28 Cdo 778/2013-564
ýESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší soud rozhodl v senátČ složeném z pĜedsedy JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., a soudcĤ JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a Mgr. ZdeĖka Sajdla v právní vČci žalobce mČsta ýeská Lípa, Iý: 00260428, se sídlem v ýeské LípČ, T. G. Masaryka 1, zastoupeného JUDr. Stanislavem Kadeþkou, Ph.D., advokátem se sídlem v Pardubicích, Sladkovského 601, proti žalované VETT a. s., Iý: 25404717, se sídlem v Praze 4, ChodovČ, Nad Opatovem 2140, zastoupené JUDr. Michalem ěíhou, advokátem se sídlem v Praze 5, Ke Klimentce 2186/15, o zaplacení þástky 70.512.023,68 Kþ s pĜíslušenstvím, vedené u Okresního soudu v ýeské LípČ pod sp. zn. 13 C 203/2007, o dovolání žalované proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - poboþka v Liberci ze dne 4. prosince 2012, þ. j. 29 Co 393/2009-527, takto: Dovolání se zamítá. O d Ĥ v o d n Č n í: Okresní soud v ýeské LípČ mezitímním rozsudkem ze dne 20. 4. 2009, þ. j. 13 C 203/2007-288, rozhodl, že nárok žalobce na zaplacení þástky 70.512.023,68 Kþ s pĜíslušenstvím je co do základu dĤvodný. Žalobou uplatnČné právo odĤvodĖoval žalobce tvrzením, že se žalovaná na jeho úkor bezdĤvodnČ obohatila ve výši žalované þástky tím, že na základČ neplatného právního úkonu – „Smlouvy o závazku veĜejné služby k zajištČní dopravní obslužnosti mČsta ýeská Lípa podle § 19c zákona þ. 111/1994 Sb.“ ze dne 1. 3. 2002 (dále jen smlouvy) od nČho pĜijala finanþní podporu za úþelem rozvoje dopravní obslužnosti mČsta. Uvedenému rozsudku pĜedcházelo usnesení okresního soudu ze dne 18. 5. 2009, þ. j. 13 C 203/2007-287, jímž soud pĜipustil rozšíĜení žaloby na þástku uvedenou v záhlaví a souþasnČ rozhodl, že námitka vČcné nepĜíslušnosti není dĤvodná. Okresní soud uvedl, že jde-li o nárok na vydání bezdĤvodného obohacení vzniklého plnČním z neplatné smlouvy, je jeho pravomoc dána i pĜesto, že samotný závazek ze smlouvy platnČ uzavĜené by mČl charakter veĜejnoprávního vztahu a byl by pĜezkoumatelný správním orgánem. V odĤvodnČní mezitímního rozsudku pak okresní soud dovodil, že úþastníci chtČli uzavĜít smlouvu o závazku veĜejné služby dle § 19a zákona þ. 111/1994 Sb., o silniþní dopravČ,
2
pĜedstavující veĜejnoprávní smlouvu spadající pod právní úpravu obsaženou v zákonČ þ. 500/2004 Sb., správním Ĝádu, jelikož však souþástí smlouvy nebyl dopravcem pĜedložený pĜedbČžný odborný odhad prokazatelné ztráty vyžadovaný § 19b zákona þ. 111/1994 Sb., o silniþní dopravČ, ve znČní úþinném k datu uzavĜení smlouvy, je tĜeba smlouvu pro tento nedostatek zákonné náležitosti považovat za neplatnou. PlnČní na základČ neplatné smlouvy pĜitom má za následek vznik bezdĤvodného obohacení, z þehož lze usoudit, že žaloba je co do základu dĤvodná. K odvolání žalované pĜezkoumal uvedené rozhodnutí Krajský soud v Ústí nad Labem - poboþka v Liberci a usnesením ze dne 11. 3. 2010, þ. j. 29 Co 393/2009-346, je zrušil a Ĝízení zastavil (výrok I.), souþasnČ rozhodl, že po právní moci tohoto usnesení bude vČc postoupena Krajskému úĜadu pro Liberecký kraj (dále též jen „Krajský úĜad“) jako správnímu orgánu vČcnČ a místnČ pĜíslušnému (výrok II.), a dále rozhodl o náhradČ nákladĤ Ĝízení pĜed soudy obou stupĖĤ (výrok III.). Odvolací soud dospČl k závČru, že vzhledem k tomu, že se jedná o spor z veĜejnoprávní smlouvy, jenž je v souladu s ustanovením § 169 odst. 1 zákona þ. 500/2004 Sb., správního Ĝádu, povolán rozhodovat správní orgán, nemají dle § 7 odst. 1 o. s. Ĝ. soudy pravomoc o vČci rozhodovat v obþanském soudním Ĝízení. Nebyla tak splnČna základní podmínka Ĝízení, a odvolacímu soudu proto nezbylo, než mezitímní rozsudek soudu prvního stupnČ zrušit, Ĝízení zastavit a vČc postoupit pĜíslušnému orgánu, do jehož pravomoci náleží. Na základČ dovolání žalobce pĜezkoumal uvedené rozhodnutí Nejvyšší soud, jenž je usnesením ze dne 12. 1. 2011, sp. zn. 28 Cdo 4410/2010, zrušil a vČc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu Ĝízení. Nejvyšší soud zdĤraznil, že v daném pĜípadČ je tĜeba pĜihlédnout k tomu, že projednávaný spor je dle žalobních tvrzení sporem o vydání bezdĤvodného obohacení, tedy v podstatČ sporem z obþanskoprávního závazkového vztahu dle § 451 a násl. obþ. zák. Není pĜitom dĤvodu odpírat civilním soudĤm pravomoc posoudit jako pĜedbČžnou otázku, zda byl dán titul pro poskytnutí plnČní z oblasti veĜejného práva, a zda se tak mĤže jednat o bezdĤvodné obohacení. Krajský soud následnČ rozsudkem ze dne 4. 12. 2012, þ. j. 29 Co 393/2009-527, rozsudek okresního soudu potvrdil. Odmítl námitku žalované, jíž bylo poukazováno na údajnou protiústavnost usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 28 Cdo 4410/2010 spoþívající v nerespektování skuteþnosti, že v dobČ rozhodování Nejvyššího soudu již bylo v téže vČci vydáno Krajským úĜadem Libereckého kraje rozhodnutí ze dne 1. 11. 2010. Jelikož toto rozhodnutí bylo vydáno orgánem absolutnČ vČcnČ nepĜíslušným (což v uvedené vČci bylo konstatováno i v rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem - poboþka v Liberci ze dne 4. 4. 2012, þ. j. 52 A 2/2011-113), jde o rozhodnutí nicotné, jež není zpĤsobilé založit pĜekážku vČci rozhodnuté. Poukazuje-li žalovaná na to, že se v jiném sporu domáhá plnČní z veĜejnoprávní smlouvy a okresním soudem bylo rozhodnuto o postoupení Krajskému úĜadu, pak je tĜeba pĜipomenout, že v uvedené vČci je žalobní požadavek vymezen jako plnČní z veĜejnoprávní smlouvy, a nikoliv jako bezdĤvodné obohacení, o nČmž jsou pĜíslušné rozhodovat obecné soudy. Odvolací soud dále uvedl, že s ohledem na to, že smlouva o závazku veĜejné služby k zajištČní ostatní dopravní obslužnosti byla uzavĜena dne 1. 3. 2002, tedy pĜed úþinností zákona þ. 500/2004 Sb., jenž novČ upravil režim veĜejnoprávních smluv, je v souladu s pĜechodným ustanovením obsaženým v § 182 odst. 2 tohoto zákona tĜeba posoudit vznik veĜejnoprávních smluv, jakož i nároky z nich vzniklé pĜed nabytím úþinnosti tohoto pĜedpisu, podle dosavadních právních pĜedpisĤ. V daném pĜípadČ je tak možno se zabývat neplatností pĜedmČtné smlouvy pro rozpor se zákonem ve smyslu § 39 obþ. zák. Smlouva byla uzavírána
Pokraþování
3
28 Cdo 778/2013
dle zákona þ. 111/94 Sb., o silniþní dopravČ, jelikož šlo o tzv. ostatní dopravní obslužnost ve smyslu § 19c cit. zák., pĜimČĜenČ se pak použijí ustanovení § 19, § 19a a § 19b zákona þ. 111/94 Sb. Podle ustanovení § 19 odst. 3 zákona þ. 111/94 Sb. vzniká závazek veĜejné služby ve veĜejné linkové dopravČ na základČ smlouvy uzavĜené s dopravním úĜadem. Ustanovením § 19 odst. 4 zák. þ. 111/94 Sb. je umožnČn vznik závazku i v pĜípadČ, že dopravce ještČ nemá licenci. Z pohledu posuzované vČci je pak stČžejní ustanovení § 19b odst. 2 cit. zák., dle nČjž je povinnou souþástí smlouvy o závazku veĜejné služby dopravcem pĜedložený pĜedbČžný odborný odhad prokazatelné ztráty (dále též jen „pĜedbČžný odhad“) za celé období, na které se závazek veĜejné služby uzavírá. Dopravní úĜad uhradí prokazatelnou ztrátu nejvýše ve výši tohoto pĜedbČžného odborného odhadu, zvýšeného pouze o nepĜedvídatelné prokazatelné ztráty. Tento odhad je tĜeba pokládat za podstatnou náležitost pĜedmČtné smlouvy, a to zejména proto, že ustanovení § 19b odst. 2 zák. þ. 111/94 Sb. stanoví limit, do nČjž je objednatel povinen dopravci z titulu ztráty plnit. Odhad prokazatelné ztráty musí obsahovat smlouva proto, aby tento limit byl závazný pro obČ strany. Pro vlastní vyúþtování již nejsou žádné zákonné limity nákladĤ dopravce, takže z právního hlediska by byl objednatel povinen zaplatit prokazatelné ztráty i v neobvyklé, nepĜimČĜené výši. Ustanovení § 19b odst. 2 zák. þ. 111/94 Sb. je zákonným ustanovením limitujícím cenu služby, jejíž sjednání je podstatnou náležitostí každé smlouvy, jejímž pĜedmČtem je úplatné plnČní. Neobsahuje-li smlouva pĜedbČžný odborný odhad prokazatelné ztráty, je absolutnČ neplatná dle § 39 obþ. zák. Odvolací soud dále uvedl k otázce vzniku závazku veĜejné služby ve veĜejné linkové dopravČ, že z udČlení licence nevyplývá povinnost za službu platit. Pro závazek úhrady za služby je podstatný obsah smlouvy, v níž je stanovena horní hranice prokazatelné ztráty, a to pĜesto, že zpĤsob výpoþtu prokazatelné ztráty je stanoven provádČcím pĜedpisem. Tyto úvahy tedy vedly odvolací soud k potvrzení rozsudku soudu prvního stupnČ jako vČcnČ správného. Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalovaná dovolání. Jeho pĜípustnost má za danou v souladu s § 237 odst. 1 písm. c) o. s. Ĝ. zásadním právním významem v napadeném rozhodnutí Ĝešených otázek platnosti sporné smlouvy o zajištČní veĜejné dopravní obslužnosti a existence právního dĤvodu plnČní i v pĜípadČ neplatnosti pĜedmČtné smlouvy. Závažnost výtky, že soudy nesprávnČ aplikovaly ustanovení § 39 obþ. zák. ve spojení s § 19b zák. þ. 111/94 Sb., platného v dobČ uzavírání smlouvy dne 1. 3. 2002, doložila poukazem na to, že v daném pĜípadČ byla vydána Ĝada soudních a správních rozhodnutí, která se otázkou platnosti smlouvy zabývala z rĤzných úhlĤ pohledu. ByĢ rozhodnutí Krajského úĜadu a Ministerstva dopravy vyjadĜující se k platnosti pĜedmČtné smlouvy byla prohlášena za nicotná, mČl se s nimi odvolací soud vypoĜádat, neboĢ dĤkazní hodnota v Ĝízení obstaraných listin a svČdeckých výpovČdí tím nijak není dotþena. Za nicotná navíc nebyla prohlášena þasovČ pĜedcházející stanoviska Ministerstva dopravy, vydávaná na žádost žalobce orgánem povolaným k výkonu správního dozoru na úseku veĜejné dopravy, jež žalovaná pokládala za správná a celé roky se jimi Ĝídila. K otázce platnosti pĜedmČtné smlouvy se vyslovoval i Okresní soud v ýeské LípČ v souvisejícím Ĝízení vedeném pod sp. zn. 6 C 57/2009, v nČmž se žalovaná (v uvedeném Ĝízení žalobkynČ) domáhala zaplacení nedoplatku za veĜejnou službu poskytnutou v kalendáĜním roce 2005. V tomto Ĝízení bylo pravomocnČ rozhodnuto o postoupení vČci Krajskému úĜadu Libereckého kraje s odkazem na veĜejnoprávní charakter smlouvy. Krajský úĜad byl pĜitom uznán povinným rozhodnout v uvedeném sporu jak rozsudkem Krajského soudu v Ústí nad Labem - poboþka v Liberci, tak usnesením zvláštního kompetenþního senátu. Rozhodnutí zvláštního kompetenþního senátu je obecnČ závazné pro všechny orgány a osoby, nikoliv pouze pro úþastníka Ĝízení. Z tohoto úhlu pohledu se posouzení pĜedmČtné smlouvy krajským soudem jako neplatné jeví jako faktické odepĜení spravedlnosti, jelikož dovolatelka se nemĤže
4
domoci rozhodnutí o jejím nároku na úhradu nedoplatku za úþetní období roku 2005, neboĢ Krajský úĜad Ĝízení pĜerušil s odkazem na nyní dovoláním napadené odvolací civilní Ĝízení a uvedl, že vyþkává na rozsudek krajského soudu, jenž zodpoví pĜedbČžnou otázku platnosti smlouvy. Pokud soud dojde k závČru o neplatnosti smlouvy, úĜad Ĝízení zastaví vzhledem k nedostatku své pravomoci. Dovolatelka pokládá za nedostatek posouzení odvolacího soudu i to, že se nevypoĜádal s rozhodnutími zvláštního senátu v této vČci i v jiných sporech. Zvláštní senát v unesení þ. j. Konf. 85/2009-166 sice rozhodl o odmítnutí návrhu na zahájení Ĝízení o kompetenþním sporu, v odĤvodnČní ovšem zmínil, že je tĜeba pĜihlédnout k závČrĤm vysloveným v usnesení þ. j. Konf 31/2007-82 a k ustanovením § 159 a § 170 správního Ĝádu, þímž vyjevil svĤj právní názor na posuzování smlouvy i to, že dle textu správního Ĝádu ani nemĤže být neplatná. Své další výtky dovolatelka zamČĜila proti posouzení smlouvy odvolacím soudem jako neplatného právního úkonu. Domnívá se, že pĜedbČžný odhad oþekávané ztráty není podstatnou náležitostí smlouvy, a argument, že pĜedstavuje de facto limitaci cenového plnČní ze strany objednatele veĜejné služby, nepokládá za pĜípadný. Dovolatelka zdĤraznila, že ve smlouvČ je stanoven výpoþet pĜedbČžného odhadu prokazatelné ztráty dle provádČcího pĜedpisu - vyhl. þ. 50/1998 Sb., což lze pokládat za postaþující. Na podporu této úvahy odkázala i na závČry vyslovené v rozhodnutí þ. j. Konf. 31/2007–82 jakož i na stanoviska Ministerstva dopravy a rozhodnutí (nyní pokládaná za nicotná) vydaná ve správní linii sporu. PĜipomnČla dále závČry správních orgánĤ (zejména Ministerstva dopravy), že tvrzenou náležitost a povinnost pĜedložit pĜedbČžný odhad ani nelze splnit. Dle nyní platného provádČcího pĜedpisu - § 5 naĜízení vlády þ. 493/2004 Sb., které „novelizovalo“ dĜívČjší vyhlášku þ. 50/1998 Sb., je povinností dopravce provést výpoþet pĜedbČžného odhadu podle výsledkĤ provozování veĜejné linkové dopravy v pĜedchozím kalendáĜním roce, popĜ. kratším období. Obdobná argumentace je obsažena i ve stanovisku Ministerstva dopravy þ. j. 103/2007-190-STSP/1, dle nČjž neobsahuje-li pĜedložená smlouva pĜedbČžný odhad na celé období její platnosti, nelze to považovat za vadu zpĤsobující neplatnost smlouvy. Dovolatelka má za to, že žalobce si protiĜeþí, pĜiznává-li, že pĜedbČžný odhad je spjat s rozpoþtem schvalovaným na rok, avšak souþasnČ tvrdí, že odhad mČl být ke smlouvČ pĜiložen na celých deset let. Na místČ je rovnČž pĜihlédnout k zásadČ ochrany práv nabytých v dobré víĜe. Pokud opakovanČ správní orgán na úseku veĜejné dopravní obslužnosti prohlásil žalobcem až ex post namítanou vadu za okolnost, jež smlouvu „nezneplatĖuje“, nemohou orgány veĜejné moci dospČt k závČru opaþnému a z dobré víry žalovaného pĜepravce ve správnost posouzení vČci Ministerstvem dopravy dovozovat pro nČj nepĜíznivé dĤsledky. S ohledem na tyto okolnosti je tedy tĜeba pokládat aplikaci ustanovení § 39 obþ. zák. ve spojení s § 19b zákona þ. 111/94 Sb. odvolacím soudem za nesprávnou a souþasnČ za zakládající zásadní právní význam napadeného rozhodnutí, neboĢ pĜedestĜená otázka je posuzována soudy (a rovnČž správními orgány, jež by mČly být dle dovolatelky taktéž podĜaditelné pod termín soudy v § 237 odst. 3 o. s. Ĝ.) rozdílnČ v civilní a správní linii sporu. I v pĜípadČ, že by smlouvu bylo možno pokládat za neplatnou, mČlo by dle dovolatelky být na dovolání pohlíženo jako na pĜípustné ve smyslu § 237 odst. 1 písm. c) o. s. Ĝ., jelikož se zaobírá další zásadní, dovolacím soudem doposud neĜešenou, právní otázkou. I tehdy by totiž nárok žalobce nemohl být dĤvodný, neboĢ vznik závazku veĜejné služby není spjat až s okamžikem uzavĜení veĜejnoprávní smlouvy, ale již s právní mocí pĜíslušné licence, což je zĜejmé i z argumentace obsažené v rozhodnutích zvláštního senátu þ. j. Konf. 33/2007-65 a þ. j. Konf 6/2008-66. UzavĜením veĜejnoprávní smlouvy o závazku veĜejné služby jsou nanejvýš specifikovány podmínky úhrady prokazatelné ztráty z provozu v rámci závazku veĜejné služby, jakož i nČkteré další podmínky provozování dopravy v rámci
Pokraþování
5
28 Cdo 778/2013
závazku veĜejné služby tam, kde tyto nestanoví zákon. Dovolatelka dále pĜipomnČla, že ke každé jednotlivé udČlené licenci se vztahuje jízdní Ĝád, který je rovnČž správním rozhodnutím schvalovaným správním orgánem. Jedná se tedy o autoritativní rozhodnutí objednatele závazku veĜejné služby, jímž je naĜizován provoz konkrétní linky dle konkrétního jízdního Ĝádu. Obsah právního vztahu je tak dostateþnČ vymezen licencemi a k nim náležejícími jízdními Ĝády, jež spoleþnČ zakládají závazek veĜejné služby, pĜiþemž finanþní otázka je Ĝešena obecnČ závazným pĜedpisem. Smlouva obsahuje navíc maximálnČ splátkový kalendáĜ záloh, povinnost dopravce pĜedložit ve stanoveném termínu výpoþet skuteþné ztráty a pĜedpokládanou výši této ztráty na daný rok zjištČnou pĜedbČžným odborným odhadem. I v pĜípadČ neplatnosti smlouvy tak po celou dobu existovala kauza (závazek dopravce na úseku veĜejné dopravy dle objednávek mČsta) i titul (udČlené licence a schválené jízdní Ĝády) k poskytování plnČní, a nemĤže tak jít o bezdĤvodné obohacení. Žalobce souþasnČ tyto služby pČt let odebíral, než zaþal mít úþelové výhrady. Dovolatelka podotkla, že tyto závČry vyplývají i z dĤkazĤ provedených v rámci nyní již nicotného (avšak jinak probČhlého zcela v souladu se správním Ĝádem) správního Ĝízení. Zmínila zejména výpovČć svČdka OndĜeje, vedoucího odboru dopravy žalobce, jenž považoval smlouvu za platnou, a dále spis odboru dopravy vedený v Ĝízení, v nČmž byla dovolatelce udČlena pokuta (zatím nepravomocnČ) za tvrzené porušování podmínek vydaných licencí a schválených jízdních ĜádĤ. Pokud by skuteþnČ žádný vztah na úseku veĜejné dopravy v dĤsledku neplatnosti smlouvy neexistoval, není zĜejmé, jak by mohlo vést tvrzené porušení pravidel dle udČlených licencí a schválených jízdních ĜádĤ orgán státního dozoru k zahájení správního Ĝízení o uložení pokuty. Dovolatelka má tedy za to, že bez ohledu na konkrétní obsah smlouvy a její pĜípadné vady mČla povinnosti na úseku veĜejné dopravy, smluvní vztah mezi stranami existoval a žalobce byl povinen jí platit, pĜiþemž výše plnČní, kterou jí mČl poskytnout, vyplývá z právního pĜedpisu. Poukázala pĜitom na to, že obdobné závČry byly vysloveny i v odborné literatuĜe. RovnČž Ministerstvo vnitra ve svém rozhodnutí þ. j. MV-41251-3/ODK-2009 uvádí, že úhrady prokazatelné ztráty se lze domáhat i za dobu, na niž nebyla uzavĜena smlouva dle § 19 zák. þ. 111/94 Sb. Ministerstvo pĜipomnČlo, že nárok dopravce na úhradu za provozovanou službu, která pĜípadnČ není kryta veĜejnoprávní smlouvou, vyplývá pĜímo z naĜízení ES 1191/69. PĜedestĜená argumentace vedla dovolatelku k návrhu, aby Nejvyšší soud zrušil rozhodnutí soudĤ obou stupĖĤ. V Ĝízení o dovolání bylo postupováno podle zákona þ. 99/1963 Sb., obþanského soudního Ĝádu („o. s. Ĝ.“), ve znČní úþinném do 31. 12. 2012, které je podle þl. II bodu 7 zákona þ. 404/2012 Sb., kterým se mČní zákon þ. 99/1963 Sb., obþanský soudní Ĝád, ve znČní pozdČjších pĜedpisĤ, a nČkteré další zákony, rozhodující pro dovolací pĜezkum. Nejvyšší soud jako soud dovolací (§ 10a o. s. Ĝ.) po zjištČní, že dovolání bylo podáno ĜádnČ a vþas, osobou k tomu oprávnČnou a ĜádnČ zastoupenou podle § 241 odst. 1 o. s. Ĝ., se zabýval pĜípustností dovolání. Podle § 236 odst. 1 o. s. Ĝ. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, jestliže to zákon pĜipouští. Jelikož napadený rozsudek odvolacího soudu není mČnícím [§ 237 odst. 1 písm. a) o. s. Ĝ.], ani potvrzujícím poté, co pĜedchozí rozsudek soudu prvního stupnČ (jímž rozhodl „jinak“) byl odvolacím soudem zrušen [§ 237 odst. 1 písm. b) o. s. Ĝ.], pĜichází v úvahu pĜípustnost dovolání toliko na základČ § 237 odst. 1 písm. c) o. s. Ĝ. Pro dovození pĜípustnosti dovolání ve smyslu tohoto ustanovení by dovolací soud musel dospČt k závČru, že napadené rozhodnutí je ve vČci samé po právní stránce zásadnČ
6 významné. Podle § 237 odst. 3 o. s. Ĝ. má rozhodnutí odvolacího soudu po právní stránce zásadní význam zejména tehdy, Ĝeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu nebyla dosud vyĜešena nebo která je soudy rozhodována rozdílnČ, anebo má-li být dovolacím soudem vyĜešená právní otázka posouzena jinak; k okolnostem uplatnČným dovolacími dĤvody podle § 241a odst. 2 písm. a) a § 241a odst. 3 o. s. Ĝ. se nepĜihlíží. V daném pĜípadČ je možno dovolatelce pĜisvČdþit, že napadené rozhodnutí se zaobírá otázkami doposud v judikatuĜe Nejvyššího soudu neĜešenými, proþež je lze pokládat za zásadnČ právnČ významné. DĤvodnost ovšem podanému dovolání pĜiznat nelze. Usuzuje-li dovolatelka na nesprávnost právních úvah odvolacího soudu z toho, že se odvolací soud dostateþnČ nevypoĜádal se závČry vyslovenými v jiných rozhodnutích (a to zejména v rozhodnutích správních orgánĤ), ponČkud pĜehlíží, že soudy jsou ve své rozhodovací þinnosti v souladu s þl. 95 odst. 1 zákona þ. 1/1993 Sb., Ústavy ýeské republiky, vázány zákonem a mezinárodní smlouvou, která je souþástí právního Ĝádu. Okolnost, že správní orgány dospČly k odlišnému výkladu týchž zákonných ustanovení, pak sama o sobČ nemĤže ovlivnit rozhodnutí soudu. V souladu s § 135 odst. 1 o. s. Ĝ. jsou soudy vázány toliko rozhodnutím pĜíslušného orgánu o tom, že byl spáchán pĜestupek nebo jiný správní delikt a kdo jej spáchal, jakož i rozhodnutím o osobním stavu. Dle § 135 odst. 2 o. s. Ĝ. jiné otázky, o nichž pĜísluší rozhodovat jinému orgánu, mĤže soud posoudit sám, bylo-li však o takové otázce vydáno pĜíslušným orgánem rozhodnutí, soud z nČho vychází. Nejedná-li se tedy o pĜípad, v nČmž je soud ze zákona vázán rozhodnutím správního orgánu, lze s dovolatelkou souhlasit potud, že by soud v rámci svého posouzení vČci nemČl opomenout úvahy, které správní orgán vedly k zaujetí urþitého názoru na tutéž právní otázku, vyloží-li však pĜesvČdþivČ svĤj právní názor, jenž jej vedl k závČru odchylnému od rozhodnutí správních orgánĤ, není dĤvodu mít jeho postup za chybný a zpĤsobilý zatížit Ĝízení vadou potenciálnČ ohrožující správnost rozhodnutí ve vČci. Nerozebral-li odvolací soud v odĤvodnČní svého rozhodnutí, jež jinak dostateþnČ objasĖuje jeho právní pohled na vČc, výslovnČ jednotlivá pĜipomínaná správní rozhodnutí, pak z této skuteþnosti za daných okolností nelze usuzovat na nesprávnost posouzení vČci. Je rovnČž možno podotknout, že již s ohledem na zásadu pĜímosti (srov. § 122 o. s. Ĝ.) a zásadu volného hodnocení dĤkazĤ (§ 132 o. s. Ĝ.) mĤže soud pĜihlížet pouze k dĤkazĤm, jež jsou provedeny v rámci daného soudního Ĝízení, a tyto hodnotit dle své vlastní úvahy. Nic pĜitom nebrání tomu, aby byly v Ĝízení pĜed soudem provedeny dĤkazy, jejichž relevance pro danou vČc vyšla najevo (pĜinejmenším dle názoru úþastníkĤ, jež jejich opČtovné provedení mohou navrhnout) v rámci správního Ĝízení. Tak tomu v projednávané vČci bylo i kupĜíkladu i pĜi dovolatelkou zdĤrazĖovaném výslechu svČdka OndĜeje, jenž byl opČtovnČ vyslechnut soudem prvního stupnČ. Námitka dovolatelky, že za podklad pro rozhodnutí soudĤ mČly být bez dalšího pokládány i dĤkazy provedené ve správním Ĝízení, je ovšem nepĜípadná. Argumentuje-li dále dovolatelka tím, že v Ĝízení vedeném u Okresního soudu v ýeské LípČ pod sp. zn. 6 C 57/2009, v nČmž je pĜedmČtem sporu zaplacení nedoplatku za veĜejnou službu za kalendáĜní rok 2005, bylo pravomocnČ rozhodnuto o postoupení vČci Krajskému úĜadu Libereckého kraje s odkazem na veĜejnoprávní charakter smlouvy, pak je nutno uvést, že z procesního hlediska není na místČ, aby se dovolací soud vyslovoval k rozhodnutím a postupu soudu v jiné vČci, než v té, jíž se má zabývat na základČ podaného dovolání. V tomto pĜípadČ se však jeví vhodné podotknout, že již z tvrzení dovolatelky je zĜejmý odlišný charakter zmiĖovaného sporu - dle žalobních tvrzení oþividnČ vymezeného jako spor o plnČní z ĜádnČ uzavĜené veĜejnoprávní smlouvy. Vedla-li zmínČná tvrzení k procesnímu závČru, že vČc náleží do pravomoci správních orgánĤ, nelze v tom spatĜovat odchylné posuzování otázky platnosti smlouvy. Je pak na správním orgánu, aby se s touto otázkou jako
Pokraþování
7
28 Cdo 778/2013
otázkou pĜedbČžnou vypoĜádal a uvážil, zda mĤže podanému návrhu vyhovČt. ZávČr, že pro posouzení pravomoci rozhodnout o tvrzeném nároku z veĜejnoprávní smlouvy je stČžejní, jak je žalobními tvrzeními vymezen požadavek strany, jež se plnČní domáhá, ostatnČ vyplývá i z rozhodnutí zvláštního senátu v uvedené vČci ze dne 8. 3. 2012, þ. j. Konf 5/2012-11. Je-li odvolacímu soudu dále vytýkáno, že nerespektoval závaznost rozhodnutí zvláštního senátu zĜízeného dle zákona þ. 131/2002 Sb., o rozhodování nČkterých kompetenþních sporĤ, pak ani tyto výtky dovolatelky nelze pokládat za opodstatnČné. Zvláštní senát se v této vČci návrhem na zahájení Ĝízení o kompetenþním sporu nemohl vČcnČ zabývat, jelikož v dobČ rozhodování soudu nebyly dány zákonné podmínky pro jeho projednání, proþež mu nezbylo, než návrh odmítnout. Odkázal-li v usnesení ze dne 29. 11. 2009, sp. zn. Konf 85/2009, nad rámec vysvČtlení svého procesního postupu i na usnesení zvláštního senátu ze dne 24. 10. 2008, sp. zn. Konf 31/2007, pak zjevnČ pokládal za vhodné pĜipomenout závČry již dĜíve vyslovené k problematice posuzování smlouvy o závazku veĜejné služby ve veĜejné linkové dopravČ jako smlouvy veĜejnoprávní, jež by v této souvislosti nemČly být opomíjeny, nikterak tím však nepopĜel nutnost pĜihlížet ke specifikĤm nyní projednávaného sporu. Odvolací soud, jenž se na rozdíl od zvláštního senátu zabýval posouzením sporu meritornČ, pak zcela pĜípadnČ pĜihlédl k tomu, že se jedná o veĜejnoprávní smlouvu uzavĜenou pĜed úþinností zákona þ. 500/2004 Sb., správního Ĝádu, a dle pĜechodného ustanovení obsaženého v § 182 odst. 2 s. Ĝ. se vznik veĜejnoprávních smluv, jakož i nároky z nich vzniklé pĜede dnem nabytí úþinnosti tohoto zákona posuzují podle dosavadních právních pĜedpisĤ, a její právní režim tak nelze bezvýhradnČ podĜazovat úpravČ obsažené ve správním Ĝádu úþinném od 1. 1. 2006. Zohlednil zcela pĜiléhavČ i to, jak je žalobními tvrzeními vymezován žalovaný nárok a z jakého titulu je plnČní požadováno, což lze pokládat za odpovídající rozhodnutím zvláštního senátu zmiĖovaným již v pĜedchozím usnesení Nejvyššího soudu v této vČci (napĜ. usnesení ze dne 30. 6. 2005, sp. zn. Konf 132/2005) - i aktuální rozhodovací praxi zvláštního senátu. Ten v usnesení ze dne 27. 3. 2013, sp. zn. Konf 22/2012, ve sporu, jenž se taktéž týkal smluvnČ založeného závazku veĜejné služby ve veĜejné linkové dopravČ, dovodil, že pravomoc správního orgánu obecnČ nadaného pravomocí k Ĝešení sporĤ z veĜejnoprávních smluv nebude dána, pokud se žalobce domáhá po žalovaném plnČní z titulu náhrady škody, a spor tak bude jako spor civilní v souladu s § 7 odst. 1 o. s. Ĝ. náležet do pravomoci obecných soudĤ. Z uvedeného je tedy zĜejmé, že odvolací soud svými úvahami nevyboþil z pojetí dané problematiky rozhodovací praxí zvláštního senátu. Na okraj lze podotknout, že pĜedestĜený náhled na rozebíranou otázku byl podpoĜen i závČry vyslovenými v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2012, sp. zn. 4 As 37/2012. Polemizuje-li dovolatelka s názorem odvolacího soudu, dle nČjž je na smlouvu tĜeba pohlížet jako na neplatnou pro absenci pĜedbČžného odborného odhadu prokazatelné ztráty za celé období, na nČž je smlouva sjednána, je možno k jejím výtkám v tomto smČru uvést následující. Absolutní neplatnost smlouvy je objektivní kategorií, jež se odvíjí od toho, zda je pĜedmČtný právní úkon stižen takovým nedostatkem, s nímž zákon tento následek spojuje. Subjektivní pĜesvČdþení úþastníkĤ, jiných osob þi orgánĤ o její platnosti (a tomu odpovídající jednání) pak není zpĤsobilé objektivnČ nastalou neplatnost zvrátit. Jak již bylo vyloženo výše, soudy, coby orgány Ústavou povolané k ochranČ zachovávání zákonnosti právních vztahĤ, pĜi posuzování otázky platnosti smlouvy v souladu s ústavní i zákonnou úpravou nejsou bez dalšího vázány ani právním názorem správních orgánĤ. Je na soudech, aby nezávisle a nestrannČ posoudili zákonné uspoĜádání právních vztahĤ komplexnČ, z pohledu právního Ĝádu jako celku. Zvážení, zdali smlouva odporuje zákonu
8 þi jej obchází (tedy je-li dán dĤvod neplatnosti ve smyslu § 39 obþ. zák.), je pak tĜeba þinit z pohledu právní úpravy úþinné k okamžiku uzavĜení pĜedmČtné smlouvy. Irelevantní jsou za daných okolností i zmínky o naĜízení vlády, které v dobČ uzavĜení smlouvy nebylo úþinné, a naĜízení ES, jež v pĜedmČtné dobČ s ohledem na to, že ýeská republika ještČ nebyla þlenem Evropského spoleþenství, nebylo souþástí þeského právního Ĝádu. Zákon þ. 111/94 Sb., ve znČní úþinném k datu uzavĜení smlouvy, v § 19b odst. 2 výslovnČ hovoĜí o tom, že povinnou souþástí smlouvy je dopravcem pĜedložený pĜedbČžný odborný odhad prokazatelné ztráty za celé období, na které se závazek veĜejné služby uzavírá, jakož i o tom, že dopravní úĜad nebo Ministerstvo dopravy uhradí prokazatelnou ztrátu maximálnČ ve výši tohoto odhadu zvýšeného pouze o nepĜedvídatelné prokazatelné ztráty. Vychází-li dovolatelka z toho, že úprava výpoþtu prokazatelné ztráty je obsažena ve vyhlášce þ. 50/1998 Sb. a odkázáním na tuto vyhlášku je splnČna povinnost doložit výši prokazatelné ztráty, je tĜeba uvést, že zmínČná vyhláška hovoĜí pouze o obecných promČnných, za nČž je tĜeba pro dosažení výsledného výpoþtu zjevnČ dosadit konkrétní údaje. Sama o sobČ tak neposkytuje jednoznaþný údaj o þástce, jež dle oþekávání bude vynakládána na zajištČní dopravní obslužnosti. Specifika kontraktaþního procesu s územnČ samosprávnou jednotkou, jejímž úkolem je peþovat o veĜejné zájmy jejích obyvatel a hospodaĜení s veĜejnými prostĜedky, si žádají striktní lpČní na dodržení zákonných požadavkĤ na obcí þinČné právní úkony (v tomto lze pĜimČĜenČ odkázat na nález Ústavního soudu ze dne 10. 7. 2001, sp. zn. III. ÚS 721/2000, þi jeho usnesení ze dne 15. 5. 2012, sp. zn. I. ÚS 2384/11, byĢ týkající se jiné problematiky, je z nich patrný dĤraz na dodržování zákonnosti pĜi hospodaĜení obce). Pokud by zákonodárce byl toho názoru, že postaþující je uzavĜení smlouvy bez uvedeného odhadu, neboĢ výše prokazatelné ztráty bude i za tČchto okolností dokládána výpoþtem dle zmínČné vyhlášky, nevtČlil by zĜejmČ do § 19b zák. þ. 111/94 Sb. požadavek, aby souþástí smlouvy byl zmiĖovaný odhad zajišĢující, že z veĜejných prostĜedkĤ nebudou odþerpávány þástky mimo ĜádnČ sjednaný rámec. ZávČry odvolacího soudu tedy obstojí i v tomto ohledu. Poukazuje-li dovolatelka svými námitkami (jakož i citací odborné literatury a judikatury) na skuteþnost, že povinnost zajišĢovat dopravu jí vznikla už na základČ udČlené licence a schválených jízdních ĜádĤ, a má tak nárok na tomu odpovídající protiplnČní ze strany žalobce, pak této její úvaze nelze upĜít jistou právní relevanci, nicménČ nikoliv z pohledu nyní Ĝešené otázky - zda je co do základu nárok žalobce dĤvodný. Je záhodno pĜipomenout, že žalobce vymezil svĤj požadavek jako nárok z titulu bezdĤvodného obohacení vzniklého na stranČ žalované plnČním z neplatného právního úkonu. ZávČr, že žalované bylo poskytováno plnČní na základČ neplatného právního úkonu, pak musí následovat úvaha, v jaké výši bylo toto obohacení nabyto. Realizovala-li žalovaná povinnosti vyplývající z licence a schválených jízdních ĜádĤ, aniž by zákon pĜedpokládal, že se tak bude dít bez práva na úhradu ze strany žalobce, a aniž by souþasnČ byly vzájemné vztahy mezi žalovanou a žalobcem, pro nČjž na základČ tČchto aktĤ v podstatČ zajišĢovala dopravní obslužnost, vypoĜádány na základČ ĜádnČ uzavĜené smlouvy o závazku veĜejné služby dle zákona þ. 111/1994 Sb., pak bude dozajista tĜeba zohlednit, jaký prospČch byl tímto nabyt žalobcem. Výše výsledného bezdĤvodného obohacení by pak v souladu s §§ 451 a 457 obþ. zák. mČla být dána rozdílem majetkových prospČchĤ, jež nabyl každý z úþastníkĤ z neplatné smlouvy (srov. napĜ. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 29. 1. 2009, sp. zn. 33 Odo 1615/2006, publikovaný v Souboru civilních rozhodnutí Nejvyššího soudu pod C 7114, CD 9/2009), popĜípadČ rozdílem mezi výsledným prospČchem z neplatné smlouvy a hodnotou plnČní poskytnutého na základČ právního dĤvodu (licence a jízdní Ĝád). Odvolacímu soudu lze pĜisvČdþit, že udČlení licence þi schválení jízdního Ĝádu samo o sobČ není dle dikce zákona pĜímo spjato s povinností obce uhradit dopravci urþitou þástku za provozování dopravy podle tČchto rozhodnutí. Pokud by ostatnČ právo dopravce na konkrétnČ urþenou finanþní kompenzaci za zajištČní dopravní obslužnosti
Pokraþování
9
28 Cdo 778/2013
bylo založeno již právní mocí zmínČných rozhodnutí, pak by byla zákonná úprava závazku veĜejné služby k zajištČní dopravní obslužnosti zcela redundantní. Je zjevné, že rozebíraná problematika vykazuje znaþná specifika – pĜedevším autoritativní stanovení povinností, za nČž má být poskytována finanþní kompenzace dle zvláštní smlouvy, ovšem opČt ve výši stanovené zpĤsobem pĜedvídaným právními pĜedpisy. NemČní to však nic na tom, že nedošloli k platnému uzavĜení smlouvy, na jejímž základČ mČlo být žalované poskytováno finanþní protiplnČní, žalované nemohlo vzniknout právo na sjednané plnČní, aniž by tím bylo ovšem popĜeno její právo na kompenzaci za služby poskytnuté žalobci. Toto právo, jak bylo ozĜejmČno výše, však nebude bez dalšího totožné s právem na poskytnutí protiplnČní dle neplatné smlouvy, ale bude je tĜeba vymezit v souladu se zákonnou úpravou bezdĤvodného obohacení, jakož i jinými na vČc dopadajícími pĜedpisy. Rozhodnutími zvláštního senátu sp. zn. Konf 33/2007 a sp. zn. Konf 6/2008 akcentovaná veĜejnoprávní povaha povinnosti zajišĢovat dopravní obslužnost není nikterak popírána ani uvedenými závČry. Jistá „dvojstupĖovitost“, jíž se vyznaþuje právní úprava dané problematiky, si tak bude žádat, aby i v pĜípadČ, že na jednotlivé právní akty, jimiž mČla být založena a upravena práva a povinnosti z daného závazku, nebude možno pohlížet jako na ĜádnČ uþinČné, byla nastalá situace po právní stránce vypoĜádána jak s pĜihlédnutím k následkĤm vadnosti þi neplatnosti jednoho z nich, tak souþasnČ i závaznosti aktĤ zbývajících. Z dovolacích námitek tedy nelze usuzovat na dĤvodnost podaného dovolání, proþež je Nejvyšší soud podle § 243b odst. 2, þásti vČty pĜed stĜedníkem, o. s. Ĝ. zamítl. Dovolací soud nerozhodoval o nákladech Ĝízení, protože šlo o dovolání proti tzv. mezitímnímu a nikoliv koneþnému rozsudku odvolacího soudu; o všech dosavadních i dalších nákladech Ĝízení proto rozhodne soud prvního stupnČ ve svém koneþném rozhodnutí o vČci. Proti tomuto rozhodnutí není pĜípustný opravný prostĜedek podle obþanského soudního Ĝádu. V BrnČ dne 19. þervence 2013 JUDr. Jan E l i á š, Ph.D. pĜedseda senátu
