www.enisa.eu.int

http://www.cpvo.eu.int

EUROJUST

CEDEFOP

EAR

ENISA

CPVO

Webcím

Sorsszám

13

Community Plant Variety Office

Rövidítés

+

Közösségi Növényfajtaügyi Ügynökség Európai Hálózat- és Információbiztonsági Ügynökség Európai Újjáépítési Ügynökség Európai Szakképzésfejlesztési Központ

Angol elnevezés közösségi

12

Magyar elnevezés végrehajtó

közös kül- és biztonságpolitikai

Ügynökség jellege

46

· OKTÓBER

Webcím

Dublin

Varsó

Luxemburg

Luxemburg

http://www.eurofound. eu.int

http://www.frontex. europa.eu

http://www.cdt.europa.eu

http://europa.eu/agencies/ executive_agencies/phea

Luxemburg

Luxemburg

Lengyelország

Írország

Székhely

+

+

+

+

Rövidítés

Sorsszám

European EUROFoundation FOUND for the Improvement of Living and Working Conditions 19 Európai Unió European FRONTEX Tagállamai Agency for the Management Külsõ Határain Való Operatív of Operational Együttmûködési Cooperation Igazgatásért at the External Felelõs Borders Európai Ügynökség 20 Európai Unió Translation CdT Szerveinek Centre for the Fordítási Bodies of the Központja European Union 21 KözegészségExecutive PHEA ügyi Program Agency for the Végrehajtó Public Health Hivatala Programme

Európai Alapítvány az Életés Munka körülmények Javításáért

Angol elnevezés közösségi

18

Magyar elnevezés végrehajtó

rendõrségi és igazságügyi együttmûködési

közös kül- és biztonságpolitikai

Ügynökség jellege

2005. évi zárszámadás +

+

Létrehozva 2005-ben

Létrehozva 1994-ben

Létrehozva 2005-ben

Létrehozva 1975-ben

Megjegyzés

EU-ÜGYNÖKSÉGEK AZ UNIÓ POLGÁRAINAK SZOLGÁLATÁBAN

47

27

26

25

24

OHIM

EMSA

EMCDDA

ETF

EFSA

http://oami.eu.int

http://www.emsa. europa.eu

http://www.emcdda. eu.int

http://www.etf.eu.int

http://www.efsa. europa.eu

http://www.easa.eu.int

Webcím

Olaszország

Olaszország

Németország

Alicante

Spanyol ország

Lisszabon Portugália

Lisszabon Portugália

Torino

Párma

Köln

Székhely

+

+

+

+

+

Sorsszám

23

EASA

Rövidítés

+

Európai RepüEuropean lésbiztonsági Aviation Ügynökség Safety Agency Európai European ÉlelmiszerbizFood Safety tonsági Hatóság Authority Európai European Szakképzési Training Alapítvány Foundation Európai European Kábítószerügyi Monitoring és Addiktológiai Centre for MegfigyelõDrugs and Drug központ Addiction Európai TengerEuropean hajózási BiztonMaritime sági Ügynökség Safety Agency Belsõ Piaci Office for Harmonizálással Harmonisation Foglalkozó in the Internal Hivatal Market (Védjegyek (Trade Marks és Design) and Designs)

Angol elnevezés közösségi

22

Magyar elnevezés végrehajtó

rendõrségi és igazságügyi együttmûködési

közös kül- és biztonságpolitikai

Ügynökség jellege

2005. évi zárszámadás +

+

+

+

+

Létrehozva 1996-ban

Létrehozva 2002-ben

Létrehozva 1993-ban

Létrehozva 1990-ben

Létrehozva 2002-ben

Létrehozva 2002-ben

Megjegyzés

48 EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Rövidítés

33

32

Transzeurópai Trans-European Szállítási Háló- Transport Netzat Végrehajwork Exetási Ügynökség cutive Agency Európai European Technológiai Institute of Intézet Technology EIT

TEN-TEA

http://ec.europa.eu/ten/ transport/agency/ index_en.htm

http://www.ecdc.eu.int

CFCA

ECDC

http://ec.europa.eu/cfca

EUSC

European Union Satellite Centre Community Fisheries Control Agency

European Centre for Disease Prevention and Control

http://www.eusc. europa.eu

OSHA

European Agency for Safety and Health at Work

Brüsszel

Brüsszel

Stockholm

Vigo

Torrejón de Ardoz

Bilbao

Belgium

Belgium

Svédország

Spanyolország

Spanyolország

Spanyolország

Székhely

közös kül- és biztonságpolitikai

16

2 +

23

3

rendõrségi és igazságügyi együttmûködési

+

3

+

+

2005. évi zárszámadás

+

+

Sorsszám

Európai Munkabiztonságiés Munkaegészségügyi Ügynökség 29 Európai Unió Mûholdközpontja 30 Közösségi Halászati Ellenõrzõ Hivatal 31 Európai Betegség megelõzõ és Ellenõrzõ Központ

http://agency.osha.eu.int

Webcím

+

Angol elnevezés közösségi

28

Magyar elnevezés végrehajtó

Ügynökség jellege

Elõkészítés alatt 2006 óta

Elõkészítés alatt 2006 óta

Elõkészítés alatt, ideiglenesen Brüsszelben 2005 óta Létrehozva 2005-ben

Létrehozva 2002-ben

Létrehozva 1994-ben

Megjegyzés

EU-ÜGYNÖKSÉGEK AZ UNIÓ POLGÁRAINAK SZOLGÁLATÁBAN

49

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

1. ábra. A vizsgált ügynökségek

50

EU-ÜGYNÖKSÉGEK AZ UNIÓ POLGÁRAINAK SZOLGÁLATÁBAN

2. ábra. Az európai ügynökségek országonkénti elhelyezkedése

51

52

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

DOROGMAN LÁSZLÓ

Törökország két választás után A nyári hónapok kettõs sikert hoztak Törökországban az iszlámbarátnak elkönyvelt Igazság és Fejlõdés Pártja (AKP) számára: Recep Tayyip Erdogan kormányfõ pártja júliusban elsöprõ diadalt aratott a rendkívüli parlamenti választásokon, majd bõ egy hónapra rá az AKP jelöltjét, Abdullah Gült választotta meg köztársasági elnökké a törvényhozás. A mérsékelt iszlám politikai képviselõi – paradox módon – a leginkább Európa-barát irányvonalat testesítik meg a török belpolitikában, sikerük modellértékû lehet a térség többi muzulmán országa számára.

Törökország metropolisza, Isztambul két földrész találkozásánál fekszik, az ország egyszerre tartozik Ázsiához és Európához. Török politikusok szívesen emlegetik hazájukat a Kelet (Levante) és a Nyugat (Magreb) közötti hídként. Hogy az európai fejlettség és a keleti hagyomány egyszerre van jelen török földön, arra éppen Isztambul a legjobb példa. E 14 milliós nagyváros egyik kerülete, Beyoglu már a XIX. században európai szigetet alkotott az akkor még igencsak provinciális Sztambulban. Ma itt egymást érik a modern szállodák, bankok, színházak, diplomatáknak és kereskedõknek otthont nyújtó apartmanházak. Az épületek tetején levõ bárokból pompás kilátás nyílik az Aranyszarv-öbölre és a csillogó kupolájú mecsetekre; az utcákon, tereken európai divat szerint öltözött férfiak és nõk láthatók. A másik véglet az innen pár kilométerre, de még szintén az európai részen található Fatih negyed. Az itt lakó asszonyok többsége csakis földig érõ fekete lepelben lép ki az utcára, a férfiak többsége szakállt, gallér nélküli inget és vallási fejfedõt visel. Néhány utcában kizárólag egy XIV. században alapított iszlám rend tagjai laknak: errefelé nincs a lakásokban televíziókészülék, és tilos alkoholt fogyasztani.

Atatürk életműve A néhai Oszmán Birodalom utódállama, az I. világháborút lezáró Párizs környéki békék közül a sevres-i szerzõdéssel (1920) alaposan megcsonkított, majd az 1923-as lausanne-i békével mai formájában megteremtett Törökország bõ négy évtizede várakozik az Európai Unió „elõszobájában”. Bár Nyugat-Európa (és az Egyesült Államok) szempontjából a hidegháború idõszakában – stratégiai fekvésénél fogva – kiemelten fontos partner volt (1952 óta a NATO tagja), uniós csatlakozása a gyakori katonai államcsínyek, valamint a demokrácia és a jogállamiság terén mutatkozó hiányosságok miatt komolyan soha nem került szóba. Az utolsó fegyveres puccsot 1980-ban robbantotta ki Kenan Evren vezényletével a tábornoki kar, amely a modern államot megalapító Musztafa Kemal Atatürk szellemi hagyatéka letéteményesének, a laicizmus szigorú õrének tekinti magát.

TÖRÖKORSZÁG KÉT VÁLASZTÁS UTÁN

53

Atatürk kétségtelenül hatalmas fordulatot hajtott végre, amikor 1923-ban kikiáltotta a modern Török Köztársaságot. Megszüntette a kalifátust, elrendelte állam és vallás (az iszlám) szétválasztását; az iszlám teológiai iskolák (medreszék) felszámolásával létrehozta az egységes közoktatást. Az arab írásjelek helyett bevezette a latin betûs ábécé használatát, a mecsetekben a Korán török nyelvû recitálását; a müezzineknek kötelezõvé tette (arab helyett) a török nyelvû imádkozást. Az õ elhatározása nyomán nyertek polgárjogot az országban a családnevek. (Az államalapító maga is csak Musztafa Kemal néven született egy Ali Riza nevû szaloniki köztisztviselõ negyedik gyermekeként. A reform keretében vette föl az Atatürk családnevet, amely annyit tesz: a törökök atyja.) Atatürk kezdeményezésére a nemzetgyûlés elfogadta a svájci jogrenden alapuló polgári törvénykönyvet, amelynek egyik legfontosabb eleme volt a nõk egyenjogúságának a kimondása, valamint a többnejûség eltörlése. Bevezette az Európa valamennyi országában használatos Gergely-naptárt, a vasárnapi pihenõnapot és a 24 órás napi idõszámítást, szakítva az iszlámban gyökerezõ hagyománnyal, amely a hithû muzulmánok számára kötelezõ napi öt imához kapcsolva számolta az idõ múlását. Ösztönözte az ipar és az európai kultúra terjesztését, egyúttal kemény kézzel igyekezett háttérbe szorítani az iszlám hagyományokat. Helyettük a republikánus eszme, a török nemzettudat, a populizmus és az állam vezetõ szerepének sulykolására helyezte a hangsúlyt 15 éven át tartó elnöksége alatt. A modern Törökország elsõ elnöke – miként számos utóda is – katonatiszt volt. Bizonyára ennek is köszönhetõ, hogy a hadsereg ma is az atatürki eszmék – a szekuláris állam, a politika és a vallás szétválasztása – legfõbb õrének tartja magát. Ez a tudat eredményezte – no meg a társadalmat idõnként szélsõségesen megosztó jobb- és baloldali erõszak –, hogy a fegyveres erõk az utóbbi ötven évben négyszer döntötték meg a parlamenti választások nyomán hatalomra került kormányt. A legutóbbi „áldozat”, a nyíltan az iszlámizmus felé hajló Necmettin Erbakan éppen tíz évvel ezelõtt kényszerült bedobni a törülközõt, és a hadsereg nyomásának engedve lemondani a miniszterelnöki posztról. A vezérkar azzal vádolta õt, hogy teret engedett az iszlamista erõk erõsödésének, s ezzel elárulta Atatürk szekularista szellemét. Az Erbakan által vezetett Jólét Pártját (Refah Partisi) rövid úton betiltották.

Brüsszel és Ankara románca Már az Atatürk által végrehajtott reformok mozgatórugói között ott volt az a szándék, hogy az elmaradott Törökország megpróbáljon felzárkózni a fejlettebb Európához. Ez az elhatározás öltött testet az Európai Gazdasági Közösség (az EU jogelõdje) és Törökország társulási szerzõdésében, amelynek aláírására 1963-ban került sor. A Brüsszelhez való közeledés amúgy is vontatott folyamatára azonban súlyos csapást mért az 1974-es ciprusi invázió. A török hadsereg – reagálva a görög ciprióták államcsínykísérletének a tervére, amellyel Görögországhoz akarták csatolni a görög és török lakosságú szigetet – júliusban megszállta Ciprus északi, zömmel törökök lak-

54

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

ta részét. Ezen a területen késõbb kikiáltották a Ciprusi Török Köztársaságot, amelyet azonban – Ankarán kívül – a világ egyetlen kormánya sem ismer el. A ciprusi kérdés, a gyönyörû sziget megosztottsága még inkább teherré vált Törökország és az Európai Unió viszonyában azután, hogy Ciprus három évvel ezelõtt az EU teljes jogú tagja lett. Ankara ugyanis egyrészt nem akarja megnyitni tengeri és légi kikötõit a Ciprusi (görög) Köztársaság hajói és repülõgépei elõtt, noha a 2005-ben aláírt ankarai kiegészítõ jegyzõkönyvben kötelezte magát, hogy az EU-val fennálló vámunióját kiterjeszti a 2004-ben belépett tíz új EU-tagra. Másrészt a török fél megtagadja a Ciprusi Köztársaság elismerését. Márpedig ha e nélkül folynának tovább a 2005 októberében megkezdett csatlakozási tárgyalások, s Törökországot végül fölvennék az Unióba, akkor az a képtelen helyzet állna elõ, hogy az EU egyik tagállama nem ismerne el egy másik tagállamot. (Az érem másik oldala: Ciprus mint tagállam megvétózhatja Törökország majdani felvételét, amivel Nicosia már nyíltan fenyegetõzött is.) Elsõsorban emiatt döntött 2006 decemberében az Európai Tanács úgy, hogy nyolc fejezetrõl felfüggeszti a csatlakozási tárgyalásokat Ankarával. A török fél erre indignáltan reagált, rámutatva: az észak-ciprusi török közösség népszavazáson elfogadta, a görög ciprióták viszont elutasították 2004 tavaszán Kofi Annan ENSZ-fõtitkár újraegyesítési tervét. Vagyis – úgymond – Ciprus megosztottságáról, a ciprusi kérdés megoldatlanságáról a görögök tehetnek. Emiatt a legjobb volna ezt a kérdést levenni az uniós csatlakozási tárgyalások napirendjérõl, elvégre a probléma megoldása amúgy is az ENSZ feladata. A brüsszeli húzást követõ felháborodás dacára Ankara – ahol 2002 õsze óta az iszlámközeli Igazság és Fejlõdés Pártja (AKP) kormányoz – mégis tett egy sovány engedményt. Felajánlotta egy-egy kikötõ és repülõtér megnyitását a Ciprusi Köztársaság jármûvei elõtt – igaz, ezt is nehezen teljesíthetõ feltételekhez kötötte. Recep Tayyip Erdogan kormánya azonban már ezzel is kivívta a török hadsereg bírálatát. Yasar Büyükanit tábornok, a fegyveres erõk fõparancsnoka a nyilvánosság elõtt mondott beszédben fejezte ki rosszallását a kormány engedékenysége miatt. Különösen sérelmezte a tábornok, hogy Erdogan a hadsereg megkérdezése nélkül állt elõ kompromisszumos javaslatával. A hadsereg nem elõször duzzogott a kormány lépése láttán, aminek az aktuális téma mellett más indoka is van. Ez pedig éppen az EU-csatlakozást szolgáló liberális reformokban keresendõ, köztük azokban a jogi változtatásokban, amelyeknek célja a hadsereg domináns szerepének visszaszorítása a politikai életben. A tábornokok nyílt elégedetlenségét az Erdogan-kormánnyal jól mutatta két, a vezérkar honlapján közzétett nyilatkozat áprilisban, majd augusztus végén. Április 27-én zajlott le az ankarai parlamentben az államfõválasztás elsõ, eredménytelen fordulója, amelyben az AKP jelöltje nem kapta meg a szükséges kétharmados többséget; az Abdullah Gült iszlamistának tartó ellenzék ugyanis kivonult az ülésterembõl. Az oppozíció nézeteit osztó vezérkar pár órával a szavazás után értésre adta: aggódva figyeli az elnökválasztással kapcsolatos vitát az ország világi berendezkedésérõl. „A fegyveres erõk ellenzik ezeket a vitákat, s ha kell, a szekuláris rend szilárd védelmezõiként minden esetben nyíltan ki fogják mutatni nézeteiket,

TÖRÖKORSZÁG KÉT VÁLASZTÁS UTÁN

55

efelõl senkinek ne legyenek kételyei” – hangzott az üzenet, amelyet számos megfigyelõ puccsal történõ, alig leplezett fenyegetésként értékelt. Négy hónappal késõbb hasonló morgás hallatszott a kaszárnyákból. Yasar Büyükanit vezérkari fõnök, órákkal az elnökválasztás harmadik fordulója elõtt (amelyben már egyszerû többség is elég volt Gülnek a sikerhez), „a gonosz köreire” figyelmeztetett, amelyeknek célja a szekuláris köztársaság „módszeres aláásása”. A jelzés azt sugallta, hogy a hadsereg nem fogja tétlenül nézni, ha veszélybe kerül az állam és vallás szétválasztásán nyugvó, a 20-as évek óta fennálló belpolitikai konszenzus. Ám a fenyegetés ezúttal nem kavart akkora hullámokat, mint áprilisban. Ennek oka, hogy a júliusi parlamenti választásokon az AKP tovább növelte szavazóinak a számát: az öt évvel korábbi 34 százalékkal szemben ezúttal csaknem 47 százalékot szerzett, amivel abszolút többséghez jutott a parlamentben. Szinte minden második választópolgár az AKP-re adta a voksát, ami azt jelenti: egy esetleges katonai puccs nemcsak a külföld nemtetszését váltaná ki (s vetné vissza évtizedekkel Törökország európai integrációját), de a hazai lakosságnak a felét is elidegenítené a hatalom új birtokosaitól. S akkor még nem beszéltünk a gazdaságnak okozott károkról, a külföldi tõke várható menekülésérõl, amely a munkanélküliség gyors növekedését és milliók életszínvonalának zuhanását vonná maga után.

A hithű Erdogan a reformok motorja Nemcsak a laikusokat, de a török politika ismerõit is meglepte, hogy az iszlámhoz erõsen kötõdõ miniszterelnök alatt látványos fejlõdésnek indult a török politika és gazdaság, fölerõsítve az Európai Unióhoz fûzött reményeket. Szakítva az elõzõ kormányok átláthatatlan, korrupt, a gazdaságot szétziláló és a külföldi tõkét elriasztó etatista politikájával, Erdogan ismét a magánszektort részesíti elõnyben. Határozott elképzelésekre valló irányítása alatt az ország kilábalt a 2001. évi pénzügyi válságból. Az infláció tavaly már alig 10 százalék volt, a munkanélküliség 10 százalék alá esett, s idén várhatóan már csak 9 lesz. A politikai stabilitásnak is hála, az utóbbi három évben átlagosan évi 7,4 százalékkal emelkedett a bruttó hazai össztermék (GDP), míg a gazdasági növekedés kumulatív mutatója 2002 és 2006 között 40 százalékot tett ki! A török gazdaság bõvülési mutatói jóval az európai átlag fölött vannak, a tartósnak látszó konjunktúra fõ támaszát – a stabilan bõvülõ belföldi fogyasztás mellett – a dinamikusan fejlõdõ export képezi. Az egy fõre jutó nemzeti jövedelem 2001-hez képest több mint a kétszerese, s tavaly elérte az 5482 dollárt. Ennek fényében aligha meglepõ, hogy a befolyásos iparkamara (TÜSIAD) nem áhítozott kormányváltásra, és elégedetten nyugtázta az AKP júliusi diadalát. Erdogan – miként az augusztus végén államfõvé választott Gül is – buzgó iszlamistaként kezdte politikai pályáját. Mindketten tagjai voltak az Erbakan-féle Refahnak, az iszlámbarát miniszterelnök kormányában Gül tárcát is kapott. Erdogan pedig Isztambul polgármestereként komolyan fontolgatta, hogy (a török fürdõk mintájára) kötelezõvé teszi: férfiak és nõk nem utazhatnak azonos autóbuszokon a városban. 1998-ban egy választási gyûlésen idézett vers miatt – amelyet a hadsereg

56

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

„iszlamista gyûlöletkeltésnek” minõsített – tíz hónapi börtönre ítélték. Ez kissé megtörte a karrierjét, ám nem vette el a kedvét a politikától. Sõt: 2001 nyarán a Refah romjain új pártot alapított (AKP), s bõ egy évvel késõbb fényes gyõzelmet aratott a parlamenti választásokon. Noha pártja a leadott voksoknak csupán 34 százalékát kapta, a választási rendszer sajátosságának köszönhetõen a nemzetgyûlésben a mandátumok mintegy 60 százaléka jutott az AKP-nek. (A török választójogi törvény értelmében a szavazatküszöb 10 százalék, az ezt át nem ugró pártokra leadott voksoknak megfelelõ mandátumokat a képviselõházba bejutott pártok között osztják szét.) A külföld – a török hadsereghez hasonlóan – eleinte gyanakodva fogadta Erdogan pártjának kormányra kerülését. Idõvel azonban megmutatkozott, hogy a miniszterelnök minden elõdjénél komolyabban veszi az EU-belépés szigorú feltételeinek a teljesítését. Míg a 2000. novemberi országjelentés elmarasztalta Ankarát azért, mert nem tett eleget a koppenhágai kritériumoknak (demokratikus intézmények stabilitása, jogállamiság érvényesülése, emberi jogok tiszteletben tartása, kisebbségek védelme és jogaik tiszteletben tartása), és a reformok megvalósításának üteme is elmaradt Brüsszel várakozásától, addig a mérleg öt évvel késõbb már sokkal pozitívabb volt. Ebben nagy érdemeket szerzett Erdogan és kormánya, amely 2002 óta számos reformot, új törvényt és alkotmánymódosítást hagyott jóvá, éppen az uniós alkalmazkodás érdekében. Ide tartozik a politikai és szabadságjogok körének a bõvítése, a kisebbségek (elsõsorban a lakosság 8 százalékát kitevõ kurdok) jogainak törvénybe foglalása (anyanyelvi oktatás és rádiómûsorok), a halálbüntetés eltörlése, a terroristaellenes (valójában a kurdok megfélemlítését szolgáló) állambiztonsági bíróságok felszámolása, a terrorizmus jogi definíciójának módosítása, a hadsereg költségvetésének parlamenti ellenõrzés alá vonása, a vallási iskolákban végzett diákok egyetemi felvételét korlátozó jogszabály megszüntetése. A nemzetbiztonsági tanács civil tagjainak a száma a reform nyomán a korábbi ötrõl kilencre emelkedett, így súlyuk (a változatlanul öt katona taggal szemben) jelentõsen megnõtt.

Destruktív, nacionalista ellenzék E nagy jelentõségû reformokat Erdogan a parlamenti ellenzékkel és – sok esetben – Ahmet Necdet Sezer köztársasági elnökkel megküzdve vitte keresztül. Az államfõ volt az, aki vétójával átmenetileg megakadályozta több száz – általa túlzottan iszlámbarátnak vélt – állami hivatalnok kinevezését. Sezer – elõdeihez képest – rekord számú törvényt kérdõjelezett meg, mert úgy találta, hogy azok ellentétesek Törökország szekuláris alkotmányával. Az elutasított tervezetek között volt az is, amely megszüntette volna a független kurd állam békés szorgalmazásának bûntetti minõsítését. Megtagadta annak a törvényjavaslatnak az aláírását is, amely módosította volna a vallási alapítványokra vonatkozó jogszabályt, bõvítve például a keresztény egyházak jogi mozgásterét. Ez a helyzet igencsak paradox, ha belegondolunk, hogy Erdogan (és Gül) felesége és leányai csakis fejkendõben jelennek meg nyilvános he-

TÖRÖKORSZÁG KÉT VÁLASZTÁS UTÁN

57

lyen. A korábbi államfõk fogadásain nem volt probléma, ha a meghívottak némelyike (illetve házastársuk) fejkendõt viselve jelent meg. Sezer viszont az AKP hatalomra jutása nyomán bevezette, hogy nem küld meghívót olyan asszonyoknak, akik kendõt hordanak. (A hatályos „ruházati törvény” miatt, amely szerint állami oktatási intézményekben, közhivatalokban tilos kendõzött fejjel megjelenni, Erdogan két leánya nem törökországi, hanem egyesült államokbeli egyetemen folytatja tanulmányait.) A fejkendõ az egyik neuralgikus pontja az AKP és az ellenzéki Köztársasági Néppárt (CHP) vitáinak. Deniz Baykal, a CHP vezére rendre azzal mozgósítja híveit és szimpatizánsait, hogy az AKP titokban a társadalom iszlamizálására törekszik. Az április végén Isztambul utcán tüntetõ 150 ezer ember között feltûnõen sok volt a nõ, akik plakátokon és szavalókórusokban adták értésre: nem akarnak kényszerbõl fejkendõt viselni – holott sem Erdogan, sem Gül soha nem javasolt ilyen rendeletet. (Igaz, többször is kifogásolták a ruházati törvényt, és számos olyan településen, amelyet az AKP irányít, lépések történtek az alkoholfogyasztás korlátozására.) Pártatlan megfigyelõk szerint a háttérben a CHP által szított „paranoia és hisztéria” húzódik meg. Törökországban valójában nem a világi életmód forog veszélyben, hanem éppen ellenkezõleg: a másik tábor jogai. Például azoknak a nõknek a jogai, akik kendõviseletük miatt nem járhatnak egyetemre. „A szekularizáció hívei nem képesek elviselni, hogy eltérõ életmódú emberek is magas pozíciót töltsenek be a társadalomban” – mutatott rá a török belpolitika fõ problémájára, a tolerancia hiányára Mustafa Akyol kommentátor. Az etnikai és vallási türelmetlenség megnyilvánulására számos példa akadt a közelmúltban. A legszörnyûbb közülük Hrant Dink örmény keresztény újságíró, lapszerkesztõ meggyilkolása volt januárban, valamint egy keresztény könyvkiadó három munkatársának megkínzása és torkuk elvágása áprilisban. Erdogan élesen elítélte és barbárságnak nevezte a gyilkosságokat, amelyek ártanak az országról külföldön kialakult képnek. Megfigyelõk összefüggést látnak a kisebbségek (keresztények, örmények, kurdok) elleni uszítás erõsödése és az országon az utóbbi egy évben végigsöprõ nacionalista hullám között, amely együtt járt az EU-csatlakozás vonzerejének apadásával. Ennek a hullámnak az egyik mozgatórugója az ellenzéki CHP. Az Atatürk által 1924-ben alapított párt hat fõ eszméje (etatizmus, populizmus, forradalmi reformizmus, laicizmus, nemzettudat, köztársasági elkötelezettség) helyett Deniz Baykal pártelnöksége óta jobbára már csak a „mentsük meg a szekuláris államot” jelszó hallható a CHP rendezvényein, vezetõinek nyilatkozataiból. Az egykor haladó párt mára önmaga paródiájává vált; ahogy egy tekintélyes német újság fogalmazott: a CHP eljátszotta Atatürk örökségét. A párt az utóbbi években fényévekre került a korábban vele rokonszenvezõ Szocialista Internacionálétól, amely tavaly el is határolta magát a CHP-tõl. Hasonló álláspontot vall a párttal kapcsolatban az Európai Parlament szocialista frakciója. Brüsszeli megfigyelõk szerint a CHP-nek semmilyen téren nincs szociáldemokratának nevezhetõ programja: sem a politika és a hadsereg viszonyára, sem az egyéni szabadságjogok bõvítésére, sem a reformfolyamat elmélyítésére vonatkozóan. A párt

58

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

nyíltan elutasítja az EU-hoz való felzárkózás alapját képezõ koppenhágai kritériumokat csakúgy, mint a közösségi joganyagot (acquis communautaire), amely a csatlakozási tárgyalások bázisa és kiindulási pontja. Törökország ismerõi és külföldi elemzõk szerint a CHP kemény nacionalista irányvonalat követ, s kizárólag a belsõ és a külsõ biztonság kérdései érdeklik. Nincs viszont mondanivalója az ország égetõ problémáiról, nem kínál megoldást a nemzeti azonosság és az állampolgárság viszonyára, a gazdaság gondjaira, a leszakadó vidéki térség panaszaira, a fejlettségben mutatkozó eltérések kiegyenlítésére, a kisebbségek jogainak szavatolására, a társadalom demokratizálására. A jelek szerint a török választók is felismerték ezt, mert a CHP a júliusi választásokon szerény 21 százalékot kapott – még fele annyit sem, mint az AKP. Nem járt jobban az ellenzék másik jelentõsebb ereje, a Nemzeti Cselekvés Pártja (MHP) sem, amelyet fasisztanacionalista pártnak, az egykori Szürke Farkasok mozgalom utódának tartanak német földön élõ, szociáldemokrata török politikusok. Az MHP mindössze 14 százalékot ért el a választásokon.

Török példa az iszlám világ számára? Az AKP választási gyõzelme és Abdullah Gül államfõvé választása pozitív reagálást váltott ki mind Brüsszelben, mind a mérsékelt iszlám hívei között. José Manuel Barroso, az Európai Bizottság elnöke a parlamenti és az elnökválasztás után egyaránt táviratban gratulált Gülnek és Erdogannak, meggyõzõdését fejezve ki, hogy az eredmény nyomán új lendületet kapnak Ankara és az EU tárgyalásai Törökország csatlakozásáról. Az AKP és Gül választási gyõzelme inspirációt jelenthet a világ muzulmánjai számára – így vélekedik a túlnyomórészt muzulmánok lakta Malajzia egykori miniszterelnök-helyettese. Anvar Ibrahim a mérsékelten iszlámbarát, „Zaman” címû török napilapnak nyilatkozva kifejtette: a választás útján, jelentõs támogatottsággal hatalomra került AKP, illetve Gül alternatív modellt képez a számos iszlám országot irányító, tekintélyelvû kormányokkal és diktatúrákkal szemben. Ha viszont a török hadsereg beavatkozna, az egyértelmû üzenet volna a muzulmánok számára: a demokrácia nem egyéb zsákutcánál. Ennek következménye pedig a mérsékelt iszlamista erõk marginalizálása, a radikálisok térnyerése lenne – nem csak Malajziában. Hasonló nézeteket képvisel Iszmail Szerageldin egyiptomi író, aki korábban a Világbank egyik alelnöke volt. Szerinte nem kell félni az AKP „felvilágosodott iszlamistáitól”, amennyiben képesek összeegyeztetni világi és vallási ígéreteiket. „Egy olyan kormány, amely összekapcsolja az iszlám hagyományok õrzését a valódi pluralizmussal, példaképpé válhat az egész közel-keleti térség számára” – vélekedett Szerageldin a Der Spiegel hasábjain. n

59 SZALAY KLÁRA–SZABÓ GERGELY

Románia európai uniós csatlakozása a Magyar Köztársaság Országgyűlésének munkájában A terjedelmes tanulmány szerzõi úttörõ feladatra vállalkoztak. Azokat a dokumentumokat vizsgálták, amelyek a magyar parlament munkája során születtek Romániának az Európai Unióba való felvétele kapcsán. A vizsgált anyagok 2004. május 1., Magyarország EU-csatlakozása és 2007. január 1-je, Románia belépésének idõpontja között keletkeztek. Azon túl, hogy a szerzõk rendkívül sokrétû elemzõ munkát végeztek, két nagyon fontos jelenségre is felhívja a figyelmet a tanulmányuk. Egyfelõl arra, hogy a média által gyakran torz módon bemutatott parlamenti elit rendkívül alapos, szakszerû és kemény munkát végez a „színfalak mögött”. Másfelõl arra, hogy a kormányzati és az ellenzéki oldal között – adott esetben az EU-szabályok okán – jóval nagyobb az összhang, mint amilyennek a napi politizálás alapján látszik.

1. Bevezetés Magyarország európai uniós csatlakozása – 2004. május 1. – után az európai integrációval kapcsolatos magyar politika jelentõs tartalmi átalakuláson ment keresztül. Nem utolsósorban éles váltást jelentett az a tény, hogy a Magyar Köztársaság felvételét váró tagjelölt államból – gyakorlatilag egyik napról a másikra – más jelölt országok csatlakozási kérelmének vonatkozásában tárgyaló féllé lépett elõ. Hirtelen kellett végrehajtania ezt a szemléletbeli váltást, hiszen míg korábban az egymást követõ bõvítési körök között hat-kilenc év telt el, addig az EU10-ek csatlakozása után a következõ, Romániát és Bulgáriát érintõ bõvítés azonnal aktuálissá vált, végsõ szakaszához érkezett. Jelen dolgozat témája Románia csatlakozásának vizsgálata az Országgyûlés munkájában. Úgy hisszük, hogy figyelemre érdemes ez a folyamat, amely reprezentatív módon mutatja be a román csatlakozással kapcsolatban Magyarországon kialakult politikai vitát, diskurzust. Az alábbi dolgozatban ezért szándékunkban állt az egyes kérdésekkel kapcsolatos, az Országgyûlésben elhangzott politikai álláspontok ismertetése. Ezzel összefüggésben rögzítendõ, hogy hangsúlyozottan ismertetésrõl, a karakterisztikus álláspontok bemutatásáról van szó, mégpedig a plenáris és bizottsági ülések nyilvános jegyzõkönyvei, valamint a Ház mûködése során keletkezõ egyéb, nyilvános és hivatalos dokumentumok alapján. Nem tekintettük feladatunknak az elhangzott álláspontok politikai tartalmának kritikai elemzését, a szakmai háttéranyagokkal történõ összevetését, a viták „eldöntését”. A dolgozat hozzáadottértékét az elsõdleges források összegyûjtése és rendszerezett összefoglalása adja meg. Azonban az anyagot nem csak bemutatni, hanem elemezni is kívántuk. Az elemzés során politológiai szempontokat érvényesítettünk: a vita politikai tartalma he-

60

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

lyett a vita folyamatát tekintettük vizsgálódásunk tárgyának. Arra kerestük a választ, hogy melyek voltak a különös érdeklõdést kiváltó kérdések, mi okozta az egyes témakörök iránt mutatkozó élénkebb vagy visszafogottabb érdeklõdést, milyen parlamenti eszközökkel éltek a politikai szereplõk. Az alábbiakban ismertetett tematikus fejezetbontás önmagában is az elemzés eredménye, hiszen az ennek során kikristályosodó tartalmi egységekre világít rá. Dolgozatunk több szempontból nem mutat, nem mutathat „teljes képet”. Mivel az Országgyûlés ez irányú tevékenységének elemzése volt a célunk, nem volt lehetõségünk Románia csatlakozásával kapcsolatban e körön kívül esõ (pl. a sajtóban tett) politikusi megszólalások bemutatására. Nem volt lehetõségünk arra sem, hogy minden egyes parlamenti megnyilvánulást ismertessünk és elemezzünk, bár igyekeztünk széles körképet nyújtani, a viták összefoglalására, az általunk jellemzõnek vagy különös jelentõségûnek ítélt parlamenti eseményekre koncentrálva. Nagyon fontos rögzíteni, hogy az itt sorra vett kérdéseket, vitapontokat kizárólag Románia uniós csatlakozásának szempontjából vizsgáltuk. Elemzésünk tárgya tehát nem terjed ki azon esetekre, amikor ugyanezen (kisebbségvédelmi, környezetvédelmi vagy egyéb) kérdések más kontextusban, Románia uniós csatlakozásának magyarországi megítélését közvetlenül nem érintõ módon kerültek megvitatásra az Országgyûlésben. Fontos idõbeli korlát, hogy – mivel dolgozatunk témája a Magyarországon mint az Európai Unió tagállamában az Unió bõvítése kapcsán lefolytatott parlamenti egyeztetés és döntéshozatal – csak a 2004. május 1-jét követõ parlamenti eseményeket vettük számításba, holott egyik-másik kérdés természetesen korábban, illetve más öszszefüggésben is szerepel, szerepelt az Országgyûlés napirendjén. Vizsgálatunk kiindulópontjaként rögzíteni kívánjuk az Országgyûlésnek az Alkotmány 39. §-ából következõ ellenõrzõ szerepét, mely kimondja: „a Kormány az Országgyûlésnek felelõs. Munkájáról az Országgyûlésnek rendszeresen köteles beszámolni.” Egyúttal ellenõrzési eszközöket is biztosít1 e szerep betöltéséhez, melyek átvezetését az Országgyûlés szervezeti, mûködési szabályait, eljárási rendjét meghatározó Házszabály2 is tartalmazza. Az Alkotmány az Európai Unió bõvítése szempontjából egyéb jogi relevanciával is bír. Ugyancsak az Alkotmány határozza meg azt a nemzeti eljárási rendet, amelyet egy nemzetközi szerzõdés magyar jogrendbe történõ iktatása megkövetel. Így az Országgyûlés jogkörébe tartozik megkötni a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedõ fontosságú nemzetközi szerzõdéseket,3 többek között tehát a bolgár, a román csatlakozási szerzõdést. Míg fõszabály szerint a kormány az, amely „közremûködik a külpolitika meghatározásában; a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerzõdéseket köt.”4 1 Alkotmány 27. § Az Országgyûlés tagjai az állampolgári, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyûlési biztosaihoz, az Állami Számvevõszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz, a Kormány bármely tagjához és a legfõbb ügyészhez interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. 2 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat, az Országgyûlés Házszabálya (a továbbiakban: Hsz.) 3 Alkotmány 19. § (3) f) pont 4 Alkotmány 35. § (1) j) pont

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

61

Elemzésünket kiterjesztettük tehát az Országgyûlés tárgyalási rendjének minden elemére, a képviselõk által igénybe vehetõ parlamenti eszközök mindegyikére. Mindegyik eszköz más-más szerepet tölt be az Országgyûlés munkájában. Az alapvetõ distinkció természetesen a plenáris ülés és a bizottsági munka között húzódik. A plenáris ülés széles körû és nagy nyilvánosságot biztosító megnyilvánulási lehetõség a képviselõk számára álláspontjuk kifejtésére a törvényjavaslatok, határozati javaslatok általános és részletes vitája5 kapcsán – ezen formák azonban természetesen konkrét, határozathozatalt igénylõ indítványhoz, javaslathoz kötõdnek. Nem csatlakozik döntést igénylõ indítványhoz a politikai vita, közkeletû nevén a politikai vitanap, amely bármely „átfogó politikai témakörben” tartható.6 A plenáris ülésen felhasználható ellenõrzési eszközök a kormány képviselõi felé, specifikus ügyekben intézhetõ interpellációk, kérdések és azonnali kérdések7 (amelyek átfogó és részletes tájékoztatásra a rögzített terjedelmi és idõkorlátok miatt nem alkalmasak). Hasonló szerepet töltenek be a miniszterekhez intézett írásbeli kérdések, bár ezek értelemszerûen nem képezik a plenáris ülés munkájának részét. Mivel azonban az írásbeli kérdésre érkezõ írásbeli válasz nyilvános, ezért mind a tájékoztatás, mind az ellenõrzés szempontjából nagy a jelentõsége. Említésre érdemesek még a napirend elõtti és a napirend utáni felszólalások, amelyek a képviselõi vélemények kifejtésére biztosítanak lehetõséget valamely, a napirenden nem szereplõ, rendkívüli ügyben, politikai kérdésben.8 A bizottsági ülések9 – amellett, hogy a plenáris viták elõkészítését szolgálják – önállóan is teret adnak nagy jelentõségû kérdések részletes és elmélyült megvitatására, többek között miniszteri meghallgatás vagy bizottsági állásfoglalás kialakítása keretében. A továbbiakban Románia csatlakozási folyamatának egyes kérdéseit az Országgyûlés 2004. május 1-je és 2006. december 11-e között folyó munkájában, a parlament állandó bizottságainak jegyzõkönyveiben megjelenõ, a plenáris vitákon elhangzott, valamint a fent említett parlamenti eszközök áttanulmányozása alapján kínálkozó tematikus bontásban tárgyaljuk, mégpedig az átfogó jellegû kérdésektõl a specifikus részterületek felé haladva. Elsõként bemutatjuk a Románia uniós csatlakozásának általános jellegû kérdéseivel kapcsolatban az Országgyûlésben lefolytatott vitát, majd a csatlakozási folyamat nemzetpolitikai jellegû kérdéseire térünk át. Ezt követõen a csatlakozás gazdasági hatásainak az Országgyûlés munkájában lefolytatott felmérését ismertetjük. Külön fejezetek szólnak a munkaerõ-áramlási, valamint – ezzel szoros összefüggésben – a határnyitással kapcsolatos kérdésekrõl. Végezetül az Európai Unió két szakpolitikájával, nevezetesen a környezetvédelemmel és az agrárium kérdéseivel kapcsolatban lezajlott, Románia csatlakozását érintõ parlamenti vitákról teszünk említést.

5 6 7 8 9

Hsz. Hsz. Hsz. Hsz. Hsz.

85–87. § 129. § 90–91. §, 115–119. § 51. § 67–83. §

62

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

2. Bővítés, a román csatlakozási szerződés parlamenti ratifikációja Az 1993. évi koppenhágai Európai Tanács nyitotta meg az Európai Unió bõvítésének perspektíváját a közép-kelet-európai országok elõtt.10 A csatlakozási tárgyalások eltérõ sebességgel folytak az egyes tagjelöltek és az Unió között. Az Európai Bizottság végül 2002 októberében publikálta azt a stratégiai dokumentumot, amely a tagjelölt államok elõrehaladását tekintve meghatározta a csatlakozás várható menetrendjét.11 Ciprus, Csehország, Észtország, Lengyelország, Lettország, Litvánia, Magyarország, Málta, Szlovákia és Szlovénia csatlakozását 2004-re prognosztizálta, míg Bulgária és Románia számára – elsõsorban a gazdasági kritériumok teljesítésének, valamint az acquis átvételének hiányaira hivatkozva – a 2007-es csatlakozást valószínûsítette. Magyarországon a 2004. május 1-jei csatlakozás óta kormányzati szereplõk kiemelt feladatként jelölik meg a bõvítési folyamat további támogatását.12 Itt Bulgária és Románia csatlakozása mellett meg kell említenünk Horvátország lehetséges uniós tagságát, illetve ennek a folyamatnak az elõsegítését is. A román csatlakozási tárgyalások figyelemmel kísérése az Országgyûlés két bizottságának munkájában jelent meg hangsúlyosabban: a Külügyi bizottság és az Európai ügyek bizottsága több ülésen is foglalkozott a bõvítés kérdéseivel. A Külügyi bizottság elnöke, Németh Zsolt (Fidesz) 2005. február 22-én13 komoly aggodalommal vette tudomásul a csatlakozási tárgyalások oly mértékû felgyorsulását, mely így elszakadt Románia tényleges fejlõdési ütemétõl. Ezért különösen nagy jelentõséget tulajdonított egy uniós, intenzív monitoring rendszer fenntartásának. A környezetvédelmi fejezet példa nélküli, „laza szabályokkal” való lezárását illetõen is aggodalmát fejezte ki. Paul Faber, a Luxemburgi Nagyhercegség rendkívüli és meghatalmazott nagykövete14 válaszában kiemelte, hogy az Európai Unió kötelezettsége az állandó monitoring fenntartása, amely nemcsak Romániára, hanem valamennyi tagállamra vonatkozik. Ha az Európai Bizottság a szabályok be nem tartását észleli, az érintett országot figyelmeztetni fogja. Amennyiben a jogsértés fennmarad, az Európai Unió jogi keretein belül biztosított a fellépés lehetõsége. A csatlakozási tárgyalások 2004. decemberi lezárását követõen az Általános és Külügyek Tanácsának 2005. április 25-ei ülésén írták alá a bolgár és a román csatlakozási szerzõdést, amire a magyar kormány az Országgyûlés felhatalmazását kérte. A csatlakozási szerzõdésnek a Magyar Köztársaság részérõl történõ aláírásáról szóló, H/15259. számú országgyûlési határozati javaslat bizottsági vitájára a fen10 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról, HVG Orac kiadó, Budapest 2005. p. 83. 11 COM (2002) 700; Towards the Enlarged Union, Strategy Paper and Report of the European Commission on the progress towards accession by each of the candidate countries, Brussels 9.10.2002. 12 Többek között: az Országgyûlés Külügyi bizottság, 2004. október 2-ai ülése, JK.: KÜB/84/2002– 2006.; az Országgyûlés Külügyi bizottság, 2005. február 22-ei ülése, JK.: KÜB/102/2002–2006.; az Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2004. szeptember 30-ai ülése, JK.: EIB/77/2002–2006.; az Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2004. október 1-jei ülése, JK.: EIB/78/2002–2006. 13 JK.: KÜB/102/2002–2006. 14 2005. január 1. – június 30. között Luxemburg töltötte be a Tanács soros elnöki tisztét.

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

63

tebb említett mindkét parlamenti bizottságban sor került.15 A felhatalmazás megadása rávilágított a parlament további szerepére is: a csatlakozási szerzõdés aláírását követõ ratifikációs folyamatra, mely minden tagországra tartozó, önálló eljárás, határideje 2006. december 31. volt. Az Országgyûlés határozati javaslata kapcsán egy módosító indítvány érkezett.16 Ez a módosító indítvány elfogadása esetén a következõ, kiemelt fontosságú szempontokat foglalta volna egybe. Románia fordítson kitüntetett figyelmet a következõkre: l „környezetvédelmi elõírások betartására, amelyek elkerülhetõvé tesznek minden olyan vízszennyezést és általában véve ökológiai katasztrófát, amely közvetlenül érinti Magyarországot, illetve a Magyarország határain túl élõ magyarságot; l a vallási felekezetek közötti diszkrimináció tilalmára és azon közösségi javak – így különösen egyházi javak – visszaszolgáltatására, amelynek elmaradása különösen a kisebbségi magyar egyházakat érinti súlyosan, ezért lényeges záloga a kisebbségi egyházak megmaradásának; l a magyar közösség által nagy számban lakott országrész esetében az adminisztratív és fejlesztési régiók oly módon történõ alakítására, hogy azok a helyi közösség hagyományait, gazdasági, szociális, nyelvi és kulturális sajátosságait legjobban tükrözzék, és leghatékonyabban segítsék elõ a helyi lakosság érdekeinek, így a szubszidiaritás és az autonómia elveinek érvényesülését az élet minden területén, az erdélyi magyarság megmaradásának alapvetõ garanciájaként; l a nemzeti kisebbségi egyének és közösségek ellen elkövetett etnikai indíttatású incidensek megelõzésére, az ilyen jellegû történések elleni hatékony rendészeti és igazságszolgáltatási fellépésre; l a választójog gyakorlásának akadálymentes biztosítására minden választópolgár számára oly módon, hogy a politikai szervezetek azonos feltételek mellett indulhassanak a helyi és az országos választásokon. Az Országgyûlés felkéri a magyar Kormányt, tegyen meg mindent annak érdekében, hogy Románia e területeken megsokszorozza erõfeszítéseit, és a román felkészülési folyamat elõrehaladásáról rendszeresen tájékoztassa az Országgyûlést és annak bizottságait. Ennek keretében a Kormány kövesse figyelemmel és aktívan vegyen részt annak a szigorított monitoring rendszernek a mûködtetésében, amelynek célja annak biztosítása, hogy a Román Köztársaság a tagság bekövetkezésekor maradéktalanul megfeleljen a tagság követelményeinek, továbbá rendszeresen számoljon be a monitoring rendszer mûködésérõl az Országgyûlésnek.” A Miniszterelnöki Hivatal államtitkára a Külügyi bizottságban folytatott vita során azt hangsúlyozta, hogy a módosító indítvány által felvetett szempontok alapve15 Országgyûlés Külügyi bizottság, 2005. március 28-ei ülés, JK.: KÜB/107/2002–2006.; Országgyûlés Külügyi bizottság, 2005. április 5-ei ülés, JK.: KÜB/108/2002–2006.; Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2005. március 30-ai ülés, JK.: EIB/96/2002–2006.; Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2005. április 5-ei ülés, JK.: EIB/98/2002-2006. 16 Irományszám: H/15259/6, benyújtók: Németh Zsolt (Fidesz) és Hörcsik Richárd (Fidesz), érkezett: 2005. április 4.

64

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

tõen Magyarország és Románia bilaterális kapcsolatait érintik, és Románia belsõ ügyeinek szabályozását feltételezik. Szocialista képviselõk ugyanakkor kiemelték, hogy a kétoldalú kapcsolatokban meglévõ fenntartások hangoztatásának nem lehet a csatlakozási szerzõdés aláírása a színtere. Természetesen törekedni kell arra, hogy ezek a szempontok más uniós fórumokon megjelenjenek, így többek között például az Európai Parlament Külügyi bizottsága által készített jelentésben.17 A parlament határozati javaslatához fûzött, jogi szankciókkal amúgy nem bíró kitételek nem mozdítják elõ e problémák megoldását, és a csatlakozási szerzõdés aláírása szempontjából sem relevánsak. Az Európai ügyek bizottságának ülésén lényegében ezen érvelés ismétlõdik, miközben minden parlamenti frakció hangsúlyozza a román csatlakozáshoz adandó támogatását. A következõ mérföldkõ Románia csatlakozásának folyamatában a tagállami ratifikációk megadása volt. Az Országgyûlés elé 2005 szeptemberében került a csatlakozási szerzõdés kihirdetésérõl szóló törvényjavaslat, mert a magyar kormány nagy jelentõséget tulajdonított a gyors ratifikációnak.18 E kérdést – a parlamenti munka „koreográfiájának” megfelelõen – elsõ helyen kijelölt bizottságként az Európai ügyek bizottsága tárgyalta,19 kijelölt bizottságként pedig a Külügyi bizottság.20 A törvényjavaslat bizottsági tárgyalása során kiemelték azt a tényt, hogy az Európai Unió a két ország felkészülésének hiányosságai miatt olyan speciális védzáradék lehetõségét fogalmazta meg, amely súlyos lemaradás esetén lehetõséget biztosít a csatlakozás céldátumának egy évvel történõ kitolására, azaz 2007. január 1-je helyett 2008. január 1-jére. További két terület külön figyelmet kapott az Unió részérõl: a bel- és igazságügyi fejezet, illetve a versenypolitika. Ezeken a területeken minõsített többséggel elfogadható, halasztó hatályú védzáradékokat építettek be a csatlakozási dokumentumokban. Magyarország kérésére egy harmadik területen, a környezetvédelem kérdésében külön nyilatkozat született. A kormány a sürgõs ratifikációt egyebek között a 2005. október végén megrendezett magyar-román közös kormányüléssel indokolta, hangsúlyozva, hogy a kétoldalú tárgyalások sikeréhez a gyors ratifikáció jó alapot teremthet. Bár mind az ellenzék, mind a kormányoldal támogatta a ratifikációt, a Fidesz ugyanakkor kifogásolta a magyar kormány eljárását. Az Európai Bizottság országjelentése, amely Románia felkészültségét volt hivatott értékelni, csak a magyar ratifikációt követõen, 2005. október végén került nyilvánosságra, az Általános Ügyek Tanácsának döntése Bulgária és Románia csatlakozásának végleges dátumáról pedig még késõbbre, 2006 áprilisára volt az ügyek akkori állása szerint ütemezve.21 Így a Fidesz képviselõi indokolatlannak tartották a nagy sietséget, hangsúlyozva azt a szempontot, hogy az Európai Unió megfelelõ fórumai véleményének kivárása ösz17 Az Európai Parlament Külügyi Bizottsága által elfogadott Moskovici-jelentés, 2005. március 30., illetve 2006. november 27. 18 T/16966-os számon. Kihirdetve: 2005. 10. 15., 2005. évi CVII. Törvény. 19 Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2005. szeptember 12-ei ülése, JK.: EIB/113/2002–2006. 20 Országgyûlés Külügyi bizottság, 2005. szeptember 13-ai ülése, JK.: KÜB/121/2002–2006. 21 Az Európai Bizottság végül 2006. szeptember 26-án hozta nyilvánosságra monitoring jelentését (COM (2006) 549), melyben végül a 2007. január 1-jei csatlakozási dátumra tett javaslatot.

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

65

tönzõleg hathat arra, hogy Románia a csatlakozási feltételeket teljesítse. A Külügyminisztérium képviselõje ezzel szemben kiemelte azt a pozitív magatartást, amelyet „az egyes régi tagállamokban meglévõ bõvítési fáradtsággal szembe kell állítani, azt az új inputot, dinamizmust, amelyet az Európai Unió bõvítése az egész Európai Unióra hozhat.”22 Kiemelte továbbá azt a tényt, hogy a tagállami ratifikációk idõzítése – két ország kivételével – nem az Európai Bizottság jelentéséhez fûzõdik, hanem sokkal inkább a francia és a holland népszavazások eredményei intettek óvatosságra számos országot. A gyors magyarországi ratifikáció egyébként a magyar kormány mozgásterét a Tanácsban a halasztó hatályú védzáradék alkalmazásának kérdésében nem korlátozza.23 A törvényjavaslat plenáris vitáján egyfelõl újból elhangzottak azok az érvek, megmutatkoztak azokat az ellentétek, amelyek már a bizottsági tárgyalási folyamatban érzékelhetõk voltak. Másfelõl viszont a felszólalók többsége beszédében igyekezett a bolgár és a román bõvítésnek egy szélesebb, „összeurópaibb” perspektívát adni, illetve azt ebben a kontextusban láttatni. Retorikában többen is abból a kérdésbõl indultak ki, hogy milyen Európát akarunk a jövõben? „Az az Európa, amit mi szeretnénk Magyarországon…elsõsorban egy közös, megélt, történelmileg is létezõ, a mai napig is élõ kultúrában való osztozkodást jelent; azt a közös történelmet, amelyben ott van az antikvitás, ott van a felvilágosodás, ott van a zsidó-keresztény kultúra, ott van a küzdelem a különbözõ fajta totalitáriánus rendszerekkel, ott van a legszélesebb, az eötvösi értelemben vett, a dualizmus korának idõszakára is utaló általános liberalizmus – nem a mai értelemben vett liberalizmus –, és ott van a közösen megszenvedett demokrácia…”24 A Fidesz képviselõcsoportja részérõl felszólaló Németh Zsolt kifejtette, hogy „a Fidesz-Magyar Polgári Szövetség támogatja és megszavazza az elõttünk fekvõ és most tárgyalt elõterjesztést, és azért teszi ezt, mert támogatja Románia, illetõleg a Bolgár Köztársaság csatlakozását az Európai Unióhoz, mint ahogy mindig is támogatta, akár kormányban, akár ellenzékben volt. Tesszük ezt azért, mert mi is úgy gondoljuk, hogy felelõsséggel tartozunk a régióért, ahogy ezt itt a miniszterelnök is elmondta.”25 Kiemelte, hogy az Európai Unió a nemzetek közötti megbékélésnek, együttmûködésnek vált egy hatékony intézményévé. Enélkül az „absztrakt motiváció” nélkül nem létezne az Európai Unió, hiszen ehhez szükség volt a francia-német, az olasz-osztrák, a spanyol-katalán vagy az angol-skót megbékélésre. Dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ) is arra a szemléletre helyezte a hangsúlyt, amellyel egy ilyen jelentõs bõvítés megközelíthetõ. Leszögezte, hogy Magyarország számára, amely ötven éven keresztül akarata ellenére egy megosztott Európa rosszabbik feléhez tartozott, Európa egységesítése igazi magyar érdek. „Mert ha Románia és Bulgária lakossága az európai uniós tagság révén jobban fog élni, mint ahogy eddig élt, akkor az kiterjeszti a stabilitást keletre, délkeletre, és ez igazi magyar érdek. De ha Bulgária és Románia 22 Országgyûlés Külügyi bizottság, 2005. szeptember 13-ai ülése, JK.: KÜB/121/2002–2006. 23 Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2005. szeptember 12-ei ülése, JK.: EIB/113/2002–2006. 24 Gyurcsány Ferenc miniszterelnök beszéde, 247. ülésnap, 76. felszólalás. 25 247. ülésnap, 84. felszólalás

66

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

lakossága jobban él, akkor jobban élnek az ottani magyarok is. Hát nem egy igazi magyar érdek?!”26 A politikai erõk a román csatlakozási szerzõdés parlamenti ratifikációját követõen is napirenden tartották a csatlakozás kérdését. A politikai diskurzusra elsõsorban az Európai Bizottság megjelenõ monitoring jelentései adtak lehetõséget. Az elsõ monitoring jelentés27 bizottsági tárgyalása kapcsán ismét terítékre került a környezetvédelem kérdése, valamint a strukturális alapok és a Kohéziós Alap forrásainak felhasználására szolgáló intézményrendszer, és a bel- és igazságügyi együttmûködés egyes területeinek hiányosságai. A védzáradékok alkalmazásának elvi lehetõsége is szóba került.28 A 2006 júniusában tartott külügyminiszter-jelölti meghallgatáson29 mint külügyi prioritás merült fel a teljesítményalapú csatlakozás támogatása. A környezetvédelmi szempont nem is elsõsorban a védzáradékok alkalmazása tekintetében, mint inkább az elõírások betartásának fontossága miatt került említésre, kiemelve, hogy Magyarország számára a legjobb garancia, ha Románia európai uniós tagországként kötelezettséget vállal az uniós normák betartására. De külön kiemelték a verespataki aranybánya ügyét is. A meghallgatás során a leendõ külügyminiszter kérdésekre válaszolva érintette továbbá a kisebbségek és az autonómia kérdéseit, ezeket a késõbbiekben, külön cím alatt tárgyaljuk. Végül, de nem utolsósorban említést érdemel az Európai Bizottság utolsó monitoring jelentése,30 mely halasztó hatályú védzáradék alkalmazására nem tett javaslatot, ellenben szeptember végi ajánlásában kemény kritikákat fogalmazott meg a két ország felkészülésével kapcsolatban, valamint szigorú feltételeket és ellenõrzõ mechanizmusokat hozott létre az Unióba való beilleszkedés elõsegítése érdekében. A jelentés tárgyalása kapcsán ezen intézkedések, mechanizmusok mélységei nem kerültek részletezésre, ugyanakkor dr. Göncz Kinga külügyminiszter asszony számos pontot kiemelt, melyek Magyarországon különös jelentõséggel bírnak: így az élelmiszerbiztonság, a kisebbségi törvény elfogadásával kapcsolatos nehézségek, a jövedéki adózás, valamint a környezetvédelem és a munkaerõ-piaci nyitás kérdései.31

3. Egységesülő Európa – egységesülő magyarság Magyarország számára a kezdetektõl hangsúlyos törekvés, hogy az uniós csatlakozás kínálta lehetõségeket kihasználja, és ezzel ne csak az ország, hanem a tágabb értelemben vett nemzet érdekeit is szolgálja. Így különösen fontos a határokon át26 247. ülésnap, 86. felszólalás 27 COM (2005) 534, 2005. október 25. 28 Országgyûlés Külügyi bizottság, 2005. november 8-ai ülése, JK.: KÜB/127/2002–2006. 29 Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2006. június 6-ai ülése, JK.: EIB-1/2006-2010.; Országgyûlés Külügyi és határon túli magyarok bizottsága, 2006. június 7-ei ülése; JK.: KHTB-1/2006–2010. 30 COM (2006) 549 31 Országgyûlés Európai ügyek bizottság, 2006. október 26-ai ülés, JK.: EIB-18/2006–2010.

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

67

nyúló együttmûködések,32 a nemzeti fejlesztési tervek összehangolása, vagy az európai fórumok adta lehetõségek kiaknázása. A bõvítés nemcsak a térség stabilitását növeli, hanem a magyarság egyesítését is elõmozdítja a fizikai határok eltûnésével. Az európai keretekbe ágyazott integráció révén helyreállhat a Kárpát-medence gazdasági, kulturális kapcsolatrendszere. Az Országgyûlés Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottságának 2005. június 21-i meghallgatásán33 dr. Somogyi Ferenc, akkori külügyminiszter Magyarország hármas célrendszerét az alábbiakban fogalmazta meg. „Célunk sok tekintetben változatlan, elsõsorban, hogy a magyarság a szülõföldjén közösségként megmaradhasson, és ott elfogadható körülmények között teljes életet élhessen; hogy a kulturális, nyelvhasználati és önkormányzati jogokat az európai normákhoz igazíthassuk; harmadik elemként pedig, hogy a szabad mozgásuk biztosított legyen, és a határon túli régiók gazdasági felemelése, az ehhez való magyar hozzájárulás a gyakorlatban is megtörténhessen. Ezek azok az elemek, amiket esetenként összefoglalva, bizonyos értelemben jelszószerûen a magyar nemzet európai keretekben történõ újraegyesítéseként szoktunk megfogalmazni.” Az általunk vizsgált idõszakban, azaz Magyarország európai uniós csatlakozását követõen, döntõ változás két irányból következett be az európai színtéren: egyrészt Magyarország az Európai Unió teljes jogú tagjává vált, ami a többi 24 országgal párhuzamos érdekérvényesítési lehetõséget nyitott meg. Másrészt azonban az Európai Unió bõvült 25 tagúvá, ennek minden megoldásra váró nehézségével együtt, amely nem kevés régi tagállamban hozzájárult az ún. „enlargement fatigue”, vagyis a bõvítési fáradtság mint társadalmi közhangulat megjelenéséhez. Egy nagyon fontos harmadik szempont, amely meghatározza Magyarország mozgásterét az Európai Unióban, az a tény, hogy a nemzeti kisebbségek ügyében nincs közös európai gyakorlat, nincs közös politika, sõt, a nemzeti kisebbségek elismerésének nemzeti jogbéli gyakorlata is igen különbözõ a tagállamokban. Minden országban más a kisebbség szóhoz társítható konnotációk sora, és az Unió közös kisebbségi gyakorlata érdekében tett lépések sem az aktív, elõremutató uniós gyakorlat irányába tett lépéseknek minõsíthetõk. Ez az a közeg, amelyben Magyarországnak célja és feladata Románia csatlakozásával kapcsolatosan napirenden tartania a magyar kisebbség kérdését az Országgyûlésben, csakúgy, mint az EU fórumain. Fontosnak tartjuk kiemelni azt a szemléletbeli váltást elõsegítõ szervezési elvet, amely a 2006-ban kezdõdött ciklusban az állandó bizottságok szervezését uralja. 2002 és 2006 között az Országgyûlés 25 állandó bizottsága közül csupán egy, az Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottság elnevezésében szerepelt a „kisebbségi” ügyek, jogok kérdése, specifikusan a határon túli magyarokkal foglalkozó bizottság nem került felállításra. Ellenben a 2006os ciklusban felállt 18 állandó bizottság elnevezésében is tükrözõdik az a tematikus 32 Dr. Baráth Etele, európai ügyekért felelõs tárca nélküli miniszterjelölti meghallgatásán, a Külügyi bizottság 2004. október 2-ai ülésén megemlítette egy európai regionális stratégiai tervezõ, kutató, fejlesztõ intézet létrehozatalát. JK.: KÜB/84/2002–2006. 33 JK.: EMB/157/2002–2006.

68

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

váltás, amely lehetõvé teszi, hogy a kisebbségeket általában leválasszuk a határon túli magyarok kérdéskörérõl.34 Így 2006-tól külön mûködik az Emberi jogi, kisebbségi, civil- és vallásügyi bizottság, valamint a Külügyi és határon túli magyarok bizottsága, mindkettõ ellenzéki elnök vezetésével. Tematikus oldalról vizsgálva a továbbiakban Románia uniós csatlakozását, az Országgyûlés munkájában alapvetõen a kisebbségi kérdés az autonómia kérdéskörével összefüggésben vetõdik fel. Az autonómia mint fogalom, elnevezés, esetenként nehezen elfogadható a többségi nemzet számára, így ennek tartalmi elemeit, gyakorlatát közelítõ megoldások elõsegítése lehet reális cél a politika számára. Az autonómia kérdése több szinten is értelmezhetõ, ám Magyarország csak olyan törekvések támogatását vállalhatja, amelyeket a határon túli magyarok legitim képviselõi támogatnak, és amely nem ellentétes a kisebbség és többség megállapodásával.35 2006 novemberében a Fidesz-frakció két írásbeli kérdést is intézett Göncz Kinga külügyminiszter asszonyhoz kisebbségi ügyekben: az egyiket „Milyen intézkedéseket tervez a magyar Kormány Románia uniós csatlakozása határon átnyúló negatív hatásainak elhárítása, illetve nemzetpolitikai érdekeink érvényesítése érdekében a kisebbségi kérdések területén?”36 címmel; a másikat „Romániai kisebbségek kérdése”37 címmel. Külügyminiszter asszony válaszában kiemelte, hogy a kisebbségi törvény romániai elfogadásának különös jelentõséget tulajdonít a magyar kormány. Hangsúlyozta, hogy a magyar-román kapcsolatok minõségének legfontosabb fokmérõje a romániai magyar kisebbség helyzete, ezért a restitúció, a magyar nyelvû felsõoktatás, valamint a kisebbségi törvény ügye állandóan napirenden szereplõ kérdések a két ország bilaterális tárgyalásai során. A kisebbségi törvény feltételezett elfogadása mint pozitív jogi aktus került az Európai Bizottság 2005. októberi, Romániáról szóló országjelentésébe, majd a 2006. szeptemberi jelentésbe is. A külügyminiszter különösen fontosnak ítéli a nemzeti kisebbségek kulturális autonómiáját, ami számos európai precedensre épül, és nagymértékben elõsegítheti a romániai magyarság identitásának, kultúrájának megõrzését. Kiemelte továbbá azt az együttmûködés-orientált megközelítést, amellyel a kormány a magyar-román kétoldalú kapcsolatokat kezeli. Ennek eredményeként a következõ idõszakban elsõsorban olyan kérdésekben számít eredményekre, mint a romániai magyar nyelvû felsõoktatás bõvítése (fokozott román szerepvállalással annak finanszírozásában) és – a szubszidiaritáson alapuló decentralizáció elfogadottá válásával – a magyarlakta régiók önkormányzatiságának és regionális együttmûködésének megerõsítése. 34 Az, hogy külön beszéljünk magyarokról és más kisebbségekrõl, a romániai csatlakozás kontextusában elõször Kovács László külügyminiszter-jelölti meghallgatásán hangzott el 2004. október 2-án, a Külügyi bizottságban, JK.: KÜB/84/2002–2006. 35 Emberi jogi, kisebbségi és vallásügyi bizottság, 2005. június 21-ei ülése, JK: EMB/157/2002–2006.; Külügyi és határon túli magyarok bizottsága, 2006. június 7-i ülése, JK.: KHTB-1/2006–2010.; és Európai ügyek bizottsága, 2006. október 26-ai ülése, JK.: EIB-18/2006–2010. 36 Irományszám: K/1280 37 Irományszám: K/1232

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

69

A bizottsági meghallgatások során állandóan visszaköszönõ kérdés volt a kormány képviselõje felé, hogyan tudja Magyarország befolyásolni Románia uniós csatlakozását, illetve annak kritériumrendszerét a csatlakozásig fennmaradó idõben.38 Éppen ezért minden alkalommal hangsúlyozták, hogy Romániára, mint minden más leendõ csatlakozó országra – így annak idején Magyarországra is –, a koppenhágai kritériumok betartása vonatkozik. Olyan szempontok, amelyek kizárólag a csatlakozó ország és egyes tagállamok viszonyában értelmezhetõk, az Európai Unió, ezáltal pedig a tagság szempontjából nem értékelhetõk. Így, többek között, az Európai Unió nem határozta meg az autonómia létrehozását Románia csatlakozási feltételei között, ezért ez nem is kérhetõ számon mint csatlakozási feltétel. Ezzel szemben az Európai Parlament illetékes szakbizottsága, mely az Európai Bizottság utolsó, 2006. szeptemberi országjelentése39 óta is intenzíven figyelemmel kísérte Románia felkészültségét, 2006. november 23-án szavazta meg saját utolsó jelentését a román csatlakozás felkészültségérõl. A francia képviselõ, Pierre Moscovici neve után ún. Moscovici-jelentésnek nevezett dokumentum,40 a magyar EP-képviselõk egységes fellépésének is köszönhetõen, azonnali lépésekre szólítja fel Romániát, kiemelve a roma kisebbség helyzetének javítását, az önálló, államilag finanszírozott magyar felsõoktatás megteremtését és az elkobzott egyházi, közösségi vagyonok visszaszolgáltatásának felgyorsítását. Visszakanyarodva a Magyarország számára nyitva álló pozitív befolyásolási eszközökre, fentebb már említettük a határokon átnyúló fejlesztési lehetõségeket mint lehetséges húzóerõ Magyarország és Románia bilaterális együttmûködése vonatkozásában, hiszen például egy uniós forrásból támogatott infrastrukturális fejlesztés mindkét ország számára elõnyt jelenthet, ezért mint felvetés, több bizottsági jegyzõkönyvben is szerepel. Egy másik, számos meghallgatáson visszaköszönõ téma az Európai Unió által felállítani tervezett Alapjogi Ügynökség volt, mint olyan színtér, ahol Magyarország nagyon nyomatékosan képviselni tudja a kisebbségi szempontokat.41 Magyarország célja, hogy az Alapjogi Ügynökség többéves munkaprogramjában helyet kapjon a kisebbségi jogok figyelemmel kísérése. Félõ azonban – és fentebb erre már történt utalás –, hogy a kisebbségi probléma a tagállamokban olyan sokrétû, hogy a nemzeti kisebbség ilyen, magyar specifikus megközelítése kevés sikerrel kecsegtet az Alapjogi Ügynökség szûkre szabott mûködési keretén belül. Az Európai Unió, valamint a tagság önmagában nem megoldás a magyar kisebbségi problémára, hanem csupán lehetõség egy szélesebb körû diskurzus megteremtésére, anyagilag is támogatott együttmûködési formák kialakítására és egy közös, európai értékrendszer felépítésére. 38 KÜB/84/2002-2006., KÜB/88/2002-2006., KÜB/127/2002–2006., KHTB-1/2006–2010., EIB/124/ 2002–2010. 39 COM (2006) 549 40 Európai Parlament, A6/2006/421-es számú dokumentum, 2006. november 27. 41 Európai ügyek bizottsága, 2006. június 6-ai ülése, JK.: EIB-1/2006–2010. és Európai ügyek bizottsága, 2006. július 11-ei ülése, JK.: EIB-7/2006–2010.

70

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

4. Gazdasági hatások: versenyképesség, monetáris unió, vámunió, adózás Nem maradtak figyelmen kívül az Országgyûlésben Románia csatlakozásának esetleges hatásai a magyar gazdaság versenyképességére nézve. Miközben általános egyetértés mutatkozott a tekintetben, hogy Románia gazdasági fejlõdése Magyarország számára hosszú távon elõnyös és üdvözlendõ fejlemény lenne,42 bizonyos aggodalmak is megfogalmazódtak. Ezen aggodalmak Romániához mint új és a magyarországinál alacsonyabb bérszinttel rendelkezõ versenytárshoz fûzõdnek,43 elsõsorban a külföldi közvetlen tõkebefektetések piacán.44 Jelentõs súllyal szerepelt ez a kérdés azon a megbeszélésen, amelyet az Európai ügyek bizottsága a magyarországi nagybefektetõket képviselõ Magyar Európai Üzleti Tanács küldöttségével folytatott 2005. március 1-jén.45 Az üzleti élet képviselõi elmondták, hogy azon ágazatokban, ahol a munkabér szintje a meghatározó a jövedelmezõség szempontjából, már az adott (tehát a csatlakozást megelõzõ) idõszakban megindult az iparágak áttelepülése Romániába. Ezzel szemben azokon a területeken, ahol a megfelelõ szaktudás és munkakultúra tekintetében a befektetõknek kedvezõbb benyomásai születtek Magyarországról, jelentõsebb áttelepülés rövid távon nem várható. Ezzel összefüggésben, tekintettel továbbá az euró magyarországi bevezetésére vonatkozó tervek idõbeni csúszására, ellenzéki képviselõk, valamint az üzleti élet szereplõi számos alkalommal felvetették annak lehetõségét, hogy Románia esetlegesen Magyarországnál hamarabb csatlakozhat a Gazdasági és Monetáris Unióhoz, ami Magyarországot kifejezetten erõs versenyhátrányba hozhatná.46 A kormány álláspontja szerint mind Románia, mind Magyarország esetében bizonytalan az euró bevezetésének idõpontja, jelenleg túl korai arról nyilatkozni, hogy melyik ország teljesíti majd hamarabb a feltételeket.47 A csatlakozási folyamat végsõ szakaszában merült fel annak igénye, hogy Románia a közösségi adó- és vámügyi elõírások esetleges megsértésével ne jusson indokolatlan versenyelõnyhöz, illetve ne okozzon Magyarországon költségvetési bevételkiesést. Ezen a területen két írásbeli kérdést nyújtottak be a külügyminiszterhez. A kérdések Románia mulasztásaira hívják fel a figyelmet az adómentes kereskedelmet folytató „duty-free” üzletek bezárására irányuló kötelezettség,48 illetve a jöve42 L. pl. Románia csatlakozási szerzõdésének ratifikációs vitájában (T/16966. sz. törvényjavaslat, általános vita) Gyurcsány Ferenc miniszterelnök és dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ) felszólalását (2002–2006, 247. ülésnap, 76. és 86. felszólalás). 43 L. pl. az Európai ügyek bizottsága ülése, 2006. aug. 30, JK.: EIB-11/2006–2010. 44 Regionális vonatkozásban elsõsorban a magyarországi alföldi régiók és a nyugat-romániai régiók versenye kapott kitüntetett figyelmet. 45 JK.: EIB/91/2002–2006. 46 K/15165. sz. írásbeli kérdés, benyújtó: Mádi László (Fidesz); az Európai ügyek bizottsága ülései: 2006. aug. 30, JK.: EIB-11/2006–2010; 2006. okt. 26, JK.: EIB-18/2006–2010. 47 K/15165/1. sz. iromány 48 K/1278. sz. írásbeli kérdés, benyújtó: Firtl Mátyás (KDNP), beérkezett: 2006. nov. 8.

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

71

déki adó harmonizált minimumértékének bevezetésére vonatkozó kötelezettség49 tekintetében. A miniszteri válasz kitért arra, hogy ezen kötelezettségek a csatlakozás napjától vonatkoznak Romániára; esetleges további mulasztás esetén a mélységi ellenõrzés fokozására, az Európai Bizottság eljárásának kezdeményezésére, súlyos belsõ piaci zavar esetén pedig a Csatlakozási Okmány 36–38. cikkei értelmében védzáradék bevezetésére van lehetõség.50

5. A munkaerő szabad áramlása Az Európai Unió négy alapszabadsága az áruk, a személyek, a szolgáltatások és a tõke korlátozás nélküli, szabad áramlása. E négy alapszabadság érvényesülése közül is különösen a munkaerõ (azaz a személyek) szabad mozgásának lehetõvé tétele volt az, amely már a 2004. május 1-jén csatlakozó tíz új tagállam belpolitikájában komoly vitákat okozott. A szabad munkavállalás elé több országban gördítettek és gördítenek akadályokat, féltve hazai munkaerõpiacuk stabilitását a beáramló olcsó, külföldi munkaerõtõl. Nem véletlen tehát, hogy a 2007. január 1-jén belépett további két tagállam, így Románia viszonylatában is kiemelt politikai kérdés volt a munkaerõpiac megnyitása az EU-25 között. A csatlakozással összefüggésben a tagállamok kormányainak 2006 végéig döntést kellett hozniuk arról, hogy milyen munkaerõpiaci szabályozást kívánnak alkalmazni az újonnan belépõ országok munkavállalóival szemben. A közösségi jogi keretek szerint, az egyéni munkavállalást tekintve, a Csatlakozási Szerzõdés X. melléklete alapján a tagállamok legfeljebb hét évre (2+3+2 év) mentesülnek attól, hogy a közösségi jogot alkalmazzák, amely a román és a bolgár munkaerõ korlátlan bejutását tenné lehetõvé a munkaerõpiacra. Ezen átmeneti idõszak alatt lehetõség nyílik a nemzeti jog, illetve a hatályban lévõ kétoldalú egyezmények alkalmazására. Amennyiben az elsõ két év lejárta elõtt a tagállam nem jelzi, hogy a román és a bolgár állampolgárokkal szemben továbbra is fenn akar tartani a közösségi jogtól eltérõ szabályokat, úgy a harmadik évtõl az adott tagállam és Románia és/vagy Bulgária viszonylatában automatikusan érvényesül a közösségi jog. Az ötödik év végét követõen még két évig a szabad munkavállalástól eltérõ szabályok csak akkor tarthatók fenn, ha igazolható, hogy a közösségi jog alkalmazása súlyos munkaerõ-piaci zavarokat okozna az illetõ tagállamban. A munkaerõ-piaci nyitás kérdésében minden régi tagállam önállóan, saját hatáskörében hozta meg döntését Románia és Bulgária tényleges csatlakozásának idõpontjáig. A csatlakozás napjáig elegendõ volt az elsõ két évre vonatkozóan dönteni, és ezt nem kell megindokolni. Szinte minden régi EU-tagállam – Ausztria és Németország kivételével – csak az egyéni munkavállalást korlátozhatja ebben a kétéves átmeneti idõszakban. A szolgáltatásnyújtás keretében megvalósuló munkaerõmozgásban a csatlakozás napjától a szabad mozgás érvényesítendõ. A döntés során figye49 K/1281. sz. írásbeli kérdés, benyújtó: Firtl Mátyás (KDNP), beérkezett: 2006. nov. 8. 50 K/1278/1. és K/1281/1. sz. irományok; l. továbbá JK.: EIB-18/2006–2010.

72

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

lembe kell venni a Csatlakozási Szerzõdés ún. standstill klauzuláját is, amely a viszszalépés tilalmát mondja ki. Ez azt jelenti, hogy a csatlakozást követõen a munkaerõpiacra való bejutás nem lehet kedvezõtlenebb, mint amilyen az a Csatlakozási Szerzõdés aláírásakor (azaz 2005. április 25-én) volt. Ebben az idõpontban Magyarországnak két érvényes bilaterális szerzõdése is hatályban volt Romániával.51 Magyarország elõtt alapvetõen három választási lehetõség állt: l Nem nyitja meg munkaerõpiacát, és a nemzeti joga alapján továbbra is munkavállalási engedélyezési eljárást alkalmaz, és/vagy a nemzeti joga alapján a továbbiakban is fenntartja kétoldalú nemzetközi egyezményeit. l Megnyitja munkaerõpiacát, és – nemzeti joga keretében – teljes egészében a közösségi jogot alkalmazza. l Részben nyitja meg munkaerõpiacát a nemzeti jog alapján. Ennek a lehetõségnek lehetnek különbözõ variációi, attól függõen, hogy milyen elvek alapján és milyen mértékben nyit/korlátoz Magyarország. A munkaerõ-piaci nyitás kérdése a politikai diskurzusba 2006-ban került, majd a csatlakozási dátum közeledtével egyre erõteljesebben jelent meg az országgyûlési tárgyalások napirendjén. Elõször az Európai ügyek bizottságának nyílt napján vetõdött fel52: Hegedûs István, a Magyarországi Európa Társaság elnöke beszédében gazdasági szempontból szükségesnek ítélte a munkaerõpiac teljes megnyitását az öszszes uniós tagállam egymás közötti viszonyában, és egyben figyelmeztetett arra a dilemmára, mely Magyarország elõtt áll. Azt, hogy milyen stratégiával és gondolkodásmóddal viszonyul Magyarország az új csatlakozó államokhoz, és azt, hogy munkavállalóik elõtt megnyílik-e a magyar munkaerõpiac, olyan kérdésnek ítélte, mely parlamenti vitára érdemes.53 Az Európai ügyek bizottsága 2006 júniusában hallgatta meg dr. Göncz Kinga külügyminiszter-jelöltet, aki meghallgatásán a munkaerõ szabad áramlása vonatkozásában elsõsorban a Magyarországgal szemben alkalmazott korlátozások mielõbbi feloldását hangsúlyozta.54 Az ezt követõ bizottsági üléseken azonban kifejezetten a romániai munkaerõ szabad áramlásáról szóló kormányzati álláspontot firtató kérdések hangzottak el. A felszólalások alapján kikristályosodott kormányzati szempontok a következõkben foglalhatók össze. A munkaerõpiac megnyitásáról szóló döntést a csatlakozás dátumához kell igazítani; figyelemmel kell lenni a határon túli magyarság érdekeire; az egész Unió versenyképességére; a hazai foglalkoztatás körülményeire;55 a jelenleg itt dolgozó külföldi állampolgárok számára; továbbá arra, hogy a többi európai uniós tagország milyen mértékû nyitásban 51 245/2001. (XII. 15.) Korm. rendelet: a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között a szakmai gyakornokok cseréjérõl szóló, Budapesten, 2000. május 9. napján aláírt Egyezmény jóváhagyásáról és kihirdetésérõl és a 246/2001. (XII. 15.) Korm. rendelet a Magyar Köztársaság Kormánya és Románia Kormánya között a szezonális munkavállalók foglalkoztatásáról szóló, Budapesten, 2000. május hó 9. napján aláírt Egyezmény jóváhagyásáról és kihirdetésérõl 52 Az Európai ügyek bizottságának nyílt napja a lisszaboni stratégiáról, 2006. február 14. 53 Az Európai ügyek bizottságának nyílt napjai 2005–2006, Magyar Országgyûlés, Budapest 2006. 54 Európai ügyek bizottsága 2006. június 6-ai ülése, JK.: EIB-1/2006–2010. 55 Európai ügyek bizottságának 2006. július 11-ei ülése, JK.: EIB-7/2006–2010.

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

73

gondolkodik, mert ettõl is függhet, hogy a magyar munkaerõpiac milyen terheléssel számolhat.56 Az Európai ügyek bizottságának elnöke, dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ) a viták során egy további szempontot vitt a politikai diskurzusba,57 nevezetesen a hitelességi dilemmát. Azokat az elvi igényeket, amelyeket Magyarország megfogalmazott csatlakozása idején, majd azokat az érveket, amelyeket a kétéves munkaerõ-piaci felülvizsgálat során hangoztatott, és a Magyarországhoz közel álló országok munkaerõpiaci korlátozására reagálva bírálatként válaszolt, most éppen Magyarország kívánja érvényesíteni a késõbb belépõkkel szemben. Ékes József (Fidesz) felszólalásában egyetértett az elnöki állásponttal, ugyanakkor kitért a magyar nyelvtudásra mint a munkavállalás egyik fontos gyakorlati feltételére.58 2006 októberére elkészültek a kormányzati döntéshozatalt elõsegíteni hivatott tanulmányok, hatástanulmányok is, és ezzel bõvült azon bizottságok köre, melyek a Románia és Bulgária csatlakozását követõ munkaerõ-piaci szabályozás kérdéskörét napirendre tûzték. A tárgyalások alapját a Szociális és Munkaügyi Minisztérium szakmai javaslata, valamint a Szonda Ipsos által 2006 novemberében készített közvélemény-kutatás eredményei képezték. Három bizottság vette a témát napirendjére: a Gazdasági és informatikai bizottság,59 a Foglalkoztatási és munkaügyi bizottság, valamint az Európai ügyek bizottsága.60 A Gazdasági és informatikai bizottság ülésén újabb megfontolásra érdemes szempontok vetõdtek fel, úgymint migrációpolitika, demográfiai kérdések és gazdasági fejlõdés Románián belül. A Fidesz summázott álláspontjában61 a teljes nyitást támogatta, egy regisztrációs rendszer bevezetésével egyidejûleg. A bizottság a témában bizottsági állásfoglalást62 adott ki, lényegében a Szociális és Munkaügyi Minisztérium szakmai javaslatát jóváhagyva. A csatlakozási dátum közeledtével a munkaerõ szabad áramlásával kapcsolatos kormányzati álláspont megismerésének igénye egy, a külügyminiszter asszonyhoz benyújtott írásbeli kérdést is inspirált. „Tervez-e a Kormány korlátozásokat a Romániából jövõ munkaerõ szabad áramlása tekintetében?”63 Külügyminiszter asszony válaszában hivatkozott a Szociális és Munkaügyi Minisztérium szakmai javaslatára, mely összefoglalta a kormány lehetséges mozgásterét, valamint hivatkozott a migrációs hajlandóságot jelzõ statisztikai adatokra és nemzetközi elemzésekre. Az Európai Unió többi tagállamának döntéshozatalára kitekintve megállapította, hogy a munkaerõpiac megnyitását addig hivatalosan Finnország, Szlovákia és Lengyelország jelentette be. Diplomáciai, közigazgatási jelzések alapján várható, hogy Ciprus, Csehország, Észtország, Lettország és Litvánia is megnyitják munkaerõpiacukat a román 56 Európai ügyek bizottságának 2006. október 26-ai ülése, JK.: EIB-18/2006–2010. 57 EIB-1/2006-2010.; EIB-7/2006-2010. és EIB-18/2006–2010. 58 Európai ügyek bizottságának 2006. október 26-ai ülése, JK.: EIB-18/2006–2010. 59 Gazdasági és informatikai bizottság 2006. november 22-ei ülése, JK.: GIB-19/2006–2010. 60 Az Európai ügyek bizottságának ülésére a cikk megírását követõen került sor. 61 Dr. Fónagy János (Fidesz) képviselte az álláspontot. 62 Az Országgyûlés Gazdasági és informatikai bizottságának 1/2006–2010. számú állásfoglalása a Románia és Bulgária csatlakozását követõ munkaerõ-piaci szabályozásról. 63 Irományszám: K/1234, benyújtó: Balla Mihály (Fidesz), érkezett: 2006. november 6.

74

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

és a bolgár munkavállalók elõtt. Nagy-Britannia bejelentette, hogy legfeljebb egyes magasan kvalifikált ágazatokban alkalmaz majd könnyített piacnyitást. Ausztria és Németország ugyanakkor fenntartja munkavállalási engedélyezési rendszerét. Az elõzetes jelentések alapján valószínûsíthetõ továbbá, hogy Belgium, Dánia, Franciaország, Luxemburg, Portugália, Írország és Spanyolország is még legalább 2009-ig fenntartja nemzeti szabályozási rendszerét. Hollandia, Görögország, Málta, Olaszország, Svédország és Szlovénia akkor még nem hozott döntést a kérdésben.

6. Schengeni övezet, határforgalom A többi területhez képest némiképp atipikus kérdéseket vetettek fel a határõrizeti, határellenõrzési kérdések. Mint közismert, a határellenõrzések megszüntetése szempontjából nem önmagában az európai uniós tagság, hanem a schengeni övezethez történõ csatlakozás a meghatározó jelentõségû. Az ezen a területen felmerülõ problémák tehát nem csupán Románia európai uniós csatlakozásához, hanem Magyarország, illetve Románia „schengeni csatlakozásához” kapcsolódnak, amely fejlemények nem azonos idõpontokban következnek be. A különbözõ fejlõdési szakaszok mind eltérõ kérdéseket vetnek fel. A kívánatos végsõ állapot tekintetében Magyarországon nem alakult ki vita: a határok átjárhatósága, a közlekedést és a kapcsolattartást akadályozó ellenõrzések megszüntetése a környezõ országok viszonylatában régóta és konzekvensen hangoztatott célja a magyar politikai erõknek.64 A határellenõrzések megszüntetésével kapcsolatban ugyan merültek fel bizonyos gyakorlati kérdések,65 azonban a kölcsönös határnyitás kívánatossága nem kérdõjelezõdött meg. Románia viszonylatában az érdekes problémát az az átmeneti állapot jelenti, ami Magyarország schengeni övezethez történõ csatlakozása után, de Románia ez irányú lépése elõtt következik be. Magyarország csatlakozása – jelen állás szerint – 2008 elején várható. Románia csatlakozását magyar kormányzati szereplõk 2010-re vagy késõbbi idõpontra várják.66 Bizottsági ülésen kérdésként merült fel az, hogy mik a magyar kormány tervezett intézkedései Románia schengeni övezethez történõ csatlakozására nézve. A belügyminiszter válasza szerint ezen lépéseket a határõrség 2008 után létrehozandó, új középtávú stratégiája fogja tartal64 L. pl. Románia csatlakozási szerzõdésének ratifikációs vitájában (T/16966. sz. törvényjavaslat, általános vita) Gyurcsány Ferenc miniszterelnök felszólalását (2002–2006, 247. ülésnap, 76. felszólalás), valamint a vezérszónoki felszólalásokat Kocsi László (MSZP), Németh Zsolt (Fidesz), dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ), valamint Herényi Károly (MDF) részérõl (2002–2006, 247. ülésnap, 82., 84., 86. és 88. felszólalás). 65 L. pl. a fentiekben idézett K/1278 és K/1282 sz. írásbeli kérdéseket, továbbá a K/1277 sz. írásbeli kérdést, amely az ún. Rendszámegyezmény romániai bevezetéséig, illetve a kötelezõ gépjármû-felelõsségbiztosítással kapcsolatos elmaradások pótlásáig a román-magyar határszakaszon foganatosítandó gépjármû-ellenõrzésekre vonatkozik. 66 L. a Rendészeti bizottság ülése, 2005. május 4. (JK.: RE/82/2002-2006.), az Európai ügyek bizottsága ülése, 2005. május 24. (JK.: EIB/106/2002–2006.)

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

75

mazni.67 Felmerült, hogy Románia schengeni övezethez történõ csatlakozását követõen az átmeneti idõszakban végrehajtott határõrizeti-infrastrukturális beruházások ezen a határszakaszon okafogyottá válnak, ám a kormányzati válasz értelmében ez nem jelentõs veszteség, amennyiben figyelembe vesszük a technikai eszközök gyors amortizációját.68 A probléma összetettségét mutatja, hogy az elõzõekben elemzett kérdés „fordítottját” – ti. Románia felkészültségét a schengeni övezethez történõ csatlakozásra – ugyancsak vizsgálták az Európai Bizottság Romániáról készített, 2005-ös monitoring jelentése kapcsán, az Európai ügyek bizottsága ülésén.69 Több képviselõ is ráirányította a figyelmet a Bizottság azon megállapításaira, melyek szerint a határõrizet technikai-infrastrukturális hátterének kialakításában Románia jelentõs elmaradást mutat. Kérdésekre válaszolva dr. Baráth Etele, az európai ügyekért felelõs tárca nélküli miniszter kifejtette, hogy Magyarország felajánlotta segítségét ezen a területen, kialakult egy hármas, osztrák-magyar-román együttmûködés a határõrizeti rendszerek kiépítése és fejlesztése, az állomány megfelelõ képzése céljából. Összefoglalóan azt mondhatjuk el, hogy a Románia csatlakozása kapcsán felmerülõ határõrizeti kérdések az Országgyûlésben nem váltottak ki komoly vitát. Ennek elsõdleges oka az, hogy a kérdés középtávon megoldódni látszik, illetõleg – az EU és Románia közötti vízumkötelezettség eltörlésével – a magyar politika szempontjából legfontosabb részterületen már megoldódott. Emellett kiemelendõ két fontos probléma, amely a kérdéssel foglalkozó bizottságok, képviselõk figyelmét elterelte errõl a kérdésrõl. A politikai szereplõk energiáját jelentõs mértékben lekötötte Magyarország schengeni övezethez történõ csatlakozása (pl. a schengeni információs rendszer második generációjának, a SIS II-nek a kialakítása kapcsán folytatott megbeszélések). Ezen túl, külsõ viszonylatban, a figyelem elsõsorban azon határszakaszokra – Ukrajna, Szerbia – irányult, ahol a Magyar Köztársaság feltehetõen hosszú távon kénytelen lesz külsõ uniós és schengeni határt fenntartani, s a határokon túl élõ magyar közösségekkel való kapcsolattartást ezen feltételrendszer mellett megoldani, a kishatár-forgalmi rend megfelelõ kialakításával, a schengeni vízumrendszer fejlesztésével és más eszközökkel.

7. Környezetvédelem Románia európai uniós csatlakozása kapcsán a környezetvédelmi ügyek különös figyelmet kaptak az Országgyûlésben. Nyugodtan mondhatjuk, hogy a szakpolitikai kérdések közül a környezetvédelmi ügyek kerültek a legbehatóbb vizsgálatra. Ennek a megkülönböztetett érdeklõdésnek több, részben egymással összefüggõ oka volt: 67 Dr. Lamperth Mónika belügyminiszter meghallgatása a Rendészeti bizottság ülésén, 2005. okt. 11., JK.: RE/93/2002–2006. 68 Rendészeti bizottság ülése, 2005. május 4. (JK.: RE/82/2002–2006.) 69 2005. nov. 2., JK.: EIB/124/2002–2006.

76

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

A Magyar Köztársaság uniós csatlakozását (2004. május 1-jét) követõen érdemben három fejezet volt nyitva a román csatlakozási tárgyalásokból, s ezek egyike éppen a környezetvédelem volt.70 Ennek megfelelõen a környezetvédelmi fejezet – annak 2004 decemberében történõ lezárásáig – azon kevés terület egyike volt, ahol Magyarország, ebbõl következõen az Országgyûlés, a csatlakozási feltételek meghatározásában, a helyzet értékelésében még érdemi szerepet játszhatott. l A környezetszennyezés hatásai közismerten határokon átnyúlók, így az az ellen való védekezés szinte kínálja magát a regionális együttmûködésre, a közös fellépésre. Ráadásul, szemben más, Magyarország szempontjából kiemelten kezelt kérdésekkel – így pl. a nemzeti kisebbségek védelmével – a környezetvédelem területén az Európai Unió aktív, kiterjedt tevékenységet folytat, magas szintû védelmet ír elõ a tagállamok részére.71 Ily módon tág tere nyílik a tagállami érdekérvényesítésnek, a tagállamok közötti egyeztetésnek az Unió által kialakított jogrendszeren keresztül. l A Magyar Köztársaság szempontjából kiemelt jelentõséget nyert a környezetvédelmi fejezet azáltal, hogy az EU25-ök közül Magyarország volt az egyetlen Romániával szomszédos, közvetlenül érintett tagállam, amelynek tehát egyedüliként fûzõdtek közvetlen és azonnali érdekei a környezetvédelmi elõírások minél teljesebb érvényesítéséhez. Hozzáfûzhetjük ehhez, hogy Magyarország köztudottan „alvízi ország” Romániához képest, így egy esetleges környezeti katasztrófa Magyarországon is súlyos következményekkel járhat. Ezek a tények aktív fellépést követeltek meg a magyarországi politikai és kormányzati szereplõk részérõl. (Megjegyzendõ ugyanakkor, hogy nem kapott figyelmet a követelmények kölcsönös jellege, holott pl. a Duna révén Románia is alvízi ország Magyarországhoz képest.) l Két szimbolikus probléma mindvégig a közvélemény és a politika érdeklõdésének homlokterében tartotta a Romániával kapcsolatos környezetvédelmi kérdéseket, és nagymértékben hozzájárult ahhoz, hogy a környezetet fenyegetõ veszélyeket kiemelt figyelem övezte: a 2000-ben bekövetkezett tiszai ciánszennyezés (a nagybányai baleset), valamint a tervezett verespataki bányaberuházás. Nem hangsúlyozható eléggé ezen fejlemények jelentõsége, ami abban áll, hogy a szaktudással nem rendelkezõk számára is plasztikusan és érthetõen megjelenítették a veszélyforrásokat, a környezetpolitikai problémák valódi súlyát. A következõkben megkíséreljük áttekinteni a Románia csatlakozásához fûzõdõ vitákat, eseményeket a környezetvédelem területén. A teljes áttekintés, az álláspontok l

70 A másik két fejezet: a bel- és igazságügyi együttmûködés, valamint a versenypolitika. 71 Erre nézve l. az Európai Közösség Alapító Szerzõdése (Római Szerzõdés) 92. cikk (2) bekezdését: „A Közösség környezeti politikája magas szintû védelemre irányul, figyelembe véve a Közösség régióinak eltérõ helyzetét. A környezetvédelmi politika az elõvigyázatosság, a megelõzés, a „szennyezõ fizet” alapelveire, valamint arra az elvre épül, hogy a környezetkárosítást a keletkezés helyén kell megszüntetni.”

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

77

és a felmerülõ kérdések érthetõsége érdekében nem tekinthetünk el teljesen attól, hogy a tiszai ciánszennyezéssel, valamint a verespataki bányaberuházással kapcsolatos országgyûlési eseményekkel külön is foglalkozzunk. 7.1. A tiszai ciánszennyezés

A Transgold S.A. vállalat nagybányai telepén 2000 januárjában történt az a baleset, amelynek következtében jelentõs mennyiségû cián és más toxikus anyag került a Tiszába, súlyos halpusztulást és további károkat okozva ezzel Magyarországon. A szennyezés következményeinek felmérése, a további szennyezések elkerülésére irányuló erõfeszítések azonban még a vizsgált idõszakban, több évvel a baleset tényleges bekövetkezte után is szerepeltek az Országgyûlés munkájában. Ezzel kapcsolatban kiemelendõ az a helyszíni szemle, illetve tárgyalássorozat, amelyet az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottságának küldöttsége a Román Köztársaság Képviselõháza Közigazgatási, Területszervezési és Környezetvédelmi bizottsága küldöttségével közösen folytatott le a baleset helyszínén 2005. április 19én és 20-án. A küldöttség megállapításait, a tárgyalások eredményét nem tisztünk itt ismertetni, ezek a küldöttség úti jelentésébõl ismerhetõk meg.72 A vizsgálat jelentõsége témánk szempontjából kettõs. Egyrészt újból ráirányította a figyelmet a nagybányai balesethez hasonló események veszélyeire, a bányászati termelés egyes kockázataira. Másrészt bizonyos értelemben pozitív példát, precedenst, gyakorlati tapasztalatot jelentett az európai uniós intézményrendszer és konfliktuskezelõ mechanizmus megfelelõ alkalmazására a környezetvédelem területén. A bizottság látogatásának célja ugyanis elsõsorban az Európai Unió által kirendelt, a nagybányai baleset felmérésére alakult nemzetközi munkacsoport javaslatai, ajánlásai teljesülésének ellenõrzése volt; ezzel kapcsolatban az eredmények és az elmaradások egyaránt rögzítésre kerültek. A nagybányai baleset, illetve az ezzel összefüggésben létrejött tiszai ciánszennyezés – egyfajta hívószóként – a viták során többször felmerült Románia környezetvédelmi helyzete, az ezzel kapcsolatos magyar kormányzati felelõsség és cselekvési lehetõségek tárgyalásakor, a lehetséges kockázatok értékelése során,73 különösen pedig a felszín alatti vizek szennyezésekkel szembeni védelmérõl szóló uniós irányelvtervezet74 tárgyalásakor75. 72 L.: Úti jelentés: Az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottsága és a Román Köztársaság Képviselõháza Közigazgatási, Területszervezési és Környezetvédelmi bizottsága küldöttségeinek 2005. április 19–20-i tárgyalásairól és helyszíni szemléjérõl a Transgold S. A. bányavállalat nagybányai telephelyén, in: dr. Szalóki Gyula: Az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottságának tevékenysége (2002–2006), Az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottságának kiadványa, Budapest, 2006, 9. sz. melléklet, 131–136. old. 73 Példaként hozható fel Persányi Miklós környezetvédelmi miniszter meghallgatása az Országgyûlés környezetvédelmi bizottságának ülésén (2005. febr. 17., JK.: KÖRB/105/2002–2006.) 74 COM (2003) 550 75 A környezetvédelmi bizottság ülése, 2005. május 19., JK.: KÖRB/119/2002–2006.

78

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

7.2. A verespataki bányaberuházás

A Verespatakon (Rosia Montana) tervezett aranybányászati létesítmény rendkívüli figyelmet kapott az Országgyûlésben. A beruházás – noha régebben elõkészítés alatt állt – éppen az általunk vizsgált idõszakban, vagyis Magyarország uniós csatlakozása után került az érdeklõdés középpontjába. Az országgyûlési képviselõk számos különbözõ eszköz alkalmazásával tartották napirenden a kérdést. Ezen eszközöket funkciójuk szerint hármas csoportosításban tárgyalhatjuk. Elsõsorban a kockázatok vázolását, a figyelem felkeltését, a kormányzat cselekvésre történõ felszólítását szolgálták a témában elhangzó napirend elõtti, illetve napirend utáni felszólalások.76 Ugyanezt a célt szolgálta az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottságának 2004. október 12-én kelt állásfoglalása a verespataki aranybánya tervezett fejlesztésérõl.77 A bizottság az állásfoglalásról annak kialakítását megelõzõen két alkalommal tanácskozott.78 Más funkciót töltöttek be a témában benyújtott interpellációk, azonnali kérdések, írásbeli kérdések. Ezek célja már a kormányzat cselekvési lehetõségeinek felmérése, valamint a megfelelõ fellépés számonkérése volt. Az ilyen jellegû képviselõi fellépések nagy száma jól mutatja a probléma iránti magas fokú érzékenységet az Országgyûlés tevékenységében. A következõ interpellációkat, illetve kérdéseket nyújtották be az általunk vizsgált idõszakban (mindegyik a 2002–2006-os ciklusban): l I/8589 sz. interpelláció a környezetvédelmi és vízügyi miniszterhez, Lezsák Sándor (MDF): „Mit tesz a tárca egy újabb cianid-szennyezõdés elkerülése érdekében?” (a képviselõ a miniszteri választ elfogadta); l I/11571 sz. interpelláció a környezetvédelmi és vízügyi miniszterhez, Gusztos Péter (SZDSZ): „Verespatak = ciánszennyezés?” (a képviselõ a miniszteri választ elfogadta); l A/11625 sz. azonnali kérdés a külügyminiszterhez, dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ): „Verespatak – mik a magyar diplomácia lehetõségei?” l A/12256. sz. azonnali kérdés a környezetvédelmi és vízügyi miniszterhez, Jüttner Csaba (SZDSZ): „Verespatak – A Tisza mellett élõk biztonsága többet ér az ’aranynál’”; l I/12698. sz. interpelláció az európai ügyekért felelõs tárca nélküli miniszterhez, dr. Turi-Kovács Béla (Fidesz): „Ki mozgatja a köveket Verespatakon, azaz mit tesz a magyar kormány annak érdekében, hogy ne valósuljon meg a 76 Ékes József (MDF) napirend utáni felszólalása, 2004. szept. 6. (2002–2006, 161. ülésnap, 277. felszólalás); dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ) napirend elõtti felszólalása, 2004. szept. 27. (2002–2006, 172. ülésnap, 16. felszólalás); dr. Turi-Kovács Béla napirend elõtti felszólalása, 2004. dec. 7. (2002–2006, 194. ülésnap, 10. felszólalás). 77 L.: Az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottságának 4/2002–2006. számú tájékoztatója a verespataki aranybánya tervezett fejlesztésérõl, a környezeti veszélyekkel és a megtett intézkedésekkel kapcsolatos állásfoglalásáról, in: dr. Szalóki Gyula: Az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottságának tevékenysége (2002–2006), Az Országgyûlés Környezetvédelmi bizottságának kiadványa, Budapest, 2006, 4. sz. melléklet, 98–99. old. 78 2004. okt. 5. (jk.: KÖRB/92/2002–2006.), valamint 2004. okt. 12. (jk.: KÖRB/93/2002–2006.).

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

79

verespataki környezetpusztító aranybánya beruházás?” (a képviselõ a miniszteri választ elutasította, az Országgyûlés a miniszteri választ elfogadta); l I/13201. sz. interpelláció az európai ügyekért felelõs tárca nélküli miniszterhez, dr. Turi-Kovács Béla (Fidesz): Verespatak a magyar kül- és belpolitika botrányköve?” (a képviselõ a miniszteri választ elutasította, az Országgyûlés a miniszteri választ elfogadta). Az interpellációk, azonnali kérdések esetében szûk idõkeret áll úgy a kérdezõ, mint a válaszoló rendelkezésére, így a részletes tájékoztatásra ezek a formák nem alkalmasak. Ezt a funkciót a bizottsági ülések, miniszteri meghallgatások képesek betölteni, és a verespataki ügyben természetesen ezekre is sor került. 2004. december 7-én Baráth Etele, az európai ügyekért felelõs tárca nélküli miniszter tartott tájékoztatást a Verespatakon tervezett aranybánya környezeti kockázatairól a Környezetvédelmi bizottság ülésén.79 2005. február 15-én hangzott el Persányi Miklós környezetvédelmi miniszter tájékoztatója a verespataki bányaberuházás helyzetérõl az Európai ügyek bizottsága ülésén.80 Nagy hangsúllyal szerepelt a kérdés Persányi Miklós miniszteri meghallgatásán a Környezetvédelmi bizottság elõtt, 2005. február 17én.81 Érdemes megjegyezni, hogy mindhárom esetben tágabb kitekintésben, Románia csatlakozásának környezetpolitikai kérdéseivel összefüggésben került sor tájékoztatásra. Ez jól mutatja azt, hogy a verespataki probléma tárgyalása mélyen öszszefonódott az általános környezeti kérdések megvitatásával. Témánk szempontjából ez adja a verespataki kérdés fõ jelentõségét. Ettõl függetlenül az Országgyûlés munkájában felmerült az is, hogy a verespataki beruházással kapcsolatos román kormányzati döntések mennyiben befolyásolhatják önmagukban is a csatlakozási tárgyalások kimenetelét, mennyiben szabhatók meg ezzel kapcsolatban specifikus feltételek. Példaként hozható fel a 2006–2010-es ciklusban a külügyminiszterhez benyújtott K/1276. sz. írásbeli kérdés82 egyik pontja: „Miért nem tudta elérni a magyar Kormány, hogy az Európai Bizottság monitoring jelentésének tárgyát képezze a verespataki beruházás?”. A miniszteri válasz a következõket mondja ki: „A verespataki beruházás – mint tervezett projekt – nem képezhette tárgyát a csatlakozási tárgyalásoknak, amely csak a meglévõ létesítmények környezetvédelmi megfelelésével foglalkozik. Természetesen a jövõben Romániának teljesíteni kell az acquis elõírásait.”83 7.3. Románia csatlakozási szerződése: a környezetvédelmi fejezet

Románia csatlakozása kapcsán a környezetvédelmi kérdések általános vizsgálatára mindenekelõtt a csatlakozási szerzõdés környezetvédelmi fejezetének megvitatásakor, illetve a csatlakozási szerzõdés Magyar Köztársaság által történõ aláírása, valamint ratifikációja kapcsán került sor. 79 80 81 82 83

JK.: KÖRB/101/2002–2006. JK.: EIB/88/2002–2006. JK.: KÖRB/105/2002–2006. Benyújtó: Firtl Mátyás (KDNP), beérkezett: 2006. nov. 8. K/1276/1 sz. iromány

80

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Érdekes eljárásjogi probléma merült fel a környezetvédelmi fejezet külön tárgyalása kapcsán. A parlamenti ellenzék az Országgyûlés Európai ügyek bizottságában ebben a kérdésben egyeztetési eljárás indítását indítványozta az Országgyûlés és a kormány európai uniós ügyekben történõ együttmûködésérõl szóló 2004. évi LIII. törvény 3. § alapján. A kormányzati koalíció képviselõi ugyanakkor vitatták azt, hogy alkalmas tárgya-e az egyeztetési eljárásnak egy ilyen különleges dokumentum (az egyeztetési eljárás tipikus tárgyát uniós jogszabálytervezetek képezik), ezért miniszteri meghallgatást javasolt, amelyre 2004. november 10-én került sor, zárt ülés keretében. Az ellenzék azonban továbbra is nehezményezte az egyeztetési eljárás elmaradását,84 így az Európai ügyek bizottsága a november 10-i ülésen egyeztetési eljárás indítása mellett döntött. Ennek keretében 2004. december 8-án került sor tájékoztatóra az akkor már lezárt környezetvédelmi fejezetrõl, ugyancsak zárt ülésen. Románia csatlakozásának környezetvédelmi kérdéseit az Országgyûlés számos alkalommal, átfogóan tárgyalta. Az egyes felszólalások, bizottsági események tárgyalása szétfeszítené a jelen dolgozat kereteit.85 Arra van lehetõségünk, hogy ezen elhúzódó politikai vitának egyfajta összefoglalását kíséreljük meg. Tárgyát tekintve a diskurzus számos részterületre kiterjedt. Mint fent említettük, számos alkalommal szóba került a verespataki bányaberuházás. Ezzel szoros összefüggésben gyakori témaként szerepelt a bányászati hulladékok kezelése, illetve a közös vízgyûjtõ területeken található szennyezõ anyagok kezelése, az ún. vízkeretirányelv érvényesítése általában. Megtárgyalásra került a Románia területén található veszélyeshulladék-tárolók állapota, az integrált szennyezéskezelésben és -megelõzésben mutatkozó hiányosságok. Szóba került az erdõk védelme, különös tekintettel a Natura 2000 program elõírásaira. Felmerültek a levegõtisztasággal kapcsolatos tennivalók. Egyes üléseken vizsgálták a környezetvédelmi hatásvizsgálatokra vonatkozó szabályok érvényesülését Romániában. Látható tehát, hogy a román csatlakozási szerzõdés környezetvédelmi fejezetét az Országgyûlés képviselõi igen beható, számos részterületre kiterjedõ, komplex vizsgálatnak vetették alá. A vita tartalma tekintetében – összefoglaló jelleggel – a következõket emelhetjük ki. A legfontosabb felmerült kérdések, kritikai megjegyzések a következõk voltak:86 l Románia környezetvédelmi szempontból nem készült fel a csatlakozásra, a feltételeket nem teljesíti. 84 L. dr. Turi-Kovács Béla napirend elõtti felszólalása, 2004. dec. 7. (2002-2006, 194. ülésnap, 10. felszólalás). 85 Jelentõsebb bizottsági jegyzõkönyvek, illetve felszólalások pl.: JK.: KÖRB/101/2002-2006., JK.: EIB/ 88/2002-2006. JK., KÖRB/105/2002-2006., JK.: EIB/113/2002-2006, JK.: EIB/124/2002–2006., illetve Gyurcsány Ferenc miniszterelnök napirend elõtti felszólalását, 2004. dec. 20. (2002–2006, 197. ülésnap, 2. felszólalás), a csatlakozási szerzõdés ratifikációs vitájában (T/16966. sz. törvényjavaslat általános vitája, 2005. szept. 20.) dr. Eörsi Mátyás (SZDSZ) vezérszónoki felszólalását, valamint Gál Kinga (Fidesz, Európai Parlamenti képviselõ) felszólalását (2002–2006, 247. ülésnap, 86. és 92. felszólalás). 86 Ezek természetesen tipikusan (bár nem minden esetben) ellenzéki képviselõk szájából hangzottak el.

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

81

Románia indokolatlanul nagyszámú derogációt kapott, indokolatlanul hosszú derogációs idõvel. A ténylegesen megtett és teljesített vállalások magyar szempontból kiemelten fontos területekre nem terjedtek ki. l Hiányoznak a környezeti katasztrófák kivédését, a vállalt kötelezettségek teljesítését szolgáló garanciák. l Többször kritika hangzott el a tekintetben, hogy a magyar kormány a magyar környezeti érdekeket nem képviselte kellõ határozottsággal. Ezzel összefüggésben egyes képviselõk részérõl Románia csatlakozásával kapcsolatban környezetvédelmi okokból a vétó alkalmazásának megfontolása, illetve annak „lebegtetése” is felmerült. Ezen kérdésekkel, felvetésekkel kapcsolatban a több alkalommal is hangoztatott kormányzati válaszok a következõkben foglalhatók össze: Környezetvédelmi szempontból sem Magyarország, sem több más, korábban csatlakozott ország (pl. a mediterrán országok) nem volt teljesen felkészülve a csatlakozás bekövetkeztekor. Mivel Magyarország még nem teljesíti teljes mértékben az uniós környezetvédelmi követelményeket, nem léphet fel túlzottan nagy igényekkel más, újonnan csatlakozó tagállamokkal szemben. A derogációk száma és idõtartama tekintetében nincs lényegi eltérés a magyar és a román csatlakozási szerzõdés feltételei között. Egyes irányelvek esetében (pl. az integrált szennyezéskezelési és -megelõzési irányelv tekintetében) Románia rövidebb teljesítési határidõt kapott, mint Magyarország. A magyar kormányzat sikerként értékelte egyes derogációs kérelmekkel kapcsolatban a határértékek csökkentését, a kérelemhez képest rövidebb határidõk elfogadását (bányászati hulladékok kezelése, nagyobb agglomerációkban szennyvíztisztítási kötelezettség). Teljes garancia a környezetvédelmi károk bekövetkeztével szemben nem nyújtható. Garanciát jelent a halasztó hatályú védzáradék intézménye a csatlakozási szerzõdésben, a monitoring rendszer kialakítása és fenntartása. Nincsen szükség a vétó „lebegtetésére”, ti. a vétó lehetõségének taktikai okokból történõ felemlegetésére, hiszen ennek veszélyével Románia tisztában van, emellett súlyos károkat okozhatna a kétoldalú kapcsolatokban. Magyarország számára környezetvédelmi szempontból a legnagyobb biztosítékot Románia uniós tagsága jelenti, hiszen ennek hiányában az uniós követelmények nem érvényesíthetõk, s Románia sem juthat környezetvédelmi beruházásainak megfelelõ szintû közösségi társfinanszírozásához. Környezetvédelmi okokból még egyetlen tagország sem jelentett be vétót más tagállam csatlakozása ellen, akkor sem, ha komoly fenntartásai voltak e tekintetben (pl. Ausztriának a csehországi, temelíni atomerõmû mûködtetésével kapcsolatban). l

8. Mezőgazdaság, agrárpolitika, élelmiszeripar, élelmiszer-biztonság A mezõgazdaság, illetve az ahhoz tágabb értelemben kapcsolódó területek tekintetében Románia uniós csatlakozásának következményeit átfogó jelleggel nem vizsgálta az Országgyûlés. A plenáris ülésen, illetve a bizottságokban egyes részkérdések merültek fel, melyeket a következõkben felsorolásszerûen tárgyalunk.

82

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Az Európai ügyek bizottságában kérdésként merült fel a román csatlakozás hatása a magyar agrárium uniós támogatására. Az európai ügyekért felelõs tárca nélküli miniszter válaszában kifejtette, hogy a közvetlen kifizetések tekintetében változás nem történik, míg a vidékfejlesztési támogatások összege a 2007–2013-as idõszakban kismértékben csökken.87 A kérdés – tágabb kontextusban – felmerült az Országgyûlés Mezõgazdasági bizottságának 2004. október 20-án, a tíz újonnan csatlakozott uniós tagország parlamenti mezõgazdasági bizottságainak elnökeivel megtartott közös ülésén88 is. A résztvevõk – a 2007–2013-as pénzügyi perspektíva tárgyalása kapcsán – közösségi többletfinanszírozást szorgalmaztak a Románia és Bulgária csatlakozása kapcsán jelentkezõ vidékfejlesztési többletkiadások tekintetében, szemben az elõre meghatározott keretekbõl történõ arányos finanszírozásra irányuló elképzelésekkel. Az Európai ügyek bizottságában megvitatták az Európai Bizottság 2005-ös, Romániáról készült monitoring jelentésének elmarasztaló megállapításait az állategészségügyben és az élelmiszerbiztonságban mutatkozó hiányosságokról, valamint az uniós agrártámogatások kifizetésére létrehozott intézményrendszer állapotában megjelenõ elmaradásokról.89 2004. június 1-jén Font Sándor (MDF) interpellációt nyújtott be a külügyminiszterhez „Igaz-e, hogy önök feltétel nélkül hozzájárultak, hogy Románia is használhassa a pálinka megnevezést alkoholtermékeikre?” címmel. A miniszteri válasz szerint egyrészt a román csatlakozási tárgyalások vonatkozó fejezete már a magyar csatlakozás elõtt lezárult, másrészt a pálinka név – az uniós elveknek megfelelõen – magyar termékek esetében a magyar, román termékek esetében a román helyesírás szabályai szerint kerül védelemre. A képviselõ a választ nem fogadta el, az Országgyûlés az interpellációs választ elfogadta. Emellett a 2006–2010-es ciklusban benyújtásra került két írásbeli kérdés. A külügyminiszterhez intézett kérdések Románia csatlakozásának esetleges negatív hatásait, a magyar kormány tervezett intézkedéseit firtatták az állategészségügy és az élelmiszerbiztonság,90 valamint a genetikailag módosított termények kezelése91 területén. A miniszteri válasz az állategészségügyi és az élelmiszerbiztonsági kérdésben92 kitért arra, hogy a határellenõrzési állomások Románia csatlakozásának napjától megszûnnek, fennmarad azonban a lehetõség non-diszkriminatív, mélységi ellenõrzésekre. A miniszter kifejtette továbbá, hogy a csatlakozás nem érinti a Romániából érkezõ élõsertés és sertéshús behozatali tilalmát, amely a csatlakozást követõen kilenc hónappal kerül felülvizsgálatra, az uniós ellenõrzések eredményének függvényében. A genetikailag módosított termények ügyében a miniszter válaszában93 kifejtette, hogy Románia módosította a közösségi joggal összhangban nem lé87 88 89 90 91 92 93

Európai ügyek bizottsága ülése, 2006. febr. 7, JK.: EIB/141/2002–2006. JK.: MB/114/2002–2006. Európai ügyek bizottsága ülése, 2005. nov. 2, JK.: EIB/124/2002–2006. K/1278, benyújtó: Firtl Mátyás (KDNP), beérkezett: 2006. nov. 8. K/1282, benyújtó: Firtl Mátyás (KDNP), beérkezett: 2006. nov. 8. K/1278/1 sz. iromány K/1282/1 sz. iromány

ROMÁNIA EU-CSATLAKOZÁSA A MAGYAR ORSZÁGGYŰLÉS MUNKÁJÁBAN

83

võ jogszabályait, s a Bizottság értékelése szerint eleget tett a regisztrációs és ellenõrzési szabályoknak. Mindazonáltal az Unióban elfogadott ellenõrzési lehetõségek e területen is fennmaradnak.94

9. Konklúzió A dolgozatban vizsgált és ismertetett nyilvános jegyzõkönyvek, valamint az Országgyûlés mûködése során keletkezõ egyéb, nyilvános és hivatalos dokumentumok alapján tehát egyértelmûen kitûnik az a politikai konszenzus, az a Románia uniós csatlakozásához fûzõdõ nyilvánvaló nemzeti érdek, amely – a belpolitikát átszövõ ellentéteket ugyan nem nélkülözõ vitákban, de – mindvégig hangsúlyos volt. Dolgozatunk tárgya, Magyarország mint tagállam által az Európai Unió bõvítése kapcsán lefolytatott parlamenti egyeztetés és döntéshozatal folyamatának vizsgálata. Ennek tanulmányozása során kínálta magát az a fejezeti tagolás, amelyet alkalmaztunk az átfogó jellegû kérdésektõl a specifikus részterületek felé haladva. Az egyes témák során utaltunk mindazokra a parlamenti eszközökre, amelyeket felhasználtak e nagyívû téma országgyûlési megvitatásában: plenáris vita, interpellációk, kérdések, azonnali kérdések és írásbeli kérdések. Egyetlen eszközzel nem élt a politika: a politikai vitanap lehetõségével, amelyet azért tartunk fontosnak kiemelni, mert ebben is a kormányokon átívelõ konszenzus tényét látjuk igazoltnak. Politikai vitát95 ugyanis elsõsorban olyan átfogó politikai témakörben tartanak, ahol markáns véleménykülönbség jelentkezik a kormánypártok és az ellenzéki pártok között. Tartalmi szempontból természetesen érzékelhetõ, hogy egyes részterületek nagyobb, míg mások kevesebb figyelmet kaptak a politikai diskurzusban. Az egyes témák iránt megmutatkozó érdeklõdést összefoglalóan az alábbi szempontok befolyásolhatták: Historikus tényezõ: van olyan kérdés, amely idõben folyamatosan, mondhatni kontextustól függetlenül áll a politikai érdeklõdés homlokterében; ilyen a nemzeti kisebbség vagy a határon túli magyarság ügye. A probléma aktualitása: itt olyan kurrens, megoldandó, sokszor inkább globális vagy közös felelõsséget érintõ témáról esik szó, mint a környezetvédelem, a környezeti felelõsség kérdésköre, amely a tiszai ciánszennyezés magyarországi érintettsége, illetve a verespataki aranybánya emblematikus ügye révén tart számot közérdeklõdésre. Döntéskényszer: végül, de nem utolsósorban tematizál a döntéshozatal kényszere, ezért került tehát Románia csatlakozásával kapcsolatosan kiemelten tárgyalásra a munkaerõ szabad áramlásának kérdése. n 94 A fenti kérdések az Európai ügyek bizottsága ülésén is megtárgyalásra kerültek, 2006. okt. 26., JK.: EIB-18/2006–2010. 95 Hsz 129. §

84

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

MOHAY ÁGOSTON

Parlamentközi kapcsolattartás az Európai Parlamentben Az Európai Parlament (EP) parlamentközi küldöttségei révén tart kapcsolatot harmadik országok parlamentjeivel, illetve nemzetközi parlamenti közgyûlésekkel. A Parlament ezen felül ad hoc küldöttségeket is felállíthat speciális, elsõsorban megfigyelõ jellegû feladatok ellátására. Az egyes küldöttségek funkciója, hatásköre, létszáma eltérõ lehet, e tényezõk alapvetõen az Európai Unió és a kérdéses ország közötti kapcsolat milyenségétõl és mélységétõl függenek. A különbözõ parlamentközi küldöttségek révén, amelyek kapcsolattartást és információcserét biztosítanak a testületek között, az EP is hozzá tud járulni az Európai Unió külföldi képviseletéhez és külpolitikájához.

1. Az interparlamentáris delegációk szervezeti-eljárási kérdései Az Európai Parlament az EK-Szerzõdés 199. cikke alapján saját, belsõ Eljárási Szabályzattal rendelkezik, amelyet önigazgatási joga keretében, tagjai többségének szavazatával alkot meg. Ez a szabályzat tartalmazza – az alapító szerzõdések által megteremtett keretek között – a Parlament szervezetére és belsõ mûködésére vonatkozó elõírásokat, így az interparlamentáris delegációkat érintõ rendelkezéseket is itt találjuk.1 Az Eljárási Szabályzat 188. cikke értelmében az Elnökök Értekezletének javaslata alapján a Parlament állandó parlamentközi küldöttségeket állít fel, és feladataikra figyelemmel dönt jellegükrõl és tagjaik számáról. A küldöttségek tagjaira vonatkozó jelöléseket a képviselõcsoportok (illetve a független képviselõk) az Elnökök Értekezletéhez nyújtják be, az Elnökök Értekezlete pedig e jelölések alapján terjeszti a Parlament plénuma elé javaslatát, amelyben törekszik az egyes tagállamok és a különbözõ politikai nézetek legméltányosabb képviseletét is biztosítani.2 A delegációk elnökségének kialakítása – amely egy elnökbõl és két alelnökbõl áll – az állandó parlamenti bizottságokra vonatkozó szabályoknak megfelelõen történik, azaz e tisztségek politikai csoportok közötti elosztására az egyes frakciók által birtokolt mandátumok arányában ke-

A tanulmány egy korábbi változata megjelent a Romániai Magyar Jogtudományi Közlönyben. 1 Az Európai Parlament Eljárási Szabályzatának jelenleg hatályos ideiglenes változatát 2007 januárjában fogadta el a testület (a továbbiakban: Eljárási Szabályzat). A szabályzat elérhetõ az Európai Parlament honlapján: http://www.europarl.europa.eu/sides/getLastRules.do?language=HU&reference=TOC (2007. július 3.). 2 Az Eljárási Szabályzat 188. cikkének 2. bekezdése értelmében a parlamenti bizottságokra vonatkozó 177. cikk rendelkezéseit megfelelõen alkalmazni kell a parlamentközi küldöttségekre is.

PARLAMENTKÖZI KAPCSOLATTARTÁS AZ EURÓPAI PARLAMENTBEN

85

rül sor.3 Az egyes küldöttségek általános hatáskörét az Európai Parlament határozza meg, e hatásköröket bármikor kiterjesztheti, illetve korlátozhatja. Amennyiben a küldöttségek munkájának lehetõvé tételéhez végrehajtó rendelkezéseket szükségesek, ezeket a Küldöttségi Elnökök Értekezlete által elõterjesztett javaslat alapján az Elnökök Értekezlete fogadja el. A Küldöttségi Elnökök Értekezlete keretében a delegációk elnökei havonta egyszer találkoznak, hogy szervezési és ütemezési kérdéseket vitassanak meg.4 Az egyes küldöttségek elnökei a delegációk tevékenységérõl jelentést nyújtanak be az Európai Parlament kül- és biztonságpolitikai kérdésekben illetékes bizottságának.5 A küldöttségek taglétszáma változó: az ad hoc delegációk általában öt képviselõbõl állnak, a NATO Parlamenti Közgyûlésében egy tíz fõs küldöttség vesz részt, az USA Kongresszussal kapcsolatot tartó delegáció viszont 34 fõt számlál.

2. A parlamentközi küldöttségek típusai Habár általában összefoglalóan „interparlamentáris delegációknak” nevezhetjük a Parlament különbözõ küldöttségeit, ezek között különbséget lehet tenni azok célja és funkciója alapján. 2.1. Interparlamentáris küldöttségek – szűk értelemben véve

Szûk értelemben véve azokat az EP-delegációkat tekinthetjük parlamentközi küldöttségeknek, amelyek feladata, hogy harmadik országok, illetve bizonyos régiók parlamenti testületeivel kapcsolatot teremtsenek, illetve fenntartsák azt. A legelsõ szûk értelemben vett parlamentközi küldöttség felállítására 1972-ben került sor, az Amerikai Egyesült Államok Kongresszusával való kapcsolattartás biztosítására.6 Az interparlamentáris kapcsolatok azonban igazán 1979-tõl, az EP 3 Eljárási Szabályzat 182. cikk: „A bizottságok elnökségei: 1. A bizottsági tagok 177. cikk alapján történõ megválasztását követõ elsõ bizottsági ülésen a bizottság elnökséget választ, amely egy elnökbõl és külön választási fordulók során megválasztott egy, két vagy három alelnökbõl áll. Az elsõ bekezdés rendelkezéseitõl eltérve, a 2007 januárjától 2009 júliusáig terjedõ idõszakban a bizottságok elnökségében négy alelnök foglal helyet 2. Ha a jelölések száma megegyezik a betöltendõ helyek számával, a választás közfelkiáltással is történhet. Ellenkezõ esetben, vagy a bizottsági tagok egyhatodának kérelmére a választást titkos szavazással tartják meg. Egyetlen jelölt esetén a választást a leadott szavazatok abszolút többségével lehet megnyerni, amelybe a jelölt mellett és ellene leadott szavazatok számítanak. Amennyiben több jelölt is szerepel az elsõ fordulóban, az elõzõ albekezdésnek megfelelõen, a leadott szavazatok abszolút többségét megszerzõ jelöltet választják meg. A második fordulóban a legtöbb szavazatot szerzõ jelöltet választják meg. Szavazategyenlõség esetén az idõsebb jelöltet választják meg. Ha második forduló is szükséges, új jelölteket lehet nevezni.” (http://www.europarl.europa.eu/parliament/expert/staticDisplay.do?id=56&language=hu). 4 Judge, David–Earnshaw, David: The European Parliament, Palgrave-Macmillan, London, 2003., 176. o. 5 Eljárási Szabályzat 188. cikk 6. pont. 6 Ez a küldöttség az elsõ olyan szûk értelemben vett parlamentközi delegáció, amelynek felállítására nem valamely, az Európai Közösségek által kötött egyezmény vagy megállapodás alapján került sor (mint például a társulási viszonyhoz kötõdõ parlamentközi kapcsolatok esetében), hanem a két parlamenti testület maga döntött a „kapcsolatfelvételrõl”. Lásd: Corbett, Richard–Jacobs, Francis–Shackleton, Michael: The European Parliament, 6th edition, John Harper Publishing, London, 2005., 150. o.

86

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

közvetlen választásának bevezetése után élénkültek meg. Bizonyos delegációk életre hívása szimbolikus jelentõséget is nyert: 1991 szeptemberében például a Parlament felajánlotta, hogy delegációt küld a balti államok parlamentjeibe, elsõk között ismerve el ezen államok függetlenségét. Arra is volt azonban példa, hogy harmadik országok indítványozták azt, hogy a Parlament delegáljon parlamenti testületeikbe állandó küldöttséget, például Japán vagy Dél-Korea esetében.7 A delegációk a folyamatos párbeszéd biztosításán felül egyrészt parlamenti támogatást képesek nyújtanak az Európai Unió külpolitikájához, másrészt – az Európai Parlament szemszögébõl megközelítve a kérdést – ellensúlyozzák az Európai Bizottság és az Európai Unió Tanácsa e téren végzett munkáját.8 Az EP jelenleg 26 szûk értelemben vett interparlamentáris küldöttséget mûködtet. Speciális testületnek tekinthetõ az Európai Parlament és az USA törvényhozása közötti kapcsolatok megerõsítését célul kitûzõ, és permanens jellegû kapcsolattartást biztosító ún. Transzatlanti Jogalkotók Párbeszéde (Transatlantic Legislators’ Dialogue, a továbbiakban: TLD). Ez az együttmûködés az interparlamentáris delegációk által felépített kapcsolatokon alapul, ám megfigyelhetõ egy fontos eltérés is: a Transzatlanti Jogalkotók Párbeszédével összefüggõ feladatokat mind a Kongresszusban, mind az Európai Parlamentben külön e célra felállított szervek végzik. Az Amerikai Egyesült Államok Kongresszusa és az Európai Parlament közötti interparlamentáris kapcsolatok egészen 1972-ig nyúlnak vissza, amikor egy kongresszusi delegáció elõször tett látogatást az Európai Parlamentben. Az Európai Unióval kapcsolatot tartó küldöttség a mindössze három hivatalos kongresszusi delegáció egyike (Mexikó és Kanada mellett).9 A Transzatlanti Jogalkotók Párbeszédében mindkét oldalról magas szintû parlamenti tisztségviselõk vesznek részt (az EP részérõl például alelnökök, kvesztorok, bizottsági elnökök; az amerikai kongresszusi delegáció is mindig magában foglal magas rangú demokrata és republikánus képviselõket). Az Európai Parlamentben a TLD-vel kapcsolatos feladatokat, tevékenységeket a Transzatlanti Jogalkotók Párbeszédének Irányító Bizottsága koordinálja. Az Irányító Bizottság az Amerikai Egyesült Államokkal kapcsolatot tartó delegáció elnökébõl, a külügyi, emberi jogi és közös biztonság- és védelempolitikai bizottságának elnökébõl, a Bizottsági Elnökök Értekezletének elnökébõl, az ipari, külgazdasági, kutatási és energiaügyi bizottság elnökébõl, a mezõgazdasági és vidékfejlesztési bizottság elnökébõl és a polgári szabadságjogok bizottságának elnökébõl áll. Az Irányító Bizottságot két társelnök vezeti (az Amerikai Egyesült Államokkal kapcsolatot tartó delegáció elnöke, valamint a külügyi, emberi jogi és közös biztonság- és védelempolitikai bizottság elnöke).10 7 Herranz, Anna: The Interparliamentary Delegations of the European Parliament: National and European Priorities at Work, In: The Role of Parliaments in European Foreign Policy – Debating on accountability and legitimacy, (szerk. Barbée, Esther – Herranz, Anna), Office of the European Parliament in Barcelona, 2005., 3–4. o. 8 Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 153. o. 9 http://www.europarl.europa.eu/intcoop/tld/default_en.htm (2007. július 3.) 10 http://www.europarl.europa.eu/intcoop/tld/what_is/history_en.htm (2007. július 3.)

PARLAMENTKÖZI KAPCSOLATTARTÁS AZ EURÓPAI PARLAMENTBEN

87

2.2. Társulási parlamenti bizottságok

Az Európai Közösséggel formális társulási szerzõdést kötött államok parlamentjeivel – e megállapodások alapján – az EP közös, ún. társulási parlamenti bizottságokat hoz létre.11 A társulási parlamenti bizottságok (amelyeket a szakirodalom parlamenti vegyesbizottságoknak is nevez) a társulási folyamat figyelemmel kisérése, ellenõrzése mellett javaslatokat is terjeszthetnek a társulási tanácsok elé. Amennyiben a társult állam EU-tagságot szerez, a társulási parlamenti bizottság értelemszerûen megszûnik. Az efféle bizottságokban részt vevõ EP-delegációk ezért általában természetüknél fogva rövidebb ideig mûködnek a többi interparlamentáris küldöttséghez képest.12 Az elsõ társulási parlamenti bizottság Törökország parlamentjével már 1963-ban létrejött, a bizottságok száma azonban a 90-es években növekedett exponenciálisan: parlamenti vegyesbizottságok jöttek létre Ausztria, Málta, Ciprus, Finnország, Svédország, Csehország, Észtország, Lettország, Litvánia, Szlovákia, Szlovénia, Románia, Bulgária és Magyarország parlamentjeivel. E közös bizottságok (a Törökországgal létrehozott testület kivételével) megszûntek, amint az adott ország felvételt nyert az Európai Unióba. Az Európai Parlament jelenleg Horvátország, Macedónia és Törökország parlamenti testületeivel mûködtet társulási parlamenti bizottságot. Ezen kívül az Európai Unió által kötött bizonyos speciális megállapodások folytán társulási parlamenti bizottság mûködik Mexikóban, Chilében, illetve ilyen küldöttségi típus tart kapcsolatot az Európai Gazdasági Térséggel.13 A különbözõ társulási vegyesbizottságok feladat- és hatáskörét a harmadik országokkal kötött megállapodások, illetve maga az Európai Parlament határozzák meg. A parlamenti bizottságok maguk alkotják meg eljárási szabályzatukat, amelyet azután az Európai Parlament és az érintett parlament elnökségéhez nyújtanak be jóváhagyás végett. 2.3. Parlamenti együttműködési bizottságok

A Szovjetunió felbomlása egy új delegációtípus kialakulását hozta: az ún. parlamenti együttmûködési bizottságokat a Szovjetunió utódállamainak parlamenti testületeivel közösen hozták létre az 1990-es években.14 A parlamenti együttmûködési bizottságok létrehozásának jogalapja az érintett országok és az Európai Unió között fennálló partnerségi és együttmûködési megállapodások vonatkozó rendelkezéseiben kere11 A társulási megállapodások saját, a közösségi intézményeknek megfelelõ szintekkel rendelkezõ intézményrendszert hoznak létre, amelyben a társulási parlamenti bizottság mellett miniszteri szintû társulási tanács, és az Európai Bizottság, illetve az adott ország kormányának vezetõ tisztviselõibõl álló társulási bizottság mûködik. Lásd: Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról (hatodik kiadás), HVG-Orac, Budapest, 2005., 81. o. 12 Kivételként említhetõ az elsõ, Törökországgal létrehozott társulási parlamenti bizottság, amely több mint 40 éve mûködik, és az EP egyik leghosszabb ideje fennálló parlamentközi kapcsolatának tekinthetõ. 13 Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 150–151. o. 14 Herranz, Anna: i.m. 4. o.

88

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

sendõ. Jelenleg Oroszország, Ukrajna, Moldávia, Örményország, Azerbajdzsán, Kazahsztán, Tádzsikisztán, Türkmenisztán, Kirgizisztán, Üzbegisztán és Grúzia törvényhozásaival tartanak fenn kapcsolatot parlamenti együttmûködési bizottságok. 2.4. Interparlamentáris testületekben részt vevő delegációk

2.4.1. Az AKCS-EU Közös Parlamenti Közgyûlés Az Európai Parlament delegációt küld az 1975-ben életre hívott AKCS-EU Közös Parlamenti Közgyûlésbe, amelyet relatíve magas szervezettségi foka és nagy aktivitása okán számos EP-képviselõ a regionális parlamentközi kapcsolattartás mintaképének tart.15 Az AKCS-EU Közös Parlamenti Közgyûlés korábban a négy Loméi Konvenció, jelenleg a 2000-ben aláírt Cotonou-i Egyezmény (azaz az AKCS-EK Partnerségi Egyezmény) alapján mûködik.16 Ez a sajátos megállapodás az Európai Uniót 78 afrikai, karibi és csendes-óceániai országhoz köti.17Az EK és az AKCS-országok közötti nemzetközi megállapodások korábbi és jelenlegi célja egyaránt az, hogy javítsa az életszínvonalat és serkentse a gazdasági fejlõdést az AKCS-országokban, és szoros – fõként gazdasági – együttmûködést tegyen lehetõvé ezen országok és az Európai Unió között. A Közgyûlésrõl a Cotonou-i Egyezmény 14. és 17. cikke rendelkezik. Az intézmény 156 tagból áll: a 78 AKCS-ország parlamentjei egy-egy képviselõt, az Európai Parlament pedig összesen 78 képviselõt delegál a testületbe, emellett az Európai Bizottság fejlesztési politikáért felelõs tagja is részt vesz a tanácskozásokon, továbbá az Európai Unió Tanácsa is képviselteti magát. A testület üléseire felváltva kerül sor az Európai Unióban, illetve az AKCS-országok valamelyikében.18 A Közgyûlés saját büróval rendelkezik, amelynek élére az EP, illetve az AKCSországok egy-egy társelnököt, illetve 12-12 alelnököt jelölnek, a tisztségviselõk mandátuma egy évre szól, és megújítható.19 A Közgyûlés 2002-ben elfogadott új eljárási szabályai értelmében az addigi ad hoc munkacsoportokat a folyamatosság biztosítása érdekében állandó bizottságok váltották fel: a Politikai Ügyek Bizottsága (amelynek funkciója a demokratikus folyamatok támogatása, elõsegítése), a Gazdasági, Fejlesztési, Pénzügyi és Kereskedelmi Bizottság (feladata az Európai Fejlesztési Alapnak a felek közötti implementációja) és a Szociális és Környezeti Bizottság. Ezek a bizottsá15 Herranz, Anna: i.m. 5. o. 16 Cotonouban 2000. június 23-án aláírt Partnerségi megállapodás egyrészrõl az afrikai, karibi és csendes-óceáni államok, másrészrõl az Európai Közösség és tagállamai között (HL L 317., 2000. 12.15., 3. o.; magyar nyelvû különkiadás 11. fejezet, 35. kötet, 3. o.). Az egyezmény átfogó módosítására legutóbb 2005-ben került sor (HL L 209., 2005. 08. 11., 26. o.). 17 A 79 úgynevezett AKCS-ország közül Kuba nem részese a Cotonou-i Egyezménynek (lásd: Horváth Zoltán: i. m. 385. o.) Az AKCS-államok felsorolását lásd pl.: http://www.acpsec.org/en/acp_states.htm (2007. július 3.) 18 Lásd: http://www.europarl.europa.eu/intcoop/acp/20_01/default_en.htm; http://www.europarl.europa.eu/news/public/story_page/028-9210-168-06-24-903-2006062 1STO09209-2006-17-06-2006/default_en.htm (2007. 07. 03.). 19 A testület jelenlegi társelnökei Glenys Kinnock az EP képviseletében és René Radembino-Coniquet, a gaboni szenátus elnöke.

PARLAMENTKÖZI KAPCSOLATTARTÁS AZ EURÓPAI PARLAMENTBEN

89

gok a társ-raportõrök által kidolgozott tervezetek alapján konzultatív jellegû határozatokat és ajánlásokat fogadhatnak el a partnerségi megállapodás mûködésével kapcsolatban, amelyeket azután a Közgyûlés plénuma elé terjeszthetnek elfogadás végett.20 2.4.2. Az Euro-Mediterrán Parlamenti Közgyûlés Az Európai Parlament az ún. Barcelona-folyamat keretében 1995 óta folyamatosan fejleszteni törekedett kapcsolatait a mediterrán térség országaival. A „hagyományos” interparlamentáris kapcsolattartás mellett elõször 1998-ban tanácskoztak az EU- és a Barcelona-folyamatban részt vevõ államok egy szélesebb körû testület, az EuroMediterrán Fórum keretében. A parlamentközi dialógus és a regionális együttmûködés fejlesztését céljának tekintõ Fórum 2001-ben három állandó munkacsoport felállításáról döntött, hogy így biztosítsa tevékenységének folyamatosságát az éves plenáris ülések között is.21 Az Euro-Mediterrán Fórum 2002-tõl pedig folyamatosan törekedett arra, hogy magasabb szervezettségi fokra lépve Euro-Mediterrán Közgyûléssé alakulhasson, amit az Európai Parlament is támogatott.22 A Fórum erre vonatkozó törekvéseit jelzi, hogy többek között ajánlásokat terjesztett az EuroMediterrán Miniszteri Konferencia elé, valamint egy, az átalakulás lehetõségével foglalkozó munkacsoportot is létrehozott. A Fórum álláspontja az volt, hogy a testület Közgyûléssé alakítása egyértelmû elõrelépést jelentene, mivel erõsítené és intézményesíteni a Barcelona-folyamat parlamenti dimenzióját, és új lendületet adhatna az Európai Unió és a mediterrán térség országai közötti kooperációnak.23 A hatodik Euro-Mediterrán Miniszteri Konferencia végül 2003 decemberében, Nápolyban a Fórum átalakítása mellett döntött, így 2004 márciusában létrejöhetett az Euro-Mediterrán Parlamenti Közgyûlés. Az évente tanácskozó Közgyûlés összetétele a következõképpen alakul: az Európai Parlament 45 képviselõt, az EU-tagállamok nemzeti parlamentjei összesen 75 képviselõt, míg a mediterrán térség országainak parlamentjei összesen 120 képviselõt küldenek a Közgyûlésbe, a testület összlétszáma tehát 240 fõ.24 A Közgyûlés Bürója négy tagból áll, két tagot a mediterrán parlamentek, egy tagot az EU-tagállamok nemzeti parlamentjei, egy tagot pedig az Európai Parlament jelöl. A Büró tagjainak megbízatása négyéves idõtartamra szól, és ezen idõtar20 Lásd: Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 157. o. illetve Várnay Ernõ–Papp Mónika: Az Európai Unió joga, KJK-Kerszöv, 2005, 794. o. 21 A munkacsoportok a tengeri kereskedelem, a mûholdas navigáció, illetve az infrastruktúra és hálózatok tárgykörök köré szervezõdtek. Lásd: Monthly Calendar of the Barcelona Process – January 2001 Edition, 11. o. (elérhetõ: http://ec.europa.eu/external_relations/euromed/publication/cal02_02_en.pdf [2007. július 3.]). 22 Lásd többek között: European Parliament resolution on the Commission communication to the Council and the European Parliament to prepare the meeting of Euro-Mediterranean Foreign Ministers, Valencia, 22–23 April 2002 (SEC(2002) 159 – C5-0128/2002– 2002/2057(COS)), 66. pont. 23 Recommendation from the Euro-Mediterranean Parliamentary Forum to the Sixth Euro-Mediterranean Ministerial Conference on setting up a Euro-Mediterranean Parliamentary Assembly, 3. o. (http://www.medobs.net/documents/EN-recommandation514758EN.pdf [2007. július 3.]). 24 Rules of Procedure of the Euro-Mediterranean Parliamentary Assembly Adopted On 22 March 2004 (http://www.europarl.europa.eu/intcoop/empa/assembly_documents/rules_en.pdf [2007. július 3.]).

90

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

tamon belül rotációs rendszerben egy-egy évig a Közgyûlés Elnökségének tisztét is betöltik.25 A Közgyûlés 2004-ben három állandó bizottságot is felállított.26 Elmondható tehát, hogy a Közgyûlésben tevékenykedõ parlamentek tovább intézményesítették a Barcelona-folyamat parlamenti dimenzióját, amely lehetõvé tette számukra a Bizottság és a kormányok által a tárgyalt „Euro-Mediterrán Társulási Megállapodások” demokratikus kontrolljának megvalósítását.27 2.4.3. Más interparlamentáris testületek A fentieken kívül az Európai Parlament különbözõ szervezettségi szintû kapcsolatokat tart fenn más interparlamentáris testületekkel is. Az Európai Parlament öt, Latin-Amerikáért felelõs delegációja részt vesz az EPLatin Amerika Parlamenti Konferencia munkájában. Ez a konferencia kétévente ülésezik, jelentõsége elsõsorban abban áll, hogy az Európai Parlament képviselõi találkozhatnak és tanácskozhatnak magas rangú latin-amerikai küldöttségekkel, továbbá más, a latin-amerikai kontinensen mûködõ parlamenti testületek, így a KözépAmerikai Parlament (Parlacén), illetve az Andok Parlament képviselõivel.28 Egy EP-delegáció kapcsolatot tart a NATO Parlamenti Közgyûlésével is. A Parlamenti Közgyûlés 2002-ben felajánlotta az Európai Parlamentnek kapcsolataik magasabb szintre helyezését: a Parlament azóta egy tíz fõs delegációt küld a Közgyûlésbe. Az EP-delegáció tagjai megfigyelõi státussal rendelkeznek, felszólalhatnak mind a bizottsági, mind a plenáris üléseken.29 Az Európai Unió és az 1949 óta mûködõ, így az egyik legrégebbi – tág értelemben vett – európai integrációs szervezet, az Európa Tanács közötti kapcsolattartást mindkét szervezet kiemelt fontosságú kérdésként kezeli.30 Az Európai Parlament többek között ezért is együttmûködésre törekszik az Európa Tanács Parlamenti Közgyûlésével.31 Az Európai Parlamentben mûködõ Elnökök Értekezlete és a Parlamenti Közgyûlés Elnöki Bizottsága rendszeresen tanácskoznak, akárcsak a parlamenti testületek azonos vagy hasonló témakörökkel foglalkozó bizottságai és raportõrei.32 Az Európa Tanács 2005-ös varsói csúcstalálkozóján a tagállamok állam- és kormány25 Vade-Mecum of the Euro-Mediterranean Parliamentary Assembly, 2006, European Parliament Directorate-General for External Policies of the Union – Euromed Unit (http://www.europarl.europa.eu/ intcoop/empa/assembly_documents/vademecum_jan06_en.pdf [2007. július 3.]) 26 Ezek a következõk: Politikai, Biztonsági és Emberi Jogi Bizottság, Gazdasági, Pénzügyi, Szociális és Oktatásügyi Bizottság, valamint az Életminõség, Civil Társadalom és Kultúra Bizottsága. (http://www.europarl.europa.eu/intcoop/empa/assembly/default_en.htm#Committees [2007. július 3.]). 27 Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 158. o. 28 Ibid. 29 Ibid. 30 Lásd többek között: EK-Szerzõdés 303. cikkét, illetve az Európa Tanács közgyûlésének a 1743/2006 ajánlását (http://www.assembly.coe.int/Main.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta06/EREC1743.htm [2007. július 3.]) 31 Az EP erre vonatkozó szándéka megjelenik Eljárási Szabályzatának 189. cikkében is. 32 Report by Mr Konstantin Kosachev on the Memorandum of understanding between the Council of Europe and the European Union, 37. pont (http://www.assembly.coe.int/main.asp?Link=/documents/ workingdocs/doc06/edoc10892.htm [2007. július 3.])

PARLAMENTKÖZI KAPCSOLATTARTÁS AZ EURÓPAI PARLAMENTBEN

91

fõi felkérték Jean-Claude Junckert, Luxemburg miniszterelnökét, hogy készítsen egy jelentést az Európa Tanács és az Európai Unió kapcsolatáról, és annak az együttmûködés jövõbeli perspektíváiról.33 A Juncker-jelentés többek között az Európai Parlament és a Parlamenti Közgyûlés közötti kapcsolatok lehetséges továbbfejlesztésének kérdésével foglalkozik. Juncker kiemeli a testületek közötti fokozottabb és erõsebben intézményesült kooperáció és koordináció fontosságát, amely elõsegíthetné az integrálódó Európában felmerülõ jogi és szociális problémák megoldására legalkalmasabb fórum megtalálását, illetve a legmegfelelõbb jogi szabályozási eszközök identifikációját. A kapcsolatok szorosabbra fûzésével továbbá elkerülhetõ lenne, hogy mindkét testületnek foglalkoznia kelljen ugyanazon problémával akkor, ha valamelyik szervezet önállóan is képes kellõ hatékonysággal megvizsgálni és kezelni az adott kérdést.34 A jelentés javasolja, hogy a testületek politikai csoportjainak vezetõi is tanácskozzanak rendszeresen, illetve, hogy sürgõs megvitatást igénylõ problémák felmerülése esetén – kellõen szabályozott – ad hoc találkozókra is sor kerülhessen az EP és a Közgyûlés, illetve megfelelõ testületeik és tisztségviselõik között.35 Az Európai Parlament kapcsolatot tart a Nyugat-Európai Unió Közgyûlésével is. A Közgyûlés már 1981-ben indítványozta, hogy a két testület tevékenységeinek öszszehangolására hozzanak létre egy közös állandó bizottságot, illetve, hogy a Parlament rendszeresen küldjön megfigyelõket a Közgyûlésbe, és viszont.36 Az Európai Parlament ezt akkor elutasította, arra hivatkozva, hogy nem szükséges a testületek közötti kapcsolatok intézményesítése.37 Ennek ellenére elfogadott informális gyakorlat, hogy a Közgyûlés és a Parlament megfigyelõket küldenek egymás bizottsági üléseire, és a megfelelõ dokumentumok cseréje is megfigyelhetõ az egyes szervezeti egységek között.38 Az Európai Parlament emellett az 1990-es évek óta megfigyelõként parlamentközi delegációt küld a Közgyûlés félévente zajló plenáris üléseire is (az utóbbi meghívásának eleget téve). A Nyugat-Európai Unió Közgyûlése ehhez kapcsolódóan fogadta el 2006. június 19-én a 123. számú határozatot. Az Európai Parlament és a Közgyûlés viszonyával foglalkozó határozat az európai közös biztonság- és védelempolitika demokratikus kontrolljának fokozása érdekében többek között felhívja a Nyugat-Európai Unió Elnöki Bizottságát, hogy javasoljon az Európai Parlamentnek különbözõ, az eddigieknél szorosabb együttmûködési formákat, amelyek segítségével megfelelõbben biztosítható a különbözõ szinten és minõ33 http://www.coe.int/t/dcr/summit/20050517_decl_varsovie_en.asp (2007. július 3.). 34 Council of Europe – European Union: „A sole ambition for the European continent” Report by JeanClaude Juncker, Prime Minister of the Grand Duchy of Luxemburg to the attention of the Heads of State or Government of the member states of the Council of Europe, 11 April 2006, 26. o. (http://assembly.coe.int/Sessions/2006/speeches/20060411_report_JCJuncker_EN.pdf [2007. július 3.]). 35 Ibid. 36 Relations between the Assembly of WEU and the European Parliament. Report submitted on behalf of the Parliamentary an Public Relations Committee by Soledad Becerill (Document A/1935), 5. o. (http://www.assembly-weu.org/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2006/1935.pdf [2007. július 3.]). 37 Ibid, 6. o. 38 Ibid, 3. o.

92

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

ségben mûködõ parlamenti testületek együttmûködése az ellenõrzés terén.39 A Közgyûlés ezenkívül saját politikai csoportjainak képviselõihez is felhívást intézett annak érdekében, hogy igyekezzenek az Európai Parlament képviselõivel szorosabb kapcsolatokat kialakítani, a jobb koordináció és kooperáció érdekében, amely hozzájárulhat ahhoz, hogy a két testület maximálisan ki tudja használni a lehetõségeit.40 2.5. Ad hoc delegációk

Az Európai Parlament egyik legfontosabb belsõ szervezeti egységének, az Elnökök Értekezletének az ad hoc parlamenti küldöttségek kapcsán is meghatározó szerepe van. Gyakorlatilag bármely politikai eseményre történõ reagálásként ad hoc delegációk felállításáról dönthet.41 Ad hoc EP-küldöttség látogatott például Kuvaitba (az ország iraki inváziója során), Szarajevóba (a boszniai háború idején) vagy Algériába (a polgárháború 1998-as „tetõzésekor”).42 Az ad hoc delegációk leggyakrabban azonban kifejezetten választások megfigyelése céljából jönnek létre: funkciójuk annak vizsgálata, hogy az adott választás mennyiben bizonyul szabadnak, „tisztának” és törvényesnek. A választások megfigyelésére létrehozott küldöttségeket három csoportba sorolhatjuk. Az elsõ csoportba azok a delegációk tartoznak, amelyek valamely, az Európai Unió által szervezett misszió részét képezik. Az ilyen missziókat általában az Európai Parlament egy képviselõje irányítja, aki – többek között – meghatározza a misszió struktúráját, amelynek részeként az ad hoc EP-delegáció is dolgozik.43 A második delegációtípusba azok a küldöttségek tartoznak, amelyek nemzetközi megfigyelõ missziók mellett tevékenykednek. Az Európai Parlament ilyen esetekben összehangolja a felállított delegációk munkáját az Európa Tanáccsal és az Európai Biztonsági és Együttmûködési Szervezet Parlamenti Közgyûlésével. A megfigyelõ küldöttségek e típusa jellemzõen bizonyos nem EU-tag európai államokban, illetve a Független Államok Közössége államaiban lezajló választásokat kíséri figyelemmel.44 A harmadik csoportba végül azon választási megfigyelõ küldöttségek sorolhatók, amelyek kiküldésérõl az Európai Parlament önállóan, más szervezetektõl függetlenül dönt.45 Az EP ezenkívül létrehozhat ad hoc delegációkat különféle nemzetközi konferenciákon történõ részvétel céljából is: EP-delegációk részt vettek már többek között az ENSZ, az EBESZ, a WTO, illetve a G-7 keretein belül szervezett konferenciákon.46 39 WEU Assembly Order 123 on relations between the Assembly of WEU and the European Parliament (http://www.assembly-weu.org/en/documents/sessions_ordinaires/rpt/2006/1935.php?PHPSESSID= c9d6632d5c963fb2dbb49a7b76dd86d7#P64_1066 [2007. július 3.]). 40 Ibid. 41 Eljárási Szabályzat 24. cikk 6. pont. 42 Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 158. o. 43 A közelmúltban ilyen EU-misszió kísérte figyelemmel a Palesztin Hatóság elnökének megválasztását. A 2005-ös misszióban egy szokatlanul nagy létszámú, 28 fõs európai parlamenti delegáció vett részt. Lásd: Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 159. o. 44 Ilyen delegációk voltak jelen például Ukrajnában 2004 második felében, az elnökválasztás második fordulójában. Lásd: ibid. 45 Ez történt például a 2004-es algériai elnökválasztás kapcsán. Lásd: ibid. 46 Herranz, Anna: i.m. 5. o.

PARLAMENTKÖZI KAPCSOLATTARTÁS AZ EURÓPAI PARLAMENTBEN

93

Az ideiglenes parlamenti küldöttségek kisebb létszámúak a többi küldöttségnél: általában öt tagból állnak, a tagokat egy-két fõs stáb segíti.47 Az ad hoc delegációk jelentõségének növekedését jelzi az a tény, hogy a Parlament 2001 novemberében létrehozta a választási megfigyelések koordinációs csoportját. A csoport kilenc EP-képviselõbõl áll, akik közül három a fejlesztési bizottságban, három a külügyi bizottságban dolgozik, egyikük a Küldöttségi Elnökök Értekezletének képviselõje, a fennmaradó két helyet pedig olyan képviselõk töltik be, akik az AKCS-EU Parlamenti Közgyûlésnek is tagjai. A koordinációs csoport megvizsgálja a választási megfigyelõ küldöttségekhez kapcsolódó általános szervezési és tervezési kérdéseket, továbbá értékeli a delegációk munkáját.48

3. Az interparlamentáris küldöttségek munkájának értékelése – parlamenti diplomácia vagy politikai turizmus? Láthattuk hogy, a parlamentközi küldöttségek száma és jelentõsége egyre növekvõ tendenciát mutat. Az interparlamentáris küldöttségek gyakorlati „hasznosságát” ugyanakkor többször megkérdõjelezték már. Anna Herranz a téma vizsgálata kapcsán több európai parlamenti képviselõvel, illetve a Parlament Fõtitkárságának tagjaival is interjút készített. A megkérdezettek között volt, aki a küldöttségek munkáját csupán egyfajta „politikai turizmusnak” nevezte, míg mások rendkívül értékes parlamenti diplomáciáról beszéltek.49 Az EP interparlamentáris küldöttségeinek feladatai, funkciói országról országra eltérõek lehetnek. Elõfordul, hogy két delegáció hatásköre alig hasonlítható össze: a Bulgária parlamentjével létesített társulási parlamenti bizottságnak például jogában áll ellenõrizni a társulási megállapodás implementációját – ehhez képest a Fehéroroszországgal kapcsolatot tartó delegáció szerepe szinte elhanyagolható, fõként a fehérorosz hatóságok tartózkodó-elutasító hozzáállása miatt.50 A delegációk funkciójáról ugyanakkor megfogalmazható néhány általános megállapítás. Egyrészt a küldöttségek elsõ kézbõl származó információkkal látják el a Parlamentet az adott ország (vagy régió) helyzetét illetõen. A Parlament kiküldött képviselõi ráadásul nemcsak az adott állam parlamentjével létesítenek kontaktust, hanem jóval szélesebb körben tájékozódhatnak: általában találkoznak az adott ország civil szervezeteinek képviselõivel, a gazdasági érdekképviseleti csopor47 Horváth Zoltán–Tar Gábor: Az Európai Parlament, Földkör Kiadó, Budapest, 2004., 111. o. 48 Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 159. o. 49 Herranz, Anna: i.m. 3. o. Anna Herranz tanulmánya egyébként a téma szakirodalomi „feldolgozatlanságának” okait is érinti, és több módszertani-technikai problémát is említ: kevés írott anyag áll rendelkezésre ugyanis a delegációk tevékenységérõl, az ülésdokumentumok és a vonatkozó EP-iratok közül is csak az utóbbi egy-két év anyaga férhetõ hozzá, a küldöttségek költségvetésérõl pedig nem érhetõk el számszerû adatok. Herranz például kutatásai során többször, írásbeli és szóbeli úton egyaránt kérvényezte a parlamentközi delegációk költségvetésére vonatkozó információk nyilvánosságra hozatalát különbözõ uniós szerveknél, tájékoztatást azonban nem kapott. Lásd: Herranz, Anna: i.m., 1–2. o. 50 Herranz, Anna: i.m., 7–8. o.

94

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

tok vezetõivel, kisebbségi csoportokkal. Egy volt EP-képviselõ szavaival élve: az interparlamentáris delegációk „a Parlament szemei és fülei”.51 A küldöttségek másrészt az Európai Parlament „szájaként, szócsöveként” is funkcionálnak: képviselik ugyanis a Parlament, illetve az Európai Unió álláspontját a harmadik országokban, emellett kritikus helyzetekben gyakran egyfajta közvetítõként, mediátorként járhatnak el az EU és az adott állam között. A Parlament küldöttségei nyomást gyakorolhatnak a partnerországok parlamentjeire hangsúlyosnak ítélt kérdésekben, mint például az emberi jogok érvényesülésének biztosítása.52 Egy másik fontos témakör, ahol a delegációk eredményeket érhetnek el, a regionalizmus, illetve a multilateralizmus eszméinek terjesztése olyan országokban, ahol e téren még elõrelépésre lenne szükség.53 A parlamentközi küldöttségek képesek továbbá hozzájárulni ahhoz is, hogy a harmadik országok parlamenti képviselõi jobban megértsék és átlássák az Európai Unió mûködését, céljait. Az Európai Parlament küldöttségei révén tehát sajátos parlamenti diplomáciát képes folytatni: a delegációk tagjait ugyanis joggal tekinthetjük az Unió „politikai nagyköveteinek”.54 Összefoglalóan elmondható, hogy az Európai Parlament interparlamentáris delegációi képesek ellátni hagyományos parlamenti diplomáciai funkciókat (információcsere, képviselet, tárgyalás), ráadásul az EP diplomáciai kapcsolatai a nemzeti parlamentekéhez képest nemcsak kifinomultabbak, hanem szélesebb körûek is, hiszen a Parlament a világ szinte minden államában képviselteti magát, a nemzetközi interparlamentáris testületekrõl nem is beszélve. A küldöttségek formális (és informális) lehetõségei fontos eszközöknek tekinthetõk az EP kezében annak érdekében, hogy növelhesse az Unió külpolitikájára és külkapcsolataira gyakorolt befolyását. A delegációk hatékonyságával szemben felmerülõ kritikákkal kapcsolatban pedig elmondható, hogy bizonyos esetekben tényleges szükség lehet a költségek racionalizálására és a képviselõi részvétel és/vagy aktivitás növelésére, ám az egy-egy küldöttségnél felmerülõ, gyakran individuális eredetû hiányosságok nem kérdõjelezhetik meg azt, hogy a Parlament diplomáciai törekvései eredményesen járulnak hozzá az Európai Unió külkapcsolatainak fejlesztéséhez, elmélyítéséhez, illetve – bizonyos esetekben – harmadik országok ellenõrzéséhez és presszionálásához.55 n

51 Viola, Donatella M.: International Relations and European Integration Theory: The Role of the European Parliament, Jean Monnet Working Papers in Comparative and International Politics No. 26, January 2000 (http://www.fscpo.unict.it/EuroMed/jmwp26.htm [2007. július 3.]). 52 Az Európai Parlament 1991 végén felállított delegációja volt példának okáért az elsõ formális parlamenti küldöttség, amely Tibetbe látogathatott, és vizsgálhatta az emberi jogok helyzetét. Lásd: Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 153. o. 53 Herranz, Anna: i.m., 9. o. 54 Corbett–Jacobs–Shackleton: i.m. 159. o 55 Herranz, Anna: i.m., 20–22. o.

95 DEZSÉRI KÁLMÁN

A csökkentett áfa-kulcsok és egyes áfa-szabályok felülvizsgálata az EU-ban A Tanács 2006 januárjában megbízta a Bizottságot, hogy 2007 júniusáig készítsen egy átfogó értékelõ jelentést az áfa-kulcsok csökkentésének elõrelátható hatásairól. Az értékelésnek foglalkoznia kell azokkal a kulcsokkal, amelyeket a helyben nyújtott szolgáltatásokra alkalmaznak, abból a szempontból, hogy milyenek a munkahelyteremtõ, a gazdasági növekedést és a belsõ piac megfelelõ mûködését érintõ hatásai. A Bizottság álláspontja azon a tanulmányon alapszik, amelyet egy független gazdasági szakértõcsoport (a Copenhagen Economics) készített. A Bizottság benyújtotta a tanulmány összefoglalóját és egy közleményt megvitatásra. A közleményben új áfa-struktúrát javasolt (egy standard kulcsot és két csökkentett kulcsot), és ehhez kapcsolódóan az érintett áruk és szolgáltatások kategóriáinak újonnan való meghatározását. A Bizottság széles körû és részletekbe menõ politikai vitát hirdetett meg a csökkentett áfa-kulcsok struktúrájának átalakításáról. A tagországok, a Tanács, az Európai Parlament és a Gazdasági és Szociális Bizottság véleményt nyilváníthatnak majd. A Bizottság szándéka az, hogy a vita végeredménye alapján javaslatot tegyen egy fenntartható és kiegyensúlyozott, csökkentett áfa-kulcs rendszerre 2009 elején. Ez az idõrend lehetõvé tenné a Tanács számára a megfelelõ jogalkotási dokumentumok elfogadását úgy, hogy azok 2011. január 1-jén életbe léphessenek, mivel a derogációk 2010 végén lejárnak.

Az EU tagországaiban érvényes közösségi áfa-szabályok (VAT) és a csökkentett áfakulcsok felülvizsgálata tavaly elkezdõdött, és idén is folytatódik. Ennek a lépésnek több különbözõ oka is van. Egyrészt az érvényben lévõ rendszerben megtalálható kivételes esetek nagy száma és ellentmondásai már egyre komolyabb piaczavaró hatással jártak, és az eddig bevezetett módosítások után is járnak. Másrészt további problémákat okoz az, hogy a 2004 óta csatlakozott országok számára a Csatlakozási Szerzõdésben biztosított derogációk 2007-ben és 2008-ban lejárnak, és a politikai cél nem ezeknek a derogációknak bizonyos idõszakonkénti meghosszabbítása, hanem inkább egy tartós, jól mûködõ rendszer kialakítása. Nem elhanyagolható indok a különbözõ ipari csoportok érdekérvényesítõ nyomása sem, ami elsõsorban a jelenleg érvényben lévõ rendszer ellentmondásaiból fakad, illetve azokra alapozódik. A rendszerben meglévõ ellentmondások, a sokszori módosítások miatt komplikálttá vált szöveg szintén a felülvizsgálatot és – ennek eredményeként – egyszerûsítést, nagyobb átláthatóságot igényelt. Egy olyan új közösségi áfa-rendszer kialakítása, amely mindezeket a különbözõ jellegû szempontokat sikeresen figyelembe veszi, egyáltalán nem lesz könnyû feladat. Ennek alapvetõ oka az, hogy a tagországok az áfa-szabályozást általában ki-

96

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

emelt nemzeti ügynek és érdeknek tekintik, mivel ezzel a politikailag és gazdaságilag fontos eszközzel az általuk fontosnak tartott társadalmi célok elérését tudják, illetve próbálják támogatni.

1. A jelenleg érvényben lévő áfa-rendszer bevezetése és egyes főbb elemei Különbözõ politikai és gazdasági elõzmények után1 a Tanács 1977-ben elfogadta a hatodik irányelvet, amely a forgalmi adókra vonatkozó tagországi törvények harmonizációjával és a közös áfa-rendszerrel foglalkozik2. Ezt követõen az irányelv 1992es módosításának3 eredményeként jött létre az áfa-rendszer jelenleg is érvényben lévõ struktúrája, s ennek részeként az áfa-kulcsok mértéke is. Ezek az intézkedések akkor egy nagyobb törvényhozási csomag részét képezték. Ezeket a lépéseket azért tartották szükségesnek, mert akkor szüntették meg az EU-tagországok adóhatárainál az ellenõrzést, valamint ezzel egy idõben jött létre az Unió egységes belsõ piaca is. Az irányelvet az elkövetkezõ években huszonnyolcszor módosították, s végül 2006 novemberében egy új irányelv keretében új rendszerbe foglalták4, amely egyszerûbb és áttekinthetõbb, valamint a belsõ ellentmondásokat sok szempontból feloldotta. Az 1992-ben bevezetett közösségi áfa-rendszer feltételei közepette a tagországok számára elõírás egy standard kulcs alkalmazása, amely 2010-ig minimum 15% lehet. Ezenfelül a tagországok még további, legfeljebb kettõ, csökkentett nagyságú kulcsot is alkalmazhatnak. A csökkentett áfa-kulcsok viszont nem lehetnek kisebbek, mint 5%. Ezt a két csökkentett kulcsot a tagországok a saját belátásuk szerint alkalmazhatják olyan termékek és szolgáltatások esetében, amelyek szerepelnek a hatodik áfa-irányelv H. mellékletében5 lévõ listán (1. táblázat). A csökkentett kulcsokat olyan termékek és szolgáltatások viszonylag széles köre esetén is alkalmazhatják a tagországok, amelyeket alapvetõknek lehet tekinteni, mint pl. a gyógyszerek, vagy pedig munka-intenzív szolgáltatások, pl. a magánlakások renoválása, tisztítás, fodrászat stb. (2. táblázat). A csökkentett áfa-kulcsok alkalmazását ezekben az esetekben a Tanács 1999-ben, egy hároméves idõszakra, próbaként engedélyezte6. A cél ezzel az volt, hogy elõsegítsék a munkahelyteremtést és a feketegazdaság elleni küzdelmet. Akkor kilenc tagország7 kérte az engedélyt arra,

1 Christmann–Dezséri (1990) 2 Sixth VAT Directive 77/388/EEC on the harmonization of the laws of the Member States relating to turnover taxes – Common system of value added tax: uniform basis of assessment 3 Council Directive 92/77/EEC és 92/111/EEC 4 Recast VAT Directive 2006/112/EC 5 Az irányelv 1992. évi módosításakor (Council Directive 92/77/EEC) csatolták ezt a mellékletet. 6 1999/85/EC Directive VAT on labour intensive services 7 Belgium, Franciaország, Görögország, Hollandia, Luxemburg, Nagy-Britannia, Olaszország, Portugália és Spanyolország.

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN

97

1. táblázat. A 77/388/EGK számú, hatodik hozzáadottérték-adó irányelv H melléklete: Az olyan termékek és szolgáltatások jegyzéke, amelyek értékesítésére kedvezményes hozzáadottértékadó-mértéket lehet alkalmazni; A 2006/112/EK áfa-irányelv III. melléklete: Az olyan termékek és szolgáltatások jegyzéke, amelyek értékesítésére a 98. cikkben említett kedvezményes adómértéket lehet alkalmazni 1. Emberi és állati fogyasztásra szolgáló élelmiszerek (beleértve az italokat is, de az alkoholos italok kivételével); általában élelmiszer-készítésre szolgáló élõ állatok, magvak, növények és összetevõk; általában élelmiszer kiegészítésére vagy helyettesítésére szolgáló termékek; 2. Vízszolgáltatás; 3. Általában az egészségügyben, a betegségek megelõzésére, gyógykezelésre és az állatgyógyászatban használt gyógyszerészeti termékek, beleértve a fogamzásgátló és nõi egészségügyi védekezésre használt termékeket; 4. Általában a fogyatékosság enyhítésére, illetve kezelésére szolgáló gyógyászati berendezések, segédeszközök és más felszerelések, amelyek a fogyatékkal élõk személyes és kizárólagos használatára szolgálnak, beleértve az ilyen termékek javítását is, továbbá a gépkocsiban használatos gyermekülések értékesítése; 5. Utasok és útipoggyászuk szállítása; 6. Könyvek, beleértve a könyvtári kölcsönzést is (ideértve a brosúrákat, röplapokat és más nyomtatott anyagokat, gyermekeknek szóló képes-, rajzoló, illetve kifestõkönyveket, nyomtatott vagy kéziratos kottákat, térképeket, vízrajzi vagy hasonló ábrákat), újságok és folyóiratok értékesítése, kivéve a nagyrészt vagy teljes egészében reklámcélú anyagokat; 7. Elõadásokra, színházba, cirkuszba vagy vásárokba, vidámparkba, koncertre, múzeumba, állatkertbe, moziba, kiállításra vagy más kulturális eseményre és létesítménybe szóló belépõjegyek; 8. Rádió- és televízió-szolgáltatások vétele; 9. Írók, zeneszerzõk és elõadómûvészek által nyújtott szolgáltatások, illetve a nekik járó szerzõi jogdíjak; 10. A szociálpolitika keretében biztosított lakás, lakásépítés, -felújítás és -átalakítás; 11. Olyan típusú termékek értékesítése és szolgáltatások nyújtása, amelyeket általában a mezõgazdasági termelésben használnak, kivéve az olyan tárgyi eszközöket, mint a gépek és épületek; 12. Szállodák vagy más hasonló létesítmények által nyújtott szállás, beleértve az üdülõhelyi szállásbiztosítást, továbbá a kempingek és lakókocsiparkok férõhelyeinek bérbeadását is; 13. Sporteseményekre szóló belépõk; 14. Sportlétesítmények használatának joga; 15. A tagállamok által jótékonysági szervezetként elismert, jóléti, illetve társadalombiztosítási munkát végzõ szervezetek által végzett termékértékesítések és szolgáltatásnyújtások, amennyiben ezek a 132., 135. és 136. cikk értelmében nem élveznek mentességet; 16. Temetkezési vállalkozók és hamvasztási szolgáltatók által nyújtott szolgáltatások, beleértve az ezzel kapcsolatos termékértékesítéseket is; 17. Orvosi és fogászati ellátás, valamint gyógyfürdõi kezelés, amennyiben ezek a 132. cikk (1) bekezdésének b)–e) pontja értelmében nem élveznek mentességet; 18. Közterületek tisztántartásával, háztartási szemét elszállításával és hulladékfeldolgozással kapcsolatos szolgáltatások nyújtása, a 13. cikkben említett szervezetek által nyújtott szolgáltatások kivételével.

Jegyzet: A termékekre vonatkozó kategóriák nemzeti jogszabályokba történõ átvételekor a tagállamok az egyes kategóriák pontos terjedelmének megállapítása érdekében a Kombinált Nómenklatúrát alkalmazhatják. Forrás: EU EC

98

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

hogy részt vehessen ebben a kísérletben, és nyújtotta be azoknak a szektoroknak a listáját, amelyekre alkalmazni akarta a csökkentett áfa-kulcsot. A kísérletben való részvételt a Tanács 2000 februárjában egy döntésével8 engedélyezte. Ezt követõen 2002 decemberében a Tanács egy újabb irányelvben9 egy évvel meghosszabbította a kísérleti gyakorlat érvényességi idejét azért, hogy biztosítsa a folyamatosságot és a biztonságot az ebben részt vevõ szektorok számára. A várakozás az volt, hogy a csökkentett áfa-kulcs kedvezõ hatásai további javaslatokat eredményeznek majd. A kísérleti rendszerben részt vevõ országok 2003-ban beszámoltak a tapasztalataikról, amelyekbõl aztán a Bizottság jelentést10 készített. Ezt követõen a Tanács úgy döntött, hogy újabb két évvel, 2005. december 31-ig meghosszabbítja a csökkentett áfa-kulcsok használatát11 a kilenc tagország esetében. A Tanács 2006 elején lehetõvé tette, hogy újabb tagországok csatlakozhassanak a munka-intenzív szolgáltatásokra vonatkozó csökkentett áfa-kulcsot alkalmazó tagországok köréhez. Az induló kilenc tagország mellé további nyolc jelentkezett12. A Tanács döntése13 alapján ezt a rendszer a 17 tagország 2010. december 31-ig alkalmazhatja. A 2006 novemberében megújított áfa-irányelven belül ezzel a 106. cikk és az ehhez kacsolódó IV. melléklet foglalkozik. 2. táblázat. A 2006/112/EK irányelv IV. melléklete: a 106. cikkben említett szolgáltatások jegyzék 1. Kisebb javítási szolgáltatások: a) kerékpár; b) cipõ és bõráru; c) ruházat és ágynemû (beleértve a javítást és az átalakítást is); 2. Magánlakások felújítása és javítása, kivéve azokat az anyagokat, amelyek a nyújtott szolgáltatás értékének jelentõs részét teszik ki; 3. Ablaktisztítás, magánlakások takarítása; 4. Házi gondozói szolgálat (pl. házi segítség, fiatalok, öregek, betegek vagy fogyatékosok gondozása); 5. Fodrászat.

Forrás: EU EC

Az áfa-rendszer minden tagországra érvényes struktúráját az egyes tagországoknak biztosított, s igencsak elburjánzott különbözõ ideiglenes derogációk teszik nagyon komplikálttá. Az ideiglenes derogációk keretében a tagországok alkalmazhatnak nullakulcsot, szuper csökkentett kulcsot, egyéni csökkentett kulcsot, parking kulcsot stb. 8 Decision 2000/185/EC 2000. február 28. 9 2002/92/EC Directive 10 Report COM(2003)309 from the Commission to the Council and the European Parliament: Experimental application of a reduced rate of VAT to certain labour-intensive services 11 2004/15/EC Council Directive és 2004/161/EC Council Decision 12 Ciprus, Csehország, Finnország, Lengyelország, Litvánia, Magyarország, Málta és Szlovénia. 13 2006/774/EC Council Decision

99

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN 3. táblázat. A tagországok által alkalmazott áfa-kulcsok (%)

Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Cseh Köztársaság Dánia Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia

Szuper csökkentett kulcs

Csökkentett kulcs

Standard kulcs

Parking kulcs

– – – – – – – – 2,1 4,5 – 4,8 3,0 – – 3,0 – – – – 4,0 – – 4,0

10,0 6,0 7,0 5,0/8,0 5,0 – 5,0 8,0/17,0 5,5 9,0 6,0 13,5 7,0 5,0 5,0/9,0 6,0 5,0 5,0 5,0 7,0 10,0 5,0/12,0 9,0 7,0

20,0 21,0 20,0 15,0 19,0 25,0 18,0 22,0 19,6 19,0 19,0 21,0 22,0 18,0 18,0 15,0 20,0 18,0 17,5 19,0 20,0 21,0 19,0 16,0

12,0 12,0 – – – – – – – – – 13,5 – – – 12,0 – – – – – 12,0 – –

– – –

6,0/12,0 10,0 8,5

25,0 19,0 20,0

– – –

Forrás: EU EC

Az eredeti elképzelések szerint ezeket a kivételes kulcsokat addig lehet alkalmazni, amíg a végleges rendszer életbe nem lép. Ez a végleges rendszer az elképzelések szerint majd a származási ország elve alapján mûködne. A különbözõ ideiglenes derogációk engedélyezésének indoka elsõsorban az volt, hogy lehetõséget biztosítsanak a tagországok számára, hogy fokozatosan adaptálhassák a saját nemzeti szabályaikat a közösségi szabályokba. Az eredeti tervek szerint a végleges közösségi áfa-rendszert 1997. január 1-jén kellett volna bevezetni, az egységes belsõ piac létrehozása és közös szabályozása megvalósításának részeként. Ennek érdekében a Tanácsnak idõközben új döntést kellett volna hoznia ezzel kapcsolatban. Ám erre a döntésre soha sem került sor, s így a végleges rendszert soha sem vezették be. Ennek következtében az átmeneti szabályok azóta is folyamatosan érvényesek, azaz az átmeneti rendelkezések idõbe-

100

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

li hatálya nyitott, s így a végleges rendszer hatálybalépéséig érvényben maradnak14, de mindenképpen addig, amíg a Tanács másképpen nem dönt. A jelenlegi helyzetet az teszi még összetettebbé és komplikáltabbá, hogy a 2004ben és 2007-ben csatlakozott új tagországok esetében a Csatlakozási Szerzõdésben biztosított ideiglenes derogációk vannak érvényben, azaz ezek csak korlátozott idõre alkalmazhatók, és érvényességük nem is hosszabbodik meg automatikusan. Így az új tagországok esetében a szabályok bizonyos tekintetben szigorúbbak, és az ideiglenes derogációk korlátozottabb idõre szólnak, s meghosszabbításuk is valamivel körülményesebb. 4. táblázat. Az ideiglenes áfa-kulcsok érvényességi idejének fõbb határideje 2007. 12. 31 Cseh Köztársaság

csökkentett kulcs

Ciprus

0% kulcs

Ciprus

csökkentett kulcs

Magyarország

csökkentett kulcs (nem alacsonyabb, mint 12%)

Lengyelország

0% kulcs

Lengyelország

csökkentett kulcs

– hõenergia értékesítése olyan háztartásoknak és kisvállalkozásoknak, amelyek nem alanyai a fûtési és melegvíz-szolgáltatási áfának, kivéve a nyersanyagokat, amelyeket a hõenergia elõállításához használnak, – lakóházak építéséhez biztosított építõipari munka, amelyeket nem a szociális politika keretében építenek, kivéve az építõanyagok – gyógyszer-értékesítés – emberi táplálkozásra élelmiszer-értékesítés, kivétel fagylalt, fagyasztott szopóka, fagyasztott joghurt, fagyasztott víz és hasonló termékek, valamint sózott élelmiszertermékek (burgonyaszirom, felfújt stb.) – éttermi szolgáltatás, 2007. december 31-ig vagy a végleges rendszer bevezetéséig, attól függõen, hogy melyik történik elõbb – szén, brikett, tüzelõfa és faszén értékesítése – távfûtés-szolgáltatás – éttermi szolgáltatások, élelmiszer-értékesítés hasonló helyeken, 2007. december 31-ig vagy a végleges rendszer bevezetéséig, attól függõen, hogy melyik történik elõbb – meghatározott könyvek és szakmai folyóiratok, 2007. december 31-ig vagy a végleges rendszer bevezetéséig, attól függõen, hogy melyik történik elõbb – éttermi szolgáltatások, 2007. december 31-ig vagy a végleges rendszer bevezetéséig, attól függõen, hogy melyik történik elõbb, – olyan szolgáltatások nyújtása, amelyeket nem a szociálpolitika keretében biztosítanak, építkezés, épületfelújítás és -átalakítás, kivéve az építõanyagokat – új lakóépületek értékesítése, vagy ennek részeié a 4(3)(a) cikk szerint

14 Sixth VAT Directive 77/388/EEC konszolidált verzió 281. cikk

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN

101

Szlovénia

csökkentett kulcs

– ételkészítés, 2007. december 31-ig vagy – a végleges rendszer bevezetéséig, attól függõen, hogy melyik történik elõbb

Szlovénia

csökkentett kulcs

– lakóépületek építése, felújítása és fenntartási munkái, amelyeket nem a szociálpolitika keretében biztosítanak, kivéve építõanyagok

Szlovákia

csökkentett kulcs

– lakóépületek építése, amelyet nem a szociálpolitika keretében biztosítanak, kivéve az építõanyagok 2008. 04. 30.

Lengyelország

szuper csökkentett kulcs nem alacsonyabb, mint 3%)

– élelmiszer-értékesítés a H melléklet (1) pontja szerint – olyan termékek és szolgáltatások értékesítése, amelyeket rendszerint a mezõgazdasági termeléshez használnak, kivéve a tõkejavakat, pl. gépek vagy épületek, a H melléklet (11) pontja szerint

2008. 12. 31 Szlovákia

csökkentett kulcs

– hõenergia értékesítése olyan háztartásoknak és kisvállalkozásoknak, amelyek nem alanyai a fûtési és melegvíz-szolgáltatási áfának, kivéve a nyersanyagokat, amelyeket a hõenergia elõállításához használnak

Málta

0% kulcs

EU-15 (kivétel Németország)

0%, szuper csökkentett és parking áfa-kulcs

28 (2) cikk szerint

Görögország

a szigeteken alkalmazott olyan áfa-kulcsok, amelyek 30%-kal alacsonyabbak

– Lesbos, Chios, Samos, Dodecanese és Cyclades megyék, valamint Thassos, Észak-Sporades, Samothrace és Skiros szigetek max. 30%-kal alacsonyabb kulcsokat alkalmazhatnak, mint a kontinentális országrészen használt hasonló kulcsok

EU-27

csökkentett áfa-kulcs

– a leszerzõdött munka és az elvégzett munka közötti különbség

EU-27

csökkentett áfa-kulcs

– élõ növények és más növénytermesztési termékek értékesítése

2010. 01. 01. – élelmiszer-értékesítés emberi fogyasztásra – gyógyszer-értékesítés A végleges rendszer bevezetéséig

Forrás: EU EC

A jelenlegi szabályozás és az egyes tagországoknak biztosított kivételek eredményeként az áfa-struktúra rendkívül összetett, és tagországonként nagymértékben eltérõ. Az, hogy az EU-27-ek az egyéni kivételek sokaságát alkalmazzák, nemcsak a nemzetközi üzleteket kötõ vállalkozások üzletmenete számára jelent komoly problémát és teszi komplikálttá az üzleti ügyleteket, de az egységes belsõ piacon belül is torzulásokat okoz. Emiatt aztán olyan helyzetek alakulnak ki, hogy a határon túli

102

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

vásárlások sok ország határ menti területei esetében mindennapos gyakorlattá váltak, ugyanis a vásárlók és a fogyasztók természetszerûleg igyekeznek kihasználni a szomszédos országokban alkalmazott alacsonyabb áfa-kulcsok miatt keletkezõ árkülönbözetet (pl. Luxemburgban alacsonyabbak a cigarettára és az üzemanyagra vonatkozó áfa-kulcsok, mint a környezõ országokban). Az érvényes szabályozás más szempontból sem igazán tekinthetõ igazságosnak. Az új tagországok estében ugyanis, ahogy már említettem, az átmeneti idõszak, amit a Csatlakozási Szerzõdés biztosított, 2007 végén, illetve 2008 folyamán lejár. Ezzel szemben az 1995 elõtt csatlakozott országokra olyan szabály vonatkozik, hogy fenntarthatják a derogációt mindaddig, amíg a végleges közösségi áfa-szabályokat bevezetik. Mindez a tagországok közötti jogegyenlõség elvének megsértéseként is értelmezhetõ. Ez természetesen a Bizottság számára sem elfogadható, s emiatt javasolta az ez évi július 4-i ülésén a jelenleg érvényben lévõ derogációk majdnem általános meghosszabbítását 2010 végéig. Ezzel a lépéssel a Bizottság igyekezett megszüntetni a régi és az új tagországok közötti különbségeket, amelyek bizonyos esetekben jelentõs mértékûnek is tekinthetõk.

2. A jogalkalmazás problémái és a Bizottság célkitűzései 2.1. A csökkentett áfa-kulcsok problémája

A csökkentett áfa-kulcsokat a tagországok a saját belátásuk szerint alkalmazhatják olyan termékek és szolgáltatások esetében, amelyek szerepelnek a hatodik áfa-irányelv H mellékletében (azaz az új 2006/112/EK irányelv III. melléklete), valamint ugyanennek az irányelvnek a IV. mellékletében szereplõ listán. Ezek általában olyan termékek és szolgáltatások, amelyeket alapvetõeknek lehet tekinteni, mint pl. a gyógyszerek, a nyomtatott sajtótermékek, vagy pedig munka-intenzív szolgáltatások (lásd 1. és 2. táblázat). Az elõbbi esetében lényegében egy 1992-ben meghatározott listáról van szó, amely az idõ múlásával és a fejlõdés eredményezte változások következtében sok tekintetben mára már túlhaladottá vált. Emiatt a listán szereplõ, illetve nem szereplõ termékekkel és szolgáltatásokkal kapcsolatban egyre több olyan kérdés merült fel, amelyek határeseteket érintenek, így egyre nehezebben lehet minden szempontot kielégítõ módon válaszokat adni, illetve a szabályokat egyértelmûen alkalmazni. Ilyen határeseteknek tekinthetõk az olyan problémák, mint amelyek a sajtótermékek és a postai szolgáltatások tekintetében az utóbbi években felmerültek. Így pl. az, hogy alkalmazható-e vagy sem a nyomtatott sajtótermékek számára engedélyezett csökkentett áfa-kulcs az elektronikus médiára is. Miért kell a magasabb áfakulcsot használni az elektronikus médiatermékek forgalmazása esetén? Különösen problematikus ez kérdés akkor, amikor a nyomtatott és az elektronikus formában terjesztett termék tartalma ugyanaz. Ehhez hasonlóan kérdéseket vet fel az a gyakorlat is, miszerint ha egy irodalmi mûvet nyomtatott formában terjesztenek, akkor a csökkentett áfa-kulcs alkalmazható, de ha ugyanezt a mûvet hanganyagként,

103

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN

elektronikusan rögzített termékként forgalmazzák, akkor a magasabb standard áfakulccsal kell számolni. A svéd kormány például úgy vélte, hogy ebben az esetben azonos termékrõl van szó, és mind a nyomtatott, mind az elektromos, ún. „beszélõ könyvekre” engedélyezte a csökkentett áfa-kulcs alkalmazását. A Bizottság viszont nem fogadta el ezt az álláspontot, mivel az elektronikus hanghordozóra rögzített termékek nem szerepelnek az áfa-irányelv H mellékletében, s emiatt jogsértési eljárást (infringement procedure) indított Svédország ellen. Az eljárás jelenleg is folyamatban van. Ugyanilyen határeset kialakulásához vezetett a gazdaság liberalizációja, a korábban állami monopóliumoknak tekintett területeken a magánszektor vállalatainak megjelenése is. A postai szolgáltatások is abba a körbe tartoznak, amelyekre ugyan az EU-szabályok engedélyezik a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazását, de csak abban az esetben, ha az állami monopólium keretei között mûködõ vállalat nyújtja. Az irányelv kidolgozása idején ugyanis csak ilyen cégek mûködtek. A postai szolgáltatások liberalizációja és részbeni privatizációja viszont gyökeresen megváltoztatta a helyzetet. A postai szolgáltatások piacán új, magántulajdonban lévõ szolgáltató cégek jelentek meg, de néhány ország szabályozása nem biztosította az azonos adószabályokat a számukra. Ilyen Nagy-Britannia és Németország. Nagy-Britanniában a postai szolgáltatások piaca 2006-tól teljesen nyitottá vált bármely vállalkozás elõtt. A versenyt viszont az adóterhekben jelentkezõ különbségek torzítják. A korábban monopóliumot élvezõ cégek ugyanis továbbra is adómentesek, míg az erre a piacra újonnan belépõ cégek 17,5%-os áfa megfizetésre kötelezettek. A Bizottság álláspontja szerint az áfa-mentesség biztosításának lehetõségét úgy kell alkalmazni, hogy az megfeleljen az irányelvnek, és csak minimális mértékû 5. táblázat. Az áfa-ügyekkel kapcsolatos jogsértési eljárások száma (2005–2007) Esetek száma Országok (esetek száma)

Forrás: EU EC

2005

2006

2007. január–június

8 6 Hollandia Luxemburg Olaszország (2) Németország Portugália (2) Spanyolország

19 15 Ausztria Csehország Finnország Franciaország Görögország (2) Írország Lengyelország Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország (2) Olaszország (2) Portugália Spanyolország Svédország

8 7 Franciaország (2) Lengyelország Nagy-Britannia Olaszország Portugália Spanyolország Svédország

104

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

6. táblázat. Az áfa-ügyekkel kapcsolatos jogsértési eljárások listája (2005–2007) Idõpont

Eljárás száma

2007/07/24

IP/07/1164

2007/07/06

IP/07/1031

2007/07/03

IP/07/1004

2007/07/03

IP/07/1003

2007/03/23

IP/07/402

2006/12/21

IP/06/1878

2006/12/15

IP/06/1815

2006/07/25

IP/06/1058

2006/07/19

IP/06/1031

2006/04/10

IP/06/484

2006/01/16

IP/06/41

2006/01/16

IP/06/39

2005/12/16

IP/05/1620

2005/07/07

IP/05/877

2005/01/14

IP/05/40

A jogsértési eljárás tárgya Postai szolgáltatás: a Bizottság megnyitja a jogsértési eljárás második szakaszát Nagy-Britannia, Németország és Svédország ellen A Bizottság az Európai Bíróság elé viszi az Olaszország, Spanyolország és Franciaország elleni ügyet A Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Nagy-Britannia és Franciaország ellen A Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Lengyelország és Portugália ellen A Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Olaszország és Svédország ellen A Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Ausztria, Franciaország és Olaszország ellen A Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Írország, Spanyolország és Finnország ellen A Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Németország, Görögország, Írország és Olaszország ellen A Bizottság információt kér a gyerekpelenka esetén csökkentett áfa-kulcs alkalmazásáról Csehországtól, Magyarországtól, Máltától, Lengyelországtól és Portugáliától Postai szolgáltatás – a Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Németország, Nagy-Britannia és Svédország ellen A Bizottság az Európai Bíróság elé viszi a Görögország elleni ügyet (út melletti segítségnyújtási szerzõdésekre vonatkozó áfa és gépkocsik regisztrációs adója) A Bizottság foglalkozik Németországgal a hagyatéki eljárást biztosító szolgáltatásokra vonatkozó áfával kapcsolatban A Bizottság kéri Spanyolországot, hogy változtassa meg a katolikus egyháznak szállított árukra vonatkozó áfa-szabályokat A Bizottság megindítja a jogsértési eljárást Olaszország és Portugália ellen Kölcsönös segítségnyújtás az adózás területén: eljárás indítása a jogszabályok átültetésének elmulasztása miatt Olaszország, Luxemburg, Hollandia és Portugália ellen

Forrás: EU EC

piactorzító hatás jelentkezzen a korábban monopolhelyzetben lévõ vállalat és az újonnan piacra lépett cégek versenyhelyzetében. Biztosítani kell, hogy a postai szolgáltatások területén minden vállalat ugyanolyan mûködési feltételekhez jusson egész Európában. A postai szolgáltatások teljes liberalizációjára 2011-ig a többi tagországban is sor kell kerüljön, ami hasonló problémákat vethet fel másutt is. A Bizottság kilátásba helyezte, hogy Nagy-Britannia és Németország ellen az Európai Bíróságnál jogsértési eljárást indít, és ennek keretében panaszt emel, mivel

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN

105

a két ország áfa-mentességet biztosít a postai szolgáltatásokat nyújtó azon vállalkozások számára, amelyek a korábbi állami vállalatból alakultak. A postai szolgáltatási piacra lépett új vállalatok számára ezt a kedvezményt viszont nem adták meg. A Bizottság már a második figyelmeztetõ levelét küldte el a két ország kormányzatának, amiben azzal érvelt, hogy az ilyen egyoldalú áfa-mentességnek piactorzító hatása van, ugyanis azzal, hogy ezt csak a korábban monopolhelyzetben lévõ postai szolgáltatást biztosító cégeknek nyújtották, ezek jogosulatlan versenyelõnyt élveznek. Az ilyen és ezekhez részben hasonló határesetek egyre komolyabb problémát jelentenek, és az elmúlt években egyre több jogsértési eljárást indított el a Bizottság, amelyek keretében mind több ügy kerül az Európai Bíróság elé. 2.2. A Bizottság célkitűzései

A jelenleg érvényben lévõ áfa-rendszer alapjai lényegében három évtizedre nyúlnak vissza. Azóta a gazdasági viszonyok jócskán megváltoztak, amit a szabályozás viszonylag lassabban követett. A módosítások nagy száma miatt mostanra viszont a szabályozás nagymértékben áttekinthetetlenné, belsõ ellentmondásokkal terheltté vált. Emiatt a Bizottság számára alapvetõen három nagyobb feladat jelentkezett: a) konzisztenssé és átláthatóbbá kell tenni a szabályozást; b) felül kell vizsgálni a csökkentett áfa-kulcsok rendszerét; c) lépéseket kell tenni egy tartósan mûködõképes áfa-rendszer bevezetése irányába. a) Az áfa-irányelvet a három évtizedes múltja során 28 alkalommal módosították, de egyetlen egy alkalommal sem került sor hivatalos kodifikálásra. A Bizottság csak 2004-ben tett javaslatot erre, s a cél az volt, hogy a különbözõ helyen lévõ szabályokat egy jogi dokumentumba állítsa össze. Ennek eredményeként az áfa-szabályok áttekinthetõvé és egyértelmûvé válnak. A 2006/112/EK tanácsi irányelv 2007. január 1-jén lépett életbe, és felváltotta az 1977-ben elfogadott és sokszor módosított hatodik áfa-irányelvet (Sixth VAT Directive 77/388/EC). A kodifikáció nem hozott változást a hatályos jogszabályokban, ezek tartalmában. Változások csupán a struktúrában, a szöveg formájában történtek, ami viszont csak javított a jogszabály minõségén. b) Amikor másfél évvel ezelõtt, 2006 elején, az áfa-kulcsokkal kapcsolatos legutóbbi politikai megállapodás alapján újabb jogi dokumentumokat fogadtak el, akkor a Tanács a 2006. február 14-i ülésén nem módosította azt az áru- és szolgáltatási kört, amelyre a csökkentett áfa-kulcsok vonatkoznak. Ugyanakkor viszont megbízta a Bizottságot, hogy készíttessen egy közgazdasági elemzést az áfa-kulcsok csökkentésének gazdasági hatásairól, és ennek alapján tegyen majd jelentést a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek. Ennek az elemzõ tanulmánynak a csökkentett áfa-kulcsok helyben nyújtott szolgáltatásokra (ebbe beleértve az éttermeket is) gyakorolt hatásainak átfogó értékelését kellett adnia. Az elemzésnek elsõsorban a munkahelyteremtés, a gazdasági növekedés, valamint az egységes belsõ piac megfelelõ mûködésének szempontjait kellett figyelembe vennie. A megbízás alapján az elemzésnek foglalkoznia kellett még az áfa-kulcsokra vonatkozó derogációk megszünte-

106

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

tésének hatásaival, így a szuper csökkentett kulcsok és a nulla kulcsok eltörlésének következményeivel egyes – a fennálló rendszerben kedvezményezett – szektorok esetében. Egy független szakértõ által elvégzendõ elemzésnek 2007. júniusra el kellett készülnie, és a Bizottságnak ennek alapján kellett benyújtania 2007 júniusának végén a jelentést a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek. A Bizottság a Tanács által adott feladatnak megfelelõen tendert írt ki 2006-ban, amit a dán Copenhagen Economics nyert meg, s a gazdasági elemzõ cég a tanulmányt 2007 májusára el is készítette. A Copenhagen Economics által elkészített tanulmány egyik fõ megállapítása az, hogy egy általános áfa-kulcs alkalmazása az EU-ban, de legalább egy-egy általános áfa-kulcs alkalmazása az egyes tagországokban növelné a fogyasztói jólétet, mérsékelné a vállalkozások költségeit, valamint számottevõen enyhítené az egységes belsõ piac torzulásait. Továbbá egy általánosan alkalmazott áfa-kulcs nagymértékben csökkentené a pénzügyi ellenõrzés költségeit, a megfelelõ adófizetés elkerülésére való törekvést (pl. határeseteknél az alacsonyabb kulcs fizetése), illetve a vitatott ügyek miatti problémákat (pl. csökkentett áfa-kulcs a nyomtatott sajtó esetén, de ugyanakkor standard kulcs az elektronikus sajtó tekintetében még akkor is, ha a tartalmuk ugyanaz). Noha a közgazdasági elmélet szempontjából természetesen az lenne a legideálisabb megoldás, ha a jelenleg alkalmazott áfa-kulcsok áttekinthetetlen szövevénye helyett egy egységes kulcsot alkalmaznának az egész EU területén, a tanulmány elfogadta azt a következtetést, hogy bizonyos szektorok (pl. a nem szállítható, azaz helyben fogyasztható szolgáltatások) vonatkozásában egy csökkentett áfa-kulcs hozzájárulhat az ottani munkahelyteremtéshez és a térség dinamikusabb gazdasági növekedéséhez. A tanulmány azt is hangsúlyozta, hogy a csökkentett áfa-kulcsokat alkalmazó szektorokat alapos elemzés után kell kiválasztani, mert a várt pozitív hatás a gazdasági növekedési ütemre csak akkor következik be, ha az alacsonyabb áfakulcsok nagyobb áru- és szolgáltatásfogyasztásra ösztönzik a fogyasztókat. A fogyasztásban bekövetkezõ ilyen változás több szabadidõt teremt a társadalomnak, mivel a barkácsolási tevékenység csökken, és a hivatásosan végzett munkatevékenység növekszik. Ennek következtében javult a foglalkoztatottság és a gazdasági növekedési ütem. Érvek vannak amellett is, hogy az alacsony szakképzettségûeket nagy arányban foglalkoztató szektorokban a csökkentett áfa-kulcs növelheti az állandó foglalkoztatottak számát. Ezzel szemben a tanulmány megállapítása az, hogy a nettó nyereség viszonylag nagyon minimális. Az elemzés kiemelten foglalkozik azzal, hogy bár a csökkentett áfa-kulcsoknak lehetnek kedvezõ hatásai, de sok esetben ezeknél gyakran sokkal hatékonyabbak lehetnek más gazdaságpolitikai eszközök, mindenekelõtt a közvetlen pénzügyi támogatások (szubvenciók). Ezeket az eszközöket sikeresen lehet alkalmazni környezetvédelmi, szociális, kulturális célok elérésére. Mindezek alapján a Bizottság a 2007. július 4-i ülésén azt az álláspontot fogadta el, hogy az európai áfa-szabályokat egyszerûsíteni és ésszerûsíteni kell. A Bizottság javaslata egyébként tartalmazza azt is, hogy a standard áfa-kulcs mellett biztosítani kell annak a lehetõségét is, hogy az alapvetõ szükségleteket kielégítõ ter-

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN

107

mékek (pl. élelmiszer) esetében továbbra is alkalmazhatók legyenek a kimondottan alacsony áfa-kulcsok. A javaslat engedélyezné egy második – de valamivel magasabb százalékkulcsú – csökkentett áfa-kulcs alkalmazását is, ami olyan termékekre és szolgáltatásokra vonatkozna, amelyek kulturális, oktatási, tömegközlekedési, foglalkoztatási és környezetvédelmi indokok miatt kiérdemlik a preferenciális kezelési módot. A tanulmány nyomán a Bizottság javaslata is azt hangsúlyozza, hogy noha a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazása növelheti az ilyen „alulfogyasztott” termékek és szolgáltatások iránti keresletet, mégis, más gazdaságpolitikai eszközök, mint pl. a közvetlen támogatások, sokkal hatékonyabbak lehetnek. Ez azt is jelentheti, hogy a Bizottság nem minden csökkentett áfa-kulcs bevezetése iránti igényt szeretne támogatni, ha más gazdaságpolitikai eszközök, pl. szubvenciók, eredményesen alkalmazhatók lehetnének. A Bizottság az elképzelései szerint ugyanakkor nagyobb mozgásteret szeretne adni a tagországoknak abban, hogy õk dönthessék el, mely termékek és szolgáltatások esetén vezetnék be a csökkentett áfa-kulcsokat. A jelenleg érvényben lévõ szabályok alapján ugyanis a csökkentett kulcsok bevezetése nagyon nehézkes, ugyanis elõbb a Bizottságot kell megkérni arra, hogy tegyen ilyen tartalmú javaslatot, amit aztán a többi tagországnak egyhangúlag el kell fogadnia. Az ilyen ügyek természetszerûleg politikai alkuk kérdésévé válhatnak, amelyek részeként egyes tagországok részérõl akadályozás, valamint ellenszolgáltatás igénylése is felmerülhet. A Bizottság célja az, hogy a tagországok állapodjanak meg a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazásának keretfeltételeirõl, aminek köszönhetõen elkerülhetõvé válna a derogációk iránti egyedi kérelmek valószínûsíthetõ jövõbeli áradatának igencsak idõrabló tárgyalása. Ebben az esetben a szubszidiaritás alkalmazása azt jelentené, hogy a keretek meghatározása után az egyedi döntéseket az alacsonyabb – elsõsorban nemzeti – szinteken hoznák meg. Ezzel nagymértékben teljesülne a Bizottság azon célja, hogy számottevõen egyszerûsítsék és ésszerûsítsék a jelenlegi rendszert. Az ilyen lépések igenis szükségesek ahhoz, hogy csökkenteni lehessen az üzleti szféra számára az áfa-szabályoknak való megfelelés költségeit, valamint javítani lehessen az egységes belsõ piac mûködését. A Bizottság egy további szempontja a lisszaboni stratégia megvalósításának elõsegítése. A Bizottság álláspontja szerint az egyik lehetséges elõrevezetõ út a változtatások menetében a már említett rendszer, amely egy standard és két csökkentett áfa-kulcsot tartalmaz. Fontos, hogy az egyes szintekhez tartozó áru- és szolgáltatáskategóriák egyértelmûen legyenek meghatározva azért, hogy a lehetõ legnagyobb mértékben csökkenteni lehessen a megfelelési költségeket. Az elõbbi elvet természetesen összhangba kell hozni azzal az elképzeléssel is, hogy a helyi szolgáltatásokra (azaz olyan szolgáltatásokra, amelyeket távolról nem lehet biztosítani) vonatkozó áfa-szabályok esetén nagyobb autonómiát élveznének a tagországok. Ezt a nagyobb rugalmasságot viszont mindenképpen összhangba kell hozni egyrészt azzal a követelménnyel, hogy az egységes belsõ piac megfelelõen mûködjön, másrészt pedig azzal, hogy a tagországok közötti kereskedelemben részt vevõ cégek számára ebben a helyzetben viszont relatíve nagyobb költségek keletkeznek.

108

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

A csökkentett áfa-kulcsokkal kapcsolatban számos apropóból felmerül az az általános dilemma, hogy lehetséges-e minden esetben választhatóvá tenni a tagországok számára, vagy pedig szükséges-e bizonyos esetekben kötelezõvé tenni ezeket azért, hogy elkerülhetõk legyenek a versenybeli torzulások. A jelenleg elõrelátható menetrend szerint a Bizottság a tagországok álláspontját meghallgatva, és az Európai Parlamenttel, valamint az Európai Gazdasági és Szociális Bizottsággal a megfelelõ konzultációkat elvégezve 2008 végéig vagy 2009 elejére elõterjeszti a törvénykezési javaslatát. A javaslat elfogadásának törvényhozási folyamatára annyi idõ marad, hogy az új rendszernek 2010 végére életbe kell lépnie, mivel akkor járnak le a most érvényben lévõ vagy érvénybe léptetett derogációk. c) A Bizottság 2007. július 5-i ülésén arról döntött, hogy politikai vitát indít el arról, miként lehet javítani, egyszerûsíteni az áfa-kulcsokra jelenleg érvényben lévõ szabályozást. Ezt a szabályozást lényegében az jellemzi, hogy az egyszerû alapszabályok mellett a derogációknak a sokasága van érvényben, ami az egész rendszert komplikálttá teszi. Ezeket a derogációkat a tagországok vagy az 1992-ben elfogadott áfa-irányelv elfogadása elõtt vagy pedig a csatlakozási tárgyalások során alkudták ki maguknak. Ezek a tagországok nem egy esetben jelentõs számú csoportot alkotnak. Mindent összevetve, ezek a derogációk meggátolják azt, hogy az EU-ban koherens áfa-rendszer mûködjön. A 2007 júliusa elején közreadott közleményében15 a Bizottság kifejtette, hogy az álláspontja szerint nagy szükség van a jelenlegi áfa-kulcsok struktúrájának egyszerûsítésére és ésszerûsítésére, különösen a csökkentett áfa-kulcsok esetében, s ennek érdekében indítja el a politikai vitát. A vitának és az azt követõ döntéshozatalnak a következõ másfél-két év alatt le kell zajlania azért, hogy 2010-ben egy lényegesen megújított áfa-rendszert lehessen bevezetni, amely remélhetõleg tartósan jól tud majd mûködni. A változtatások bevezetésének megfelelõ idõzítése érdekében a Bizottság javaslatai alapján minden derogációt, amely érvényessége 2010-nél hamarabb járna le, meghosszabbítják eddig az idõpontig.

3. A tagországok álláspontja A Bizottság álláspontja szerint szükség van a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazási körének újbóli meghatározására, de ennek eredményeként sokkal ésszerûbb és sokkal rugalmasabb rendszert kell kialakítani. Adóügyek esetében a tagországoknak egyhangúlag kell dönteniük, azaz konszenzusra kell jutniuk. Ehhez persze a tagországok álláspontjában kompromisszumot kell elérni. Ez nehéz és bizonytalan kimenetelû feladat, s emiatt maga a Bizottság is viszonylag kényes helyzetben van. Egy konszenzusos álláspont elérése viszont komoly kihívást jelent majd a tárgyalások irányításában, ugyanis a tagországok álláspontja egyes részkérdések esetén nagymértékben eltér. Így néhány ország, mint pl. Németország erõteljesen ellenzi, hogy a jelenlegi állapothoz viszonyítva további iparágakra is bevezessék a csökken15 COM(2007)380

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN

109

tett áfa-kulcsot, ugyanakkor más országok, mint pl. Franciaország, Magyarország, Lengyelország, Spanyolország és Portugália arra törekednek, hogy a csökkentett áfa-kulcs alkalmazását kiterjeszthessék újabb szektorokra, mint pl. a szolgáltatásoknál az étterem, vagy az áruknál a pelenka. Nagy-Britannia már jelezte, hogy megvétóz bármilyen javaslatot, amely csökkentené azoknak az árucikkeknek a számát, amelyekre a zéró vagy a csökkentett áfa-kulcs vonatkozik. A brit háztartások számára a zéró áfa-kulcs eltörlése több mint 28 milliárd fontnyi többletkiadást jelentene évente. A brit kormány egyértelmûen nyilvánvalóvá tette, hogy nem értene egyet az áfa-rendszer semmilyen olyan átalakításával, amelynek eredményeként sérülnének az általuk felállított szociális célok vagy megrendülne a brit áfa-rendszer általuk tartott méltányossága és igazságossága. Franciaország azt a tényt hangsúlyozta és üdvözölte, hogy a Bizottság – részben a szakértõi tanulmány alapján is – nyitottságot mutatott a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazása irányában, különösen olyan helyi szolgáltatási szektorok esetén, ahol az egységes belsõ piaci verseny egyenlõsége nem sérülhet, mint pl. az étterem, a kávézó, a szálloda. A francia álláspont teljesen érthetõ, ugyanis ezek azok a szolgáltatási területek, amelyek képviselõinek az új köztársasági elnök, Nicolas Sarkozy a választási programjában ígéretet tett a csökkentett áfa-kulcsok bevezetésére. Nemcsak néhány tagország kormánya fejtette már ki az álláspontját az áfa-kulcsokkal kapcsolatos változtatásokról, hanem több szakmai szervezet is. A kis- és közepes-méretû vállalatokat tömörítõ európai szövetség (UEAPME) üdvözölte a Bizottságnak az áfa-szabályok ésszerûsítésére és egyszerûsítésére törekvõ javaslatát, s egyben kifejtette, hogy szükséges kiigazítani a jelenleg érvényben lévõ áfa-rendszert és a -kulcsokat, amelyek egy szinte végtelen hosszúságú politikai tárgyalássorozat és az utolsó pillanatokban hozott kompromisszumos megállapodás eredményei, nem pedig egy konzisztens, logikus és a közgazdaságtan elvein nyugvó keret. A kis- és közepes méretû vállalatok egy jelentõs része munkaerõ-intenzív jellegû, s emiatt nem meglepõ, hogy ez a szövetség is arra szólította fel a tagországok kormányait, hogy a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazását különösen a munka-intenzív szektorokban tegyék állandóvá. Álláspontjuk szerint is elérkezett arra az idõ, hogy ennek a fontos kérdésnek a jogi keretei egy szisztematikus átalakítás után tartóssá váljanak. A csökkentett áfa-kulcsok egyes szektorokra kifejtett hatását tekintve az egyik legfontosabb terület az építõipar. Emiatt van jelentõsége az ágazatot képviselõ szervezetek véleményének. Az európai építõipari cégek konföderációja (EBC) azt emelte ki, hogy a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazása bizonyos helyben nyújtott szolgáltatások esetén elõsegítheti a be nem jelentett foglalkoztatás elleni küzdelmet, valamint csökkentheti a barkácsolási tevékenységet, miközben növelheti a formális gazdaság által elvégzett munkák mennyiségét. Várakozásaik szerint az építõiparban minél inkább csökken az áfa-kulcs, annál inkább növekszik az elõnybeli különbség a be nem jelentett és a barkácsolás foglalkoztatás – az egyik oldalon –, valamint hivatásosan végzett tevékenység – a másik oldalon – között, méghozzá az utóbbi javára. A pozitív visszhangok mellett a kedvezõtlen hatásokra is felhívták a Bizottság figyelmét. Az ECB a véleményében azt a valószínûleg igencsak megalapozott figyelmeztetést fogalmazta meg, hogy a Bizottság által javasolt két csökkentett áfa-kulcs beve-

110

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

zetésekor továbbra is fennmarad az a kockázat, ami mindeddig állandó problémát és napi szabályértelmezési feladatot jelentett, valamint hogy megmarad – különösen a határeseteket tekintve – a vita az egyes termékek és szolgáltatások besorolásáról. Az áfa-kulcsok nagyságával és a csökkentett kulcsok lehetséges alkalmazásával és esetleges további kiterjesztésével kapcsolatban fontos szempont az, hogy a tagországok a költségvetési bevételeik egy jelentõs részét ebbõl a forrásból biztosítják, s nem valószínû, hogy a jövõben ez másként lenne. Ezt tükrözi az is, hogy az áfának az 1960-as évek vége és az 1970-es évek eleje közötti bevezetése óta a tagországok nagy többsége a kulcsokat szinte folyamatosan emelte. Csak néhány tagországban csökkentették a kulcsokat. A régi tagállamok közül egyesekben (pl. Belgiumban, Görögországban, Franciaországban, Írországban, Olaszországban, Hollandiában, Portugáliában, Svédországban, Nagy-Britanniában)16 is elõfordult, hogy rövidebb idõre (pár hónaptól néhány éves idõtartamra) csökkentették az áfakulcsot, de utána visszaállították az eredeti szintet, sõt hamarosan még tovább is növelték. Elsõsorban új tagországokban (pl. Csehországban, Szlovákiában, Romániában, Magyarországon) alkalmazták az elmúlt évek során az áfa-kulcsok mérséklését különbözõ gazdaságpolitikai és politikai célok elérése érdekében. Az öszszesített adóterheket a tagországok zöme nem az áfa-kulcsok csökkentésével igyekezett enyhíteni. 7. táblázat. Az áfa-kulcsok szintje az áfa-rendszer bevezetésekor és jelenleg (%) Tagország

Idõpont

Ausztria

1973/01/01 1995/01/01 1971/01/01 2000/01/01

Belgium Bulgária Ciprus Cseh Köztársaság Dánia

1992/07/01 2006/01/01 1993/01/01 2004/05/01 1967/07/03 1992/01/01

Csökkentett kulcs

8 10 6 6/12 7 – 5/8 5 5

Standard kulcs

Parking kulcs

16 20 18 21 20 5 15 23 19 10 25

– 12 14 12

16 Így a standard kulcs Belgiumban 1978. január 1. és 1981. július 1. között 16% volt, Görögországban 1988. január 1. és 1990. április 28. között 16% volt, Franciaországban 1973. január 1. és 1982. július 1. között elõbb 20%, aztán 17,6%, majd 2000. április 1-jétõl 20,6%-ról 19,6%-ra csökkent, Írországban 1983. május 1. és 1986. március 1. között 23%-ra csökkent, Olaszországban 1980. november 1. és 1981. január 1. között két hónapra a kulcs 1%-ponttal alacsonyabb volt, Hollandiában 1989. január 1. és 2001. január 1. között elõbb 18,5, majd 17,5% volt mielõtt újra megemelkedett, Portugáliában 1992. március 24. és 1995, január 1. között 1%-pontos csökkentést vezettek be, Svédországban 1981. november 16. és 1983. január 1. között 23,46% helyett 21,51% volt a kulcs, s végül Nagy-Britanniában 1974. július 29. és 1979. június 18. között a kulcs 10%-ról 8%-ra csökkent, majd 15%-ra növekedett.

111

ÁFA-KULCSOK ÉS ÁFA-SZABÁLYOK AZ EU-BAN

Tagország

Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia Forrás: EU EC

Idõpont

1991/01/01 2000/01/01 1994/06/01 1998/01/01 1968/01/01 2000/04/01 1987/01/01 2005/04/01 1969/01/01 2001/01/01 1972/11/01 2005/01/01 1993/01/08 1995/05/01 2004/05/01 1994/05/01 2001/01/01 1970/01/01 1993/01/01 1988/01/01 2006/09/01 1995/01/01 2004/01/01 1973/04/01 1997/09/01 1968/01/01 2007/01/01 1973/01/01 1997/10/01 1986/01/01 2005/07/01 1993/07/01 2004/01/01 1986/01/01 1995/01/01 1969/01/01 1996/01/01 1993/01/01 2007/01/01 1999/07/01 2002/01/01

Csökkentett kulcs

– 5 12/5 17/8 6 2,1/5,5 3/6 4,5/9 4 6 1/5,26 4,8/13,5 3/7 – 5 – 5/9 4 3/6 0/15 5 5 5 – 5 5 7 6 4/10 8 5/12 – 9 6 4/7 6,38/2,04 12/6 5 10 8 8,5

Standard kulcs

10 18 22 22 16,66 19,6 18 19 12 19 16,37 21 22 18 18 18 18 8 15 25 20 15 18 10 17,5 10 19 12 20 16 21 18 19 12 16 11,11 25 23 19 19 20

Parking kulcs

13 –

11,11 13,5

– 12

– 12

112

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

4. Összegzés A tagországok egészét felölelõ új áfa-rendszerrõl egy megállapodás tetõ alá hozása komoly feladat, ugyanis ez a 27 tagország mindegyikének egyetértését igényli majd. Az igazi problémát az fogja okozni, hogy a tagországok véleménye egyes részkérdésekben igen jelentõsen eltér. Az új tagországok esetében a csökkentett áfa-kulcsok alkalmazására vonatkozó derogációk 2010-ig való meghosszabbítása ugyan azt jelenti, hogy bizonyos szempontból addig nem lesz különbség a tagországok között, de ez még nem vonja maga után, hogy a tagországi érdekek és az ezeken alapuló vélemények és álláspontok teljes mértékben közelítenek majd egymáshoz. Ez lélegzetvételnyi idõt ad a Bizottságnak és a tagországoknak ahhoz, hogy a következõ két évben kidolgozzanak és elfogadjanak egy olyan áfa-rendszert, amely hosszabb idõre érvényben maradhat. Az európai gazdaság irányítóinak és résztvevõinek nagy többsége szerint elérkezett az idõ arra, hogy az áfa-kulcsok – a jogi keretek szisztematikus átalakítása után – tartóssá váljanak. Egy ilyen átalakítás hosszú távú szabályozási biztonságot és stabilitást nyújtana, valamint serkentené a gazdasági és üzleti tevékenységet. A csökkentett áfa-kulcsok alkalmazása olyan kiemelt jelentõségû munka-intenzív ágazatokban, mint pl. az építõipar, nem gyakorol komoly hatást a tagországok közötti kereskedelemre, de ugyanakkor fontos szerepe lehet az egyes nemzeti piacokon annak révén, hogy munkahelyeket tart meg, és a feketemunkát kevésbé vonzó alternatívává teszi. Természetesen tisztán közgazdasági szempontból az lenne a legkedvezõbb, ha az EU-tagországok mindegyikében ugyanaz az áfa-kulcs lenne érvényben, vagy legalábbis minden tagországban csak egy áfa-kulcs lenne, nem lennének sehol sem kivételek, és a kormányzat politikai preferenciáit közvetlen támogatások (szubvenciók) formájában biztosítanák a célcsoportnak. Mivel ennek megvalósulása nem igazán várható, a továbbiakban is kiemelt jelentõsége lesz az áfa-kulcsok rendszerének.

Irodalom Christmann, Petra–Dezséri Kálmán, 1990: Hozzáadottérték-adórendszerek harmonizálása – Európai Közösségek, 1992. Pénzügyi Szemle, április. Sixth VAT Directive 77/388/EEC on the harmonization of the laws of the Member States relating to turnover taxes – Common system of value added tax: uniform basis of assessment Copenhagen Economics (2007): Study on reduced VAT applied to goods and services in the Member States of the EU Council Directive 2006/112/EC of 28 November 2006 on the common system of value added tax EU EC (2007): VAT rates applied in the member states of the EU EU EC (2007): Communication from the Commission to the Council and the European Parliament on VAT rates other than standard VAT rates COM(2007) 380

113 GRÚBER KÁROLY

A kelta tigris és a pápa gyermekei Gondolatok Írország gazdasági és társadalmi felzárkózásáról A szerzõ a cikk elsõ részében a „kelta tigris” jelenséggel, azaz Írország látványos gazdasági felzárkózásával foglalkozik, amely során húsz év alatt az írek Európa perifériájáról a leggazdagabb országok sorába emelkedtek. A cikk második részében a 2007-es választásokat elemzi röviden, amelynek – véleménye szerint – a fõ tanulsága az, hogy az ír lakosság Bertie Ahern miniszterelnök újraválasztásával tulajdonképpen a húsz évvel ezelõtt elindult reformok folytatása mellett foglalt állást. A tanulmány arra a kérdésre is keresi a választ, hogy vajon milyen mértékben lehet az ír modellt Közép-Európára alkalmazni. „Mi mindig híven kitartottunk a vesztett ügyek mellett. A siker nekünk az értelem és a képzelõerõ halála. Sohasem voltunk hívei annak, akinek sikere volt. Csak szolgáltunk.” (James Joyce:Ulysses) „Írország révbe ért. Olyan gazdagok vagyunk, amilyenek sohasem voltunk. Az íreknek már nem kell emigrálniuk, és nem kell fizetni az oktatásért. A munkanélküliség történelmileg a legkisebb. Több választási lehetõségünk van, mint bármikor, országunk toleráns, és senki ellen sem lehet diszkriminálni. Több készpénzünk van, mint bárkinek Európában. Írország vezeti a legélhetõbb országok listáját.”

(David McWilliams: A pápa gyermekei)

Az elsõ idézetet az ír nemzeti irodalom kozmopolita gyermeke írta hazájáról a XX. század elején, amikor Írország Európa perifériáján James Joyce számára élhetetlen provinciális hely volt. Nem véletlen, hogy fõ mûve az Ulysses Triesztben, Zürichben és Párizsban íródott. A második idézet David McWilliams-tõl származik, akinek könyve talán legjobban írja le a „Zöld Sziget” társadalmi és gazdasági felzárkózását és annak hatásait az ír identitásra. Szerinte a XXI. század elején Írországot jólét és nyitottság jellemzi, amely egyrészt sikeresen megõrizte az ír identitás alapjait, ugyanakkor képes volt sikeresen kiaknázni a globalizáció adta esélyeket. Amikor 2007. május 24-én Bertie Ahern ír miniszterelnök tízévi kormányzás után újabb öt évre kapott felhatalmazást az általános választásokon, az Európai Unió legrégebben hatalmon lévõ miniszterelnökévé vált (a szintén 1997-ben hatalomra került Tony Blair, akivel különben kitûnõ kapcsolatokat ápolt Ahern, és sokat tettek együtt az északír békefolyamatért, 2007. június végén lemondott hatalmáról, és átA szerzõ által kifejtett nézetek nem szükségszerûen esnek egybe a hivatalos magyar állásponttal. A cikkben foglaltak a szerzõ személyes véleményét képviselik.

114

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

adta helyét Gordon Brownnak). Cikkemnek nem kizárólagos témája a 2007-es ír választások részletes elemzése, a Bertie Ahern által biztosított politikai stabilitást azonban nem lehet értelmezni a „Zöld Sziget” gazdasági felzárkózása nélkül, és a felzárkózást sem lehet értelmezni az ír politikai elit által az 1980-as és 1990-es években hozott stratégiai döntések tanulmányozása nélkül.

1. A kelta tigris ugrása 1.1. Politikai-stratégiai döntések

Már könyvtárnyi elemzés született arról, hogy milyen faktorok és döntések alapján indult el Írország gazdasági és társadalmi felzárkózása (az IMF adatai szerint 1973ban, amikor Írország csatlakozott az Európai Közösséghez, az ír egy fõre jutó GDP 63 százaléka volt az EK átlagának, 1990-ben 69, míg 2002-ben 121 (!) százalék volt ez az adat). Rövid elemzésemben nem kívánok új elemeket felvetni a vitában, inkább az elhangzott érveket próbálom vázlatosan összefoglalni. Amikor 1921-ben Írország Nyugat-Európa utolsó országaként függetlenné vált Nagy-Britanniától, az új ország elitje igen nehéz helyzetbe került, hiszen sok évszázadnyi gazdasági, politikai és társadalmi függést kellett szinte azonnal kezelni. (Ken Loach Cannes-ban fõdíjat nyert, „The Wind that shakes the barley” címû filmje igen jól illusztrálja az új ír állam születése körüli dilemmákat.) Az 1920-as évek elején az egy fõre jutó ír GDP fele volt a britnek. Az új államot építõ ír elit végül is a gazdasági bezárkózással és az állam által erõteljesen ellenõrzött gazdasági modellel próbált meg minél gyorsabban elszakadni a brit múlttól (Írország a mai napig nem tagja a Brit Államközösségnek). A szabad ír állam elsõ évtizedeit is alapvetõen ez a piacvédõ, illetve államközpontú modell jellemezte. A nyersanyagban szegény országot igen erõteljesen megviselte az 1970-es évek olajválsága, az akkori ír kormány keynes-i válaszokkal próbálta stabilizálni az ír gazdaságot, ami az adók emelését és az eladósodás felgyorsulását vonta maga után. Az ír gazdaság fiskális helyzete évrõl évre romlott, 1986-ra az állami eladósodás az éves GDP 116 (!) százalékára rúgott.1 A 20 százalék körüli munkanélküliség is a legmagasabb volt az Európai Közösségben. Az 1986-ban hatalomra került Fianna Fail-kormányzat, amelyet Charles Haughey vezetett, jól érzékelte a gazdasági csõd közelségét (a korábban 1979 és 1982 között is kormányzó Haughey expanzív gazdaságpolitikájával maga is jócskán hozzájárult a válság kialakulásához). A fiskális válság kezelésére a Haughey-kormány komoly válságcsomagot állított össze: 6 százalékkal csökkentették az egészségügyi, 7 százalékkal az oktatási és honvédelmi, 18 százalékkal a mezõgazdasági és 11 százalékkal a lakástámogatási költségvetést. Különbözõ kormányzati szerveket – például a Nemzeti Szociális Intézetet, a Fora 1 J. Considine and E. O’Leary: The Growth Performance of Northern Ireland and the Republic of Ireland 1960 to 1995, in N. Collins, ed., Political Issues in Ireland Today (New York: Manchester University Press, 1999).

A KELTA TIGRIS ÉS A PÁPA GYERMEKEI

115

Borbatha környezetvédelmi ügynökséget és az Egészségnevelési Intézetet – szüntettek meg. Bezárták a legtöbb területfejlesztési ügynökséget is. Emellett kedvezményes feltételek mellett tízezer közhivatalnokot bocsátottak el vagy nyugdíjaztak. Haughey miniszterelnök a következõképpen vallott a megszorításokról2: „Az általunk meghozott intézkedések kényszerlépések voltak, amelyeket a gazdasági és társadalmi krízis indokolt. Kategorikusan elutasítom azokat a kritikákat, amelyek szerint ideológiai okokból (értsd: konzervatív kormányzat – a szerk.) hoztuk e döntéseket, mivel az ország túlélése nem ideológiai kérdés.” A megszorítások mellett igen nagy mértékû adócsökkentésbe is kezdett a Haughey-kabinet, 12,5 százalékra mérsékelték a társasági adót egy olyan idõszakban, amikor annak mértéke Európa legtöbb országában 30 százalék felett, míg az Egyesült Államokban 35 százalék volt. Természetesen azt sem szabad elfelejteni, hogy a válságcsomag szükségességérõl parlamenti konszenzus született, amelyrõl Ray McSharry, akkori pénzügyminiszter gyõzte meg Alan Dukes-ot az ellenzék vezetõjét. A válság olyan mély volt, hogy még a szociális partnerek és a szakszervezetek is önmérsékletet tanúsítottak. Lucio Baccaro és Marco Simoni kitûnõ tanulmánya mélységben elemzi az ír szociális partnerek szerepét az ír gazdasági csoda kialakulásában3: „Írországban a válság nyomán a szociális partnerek elfogadták a központi bérek kiszámolásának egy új módszertanát. Ez a béremeléseket a legkevésbé versenyképes szektorok hatékonyságnövekedéséhez kötötte, ez azzal járt, hogy a legversenyképesebb szektorokban (pl. információtechnológia és szolgáltatások) a béremelkedés mértéke a produktivitás növekedésének mértéke alatt maradt. Ez a régi rendszerhez képest csökkentette a bérköltségeket a húzóágazatokban, és így növelte azok globális versenyképességét és a gazdasági növekedést.” 1987 és 1988 között az igen szigorú takarékoskodás miatt az állami költségvetés abszolút értelemben 3, míg nominális értékben 16 (!) százalékkal csökkent. Az állami költségvetés 1985-ban még a nemzeti össztermék 55 százalékát tette ki, míg 1990-ben ez az arány 41 százalékra mérséklõdött.4 A gazdasági növekedés, amely 1973 és 1986 között átlagban 1,9 százalék volt, 1989-ben elérte a 4 százalékot.5 A makrogazdasági tankönyvek szerint a megnövekedett állami kiadásokat lehet finanszírozni az infláció felpörgetésével is. Miután Írország 1979-ben csatlakozott az európai monetáris rendszerhez, az aktuális ír kormányok kezében egyre kevésbé volt hatékony ez az eszköz. A Maastrichti Szerzõdés (1992) aláírásával Írország elkötelezte magát a hiteles fiskális politika mellett. Írország csatlakozását az EMShez, késõbb az eurózónához az ír felzárkózás egyik legfontosabb elemeként írja le 2 P. Lane: Disinflation, Switching Nominal Anchors and Twin Crises: The Irish Experience, Journal of Policy Reform, Vol. 3, No. 4, pp. 301–326, 2000. 3 L. Baccaro and M. Somoni: The Irish social partnership and the celtic tiger phenomenon, Discussion Paper, International Institute for Labour Studies, Geneva, 2004. 4 P. Honohan: Fiscal Adjustment and Disinflation in Ireland: Setting the Macro Basis of Economic Recovery and Expansion, in F. Barry, ed., Understanding Ireland’s Economic Growth, New York: St. Martin’s Press, 1999. 5 J. Jacobsen: Chasing Progress in the Irish Republic (New York: Cambridge University Press, 1994).

116

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

az ismert ír közgazdászprofesszor, John Bradley6: „Igen nyugodtan alszom abban a tudatban, hogy a monetáris politikai döntéseket Frankfurtban hozzák, és ugyancsak õk védik az eurót a spekulatív támadások ellen; nekünk Írországban más dolgunk nincs, mint hogy örömmel fogadjuk el e döntéseket. Emellett szintén üdvözlendõ, hogy az ír költségvetési döntéseket árgus szemmel figyelik az uniós bürokraták, akik ’tüsszentenek’ bármilyen felelõtlen költségvetési expanzió láttán.” További fontos stratégiai döntés volt az oktatás és az innováció látványos kormányzati támogatása. Igaz ugyan, hogy Írország elég késõn, csak 1967-ben tette ingyenessé a középiskolai oktatást, de mára már a diákok több mint 80 (!) százaléka befejezi a középiskolát, és az egyetemista korosztály több mint fele kezdi meg felsõfokú tanulmányait. Az ír oktatáspolitika sikertörténete az ún. technical college-ok (mûszaki szakközépiskolák) létrehozása ugyancsak az 1980-as évek második felében. Ezek az intézmények látták/látják el képzett munkaerõvel az olyan, Írországba települt multinacionális cégeket, mint a Dell, az IBM, az Apple, a Hewlett Packard, a Microsoft. A Haughey-kormány sikeres gazdaságpolitikáját, amelyet eddig fõleg elvonásokkal és adócsökkentésekkel jellemeztünk, nem lehet teljesen értelmezni a National Economic and Social Council (Nemzeti Gazdasági és Szociális Tanács, NESC) szerepének vizsgálata nélkül. A szervezetet 1973-ben hozták létre, Írország EK-tagságával egy idõben, feladata az európai segélyalapokból érkezõ források felhasználásának tervezése és menedzselése volt. A mai napig igen befolyásos intézményben a kormányzati szereplõk mellett a szakszervezetek, az önkormányzati szövetségek, az egyházak és az egyetemek képviselõi vesznek részt. A Haughey-kormány az elsõ látásra tisztán neoliberális programját a NESC szerepének megerõsítésével kiegészítette a hosszú távú tervezés irányában. Az 1987-ben elfogadott, három évre szóló nemzeti felzárkózási tervet (National Recovery Plan) a NESC készítette. Szintén kulcsszerepet játszott az ír gazdasági csodához vezetõ stratégiai döntések meghozásában az Industrial Development Agency (Ipari Fejlesztési Ügynökség, IDA), mint ahogyan a multinacionális cégek Írországra csábításában is. Dublinnak mint pénzügyi központnak a jelentõségét növelte az ugyancsak a Haughey-kormány által alapított pénzügyi szolgáltató negyed, a Financial Services Centre. A hosszú távú tervezés szerepérõl a gazdasági fejlesztésekben általában és az ír példáról konkrétan így ír Brian Beary7, aki tíz évig volt az IDA igazgatója, egyik vonatkozó tanulmányában: „Sok neoliberális elemzõ számára a hosszú távú tervezésrõl a szovjet, illetve a kínai ötés tízéves tervek jutnak eszükbe. Jobb esetben csak a francia ’államszocializmus’. Azt azonban nem szabad elfelejteni, hogy az utóbbi években a kínaiak, sõt az írek is igen jól állnak részben a tervezésnek köszönhetõen. Az ír kormány 2005 novemberében hagyta jóvá a legújabb tízéves fejlesztési tervét.” Összességében megállapíthatjuk, hogy az 1986-ban hatalomra jutott második Haughey-kormány igen széles támogatottságú (ellenzék, szociális partnerek) válságcsomaggal látott hozzá az ír gazdaság rendbetételéhez. Ez a program, amelyben meg6 John Bradley: Economic Management in Ireland post-EMU: Policy Implications of Globalisation and Regionalisation, Journal of the Statistical and Social Inquiry Society of Ireland, Vol.XXVIII, Part 1, 1999. 7 Brian Beray: Why Ireland’s Economic Boom is No Miracle, 30 May 2007, www.globalist.com

A KELTA TIGRIS ÉS A PÁPA GYERMEKEI

117

találhatjuk mind a neoliberális, mind a keynesiánus eszközöket, megalapozta az a jelenséget, amelyet ma „kelta tigrisként” tartunk számon. Az azóta hatalomra került ír kormányok többé-kevésbé elfogadják az ebben a programban foglalt alapfelvetéseket. 1.2. Társadalmi, demográfiai tényezők

Természetes, hogy semmilyen kormánypolitika nem lehet sikeres, ha nem veszi figyelembe az adott társadalom alapadottságait. Így volt ez a Haughey-kormány programjával is. Az ír gazdaság szárnyalásának kezdete olyan idõszakban jött, amikor igen kedvezõ demográfiai környezet jellemezte az ír társadalmat. Aki járt már Bostonban Szent Patrik napján (március 17.), az írek nemzeti ünnepén, az tudja, hogy rengeteg ír származású ember él az anyaországon kívül. Közismert, hogy a mindig magas népszaporulat és a kedvezõtlen gazdasági helyzet miatt Írország szinte mindig kibocsátó országnak számított migrációs szempontból. Ennek köszönhetõen Írországban mindig igen rossz volt az eltartók-eltartottak aránya. Fõleg a fiatal munkaképes generációk hagyták el az országot, és a tradicionális társadalomfelfogás miatt a legtöbb nõ otthon maradt, és nem ment el dolgozni. Tovább rontotta a képet a hagyományosan magas munkanélküliség. 1987-ben 10 adófizetõre 23 eltartott jutott, míg – köszönhetõen a beindult gazdasági növekedésnek, az elvándorlás lelassulásának és a nõk megjelenésének a munkaerõpiacon – 1997-ben 10 aktív dolgozóra már csak 17 eltartott jutott. Ez a kedvezõ tendencia napjainkban is tovább folytatódik. A Harvard Egyetem két demográfusa, David Bloom és David Canning tanulmányukban a fenti folyamatokat részben a természetes szaporulat csökkenésével, részben a korábbi nagy generációk munkaerõpiacon történõ megjelenésével magyarázzák. Persze a kutatók azt is megállapítják, hogy a kedvezõ demográfiai tendenciákat ki kell használni a megfelelõ kormányzati döntésekkel.8 Az 1970-es években született generációt, amely a fõ oka a jelenlegi kedvezõ demográfiai környezetnek, David McWilliams, az ír társadalmi és gazdasági változások egyik legismertebb elemzõje a „pápa gyermekeinek” nevezi. McWilliams szerint õk játsszák a kulcsszerepet a sikeres ír felzárkózásban9: „Az 1970-es és az 1980-as években születettek jelentik a kulcsgenerációt a felzárkózás szempontjából. A ’pápa gyermekei’ generáció legfiatalabbjai ma 25 évesek, míg az öregebbek 37 évesek. Ez a generáció 620 000 embert jelent, akiknek kiemelt szerepük van az ország gazdasági, politikai és társadalmi folyamataiban. Õk az ország kreatív elitje, akik Írország XXI. századi jövõjét alakítják.” A „pápa gyermekei” generáció tagjai közül igen sokan vándoroltak ki idõlegesen Nagy-Britanniába, Európába és az Egyesült Államokba. Új jelenség, hogy legtöbbjük új képességekkel felvértezve tért vissza Írországba. McWilliams szerint több mint 200 000 ilyen „új” bevándorló járult hozzá az ír gazdasági csodához.10 8 Christopher Redman: Taming Ireland’s Celtic Tiger, Fortune Magazine, November 7 2006. 9 David McWilliams: The Pope’s children, Ireland’s New Elite, Gill and Macmillan, Dublin, 2005, p.29. 10 McWilliams, p.230

118

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

A kivándorolt írek hazacsábítását – fõleg az Egyesült Államokból – kiemelt feladatnak tekinti a mindenkori ír kormány. Az ír alkotmány is kimondja a kapcsolattartást az ír diaszpórával. Az igen megengedõ állampolgársági törvény ír állampolgárságot ad bárkinek, aki be tudja bizonyítani, hogy legalább egy nagyszülõje származott az ír szigetrõl (nem az Ír Köztársaságból!). Ilyen úton sok ír-amerikai jutott ír állampolgársághoz, és közvetett módon ezzel növelték az amerikai tõkebefektetéseket.11 Tovább javítja az ír gazdasági növekedés lehetõségeit a tény, hogy miután Írország szinte egyedüliként – Nagy-Britanniával egyetemben – megnyitotta munkaerõpiacát 2004-ben, több százezer – fõleg lengyel – munkavállaló érkezett Írországba. A bevándorlók is fõleg az adófizetõk táborát gazdagítják, így tovább javul az eltartók-eltartottak aránya. A már idézett McWilliams a következõképpen ír az ellenõrzött bevándorlás elõnyeirõl12: „Világos közgazdasági bizonyíték van arra, hogy a bevándorlók sokkal többet költenek el jövedelmükbõl, mint korábban. Inkább állásokat hoznak létre Írországban, ahelyett, hogy elvennék a munkahelyeket. Minél több a bevándorló, annál több a költekezés. Minél nagyobb a kereslet, annál nagyobb az új állások száma.” Nem kétséges, hogy Írország gazdasági sikereiben kiemelt szerepet játszottak a fenti történelmi adottságok, és az a tény, hogy az írek angolul beszélnek. Figyelemreméltó azonban, hogy a gazdasági felemelkedés mellett divatossá vált írnek lenni. Globális népszerûségre tett szert az ír néptánc és zene, nem is beszélve az ír pubok és a Guiness sör mérhetetlen sikereirõl. Az utóbbi évtizedekben jelentõsen megváltozott a gazdaságilag igen nyitott és mobilis ír társadalom identitása. Ebben szerepet játszik az a tény is, hogy megoldódni látszik az északír konfliktus is. Richard Kearney szerint a gazdasági jólét és az északír konfliktus lezárása alapvetõen megváltoztatta az ír identitás referenciarendszerét:13 „A nemzetállam egyrészt túl kicsi, másrészt túl nagy a mai ír identitás számára. Túl nagy a regionalitáson és a helyi civil társadalmon alapuló identitás szempontjából; és túl kicsi az európai többszintû kormányzás és Észak-Írország közös hatalommegosztó brit-ír kormányzása szempontjából.” David McWilliams szerint a régi Írország identitása katolikus, nacionalista-republikánus, a szellemi értékeket a fogyasztás felett állónak tartó, a kelta nyelvet és kultúrát támogató, és fõleg britellenes volt (hibernian). Az új ír identitás kozmopolita, fogyasztásközpontú, britbarát (cosmopolitan). A gazdasági jólét viszonyai között azonban sor került egy bizonyos mértékû szintézisre, amelyben a gazdag középosztályok egyre jobban elfogadják az õsi ír kultúra és nyelv hagyományait. Egyre több szülõ, aki meg sem tud szólalni az ír-kelta õsi nyelven, gyermekeit kelta iskolákba küldi. Az ír középosztályt nem elégíti ki a gyorsan jött jólét, egyre jobban ragaszkodnak ír gyö12 Grúber Károly: Európai Identitások: Régió, Nemzet, Integráció, Osiris-BIP, Budapest, 2002, p.65. 13 David McWilliams: Wage-spending non-nationals fuelling economic boom, Sunday Business Post, 17 September 2006. 14 Richard Kearney: Postnationalist Ireland, Politics, Culture, Philosophy, Routledge, London 1997, p.20.

A KELTA TIGRIS ÉS A PÁPA GYERMEKEI

119

kereikhez. David McWilliams szavaival14: „Az 1990-es években kialakult egy olyan ír társadalmi réteg, amely már nem fogadja el a régi (hibernian) ír identitást, ugyanakkor a végtelen fogyasztás (cosmopolitan) sem elégíti ki. Egy új ’törzs’ jött létre a XXI. századi Írországában, amely sikeresen elegyíti a régi és az új ír identitás elemeit, hívjuk õket ’Hibernian-cosmopolitan’ csoportnak, vagy röviden ’Hico’-nak.”

2. Ír választások 1997-ben a Fianna Fail (FF) és a Progresszív Demokraták (PD) alkotta konzervatívliberális koalíció kapott megbízást az ország vezetésére. A 2002-ben tartott általános választások eredményeként ez a páros megõrizte kormányzati szerepét. A 2007-es választások elõtt a konzervatív FF és a liberális PD a 166 fõs Képviselõházban a mandátumok 53%-ával, azaz 88 parlamenti hellyel rendelkezett. A 80 (48,1%) parlamenti képviselõi helyet magáénak tudó FF adta Bertie Ahren személyében a miniszterelnököt (Taoiseach), a mindössze 8 képviselõvel (4,8%) bíró PD Michael McDowell személyében a miniszterelnök-helyettest (Tanaiste). A legnagyobb ellenzéki párt, a konzervatív Fine Gael (FG) 32 képviselõvel a parlamenti mandátumok 19,2%-át tudhatta magáének. A Munkáspárt (LP) képviselõinek száma 21 (12,6%), a Green Party (GP) képviselõinek száma 6 (3,6%), a Sinn Féin-né (SF) 5 (3%), a Szocialista Párté (SP) 1 (0,6%). Mellettük 13 független képviselõ (7,8%) is bejutott. A sajátságos ír pártrendszer megértését segíti, ha megvizsgáljuk, hogy a parlamenti pártok az Európai Parlament melyik frakciójához tartoznak: l FF – a Nemzetek Európájáért Unió Képviselõcsoport tagja; l FG – az Európai Néppárt és az Európai Demokraták Képviselõcsoport tagja; l LP – az Európai Parlament Szocialista Képviselõcsoportjának tagja; l SF – az Egységes Európai Baloldal/az Északi Zöld Baloldal Képviselõcsoport tagja. 2.1. Kampánytémák

A tíz éve hatalmon lévõ koalíció, érthetõ okokból, Írország páratlan gazdasági növekedését, illetve annak fenntartását helyezte kampányának középpontjába. A választás elõtti idõszakban az Ahern-kormány az adórendszer változtatásával, illetve más eszközökkel komoly összeget osztott ki a lakosságnak, és sikerült részleges megállapodást elérnie a sztrájkoló egészségügyi dolgozókkal is. A miniszterelnök személyiségét – egy egyszerû ír állampolgár, akivel meg lehet inni egy sört a helyi pubban – középpontba állító Ahern-kampánynak az is jól jött, hogy sikerült áttörést elérni az északír békefolyamatban. Május 15-én, Tony Blair meghívására Ahern – elsõ ír miniszterelnökként – beszédet tartott a brit parlament két házának közös ülésén. (Elemzõk szerint ezzel a brit miniszterelnök tulajdonképpen segítette Ahern kampányát.) 14 McWilliams, p.222.

120

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Az ellenzéki Fine Gael és a Munkáspárt pártkoalíció kampányának fõ üzenete az volt, hogy az igen gyors gazdasági fejlõdés nem járt együtt a közszolgáltatások megfelelõ javulásával, a munkaerõpiac liberalizálása nyomán Írországba özönlõ többszázezernyi kelet-európai munkavállaló megterhelte az ír jóléti rendszert, és álláslehetõségeket vett el az ír munkásoktól. A Munkáspárt fõ kampányüzenete, a „Boldog vagy?” szlogen egyértelmûen azokat a rétegeket próbálta megszólítani, amelyek nem részesültek a soha nem látott gazdasági növekedés gyümölcseibõl. 2.2. Választási eredmények

A 2007. május 24-i választások gyõztese immár harmadik alkalommal a Bertie Ahern vezette Fianna Fail jobbközép párt lett. Az FF a választópolgárok 41,6%-nak támogatásával szerzett bizalmat a kormányalakításra. A 166 tagú Képviselõházban 78 képviselõi helyet magáénak tudó FF-nek további 5 képviselõ támogatására volt szüksége a parlamenti többséghez. A szövetséges keresését bonyolította, hogy az FF eddigi koalíciós partnere, a Progresszív Demokraták még a vártnál is rosszabbul szerepelt a választásokon, és mindössze 2,7% szavazatot kapott (2 parlamenti hely). Még Michael McDowel, a PD elnöke, eddigi miniszterelnök-helyettes sem tudott parlamenti mandátumot szerezni választókörzetében. A választások elõtti közvélemény-kutatási eredmények komoly reményt keltettek az ellenzéki pártokban a hatalom átvételére. A választásokat közvetlenül megelõzõ napok ugyanakkor az FF egyre emelkedõ népszerûségét jelezték, miközben a legnagyobb ellenzéki párt, az FG támogatottsága nem változott. A hangulatváltás egyik alapvetõ oka az volt, hogy a pártelnökök televíziós vitáját követõen a mindaddig bizonytalan választók a Fianna Fail mellett döntöttek. A vitában Bertie Ahern miniszterelnök a gazdasági stabilitás fenntartására tett ígéretet, Enda Kenny (FG) pedig jelentõs változtatásokat ígért a közszolgáltatások minõségében, viszont nem volt meggyõzõ a finanszírozás tekintetében. Az FF választásokon elért gyõzelméhez hozzájárultak a kormány külpolitikában elért kimagasló eredményei is, mint például a St. Andrews-i megállapodás sikerre vitele és Ahern már említett beszéde (már annak ténye is történelmi jelentõségû) a brit parlament két háza elõtt. A választásokon a kisebb pártok a vártnál rosszabbul szerepeltek, olyannyira, hogy az ellenzék által elõre bejelentett választási szövetség (FG–LP–GP) például együttesen sem ért el annyi szavazatot, mint az FF önmagában. Írországban is megfigyelhetõvé vált az az általános nemzetközi tendencia, hogy két fõ politikai erõ köré kezd tömörülni a társadalom. Az FF nem fõ riválisa támogatottságának rovására nyerte meg a választásokat, hanem sikeresen megtartotta korábbi szavazótábora jelentõs részét. Az FG a 2002-es választásokhoz képest számottevõen erõsödött, 31 képviselõi helyrõl 51 képviselõi helyre tornázta fel magát (a kisebb pártok és a független képviselõk rovására). Ez már önmagában is siker, és méltó elismerése annak a gigászi küzdelemnek, amit Enda Kenny pártelnök folytatott a párt talpra állítása érdekében. A politikai elemzõk korábbi kombinációi

A KELTA TIGRIS ÉS A PÁPA GYERMEKEI

121

szerint már 50 képviselõi hely megszerzése az FG részérõl elegendõnek tûnt a hatalom átvételéhez. Ezt a számítást a kisebb pártok gyenge szereplése húzta keresztül. A Munkáspárt az elõzetes várakozással ellentétben gyengén szerepelt. 2002-ben 21 képviselõi helyet szerzett, most viszont ennél jobb szereplésre számítottak, a végeredmény ugyanakkor eggyel kevesebb képviselõi hely lett. A Sinn Fein képviselõi helyeinek száma 5-rõl 4-re csökkent. A GP változatlanul 6 helyet tudhat magáénak. A függetlenek száma 13-ról 5-re esett. A választások nagy vesztese a Progresszív Demokraták pártja. Képviselõi helyeik száma 8-ról 2-re esett vissza. A gyenge szereplés meghatározó oka, hogy a párt szimpatizánsai nem tudták megbocsátani Michael McDowell pártelnöknek a korábbi pártelnök, Mary Harney puccsszerû eltávolítását a párt élérõl. A PD-n belül ugyancsak ellentétekre adott okot, hogy McDowell a pártpolitikai súlyánál jóval nagyobb kormányzati erõt igyekezett kiharcolni, és számos alkalommal nyíltan bírálta Ahern miniszterelnököt. Ezt pedig azok a Fianna Fail-szavazók nem bocsátották meg neki, akik eddig a PD-re szavaztak (húsz évvel ezelõtt a PD az FF-bõl vált ki, de szavazótáborának egy része továbbra is az FF támogatóiból állt). McDowell választói körzetében sem tudta megszerezni a parlamenti mandátumot, emiatt azonnal lemondott pártelnöki tisztérõl, és bejelentette a politikai élettõl való visszavonulását (az ír választási gyakorlatban csak közvetlen választás eredményeként lehet képviselõi helyet szerezni, listás jelölés nincs). A párt vezetõsége már fel is kérte Mary Harneyt a pártelnöki feladatok ellátására. A választásokon gyõztes Bertie Ahern viszonylag gyorsan alakított kormányt a progresszív demokratákkal, a zöldekkel és négy független képviselõvel. Ahern a várakozásoknak megfelelõen, 89 szavazattal 76 ellenében, egymás után harmadszor alakíthatott kormányt, ami példátlan Írország történetében. A kormányban több változásra is sor került, de Ahern alapvetõen nem forgatta fel kormányát, akit lehetett, megtartott eredeti helyén, és csupán három új minisztert nevezett ki. Az új miniszterelnök-helyettes Brian Cowen lett, és továbbra is marad pénzügyminiszter. A Fianna Fail egyetlen új minisztere az igazságügyi miniszter, Brian Lenihan (korábbi gyermekügyi államminiszter) lett, aki a távozó Michael McDowellt váltotta. Seamus Brennan átvette a sportokat, a mûvészetet és a turizmust felügyelõ tárcát, korábbi helyén a szociális és családügyi minisztériumban Martin Cullen váltotta. A külügyminisztérium élén sem történt változás, továbbra is Demot Ahern vezeti a tárcát. Az európai ügyek államminisztere a leváltott környezetvédelmi miniszter, Dick Roche lett, aki már az ír EU-elnökség idején is betöltötte ezt a tisztséget. Michael Martin továbbra is a gazdasági minisztérium élén áll, míg Mary Hanafin oktatásügyi miniszter maradt. Némi meglepetésre a Zöld Párt végül két kulcsfontosságú tárcát is megkapott: Eamonn Ryan lett a kommunikációs, energiaügyi és természeti erõforrások minisztériumának vezetõje, míg a párt elnöke, John Gromley a környezetvédelmi tárcát kapta meg. A Progresszív Demokraták vezetõje, Mary Harney megtartotta az egészségügyi minisztériumot.

122

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

2.3. Választások utáni változások: bel- és külpolitika

Mivel az FF, Bertie Ahern vezetésével a hatalmon maradt, inkább a folytonosság dominál, és jelentõs politikai és gazdasági változásokkal nem kell számolni. Emellett az alapvetõ kérdések tekintetében a fõ pártok között konszenzus van. Az új kormánynak elsõdlegesen a közlekedés és az energetikai szektor, valamint az egészségügy terén kell majd reformokat megvalósítania. (A Fianna Fail a 2007 decemberében közzétett hétéves nemzeti fejlesztési tervben – az NDP-ben – már elsõdlegesen ezekre a feladatokra koncentrál. A 184 milliárd euró összértékû NDP 2007. januárban történõ bejelentésével a kormányzó pártok közvetlenül a választásokat megelõzõen sikeresen növelték népszerûségüket.) Elemzõk 2007-ben a GDP 5,3%-kal történõ emelkedésével számolnak, 2008ban pedig 3,4%-os növekedésével. A választások miatt a költségvetési kiadások 2007-ben emelkednek, de 2008-ra ezek lefaragása – a szigorított adóellenõrzések eredményeként – várhatóan megtörténik. 2007-et követõen a szakemberek a foglalkoztatás csökkenésével és a lakossági kiadások mérséklõdésével számolnak. Amennyiben a külsõ gazdasági körülmények nem módosulnak jelentõsen 2008-ra, a jelenlegi 3,9%-os infláció 3%-ra történõ visszaszorítása várható. A választások eredményeként a külpolitikában nem kell változásra számítani. Az FF külpolitikai programjának fõbb elemei vélhetõleg változatlanok maradnak: l A párt az EU-s kérdésekben az Uniónak a polgárokhoz való közelítését tartja fontosnak. Ellenzi az adóharmonizálást. A közös energiapolitikát támogatja, tudva, hogy Írország energiafüggõsége is ezt követeli meg. Támogatja a megújuló energiahordozók minél nagyobb arányú felhasználását. A párt ragaszkodik a Közös Agrárpolitika terén fennálló megállapodásokhoz, annál is inkább, mivel az FF támogatottsága hagyományosan magas a mezõgazdasággal foglalkozó lakosság körében. l A Fianna Fail az alkotmányszerzõdést továbbra is a meglévõ szöveggel támogatja, elutasítja annak kiszemezgetést. A szerzõdés kiegészítését elképzelhetõnek tartja, annak érdekében, hogy Hollandia és Franciaország is belegyezését adja. A párt szerint nagyobb figyelmet kell fordítani a polgárok prioritásaira és aggodalmaira a foglalkoztatástól kezdve a bûnözés elleni harcon át a mobiltelefonálás díjazásáig. Az alkotmányszerzõdés teljes újratárgyalását nem helyesli, mivel annak eredménye a 2004-es szöveghez képest biztosan visszalépést jelentene. l A párt a jövõben tovább kívánja erõsíteni Írország szerepét az ENSZ reformjában és válságkezelési tevékenységében. l Emelni kívánja a humanitárius válságok megoldására fordítható összeget. Az FF a nemzetközi fejlesztési együttmûködés terén 2012-ig a GDP 0,7%-ára kívánja emelni a fejlesztési segélyek összegét. Összegezve: Ahern történelmi gyõzelmével az Európai Unió legrégebben hatalmon lévõ miniszterelnökévé vált, erõs politikai felhatalmazással folytathatja programját, amely a korábbi ciklusokkal ellentétben a közszolgáltatások reformjára és a gazdasági növekedés eredményeinek igazságosabb elosztására koncentrál majd. Ezt a tendenciát erõsíti, hogy a balközép Zöldek is csatlakoztak az új kormányhoz. Az ír la-

A KELTA TIGRIS ÉS A PÁPA GYERMEKEI

123

kosság Ahern újraválasztásával tulajdonképpen támogatja a 21 évvel ezelõtt Haughey nevével fémjelzett társadalmi reformokat, amelyek a soha nem látott ír felzárkózást elindították. Érdekes, hogy maga Ahern is Charles Haughey-t tartja politikai példaképének. Ahern ír miniszterelnökként szinte mindent elért, talán ezzel is magyarázhatók azok a sajtótalálgatások, amelyek szerint Ahern lehet az Európai Tanács új elnöke 2009-tõl (érdekes egybeesés, hogy ugyanerre a posztra brit sajtótalálgatások szerint Tony Blair is esélyes). A dublini Irish Independent szerint15: „A sikeres politikusokra csakúgy, mint a futballistákra, felfigyelnek külföldön. A 27 tagú Unióban sok barátja van az EU legrégebben hatalmon lévõ miniszterelnökének. Az ír elnökség Ahern vezetése alatt igen sikeres volt, többek között elfogadtatták az alkotmányos szerzõdés eredeti szövegét, amely létrehozza az Európai Tanács elnökének posztját is. (…) Bertie Ahern az ír közéletben eltöltött harminc év során megszerezte azokat a tapasztalatokat és képességeket, amelyek képessé teszik a fontos brüsszeli poszt betöltésére.”

3. Következtetések: mennyire használható Közép-Európában az ír modell? Ha röviden, szalagcímszerûen kellene az ír gazdasági csoda okait összefoglalni a fenti hosszabb elemzés alapján, a következõ elemeket lehetne kiemelni: l külföldi befektetések és az EU egységes piacára lépés; l dereguláció és versenyelvûség; l fiskális fegyelem; l konzultálás a szociális partnerekkel; l befektetés az oktatásba és a kutatásba; l az uniós strukturális és kohéziós források sikeres lehívása; l „Small is beautiful”, versenyképesség és rugalmasság; l politikai stabilitás, északír békefolyamat; l jó kormányzati politika, stratégiai gondolkodás; l kedvezõ demográfia folyamatok, bevándorlás. Az új EU-tagállamok számára, amelyek szintén a perifériáról, illetve a fél-perifériáról kívánnak felzárkózni, sok tanulságot hordozhat az ír modell. Nincs viszont konszenzus arról, hogy milyen mértékben releváns az ír fejlõdés Közép-Európa országai számára. Egy befolyásos német kutatóintézet elemzése szerint a magyar gazdaság kiindulópontja nagyban különbözik Írország 1980-as évekbeli helyzetérõl.16 Például Írország jóval nagyobb volumenû uniós segélyekhez jutott, mint az új tagállamok. Az Irish Development Agency hatékonyságának köszönhetõen Írországban az uniós alapok felhasználási rátája az új tagállamokhoz képest kiemelkedõ. A strukturális alapokból és a Kohéziós Alapból érkezõ közösségi hozzájárulást Írország elsõd15 Bertie surely has an eye on the bigger European picture, The Irish Independent, 27 August 2007. 16 Zoltán Ács–Colm O’Gorman–László Szerb–Siri Terjesen: Could the Irish Miracle Be Repeated in Hungary? Max Planck Institute of Economics, Jena, Germany, 2006.

124

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

legesen a humán erõforrások fejlesztésére hasznosította, amelyben kiemelt szerep jutott a képzés és a továbbképzés területének. Az oktatás színvonalának emelése, mindenki számára elérhetõvé tétele, valamint a tovább- és átképzés biztosítása azt a célt szolgálta, hogy elõsegítse nemzetközileg versenyképes termékek elõállítását, valamint képzett munkavállalókat biztosítson a külföldi beruházók számára. A képzés, a továbbképzés és az átképzés rendszere közvetett formában is segítette és segíti a munkanélküliség csökkentését. A strukturális alapokból kapott juttatások segítségével (és további jelentõs kormányzati hozzájárulással) a munkanélküliek az átképzés idejére anyagi támogatást (gyakorlatilag fizetést) kapnak. A továbbképzés rendszere nem párosul egyfajta kényszerítéssel, hanem a munkanélküliség alternatívája. A képzési rendszerben különös támogatást élveznek a fogyatékkal élõk, az iskolát szociális körülmények miatt elhagyni kényszerültek, valamint a családi munkamegosztás miatt a munkapiacról korábban kilépni kényszerült nõk. Mind Közép-Európába, mind Írországba jelentõs tõkebefektetések érkeztek (az egy fõre jutó befektetések tekintetében még mindig számottevõ az írek elõnye), de a befektetések jellege igen különbözõ, Írországba relatíve sokkal több FDI érkezett a kutatás-fejlesztési szektorba. Az ír társadalom vállalkozási kedve is jóval magasabb, mint a Közép-Európában tapasztalt. A cseh elemzõ, Petr Mach igen szkeptikus az ír modell közép-európai alkalmazhatóságával kapcsolatban17: „Sajnos a Cseh Köztársaság nem tudja követni az ír modellt, mivel demográfiai helyzetünk kevésbé kedvezõ, nem beszélünk angolul sem, és nem várhatunk olyan arányú uniós segélyeket sem, amilyeneket az írek kaptak. A hatalmas EU-transzferek elmaradásával nem tudunk olyan könnyen adót csökkenteni sem, mint az írek.” Összességében megállapíthatjuk, hogy az ír gazdaság helyzete, illetve az azt körülvevõ európai és globális környezet az 1980-as években más volt, mind KözépEurópa helyzete az EU-csatlakozásunk után, de az ír tanulságok igenis relevánsak abból a szempontból, hogy kormányzati politikával milyen környezetet kell létrehozni a felzárkózás megkezdéséhez. Azt sem szabad elfelejteni, hogy a felzárkózás folyamatban gondolkodást jelent. Jellemzõ az írekre, hogy miután elérték látványos céljaikat, és az Unió egyik leggazdagabb országává váltak, nem hagyták abba a gondolkodást a „hogyan tovább”-ról. Ma már nemcsak az uniós viszonyrendszerben gondolkoznak, hanem egyre jobban figyelnek a globális versenytársakra is. A vezetõ ír üzletember, Niall Fitzgerald, a Reuters elnök-vezérigazgatójának szavai jól illusztrálják az ír gondolkodást18: „A World Economic Forum által publikált versenyképességi listán 2000-ben Írország ötödik volt a világon, és 2006ban csak a huszonötödik. (…) Írország már nem tud versenyezni az alacsony munkabérekkel vagy az alacsony adókkal. Olyan befektetéseket kell megszerezni, amelyeknek nagy a hozzáadott értékük. Kulcskérdés az oktatás és az olyan képességek fejlesztése, 17 Petr Mach: Irish Miracle – an Exception, not a Rule, www.petrmach.cz, 18.05.2004. 18 Niall Fitzgerald, Chairman, Reuters: Ireland: where do we go from here? Reuters Irish Forum, Irish Stock Exchange, Dublin, 30 March 2006.

125

A KELTA TIGRIS ÉS A PÁPA GYERMEKEI

amelyekre a nagy cégeknek szükségük van. Természetesen ehhez növelnünk kell kutatási és innovációs kapacitásunkat is. (…) Írország nem lesz versenyképes, ha az EU nem versenyképes. Írország soha nem tapasztalt sikeressége kötelezettségekkel is jár. Miután felzárkóztunk a nyitott és liberális gazdaságpolitikánk miatt, az Unión belül is elsõnek kell lennünk a liberalizáció és a nyitottság képviseletében. Nem lehetünk versenyképesek globálisan, ha egy versenyképtelen blokkhoz tartozunk.” Írországtól sokat tanulhatunk, de a „kelta tigris jelenség” fõ üzenete az, hogy társadalmi összefogás nélkül szinte lehetetlen a felzárkózás. Az erõs nemzeti identitás is hozzájárulhat a gazdasági felemelkedéshez, de a nemzeti identitást nem a globalizáció ellenében kell megfogalmazni, inkább nyitottsággal és rugalmassággal ki kell használni a globalizáció adta lehetõségeket. n

126

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011 DIENES-OEHM EGON

Az Európai Unió elnökségének funkciója és feladatai a gyakorlatban A folyóirat elõzõ számából megtudhattuk, hogy az alapszerzõdés rendkívül szûkmarkúan rendelkezett az elnökségrõl, annak feladatairól pedig szinte nem is szólt. Mindez nem véletlen, mivel az elnökség nem intézmény, hanem olyan funkció, amely az idõk folyamán fejlõdött ki. Eredeti technikai dimenziójához fokozatosan adódott hozzá a politikai tartalom, valamint az alapszerzõdésekben bevezetett újabb és újabb döntéshozatali formák által kiváltott kötelezõ együttmûködés az eljárásban közremûködõ Európai Parlamenttel és az Európai Bizottsággal.

Az elnökség szerepe tehát szüntelenül fejlõdött, és az integráció változó igényeihez igazodott, intézményesülésére azonban nem került sor, az alapszerzõdésekben és eljárási szabályzatokban lefektetett ez irányú jogok és kötelezettségek alapvetõen eljárási természetûek. Feltehetõleg ezért állítja számos szakértõ, hogy az elnökség felelõsség lehetõségek nélkül. Az elnökségi feladatok mai gyakorlatának ismertetésekor nyilvánvalóan a Tanács hatáskörébõl és szerepébõl, továbbá a döntéshozatalban részt vevõ további uniós intézmények ez irányú feladatkörétõl való elhatárolásból kell kiindulni. Csak ennek alapján érthetõ meg ugyanis a tényleges elnökségi tennivalók bemutatása, a fajtájuk szerinti csoportosítás alapján.

A Tanács funkciói és az uniós döntéshozatali folyamat résztvevői; az Európai Tanács A Tanács mint uniós (eredetileg közösségi) intézmény a tagállamok miniszteri szintû képviseletét jelenti. Tagjainak személye attól függõen változik, hogy éppen milyen kérdést vitatnak meg. A többféle, jelenleg kilenc formációban ülésezõ fõ döntéshozó szervben kiemelkedõ jelentõsége van a külügyminiszterek (európai miniszterek) tanácsának. Amikor ebben az összetételben üléseznek, akkor Általános és Külügyi Tanácsnak nevezik a formációt. A Tanácsot mindennapi feladatainak ellátásában az Európai Unió Tanácsának Fõtitkársága segíti mint önálló hivatali szervezet. A Tanács üléseit Brüszszelben és – áprilisban, júliusban, valamint októberben – Luxembourgban tartja. Az üléseken a miniszterek mellett, vagy távollétükben helyettük azok az állandó képviselõk is részt vesznek, akik önálló bizottságban (Coreper I. és II.) maguk készítik elõ a szakértõi szintû, jelenleg több mint 200 tanácsi munkacsoportban feldolgozott, az Európai Bizottságtól származó javaslatot a tanácsi döntéshozatalra. Az alapszerzõdésben foglalt rendelkezések szerint a Tanács egyfelõl biztosítja a tagállamok általános gazdaságpolitikájának összehangolását, másfelõl a szerzõdésben meghatározott esetekben döntéshozatali (benne jogalkotási) hatás-

127

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

körrel rendelkezik. Ez utóbbi hatáskörét az alapvetõen kezdeményezõ, javaslattevõ és végrehajtási funkciókat gyakorló Európai Bizottságra ruházhatja. A Bizottság az alapszerzõdés, illetve a másodlagos közösségi jog által meghatározott körben maga is rendelkezik önálló döntési (jogalkotási) hatáskörrel, ez jellemzõen végrehajtási jellegû. A Tanács döntései az alapszerzõdések változásainak megfelelõen egyre inkább minõsített többséggel születnek, a szavazatok a népesség száma alapján kialakított arányok szerint tagállamonként különbözõek. Eredetileg a Tanács a Közösség egyetlen fõ (nem végrehajtási jellegû) döntéshozó szerve volt, az Európai Parlament szerepe – a költségvetés elfogadását kivéve – a bizottsági javaslattal kapcsolatos konzultáció jogára korlátozódott, ami értelemszerûen nem tett szükségessé formális kapcsolatokat a Tanács és a Parlament között tevékenységük ellátása során. Mára a jogalkotási, illetve egyéb kötelezõ döntések túlnyomó része tekintetében az Európai Parlament a Tanács egyenrangú partnerévé vált. A több szakaszban (elsõ, illetõleg második olvasat, valamint békéltetés) zajló, szabályozott közös döntéshozatali eljárás nyilvánvalóan alapjaiban alakította át a Tanács, a Parlament és a Bizottság intézményesített és informális együttmûködését is, ennek részleteire még visszatérünk. A tagállamok állam- és kormányfõibõl, illetve a Bizottság elnökébõl álló Európai Tanács adja az Uniónak a fejlõdéséhez szükséges ösztönzést, és meghatározza e fejlõdés általános politikai irányait. Ezt a stratégiai döntéshozatali, de nem formális, jogilag nem kötelezõ döntéshozatali funkcióját az Európai Tanács

az évente legalább kétszer megtartott üléseken az ún. elnökségi „következtetések” formájában gyakorolja. Az 1974-ig csak „csúcsértekezletnek” nevezett, azóta a jelenlegi nevén intézményesített Európai Tanács 2003 óta kizárólag Brüsszelben ülésezik, elnökségét az elnökséget adó tagország állam-, illetve kormányfõje látja el. (A tagállamok túlnyomó többségét a miniszterelnök képviseli az Európai Tanácsban. Alkotmányos szabályai alapján jelenleg csak Franciaországot képviseli az államfõ, a köztársasági elnök, míg Lengyelország esetében bármelyikük részvétele lehetséges és létezõ gyakorlat.) Az egyhangúlag elfogadott politikai döntések kialakításában az állam- és kormányfõk képviseletében a külügyminiszterek, illetve az Európai Bizottság tagjai az alapszerzõdés alapján közremûködnek. Az ülésekrõl, valamint az Unió által elért haladásról az Európai Tanács évente írásos jelentést nyújt be a Parlamentnek, a stratégiai döntéshozatali tevékenységébe azonban formálisan nem vonja be.

Az elnökség funkciója és konkrét feladatai Az elõbbi, vázlatos ismertetésbõl kitûnõen, a Tanács mint kollektív intézmény alapvetõ tevékenysége az uniós döntések elõkészítése, meghozatala és – meghatározott körben – képviselete. Ezt a Tanács munkaszervezeteiben (tanácsi munkacsoportok, Állandó Képviselõk Bizottsága) és a tanácsüléseken zajló tevékenységet nyilvánvalóan szervezni, irányítani és felügyelni, eredményét pedig közvetíteni, illetve képviselni kell. Az ezzel kapcsolatos tennivalók alkotják az elnökség feladatkörét, poli-

128 tikai, jogi és adminisztratív-technikai értelemben egyaránt. Az Unió Tanácsának, illetve az Európai Tanácsnak a soros elnökségét ellátó tagállam az adott félév során jelentõsen megnövekedett lehetõségekhez jut a minden más idõszakban érvényesülõ hagyományos tagállami szerepkörhöz képest, ugyanakkor számottevõen több feladatot is el kell látnia. Hagyományos szerepkör alatt értendõ az, amikor valamely tagállam az európai döntéshozatal folyamatában mint a fõ döntéshozó intézmény részese jogait gyakorolja és kötelezettségeit teljesíti. Valójában ilyenkor a tagország nem tesz mást és többet, mint azt, hogy – figyelemmel az integráció szempontjaira is – megkísérli érvényre juttatni nemzeti érdekeit az uniós döntésekben. Az elnökséget adó ország – elnökségének idõtartamára – fõszerepet visz az Európai Unió politikai irányításában és a Tanács mûködtetésében. Elsõdlegesen az õ feladata és felelõssége az Európai Tanács és az Unió Tanácsa tevékenységének megszervezése, annak irányítása, továbbá álláspontjának és döntéseinek képviselete és érvényesítése. Ez utóbbi egyrészt az uniós intézményekkel való kapcsolatokban (zömmel az alapszerzõdéssel összhangban bonyolódó közös döntéshozatali eljárás során), másrészt a harmadik országok és nemzetközi szervezetek irányában valósul meg, a nemzetközi szervezetek esetében természetszerûleg az adott nemzetközi szervezet alapszabályának megfelelõen. Az elnökség által ellátandó konkrét feladatok a következõ csoportosítás szerint összegezhetõk: l Munkaprogramok készítése Az Európai Unió politikai irányításának egyik legfontosabb eszköze az uniós te-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

vékenység és döntéshozatal irányának megtervezése és meghatározása. Ez a jogosultság a csoportos elnökséget illeti meg, azon belül döntõ szerephez elõször a soros elnökséget ellátó tagállam jut. A Tanács új eljárási szabályzatának hatálybalépése után ez az állam Németország volt, a csoport másik két tagja Portugália (2007. elsõ félév) és Szlovénia (2007. második félév). Magyarország Spanyolországot (2010. elsõ félév) és Belgiumot követõen 2011 második félévében látja el a soros elnökséget, ezekkel az államokkal csoportos elnökséget képezve. Miként azt dr. Iván Gábornak a magyar EU-elnökség rovatban közölt bevezetõ cikke már bemutatta, az elnökség részt vesz a három elnökségi idõszakra szóló munkaprogram tervezésében, elõkészítésében és végrehajtásában, a saját elnökségi idõszakra szólóan pedig önálló, az EU mindenkori politikai napirendjébe illeszkedõ féléves programot készít. Az önálló program elkészítésekor az elnökséget adó országnak van bizonyos lehetõsége arra, hogy a számára fontos témák elõtérbe kerüljenek, illetõleg a kevésbé érdekében álló ügyeket ne abban az idõszakban vitassák meg a tanácsi munkaszervek. l A tagállamokkal való kapcsolattartásból eredõ feladatok Elnökségének ideje alatt a tagállam általános „kapcsolattartó pont” az Unió egyéb intézményei és a többi tagállam számára. Az ebbe a körbe tartozó konkrét tennivalók sokfélék lehetnek, és mennyiségüket nyilvánvalóan az határozza meg, hogy az adott idõszakban vannak-e az Unió egészének vagy valamely tagállamának integrációs vetületben olyan nagy horderejû problémái, amelyek

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

a napirend készítésekor nem voltak elõreláthatók. Külön is ki kell emelni az itt tárgyalt feladatok között az elnökségnek a tagállamok fõvárosaiban az elnökség kezdete elõtt tett látogatásait. Ennek a gyakorlatban meghonosodott, jóllehet nem minden elnökség által követett formának az a célja, hogy az elnökség minél teljesebb képet kapjon a többi tagország képviselõinek a napirenddel, illetve egyes fontosabb, az integrációt érintõ kérdésekkel kapcsolatos álláspontjáról. l A Tanács és az Európai Tanács mûködtetése és elnöklése, döntéseik elõkészítése A mindenkori elnökség szervezi, irányítja és elnököli az Európai Tanács, a Tanács és munkaszervei üléseit, elõkészíti az egyes üléseken szereplõ témákat és a napirendet. Ennek az összegzõ jellegû megállapításnak egyaránt van eljárási (technikai) és szakmai tartalma, hiszen az elnökség általános szerepköréhez tartozik az uniós döntések megszületésének elõmozdítása. Ez szükségszerûen együtt jár azzal, hogy a soros elnökségnek minden rendelkezésre álló eszközzel, így elsõsorban kompromisszumos javaslatok megtételével törekednie kell a vitás kérdések rendezésére, az egyhangú, illetõleg a minõsített többségi döntések elfogadására. Az Európai Tanács esetében az ülések elnökletét értelemszerûen az adott tagország kormányfõje (Franciaország esetében államfõje) látja el, az ülések szervezési feladatait saját apparátusa (ide értve az állandó képviseletet is) végzi a Tanács Fõtitkárságának segítségével. Egy adott elnökségi idõszakban legalább egy (a gyakorlatban inkább két) formális európai tanácsülésre kerül sor, 2003 második féléve óta mindig Brüsszelben.

129 Ezen túlmenõen informális ülések is lehetnek, amelyeket jellemzõen ma is a soros elnökség országában tartanak. A formális döntéseket hozó Tanács ez idõ szerint kilenc formációban mûködik. Az Általános Ügyek és Külkapcsolatok Tanácsa, a Bel- és Igazságügyi Tanács, valamint a Gazdasági és Pénzügyi Tanács – az állandó képviselõk (Coreper II.) elõkészítésében – az Unió belsõ fejlõdése és külsõ megjelenése szempontjából legfontosabb általános, illetve ágazati ügycsoportok gazdája. Mindegyik itt említett tanács havonta ülésezik, kivéve augusztust. Ezzel szemben a helyettes állandó képviselõk (Coreper I.) elõkészítésében mûködõ további hat tanács inkább a már mûködõ belsõ piac, illetve az annak elmélyítését és továbbfejlesztését szolgáló témák és ágazatok döntéshozó szerve, és jellemzõ funkciója a jogalkotás. Az idetartozó tanácsok: Mezõgazdasági és Halászati; Közlekedés, Távközlési és Energiaügyi; Környezetvédelmi; Foglalkoztatási, Egészségügyi, Szociális és Fogyasztóvédelmi; Oktatási, Kulturális, Sport- és Ifjúsági Ügyek Tanácsa; Versenyképességi Tanács. Ezek a tanácsok egy elnökségi idõszakban legalább egy formális és egy informális ülést tartanak (az informálist az elnökség országában), de a Mezõgazdasági Tanács havonta, a Versenyképességi Tanács pedig jellemzõen egynél többször ülésezik. A kilenc tanácsi formációban az elnökség funkcióját a soros tagállamoknak az adott ágazatban illetékes minisztere látja el, ami azt is jelenti, hogy a több témakörért felelõs tanácsok esetében egyegy ülésen belül is változhatnak az ülést levezetõ elnökök. Természetesen a Tanács döntéseit és határozatait elõkészítõ testületek vezeté-

130 sét is a soros elnök tagállam látja el, ugyancsak a Tanács Fõtitkárságának közremûködésével. (Ezek a döntések – attól függõen, hogy milyen eljárási szakaszban születnek – egyaránt irányulhatnak elvi irányokat meghatározó „általános megközelítés”, szövegszerû megegyezést jelentõ „megállapodás” a Parlamenttel való együttdöntési eljárásban a Tanács pozícióját tartalmazó „közös álláspont” létrehozására, illetõleg a végsõ döntés – jogszabály – tervezetének elfogadására.) A brüsszeli állandó képviselõ, illetve helyettese vezeti az Állandó Képviselõk Bizottságának két alakulatát, ezen túlmenõen mintegy 250 tanácsi munkacsoport, illetõleg elõkészítõ bizottság vezetésérõl kell még gondoskodnia a soros elnökség országának. l Együttmûködés a Parlamenttel és a Bizottsággal a Tanács és az Európai Parlament együttdöntési eljárásában E cikk bevezetõ részében már volt szó arról, hogy idõvel uralkodóvá vált az Unió döntéshozatalában az Európai Parlament és a Tanács együttdöntése. Az általános érvényû jogalkotásban (rendelet és irányelv) ez az eljárási forma szinte teljeskörûen érvényesül. A közös döntéshozatali eljárás állandó szereplõi a javaslattevõ Európai Bizottság és a döntéshozó Európai Parlament, illetve a Tanács. (Meg kell említeni, hogy a Bizottság állandó résztvevõje a parlamenti és a tanácsi munkaszervek üléseinek is, hiszen javaslatának bármely döntéshozó általi megváltoztatása csak az õ egyetértésével vagy a Parlament általi visszautasítással, illetve a Tanácsban történõ egyhangú döntéssel lehetséges.) A Parlament és a Tanács együttdöntése akár az elsõ, akár a második olvasati szakaszban megvaló-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

sulhat, végsõ soron pedig a békéltetési (egyeztetési) szakaszban születhet meg vagy hiúsulhat meg a közös döntés. A fentiekbõl következõen a Tanács és az Unió másik két intézménye között folyamatos és szoros együttmûködés és a vitás kérdések informális és formális egyeztetése szükségeltetik, ami az ún. „háromoldalú megbeszélés (trilógus)” keretében történik. Ezekben az egyeztetési folyamatokban kiemelkedõ szerep hárul az elnökségre. Az együttdöntési eljárás alá tartozó ügyekben a tanácsi álláspontot a soros elnökség Coreper I. képviselõje közvetíti és képviseli, illetõleg õ az, aki aktívan kíséreli meg a Parlamenttel (és a Bizottsággal) való kompromisszum kialakítását az elsõ, illetve a második olvasati háromoldalú megbeszéléseken. (Természetesen az így kialakított kompromisszumot a Tanácsban el kell tudnia fogadtatni.) A végsõ békéltetési (egyeztetési) eljárásban (conciliation procedure) a Tanácsot a soros elnökség miniszteri szinten képviseli. l Képviselet a harmadik országokkal, nemzetközi szervezetekkel való kapcsolatokban A két- és többoldalú nemzetközi kapcsolatokban az elnökség – általában a Bizottsággal és a Tanács fõtitkárával együtt – képviseli az Uniót a nemzetközi színtéren, nemzetközi szervezet esetében mindenkor összhangban annak alapszabályával. Ebben a félévben az elnökséget adó ország az Unió hangja a külvilág felé a kül- és biztonságpolitikai kérdésekben, ahol válsághelyzetek értékelésében és megoldásában, valamint egyéb, közvetlenül õt nem érintõ ügyekben is fellép az Unió képviseletében. Az elnökség intézményét ebben, az Unió külsõ képviseletének tekintetében

131

MAGYAR EU-ELNÖKSÉG, 2011

változtatja meg leginkább az alkotmányszerzõdés helyébe lépõ módosító szerzõdés. Az ennek tárgyalására összehívott, jelenleg is folyó kormányközi értekezlet sikere és az új szerzõdés idei aláírása egyre valószínûbb, és ezúttal a viszonylag gyors tagállami megerõsítésben is lehet bízni (noha meglepetéseket most sem lehet kizárni). A 2009-re tervezett hatálybalépés esetén is számos gyakorlati kérdés vár azonban tisztázás-

ra. A külpolitikai fõképviselõ és a soros (csoportos) elnökség közötti munkamegosztás tényleges megoldásainak kialakításában, a szerzõdéses keretek élettel és precedenssel történõ megtöltésében kitüntetett szerep jut majd a mandátumát az új szerzõdés hatálya alatt megkezdõ elsõ triónak, benne Magyarországnak. Épp ezért a rovat e témának a késõbbiekben külön cikket szentel.

n

132

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA KIS-BENEDEK JÓZSEF–NÓGRÁDI GYÖRGY

Észak-afrikai iszlám radikális csoportok tevékenysége Európában, és ennek hatása az európai biztonságra A tanulmányban leírtak érzékeltetik, hogy az észak-afrikai radikális iszlám szervezetek szinte mindenütt jelen vannak Európában, de régiónként és országonként különbözõ erõvel és megjelenési formában. Az utóbbi évek kettõs sajátossága a csoportok közötti együttmûködés, valamint az öntevékeny sejtek aktivizálódása, amelyek igyekeznek téríteni és helyi állampolgárokat bevonni. Mindez megköveteli a nemzetközi szervezetek (NATO, EU) közötti szorosabb egyeztetést (az intézményi munka hatékonyabbá tételét), de természetesen a bilaterális együttmûködést is.

Az Európát érintõ globális és regionális kihívások és kockázatok nem minden régióra és országra hatnak egyformán, így ezek kezelése sem lehet egyforma. A megállapítás vonatkozik a globális terrorizmusra is, amelynek európai megjelenése tényként kezelendõ és az ellene folytatott küzdelem határozott intézkedéseket követel a kormányoktól. A londoni, a madridi merényleteket és az egyre növekvõ számú európai terrorfenyegetéseket, valamint letartóztatásokat követõen a terrorizmussal foglalkozó szakemberek, de a közvélemény körében is jogosan merül fel a kérdés, mekkora Európa terrorfenyegetettsége, hol és mikor várható merénylet. Az események elemzése alapján megállapítható, hogy a merényletek meghiúsulása ed-

dig a hatóságok határozott fellépésén és nem a terroristák szándékán múlt. Erre példaként szolgálnak a 2006-ban és 2007-ben, Németországban és Dániában meghiúsított merényletkísérletek. A londoni merényletek után – amint azt a brit hatóságok jelezték – csak Nagy-Britanniában legkevesebb kétezer öngyilkos merénylõ létezését feltételezik, a veszély pedig fõként az országon belül keletkezik. Hasonló jelenségek tapasztalhatók Németországban és Spanyolországban is. A madridi merénylet elkövetõinek 2007 februárjában elkezdett tárgyalása bizonyítja, hogy az észak-afrikai csoportok sokkal aktívabban tevékenykednek, mint azt korábban a hatóságok feltételezték. A nyilvánosságra került adatok azt is bizonyítják, hogy a marokkói iszlám, illetve algériai szalafita csoportok tevékenysége messze túlnõ Spanyolország határain. Ezt alátámasztja a Spanyol Hírszerzõ Ügynökség (Centro Nacional de Inteligencia, CNI) 2006 novemberében nyilvánosságra hozott anyaga is1. A merényletek feltárását szolgáló nyomozások feltártak új csoportokat is (pl. Operation Nova, amely iszlám szélsõségesekbõl áll), de ismertté vált az is, hogy milyen hatékonyan mûködnek együtt algériai, marokkói, mauritániai és afganisztáni veteránok. Az iszlám radikális szervezetek részérõl Európában

1 Az M11 néven futó eljárás megtalálható a http://www.elpais.es/static/especiales/2006/auto11M/elpais_auto.html?numpag=1 honlapon.

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

három sajátosság mutatható ki: puha célpont elleni támadások elõkészítése (vonat, autóbusz), tömegpusztító eszközök beszerzésére való törekvés, valamint öngyilkos merénylõk alkalmazása. A mikor és hol kérdésre szinte lehetetlen választ adni, hiszen a politikát, a nemzetközi kapcsolatokat és a terrorizmust erõsen befolyásolja a nemzetközi környezet is (nem véletlen, hogy NagyBritanniában elemzik azt is, hogy a DélIrakból történõ kivonulás milyen hatással lehet a brit terrorfenyegetettségre). Az említett befolyásoló tényezõkbõl azonban kétségkívül lehetõség nyílik bizonyos trendek megállapítására. Ezek közül kiemelendõ: l a terrorizmus elleni küzdelem (USA-értelmezés szerint: háború) még néhány évig folytatódni fog; l az al-Kaida mint a hálózatok hálózata több évig fenyegetést jelent; l a dzsiháddal még hosszú ideig együtt kell élni, ami nemcsak a válságkörzetekben, hanem a koalíciós erõk honi területén is folytatódik (természetesen nem egyforma intenzitással); l növekedni fog a szervezett bûnözés és a terrorizmus közötti kapcsolat a pénzügyi feltételek és a logisztikai biztosítás érdekében; l fokozottabban elõkerül a tömegpusztító eszközök alkalmazásának igénye, illetve azok megszerzésének bonyolultsága miatt házi vagy ipari készítmények felhasználása (mérgek, vegyszerek stb.). A végrehajtó személyeket illetõen Európában számolni kell Észak-Afrikából, illetve egyéb térségekbõl legálisan vagy illegálisan Európába érkezett terroristákkal, illetve helyi (bennszülött) állampolgárokkal. Tanulmányunkban az észak-af-

133 rikai országokból érkezett, radikális nézeteket valló muzulmán bevándorlókkal, illetve az általuk alkalmazott toborzási módszerekkel kívánunk foglalkozni.

Az észak-afrikai muzulmánok bevándorlása Európába 2001. szeptember 11-ét követõen Európa különbözõ országaiban számos marokkói, algériai, tunéziai, líbiai személy letartóztatása jelzi a radikális iszlám csoportok jelenlétét és egyre nagyobb aktivitását. Fontos azonban nyomatékosan kiemelni, hogy a radikalizálódás személyekre, csoportokra, és nem általában az Európában élõ muzulmánokra vonatkozik, hiszen többségük igyekezett beilleszkedni, megélhetési forrást találni és lojálisan viselkedni a befogadó állammal szemben. A befogadó államok – jóllehet szinte valamennyien a NATO vagy/és az Európai Unió tagjai – igyekeznek az uniós elõírásokat figyelembe venni, ugyanakkor a fenyegetettség miatt bevezetett intézkedéseknek megvannak a nemzeti sajátosságaik is, amelyek szoros összefüggésben állnak a fenyegetettséggel. Az észak-afrikai államokból az Európába történõ bevándorlás az elmúlt század 60-as éveiben kezdõdött, oka pedig a nyugat-európai munkanélküliség volt. A 80-as években a bevándorlók (menekültek) új hullámával találkozhatunk, az ekkor érkezõk azonban hazájukat elsõsorban azért hagyták el, mert ott jelentõs mértékben és gyorsan romlottak a megélhetési lehetõségek. A gazdasági menekültekkel együtt számos olyan személy is érkezett Európába, akiket politikai tevékenység miatt üldöztek hazájukban, ugyanakkor az európai demokratikus országok menedéket kínáltak szá-

134 mukra. A politikai menekültek között megtalálhatók voltak a mérsékelt, de a radikális irányzatok képviselõi is. A iszlám ellenzéki csoportok radikalizálódásához természetesen hozzájárult az 1979-es iráni forradalom sikere, amely iszlám alternatívát kínált az északafrikai lakosoknak szülõhazájukban és a befogadó országokban is. Az iráni forradalmat követõen gyorsan reagált a szunnita irányzat is, amely propagandával, pénzzel igyekezett az iráni befolyást ellensúlyozni. Az ellensúlyozás bevált módjává vált a szociális tevékenység és az adományok rászorulókhoz történõ eljuttatása. A szaúdi pénzekbõl sok mecset épült Európa-szerte, ahová egymás után érkeztek az imámok, akik hangoztatták, hogy a muzulmánoknak elsõsorban muzulmánoknak kell lenniük. Az észak-afrikai bevándorlók (menekültek) radikalizálódásához nagymértében hozzájárult a Szovjetunió afganisztáni háborúja, amelyben több tízezer észak-afrikai muzulmán vett részt a „hitetlen kommunisták” ellen. Harcukat az Egyesült Államok és az Öböl-államok is finanszírozták. Mindez nem jelentette azt, hogy ezek a személyek Nyugat-baráttá váltak volna, és igen távol álltak a Nyugat értékeinek elfogadásától, de taktikai okokból elfogadták a támogatást. A harcosok között a legnagyobb számban algériaiak és egyiptomiak voltak. Afganisztánban megtanulták az ellenállást, a dzsihádot, Afganisztán pedig a különbözõ országokból érkezett ellenállók ideológiájának és fegyveres harcának valódi iskolájává és találkozó helyévé vált. Az észak-afrikai Nyugat-barát országok – Tunézia, Egyiptom, Marokkó – humanitárius tevékenységként fogták fel a küldetést, és keveset törõdtek azzal, hogy fegyveres harcba is keveredtek, sõt az

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

egyiptomi kormány még a börtönökbõl is kiengedte a radikálisokat azért, hogy a dzsihádot inkább külföldön, mint otthon folytassák. Az eredmény azonban ellenkezõ hatást váltott ki, több hazatért dzsihádharcos saját korrupt szekuláris politikai rendszerének megdöntésére törekedett. Így alakultak meg az Európában ma aktív szerepet játszó iszlám ellenállási szervezetek. Az afganisztáni eufória hamar elmúlt, hiszen az észak-afrikai államok biztonsági szolgálatai igyekeztek lokalizálni a rendszer ellen fellépõ csoportokat. Kadhafi líbiai elnök az iszlám militánsok ellen hadjáratot hirdetett, vagy egyszerûen eltávolíttatta õket az országból. Hasonló jelenséggel találkozhatunk Tunéziában is. Algériában a rezsim nehezebb helyzetbe került, aminek oka az, hogy az afganisztáni veteránok létszáma magas volt, ugyanakkor Algériában sokan támogatták a milicistákat. Az eredmény ismert, közel egy évtizedig tartó polgárháború zajlott az országban. Kedvezõbb volt a helyzet Marokkóban, mivel onnan viszonylag kevesen mentek Afganisztánba, a marokkói hatóságok pedig képesek voltak az iszlám szélsõséges erõk felszámolására, vagy legalábbis tevékenységük korlátozására. A folyamatos támadások miatt az iszlám szélsõséges erõk számára két lehetõség kínálkozott: vagy visszatértek Afganisztánba, vagy politikai menedékjogot kértek nyugat-európai államokban, ahol azt többnyire meg is kapták. A politikai menedékjog azonban több szélsõségest nem tántorított el attól, hogy tevékenységét folytassa, néhányan visszamentek Afganisztánba, Boszniában, Csecsenföldre vagy más helyekre, illetve támogatást nyújtottak újabb harcosok kiutazásához. Többen – fõként az algériai származásúak – logisztikai támogatást

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

(pénz, fegyver, búvóhely stb.) nyújtottak az algériai háborúban részt vevõknek. A 90-es évek végére – annak ellenére, hogy az al-Kaida aktivizálódott és felszólított a keresztesek és a zsidók elleni támadásokra – az iszlám harcosok csalódtak, hiszen nem valósult meg az arab országokban ígért iszlám állam, sõt saját országukban és a háborús helyeken is csapdába kerültek. Sokan közülük nem tudtak visszatérni saját hazájukba, a szaúdi és szudáni támogatások is kezdtek elmaradni. A származási helyük biztonsági szolgálatai több személy ellen körözést adtak ki, így helyzetük egyre nehezebbé vált. Ezek alapján érthetõ, hogy legjobb lehetõség számukra valamelyik európai országban történõ letelepedés volt, ami biztonságot nyújtott számukra, lehetõséget kínált a vallás gyakorlására, saját közösségekben történõ letelepedésre anélkül, hogy volt hazájuk biztonsági szolgálatai zaklatták volna õket. Ez érvényes volt azokra a személyekre is, akiknek nem állt szándékában a beilleszkedés, hanem folytatni akarták az al-Kaida által terjesztett ideológia megvalósítását. Az Észak-Afrikából Európába érkezett személyek ideológiailag megosztottak, hatást gyakorol rájuk a befogadó ország és az anyaország is, azonban sajátosságként emelendõ ki a nacionalizmus. Ha Európában megvizsgáljuk a mecsetekben folyó tevékenységet, elsõ látásra megállapítható, hogy marokkói, líbiai, algériai vagy török származású hívek látogatják. A megtörtént terroresemények – például a madridi merénylet – megosztják az arabokat, hiszen megjegyzéseket tesznek azokra, akik például Marokkóból érkeztek. A radikális nézeteket követõknél kialakult egy olyan vélemény, amely szerint, ha nem tudnak fellépni anyaországuk kormánya ellen, akkor azt az orszá-

135 got támadják, amely támogatja szülõhazájuk politikáját. Ez a felfogás viszont könnyen találkozik a Nyugat-ellenes érzelmekkel, ami az arab világban a politikai iszlám egyik vezérlõ motívuma. Az elmúlt években Nyugat-Európába érkezett észak-afrikai muzulmánok kevésbé politizáltak a 90-es években érkezett személyekhez képest. Kivételt képeznek a marokkói bevándorlók (menekültek), akiknél az afgán tapasztalatok kevésbé mutathatók ki. Annál inkább érzékelhetõk azonban azok a szélsõséges érzelmek, amelyek a marokkói belsõ helyzet miatt alakultak ki az emberekben. A menekültek csalódottak, többnyire alacsony iskolázottsággal rendelkeznek, szegények és nagy hatást gyakorol rájuk a Marokkót jellemzõ szalafita, vahabista ideológia. A marokkói hatóságok keménykezûen léptek fel velük szemben, több embert letartóztattak, amivel igyekeznek ugyan elkerülni egy, a casablancaihoz hasonló merényletet, de az okokat nem szüntetik meg; ez pedig ahhoz vezethet, hogy ezek a radikális irányzathoz tartozó személyek európai országokban (fõként Spanyolországban, Franciaországban, Belgiumban és Olaszországban) fejtenek ki radikális tevékenységet. A marokkói származású radikális személyek esetében tapasztalható, hogy – ellentétben az afganisztáni ihletésû csoportokkal – igyekeznek politikai tevékenységet gyakorolni, alapvetõen az Iszlám Testvériség ideológiáját követve (iszlám törvénykezés elfogadtatása, küzdelem az európai iszlámok jogaiért). Eszközeik, módszereik fõként békés természetûek, így ellentétben állnak a merényleteket követelõ afgán vonallal, így mérsékelt alternatívát jelentenek az al-Kaida ihletésû radikális szervezetekkel szem-

136 ben. Ugyanakkor a szervezetek átfedéseibõl az is megállapítható, hogy soraikban megtalálhatók radikális elemek is, akik menedéket találnak a szervezetekben, egyben lehetõségük van valódi tevékenységük konspiráltabb fedésére. A radikális nézetekre különösen fogékonyak az újonnan – fõként illegálisan – Európába érkezettek, akik alacsony iskolázottságúak, frusztráltak és dühösek. Ezek a személyek természetesen nem képesek egyedül terrorcselekményeket végrehajtani, de megélhetésüket gyakran bûnözésbõl – fõként lopásból – finanszírozzák, ugyanakkor a terrorszervezetek számára jó alanyok. Motivációik között nem elhanyagolható az a tény sem, hogy Nyugat-ellenesek, ugyanakkor kapcsolódnak szülõhazájukhoz is, amit többnyire nyomorúságos helyzetük miatt kellett otthagyniuk. Befogadó országuk és eredeti hazájuk kapcsolata – ha érzékelik, hogy a Nyugat támogatja az ottani rendszert – szintén radikalizmust szülhet. Kellõ fenntartással kell kezelni a Nyugatellenességet is, mert az gyakran inkább USA-ellenességben, pontosabban fogalmazva: a mai amerikai külpolitika közelkeleti régióban alkalmazott módszerei ellen irányul.

Észak-afrikai militáns csoportok Európában Európában több, az afganisztáni háborúban gyakorlatot szerzett szélsõséges iszlám csoporttal találkozhatunk, amelyek a szalafista ideológiát követik. Ezek közül érdemes néhányat közelebbrõl is megvizsgálni, fõként az európai kötõdés szempontjából. Nem kívánunk foglalkozni olyan csoportokkal, amelyek – bár régóta jelen vannak Európában – nem ne-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

vezhetõk radikálisnak (pl. az egyiptomi Muslim Brotherhood – Muzulmán Testvériség). l Fegyveres Iszlám Csoport (The Armed Islamic Group – Groupe Islamique Armée, GIA) Algériában alapították afgán veteránok 1992-ben. Szélsõséges és brutális akciói miatt vált hírhedtté, amelyeket fõként polgári személyek sérelmére követett el. Számos merényletben vett részt, a tárgyalás minden formáját visszautasítja. Pénzügyi támogatást Bin Ladentõl is kapott, annak szudáni tartózkodása során. Az Islamic Salvation Front algériai betiltását követõen több aktivista ment át a GIA-ba. Európában, fõként Franciaországban aktív, ahol algériai menekültek anyagilag is támogatták. A hálózat jelen van több európai országban, merényleteket szervezett vagy részt vett bennük Spanyolországban és Olaszországban. Ismert Nagy-Britanniában is, ahol logisztikai támogatást nyújtott terrorszervezeteknek. Algériában egyes hírek szerint a biztonsági szolgálatoknak sikerült beférkõzniük a szervezet soraiba, ami nagymértékben csökkentette a képességüket, de egyben a hírnevüket is. A hatóságok üldözése miatt a szervezet létszáma ugyan csökkent, de a radikális mag megmaradt, sõt csatlakozott más Európában mûködõ csoportokhoz. l Ima és Harc Szalafita Csoport (The Salafist Group for Preaching and Combat – Group Salafist pour la Prédecation et le Combat, GSPC) A csoport a GIA-ból vált ki, és 1998-ban olyan személyek alapították, akik nem értettek egyet a GIA szélsõségesen erõszakos módszereivel és fõleg a polgári személyek elleni erõszakkal. A csoport tagjai ma is követnek el merényleteket Algériában, de olyan értesülések is van-

137

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

nak, hogy néhány személy kapcsolatot tart az algériai állami szervekkel is. A GIA-hoz hasonlóan, többen ezt a szervezetet is az al-Kaidához kötik, Európában több merénylettel összefüggésbe hozták, de a szervezet néhány tagját az Egyesült Államokban meghiúsított merénylettel is kapcsolatba hozták. A GSPC tagadja az al-Kaida-kapcsolatot, de vezetõi közül többen jártak Afganisztánban. Megjegyzendõ, hogy az Egyesült Államok terrorszervezetek listáján a GSPC éppen al-Kaida-kötõdése miatt szerepel. A csoport aktivitása elsõsorban Algériában érzékelhetõ. Nevükhöz köthetõ néhány évvel ezelõtt nyugati turisták túszul ejtése a Szaharában. Egy amerikai terrorszakértõ szerint: „Nem beszélhetünk nagyszámú terrorista csoportokról vagy akár kiképzõbázisokról, mint Irakban vagy Afganisztánban. Kislétszámú, nehezen azonosítható és megsemmisíthetõ, mozgó csoportokról van szó, amelyek egyre nagyobb fenyegetést jelentenek”2. l Iszlám Harcosok Líbiai Szövetsége (Libian Fighting Islamic Group, LFIG) A 90-es évek közepétõl fõként Líbia keleti, szélsõséges konzervatív területein tevékenykedik. Hívei az elsõ afgán háború veteránjaiból tevõdnek össze, a szigorú szalafista irányvonalat követik. Céljuk Kadhafi elnök rendszerének megdöntése, ennek érdekében számos merényletet szerveztek. A rezsim keményen fellépett nemcsak az LFIG, hanem annak szimpatizánsai ellen is. A kemény fellépés miatt a szervezet több tagja – fõként a vezetõk – Európába, elsõsorban NagyBritanniába menekültek. A londoni merényletekkel kapcsolatban néhány LFIG-

hez tartozó tagot is letartóztattak. A líbiai iszlám szélsõségesek közül többen Irakban is harcolnak, bár az LFIG-hez való tartozásuk nem bizonyított. Néhány aktivistájuk azonban az FBI körözési listáján is szerepel, ami jelzi nemzetközi szerepüket. l Tunéziai Harci Csoport (Tunisian Combattant Group) Titkos szervezet, kevés információ áll róla rendelkezésre. Európában alapították 2000-ben, afgán veteránokból áll, célja az algériai Ben Ali-rendszer megdöntése. A szervezet létezésérõl elsõsorban letartóztatásokból, illetve a vallomásokból lehet tudni, így ismert, hogy Belgiumban és Olaszországban tartóztattak le a szervezethez tartozó személyeket. l Tunéziai Iszlám Front (Tunisian Islamic Front, FIT) 1994-ben alapították Tunéziában, ugyancsak afganisztáni veteránok. Tagjai közül Franciaországban (ahol illegális szervezetnek minõsítették), Svájcban és Nagy-Britanniában tartóztattak le személyeket. l Marokkói Iszlám Harci Csoport (Maroccan Islamic Combattant Group – Group Islamique Combattant Marocain, GICM) Afgán veteránokból álló, több nevet is viselõ szervezet. Gyökere az Iszlám Ifjúsági Szervezetben mutatható ki, amely a 70-es években, Marokkóban alakult meg. Más információk szerint afganisztáni eredetû, és a 90-es évek vége óta létezik. Mivel korábban már jeleztük, hogy Marokkóból kevesen mentek Afganisztánba, egyes források szerint a szervezet az Iszlám Harcosok Líbiai Szövetsége elnevezésû csoporttal fogott össze, és 1996-ban

2 Forrás: Warning Intelligence on the Internet Review No. 233. 18 October 2006. 7. oldal.

138 vette fel a Marokkói Iszlám Harci Csoport elnevezést. Az Egyesült Államok terrorista szervezeteket tartalmazó listáján szerepel, és néhány tagja részt vett a madridi vasúti robbantásos merényletben, de kapcsolódik a casablancai bombamerénylethez is. Nem egyértelmû a szervezet léte, hiszen semmiféle nyilatkozatot nem adtak ki, a letartóztatottak tagadják ilyen csoport létezését, így nem zárható ki, hogy csak néhány személy szalafita sejtjérõl van szó. Marokkóban több kisebb létszámú csoport létezik, fõként városokban. Ezek, hasonlóan a többi szalafita csoporthoz, egy-egy sejk körül tömörülnek, a minta viszont egyre több nyugateurópai országban terjed, ami világosan jelzi egy közös eszme és gyakran cél alapján szervezõdõ csoportok megjelenését. A csoportok nem feltétlenül kötõdnek az al-Kaidához, nincs formális szervezetük, bárhol feltûnhetnek és megválaszthatják a terrorakció helyszínét. l Egyházból kiközösítettek és Emigráltak (Al Takfir wa’al Hijra) A szervezet eredetileg Egyiptomban jött létre a 70-es években, majd elterjedt a térségben és Európában. Követõi szigorú szalafista elveket követnek, állításuk szerint a világ hitetlenekbõl áll, hithû muzulmánokra van szükség, akik megtisztítják a hitetleneket, és iszlám társadalmat hoznak létre. A szervezet célja erõszak alkalmazása a hitetlenek ellen. Több sejt alakult Marokkóban, Algériában (gyakran szoros együttmûködésben a GIA-val), majd terjedt el Európa számos országában, de megtalálhatók az Egyesült Államokban és Kanadában is. Európában fõként Bolognában és Nápolyban tûntek fel. Tagjai alacsony képzettségû és nehéz körülmények között élõ, kifejezetten szegény rétegekbõl kerülnek ki. A szervezethez csatlakozók között ma már nem jel-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

lemzõ az afgán veterán, viszont annál több, a társadalommal szemben igen agresszív és dühös fiatal, akik vallási szempontból is szélsõségesek (a holland rendezõ, Theo Van Gogh film gyilkosa is ezzel a szervezettel állt kapcsolatban). Tekintettel arra, hogy az észak-afrikai csoportok közül Európában ez a leginkább elterjedt és talán a legveszélyesebb, érdemes közelebbrõl megismerkedni vele. Az elmúlt években nemcsak Észak-Afrikában és Európában, hanem a Közel-Keleten és Kelet-Afrikában is elterjedt. Európában szerepük leginkább Spanyolországban, a 2004. március 11-ei vonatrobbantásban került reflektorfénybe. Szervezeti felépítésrõl nem beszélhetünk, terrorszakértõk kezdetben összekapcsolták az al-Kaidával, de késõbb bebizonyosodott, hogy valójában felépítése nem azonosítható, web-alapú csoportokról van szó, amelyeket a közös ideológia kapcsol össze, földrajzilag nem kötõdnek egymáshoz. Megalakulásukat követõen Egyiptomban a hatóságokkal összetûzésbe kerültek (két minisztert meggyilkoltak), és üldözték a csoport tagjait. Céljuk világos: az egyiptomi társadalmat az iszlám szellemében átnevelni, békés térítést folytatni, amely szerintük egy iszlám állam megteremtéséhez vezet. Néhány követõje szerint az egyiptomi társadalom hitetlen, mert nem fogadja el az iszlám törvénykezést. A hatósági fellépésre erõszakkal reagáltak. A 80-as években tagjai Afganisztánba mentek, majd a 90-es évek elején visszatértek a Közel-Keletre és Észak-Afrikába. Hívei megtalálhatók Algériában, Jordániában, Libanonban, Líbiában, Marokkóban és Szudánban. Európába körülbelül tíz évvel ezelõtt telepedtek le, nézeteiket az iszlám szélsõséges körökben terjesztik. A takfiri ideológia hívõk decentralizált hálózatán alapul,

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

akik térítéssel és toborzással foglalkoznak. A mai legismertebb takfiri irányzatok a következõk: l iszlám társadalmakban keményen fellépni az olyan muzulmánok ellen, akik nem engedelmeskednek a hit törvényeinek (ilyen nézetek alapján kerültek közel a GIA-hoz, és végeztek ki több szudáni származású muzulmánt Algériában); l a takfiri ideológia elterjedt a világon, amit elõsegített Afganisztán szovjet megszállása és a globalizáció. A radikális vonal terjedéséhez hozzájárult az iraki háború, a 2004-es madridi támadás pedig közel hozta egymáshoz a takfiri és az al-Kaida ideológiát; l a legújabb – fõként a második generációs nemzedéknél tapasztalható – takfiri irányzatok szerint el kell választani a vallást és a dzsihádot, ami azt jelenti, hogy az akciókat végrehajtó személyeknek nem szabad a vallásos nézeteket hangoztatniuk, öltözetben, viselkedésben harmonizálniuk kell a hitetlenekkel, megtévesztve ezzel a hatóságokat. Az elsõ generációs emigránsok két csoportból állnak: radikális iszlámistákból, akik eleve azzal a céllal érkeznek Európába, hogy újabb embereket toborozzanak, míg a második csoport már itt élõ vezetõkbõl áll, akik kiválasztják a céljaikra alkalmas jelölteket. A tevékenységben nagy szerepük van a radikális gondolkodású imámoknak. A veszély abban van, amikor a különbözõ generációk találkoznak és keverednek többnyire külföldrõl érkezõ, aktív mûveleti emberekkel. Radikalizálódásukat segíti néhány nyugat-európai állam iszlámellenes fellépése (például a francia kendõviselési

139 ügy, vagy a brit rendõri fellépések gyakran ártatlan emberek ellen, de hasonló hatást váltanak ki a koalíciós erõk mûveletei is). A takfiri jelenlét Európában a következõ országokban érzékelhetõ markánsan: l Nagy-Britannia: a viszonylag laza brit bevándorlási politika miatt az algériai, egyiptomi, afgán-arab bevándorlók számára kedvelt hely, nézeteiket az iszlám közösségekben fejtik ki. Az ország tranzitállamként is népszerû. l Franciaország: Észak-Afrikához közeli földrajzi fekvése miatt kedvelt. A GIA-val kiépített szoros kapcsolat miatt az Algériából érkezõ harcosok számára menedékhelyet biztosítottak. Az elsõ generációs hálózatok hamis okmányokkal, csempészett fegyverekkel és robbanóanyagokkal látták el a késõbb érkezõket, tevékenységük során felhasználták a bûnözõi köröket is. A második és további generációk elidegenedtek a francia társadalomtól és az anyaországuktól is. Nézeteik terjesztésére a mecseteket használják fel, a francia biztonsági szolgálatok 16 olyan mecsetet azonosítottak, ahol a szervezet tagjai aktív tevékenységet folytatnak. l Németország: a viszonylag nagy létszámú iszlám közösség elsõsorban török emigránsokból áll, az elmúlt években egyre nagyobb létszámú másod- és harmadik generációs személyekkel találkozhatunk, akik igen lassan illeszkednek be a társadalomba. Mûveleti szempontból tevékenységük fõként logisztikai támogatásban merül ki.

140

Olaszország: jelenlétük korlátozott, inkább észak-olasz városokra összpontosul (Velence, Milánó, Verona), gyakran létesítenek kapcsolatot a szervezett bûnözõi körökkel, illetve a GSPC terrorszervezettel, támogatói a helyi szegény körülmények között élõ fiatalok. A leírtakból kitûnik, hogy a takfiri sejtek fõként támogató tevékenységet folytatnak, de vannak kivételek is, például Spanyolországban a madridi támadásban aktívan részt vettek. A takfiriak nem képeznek azonosítható szervezetet, ebben is különböznek az al-Kaidától, ugyanakkor az sem zárható ki, hogy van bizonyos mûveleti együttmûködés szalafista dzsihád szervezetekkel. l

Toborzási taktikák A hálózatok bõvítése terén az elmúlt években Európában három irányzat tapasztalható: propagandatevékenység az iszlám terjesztésére, helyi állampolgárok meggyõzésére való törekvés, valamint nõk alkalmazása. A radikális iszlám csoportok toborzásukban passzív és aktív módszereket alkalmaznak. A passzív propaganda legismertebb eszköze az internet, amelyen keresztül a híveket igyekeznek meggyõzni a jelenlegi konfliktusok muzulmánellenességérõl (izraeli-palesztin konfliktus, Afganisztán, Irak, Csecsenföld), a muzulmán rendszerek vallástól való eltávolodásáról, a globalizáció számukra káros következményeirõl. A propagandafilmek, online újságok, beszédek mellett fontos szerepe van a mártírok óhajának (akaratának) is. A propaganda két irányban folyik:

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

bizonyítani, hogy a muzulmán országokban iszlám kalifátusra van szükség; l meggyõzni a harc fontosságáról mindazokkal szemben, akik ellenségesen viselkednek az iszlámmal szemben. A passzív propaganda nem egyénekhez, hanem értelemszerûen széles tömegekhez szól. A toborzást nagymértékben elõsegíti, különösen ismert vezetõk beszédeit követõen, amelyek gyújtó hatása a média jóvoltából közismert Európában is. Egyre több iszlám anyagot fordítanak le különbözõ nyugat-európai nyelvekre, ezzel is hozzájárulva (gyakran akaraton kívül is) az eszmék terjesztéséhez. Az iraki események jelentõs mértékben erõsítik az európai dzsihád szemléletet, de hozzájárulnak az önkéntesek toborzásához is. Az aktív propaganda mecsetekben, börtönökben, különféle rendezvényeken folyik3. A tevékenység nagymértékben hozzájárul iraki önkéntesek toborzásához, illetve merényletek szervezéséhez. Ebbõl a szempontból nagyon fontos annak figyelemmel kísérése, hogy milyen tevékenységet folytatnak az Irakból, Afganisztánból Európába visszatérõk, elég talán emlékeztetni a NATO 2004-es isztambuli tanácskozására, ahol – török tájékoztatás szerint – az Anszar al Iszlám Irakból visszatért veteránjai készítettek elõ merényletet. A toborzás taktikájának gyakran alkalmazott módja, amikor jogaiktól megfosztott, Európába emigrált, egymással baráti kapcsolatba álló fiatal férfiak a mecsetben történt megbeszélést követõen találkoznak. A dzsihád kialakulását l

3 Például Spanyolországban a 60 ezer börtönben ülõ személy közül 7 ezer muzulmán. Forrás: El Pais internet 2006. október 21.

141

EURÓPAI BIZTONSÁG- ÉS VÉDELMI POLITIKA

segítheti, ha a csoportba bekerül egy Irakot, Afganisztánt stb. megjárt veterán. A jelenséget gyakorlati példával bizonyítja a madridi merénylet, ahol egy ad hoc csoportba bekerült egy tunéziai származású, nyolc éve madridi lakos emigráns, akinek szándékában állt merénylet elkövetése, illetve kapcsolat keresése al-Kaidához tartozó, merénylet szervezésében jártas személlyel4. A szalafista mozgalomban persze nemkívánatos olyan személyek bevonása merényletek elkövetésébe, akik ismertek lehetnek a hatóságok elõtt. A mozgalom számára a legjobb, a hatóságok számára pedig a legnehezebben felderíthetõ, ha nincs semmiféle bizonyítható kötõdés. A legsikeresebb az olyan merénylet, amelyet nyugati útlevéllel rendelkezõ állampolgár hajt végre, aki minden feltûnés nélkül mozoghat az országok

között kiképzõi, összekötõi vagy akár merénylet-végrehajtási feladattal, öszszehasonlíthatatlanul egyszerûbben, mint egy vízumköteles, külsõre is árulkodó személy (emlékezetes ebbõl a szempontból az a brit állampolgárságú személy, aki 2003-ban Tel-Avivban hajtott végre merényletet, komoly fejfájást okozva ezzel az izraeli biztonsági szolgálatoknak). A jelzett módszer természetesen nemcsak merényletek esetében, hanem támogató tevékenységre is jól használható. A hatékonyságot növelheti a terrorszervezetek részérõl, ha különbözõ feladatok végrehajtására nõket alkalmaznak. Erre is jó példát szolgáltat a madridi merénylet, mivel a nyomozás során kiderült, hogy nõket is bevontak az akcióba. Nõk alkalmazása markánsan megnyilvánul Csecsenföldön és palesztin területeken is.

Irodalom Alison Pargeter: The evolution of radical Islamist groups in Europe (Jane’ Intelligence Review vol. 17. Number 02. February 2005). Jeffrey Cozzens: Islamist groups develop new recruiting strategies. (Jane’ Intelligence Review vol. 17. Number 02. February 2005). Kathryn Haahr: Span’s Opereation Suez Reveals al Qaeda Supports Rings in Europe (www.jamestawn.org/terrorism)

4 2004. március 11-tõl Spanyolországban több mint 300 fõt vettek õrizetbe terrorszervezetekkel való kapcsolat gyanújával. Forrás: Real Instituto Elcano 2006. 04. 06.

142

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER SZEMLE

IZIKNÉ HEDRI GABRIELLA–JUHÁSZ IMRE

Az Európai Unió reformszerződése A fél évszázaddal ezelõtt megalakult Európai Gazdasági Közösség már évekkel ezelõtt Európai Unióvá vált, de sikeres fejlõdését – az ismert kezdeményezések ellenére – nem követte egy korszerû alapszerzõdés hatálybalépése. Az Európai Tanács 2007 elsõ félévi német elnökségének igen nagy eredménye, hogy az alkotmányszerzõdés életbelépésének meghiúsulását követõen mind a 27 tagállam kormányfõi megállapodtak az új reformszerzõdés lényegi tartalmában. Ennek részletes kidolgozása már a portugál elnökségre hárul, s tárgyilagos vélemények szerint remélhetõ, hogy a korszerû, új szerzõdés 2009-ben (esetleg még elõbb) hatályba lép.

Az Európai Gazdasági Közösséget létesítõ, 1958 elején hatályba lépett Római Szerzõdést 1957-ben mindössze hat állam kötötte meg, E közösséget integrációnak nevezték, hiszen a gazdaságpolitika egyes – például a vámokra vagy az agráriumra vonatkozó – részeinek egyesítését tartalmazta. A késõbbiekben – miközben fél évszázad alatt a tagállamok száma 27-re növekedett, s e kör a folyamatban lévõ csatlakozási tárgyalások eredményes lezárását követõen tovább bõvülhet – más állami jogköröket is egyesítettek, s az Európai Közösség nevet Európai Unióra módosították. A kibõvülések és az elmélyülések következtében az alapszerzõdést többször ki kellett egészíteni, így indokolt volt az új szerzõdés létrehozására irányuló döntés. Emlékezetes, hogy a korszerû megállapodás kidolgozásával megbízott Konvent 1 Alkotmánytan. Századvég Kiadó 1992.

széles körû vita keretében ruházta fel a javasolt új dokumentumot az „alkotmányszerzõdés” névvel. Ezt azonban Franciaország és Hollandia népszavazása elutasította, következésképpen nem lépett életbe. Az „alkotmány” elnevezés ugyan az elsõ pillanatban meglepõ volt, mégsem váltott ki akkor vitákat, mivel kielégült a korszerû, átfogó szerzõdés iránti igény. E sorok szerzõje (Izikné Hedri Gabriella – a szerk.) például egy 2006-ban megjelent könyvben csak a szerzõdés létrejötte felett érzett örömét jelezte, nem bírálta az alkotmány fogalomhoz való kötõdést, csak közölte e tényt: „A magyar jog szerint az alkotmány az állampolgárok egyenjogúságán alapuló, a szociálpolitikai igényeknek is megfelelõ különleges, demokratikus alaptörvényt jelent, amelyben az állam önmagát korlátozva biztosítja polgárai számára az alapvetõ jogokat s megszabja a hatalom gyakorlásának törvényes kereteit és szervezetét. Politikai megközelítésben a társadalom és a közhatalom viszonyát fejezi ki, megállapítja a hatalom korlátait és az állampolgárok szabadságjogait, és garanciát teremt azok érvényesülésére. Az alkotmány – mint Takács Imre kiemelte – »nemcsak jogi szöveg, hanem a nép önkifejezésének eszköze, kulturális örökségének tükre és reményeinek alapja… Alkotmánya eddig csak államoknak volt«.”1 A demokratikus alkotmány tehát alaptörvény, de mivel a jövõ elõre teljes mértékben nem szabályozható, az újabb kö-

143

SZEMLE

vetelményeket az országgyûlés által megalkotott módosító törvényekkel érvényesítik. Mivel az európai integráció történelmileg új folyamat, az Európai Tanács – tehát valamennyi tagállam kormányfõje – elfogadta szakértõinek megfogalmazását, s az említett két országon kívül az EU egyik tagja sem utasította el emiatt az egész szerzõdést. (Hozzáfûzhetõ, hogy Franciaország és Hollandia polgárairól sem feltételezhetõ, hogy az alkotmánytan alapos tanulmányozását követõen szavaztak a dokumentum ellen, valószínûbbnek tûnik, hogy akkori kormányukkal szembeni elégedetlenségüket kívánták jelezni.) Ugyanakkor az EU tevékenységét nehezíti, hogy a fél évszázaddal ezelõtti alapszerzõdést mind újabb és újabb szerzõdésekkel kellett kiegészíteni és módosítani. Az Európai Tanács idei ülésein fel sem merült az „alkotmány” elnevezés kihagyásának ellenzése. Hasonlóan reagáltak különbözõ szakértõk is. Például a Hanns Seidel Alapítvány és az Euration Alapítvány 2007. májusi szakértõi konferenciáján Reinhold Bocklet, Bajorország korábbi Európa-ügyi minisztere leszögezte, hogy az európai intézményeknek nincs a nemzetállami intézményhez hasonló egységes jellege. Hans Kaiser, volt miniszter, a Konrad Adenauer Alapítvány budapesti képviseletének vezetõje kifejtette, hogy nem kellett volna a szerzõdést alkotmányszerzõdésnek nevezni, hiszen egy alkotmány feltételez egy államot, s annak állampolgárait. Mivel az EU nem állam, állampolgárai sincsenek, tehát az elnevezés logikailag is hibás volt. Hozzá-

fûzte még, hogy az EU-nak lesz új, de más elnevezésû szerzõdése2. Angyal Zoltán „Reformszerzõdés – vagy amit akartok?” címû tanulmányában3 nagyon értékes és hasznos a szerzõdésmódosítások korrekt ismertetése, s ezen természetesen nem változtat, hogy az alkotmányszerzõdés elnevezésre vonatkozó nézeteink eltérõek. Kétségtelen, hogy az új szerzõdés elfogadásának elhúzódása eddig nem akadályozta az EU mûködését, de hiánya meghosszabbíthatja a továbbfejlõdés idõtartamát.

Az Európai Tanács német elnökségének eredményei Emlékeztetnénk arra, hogy az Európai Tanács által megbízott Konvent éveken át dolgozta ki az alkotmányszerzõdést, amely nem lépett életbe. Ezért a már fél évszázada igen gyorsan fejlõdõ EU ma is az 1957. évi Római Szerzõdés és az azt korszerûsítõ szerzõdések – 1993-ban a Maastrichti, majd 1999-ben az Amszterdami, jelenleg a 2003-ban hatályba lépett Nizzai Szerzõdés – alapján mûködik. Nyilvánvaló, hogy a ma 27 tagú – és tovább bõvülõ – Európai Unió nem nélkülözheti érvényes, áttekinthetõ alapszerzõdését. Következésképpen a Tanácsnak módosított szerzõdéstervezetet kellett kidolgoznia. Az Európai Tanács 2007 elsõ félévi elnökségét ellátó Német Szövetségi Köztársaság miniszterelnökének, Angela Merkelnek sikerült egyetértést elérnie a korszerû, új szerzõdés úgyszólván vala-

2 Az Európai Unió stratégiájának 2007. évi továbbfejlesztése. Szakértõi konferencia. Hanns Seidel Alapítvány – Euration Alapítvány. Szerk.: Izikné Hedri Gabriella 3 Angyal Zoltán: Reformszerzõdés – vagy amit akartok? Európai Tükör 2007. szeptember.

144 mennyi lényeges tartalmi összetevõjérõl. A részletkérdések persze további egyeztetést igényelnek, s ezért reálisnak minõsíthetõ az új szerzõdés elfogadására kitûzött 2009-es céldátum. E bonyolult jogalkotást nehezíti, hogy a tanácsi elnökségek félévente váltakoznak, hiszen a javaslat megvitatásához, kiegészítéseihez és szerkesztett változatban való elfogadásához hat hónap nem elegendõ. A német elnökség ezért szorosan együttmûködött a 18 hónapos csoportos elnökségi trió másik két tagjával: Portugáliával és Szlovéniával. Az Európai Tanács által elfogadott szerzõdéstervezet4 igen sok paragrafusa tükrözi a demokrácia erõsítésének és a bürokrácia mérséklésének szándékát. Sikerült elfogadtatni a szerzõdés reform jellegét, megállapodva a tagállamok kormányfõivel az új szerzõdés lényegi tartalmában és annak „reformszerzõdés” elnevezésében. A javaslat tartalmazza az eddigi szerzõdések továbbra is érvényes részeit, az Európai Tanács által elfogadott, szükséges változtatásokkal. Ezek közül felhívjuk a figyelmet a következõkre: Az új szabályozások egyike meghatározza a nemzeti parlamentek EU-beli szerepét. Ennek keretében az EU tájékoztatja a nemzeti parlamenteket a törvénykezéseirõl. Szorosabbá válik a büntetõjogi és a rendõrségi együttmûködés. Bizonyos áruk – köztük az energiaellátást érintõk – hiánya esetén erõsödik a tagállamok közötti szolidaritás. Az EU közös kül- és biztonságpolitikája kiterjed a külpolitika döntõ részére és mindazokra a kérdésekre, amelyek egy közös védelmi politika fokozatos ki-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

alakulására vonatkoznak. A közös kül- és biztonságpolitikát az Európai Tanács egységes döntései szabályozzák. Valamennyi európai állam, amely a szerzõdésben rögzített közös értékeket vallja, csatlakozási javaslattal fordulhat az Európai Tanácshoz, mely tájékoztatja errõl az Európai Parlamentet és a tagállami nemzeti parlamenteket is. A Bizottság és – az Európai Parlament álláspontját megismerve – az Európai Tanács errõl abszolút többséggel dönt. Sikerült megegyezni a tagállamok szavazati súlyában. A ma már mintegy 490 millió polgárral, fejlett demokráciával és gazdasággal rendelkezõ EU világpolitikai és világgazdasági súlya kibõvüléseivel tovább erõsödik, de számításba kell vennie a tagállamok egymástól eltérõ adottságait is. Ha valamennyi tagállamnak azonos szavazati súlya lenne, akkor egy 400 ezer állampolgárral rendelkezõ országnak a szavazati súlya azonos volna egy 82 millió lakosúéval. A tagállamok szavazati súlyának egyenlõsége tehát, elviselhetetlen mértékû aránytalanságokat okozva, antidemokratikus lenne. A német elnökség a súlyarányok meghatározásának igen nehéz kérdését a következõképpen kívánta megoldani: legyen egy „kettõs többségû” szavazás, tehát a tagállamok szavazatának súlya függjön népességük nagyságától is. E kettõs többség elérésének feltétele, hogy a döntést a tagállamok 55 százaléka és az EU polgárainak 65 százaléka hozza meg. Ez ellen azonban a lengyel kormányfõ tiltakozott. Végül sikerült megállapodni abban, hogy e módszer csak 2014-ben lép életbe. Ezt követõen a lengyel kormányfõ elfogadta a szerzõ-

4 Änderungen des EU Vertrags. Gemeinsamme Bestimmungen. Schlussfolgerungen des Vorsitzes – Brüssel, 21./22. Juni 2007.

SZEMLE

dés tervezetét, de e kérdésben eltérõ véleményét is hangsúlyozta. Meghatározták az Unió fõ céljait. A reformszerzõdés bevezetõjének egyik alapvetõ megállapítása, hogy Európa kulturális, vallási és humanisztikus örökségének elengedhetetlen követelménye szerint az emberiség sérthetetlen és megváltoztathatatlan joga a szabadság, a demokrácia, az egyenlõség, a jogállamiság, melyek univerzális értékeit kifejlesztették. Az Unió alapvetõ célja megóvni a békét, fejleszteni Európa értékeit és növelni népeinek jólétét, valamint polgárainak szabadságot, biztonságot nyújtani és megteremteni a jogállamiságot. Ennek megvalósításához a következõk szükségesek: l Egyenlõségen alapuló, folyamatosan fejlõdõ belsõ piacot teremteni, mely elõsegíti a teljes foglalkoztatást, a szociális elõrehaladást, a környezetvédelem fejlesztését, a tudományos és mûszaki fejlõdést. l Küzdeni a szociális diszkrimináció ellen; biztosítani a társadalmi igazságosságot, a nõk és a férfiak egyenlõségét, a nemzedékek közötti szolidaritást és a gyermeki jogok védelmét. l Elõsegíteni a gazdasági, szociális és területi együttmûködést, valamint a tagállamok közötti szolidaritást. l Megõrizni Európa kulturális gazdagságát, gondoskodni az európai kultúra védelmérõl és továbbfejlesztésérõl. l Mûködtetni az EU gazdasági és pénzügyi unióját, melynek pénzneme az euró. l Megõrizni Európa értékeit s képviselni érdekeit világkapcsolatai

145 során, beleértve polgárainak érdekvédelmét is. AZ EU céljai: a béke, a biztonság, a globális tartós fejlõdés, a népek közötti kölcsönös szolidaritás, a szabad kereskedelemhez való jog, a szegénység mérséklése és az emberi – fõleg a gyermeki – jogok védelme, valamint a nemzeti jog továbbfejlesztése, különösen az ENSZ Alapokmánya alapvetõ tartalmának megõrzése révén. Az EU szervezetének és belsõ mûködésének reformja is szükségessé vált. Közismert és a tapasztalatok szerint aligha vitatható, hogy a közigazgatás hajlamosabb a bürokráciára, mint a magánszektor, hiszen ez utóbbiak vezetõi személy szerint is érdekeltek a költségek csökkentésében, míg a közigazgatásban részt vevõknél ez az érdekeltség igen áttételes. Egy történelmileg új, napjainkban a világon egyedüli, nemzetközi jellegû közigazgatási szervezet mûködésének költségeit, hatékonyságát és demokratikusságát nem lehet összevetni más nemzetközi tevékenységet ellátó szervezetek ilyen jellemzõivel. Az Unió fõ „vezetõ szervének”, az Európai Tanácsnak, továbbá az Európai Bizottságnak a taglétszáma magasabb a világ bármely nagyhatalmi kormányáénál, s a jövõben csak tovább emelkedik, megnövelve a költségeket, és meghosszabbítva a döntéshozatal idõtartamát. Az EU már korábban felismerte, hogy az említettek új módszereket is igényelnek. Bevezette a megerõsített együttmûködés lehetõségét. Mivel bebizonyosodott, hogy nem mindegyik tagállam tudja vagy akarja az elmélyülés egyes szakaszait egyszerre, azonos idõpontban bevezetni, annak érdekében, hogy a szorosabban együttmûködni akaró tagállamo-

146 kat ez ne akadályozza, az EU-Szerzõdésben bevezették a rugalmasság (flexibilitás) fogalmát. Így a tagállamok többsége akkor is megállapodhat megerõsített együttmûködésben, ha nem valamennyi tag vesz ebben részt, feltéve, hogy a kimaradók számára biztosított a késõbbi csatlakozás. A reformtervezet szerint, ha a tagállamok nem értenek egyet valamely döntéssel, legalább egyharmaduk megállapodhat megerõsített együttmûködésben, tájékoztatva errõl az Európai Tanácsot, az Európai Bizottságot és az Európai Parlamentet. Például energia-ellátási problémák és más ellátási zavarok esetén a tagállamok egyharmada alkalmazhatja a megerõsített együttmûködés szabályait. Az Európai Tanács – az Európai Bizottság javaslatára, a tagállamok közötti szolidaritás szellemében – súlyos, fõleg a már említett energia-ellátási vagy az éghajlatváltozásból fakadó nehézségek esetén megfelelõ döntéseket hozhat. Egyetértettek abban is, hogy az éghajlatváltozással összefüggõ globális problémák megoldása érdekében olyan szolidáris nemzetközi együttmûködést kell kialakítani, melyet az EU valamennyi tagállama közösen is támogat és segít. Az EU bõvüléseivel ez ideig automatikusan növekedett az Európai Bizottság tagjainak száma, hiszen az eddigi szabályozás szerint valamennyi tagállam delegálhat egy bizottsági tagot. Nyilvánvaló, hogy még egy bármilyen nagy állam kormányának, így az integráció döntéshozó szervezetének sem lehet túlzottan sok tagja, hiszen ez lassítja a megegyezést, meghosszabbítja a döntéshozatalt, megnöveli a költségeket. Megállapodtak tehát a Bizottság 18 fõs létszámában. Az Európai Tanács elnökének féléves megbízatása viszont túlságosan rövid,

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

így elõirányozták a két és fél évig tartó elnökséget. (Elképzelhetõ, hogy ez a jövõben vitákat kavarhat, hiszen – az EU jövendõ bõvüléseit figyelembe véve – például 30 tagállam esetén egy állam kormányfõje csak 75 évenként lehetne tanácselnök.) A tervezet azt is rögzíti, hogy a tagállamok kiléphetnek az EU-ból. A kiegészítések sokasága bizonyítja, hogy a német elnökségnek hat hónapos mûködése folyamán sikerült korszerû, szociális, gazdaságpolitikát is tartalmazó, ugyanakkor racionális szerzõdéstervezetet kidolgoznia, azt az EU valamennyi tagállamával elfogadtatnia és sikeresen együttmûködnie a másfél évet felölelõ elnökségi trió portugál és szlovén tagjával. A tervezett szerzõdés írásban való rögzítése és elfogadtatása már a portugál elnökségre hárul. E sorok írásakor felvetõdik a kérdés, hogy elegendõ lehete ehhez egy fél év, hiszen egyfelõl több olyan részletkérdés felvetõdhet, amelyekben a megegyezés idõigényesnek bizonyulhat az igen eltérõ adottságú tagállamok között. Másfelõl a csatlakozási tárgyalások is bizonyítják, hogy hosszabb idõbe telik tetõ alá hozni egy megállapodást. Erre egyik példa a döntésekhez szükséges kettõs többségrõl lezajlott vita is.

A német elnökség tevékenységének értékelése A reformszerzõdés elõkészületeit az Európai Parlament elnöke, Hans-Gert Pöttering is méltányolta, kiemelve, hogy erõsíteni kell az EU polgárainak erre vonatkozó tájékoztatását. Aláhúzta az EU együttmûködésének fejlesztését a rajta kívüli államokkal is, a schengeni övezet

SZEMLE

bõvítését, a belsõ piac szabad személy-, áru-, szolgáltatás- és tõkeforgalmának jelentõségét, csakúgy, mint a tudományos kutatás és a gazdaság közötti kapcsolat javításának szükségességét. Kiemelte az egészség és a munkahely biztonságának, továbbá az éghajlati és energiapolitika fejlesztésének követelményét. 2007 elején Németország, illetve Angela Merkel a „huszonhetek”, sõt, mondhatni, a világ érdeklõdésének kereszttüzében vette át az EU soros elnökségének tisztét. A kihívás hatalmasnak látszott. Sikerül-e Európa vezetõ gazdasági hatalmának – partnereivel együtt – új lendületet adni a közösségnek, választ találni szûkebb értelemben az Unió problémáira, szélesebb értelemben – például klímavédelem, energetika – az egész emberiség szempontjából meghatározó jelentõségû kérdésekre? Angela Merkel szövetségi kancellár Brüsszelben, az Európai Tanács leköszönõ elnöki minõségében tartott beszédében úgy fogalmazott, hogy „sikerült a váltókat az EU közös alapelvei megújításának irányába állítani”. Sikerült az elakadáson túllépni, a bizalmat megõrizni, a megosztottságot elkerülni? Német értékelés szerint a Római Szerzõdés aláírásának 50. évfordulóján elfogadott Berlini Nyilatkozat „a 6-ból 27 tagállamúvá vált Európai Unió példátlan sikertörténetének megerõsítése”. Az európai béke és jólét, demokrácia és stabilitás meghatározó jelentõségû biztosítéka. A német elnökség azzal a kérdéssel szembesült, hogy a megváltozott világgazdasági keretfeltételek és a szerzõdési válság közepette sikerül-e visszanyerni és erõsíteni a polgárok jövõbe vetett bizalmát, s ezzel az Unió fejlõdõképességét.

147 A német elnökség fontos és jövõbe mutató döntések egész sorát fogadta el és indította el a megvalósítás útján. A szövetségi kormány ezek között legfontosabbnak a szerzõdési alapelvek megújítása során elért áttörést, a bénultság és bátortalanság megszüntetését tekinti. Az Unióba helyezett bizalom visszanyerését igazolni látszik az Eurobarométer azon közvélemény-kutatási eredménye, mely szerint az EU elfogadottsága a polgárok körében a német elnökség végén magasabb volt, mint az elõzõ tíz évben bármikor. Ehhez nagyban hozzájárult az elnökség jövõképének és kommunikációjának korszerûsége és sikerorientáltsága, külön kiemelve a Római Szerzõdés aláírásának 50. évfordulója alkalmából, a polgárok széles körû bevonásával megtartott rendezvényeknek, valamint az állam- és kormányfõk részvételével Berlinben tartott központi ünnepségnek a bizalomépítésben és az Európával való azonosulásban betöltött kiemelkedõ szerepét. Az alkotmányos válságból való kitörés elérésén túl, az integrált klíma- és energiapolitika területén elfogadott határozataival az Európai Uniónak sikerült átvennie az éllovas szerepét a XXI. század egyik legnagyobb kihívásának való megfelelés területén. Mint emlékezetes, a Tanács 2007 márciusában igencsak ambiciózus célokat határozott meg a károsanyag-kibocsátás csökkentésérõl és az energiaellátás biztonságának növelésérõl. Emellett és ezzel együtt 2020-ig 20 százalékkal javítani kell az energiahatékonyságot, egyben a teljes energiafelhasználásban a megújuló energiaforrások arányának el kell érnie a 20 százalékot. A terv megvalósulását szolgáló akcióterv egyenrangúan kezeli és egységbe foglalja a versenyképességet, az ellátási

148 biztonságot és a légkör védelmet. Az Unió célja, hogy a globális hõmérsékletemelkedés ne haladja meg a 2 fokot. Az energiapolitikáról és a légkörvédelemrõl elhatározottak fontos lépésnek számítanak a június eleji, heiligendammi G8csúcstalálkozón született megállapodáshoz vezetõ úton is. A német elnökség – amint már említettük – prioritásként kezelte a versenyképességet és Európa szociális dimenziójának erõsítését. Ez magában foglalja egyrészt az integrált belsõ piac kiteljesülése szempontjából fontos impulzusokat, másrészt Európa szociális dimenziójának konkrét tartalommal való kitöltését. Olyan, az integrált együttmûködés elõnyeit szolgáló, az állampolgárok életét és egymás országaiban történõ mozgását olcsóbbá tevõ döntésekrõl van szó, mint az új roaming-rendelet, amely lehetõvé teszi a nemzetközi mobiltelefonhasználat olcsóbbá válását; valamint a közös európai fizetési térségrõl szóló döntés, mely ugyanolyan gyorssá és egyszerûvé teszi a vállalatok és a polgárok európai fizetését, mint ahogyan az a nemzeti határokon belül történik. Az igazságügyi belpolitika területén szintén fontos haladást sikerült elérni a 2010 utáni közös stratégiai célok irányában. Emellett az elnökség megerõsítette eltökéltségét az illegális bevándorlásnak a származási és a tranzitországokkal kialakítandó párbeszéd keretében történõ megállítása, valamint a legális migráció lehetõségeinek vizsgálata tekintetében, figyelembe véve a tagállamok nemzeti munkaerõpiacainak szükségleteit és a tagállamok nemzetközi hatáskörét. Megállapodás született arról is, hogy az EU figyelmét nemcsak a Földközi-tenger térségére, hanem a

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

keleti és a délkeleti szomszédos régiókra is irányítja. Az adatcsere javításáról szóló prümi egyezménnyel új impulzusokat kapott a rendõrségi együttmûködés a terrorizmus és a szervezett bûnözés elleni harc területén. A nemzeti büntetési nyilvántartások és az ún. E-justice keretében sikerült jelentõsen elõre lépni az igazságügyi hatóságok gyakorlati együttmûködése területén. Emellett szélesedtek a polgárok jogai, egyebek között az eltartási igények határokon átnyúló érvényesítése és a fogyasztóvédelem javítása révén. A raszszizmus és az idegenellenesség leküzdésérõl szóló határozat egyértelmû jel arra, hogy Európa határozottan fel kíván lépni az intolerancia ellen. Végezetül, de nem utolsósorban sikerült nagy lépéseket tenni az Unió külkapcsolataiban, erõsítve az EU mint globális szereplõ jelentõségét. Elmélyült a keleti és a délkeleti szomszédos régiókkal kapcsolatos közös szomszédsági politika. Emellett Közép-Ázsiára vonatkozó stratégiájával az Unió célja az európai biztonsági és stabilitási térség kiépítése. Az Oroszországhoz fûzõdõ viszonyban is tartósnak ígérkezõ lépésekre került sor, például az energetikai kooperáció és a beruházások biztonsága területén, ugyanakkor tovább kell folytatni egy korszerû partnerségi és együttmûködési megállapodásról szóló egyezmény elõkészítését. Az április 30-i EU–USA-csúcsértekezlettel új impulzusokat kapott a transzatlanti együttmûködés. Itt olyan megállapodások születtek, mint a transzatlanti gazdasági kapcsolatok kereteinek megteremtésére vonatkozó egyezmény a transzatlanti gazdasági tanács megalakításával, valamint a légi közlekedési megállapodás, amely szintén hozzájárul a két

SZEMLE

világrégió közötti áruforgalom növekedéséhez. A német EU-elnökségnek sikerült továbblépnie a közel-keleti rendezés felé vezetõ úton. Az EU megkülönböztetett figyelemmel kíséri a Koszovó jövõjével kapcsolatos ún. Ahtisaari-javaslatot, s – mintegy konkrét eredményként – megkezdte a Szerbiával kötendõ stabilitási és társulási megállapodás elõkészítését is.

A portugál elnökség José Socrates portugál miniszterelnök, aki 2007. július 1-jétõl az Európai Tanács elnöke, megnyitó közleményében5 kiemelte, hogy „erõsebb Unióra törekszik egy jobb világ számára”. Abból indult ki, hogy az Európai Tanács felhatalmazta a portugál elnökséget a meglévõ szerzõdések olyan kiegészítésére, amely erõsíti a kibõvült Unió hatékonyságát, demokratikus törvényességét és külügyi tevékenységének kohézióját. Utalt a kibõvülés folytatására, kiemelve a nyugat-balkáni országok stabilitásának, reformjainak segítését, a schengeni övezeti tagok kapcsolatának fejlesztését az azon kívüli tagállamokkal, továbbá a lisszaboni stratégia új szakaszának végrehajtását, ennek keretében az évi 2,7 százalékos gazdasági növekedést, a foglalkoztatottak arányának 66 százalékra emelését. Socrates felkérte a Bizottságot arra, hogy 2007 harmadik negyedévére készítsen közbeesõ tájékoztatót; a tagállamokat pedig arra, hogy mérjék fel saját reformprogramjaik teljesítését, illetõleg gyorsítsák innovációs fejlesztéseiket; kiemelte az európai szociális modell erõsí-

149 tésének követelményét, továbbá a – fõleg a kis- és közepes vállalatokra terhes – adminisztrációs terhek csökkentésének szükségességét. A Nizzai Szerzõdés elfogadása óta eltelt idõszakban a fenntartható fejlõdést, a versenyképességet és az általános biztonságot befolyásoló energia-ellátási, környezetvédelmi, éghajlat-változási, demográfiai tendenciák, az általános biztonságot fenyegetõ veszélyek erõsödése, a világpolitikai és világgazdasági fejlemények az EU számos tagállama számára egyre világosabbá tették, hogy e kihívásokra csak együttesen tudnak reagálni. E felismerés segítette már a német elnökség tevékenységét is. Az e feladatok megoldásában való közös érdekeltség vezetett a közös kompromisszumokig. Ezek szerint az új szerzõdés l módosító jellegû legyen; a tagállamok tekintsenek el bizonyos alkotmányos elemektõl, mint például az uniós jog elsõbbségének deklarálása, uniós szimbólumok rögzítése, az „alkotmányszerzõdés” elnevezés; l nagyobb lehetõséget adjon a mélyülést szolgáló integrációs elemeknek, megoldásoknak, eszközöknek; a megerõsített együttmûködés kodifikálása mellett, illetve azon túlmenõen, módot adva arra, hogy néhány tagállam kimaradhasson bizonyos közösségi politikák alól. E kompromisszumkészség már érlelõdött a Római Szerzõdés létrejöttének ötvenedik évfordulóján elfogadott Berlini Nyilatkozatban, de teljessé válása még

5 Priorities of the Portuguese Presidency of the EU during the second half of 2007. Europe/ Documents No.2466.

150 sok tárgyalást igényelt, míg elvezetett az Európai Tanács júniusi ülése végsõ percéig, a reformszerzõdés létrehozására szolgáló mandátum egyhangú elfogadásáig. Az igen részletesen kidolgozott mandátum – az említett elemek kivételével – lényegében tartalmazza a korábbi alkotmányszerzõdés újításait. A portugál elnökségre igen nagy feladat hárul, hiszen a szóban elfogadott reformszerzõdés írásos változatát kell kidolgoznia, amelyet valamennyi tagállam megszavaz. A megvalósítás érdekében igen részletes feladattervet hirdetett meg, amely tartalmazza a szociális és foglalkoztatási követelményeket csakúgy, mint az energiaszükséglet kielégítésének lehetõségeit. A portugál program kiemeli továbbá a „szabadság, biztonság és igazság térségének”, továbbá az Unió kapcsolatainak erõsítését is, konkrétan felsorolva számos államot. Az Európai Bizottság – ugyancsak portugál – elnöke, José Manuel Barroso „Egy erõsebb Unió egy jobb világért” címû írásában6 egyetért José Socrates céljaival, köztük azzal, hogy Európa szerepének erõsítésében az Afrikával való kapcsolat építése fontos tényezõ. A továbbiakban utal a nyugat-balkáni országokkal való kapcsolatépítés jelentõségére is. „Az EU portugál elnökségének prioritásai 2007 második félévére” címû dokumentum7 szerint a cél: „erõsebb Unió egy jobb világnak”. A fõ feladat: a kibõvült EU békés, hatékony és demokratikus fejlõdését biztosító szerzõdés létrehozása.

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Emellett a világ országai közötti békés, kölcsönösen elõnyös együttmûködések fejlesztését is bõségesen taglalja, figyelembe véve más tagállamok kapcsolatainak szélesítését a hozzájuk közeli és más, EU-n kívüli országokkal is. Figyelemre méltó, hogy már a bevezetésben szó esik a Nyugat-Balkán EU-hoz való közelítésének céljáról, továbbá a schengeni térség és az euróövezet továbbfejlesztésérõl. Az „Európa és a világ” címû célkitûzés abból indul ki, hogy az Unió életképességének feltétele tagjainak egységes sikeressége. Portugália különös figyelmet fog fordítani a leszerelésre, hozzá kíván járulni a mediterrán régió fejlõdéséhez. Kiemelt figyelmet szentel Afrikának, abból kiindulva, hogy idõszerû közös stratégia kialakítása. Az EU igen jelentõs eredménye volt a társulási megállapodások megkötése Algériával, Marokkóval és Tunéziával, szinte természetes, hogy az Unió tagjai közül Portugália és Spanyolország érdekeltsége és lehetõsége kiemelkedõ e kapcsolatok elmélyítésében, ami viszont egész Európa számára is kedvezõ. Az EU-mediterrán társulási megállapodások ázsiai tagjai közül Törökországgal már csatlakozási tárgyalások folynak. Ismeretes, hogy az EU a világ mintegy 200 államával lépett jogi kapcsolatba. Így Portugália ezek bõvítésének, elmélyítésének célját is kiemeli, egyebek között politikai párbeszéd folytatását Brazíliával, Ukrajnával, Kínával, Indiával. Mindemellett Afganisztánnal is mélyíteni szándékozik kapcsolatait, és törekedik az

6 José Manuel Barroso: Eine stärkere Union für eine bessere Welt. http://ec.europa.eu/commission. Barroso/president 7 Ld. 5.

151

SZEMLE

EU és Oroszország közötti viszony fejlesztésére. Az új EU-szerzõdés megfogalmazásának és elfogadtatásának elõkészítését a portugál elnökség az Európai Parlament bevonásával kívánja elérni. Az Európai Parlament a nyári szünetét megelõzõ utolsó ülésén üdvözölte, hogy a reformszerzõdés javaslata a korábbi, nem elfogadott alkotmányszerzõdés számos részét megõrizte; ugyanakkor bírálta, hogy az több szerzõdésbõl tevõdik össze, s nem tartalmaz olyan lényeges szimbólumokat, mint az EU-zászló és -himnusz, mely a korábbi döntés szerint Beethoven Örömódája lett volna. Volt, aki kifogásolta, hogy tagállam kiléphetne az EU-ból, továbbá, hogy a reformszerzõdés nem tartalmazza az EU-jog elsõbbségét a tagállami joghoz képest. A frakcióvezetõk három képviselõjük részvételét igényelték az EU „kormánykonferenciáján”, akik a következõk: Elmar Brok (CDU), aki részt vett az Amszterdami, a Nizzai és az alkotmányszerzõdést elõkészítõ konferenciákon; Enrique Barón Crespo (SPE), aki ugyancsak foglalkozott az alkotmányszerzõdés elõkészítésével; Andrew Duff (liberális), aki szintén részt vett az alkotmányszerzõdés elõkészítésében. Bekapcsolódott e tevékenységbe Hans-Gert Pöttering, az Európai Parlament elnöke is. Elmar Brok szerint az állam- és kormányfõk áttekinthetõ, egységes, világos szöveg mellett foglaltak állást. Hozzáfûzte: nem várható el, hogy az állampolgárok elmélyedjenek a reformszerzõdés tanulmányozásában. A demokráciát viszont erõsítik a többségi döntések. Brok e reális nyilatkozatához hozzáfûzhetõ, hogy az állampolgárok döntõ többsége hazája alkotmányának tanulmányozásában sem mélyedt el; az EU

jogrendjével pedig csak akkor foglalkozik, ha munkáját vagy személyét érintõ kérdése vetõdik fel. Az új jellegû nemzetközi szerzõdések kidolgozásának általános jellemzõje, hogy a fõ célok elfogadását követõen általában vitát váltanak ki az azok elérését szolgáló módszerek. A valamennyi tagállam által elfogadott szerzõdés végleges szövegében a portugál elnökség ebben az évben okvetlenül, optimista változatban pedig már októberben szeretne megállapodni, abból kiindulva, hogy ezt követõen az állam- és kormányfõk már novemberben aláírhatnák azt, tehát még idén lefordíthatnák a tagállami hivatalos nyelvekre, és még idén eljuthatna az EU 27 tagállamának polgáraihoz is. Ezt az optimizmust alátámasztja, hogy a szerzõdés tartalmának 2007 elsõ félévi rögzítésekor csak egy – már említett – a tagállami szavazatok súlyozását meghatározó kérdés váltott ki nagyobb vitát: a lengyel kormányfõ elérte, hogy ez csak 2014-ben lépjen életbe, s csak akkor alkalmazzák, ha azt valamennyi tagállam igényli. Elképzelhetõ az is, hogy 27 tagállam ilyen nagy horderejû szerzõdésének megalkotása több idõt igényel egy évnél – ha nem is két és negyed évet, mint a hatályba nem lépett alkotmányszerzõdés tetõ alá hozása.

Az EU-szerződéstervezet életbelépésének várható hatásai Az EU már megalakulásakor az együttmûködés elengedhetetlen szükségességébõl indult ki, törekedve a világban betöltött szerepének fejlesztésére, azt ala-

SZE1 M5L2E

pul véve, hogy tagjai együttmûködése hozzájárulhat a világméretû biztonság és kölcsönös megértés eléréséhez, mindenekelõtt a nemzetközi szolidaritáshoz. Több mint negyven évig a hidegháború akadályozta a világméretû összefogást. Ma az EU képes segítséget nyújtani az ENSZ-nek, támogatni rajta kívül álló országokat, s a világ biztonságához való hozzájárulásával saját határain belüli ma már mintegy 490 millió polgár létbiztonságát segíti elõ. Jogilag alátámasztott kapcsolatban van a világ országainak túlnyomó többségével, 2005. évi számítások szerint – tagjaival együtt – 192 állammal. Az Európai Tanács – s ezen belül a német elnökség – nagy érdeme annak a már idézett alapelvnek a rögzítése a reformszerzõdésben, miszerint „az emberiség sérthetetlen és megváltozhatatlan joga a szabadság, a demokrácia, az egyenlõség, a jogállamiság, melyek az univerzális értékeket kifejlesztették”. A világkereskedelem 20 százalékát lebonyolító EU nem katonai világhatalom. Világpolitikai jelentõsége példamutatásában található. Az évszázadokon át egymással háborúkat vívó, nagy és kis európai államok demokratikus kapcsolatuk keretében elõször megnyitották egymás elõtt piacaikat, majd – megtartva önálló államiságukat – megszüntették közös határaik korlátozó jellegét, kialakultak közösen elfogadott értékeik, s politikai integrálódásuk elemei sokasodtak. Ez az integráció azonban nem zárt, s fõleg nem gyarmatosító jellegû céljai vannak, hanem a rajta kívüli országokkal való békés, azokat segítõ, számukra is elõnyös együttmûködésre törekszik A reformszerzõdés tervezetébõl is kitûnik, hogy az emberiség történeté-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

ben új integráció eddigi érdemei és jövõbeli lehetõségei már nem szûkíthetõk le gazdasági szerepére, hanem kibontakoznak világpolitikai lehetõségei is. Követi Európa kulturális, vallási és humanisztikus örökségét, melyekbõl univerzális értékek fejlõdtek, megalapozva az ember elidegeníthetetlen és sérthetetlen jogát a szabadságra, a demokráciára, az egyenlõségre és a jogállamra. Az EU tehát az emberi méltóság, az egyenlõség, a szabadság, a demokrácia jogán alapul. A tervezet rögzíti, hogy az Unió célja a béke, értékei érvényesülése és népei jóléte, a folyamatos fejlõdés, a kiegyensúlyozott gazdasági növekedés, az árstabilitás, a szociális és igen versenyképes gazdaság, mely teljes foglalkoztatásra, szociális haladásra, környezetvédelemre is irányul. A következõkben az EU demokratikus, igazságos mentalitását hangsúlyozzák: küzd a társadalmi kirekesztés, a diszkrimináció ellen. Célja az igazságosság, a nõk és a férfiak egyenlõsége, a nemzedékek közötti szolidaritás és a gyermekek jogainak védelme; a kisebbségek jogainak érvényesülése, tagállamai különbözõ kultúráinak tisztelete, s Európa további kulturális fejlõdésének elõsegítése. E néhány idézet is alátámasztja a reformszerzõdés realitását; az eddigi eredményeket nem azonosítja a kitûzött célokkal. A címlapján is olvasható, hogy ez csak munkadokumentum, jogászoknak, nyelvészeknek is felül kell vizsgálniuk. Az Unió tevékenységét és céljait átfogó, korszerû szerzõdés az EU külkapcsolatai szempontjából is nélkülözhetetlennek tûnik, hiszen az EU és tagállamai rendelkeznek a világon a legtöbb kül-

153

SZEMLE

kapcsolattal és a legnagyobb – bõvüléseivel tovább növekvõ – diplomáciai hálózattal.. Nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy az integrációs folyamat a világtörténelemben eddig példa nélküli jelenség. Ha fél évszázaddal ezelõtt egy jövõkutató azt jósolta volna, hogy a hat állam által létrehozott Európai Gazdasá-

gi Közösség napjainkra 27 tagú, folyamatosan tovább bõvülõ és mélyülõ szervezetté válik, ez talán képzelgésnek tûnt volna. Az azonban nem tekinthetõ túlzott optimizmusnak, ha a reformszerzõdés mostani tervezetét esetleges javításokkal, kiegészítésekkel egy-két éven belül érvénybe lépõ okmánynak minõsítjük.

n

154

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

UNIÓS AKTUALITÁSOK ORSZÁGGYŰLÉS KÜLÜGYI HIVATALA

Legális bevándorlás: lépések egy átfogó, uniós szintű politika létrehozására Az Európai Unió hosszú évek óta kénytelen szembesülni a bevándorlás problémájával és annak hosszú távú következményeivel. E meglehetõsen komplex jelenség az elmúlt idõszakban talán a globalizáció egyik leginkább látható és egyre sürgetõbb megoldást igénylõ kihívásává vált. Az Európai Unió soros elnökségét e félévben betöltõ Portugália – amely bõséges tapasztalatokkal rendelkezik e kérdésben – egyik fõ prioritásaként jelölte meg a migráció jelenségére adandó hatékony válaszok kidolgozását. Portugália nagy hangsúlyt fektet egy egységes, uniós szintû politika megvalósítására, amely képes kezelni a migráció okozta kihívásokat, és tud élni az általa kínált lehetõségekkel. A soros elnökség kiemelt figyelmet kíván szentelni ez utóbbinak, vagyis a legális bevándorlás feltételei megteremtésének és szabályozásának. E cikk is elsõsorban e kérdéskört igyekszik áttekinteni.

Gyakran elhangzik, hogy a migráció gyakorlatilag egyidõs az emberiséggel, tehát korántsem beszélhetünk új keletû jelenségrõl. Ugyanakkor az is tény, hogy ez a folyamat az elmúlt néhány évtizedben látványosan felgyorsult, Európa pedig idõvel egyre vonzóbb célponttá vált. Az 1970-es években a Közösség tagállamai még meglehetõsen restriktív bevándorlási politikát követtek, ennek ellenére egyre nagyobb számú legális és illegális bevándorló, valamint menedékkérõ érkezett az EU területére. Kihasználva a jobb élet reményében útnak induló emberek helyzetét, virágzásnak indultak az erre

specializálódott embercsempész-hálózatok, ennek következtében pedig egyre nagyobb összegeket emésztett fel az ilyen bûnözõi szervezetek elleni küzdelem. Idõközben az Európai Unió azt is kénytelen volt felismerni, hogy bizonyos szektorokban és régiókban bizony neki is szüksége van bevándorlókra, hogy képes legyen kezelni a felmerülõ gazdasági és demográfiai problémákat. A migráció tehát mára az EU egyik kiemelten fontos kérdésévé vált: az illegális bevándorlás és az embercsempészet elleni küzdelem fontosságának hangoztatása mellett egyre inkább teret nyer az a gondolat, hogy a legális bevándorlás lehet az európai társadalmak elöregedõ népessége és csökkenõ születési aránya miatti munkaerõhiány kezelésének egyik hatékony eszköze. Egyértelmû, hogy az elkövetkezendõ évtizedekben Európának egyre inkább szüksége lesz tehát a legális migrációra, és ehhez szükség van egy olyan uniós szintû politikára, amely segít kezelni e folyamatokat anélkül, hogy a tagállamoktól fontos hatásköröket vonna el. Az is jól látható, hogy a migráció igen összetett kérdés, hiszen a legális és az illegális bevándorlás problémája nem kezelhetõ külön: a legális bevándorlók engedélyezése szorosan összefügg az ezen személyek társadalomba integrálódását segítõ intézkedésekkel, és semmiképp sem függetleníthetõ az illegális bevándorlás elleni küzdelemtõl.

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Mindezek együttesen vezettek annak felismeréséig, hogy új megközelítésre van szükség a migráció tekintetében. Ennek megfelelõen a tagállamok állam- és kormányfõi 1999 októberében, tamperei találkozójukon fektették le azokat az alapelemeket, amelyek mentén elindulhat egy közös, uniós szintû migrációs politika kialakítása. Az Európai Tanács ülésén részt vevõk az alábbiakban értettek egyet: l átfogó megközelítés szükséges a migrációs hullámok kezelésében, megfelelõ egyensúlyt találva a humanitárius célból, valamint a gazdasági okokból történõ befogadás között; l méltányos bánásmódnak kell megilletnie a harmadik országok polgárait, lehetõség szerint olyan jogokat és kötelezettségeket biztosítva számukra, amelyek az õt befogadó ország polgárait illetik meg; l partnerségre kell törekedni a származási országokkal. A legális migráció elõsegítésére a Tamperei Program keretében elfogadott legfontosabb jogi aktusok rendelkeznek például a családegyesítés megkönnyítésérõl (2003/86/EK irányelv); a harmadik országok huzamosabb idejû tartózkodási engedéllyel rendelkezõ polgárainak jogállásáról (2003/109/EK irányelv); a harmadik országokból származó diákok EUban történõ tanulásáról, csereprogramban vagy szakmai gyakorlaton történõ részvételérõl (2004/114/EK irányelv); valamint a harmadik országok kutatóinak európai kutatási programokba történõ könnyített bekapcsolásáról (2005/ 71/EK irányelv).

155 A Tamperében megkezdett folyamatot tovább erõsítette a 2004-ben elfogadott Hágai Program, amely a 2005– 2010-es idõszakra vonatkozóan határozta meg a szabadság, biztonság és igazságosság térségének legfontosabb célkitûzéseit. A program rámutatott, hogy az egyre inkább elöregedõ európai társadalmakban a legális migráció hatékonyan járulhat hozzá a tudásalapú társadalom megteremtéséhez és a gazdaság fejlõdéséhez, ezáltal pedig a lisszaboni stratégia célkitûzéseinek megvalósításához. A Hágai Program egyik legfontosabb új eleme az ún. irányított migráció (managed migration) fogalmának megjelenése volt: a program szerint ugyanis a legális migráció csak úgy fejtheti ki jótékony hatásait, ha ehhez rendelkezésre áll egy megfelelõen ellenõrzött és irányított bevándorlási politika. A Hágai Program ismét megerõsítette, hogy a migráció tekintetében átfogó megközelítés szükséges, vagyis figyelemmel kell kísérni a migráció egyes szakaszait, tekintetbe venni a kiváltó okokat, a belépési és befogadási politikákat, továbbá a beilleszkedési és visszatérési politikákat egyaránt. A Hágai Program a migráció vonatkozásában a következõ prioritásokat határozta meg: l a közös vízumpolitika továbbfejlesztése a legális utazás megkönynyítése és az illegális bevándorlás hatékonyabb kezelése érdekében1; l a közös Európai Menekültügyi Rendszer mûködtetése; l azon tagállamok erõfeszítéseinek támogatása, amelyek a területükön jogszerûen tartózkodó har-

1 Itt jegyzendõ meg, hogy az elsõ Közös Vízumátvevõ és -továbbító Központ 2007 áprilisában a Moldovában mûködõ Magyar Nagykövetségen jött létre, Ausztria és Szlovénia részvételével.

156 madik országból érkezõ állampolgárok integrációjának elõsegítését célozzák; l a migráció globális megközelítésének alkalmazása. A Bizottság 2005 áprilisában elfogadott egy közleményt a „Szolidaritás és a migrációs folyamatok kezelése” elnevezésû keretprogramról, amely pénzügyi szolidaritási mechanizmusok bevezetését ajánlja az alábbi négy pénzügyi eszköz létrehozása útján: az Európai Integrációs Alap, az Európai Menekültügyi Alap, az Európai Visszatérési Alap és az Európai Külsõ Határok Alap. 2005 során a Bizottság számos további kezdeményezést is tett: felvázolt például egy közös integrációs programot, hogy így ösztönözze a tagállamoknak a globális integrációs stratégiák nemzeti szinten történõ végrehajtására tett erõfeszítéseit (egyebek mellett a vallások közötti párbeszéd vagy a bevándorlók oktatásának elõsegítésével). A Bizottság iránymutatásokat fogalmazott meg továbbá arra vonatkozóan, milyen módon javítható a migrációnak a származási országok fejlõdésére gyakorolt hatása. Az állam- és kormányfõk 2005. októberi, Hampton Courtban megrendezett informális találkozójukon a migrációval kapcsolatos átfogó megközelítés elfogadására szólítottak fel, amelyre válaszul a Bizottság rövidesen benyújtott egy közleményt, összefoglalva mindazokat a cselekvési prioritásokat, amelyeket a fejlesztés, a külkapcsolatok (köztük is elsõsorban az Európai Szomszédságpolitika), valamint a szabadság, a biztonság és a jog érvényesülésén alapuló térség területén zajló munka keretében végre kell hajtani. Már a Hágai Program is hangsúlyozta a legális migrációról szóló nyilvános

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

társadalmi vita szükségességét. Az Európai Bizottság ennek szellemében 2005ben indította el a gazdasági migránsok befogadására vonatkozó közös szabályok szükségességérõl szóló vitát egy, a gazdasági migráció kezelésének uniós megközelítésérõl szóló zöld könyvvel. Célja az volt, hogy a civil társadalom bevonásával mélyreható eszmecserét indítson arról, milyen típusú közösségi szabályok tudnák a legmegfelelõbben rendezni a harmadik országok gazdasági okokból kivándorló polgárainak beutazására és tartózkodására vonatkozó feltételeket. Az eszmecserében az uniós intézmények, szociális partnerek, a civil társadalom és harmadik országok képviselõi egyaránt részt vettek. Az elindult társadalmi vita eredményeként 2005 decemberében megszületett egy politikai terv a legális bevándorlásról. A dokumentum egyfajta útitervként kívánt szolgálni a Hágai Program hátralévõ idõszakára, felsorolva azokat az akciókat és jogalkotási kezdeményezéseket, amelyeket a Bizottság szándékozik megtenni az EU legális bevándorlásra vonatkozó politikájának konzisztens fejlõdése érdekében. A terv négy külön fejezetben tárgyalta a legális bevándorlás fõbb dimenzióit: l Jogalkotási javaslatok. A Bizottság jelezte, hogy kezdeményezni kíván egy általános keretirányelvet az EU területén élõ valamennyi bevándorló munkavállaló alapvetõ jogairól, fenntartva ugyanakkor az egyes tagállamok arra vonatkozó jogát, hogy meghatározzák a területükre érkezõ bevándorlás volumenét. A Bizottság ugyancsak jelezte, hogy további, specifikus irányelvben kívánja szabályozni a bevándorlók egyes típusai (maga-

UNIÓS AKTUALITÁSOK

l

l

l

san kvalifikált bevándorlók, szezonális munkavállalók, vállalaton belüli mozgással érkezõ munkavállalók és ösztöndíjasok) belépésének és tartózkodásának feltételeit. Nem jogalkotási eszközök. A Bizottság számos olyan, nem jogalkotási eszköz kifejlesztését vállalta, amely megkönnyítheti a hozzájutást a bevándorlással kapcsolatos információkhoz, valamint az információk megfelelõ koordinációját: az eszközök között szerepelt az ún. EU bevándorlási portál létrehozása, az Európai Munkaerõ-mobilitási Portál (EURES), valamint az Európai Migrációs Hálózat felülvizsgálata és továbbfejlesztése. A gazdasági migránsok integrációja. A Bizottság aláhúzta, hogy különös hangsúlyt kíván fektetni az újonnan érkezõ bevándorlók számára készítendõ információs csomagok, nyelvi és állampolgári képzések kidolgozására. A származási országokkal történõ együttmûködés erõsítése. A Bizottság rámutatott, az együttmûködés fokozása azért szükséges, hogy a bevándorlás kérdését hatékonyan, minden érdekelt fél számára elõnyös módon lehessen kezelni. Ennek érdekében a következõ intézkedéseket tartotta indokoltnak: az agyelszívás (brain drain) negatív hatásainak minimálisra csökkentése; a visszatérõ és „körkörös” migráció (circular migration) ösztönzése; valamint a szakmai és nyelvi képzés erõsítése a származási országokban kialakítandó képzési struktúrákon keresztül.

157 Az Európai Tanács 2005 decemberében fogadta el a „migráció kérdésének globális megközelítését”, amely a migráció, a külkapcsolatok és a fejlesztési politika összehangolásával egy integrált, átfogó bevándorlási politika kialakítását tûzte ki célul, kifejezetten az afrikai és a mediterrán térségre koncentrálva. Az új, globális megközelítés a következõ szempontokra terjedt ki: l a tagállamok együttmûködésének és fellépésének erõsítése; l az afrikai országokkal és a Földközi-tenger medencéjében található szomszédos államokkal történõ párbeszéd és együttmûködés fokozása; l az e célkitûzésekkel összhangban történõ akciók finanszírozásával kapcsolatos kérdések. Egy évvel késõbb a Bizottság helyzetértékelést adott ki a migrációval kapcsolatos globális megközelítés kapcsán elért eredményekrõl, beszámolva az afrikai államokkal és a regionális szervezetekkel együtt elvégzett munkáról. A bizottsági közlemény eszközökre tett javaslatot az Afrikával történõ együttmûködés és párbeszéd további erõsítésére a migrációs kérdések valamennyi vonatkozása tekintetében. A közlemény ugyanakkor már azt is tárgyalta, hogyan lehetne hasonló intézkedéseket végrehajtani más régiókban, így például Kelet-Európa, LatinAmerika vagy Ázsia vonatkozásában. Eközben az Európai Parlament is hallatta hangját: állásfoglalást fogadott el a bevándorlóknak az Európai Unióba történõ beilleszkedését érintõ stratégiákról és módokról, amelyben kiemelten üdvözölte a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítõ Európai Alap létrehozására irányuló bizottsági javaslatot. Az Európai Parlament egyúttal

158 felkérte a Tanácsot, alkosson átfogó keretirányelvet a legális migrációról, továbbá felszólította a tagállamokat, támogassák a bevándorlók politikai részvételét és akadályozzák meg politikai és társadalmi elszigetelõdésüket. Egy másik állásfoglalásában a Parlament arra mutatott rá, hogy a bevándorlás terén egyetlen megközelítés sem hagyhatja figyelmen kívül azokat az ösztönzõ tényezõket, amelyek arra indítanak valakit, hogy elhagyja országát, és hogy az Európai Uniónak a fejlõdés és a beruházások tekintetében egyértelmû terveket kellene felállítania a származási és tranzitországokban. Az Európai Tanács 2006. decemberi ülésének következtetéseiben is kiterjedt figyelmet szentelt a migráció kérdésének, megerõsítve, hogy a migráció kihívásainak és lehetõségeinek mindenki érdekében való kezelése az Európai Unió egyik kiemelt prioritása a XXI. század küszöbén. Az Európai Tanács számos, 2007 folyamán megteendõ lépésrõl is döntött, amelyek egyebek mellett magukban foglalták az afrikai és mediterrán országokkal történõ párbeszéd és együttmûködés további erõsítését, a migrációs és fejlesztési kérdések segélyezési politikákba történõ integrálását, országspecifikus migrációs és fejlesztési együttmûködési platformok létrehozását, a visszatérõ migránsok beilleszkedését segítõ politikákat. Az Európai Tanács döntött arról is, mérlegelni kell, hogyan építhetõ be a legális migráció lehetõségeinek elõmozdítása az Unió külsõ politikáiba a harmadik országokkal történõ kiegyensúlyozott, és az egyes uniós tagállamok munkaerõ-piaci igényeihez alkalmazkodó partnerség kialakítása érdekében, továbbá fel kell tárni az ideiglenes és

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

visszatérõ migráció elõsegítésének módjait. Az állam- és kormányfõk olyan, jól irányított migrációs politikák kialakítását tûzték ki célul, amelyek a nemzeti hatáskörök teljes tiszteletben tartása mellett segítenek a tagállamoknak a már meglévõ és a jövõben várható foglalkoztatási igények kielégítésében, továbbá hozzájárulnak az egyes országok fenntartható fejlõdéséhez. Az Európai Tanács hangsúlyozta, hogy kiemelten biztosítani kell a 2005 decemberében elfogadott politikai terv keretében jelzett jövõbeni bizottsági javaslatok gyors vizsgálatát. Az államés kormányfõk egyúttal felkérték a tagállamokat a menekültügy és a migráció terén hozott intézkedéseikkel kapcsolatos információcserére. Az állam- és kormányfõk felszólították a Bizottságot, nyújtson be részletes javaslatokat arra vonatkozóan, hogyan lehetne hatékonyabban megszervezni az Unió és harmadik országok közötti legális migráció egyes formáit, továbbá tegyen javaslatot a szomszédos keleti és délkeleti térségekkel folytatott együttmûködésre. Az Európai Bizottság e felkérésre válaszul 2007 májusában két közleményt adott ki: Az elsõ közlemény a migráció globális megközelítésének az Unióval szomszédos keleti és délkeleti térségekre történõ kiterjesztésével foglalkozik, részletesen említve több, a magyar külpolitika szempontjából is kiemelten fontos országot: l a Nyugat-Balkán és Törökország; l az Európai Szomszédságpolitikában részt vevõ keleti partnerországok (Ukrajna, Moldova és Belarusz); l Dél-Kaukázus (Örményország, Azerbajdzsán és Grúzia)

UNIÓS AKTUALITÁSOK

A közlemény ugyanakkor arra is figyelmeztet, hogy olyan távolabbi térségekre is érdemes figyelmet fordítani, amelyek számára a fenti országok ún. migrációs útvonalként szolgálhatnak. Ilyenek l az Európai Szomszédságpolitikában részt vevõ közel-keleti országok (Szíria, Jordánia, Libanon); l Irán és Irak; l közép-ázsiai országok; l ázsiai származási országok (pl. Kína, India, Pakisztán, Afganisztán, Vietnam, Indonézia, Fülöp-szigetek). A bizottsági közlemény az EU közvetlen szomszédaira részletesebb, rövid távú terveket, míg a távolabbi, fõként származási országokra inkább hosszú távú ajánlásokat fogalmazott meg. A dokumentum a felsorolt országokkal történõ együttmûködést elsõsorban a már meglévõ párbeszéd keretében látja indokoltnak, új struktúrák létrehozása nélkül. A Bizottság közleménye minden térség esetében emlékeztet a migráció pozitív hatásaira, hangsúlyozva, hogy a hazautalások és a külföldön megszerzett szaktudás jelentõsen hozzájárul a származási országok gazdasági fejlõdéséhez. A másik, „Körkörös integráció és mobilitási partnerségek az Európai Unió és harmadik országok között” címet viselõ dokumentum a legális bevándorlás különbözõ formáinak elõsegítését tûzi ki célul, részletes javaslatokat fogalmazva meg: l Mobilitási partnerségek A Bizottság javasolja mobilitási partnerségek létrehozását az EU és olyan harmadik országok között, amelyek készek aktívan közremûködni a migráció hatékonyabb kezelésében, ideértve az illegális bevándorlás elleni küzdelmet és a legális bevándorlási lehetõségek jobb kiaknázását. A mobilitási partnerségek szoros együttmûködést igényelnek az EU

159 és az érintett tagállamok között is, mivel a legális migráció számos aspektusa nemzeti hatáskört érint. E partnerségek minden esetben az adott ország sajátosságai szerint kerülnek kialakításra, annak figyelembevételével, hogy az adott ország mennyire elkötelezett az illegális bevándorlás elleni harc tekintetében, valamint visszatérõ állampolgárainak reintegrációjában. Egy adott mobilitási partnerség az alábbiak szerint épülne fel: – A harmadik országtól elvárt kötelezettségvállalások. Ezek közé tartozna a visszafogadásra történõ kötelezettségvállalás, az illegális migráció elleni küzdelem, a határõrizet javítása, az utazási dokumentumok biztonságának növelése, az EU-val történõ információcsere javítása a biztonsági kockázatok csökkentése érdekében, valamint általánosságban a hatékony foglalkoztatás és a megfelelõ gazdasági-szociális keretfeltételek megteremtése. A harmadik országok ennek érdekében részesülnének olyan, az EU vagy az érintett tagállamok által nyújtott pénzügyi-technikai segítségbõl, amely megkönnyíthetné a visszatérõ migránsok gazdasági-szociális reintegrációját. – Az EU és az érintett tagállamok által tett kötelezettségvállalások. Ezek közé az alábbiak tartoznának: a) a legális migráció által nyújtott lehetõségek javítása az adott harmadik ország vonatkozásában. E mechanizmusok elsõsorban az érintett tagállamok munkaerõ-piaci igényein, valamint a közösségi preferenciá-

160 kon alapulnának. A mobilitási partnerségek tartalmazhatnának egy önkéntes alapú ajánlatot a tagállamok részérõl a kérdéses harmadik ország polgárainak munkaerõpiacra történõ belépésére, valamint kedvezõbb elbánására vonatkozóan; b) a harmadik országok számára a legális migráció kezeléséhez nyújtott segítség, amely magában foglalja a tagállamok munkaerõ-piaci igényeirõl adott információkat; a diákok, kutatók, fiatal szakemberek, önkéntesek mobilitásának elõmozdítását; a bevándorlást megelõzõ szakmai és nyelvi képzések biztosítását; c) intézkedések az agyelszívás veszélyeinek kezelésére, valamint a körkörös migráció elõsegítésére; d) a rövid távú vízumokra vonatkozó eljárások javítása és további könnyítése, beleértve az EUtagállamok konzuli szolgálatainak jobb szervezését, valamint vízumkönnyítési megállapodások megkötését. l Körkörös migráció A Bizottság véleménye szerint a körkörös migráció olyan eszköz lehet, amely úgy adhat választ a tagállamok munkaerõ-piaci igényeire, hogy eközben a származási ország számára is a lehetõ legelõnyösebb megoldást biztosítja, elõsegítve az oda-vissza történõ mobilitást két érintett ország között. Uniós kontextusban az alábbi két formája lehet releváns: – Az EU területén letelepedett, harmadik országokból származó állampolgárok körkörös migrációja, amely lehetõvé teszi számukra,

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

hogy származási országukban úgy vállaljanak munkát (az üzleti szférában vagy akár önkéntesként), hogy eközben megõrzik tartózkodási engedélyüket az uniós tagállamok egyikében. – Harmadik országban élõ személyek körkörös migrációja: bizonyos idõtartamú munka, tanulás vagy képzés lejártával az illetõ visszatér származási országába. A Bizottság egyébként eszmecserét kíván kezdeményezni (elsõsorban a tagállamokkal) arról, milyen intézkedések segíthetik elõ ezt a folyamatot. Az Európai Parlament 2007 júliusában újabb jelentést fogadott el (jelentõs többséggel) a migráció kapcsán, rámutatva, hogy mindeddig nem sikerült átfogó politikai választ adni a bevándorlás problémájára. Az EP szerint megfelelõ megoldás csak olyan európai szintû közös stratégia megalkotásával képzelhetõ el, amely egyértelmûen rögzíti a célokat és a tagállamok rendelkezésére bocsátott eszközöket. A jelentés rámutat a harmadik országokból származó munkavállalók képesítései elismerésének nehézségeire, valamint a bevándorlók által származási országukba tett hazautalások akadályaira. Az EP jelentése szerint a migráció és az integráció egymással szorosan összefüggnek, ezért a siker érdekében a migrációs politikát többdimenziós integrációs stratégiáknak kell kísérniük. Az Európai Unió soros elnöki tisztét 2007 júliusától betöltõ Portugália már féléves programjában is jelezte, hogy kiemelt figyelmet kíván szentelni a bevándorlás, azon belül pedig a legális migráció kérdésének. Portugália hangsúlyozza, hogy létre akarja hozni a legális migráció különbözõ csatornáit, fokozni kíván-

UNIÓS AKTUALITÁSOK

ja a legális bevándorlás nyújtotta lehetõségeket, és elõ akarja segíteni a bevándorlók társadalomba történõ beilleszkedését. Ennek szellemében a portugál elnökség 2007. szeptember 13-án és 14-én magas szintû konferenciát szervezett azzal a céllal, hogy elmélyítse a párbeszédet a legális migrációval kapcsolatban felmerülõ kérdésekrõl. José Socrates portugál miniszterelnök a konferencia megnyitóján rámutatott: nagyon sok hasznos lépés, intézkedés született már a migráció globális megközelítésének elfogadása óta. Ugyanakkor nem szabad figyelmen kívül hagyni azt a jelenséget, hogy éppen aktuális politikai érzékenységek, gazdasági-társadalmi jelenségek, a közvélemény reakciói gyakran vezetnek véletlenszerû kezdeményezésekhez, ami nem kedvez egy koherens, átfogó politika kialakításának. A portugál elnökség ezért hangsúlyozottan erõsíteni kívánja a migrációs politika egyes elemei közötti kapcsolatokat, valóban a globális megközelítést tartva szem elõtt. Franco Frattini igazságért, szabadságért és biztonságért felelõs biztos arra emlékeztetett, a bevándorlásra nem mint fenyegetésre, hanem mint az Uniót gazdagító (és egyben elkerülhetetlen) jelenségre kell tekintenünk. Frattini ugyanakkor egy érdekes adatra is felhívta a figyelmet: a képzetlen munkaerõ 85 százaléka az EU területére áramlik, és csupán 5 százalékuk megy az Egyesült Államokba, míg a szakképzett munkaerõ esetében fordított a jelenség: 55 százalékuk választja az Egyesült Államokat és csupán 5 százalékuk az EU-t. Ahhoz, hogy ezek a számok megforduljanak, mihamarabb tenni kell valamit. Egy jól irányított migrációs politika segíthet a lisz-

161 szaboni stratégiában kitûzött célok megvalósításában, és hozzájárulhat az Unió globális versenyképességéhez. A biztos rámutatott, hogy 2050-re az Unió népességének egyharmada lesz 65 év feletti, és számos szektorban már most jól érzékelhetõ a munkaerõhiány. Számos ország (köztük Magyarország, Németország és Olaszország) munkaképes korú népessége már most is csökken. Az így jelentkezõ munkaerõhiányra hatékony válasz lehet a legális bevándorlás elõsegítése (természetesen azután, hogy az EU kiaknázta a már meglévõ humán erõforrás adta lehetõségeket). A Bizottság még 2007 õszén két jogalkotási javaslatot kíván elõterjeszteni: a harmadik országok legálisan az Unió területén dolgozó állampolgárainak közös jogairól szóló irányelvtervezetet, valamint a magasan képzett munkavállalók tartózkodásának feltételeirõl szóló irányelvtervezetet. Az elsõ javaslat egyszerûsítené a harmadik országok állampolgárai számára az Unió területére történõ belépést, összhangban a már Tamperében kinyilvánított (de maradéktalanul azóta sem megvalósult) célkitûzéssel, miszerint az EU-nak méltányos bánásmódot kellene alkalmaznia harmadik országok polgáraival szemben, hasonló jogokat és kötelezettségeket biztosítva számukra, mint amelyekkel saját polgáraik is rendelkeznek. A második javaslat pedig elsõsorban azt célozza, hogy vonzóbb belépési és tartózkodási feltételeket teremtsen a magasan képzett munkavállalók számára, az alábbi intézkedéseken keresztül: l közös követelményrendszeren alapuló gyorsított eljárás alkalmazása a magasan képzett bevándorlók számára;

162 ugyanez vonatkozna az egy tagállamban már legálisan tartózkodó, a feltételeket teljesítõ harmadik országból származó állampolgárokra; l a fiatal szakképzett munkavállalókra egy speciális séma vonatkozna; l a fenti feltételekkel rendelkezõ munkavállalók egy speciális, munkavállalásra jogosító tartózkodási engedéllyel rendelkeznének, az ún. kék EU-munkavállalói kártyával, amely bizonyos jogokkal ruházná fel õket; l a munkaerõpiacra történõ belépés idõtartama az elsõ célországban kétéves (késõbb megújítható) idõszakra lenne limitálva; l az említett kártya tulajdonosai két év után munkavállalás céljából továbbmehetnének egy másik uniós tagállamba. Az agyelszívás megakadályozására a javaslat tartalmaz majd néhány etikai standardot, amely korlátozná – vagy egyenesen megtiltaná – a munkaerõ-toborzást bizonyos, e jelenségtõl különösen sújtott országok és régiók vonatkozásában. A Bizottság egyébként néhány nappal az említett konferencia elõtt jelentette meg harmadik éves jelentését a migrációról és integrációról, amelyben rámutat, hogy 2006 januárjában mintegy 18,5 millió harmadik országból származó állampolgár tartózkodott az EU területén, amely az Unió népességének mintegy 4 százalékát teszi ki. Ez is jól jelzi, hogy a migráció lehet az EU demográfiai növekedésének kulcstényezõje. A jelentés egyebek mellett foglalkozik a harmadik országok állampolgárainak integrációját szolgáló keretek mûködésével, az eddig l

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

tett intézkedésekkel és a jövõben tervezett akciókkal, az egyes tagállamok által alkalmazott integrációs politikákkal és a jövõben várható trendekkel. A Bizottság a migrációval kapcsolatos globális megközelítés kapcsán számos új eszköz létrehozására is készül: l az ebben érdekelt országok számára részletes migrációs profilok kidolgozásában nyújtanak segítséget, amely alapjául szolgálhat a késõbbi gyakorlati lépéseknek; l együttmûködési platformokat hoznak létre, egy asztalhoz ültetve a harmadik országokat, a tagállamokat és a nemzetközi szervezeteket; l szakértõkbõl álló, ún. migrációs támogatási munkacsoportok kerülnek felállításra.

Konklúzió Európa tehát tisztában van azzal, hogy a migráció – és azon belül a legális bevándorlás – az elkövetkezendõ évtizedekben egyre inkább az egyik legfontosabb, átfogó szabályozást igénylõ kérdéssé válik, amely a megfelelõ keretek megteremtése esetén hatékony választ adhat az Európai Unió demográfiai és versenyképességi problémáira. Ennek érdekében olyan politikákra van szükség, amelyek lehetõség szerint minimalizálják e jelenség negatív hatásait, maximalizálva egyúttal az elérhetõ elõnyöket. Ez azonban csak akkor lehetséges, ha a szabályozás kialakítása során egyaránt figyelembe vesszük az Európai Unió, a tagállamok, az uniós polgárok, a származási országok, valamint a bevándorlók érdekeit is. GYÖRKÖS MARIANNA

163

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Források Éves jelentés az Európai Unió tevékenységeirõl – 2005, Európai Bizottság Éves jelentés az Európai Unió tevékenységeirõl – 2006, Európai Bizottság European Council Presidency Conclusions, December 2005, June 2006, December 2006, June 2007 Circular Migration and mobility partnerships between the European Union and third countries, European Commission Communication, 16 May 2007 Conditions of Entry and Residence of Third Country Highly-Skilled Workers in the EU, European Migration Network, May 2007 Third Annual Report on Migration and Integration, European Commission, 12 September 2007 ec.europa.eu ue2009.pt

164

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

KÖZPONTI STATISZTIKAI HIVATAL

Statisztikai portré az Európai Unióról I. Ez a rövid összeállítás kísérletet tesz a Közösség megalapítása óta eltelt idõszak legfontosabb történelmi lépéseinek és – elsõsorban – gazdasági folyamatainak áttekintésére, valamint a jelenlegi állapot ismertetésére. Ebben nagy segítséget nyújtott – az évforduló alkalmából – az Európai Unió statisztikai hivatala, az Eurostat által készített kiadvány, mely egyben fõ forrásul is szolgált.

l

Történelmi áttekintés A Római Szerzõdés ötven évvel ezelõtti aláírása óta eltelt idõszakban az Európai Unió 27 országot tömörítõ közösséggé vált. A bõvítés folyamata és a fejlõdés legfontosabb mérföldkövei a következõk voltak: l 1950. május 9-én Robert Schuman, francia külügyminiszter nyilatkozatában javaslatot tett az Európai Szén- és Acélközösség (ESZAK) létrehozására, ami az 1951. április 18-i Párizsi Szerzõdéssel vált valóra. (Május 9-ét Európa-napként ünnepeljük.) Ezzel a hat alapító ország – Belgium, Franciaország, Hollandia, Luxemburg, a Német Szövetségi Köztársaság és Olaszország – között létrejött a szén és az acél közös piaca. l A hat tagállam ezután – az 1957. március 25-én aláírt Római Szerzõdéssel – elhatározta, hogy felépíti az Európai Gazdasági Közösséget (EGK), amelynek alapja az áruk és a szolgáltatások széles skálájára kiterjedõ közös piac.

l

l

l

l

1968. július 1-jén teljesen eltörölték a hat ország közötti belsõ vámokat, illetve közös politikákat is bevezettek a 60-as évek folyamán, mégpedig a kereskedelem és a mezõgazdaság területén. Az elsõ bõvítésre, amelynek során a tagállamok száma – Dánia, NagyBritannia és Írország csatlakozásával – hatról kilencre nõtt, 1973ban került sor. Ezzel egy idõben új szociális és környezeti politikát kezdtek megvalósítani. 1979 júniusa jelentõs elõrelépést hozott az Európai Közösség számára: megtartották a közvetlen, általános választójogon alapuló elsõ európai parlamenti választásokat. Ezek azóta ötévenként követik egymást. Görögország 1981-ben csatlakozott a Közösséghez, amit Spanyolország és Portugália 1986-os csatlakozása követett. Ez megerõsítette a Közösség dél-európai jelenlétét, és sürgetõbbé tette a regionális támogatási programok kiterjesztését. 1985-ben az Európai Bizottság kiadta az európai egységes piac 1993. január 1-jéig történõ megvalósításának menetrendjét meghatározó fehér könyvet. Ezt a célt erõsítette meg az 1987. július 1jén hatályba lépõ Egységes Európai Okmány. A berlini fal leomlása 1989-ben drámai módon átrajzolta Európa

165

UNIÓS AKTUALITÁSOK

l

l

l

l

politikai térképét. 1990 októberében Németország két része újra egyesült, míg a szovjet befolyástól megszabadulva a közép- és keleteurópai országok ráléptek a demokratizálódás útjára. 1991 decemberében maga a Szovjetunió is megszûnt létezni. Ez idõ alatt a tagállamok az új, Európai Unióról szóló szerzõdésrõl tárgyaltak, amelyet azután 1991 decemberében fogadott el az Európai Tanács Maastrichtban. A szerzõdés a már létezõ integrált közösségi struktúrákhoz további, kormányközi együttmûködés alapján mûködõ területeket csatolt, és így létrehozta az Európai Uniót. Az új európai dinamizmus és a földrész változó geopolitikai helyzete újabb három országot – Ausztria, Finnország és Svédország – késztetett arra, hogy 1995. január 1-jén csatlakozzék az Európai Unióhoz. A 70-es évektõl a Közösség közös valuta létrehozására törekedett. Az eurót (nem készpénzes) pénzügyi tranzakciókra 1999-ben vezették be, az érmék és bankjegyek kibocsátására pedig három évvel késõbb került sor az eurózóna 12 országában. Az euró mára világviszonylatban is jelentõs, az USA-dollár mellett fizetésekre és tartalékképzésre használt valutává vált. Az EU 2000 márciusában elfogadta a lisszaboni stratégiát, amely az európai gazdaság modernizálásáról, illetve a világpiacon történõ versenyképessé tételérõl szól, olyan nagy versenytársakkal szemben, mint az Egyesült Államok, il-

l

l

letve az újonnan iparosodott országok. A lisszaboni stratégia magában foglalja az innováció és az üzleti beruházások ösztönzését, valamint Európa oktatási rendszereinek olyan módon történõ modernizálását, hogy azok megfeleljenek az információs társadalom igényeinek. Ezzel egy idõben a munkanélküliség és a nyugdíjrendszerek növekvõ költségei erõsödõ nyomást gyakoroltak a nemzetgazdaságokra, így egyre szükségesebbé vált a reform. 1996-ban kormányközi konferenciát hívtak össze az alapító szerzõdések módosítására, melynek eredményeként született meg az Amszterdami Szerzõdés, amelyet 1997. október 2-án írtak alá. A szerzõdés változtatásokat eszközölt a közös kül- és biztonságpolitika területén, igen jelentõs haladást ért el a bel- és igazságügyi együttmûködés szorosabbra fûzésében. Az Amszterdamban nyitva hagyott intézményi kérdésekre, az ún. „amszterdami maradékokra” koncentráló, 2000. december 7. és 10. között megrendezett nizzai csúcs eredményeként megszületett Nizzai Szerzõdést hivatalosan 2001. február 26-án írták alá. A Nizzai Szerzõdés legnagyobb jelentõsége, hogy lehetõvé tette az EU keleti irányú bõvítését. A szerzõdés célja a közösségi döntéshozatal hatékonyabbá tétele volt, ennek érdekében kiterjesztette az EU döntéshozatalában a többségi döntéseket, valamint úgy módosította a tagállamok részvételét a döntéshozatalban, hogy jobban

166

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

tükrözõdjenek a népességi súlyok az EU döntéshozó szerveiben. A szerzõdés számos területre kiterjesztette a minõsített többséggel meghozandó döntéseket, és ezzel csökkentette a tagállami vétó lehetõségét, valamint tovább növelte az Európai Parlament befolyását a döntésekben. A szerzõdés célul tûzte ki az EU keleti bõvítését követõ intézményi átalakítását.

l

· OKTÓBER

A kilencvenes évek közepére 13 ország jelezte felvételi kérelmét: az egykori szovjet blokk országai (Bulgária, Csehország, Lengyelország, Magyarország, Románia és Szlovákia), a valamikor a Szovjetunió részét képezõ három balti állam (Észtország, Lettország és Litvánia), a volt Jugoszlávia egyik köztársasága (Szlovénia), illetve két földközi-tengeri ország (Cip-

1. táblázat. Az európai parlamenti képviselõi helyek és a tanácsi szavazatok száma országonként Az EP-képviselõi helyek száma országonként (2007–2009)

Az egyes országok szavazatainak száma a Tanácsban

Ausztria Belgium Bulgária Ciprus Csehország Dánia Észtország Finnország Franciaország Görögország Hollandia Írország

18 24 18 6 24 14 6 14 78 24 27 13

10 12 10 4 12 7 4 7 29 12 13 7

Lengyelország Lettország Litvánia Luxemburg Magyarország Málta Nagy-Britannia Németország Olaszország Portugália Románia Spanyolország Svédország Szlovákia Szlovénia Összesen

54 9 13 6 24 5 78 99 78 24 35 54 19 14 7 785

27 4 7 4 12 3 29 29 29 12 14 27 10 7 4 345

Ország

167

UNIÓS AKTUALITÁSOK

rus és Málta). Az EU 25 országra bõvülése 2004. május 1-jén történt meg, amikor a 10 tagjelölt ország csatlakozott a 12-bõl. Bulgária és Románia 2007. január 1-jétõl lett tagja az EU-nak.

Az Unió 50 éve a számok tükrében A 27 tagú Európai Unió népessége 2007. január 1-jén közel 500 millió fõ volt, ami mintegy háromszorosa az 1958-ban létrejött Közösség népességének. Az Európai Unió legnépesebb országa Németország, 82,3 millióan élnek itt, az Unió állampolgárainak közel 17%-a. Franciaországgal és Nagy-Britanniával együtt a három legnépesebb országban több mint 206 millióan élnek, vagyis az Unió állampolgárainak közel 44%-a. Napjainkban az Európai Unió legsûrûbben lakott tagországa Málta, itt 300 km2-en 400 ezer ember élt. A többi uniós állam meg sem közelíti Málta népsûrûségét, az Unióban átlagosan 114-en élnek egy km2-en. Két északi tagország,

Finnország és Svédország a legritkábban lakott, itt 16 és 20 fõ él egy km2-en. Egy nemzetgazdaság adott idõszakban elért teljesítményét, termelését a bruttó hazai termékkel (GDP) lehet a legjobban mérni. Az Európai Unióban megtermelt bruttó hazai termék 2006-ban meghaladta a 11 billió eurót. Az azonos módszertan alapján vizsgálható adatok alapján elmondható, hogy az ezredforduló óta a tíz újonnan csatlakozott ország GDP-je nõtt a leggyorsabban, közülük is kiemelkednek az alacsony szintrõl induló balti államoké, ezen belül is Litvániáé, ahol 56%-os volumenbõvülés figyelhetõ meg. A leglassúbb növekedésû országok a régi tagállamok közül kerültek ki: Olaszország és Németország gazdasága mindössze 6% körüli mértékben bõvült. A gazdasági fejlettség nemzetközi összehasonlításban általánosan használt és elfogadott mérõszáma az egy fõre jutó GDP vásárlóerõ-paritáson (PPS-ben). 2006-ban a vásárlóerõ-paritáson mért GDP egy fõre jutó értéke Luxemburgban volt a legmagasabb, az Unió átlagának több mint 2,5-szerese. A rangsorban a má-

millió fõ

fõ/km2

600

180 160

500

140

400

120 100

300

80

200

60 40

100

20

0

0 1958

1973

1981

Népesség millió fõ

1986

1995

2004

2007

Népsûrûség (fõ/km2)

1. ábra. Az Európai Unió népessége és népsûrûsége az alapításkor és a bõvítések éveiben

168

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Luxemburg Írország Hollandia Ausztria Dánia Belgium Svédország Nagy-Britannia Finnország Németország Franciaország Olaszország EU-25 Spanyolország Ciprus Görögország Szlovénia Csehország Málta Portugália Észtország Magyarország Szlovákia Litvánia Lettország Lengyelország Románia Bulgária 0

50

100

150

200

250

300

2. ábra. Egy fõre jutó GDP vásárlóerõ-paritáson, 2006 (EU-25 = 100)

sodik Írország, fajlagos GDP-je 1,4-szerese az Unió átlagának. További tíz országban nagyobb vagy az átlaggal megegyezõ nagyságú az egy fõre jutó érték, míg tizenötben az alatti. A legalacsonyabb értékek a legújabb tagországokat, Romániát és Bulgáriát jellemezték, de szintén alacsony, az Unió átlagának 50–65%-át kitevõ szint jellemzi Lengyelországot, Magyarországot, Szlovákiát és a balti államokat is. Az európai integráció ma már elválaszthatatlan a közös európai pénztõl, az

eurótól. A maastrichti kritériumok az euró bevezetésének feltételei, de vonatkoznak az eurót már korábban bevezetett államokra is. A kritériumokat az Európai Uniót létrehozó Maastrichti Szerzõdés tartalmazza. E kritériumok mindegyikének teljesülnie kell ahhoz, hogy egy ország részt vehessen a Gazdasági és Monetáris Unió (GMU) harmadik szakaszában, azaz bevezethesse az eurót. A GMU-nak jelenleg 13 tagja van, a régi tagállamok közül csak Svédország, Dánia

169

UNIÓS AKTUALITÁSOK

és Nagy-Britannia maradt rajta kívül. Utóbbi kettõ jogot szerzett arra, hogy ne vezesse be a közös valutát. E három ország tehát gazdasági érdekeinek figyelembevételével választotta az önálló valuta használatának útját, így számukra lényegében közömbös, hogy megfelelnek-e a maastrichti kritériumoknak. A maastrichti kritériumok a következõk: 1. A hosszú távú kamatláb legfeljebb 2 százalékponttal lehet magasabb, mint az árstabilitás szempontjából legjobban

teljesítõ három tagállam átlagos kamatszintje. 2. Stabil átváltási árfolyamra van szükség, melynek bizonyítékaként a csatlakozni kívánó tagállamnak az euró bevezetése elõtt két éven keresztül részt kell vennie az ERM II árfolyam-mechanizmusban, anélkül, hogy komoly feszültség lépne fel, vagy bármelyik tagországgal szemben leértékelné a valutáját. 3. A Maastrichti Szerzõdés kimondja, hogy a kormányzat pénzügyi helyzetének

Olaszország Görögország Belgium Németország Málta Magyarország Ciprus Portugália Franciaország Ausztria EU-27 Hollandia Lengyelország Svédország Nagy-Britannia Spanyolország Finnország Szlovákia Csehország Dánia Szlovénia Írország Bulgária Litvánia Románia Lettország Luxemburg Észtország 0

20

40

60

80

100

3. ábra. Az államháztartás adóssága a GDP százalékában, 2006

120

170

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

fenntarthatóságát olyan költségvetés teszi lehetõvé, amely elkerüli a túlzott hiányt. Ezt a Bizottság a költségvetési deficiten és az államadósság mértékén keresztül méri. A szerzõdéshez csatolt jegyzõkönyv költségvetési hiányra vonatkozó szabálya elõírja, hogy az ESA’95 szerint számolt eredményszemléletû deficit nem haladhatja meg a bruttó hazai termék (GDP) 3%-át, de ha mégis, akkor ehhez kell konvergálnia. A maastrichti követelmények minél jobb kielégítésére irányuló erõfeszítések-

· OKTÓBER

nek köszönhetõen, az Unióban meghatározó trend a hiány csökkenése. A 2003. évi 3%-ról az Unió országainak átlagában 2006-ban elõzetes adatok szerint a bruttó hazai termék 1,7%-át kitevõ mértékûre mérséklõdött a deficit. Az Unió 25 tagországából ebben az idõszakban csak négy olyan volt, ahol a hiány relatív nagysága növekedett. 2006-ban a hiány Magyarországon volt a legmagasabb (9,2%), míg tizenegy ország egyenlege többletet mutatott. Kiemelkedik közülük is Dánia, Finnország, Észtország,

Románia Bulgária Szlovákia Magyarország Szlovénia Lettország Észtország Görögország Írország Spanyolország Portugália Luxemburg Hollandia Lengyelország Ciprus Málta Olaszország Belgium Csehország Franciaország Dánia Ausztria Svédország Németország Nagy-Britannia %

Litvánia Finnország 100

110

120

130

140

150

4. ábra. Harmonizált fogyasztóiár-emelkedés az Európai Unióban, 2006 (2000=100)

UNIÓS AKTUALITÁSOK

ahol a GDP-arányos többlet mértéke 4,2–3,8% közötti volt. A kormány pénzügyi helyzete fenntarthatóságának mérésére szolgáló másik mutató az államháztartás bruttó adósságállományának GDP-hez viszonyított aránya. A Maastrichti Szerzõdés szerint az nem haladhatja meg a 60%-ot, vagy megfelelõ mértékben és ütemben kell csökkennie és közelítenie ehhez az értékhez. Az Unió valamennyi tagországának van adóssága, a tartozás az EU 25 tagországának átlagában 2006-ban megtermelt bruttó hazai termék 62%-át tette ki (a nemzeti számlák európai rendszere, vagyis az ESA ’95 szerinti – eredményszemléletû – adatok szerint). A ráta Észtországban volt a legalacsonyabb, a GDP 4%-a, és Olaszországban a legmagasabb, 107%. 4. Az inflációs ráta legfeljebb 1,5 százalékponttal haladhatja meg az árstabilitás szempontjából legjobb teljesítményt nyújtó három (nem feltétlenül GMU-tag) tagállam súlyozatlan átlagos mutatóját. Az Európai Unió 25 tagországának inflációs rátája az elmúlt egy évtizedre visszatekintve 1,6 (1999-ben) és 2,6% (1997-ben) között mozgott. Az antiinflációs politika az EU-15-ben ekkorra már elérte célját, a tizenötök rátája rendre egyszámjegyû volt, azonban az újonnan csatlakozó országok közül több ország is küzdött az árstabilitásért. A legmagasabb inflációt Romániában és Bulgáriában mérték, ahol két-, sõt több évben háromjegyû ütemben vágtatott az infláció, de a 2004-ben csatlakozott tíz tagországban is csak a kilencvenes évek második felére mérséklõdött egy számjegyûre az ütem. Az Európai Unió 27 tagországában átlagosan 16%-kal emelkedtek az árak 2000 és 2006 között. A legnagyobb, 30% feletti áremelkedést Ro-

171 mániában, Bulgáriában, Szlovákiában, Magyarországon, Szlovéniában és Lettországban mérték, míg a legkevésbé, 10% alatti mértékben Nagy-Britanniában, Litvániában és Finnországban drágultak a termékek és szolgáltatások. Az Unió (EU-27) harmonizált módszertan alapján számított fogyasztóiár-indexe 2006-ban átlagosan 102,3% volt (a 25 tagországra számítva 102,2%) az egy évvel korábbihoz képest. Az Európai Unióban a foglalkoztatottság és a munkanélküliség kérdésére kiemelt figyelem irányul, konkrét célkitûzéssel: ez a 70%-os foglalkoztatási ráta elérése. Az Unióban 2006-ban közel 200 millióan dolgoztak, ami a munkaképes korú (15–64 éves) népesség 65%-át jelenti. Ennél 15 országban mértek magasabb arányt: közülük is kiemelkedik Dánia, Hollandia, Nagy-Britannia és Svédország, ezekben az országokban 72 és 77% közötti a foglalkoztatottak aránya. A foglalkoztatási ráta Máltán, Lengyelországban, Magyarországon és Olaszországban volt a legalacsonyabb, itt 55–58%-ot tett ki. Az Európai Unió valamennyi tagállamában magasabb volt a férfiak foglalkoztatási aránya a nõkénél. Mind a férfiak, mind a nõk foglalkoztatási rátája Dániában a legmagasabb, 81 és 73%. A különbség eléggé csekély, csakúgy, mint Finnországban és Svédországban, ahol csupán 4,1 és 4,8 százalékponttal nagyobb a férfiak foglalkoztatási aránya. Ezzel szemben délen igen jelentõs a különbség a két nem között: Máltán 40 százalékponttal magasabb a férfiak foglalkoztatási rátája, Görögországban, Olaszországban és Spanyolországban 23 és 27 százalékpont közötti – a férfiak javára. Messze a legalacsonyabb a nõk foglalkoztatási rátája Máltán, 35%, ezt Görögország 47%-os és Lengyelország 48%-os rátája követte. Az

172

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

Hollandia Németország Nagy-Britannia Svédország Dánia Belgium Ausztria Franciaország Luxemburg Írország Finnország Olaszország Spanyolország Portugália Málta Litvánia Lengyelország Szlovénia Észtország Ciprus Lettország Görögország Csehország Magyarország Szlovákia

· OKTÓBER

Az EU-25 átlaga

% 0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

50

* 2005-ös adat 5. ábra. A részmunkaidõben foglalkoztatottak aránya, 2006 (az összes foglalkoztatott százalékában)

Európai Unió 25 tagállamának foglalkoztatási rátája átlagosan a férfiaknál 72%, a nõknél pedig 57% volt 2006-ban. A magasabb foglalkoztatási szintet elõsegítik a részmunkaidõs vagy más atipikus foglalkoztatási formák. Ezt alátámasztja, hogy Hollandiában, Dániában, Svédországban, Nagy-Britanniában, Ausztriában és Németországban magas a foglalkoztatottak aránya és a részmunkaidõben dolgozóké is. Általában a régi uniós országokban sokkal nagyobb arányban foglalkoztatják a munkavállalókat részmunkaidõben, míg a közép-kelet-európai országokban kevéssé elterjedt ez a foglalkoztatási forma. A legala-

csonyabb arányokkal az újonnan csatlakozott tagállamok rendelkeznek: Szlovákia (2,8%), Magyarország (4%), Csehország (5%), Lettország (6,5%), Ciprus (7,7%), Észtország (7,8%) vagy Szlovénia (9,2%). Az Unióban átlagosan 19% volt a nem teljes munkaidõben foglalkoztatottak aránya. Az Európai Unió 25 tagállamában valamivel több, mint 18 millió állást keresõ embernek nem volt munkája 2006ban. A 15–74 éves népesség munkanélküliségi rátája átlagosan 8,2%-ot tett ki, ezen belül a férfiak munkanélküliségi rátája ennél valamivel kisebb volt, 7,5%, a nõké pedig nagyobb, 9,1%. Dániában és

173

UNIÓS AKTUALITÁSOK

Lengyelország Szlovákia Németország Franciaország Görögország Spanyolország Belgium Portugália Finnország Magyarország Málta Csehország Svédország Lettország Olaszország Szlovénia Észtország Litvánia Nagy-Britannia Ausztria Luxemburg Ciprus Írország Hollandia Dánia

Az EU-25 átlaga

% 0

5

10

15

6. ábra. A munkanélküliségi ráta alakulása, 2006

Hollandiában mérték a legalacsonyabb munkanélküliségi rátát, egyaránt 3,9%ot, míg évek óta Lengyelországban és Szlovákiában a legmagasabb az állástalanok aránya, 13,9 és 13,4% volt 2006ban. A férfiak munkanélküliségi rátája Dániában (3,4%), a nõké Írországban (4,1%) volt a legalacsonyabb az Unió

tagországai között. Lengyelországban mérték mind a nõk, mind a férfiak legmagasabb munkanélküliségi rátáját, 13,1, illetve 15,1%-ot. Az Uniót felvázoló portrét a következõ számban folytatjuk. FREID MÓNIKA

Források Statistical portrait of the European Union, Eurostat, 2007 Eurostat adatbázis Európa portál Mérlegen Kelet-Közép-Európa 15 éve, Központi Statisztikai Hivatal, 2006

174

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

OLVASÓLÁMPA

Baneth András–Cserey Gyula: The Ultimate EU Test Book (A végső EU tesztkönyv) John Harper Publishing, 2007., 421 oldal

Ki kezdeményezte az ún. Val Duchesse szociális párbeszéd megindítását? Mi az a CESAM-csoport? Minek a mérésére szolgál a Herfindahl-Hirschman index? 1200 ilyen és hasonló, az Unió versenyvizsgájára felkészítõ tesztkérdést gyûjtöttek össze a szerzõk „The Ultimate EU Test Book” címû könyvükben. A könyv a tesztkérdéseken – és persze a részletes válaszokon – túl még sok más hasznos információval szolgál a versenyvizsgára készülõk számára, bemutatja azt az utat, amelyet mindenkinek végig kell járnia, ha az Unió valamely szervénél szeretne dolgozni, és mivel ez az út elég sok buktatóval is tartogathat, mindenképpen érdemes a könyvben található praktikus tanácsokkal felvértezve elindulni rajta. Ma már körülbelül 800 magyar dolgozik az Unió különbözõ intézményeiben, õk mind sikeresen jutottak túl az ún. versenyvizsgán, ami minden európai uniós állás betöltésének alapfeltétele. Mi is tehát ez a versenyvizsga? A vizsgát az Európai Bizottság egyik hivatala, az Európai Személyzeti Felvételi Hivatal (European Personnel Selection Office, EPSO) hirdeti meg és bonyolítja le. A felvételi eljárás és a vizsga nyelve az angol, a francia vagy a német nyelv lehet. A felvételi két vagy három fordulóból áll, az elsõ forduló egy elõválogató írásbeli vizsga, a második fordulóban már a megpályázott szakterülethez kapcsolódó speciális ismereteket, készségeket számon ké-

rõ írásbeli vizsgán kell megfelelniük a jelölteknek, a harmadik fordulóban pedig egy szóbeli vizsgára szokott sor kerülni. Az egyes fordulókon csak az juthat túl, aki elérte legalább a megszerezhetõ pontok 50%-át, ezenfelül pedig benne van az adott vizsgát legjobban teljesítõ, a versenyvizsga-kiírásban elõre meghatározott számú jelentkezõben is. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy például hiába teljesítette kétszáz jelentkezõ az 50%-os határt, ha a kiírásban az szerepel, hogy maximum húsz ember kerülhet be a következõ felvételi fordulóba, csak a húsz legmagasabb pontszámot elért jelentkezõ jogosult részt venni abban a fordulóban. A felvételi eljárásnak ez azonban még korántsem jelenti a végét, ezen a ponton kerül sor az összes rostán sikeresen túljutott jelentkezõk nevét tartalmazó, ún. tartaléklista összeállítására. Az Unió különbözõ intézményei aztán errõl a listáról választhatják ki maguknak mindenkori munkaerõ-szükségletükhöz igazodva az új munkatársakat. A tartaléklista két évig érvényes, így tehát az is elõfordulhat, hogy valaki hiába jutott túl sikeresen a vizsgák sorozatán, ha két éven belül nem kap konkrét ajánlatot egy állás betöltésére, újra végig kell járnia a procedúrát, ha továbbra is uniós állásra vágyik. A felvételi eljárás menete függ persze a megpályázott állás jellegétõl is, más-más utat kell bejárnia a tisztviselõi (administrator), az asszisztensi (assistant)

OLVASÓLÁMPA

vagy a tolmácsi, fordítói munkaköröket megpályázóknak. A jelentkezõk-érdeklõdõk elsõsorban az EPSO honlapján (http://europa.eu/epso) fellelhetõ információkból ismerhetik meg a folyamatot, a honlapon megtalálhatók az eljárásra és az uniós munkavállalásra vonatkozó általános jellegû információk, továbbá az egyes aktuálisan meghirdetett versenyvizsgákra vonatkozó részletes szabályok. A honlapon találhatunk számos, a felkészülést segítõ gyakorlati információt, és néhány régebbi tesztsort is le lehet tölteni. Dióhéjban tehát így néz ki a felvételi egyszerûnek semmiképpen sem nevezhetõ folyamata, amely egyáltalán nem hasonlít a megszokott munkahelyi felvételikhez, sokkal inkább egy nagyon kemény, közösségi és más szakmai ismereteket számon kérõ írásbeli és szóbeli vizsgák sorozata. A vizsgázók helyzetét ráadásul az is nehezíti, hogy itt nincs megadott tételsor, követelményrendszer vagy irodalomlista, ami legalább orientálhatná a felkészülést, itt „mindent” tudni kell, és „bármit” megkérdezhetnek az EU múltjáról, jelenérõl, sõt jövõjérõl, intézményeirõl, politikáiról… Ráadásul idegen nyelven, ami az uniós szaknyelv magas szintû ismeretét is megköveteli. Ez tehát olyan szituáció, amely a legrutinosabb vizsgázóknak és az EU igazi szakértõinek is komoly próbatétel lehet. Nem véletlen tehát, hogy a tesztkönyv két szerzõje, Baneth András és Cserey Gyula – jelenleg mindketten az Európai Bizottság jogász munkatársai –, sikeresen túljutva a versenyvizsgán, úgy érezték, hogy jelentõs igény lesz egy olyan könyvre, amely segít a vizsgára való felkészülésben. Könyvüket elõször 2005-ben adták ki, azóta több mint tízezer példányban kelt el szerte Európában, idén pedig már a

175 második, javított és bõvített kiadás is megjelent. Az Agence Europe brüsszeli hírügynökség kritikája szerint „nagyon hasznos és praktikus könyv”, az LGIB, a Helyi Önkormányzatok Nemzetközi Irodájának közlönye pedig ezt állítja róla: „A könyv segítséget jelent mindazoknak, akik tesztelni akarják EU-s ismereteiket, vagy érdeklõdnek az Unió politikái iránt, de vigyázat, könnyen függõséget okozhat”. A mû tehát kedvezõ fogadtatásra talált, ezt a pozitív kritikák és prominens személyek meleg hangú ajánlásai is mutatják (a könyv elõszavát például Balázs Péter írta). A kiadvány igazi sikerkönyvvé vált, ezt mi sem támasztja alá jobban, mint az, hogy szinte minden versenyvizsgára való felkészüléssel foglalkozó cikk, a Wikipedia és számos internetes fórumon tapasztalatairól beszámoló vizsgázó is ezt a könyvet ajánlja elsõsorban a vizsgára való felkészüléshez. Az Ultimate EU Test Book elsõsorban tesztkönyv, de számos hasznos és praktikus tippet és információt is tartalmaz. A bevezetõ részben a szerzõk röviden ismertetik a felvételi folyamatot. Tömören és jól átláthatóan foglalják össze a lényeges tudnivalókat, és „baráti jó tanácsokkal” is ellátják a felvételire készülõket, mind az írásbeli, mind a szóbeli fordulók vonatkozásában. A tanácsok kiterjednek a felkészülés módszerére, folyamatára és magára a felvételi vizsgára is. A szerzõk felsorolnak néhány lehetséges eszszétémát is, és a felkészüléshez általuk legjobbnak tartott weboldalak listáját ugyancsak tartalmazza a könyvnek ez a része. Ezt a részt kifejezetten hasznosnak találom, mivel ezek olyan tippek, amelyeket az ember egyébként csak a saját kárán tanulhat meg, és amelyek apróságnak tûnhetnek ugyan, de mégis eldönthetik akár a vizsga kimenetelét is.

176 A könyvnek ez a része ugyanakkor néhány kérdésben – véleményem szerint – kiegészítésre és pontosításra szorulna. Fontos lenne például közreadni nemcsak a weboldalak, hanem a felkészülést legjobban segítõ könyvek listáját, esetleg szakterületek és nyelvek szerinti bontásban is. A felvételi folyamatáról szóló részben pedig jobban el kellene különíteni a különbözõ posztokra vonatkozó információkat, hiszen nagy különbségek lehetnek egy tisztviselõ, egy asszisztens vagy egy fordító felvételijében. Az írásbeli tesztek ismertetésénél szintén zavaró, hogy nincs kellõképpen elhatárolva egymástól az elsõ és a második írásbeli forduló. Az elõszelekciós teszt ugyanis csak tesztkérdésekbõl áll, általános EU-s ismereteket mér, és egy logikai készségeket mérõ része is van. A második forduló viszont már a jelölt szakterületéhez kapcsolódó kérdéseket tartalmazó teszt és esszé(k) megírásából áll, de ezt csak a tisztviselõi posztra jelentkezõknek kell megírniuk. A fordítóknak viszont nem kell tesztet írniuk, nekik különbözõ fordítási feladatokat kell teljesíteniük, más posztok pedig megint más felvételi feladatok teljesítését követelik meg. A könyvben sajnos ezek az információk kicsit összefolynak. A könyv legfontosabb és legterjedelmesebb részét természetesen a tesztkérdések adják. Több mint 1200 kérdést gyûjtöttek össze a szerzõk, s azokat tematikusan is csoportosították. A témakörök a következõk: az európai integráció; az EU intézményei (a Tanács, a Parlament, a Bizottság, a Bíróság, a közösségi jogrend, a Számvevõszék, tanácsadó testületek és ügynökségek, az Európai Központi Bank); az Unió egyes politikái (mezõgazdaság; foglalkoztatáspolitika; belsõ piac; regionális politika; versenypo-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

litika; környezetvédelem; kutatás, kultúra, oktatás; közlekedés-, ipar- és energiapolitika; monetáris politika; bel- és igazságügyi együttmûködés; külkapcsolatok); a döntéshozatali eljárások; az uniós alkalmazottakra vonatkozó szabályok; rövidítések; a tagállamok és az alkotmányos szerzõdés. Ezenkívül logikai készségeket mérõ tesztkérdéseket is megismerhet az olvasó, továbbá három teljes, a valódi felvételihez hasonló, vegyes kérdéseket tartalmazó tesztsor is megtalálható benne. Kifejezetten jól használható a válaszokat tartalmazó rész: témakörönként egy rövid megoldókulcs, valamint a válaszok részletes kifejtése található meg itt. Ez a rész nagyon informatív, segíthet az ismeretek gyors felidézésében, egy-egy témakör gyors átismétlésében, és kontextusba helyezi a rövid tesztkérdéseket is. A kérdések és válaszok nemcsak a versenyvizsgára készülõk számára lehetnek nagyon hasznosak, hanem mindenkinek, akinek tanulmányai, illetve munkája miatt naprakész uniós ismeretekkel kell rendelkeznie, ugyanakkor az angol terminológia elsajátításához, gyakorlásához is nagy segítséget jelenthet. A kérdések végigvezetnek az összes fontos témakörön; könnyû, közepes és nagyon nehéz kérdések is vannak a tesztsorokban. Álláspontom szerint azonban, itt is fennáll a bevezetõ résznél már jelzett probléma: nevezetesen, hogy nem különül el kellõképpen a különbözõ posztokra vonatkozó információ. Egy asszisztensi pozícióra jelentkezõ számára nem szükséges például a külkapcsolatok vagy a versenypolitika olyan magas szintû ismerete, mint amit a könyv kér számon, egyes szakterületek esetén viszont talán nem elég részletesek a kérdések, és természetesen nem ugyanolyan mélységig kell ismernie az Unió jogrendjét vagy mo-

OLVASÓLÁMPA

netáris politikáját egy jogi vagy közgazdasági pozícióra jelentkezõnek. Véleményem szerint a következõ kiadásokban hasznos lenne külön megjelölni, hogy mely kérdésekre fektessen különös hangsúlyt az, aki még csak az elõszelekciós tesztre készül, és miben mélyedjen el az, aki már a második fordulóra készül, például jogi szakterületen. Összegzésképpen elmondható, hogy az Ultimate EU Test Book a versenyvizsgára készülõk felkészülését hatékonyan elõsegítõ, praktikus tesztkönyv, segít

177 rendszerezni a tudást, rávilágíthat az esetleges hiányosságokra, a legnagyobb elõnye pedig kétségtelenül az, hogy használói az igazi versenyvizsgához hasonló kérdéseken gyakorolva készülhetnek fel a megmérettetésre. Ugyanakkor, mint a szerzõk is hangsúlyozzák, ez a tesztkönyv sem pótolja, nem helyettesíti az alapos felkészülést és a rendszeres tanulást, de nagyon jól kiegészíti azt, és hatékonyan járulhat hozzá a versenyvizsga sikeres teljesítéséhez. SOLTÉSZ KINGA

178

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER MONITOR

Szemelvények a nemzetközi sajtóból LE MONDE DIPLOMATIQUE Európai útépítés zökkenõkkel

A francia világlap magyar kiadása közli Dérer Miklós elemzõ cikkét az Unió aktuális problémáiról. A lap 53. éve a világ legnagyobb példányszámú külpolitikai folyóirata. Nyomtatott és elektronikus formában 26 nyelven olvassák. A magyar kiadás 2006 novembere óta jelenik meg. Az Európai Tanács június végi brüszszeli ülése valódi történelmi esemény volt. Megelõzõen bõségében voltunk a szkeptikus, sõt igencsak pesszimista véleményeknek és nyilatkozatoknak. Vétólehetõségek és teljes kudarc, az európai egységesülési folyamatok leállásának rémképe kísértett, és – legyünk õszinték – ebben a hangulatkeltésben nagyon nagy volt a sajtó felelõssége. A végítéletszirének várakozásai szerencsére nem teljesültek. A francia és a holland elutasító népszavazásokat követõ kétéves bénultság után az unió visszatért a régi kerékvágásba. Úgy sikerült az amszterdami és a nizzai szerzõdéseket követõ újabb reformszerzõdésrõl megállapodni, hogy az elvetett alkotmányos szerzõdés valódi tartalmi elemeinek jelentõs részét átmentették, és a következõ, portugál elnökség valójában világos mandátumot kapott a szerzõdést kimunkáló kormányközi konferenciára. Úgy vélem tehát, hogy a megállapodást nem lehet egyértelmûen visszalépésnek minõsíteni. Nevezetesen a nemzeti irányba, elfele a politikai integráció ma-

gasztos céljaitól, áldozatnak a szuperállamtól való irracionális félelmek oltárán. Nem tettek igazán engedményt a globalizáció-ellenes érzelmeknek és a protekcionizmusnak sem azzal, hogy a szövegbõl (francia javaslatra) kikerült a korlátozásoktól mentes versenyre történõ pozitív hivatkozás: az unió az egységes piacon nyugszik, a nemzeti piacvédelem mind nehezebben megoldható. Az pedig, hogy az egyesek szemében a nemzeti szuverenitást sértõnek minõsített (és nem mellesleg néhány országban népszavazást igénylõ) uniós jelképekre nem történik hivatkozás... hát eddig is eljátszották Beethoven Örömódáját és a nemzeti zászlók mellett ott lobogott az EU csillagos lobogója. Ezután is így lesz. A sokszor pellengérre állított lengyel stratégia (a vétóval fenyegetés, ha követeléseik nem teljesülnek maradéktalanul) végsõ elemzésben a nemzeti érdekérvényesítés kereteit feszegette. Hatásosnak tûnt, s a lengyel pozíció a tárgyalásokon – minden jogos kritika és felháborodás ellenére – látszólag erõsödött, és végül is elkerülték a fenyegetõ elszigetelõdést, a teljes és tökéletes elidegenedést a többiektõl. Természetesen azt még nem lehet tudni, hogy a nemzeti presztízs szempontjainak ilyen mértékû kiemelése milyen hosszú távú hátrányokkal jár. Az is felmérhetetlen egyelõre még, hogy meddig lehet EU-összejöveteleken az egyes tárgyalópartneri vélemények szerint nem európai stílusú konfrontációs taktikát a megszokott és elvárt kooperáció rovására alkalmazni. És az sem megjósolható, hogy a lengyel makacsság megítélése mi-

179

MONITOR

ként fog kivetülni az újabb tagállamok jövõbeni megítélésére. Persze, mások is berzenkedtek, és nemzeti szempontokat lobogtattak. Ám a brit, a francia és a holland megfontolások és kihátrálási lehetõségkeresések nem a történelmi sérelmeket, a kompenzációt a világháborús szenvedésekért, a jussot emlegették, nem a „nekem több jár” provincializmustól terhelt kivagyiságával érveltek, hanem „korszerûbb” és európai oldalról érthetõbb szempontrendszert vonultattak fel: a nemzeti jog elsõdlegességére, a nemzeti parlamentek jogosítványaira, a szuverenitási szempontokra vagy a polgár közeli demokráciára, a szubszidiaritásra hivatkoztak. Vagyis nem csupán és nem egyszerûen arról szólt a történet, hogy nem mindegy, bizonyos akadékoskodásokat régi vagy újabb tagállamok vezetnek elõ: ha ketten csinálják ugyanazt, az még nem ugyanaz. Kétféle politikai kultúra és világnézet összecsiszolásának nehézkes és az EU-ban eddig szokatlan mûveletérõl is szó volt. A Magyarországon is jól ismert Timothy Garton Ash szerint a változások közül a közös külpolitikát érintõk a legfontosabbak. Az Európai Uniónak az az ambíciója, hogy globális szerepet játsszon, mérhetõt politikai és gazdasági súlyához. Ám ha a tagállamok nem képesek közös hangon megnyilvánulni a világpolitika színpadán, ideértve a Tanács elnökét és az új külügyi fõképviselõt, a világ nem fog tudomást venni az EU-ról. Ami bizonyos, az a nemzeti és a közösségi szempontok, valamint az elitigények és a társadalmi elvárások közötti folyamatos ellentmondás és kiegyezésigény tartós fennmaradása. Nincs tagállamoktól független európai vagy uniós

érdek. Az úgynevezett egységesülõ Európa projektje talán az általunk kívánatosnál lassabban alakul – de már nem csupán német-francia vállalkozás, nem is hatok vagy tizenötök exkluzív klubja. Az egykori Kelet-Európa megannyi frusztrált nemzete és országa az egyenrangúság vágyával és az egyenjogúság ígéretével lett tagja ennek az európai projektnek. Az egyre bõvebb, sokszínûbb és eltérõ hagyományokkal, adottságokkal és politikai kultúrákkal szabdalt Európai Unió a kompromisszumokra épül, azok adják éltetõ elemeit. Nem értek egyet a fanyalgókkal. Alapjában nagy dolognak voltunk tanúi Brüsszelben: sikerült huszonhét különbözõ szempontot összeegyeztetni. www.monde-diplomatique.hu

MÜNCHNER MERKUR „Hiszek a fair adóversenyben”

A befolyásos bajorországi napilapban Florian Ernst interjút készített az EU adóügyi biztosával. Kovács László szólt a vállalkozások csökkenõ adókulcsairól, a csalásokról és kapcsolatáról a német pénzügyminiszterrel. – Kovács úr, nem akarok kötözködni, de miért van az EU-nak adóügyi fõbiztosra szüksége akkor, ha az adórendszer – régebben is és most is – a tagállamok saját felségterülete? – Az áfa és a fogyasztási adó terén sok a közös szabály. De a közvetlen adóknál is találunk olyan területeket, amelyeken együttmûködésre, koordinációra van szükség. Így javítható az EU versenyképessége olyan országokkal szemben, mint az USA, Kína vagy India.

180

– Melyek lennének ezek? – Például a vállalkozási adó. Az EUnak 27 tagországa van. Mindegyik országban más adókulcsok, módszerek, kiszámítási alapok érvényesek. Ettõl fõleg a kicsi és a közepes vállalatok szenvednek akkor, ha az EU-ban határokon átnyúló tevékenységet kívánnak kifejteni, ám az eltérõ rendszerek között nem tudnak eligazodni. – A dzsungel felderítésére és a „telephely minõségének a javítására” a Bizottság a társasági adó alapjának a kiszámítására egy az egész EU-ra érvényes, egységes szabályozást tervez. A cégek adóköteles jövedelmét ekkor Finnországtól Máltáig azonos módon számítanák ki. Hogy haladnak ezzel a projekttel? – Ha lassan is, de van elõrelépés. Jövõ évben szeretnénk ezzel kapcsolatban egy törvényjavaslatot bemutatni. – Addig viszont még sok meggyõzésre lesz szükség. Hét ország – mint ezt nemrég éppen Ön mondta – ellenáll. Az EU-országok adóügyi határozatainak az elfogadásához pedig egyhangú szavazásra van szükség. – Az igaz, hogy vannak még fenntartások. Szlovákia, Lettország, Litvánia attól félnek, hogy a közös adóalap kisebb lesz, mint a sajátjuk most. Akkor viszont kevesebb adóbevételük lesz. De ez a kifogás nem releváns, mert a Bizottság egy, lehetõleg széles és egyszerû alapot szeretne. Más államok – Nagy-Britannia, Írország – úgy vélik, hogy minden harmonizáció beavatkozás a saját adóügyi teljhatalmukba. Én ezt nem így látom. Mi végül is azon adókulcsokhoz, amelyek ezen teljhatalmat jelentik, nem nyúlunk hozzá. – Valószínûnek tartja-e Ön akkor azt, hogy az EU-tagországokban a tárasági adó kulcsait valaha is az Európai Bizottság fogja meghatározni?

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

– Nem. A Bizottság egy átlátható és fair adóversenyben hisz. – Az elmúlt években a befektetõk becsalogatására éppen a kelet-európai EUországok csökkentették a vállalkozási adó kulcsait. A kritikusok már egy szabályos adódömpingrõl beszéltek. Úgy gondolja-e Ön, hogy a kiszámítási alap egységes meghatározása a társasági adó kulcsait tovább fogja csökkenteni? – Ez végül is elképzelhetõ. Ha ez az alap egy adott országban szélesebb lesz, mint az eddigi nemzeti alap, akkor csökkentheti a kulcsokat, és úgy is ugyanaz a bevétele lesz. Amúgy pedig az EU-n belül az adódömpingrõl szóló vitát már nem tartom aktuálisnak. Maga Németország is úgy döntött, hogy jövõre csökkenti a vállalkozási adót. – Ha a vállalkozások adóterhei csökkennek, akkor nem következhet-e be valamikor az, hogy az EU-országaiban az állam finanszírozását és az adóterhek nagy részét a polgárok lesznek kénytelenek viselni? – Ezt én nem hiszem. A tendenciának inkább olyannak kellene lennie – és ez részben már ma is így van –, hogy az adóteher a munka, illetve a termelés felõl a fogyasztás, és mindenekelõtt a környezetszennyezés területére tevõdjön át. – Más téma: hogyan jön ki Ön Peer Steinbrück német pénzügyminiszterrel? – Mi igen jól tudunk együtt dolgozni. Én úgy vélem, hogy Steinbrück úr az Ecofin-Tanács elnökeként (ez a testület az EU-országok gazdasági és pénzügyminisztereibõl áll) az elmúlt hónapokban Európa érdekekeit kitûnõen képviselte. – Úgy tûnik ugyanakkor, hogy az áfacsalással kapcsolatban – ami Európában

181

MONITOR

évente mintegy 250 milliárd eurót jelent – Önök teljesen eltérõ állásponton vannak... – Itt vannak félreértések. Én az elmúlt évben ezen csalások csökkentésére egy stratégiai tervet mutattam be. Ebben a jövõbeni áfa-emelésre három modellt bocsátottam vitára. Németország az úgynevezett reverse-charge modellt támogatja... – Ebben nem a szállítók, hanem a végfelhasználók fizetnék az áfát. – Ezt azonban csak Ausztria és Málta támogatja. A többi ország – többek között a dolog bürokratikus volta miatt – fenntartásainak és szkepszisének adott hangot. Én mindegyik opcióra nyitott vagyok. A Bizottság végül is olyan megoldást szeretne, amely radikálisan korlátozza az adócsalást. De a többséghez kell igazodni. – Mikorra várja Ön a döntést valamelyik modell mellett? – Ez még eltarthat egy ideig. Az év végéig tanulmányok készülnek. Ezek az egyes modellek hatásait, illetve következményeit fogják bemutatni. Az EU pénzügyminisztereinek a tanácsa ezután kerül döntési helyzetbe. A cikkhez mellékelt nagyméretû portré kísérõszövege: „Én 2004-ig nem voltam adószakértõ” – vallotta be lapunkkal beszélgetve Kovács László. Azóta ez valamennyire megváltozott. A 68 éves magyar politikus – hazája korábbi külügyminisztere – három éve az EU adóés vámügyi fõbiztosa. Kovács igyekszik a bonyolult nemzeti szabályok között eligazodni, és megkíséreli azok egységesítését. Nagyobb sikereket egyelõre még nem tud felmutatni. www.merkur-online.de

ECONOMIST Összeomlástól tartva

A kelet-európai gazdaságok még erõsödnek, de a térség nincs felkészülve egy viharra – írja a londoni világlapban Peter Schrank, Rigából keltezett cikkében. Képzeljük el, milyen is, amikor egy felturbózott tragacsot magabiztosan, ám szakszerûtlenül vezetünk sima úton, napfényes, tiszta idõben. Ilyen a gazdasági összképe annak a tíz kelet-európai országnak, melyek nemrég csatlakoztak az Európai Unióhoz. Ha az út csúszóssá válik, a rossz fékek és a csupasz gumik karambolt okoznak, és sajnos nagyon valószínû, hogy ez tömegkarambolhoz vezet. A legaggasztóbb állapotban Lettország van. Az ország folyó fizetési mérlegének deficitje elképesztõ: 21 százaléka a GDP-nek 2006-ban, és idén még nagyobb. Ez hatalmas fogyasztói és háztartási adósságot jelent, amit leginkább külföldi bankok finanszíroznak. A bérek ugrásszerûen emelkednek, legalább harmadával minden évben. Az infláció több mint 8 százalék. Mindez kemény megszorító intézkedéseket kívánna. De a lett valutát, a latot rögzítették az euróhoz, így a központi bank csak korlátozott mértékben tud kamatot emelni. S bár az IMF májusban figyelmeztetett a fiskális fegyelem szükségességére, a kormány inkább a kétszámjegyû gazdasági növekedés fenntartására koncentrált, ahelyett, hogy a katasztrófa elkerülése érdekében cselekedett volna. A bankok – fõleg a svédek – felismerve a veszélyt, fékezik a kölcsönöket. A bankok részvényeinek árai átmenetileg meginogtak februárban a rövid pénzügyi

182 válság során. A bankok megfontolt viselkedése önmagában is monetáris megszorításhoz vezethet. Egyéb intézkedéseket is foganatosítottak: például a kölcsönkérelemhez az adóbevallást is csatolni kell, hogy kiszûrjék azokat, akiknek bevallatlan vagyonuk van. A latot érõ spekulatív támadás csábító lehet, de nehéz megvalósítani Lettország apró pénzügyi piacain. Lettország pénzügyileg jelentéktelen, hiszen csak 0,2 százalékát adja az euróövezet GDP-jének. Ha esetleg lecsúszik az útról – például kénytelen leértékelni a latot –, a fõ áldozatok a helyi hitelfelvevõk és azok a külföldiek lesznek, akik ezeket a kölcsönöket folyósították. (Elméletben, de feltehetõen nem a valóságban, a nyugati bankok megtagadhatják a helyi érdekeltség megmentését, még akkor is, ha így a helyi bank adósai fizetésképtelenné válnak). A Baltikumban történõ bármilyen pénzügyi összeomlás nem fogja befolyásolni a térség más országairól alkotott képet. A „fertõzést” elkaphatja még a szomszédos Észtország, mely szintén túlpörgeti magát, de valamivel felelõsségteljesebb kormánya van, és némi költségvetési többlete is. Korábban a másik összeomlásra ítélt állam Magyarország volt, amely tavaly bevallotta, hogy 10 százalékos költségvetési hiányt produkált. Azonban az adók emelése, a kiadások mérsékelt megnyirbálása visszafogta a deficitet. Az export és az ipari termelés növekedett. A központi bank elkezdte csökkenteni a kamatot. Magyarország „gusztustalanul szerencsés” volt – mondja Juliet Sampson a HSBC banktól. Még ha a tömegkarambolt el is kerüljük, a hûtõvíz felforrósodása sem kívánatos. Mint ahogy azt olyan eurózóna-

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

tagok, mint Portugália is megtanulta a maga kárán, egy olyan fellendülés, melyet az alacsony kamatok és a kötött devizaárfolyamok pörgetnek, hosszú ideig tartó versenyképtelenséghez és lassú növekedéshez vezethetnek. Szlovéniát kivéve – mely már eurót használ – a közeljövõben egyik kelet-európai országban sem várható az euró bevezetése. Eddig viszont olyan alacsonyan tudtak kölcsönt felvenni, mintha máris az eurózóna tagjai lennének. Nos, valójában mennyire hûthetõ ez a túlfûtött helyzet? Azoknak az országoknak, melyek megtehetik, valószínûleg jó ötlet a kamatokat az euróé felett tartani, és hagyni felértékelõdni a valutájukat. Ahogy az is, ha például Ukrajnából hoznak olcsó munkaerõt, hogy visszafogják a béremelést követelõ társadalmi nyomást. Szlovákia remekül példázza, hogyan lehet mindezt megvalósítani. A hosszú távú megoldás nem az, ha hûtõfolyadékot adunk a motornak, vagy lassan vezetünk, hanem ha megszereljük az autót. Sajnos a térségben zajló strukturális reform nagyjából leállt. Az adóbevételek gyors növekedése és a gyenge politikai vezetés nem sarkallt senkit sem a közkiadások rendbetételére. Fõleg Lengyelországban és Romániában voltak hajlamosak a politikai vezetõk hatalmas kiadásokkal járó ígéreteket tenni, politikai okokból. A Világbank közkiadásokról szóló új jelentése felhívja a figyelmet arra, hogy a térség adófizetõi igen rosszul járnak. A közkiadások majdnem mindenhol magasabbak, mint amekkorának lenniük kellene egy közepes jövedelmû fejlõdõ gazdaságban. A jelentés szerint Albániában a sok közalkalmazott, az adósságok behajtásának sikertelensége és a pazarló vezetés miatt az állami irányítású vízgaz-

183

MONITOR

dálkodás majdnem egy százalékot felemészt a GDP-bõl. Az egyre népszerûbb lineáris adók miatt – melyekbe beletartoznak a társadalombiztosítási és egyéb díjak – az adó ma már a jövedelem negyven százalékát is elérheti. Ezen változtatni politikai és nem gazdasági kérdés. Az azonban evidens, hogy a szavazók nem szeretik a reformokat. A reformra vállalkozó kormányok általában elvesztették a következõ választást. Az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank egyik jelentése azt mutatja, hogy a térség nagy részében a választóknak csak egy kisebbsége támogatja egyidejûleg a demokráciát és a piacgazdaságot (sokan a „nem érdekel” opciót választották). Nincs is kézzelfogható büntetés az elmaradt reformok miatt. Amióta januárban csatlakoztak az EU-hoz, Románia és Bulgária visszacsúsznak, és csak bágyatag panaszokat lehet hallani Brüsszelbõl, amely egyébként elvesztette azt a befolyását, amellyel a csatlakozás elõtt tudott hatni Bukarestre és Szófiára. A tõkepiacok is ehhez alkalmazkodnak. A térség országai azt tanulják el a magyarországi pénzügyi trükközést látva, hogy a választások elõtt szabad õrülten költekezni, és elég a választások megnyerése után meghúzni a nadrágszíjat. Mindez akkor fog megváltozni, amikor a globális feltételek majdnem lehetetlenné teszik majd a növekedést, és a kölcsönre szorulóknak szõrös szívû szkeptikusokat kell meggyõzniük, nem rózsaszín szemüvegû kalandkedvelõket. A politikusoknak akkor talán a versenyképesség igazi forrásaira kell majd koncentrálniuk: az agyra, a kemény munkára és a tiszta kormányzatra. www.economist.com

DER STANDARD „Az OMV ki akarja iktatni a riválisokat”

A MOL energiakonszernnek az OMV által történõ átvételét, ha részvényjogilag nem is egészen tiszta eszközökkel, de meg fogják akadályozni – nyilatkozta Hegedûs Miklós a nagypéldányszámú bécsi lapnak adott interjúban, amelyet Szigetvári András készített a magyar közgazdásszal. Standard: A budapesti kormány a fontos cégeket a kivásárlástól törvénnyel szeretné megvédeni, ezzel kívánja a MOL-nak az OMV általi átvételét is meghiúsítani. Ez csupán populizmus lenne? Hegedûs: Megalapozott az a félelem, hogy a feltörekvõ magyar cégeket külföldi befektetõk veszik meg. Ez nem csak magyar jelenség. A tervezett törvénnyel a kormány a széles tömegeknek azt szeretné természetesen megmutatni, hogy tesz is valamit a gazdaságért. Ez azonban nem állna összhangban az európai alapgondolattal, és a versenyjoggal is csak nehezen lehetne összeegyeztetni. Standard: A teljeskörûen privatizált MOL már régóta külföldi befektetõk tulajdonában van. Akkor miért ez a félelem az OMV-tõl? Hegedûs: A MOL a magyar nép tudatában hagyományos hazai cégként szerepel. A jelenlegi pénzügyi befektetõket – ezek amerikai nyugdíjalapok – nem érdekli a menedzsment. Õket csupán osztalékuk kifizetése érdekli. Az OMV viszont ugyanazt az ágazatot képviseli, és így neki nem annyira az osztalék a lényeges. Sokkal fontosabb a számára az, hogy így a közép-európai piacon az egyik legnagyobb riválisát tudná kiiktatni. Az OMV által történõ felvásárlás a MOL füg-

184 getlenségének a végét jelentené. További problémát jelent az is, hogy az OMV állami befolyás alatt áll. Standard: Miért jelent ez az OMV-nél meglévõ, nyilvánosság általi befolyásoltság problémát? Hegedûs: A MOL, privatizációját követõen, az OMV korábbi szegény szomszédjából – a nehézkes osztrák konkurenshez képest – versenyképesebb, rugalmasabb céggé vált. Ha az OMV átvenné a MOL-t, akkor fennállna a veszélye annak, hogy cégnek az osztrák stratégiai igényeknek kellene magát alárendelnie. A magyar kormány amúgy is nemrég jelentette be további állami cégek privatizációját. Ezt az ellenzék élesen támadta. Ha a MOL eladásra kerülne, az a privatizáció ellen újabb jó példa lenne. Standard: Sikerülni fog a MOL átvétele? Hegedûs: Olaszország, Spanyolország, Franciaország megakadályozta fontos cégek átvételét. Ha ezt ott meg lehetett tenni, akkor ez valószínûleg Magyarországon is lehetséges. Ha a részvényjog, illetve az európai versenyjog felõl nézzük, akkor lehet, hogy ez nem a legtisztább eszközökkel fog megtörténni. Standard: Tehát nem lesz átvétel? Hegedûs: Hosszabb távon mind az OMV, mind a MOL kénytelenek lesznek elfogadni azt, hogy az olajszektorban nem tudnak kilépni az alárendelt szerepbõl, hisz közösen is csak a világpiac egy százalékát birtokolják. A két konszern jobban tenné, ha világcéget keresne magának partnernek. Standard: Összefügg-e ez az ellenállás azzal, hogy Magyarország a földgázszállításban „hídfõ-szerepet” kíván betölteni? Magyarország támogatásáról biztosította a Nabucco-gázvezetéket, illetve az orosz-olasz Kék Áramlat gázvezetéknek

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

Törökországig történõ meghosszabbítását is. Hegedûs: Nem, még ha ezt is tételezik fel. Ami azon terveket illeti, hogy az európai gázellátás központjává váljunk, ezzel kapcsolatban a szerepünket realistán kell megítélnünk. Vlagyimir Putyin orosz elnök azon ígéretének, hogy Magyarország szolgálna a földgázelosztás központjaként, inkább regionális a jelentõsége. Magyarország az oroszok számára az Ukrajnával folytatott gázvita kapcsán lett érdekes. Itt pedig az orosz stratégiának – a magyar kívánságokhoz képest – sokkal fontosabb szerepe van. Ez még mind politikai terv-játék. A Nabuccóról több mint tíz éve vitatkoznak, ám sem a finanszírozása, sem az nem tiszta, hogy honnan jönne a gáz. Az interjúalanyról: Hegedûs Miklós (69) közgazdász, a budapesti, magánkézben lévõ GKI (Gazdaságkutató Intézet) vezetõje, amely például olyan cégek tanácsadója, mint a MOL vagy az EON. www.derstandard.at

WIRTSCHAFTSBLATT Lekerül a „bécsi” szelet a magyar étlapokról?

Az osztrákellenes magyar bojkottmozgalomról közölt kommentárt a WirtschaftsBlatt címû független osztrák gazdasági lap internetes honlapján, Wolfgang Unterhuber tollából. Midõn II. Frigyes porosz király álnokul az akkor osztrák kézben lévõ Sziléziára rontott, az uralkodásba éppen hogy csak belecseppent Mária Terézia szorult helyzetében nem talált más kiutat, mint

MONITOR

a magyar nemességhez fordulni. Újszülött gyermekével (a késõbbi II. Józseffel) a karján drámai hangú felhívással lágyította meg a magyar mágnások szívét. Így szól legalábbis a legenda – egyébiránt Frigyes ennek ellenére gyõzedelmeskedett. Most is elkelne egy hasonló osztrák királynõ, aki meg tudná puhítani a magyarok szívét. Ugyanis az alpesi nép jelenleg a pusztán meglehetõsen népszerûtlen. A rosszkedv egyik oka: az OMV osztrák olaj- és gázipari cégnek az a szándéka, hogy bekebelezi a magyar kõolajkonszernt, a MOL-t. A másik, hogy a magyarok szerint egy stájerországi bõrgyár elviselhetetlen mértékben szennyezi a Rábát. Alig telik el nap, hogy a miniszterelnöktõl lefelé ne érezne késztetést magyar politikus arra, hogy ostorozza a MOL elnyelésére törekvõ OMV „mohóságát”, vagy hogy pellengérre állítsa Ausztria környezetvédelmi politikáját. Nem csoda hát, hogy a szomszédos országgal szembeni harag a társadalomra, a közemberekre is átterjed, és egyre nagyobb méreteket ölt. Több ízben hangzott már el a felhívás az osztrák termékek bojkottjára. Állítólag nagy osztrákellenes tiltako-

185 zóakciót is szerveznek Budapesten, amelynek tervezett csúcspontjaként magyar szakácsok azzal akarják a tomboló tömeg elõtt megalázni az osztrákokat, hogy az étlapokon a bécsi szeletbõl törlik a „bécsi” jelzõt. Bár ez az egész természetesen még távolról sem éri el egy Rákóczi-felkelés méreteit, mindazonáltal mutatja, hogy mennyire törékenyek az osztrák-magyar kapcsolatok. Ez egyfelõl a csaknem négyszáz éves közös múlthoz kapcsolódik, amelyre rásütötte a bélyegét, hogy az osztrák arisztokrácia elnyomta a magyarokat. Másfelõl viszont, ami a közelmúltat illeti, nyilvánvalóan az osztrák politikusok sem folytattak jó szomszédpolitikát. Egy magyar menedzser nemrégiben azt közölte, hogy mostanság nemigen mutatkozik osztrák partnereivel a nyilvánosság elõtt. Természetesen az üzleti kapcsolatok az egész groteszk jelenség ellenére folytatódnak, elvégre a pénz az a kötõanyag, amelyen a barátság nyugszik. Továbbá csak remélni lehet, hogy a Bodeni- és a Fertõ-tó között senki sem akad, akinek eszébe jutna, hogy gulyásbojkottra szólítsa fel az osztrákokat. www.wirtschaftsblatt.at

186

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

CONTENTS The European model serves as a precedent – Interview with JÓZSEF BAYER, academic . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 ZOLTÁN PITTI: European Union in the tax competition around the world and tax competition in the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13 EDIT HERCZOG-ILDIKÓ KOVÁTS-SZÉPLAKI: European Agencies Serving the Citizens of the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 LÁSZLÓ DOROGMAN: Turkey after two elections . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52 KLÁRA SZALAY-GERGELY SZABÓ: The process of Romania's EU accession in the work of the Parliament of the Hungarian Republic . . . . . . . . . . . 59 ÁGOSTON MOHAY: The European Parliament's interparliamentary relations . . . 84 KÁLMÁN DEZSÉRI: Revision of the reduced VAT rates and some VAT rules of the EU . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95 KÁROLY GRÚBER: The Celtic Tiger and the Pope's Children: thoughts on Ireland's economic miracle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113 Hungarian EU Presidency, 2011 EGON DIENES-OEHM: The role of the Presidency of the European Union in the practice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126 European Security and Defence Policy JÓZSEF KIS-BENEDEK-GYÖRGY NÓGRÁDI: Activities of North-African radical Islamic Groups in Europe and effect on Europe's safety . . . . . . 132 Review GABRIELLA IZIK HEDRI-IMRE JUHÁSZ: European Commission's objective: development of EU Reform Treaty and putting it into force . . . . . . . . 142 Current affairs in the EU Office for Foreign Relations of the Hungarian National Assembly MARIANNA GYÖRKÖS: Legal migration: steps towards a comprehensive policy at EU level . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154 Hungarian Central Statistical Office MÓNIKA FREID: Statistical portrait of the European Union . . . . . . . . . . . . . 164 Book review András Baneth-Gyula Cserey: The Ultimate EU Test Book I. . . . . . . . . . . . . 174 Monitor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178 English summaries . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

187

!!! ROVATFEJ !!!

SUMMARIES THE EUROPEAN MODEL SERVES AS A PRECEDENT INTERVIEW WITH JÓZSEF BAYER, ACADEMIC Contrary to all rumours Europe seems to be advancing. It will determine the future much more than some now believe. To hold out at the global race Europe must perform – sometimes shocking – reforms of great importance which will possibly conclude in losing vested rights for numbers. The reforms shouldn't mean to liquidate welfare society, they are only supposed to transform society corresponding the new circumstances. The European model should serve as a good example henceforward.

ZOLTÁN PITTI EUROPEAN UNION IN THE TAX COMPETITION AROUND THE WORLD AND TAX COMPETITION IN THE EUROPEAN UNION One of the challenges governments face is ensuring that their tax systems remain competitive an don't act as a barrier to increased productivity. The wave of tax reform that has swept around the world economy and through EU countries over the last 10 years has been driven part by the desire to achieve this goal. Consequently the corporate and personal income tax rates have been significantly reduced, particularly in "Triad" countries (US, EU and China), and the FDI flow – rivalry for capital – is higher and higher around the world. The present study focuses only the progress of tax competition between 1995-2006 around the world economy and among the EU old and new countries.

EDIT HERCZOG–ILDIKÓ KOVÁTS-SZÉPLAKI EUROPEAN AGENCIES SERVING THE CITIZENS OF THE EUROPEAN UNION The European Agencies are playing increasing role in the implementation of the policies of the EU in deepening of the integration, in decentralisation of the joint activities as well a sin bringing these closer to the citizens. The article concisely describes the types, tasks, history and activity of the agencies and contains a detailed compilation of the existing and planed agencies. The article reviews the experiences of the financial control and discharge of the agencies. Finally the article analyses the importance of the agencies' activities from Hungarian aspect and outlines the further tasks.

LÁSZLÓ DOROGMAN TURKEY AFTER TWO ELECTIONS Turkey's AKP party emerged as the sovereign winner of the general elections on July 22, securing a second term in power for the Islamist-rooted party, which had ruled the nation of 73 millions since November 2002. Five weeks on, Abdullah Gul, running on the AKP's ticket, was elected President of Turkey by the national assem-

188

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

bly. Strange as it seems, the pro-Islamist called AKP has proven the most pro-European party in secular Turkey. Its sweeping success at the ballot boxes could be a model for other Islamic nations in the Middle East.

KLÁRA SZALAY–GERGELY SZABÓ THE PROCESS OF ROMANIA'S EU ACCESSION IN THE WORK OF THE PARLIAMENT OF THE HUNGARIAN REPUBLIC The two authors have taken up a pioneer job. They have been investigating the documents that were born during the Hungarian Parliament's procedures concerning the EU accession of Romania. These documents came out between the dates of Hungary's accession on 1 May 2004 and Romania's accession on 1 January 2007. The writers not only deeply analyse the question matter but also call the attention on two relevant points: On one hand, the elite of the Parliament, who is often presented malformed by the sensation-hunting media, is working really hard and professionally behind the scenes. On the other hand, the govermental and the opposition sides are made to work in more harmony – by the EU regulations in the given case – than the current events reflect.

ÁGOSTON MOHAY THE EUROPEAN PARLIAMENT'S INTERPARLIAMENTARY RELATIONS The European Parliament has interparliamentary relations of various "intensity" with non-member state parliaments, an also sends delegation to a number of international parliamentary bodies, such as the Euro-Mediterranean Parliamentary Assembly or the Parliamentary Assembly of NATO. These delegations play an important role in helping to develop the European Union's influence in third countries. First, the paper looks at the organizational questions of interparliamentary delegations, such as creation, composition and the role of the Conference of Delegation Chairmen. This is followed by an analysis of the various types of parliamentary delegations, outlining the differences between their aims, functions and powers. Finally, the author gives a brief overall evaluation concerning the activities of the European Parliament's delegations.

KÁLMÁN DEZSÉRI REVISION OF THE REDUCED VAT RATES AND SOME VAT RULES OF THE EU In January 2006, the Council gave a mandate to the Commission to present an overall assessment report on the impacts of reduced VAT rates to the EP and to the Council by the end of June, 2007. The assessment addressed rates applying to locally supplied services from the point of view of job creation, economic growth and the proper functioning of the internal market. The Commission position was based on a study written by an independent economic think tank (Copenhagen Economics). The Commission presented the conclusions of the study (Staff Working Document) and a Communication paper for discussion on the ways forward in the field of reduced rates (COM(2007)380).

SUMMARIES

189

The Communication proposed a new VAT structure (one standard rate and two reduced rates) and a new elaboration of clearly defined categories of products and services eligible for different VAT rates. The Commission announced the launching of a broad and in-depth political debate on the restructuring of reduced VAT rates. The member states, Council, EP, ECOSOC will express their relevant views. On the basis of this debate, the Commission intends to initiate a far-reaching, sustainable and well-balanced proposal on reduced rates at the beginning of 2009. This timetable would allow an adoption of the relevant legislative act by the Council in time so that the new legislation could enter into force on 01.01.2011 (as the derogations will expire at the end of 2010). Reduced VAT rates are a politically sensitive issue. Most member states consider the use of reduced rates as an important economic policy tool and source of political capital. However, TAXUD always emphasises that the use of subsidiarity principle has to be balanced with the imperatives of a well-functioning internal market as well as with the need to improve the competitiveness of European business through a tax system which is as simple as possible.

KÁROLY GRÚBER THE CELTIC TIGER AND THE POPE'S CHILDREN: THOUGHTS ON IRELAND'S ECONOMIC MIRACLE When Bertie Ahern won his third election on 24 May 2007, he became the longestserving prime minister in the European Union (Tony Blair, who also won 3 elections and came to power in 1997, had friendly relations with Ahern and contributed greatly with him to the success of the Northern-Ireland peace process, resigned in June 2007 and was followed by Gordon Brown). It is not the exclusive aim of this article to give a thorough analysis of the 2007 Irish elections, but the political stability of the Ahern-era cannot be understood without the analysis of the Irish economic miracle and the political decisions which led to it. Accordingly, in the first part of this article, the author examines the processess in which the Irish became one of the richest nations of Europe in the last 2 decades. In the second part, he analyses the 2007 Irish elections, whose results in the authors opinion mean that the Irish population considered Ahern the key for continuing the 'Irish miracle'. At last the article tries to assess whether or not the Irish development can be a modell for Central Europe.

EGON DIENES-OEHM THE ROLE OF THE PRESIDENCY OF THE EUROPEAN UNION IN THE PRACTICE The provisions governing the responsibilities of the Presidency in the Treaties are scarce and thrifty. The Presidency, rather than an institution, is a function that has evolved organically and historically. Its practical tasks correspond to the changing needs of European integration. Understanding the function of the Presidency is inseparable from understanding the role of the Council that the Presidency chairs (procedural function) and leads (political function). The novelty is that these are

190

EURÓPAI TÜKÖR 2007/10

· OKTÓBER

exercised by three member states in concert (Team Presidency). The actual tasks of the Presidency are: the preparation of the Presidency program; acting as a focal point between the member states; running the Council and the European Council, preparing their decisions; close cooperation with the European Commission and the European Parliament, with special regard to co-decision; representing the European Union in international organizations and in third countries, a function being subject to major changes under the Draft Reform Treaty.

JÓZSEF KIS-BENEDEK–GYÖRGY NÓGRÁDI ACTIVITIES OF NORTH-AFRICAN RADICAL ISLAMIC GROUPS IN EUROPE AND EFFECT ON EUROPE'S SAFETY North-African radical Islamic units can be found all around Europe, however, they appear in different forms and represent various power in different regions and countries. In recent years the groups have started to co-operate, as well as the amateur cells have been getting active through conversion and involving local citizens. Portent of this kind demands closer co-operation between international bodies like NATO, EU – more effective institutional work in them – and bilateral co-operation, as a matter of course.

GABRIELLA IZIK HEDRI–IMRE JUHÁSZ EUROPEAN COMMISSION'S OBJECTIVE: DEVELOPMENT OF EU REFORM TREATY AND PUTTING IT INTO FORCE Although European Economy Commission, established 50 years ago, has been operating successfully as European Union for several years, its up-to-date basic Treaty hasn't been introduced until recently. The German presidency of European Commission over the first half of 2007 concluded the concept of a new Reform treaty agreed by the prime ministers of 27 member states. This fact is especially considerable after the "Constitution Treaty" had failed to put into force. The incoming Portugese Presidency is excepted to work out the details of the document. The elaborated new treaty is supposed to come into force in 2009 or before. The future EU document intends to insure peace, liberty, safety, welfare and steady development for EU citizens. The Portugese presidency invited the European Commission to make a report on the achievements by the third quarter of 2007. It also requested the member states to accomplish their own reform programs. The updated Treaty is of great importance and indispensable for EU foreign contacts which are numerous and steadily expanding around the world.

191

SUMMARIES

CONTRIBUTORS TO THIS VOLUME JÓZSEF BAYER

academic, head of the Institute of Political Sciences of the Hungarian Academy of Sciences

ZOLTÁN PITTI

economist, researcher worker, Corvinus University of Budapest

EDIT HERCZOG

MEP Member of the Committee on Budgetary Control, 2005 agencies' discharge rapporteur

ILDIKÓ KOVÁTS-SZÉPLAKI

economist

LÁSZLÓ DOROGMAN

Journalist, senior editor at the Foreign Policy Desk of the Hungarian News Agency MTI

KLÁRA SZALAY

staff member of the European Affairs Comittee of the Parliament

GERGELY SZABÓ

staff member of the European Affairs Comittee of the Parliament

ÁGOSTON MOHAY

PhD student, University of Pécs, Faculty of Law, Department of International and European Law

KÁLMÁN DEZSÉRI

senior fellow-worker for Institute of Word Economics of the Hungarian Academy of Sciences, Budapest

KÁROLY GRÚBER

earned his PhD in Foreign Policy at the Sussex European Institute in 1998; since 1999 he has been working at the Hungarian Foreign Ministry first at the Strategic Planning Department and later at the State Secretariat for EU Integration; between 2002 and 2006 he served at the Hungarian Embassy in London as EU-counsellor, now he works for I. EU bilateral department at the MFA

EGON DIENES-OEHM

ambassador and former representative of Hungary in Coreper I (2003-2007); assistant professor at the Faculty of Law of Péter Pázmány Catholic University

JÓZSEF KIS-BENEDEK

retired colonel

GYÖRGY NÓGRÁDI

professor and head of department

GABIELLA IZIK HEDRI

director of the Euration Foundation

IMRE JUHÁSZ

counsellor of embassy

MARIANNA GYÖRKÖS

staff of the Office for Foreign Relations of the Hungarian National Assembly

MÓNIKA FREID

staff member of Hungarian Central Statistical Office, Information Coordination and Analyst section

E SZÁMUNK SZERZŐI BAYER JÓZSEF

akadémikus, az MTA Politikatudományi Intézetének igazgatója

PITTI ZOLTÁN

közgazdász, tudományos kutató, Corvinus Egyetem, Budapest

HERCZOG EDIT

európai parlamenti képviselõ, a Költségvetési Ellenõrzési Bizottság póttagja, az Európai Ügynökségek 2005. évi zárszámadásának parlamenti jelentéstevõje

KOVÁTS-SZÉPLAKI ILDIKÓ

közgazdász

DOROGMAN LÁSZLÓ

újságíró, a Magyar Távirati Iroda Külpolitikai Fõszerkesztõségének szerkesztõje

SZALAY KLÁRA

az Országgyûlés Európai ügyek bizottságának munkatársa

SZABÓ GERGELY

az Országgyûlés Európai ügyek bizottságának munkatársa

MOHAY ÁGOSTON

PhD-hallgató, Pécsi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar, Nemzetközi- és Európajogi Tanszék

DEZSÉRI KÁLMÁN

a közgazdaság-tudományok kandidátusa, az MTA Világgazdasági Kutatóintézet tudományos fõmunkatársa

GRÚBER KÁROLY

1998-ban szerezte PhD-jét Európai Integráció és Külpolitikából az angliai Sussex European Institute-ban; 1999-tól a Külügyminisztérium munkatársa, elõbb a stratégiai tervezési fõosztályon, majd az integrációs államtitkárságon; 2002 és 2006 között a londoni magyar nagykövetség EU-diplomatája, jelenleg a Külügyminisztérium I. Európai fõosztályán dolgozik

DIENES-OEHM EGON

Magyarország képviselõje a Tanács Állandó Képviselõk Bizottságában (COREPER I.)

KIS-BENEDEK JÓZSEF

nyugalmazott ezredes

NÓGRÁDI GYÖRGY

tanszékvezetõ, egyetemi tanár

IZIKNÉ HEDRI GABRIELLA

egyetemi tanár, az Euration Alapítvány igazgatója

JUHÁSZ IMRE

nagykövetségi tanácsos

GYÖRKÖS MARIANNA

az Országgyûlés Külügyi Hivatala EU Fõosztályának munkatársa

FREID MÓNIKA

a Központi Statisztikai Hivatal Tájékoztatási koordinációs és elemzõ osztályának munkatársa

SOLTÉSZ KINGA

LLM, PhD-hallgató, Miskolci Egyetem