Knowledge Portal AB 2013/138 Aflevering Publicatiedatum Rolnummer Instantie
Annotator ECLI LJN Wetsbepaling
AB 2013, afl. 19 25-04-2013 11/00255 Hof 's-Hertogenbosch 26 oktober 2012 (Mrs. J. van der Heijden, P. A.M. Pijnenburg, L.M. Brouwer-Harten) F.C. van der Jagt ECLI:NL:GHSHE:2012:BY1384 BY1384 Art. 78 en 79 Wet GBA; art. 229, 229b Gemeentewet; Richtlijn 95/46/EG
Titel Levert legesheffing voor uittreksel uit de GBA strijd op met Europese privacyrichtlijn? Aan belanghebbende is bij beschikking met nummer 000 een administratieve sanctie opgelegd op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: WAHV) ter zake van een verkeersovertreding. Tegen de door de Officier van Justitie in administratief beroep genomen beslissing is belanghebbende in beroep gekomen bij de kantonrechter. Om te bezien naar welk adres het Centraal Just...
Samenvatting Aan belanghebbende is bij beschikking met nummer 000 een administratieve sanctie opgelegd op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: WAHV) ter zake van een verkeersovertreding. Tegen de door de Officier van Justitie in administratief beroep genomen beslissing is belanghebbende in beroep gekomen bij de kantonrechter. Om te bezien naar welk adres het Centraal Justitieel Incassobureau zijn berichten heeft verstuurd, heeft belanghebbende bij brief met dagtekening 27 oktober 2009 de gemeente Z (hierna: de gemeente) gevraagd welke gegevens van belanghebbende waren opgenomen in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA) over de jaren 2008 en 2009. De gemeente heeft hierop een gewaarmerkt afschrift verstrekt uit de GBA op de voet van art. 79 lid 3 Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (tekst 2009; hierna: Wet GBA). Tegelijkertijd heeft de Heffingsambtenaar bij schriftelijke kennisgeving een bedrag van € 12,80 aan leges geheven. Belanghebbende is van mening dat zij deze leges niet hoeft te betalen. Naar het oordeel van het Hof is buiten redelijke twijfel, dat de verstrekking van de in de GBA opgenomen persoonsgegevens valt onder de reikwijdte van de Europese Privacyrichtlijn daaraan stelt. Art. 12 aanhef onderdeel a van de Richtlijn waarborgt het recht van betrokkenen dat vrijelijk en zonder beperking, met redelijke tussenpozen en zonder bovenmatige vertraging of kosten een verstrekking mogelijk is, in begrijpelijke vorm, van de (persoons)gegevens die zijn verwerkt, alsmede de beschikbare informatie over de oorsprong van de gegevens. Het Hof stelt vragen aan het Hof van Justitie EU omtrent de uitleg van dit artikel. Het Hof wenst te vernemen of art. 79 lid 2 Wet GBA aan het inzagerecht voldoet. Daarnaast wenst het Hof te vernemen of voor het voldoen aan een inzageverzoek leges mogen worden geheven.
Partijen Tussenuitspraak op het hoger beroep van mevrouw X, hierna: belanghebbende, tegen de schriftelijke uitspraak van de Rechtbank Maastricht (hierna: de Rechtbank) van 28 februari 2011, nummer AWB 09/2162, in het geding tussen belanghebbende, en
de Heffingsambtenaar van de gemeente Z, (hierna: de Heffingsambtenaar), betreffende na te noemen aanslag leges.
Tekst
1. Ontstaan en loop van het geding 1.1. Belanghebbende heeft bij brief met dagtekening 27 oktober 2009 de gemeente Z (hierna: de gemeente) gevraagd welke gegevens van belanghebbende waren opgenomen in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: GBA) over de jaren 2008 en 2009. De gemeente heeft hierop een gewaarmerkt afschrift verstrekt uit de GBA op de voet van artikel 79, lid 3 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (tekst 2009; hierna: Wet GBA). Tegelijkertijd heeft de Heffingsambtenaar bij schriftelijke kennisgeving een bedrag van € 12,80 aan leges geheven. Deze schriftelijke kennisgeving bestond uit een schriftuur, inhoudende een machtigingskaart met poststuknummer 60799 tot machtiging om een bedrag aan in verband met de levering van de gevraagde inlichtingen verschuldigde leges ad € 12,80 te incasseren van belanghebbendes bankrekening. Na tegen deze schriftelijke kennisgeving gemaakt bezwaar heeft de Heffingsambtenaar het bezwaar bij uitspraak op bezwaar afgewezen en het verzoek om vergoeding van kosten van het bezwaar afgewezen. 1.2. Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij de Rechtbank. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van de Rechtbank van belanghebbende een griffierecht geheven van € 41. Bij schriftelijke uitspraak heeft de Rechtbank het beroep ongegrond verklaard. 1.3. Tegen de uitspraak van de Rechtbank heeft belanghebbende hoger beroep ingesteld. Ter zake van dit beroep heeft de griffier van belanghebbende een griffierecht geheven van € 112. De Heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend. 1.4. Belanghebbende heeft schriftelijk gerepliceerd en de Heffingsambtenaar heeft schriftelijk gedupliceerd. 1.5. Op grond van artikel 8:58 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft belanghebbende vóór de zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij. 1.6. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgehad op 18 november 2011 te ’s-Hertogenbosch. Aldaar is niemand verschenen. Belanghebbende heeft bij onder 1.5 bedoelde brief van 19 oktober 2011 bericht niet te zullen verschijnen. De Heffingsambtenaar heeft voor, en op de dag van, de zitting de griffier telefonisch bericht door ziekte te zijn verhinderd te verschijnen op de zitting. 1.7. Het Hof heeft aan het einde van de zitting het onderzoek geschorst en bepaald dat het vooronderzoek wordt hervat. 1.8. Van de zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is gezonden. 1.9. Na de zitting heeft de griffier bij de Heffingsambtenaar de onder 1.1 bedoelde brief van belanghebbende met dagtekening 27 oktober 2009 opgevraagd. 1.10. De Heffingsambtenaar heeft de onder 1.1 bedoelde brief van belanghebbende met dagtekening 27 oktober 2009 aan het Hof gezonden, alwaar die op 22 november 2011 is binnengekomen. Bij brief van 24 november 2011 is belanghebbende in de gelegenheid gesteld te reageren. Bij brief van 1 december 2011 met een bijlage heeft belanghebbende gereageerd en aan het Hof toestemming, als bedoeld in art. 8:64, lid 5 van de Awb, verleend om zonder nadere zitting uitspraak te doen. De Heffingsambtenaar heeft, alhoewel daartoe schriftelijk uitgenodigd, deze toestemming niet verleend. 1.11. Op grond van artikel 8:58 van de Awb heeft belanghebbende vóór de nadere zitting nadere stukken ingediend. Deze stukken zijn in afschrift verstrekt aan de wederpartij. 1.12. Het onderzoek ter nadere zitting heeft plaatsgehad op 6 april 2012 te ’s-Hertogenbosch. Aldaar zijn toen verschenen en gehoord de Heffingsambtenaar. Belanghebbende heeft bij de onder 1.11 bedoelde brief van 24 februari 2012 bericht niet te zullen verschijnen. 1.13. Het Hof heeft aan het einde van de nadere zitting het onderzoek gesloten. 1.14. Van de nadere zitting is een proces-verbaal opgemaakt, dat in afschrift aan partijen is gezonden.
1.15. Op grond van de onder 4 vermelde overwegingen besluit het Hof het onderzoek te heropenen als bedoeld in artikel 8:68, lid 1 van de Awb. 2. Feiten Op grond van de stukken van het geding en de geloofwaardige verklaringen van de Heffingsambtenaar tijdens het onderzoek ter zitting zijn in deze zaak de volgende feiten en omstandigheden voor het Hof komen vast te staan: 2.1. Aan belanghebbende is bij beschikking met nummer 000000000 een administratieve sanctie opgelegd op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: WAHV) ter zake van een verkeersovertreding. Tegen de door de Officier van Justitie in administratief beroep genomen beslissing is belanghebbende in beroep gekomen bij de kantonrechter. Uit het tot de stukken van het geding behorend beroepschrift van 10 juli 2009 blijkt dat in deze procedure van belang zou zijn (op welke datum en) naar welk adres het Centraal Justitieel Incassobureau (hierna: CJIB) zijn berichten heeft gestuurd. 2.2. Belanghebbende heeft in verband met de onder 2.1 bedoelde bij de kantonrechter lopende procedure bij brief met dagtekening 27 oktober 2009 de gemeente gevraagd welke gegevens van belanghebbende waren opgenomen in de GBA over de jaren 2008 en 2009. De gemeente heeft hierop een gewaarmerkt afschrift verstrekt uit de GBA op de voet van artikel 79, lid 3 van de Wet GBA. Ter zake van deze verstrekking zijn de onderhavige leges geheven. Het afschrift luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt: ‘GEWAARMERKT AFSCHRIFT UIT DE GEMEENTELIJKE BASISADMINISTRATIE PERSOONSGEGEVENS Adreshistorie Naam:X Voornamen: A B C Geboren: 07-03-1981 V Geslacht: Vrouw Adres: Gweg 20 0000 DE Y sedert: 08-12-2008 sedert: 28-08-1999 ingeschreven in de gemeente Adreshistorie: 14-08-2008 Sstraat 31 0000FG Y 02-04-2007 Vhof 53 D 0000 HI Y Dit afschrift stemt overeen met de gegevens, zoals die voorkomen in de basisadministratie. (…)’. Relevante regelgeving 2.3. Artikel 229 van de Gemeentewet luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt: “1. Rechten kunnen worden geheven ter zake van: - (…) b. het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten; (…).” 2.4. Artikel 229b van de Gemeentewet luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt: “1. In verordeningen op grond waarvan rechten als bedoeld in artikel 229, eerste lid, onder a en b, worden geheven, worden de tarieven zodanig vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake. (…)”. 2.5. Op grond van de Gemeentewet is de ‘Legesverordening burgergerichte diensten Z 2009’ (hierna: de
legesverordening) vastgesteld, die, voor zover te dezen van belang, luidt als volgt: “Artikel 2 Belastbaar feit Onder de naam ‘leges‘ worden rechten geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieven tabel. Artikel 3 Belastingplicht Belastingplichtig is de aanvrager van de dienst dan wel degene ten behoeve van wie de dienst is verleend. (…) Artikel 5 Tarieven 1. De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel. (…) Artikel 6 Wijze van heffing De leges worden geheven bij wege van een mondelinge dan wel een gedagtekende schriftelijke kennisgeving, waaronder mede wordt begrepen een stempelafdruk, zegel, nota of andere schriftuur. (…).” 2.6. De bij de legesverordening behorende tarieventabel luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt: “HOOFDSTUK 1. ALGEMENE DIENST [Hof: bevattende meerdere tarieven] HOOFDSTUK 2. PRODUCTGROEP BURGERZAKEN EN PERSOONSREGISTRATIES (…) 2.12. Voor attestatiën de vita, verklaringen van Nederlanderschap, afschriften uit de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens of andere elders in deze verordening niet genoemde verklaringen, tot welker afgifte op aanvraag en in het belang van particulieren het gemeentebestuur bevoegd is, onverschillig of deze stukken worden getekend of gestempeld 2.12.1. Via internet 9,40 2.12.2. Aan de balie 10,85 2.12.3. Schriftelijk 12,80 (…) HOOFDSTUK 3. BELASTINGEN [Hof: bevattende meerdere tarieven] HOOFDSTUK 4. ONDERZOEK EN STATISTIEK [Hof: bevattende meerdere tarieven].” 2.7. Van de vaststelling van de legesverordening met bijbehorende tarieventabel heeft een bekendmaking plaatsgevonden in het blad ‘Bericht uit Z’. 2.8. Artikel 78 van de Wet GBA luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt: “1. Het college van burgemeester en wethouders zendt binnen vier weken na een inschrijving als bedoeld in de artikelen 25 en 26, alsmede binnen vier weken nadat een ingeschrevene die geen ingezetene was weer ingezetene is geworden, aan de ingeschrevene kosteloos en in begrijpelijke vorm een volledig overzicht van zijn persoonslijst, behoudens het bepaalde in het vijfde lid. - (…) 3. Bij de toezending wordt schriftelijk mededeling gedaan van de hoofdlijnen van de ter zake van de basisadministratie geldende regels, waaronder ten minste de hoofdlijnen van de regels
betreffende de identiteit van de voor de verwerking verantwoordelijke, de doeleinden van de basisadministratie, het vestigingsregister en de in de artikelen 136 tot en met 142 genoemde bestaande registers, de opgenomen gegevenscategorieën, de categorieën van ontvangers van gegevens en de rechten van de ingeschrevene. - (…) 5. Het in het eerste lid bedoelde overzicht van de persoonslijst bevat geen gegevens over de verstrekking van gegevens aan afnemers, voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de veiligheid van de staat of de voorkoming, opsporing en vervolging van strafbare feiten. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kan een nadere regeling worden getroffen welke afnemers het betreft en in verband met welke aan deze afnemers opgedragen wettelijke taken het niet vermelden van het gegeven over de verstrekking noodzakelijk is.” 2.9. Artikel 79 van de Wet GBA luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt: “1. Het college van burgemeester en wethouders deelt een ieder op diens verzoek schriftelijk binnen vier weken kosteloos mede of hem betreffende persoonsgegevens in de basisadministratie worden verwerkt. Indien zodanige gegevens worden verwerkt, wordt de verzoeker met betrekking tot de gemeentelijke basisadministratie de in artikel 78, derde lid, bedoelde schriftelijke mededeling gedaan. Artikel 78, vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing. 2. Het college van burgemeester en wethouders verleent een ieder op diens verzoek binnen vier weken kosteloos inzage in hem betreffende gegevens in de basisadministratie. Artikel 78, vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing. 3. Het college van burgemeester en wethouders verstrekt een ieder op diens verzoek binnen vier weken een, desverlangd gewaarmerkt, afschrift in begrijpelijke vorm van de hem betreffende persoonsgegevens die in de basisadministratie worden verwerkt, alsmede de beschikbare informatie over de oorsprong van die gegevens voor zover die niet van de verzoeker zelf afkomstig zijn. Artikel 78, vijfde lid, is van overeenkomstige toepassing. - (…) 6. Aan een verzoek als bedoeld in het eerste, tweede en derde lid, wordt geen gevolg gegeven indien dat niet met een redelijke tussenpoos is gedaan ten opzichte van een eerder verzoek.” 2.10. De richtlijn van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, 95/46/EG, PB L 281 van 23 november 1995, p. 31 (hierna: de richtlijn) luidt, voor zover te dezen van belang, als volgt: “(…) (2) Overwegende dat de systemen voor de verwerking van gegevens ten dienste van de mens staan; dat zij de fundamentele rechten en vrijheden en inzonderheid de persoonlijke levenssfeer van natuurlijke personen, ongeacht hun nationaliteit of verblijfplaats, moeten eerbiedigen en tot de economische en sociale vooruitgang, tot de ontwikkeling van het handelsverkeer en tot het welzijn van de individuen moeten bijdragen; (3) Overwegende dat er voor de totstandbrenging en de werking van de interne markt, waarin volgens artikel 7 A van het Verdrag het vrije verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal is gewaarborgd, niet alleen verkeer van persoonsgegevens van de ene Lid-Staat naar de andere mogelijk moet zijn, maar dat ook de fundamentele rechten van personen moeten worden beschermd; (…) (10) Overwegende dat met de nationale wetgevingen betreffende de verwerking van persoonsgegevens de eerbiediging moet worden gewaarborgd van de fundamentele rechten en vrijheden, en met name van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, dat tevens in artikel 8 van het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en in de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht is erkend; dat derhalve de onderlinge aanpassing van deze wetgevingen niet tot een verzwakking van de aldus geboden bescherming mag leiden, maar juist erop gericht moet zijn een hoog beschermingsniveau in de Gemeenschap te waarborgen; (11) Overwegende dat de in deze richtlijn vervatte beginselen met betrekking tot de bescherming van de rechten en de vrijheden van personen, inzonderheid van de persoonlijke levenssfeer, de beginselen van het Verdrag van de Raad van Europa van 28 januari 1981 tot bescherming van personen ter zake van de geautomatiseerde verwerking van persoonsgegevens verduidelijken en versterken; (…) (25) Overwegende dat de beginselen van de bescherming enerzijds tot uiting moeten komen in de verplichtingen die aan de personen, overheidsinstanties, ondernemingen of andere lichamen die
de verwerkingen uitvoeren, worden opgelegd, verplichtingen die met name betrekking hebben op de kwaliteit van de gegevens, de technische beveiliging, de aanmelding bij de toezichthoudende autoriteit en de omstandigheden waarin de verwerking kan worden uitgevoerd, en anderzijds in het feit dat aan personen wier gegevens het voorwerp van verwerkingen zijn, het recht wordt verleend om daarvan in kennis te worden gesteld, tot die gegevens toegang te krijgen, de rectificatie ervan te verlangen en zelfs om zich in bepaalde omstandigheden tegen verwerking te verzetten; (…) (41) Overwegende dat een ieder over het recht moet kunnen beschikken toegang te verkrijgen tot de gegevens die het voorwerp van een verwerking vormen en hemzelf betreffen, zodat hij zich van de juistheid en de rechtmatigheid van de verwerking ervan kan vergewissen; dat een ieder om dezelfde redenen ook het recht moet hebben de logica te kennen die aan de automatische verwerking van de hem betreffende gegevens ten grondslag ligt, in elk geval als het gaat om de in artikel 15, lid 1, bedoelde geautomatiseerde besluiten; dat dit recht geen afbreuk mag doen aan het zakengeheim of aan de intellectuele eigendom en met name aan het auteursrecht dat de software beschermt; dat zulks er evenwel niet toe mag leiden dat de betrokkene alle informatie wordt geweigerd; (…) HEBBEN DE VOLGENDE RICHTLIJN VASTGESTELD: HOOFDSTUK I ALGEMENE BEPALINGEN Artikel 1 Onderwerp van de richtlijn 1. De Lid-Staten waarborgen in verband met de verwerking van persoonsgegevens, overeenkomstig de bepalingen van deze richtlijn, de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van natuurlijke personen, inzonderheid van het recht op persoonlijke levenssfeer. 2. De Lid-Staten mogen het vrije verkeer van persoonsgegevens tussen Lid-Staten beperken noch verbieden om redenen die met de uit hoofde van lid 1 gewaarborgde bescherming verband houden. (…) AFDELING V RECHT VAN DE BETROKKENE OP TOEGANG TOT DE GEGEVENS Artikel 12 Recht van toegang De Lid-Staten waarborgen elke betrokkene het recht van de voor de verwerking verantwoordelijke te verkrijgen: a) vrijelijk en zonder beperking, met redelijke tussenpozen en zonder bovenmatige vertraging of kosten: — uitsluitsel omtrent het al dan niet bestaan van verwerkingen van hem betreffende gegevens, alsmede ten minste informatie over de doeleinden van deze verwerkingen, de categorieën gegevens waarop deze verwerkingen betrekking hebben en de ontvangers of categorieën ontvangers aan wie de gegevens worden verstrekt; — verstrekking, in begrijpelijke vorm, van de gegevens die zijn verwerkt, alsmede de beschikbare informatie over de oorsprong van de gegevens; — mededeling van de logica die ten grondslag ligt aan de automatische verwerking van hem betreffende gegevens, in elk geval als het gaat om de geautomatiseerde besluiten als bedoeld in artikel 15, lid 1; b) naar gelang van het geval, de rectificatie, de uitwissing of de afscherming van de gegevens waarvan de verwerking niet overeenstemt met de bepalingen van deze richtlijn, met name op grond van het onvolledige of onjuiste karakter van de gegevens; c) kennisgeving aan derden aan wie de gegevens zijn verstrekt, van elke rectificatie, uitwissing of afscherming, uitgevoerd overeenkomstig punt b), tenzij zulks onmogelijk blijkt of onevenredig veel moeite kost. AFDELING VI UITZONDERINGEN EN BEPERKINGEN Artikel 13 Uitzonderingen en beperkingen 1. De Lid-Staten kunnen wettelijke maatregelen treffen ter beperking van de reikwijdte van de in
artikel 6, lid 1, artikel 10, artikel 11, lid 1, artikel 12 en artikel 21 bedoelde rechten en plichten indien dit noodzakelijk is ter vrijwaring van a) de veiligheid van de Staat; b) de landsverdediging; c) de openbare veiligheid; d) het voorkomen, het onderzoeken, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of schendingen van de beroepscodes voor gereglementeerde beroepen; e) een belangrijk economisch en financieel belang van een Lid-Staat of van de Europese Unie, met inbegrip van monetaire, budgettaire en fiscale aangelegenheden; f) een taak op het gebied van controle, inspectie of regelgeving, verbonden, ook al is dit incidenteel, met de uitoefening van het openbaar gezag in de onder c), d) en e), bedoelde gevallen; g) de bescherming van de betrokkene of van de rechten en vrijheden van anderen. 2. Mits er passende wettelijke garanties worden geboden, met name dat de gegevens niet zullen worden gebruikt om maatregelen of besluiten te treffen ten aanzien van een individuele betrokkene, mogen de Lid-Staten ingeval er duidelijk geen gevaar bestaat dat inbreuk wordt gepleegd op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene, de in artikel 12 bedoelde rechten beperken wanneer de gegevens uitsluitend met het oog op wetenschappelijk onderzoek worden verwerkt of slechts gedurende de periode die nodig is voor het opstellen van statistieken in de vorm van persoonlijke gegevens worden bewaard. (…).” 2.11. Artikel 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie luidt als volgt: “De bescherming van persoonsgegevens 1. Eenieder heeft recht op bescherming van zijn persoonsgegevens. 2. Deze gegevens moeten eerlijk worden verwerkt, voor bepaalde doeleinden en met toestemming van de betrokkene of op basis van een andere gerechtvaardigde grondslag waarin de wet voorziet. Eenieder heeft recht van inzage in de over hem verzamelde gegevens en op rectificatie daarvan. 3. Een onafhankelijke autoriteit ziet erop toe dat deze regels worden nageleefd.” 2.12. In Kamerstukken II, 1988/89, 21 123, nr. 3, is het, voor zover te dezen van belang, volgende vermeld: “Artikel 61 [Hof: p. 72] Het gemeentebestuur kan in verband met de werkzaamheden die met het uitoefenen van de rechten van de burger gepaard gaan, rechten heffen als bedoeld in artikel 277 van de gemeentewet (‘leges’), voor zover deze bevoegdheid niet is ingeperkt door andere wettelijke voorschriften. Het voorstel van Wet GBA legt een aantal beperkingen op; zo zal het gemeentebestuur kosteloos inzage moeten geven aan de burger in de hem betreffende gegevens in de basisadministratie (artikel 61) en zullen kosteloos de gegevens die de burger betreffen en die onjuist, onvolledig of ten onrechte zijn opgenomen, moeten worden verbeterd, aangevuld of verwijderd (artikel 65). (…) [Hof: p. 116-117] De kosteloze inzage door de betrokkene van de over hem in de basisadministratie opgenomen gegevens kan eventueel via een beeldscherm plaatsvinden. Indien de betrokkene zijn persoonslijst op papier wil inzien, dient hij hiertoe een afschrift als bedoeld in het derde lid, te vragen. Het gemeentebestuur kan hier kosten aan verbinden, met dien verstande dat dit alleen is toegestaan indien een kosteloze inzage als bedoeld in het tweede lid mogelijk is. Het afschrift van gegevens opgenomen in de basisadministratie kan ook dienen als verstrekking van de gegevens aan de betrokkene zelf ten behoeve van gebruik in het maatschappelijk verkeer (vergelijk artikel 80).” 2.13. In Kamerstukken II, 1998/99, 26 410, nr. 3, is het, voor zover te dezen van belang, volgende vermeld: “[Hof: p. 1] MEMORIE VAN TOELICHTING Algemeen Op 24 oktober 1995 kwam de richtlijn betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die
gegevens (hierna: de richtlijn) tot stand door de gezamenlijke ondertekening door de voorzitters van het Europees Parlement en de Raad van Ministers. Hij werd gepubliceerd op 23 november 1995 ( PbEG L 281, p. 31). De implementatietermijn loopt af op 24 oktober 1998. (…) [Hof: p. 26] 4.3. Recht op inzage (artikel 79) Een nadere concretisering van de informatieplicht aan de betrokkene is voorts te vinden in artikel 79. Het artikel bepaalt, dat een ieder op diens verzoek schriftelijk binnen vier weken kosteloos moet worden medegedeeld of hem betreffende gegevens in de basisadministratie worden verwerkt. Indien zulks het geval is wordt hem inzage verleend in die gegevens en op verzoek een, desgevraagd gewaarmerkt, afschrift van die gegevens verstrekt.” 2.14. In Kamerstukken II, 2002-2003, 26 387, nr. 18 is het, voor zover te dezen van belang, volgende vermeld: “[Hof: p. 1] Hierbij informeer ik u over de afronding van het programma Stroomlijning Basisgegevens, dat de afgelopen jaren één van de pijlers vormde van het overheidsinformatiebeleid (actieprogramma Elektronische Overheid, Kamerstukken II, 1998/99, 26 387, nr. 1). Stroomlijning Basisgegevens is begin 2000 van start gegaan met een voorziene looptijd tot 1 januari 2003. Conform plan is in die periode een belangrijke impuls gegeven aan het op orde brengen van de gegevenshuishouding van de overheid middels de totstandkoming van een stelsel van zogenaamde authentieke gegevensregistraties. (…) [Hof: p. 2] Uitgangspunt voor het programma vormde de constatering dat bij nagenoeg alle vraagstukken waarvoor de overheid zich gesteld ziet, het kunnen beschikken over adequate gegevens een cruciale rol vervult: (…) [Hof: p. 2] Zogenaamde authentieke registraties voorzien daarin. (…) [Hof: p. 2] Deze eenmalige gegevensverzameling resulteert in zogenaamde authentieke registraties, die overheidsbreed fungeren als unieke bron van gegevens, zoals de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens en de Kadastrale Registratie nu al in hoge mate fungeren als unieke bron van persoons- en onroerende zakengegevens. Doel van het programma Stroomlijning Basisgegevens was het geven van een onomkeerbare impuls aan de totstandkoming van authentieke registraties binnen de overheid. Centraal daarbij stonden de zogenaamde basisgegevens, die kunnen worden beschouwd als de spil van de gegevenshuishouding van de overheid, t.w. personen, bedrijven, gebouwen, onroerende zaken, geografische basiskaarten en adressen. Als zodanig is het programma Stroomlijning Basisgegevens per 1 januari 2003 met succes afgerond. (…) [Hof: p. 2-3] Het gaat daarbij om de volgende projecten: Modernisering GBA (personen), Basisbedrijvenregister (bedrijven), Gebouwenregister (gebouwen), Kadaster (onroerende zaken), Geografisch Kernbestand (geografische basiskaarten) en Basisregister Adressen (adresgegevens). (…) [Hof: p. 7] Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens (GBA) Een toetsing van de GBA aan de eisen die aan authentieke registraties worden gesteld, heeft tot de conclusie geleid dat de GBA nu reeds voor het overgrote deel aan die eisen voldoet. Het project Modernisering GBA is er mede op gericht aan de gerechtvaardigde wensen van afnemers te voldoen om ook online over de GBA-gegevens te kunnen beschikken en de feitelijke werking van de bestaande terugmeldingsverplichting te verbeteren. Het kabinet is voornemens om vervolgens, als onderdeel van het project Modernisering GBA, de aanwijzing van de GBA als authentieke basisregistratie formeel juridisch te regelen. Dit zal niet alleen tot wijzigingen van de GBA weten regelgeving leiden, maar zal ook gevolgen hebben voor de sectorwetgeving van de afnemers. Met betrekking tot de GBA kan worden geconstateerd dat het verplichte gebruik door afnemers, zoals
beoogd in het concept van de GBA als authentieke basisregistratie, tot nu toe beperkt is. Wel is enige jaren geleden een wettelijke regeling tot stand gebracht waarin voor een aantal overheidsinstanties het adres waarmee de burger in de GBA is opgenomen, in beginsel bepalend is bij het toekennen van een overheidsvoorziening ( Kamerstukken II, 1999/2000, 26 943, nrs. 1-2). (…) [Hof: p. 12] Definitie van het begrip Authentieke Registratie en overzicht van daaraan gestelde eisen Een authentieke registratie is gedefinieerd als ‘een kwalitatief hoogwaardig en met expliciete garanties voor de borging van die kwaliteit omkleed bestand van, gezien het geheel van wettelijke taken, vitale en/of veelvuldig en om uiteenlopende redenen benodigde gegevens over personen, instellingen, zaken, verrichtingen of gebeurtenissen, dat bij wet als de enig officieel erkende registratie voor de betreffende gegevens is aangemerkt en dat in het gehele land verplicht wordt gebruikt door alle overheidsinstanties, alsook zo mogelijk door private organisaties, tenzij het gebruik om zwaarwegende redenen zoals privacybescherming expliciet is uitgesloten’ ( Kamerstukken II, 2001/02, 26 387, nr. 11). (…) 1.3. De authentieke registratie wordt verplicht gebruikt door de hele overheid De authentieke registratie wordt verplicht gebruikt door de hele overheid en de als authentiek aangewezen gegevens kunnen in de werkprocessen zonder nader onderzoek gebruikt worden. Om het effect te bereiken dat (a) burgers en bedrijven nog slechts eenmaal gegevens hoeven aan te leveren, (b) de kwaliteit van de registratie inderdaad ‘hors categorie’ is en (c) de uitwisseling van gegevens tussen overheden gestroomlijnd wordt, is het gebruik van authentieke registraties — indien beschikbaar — verplicht voor alle publieke en private instanties die uitvoering geven aan publieke taken. Het is derhalve niet toegestaan gegevens die reeds binnen een authentieke registratie aanwezig zijn, opnieuw te verzamelen. Daarop zijn geen uitzonderingen, tenzij om zwaarwegende redenen als privacybescherming. Dit betekent eveneens dat een afnemer de aangewezen gegevens uit de authentieke registratie zonder nader onderzoek kan gebruiken in zijn werkproces. Wanneer een burger constateert dat zijn gegevens onjuist zijn opgenomen (en hem b.v. om die reden een bepaalde voorziening wordt ontzegd), dan moet deze naar de authentieke registratie om het betreffende gegeven te laten wijzigen.” 2.15. Artikel 3a van de Wet GBA luidt als volgt: “Bij algemene maatregel van bestuur wordt bepaald welke van de algemene gegevens, bedoeld in artikel 34, eerste en tweede lid, worden aangemerkt als authentieke gegevens.” 2.16. Artikel 58a van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (tekst 2009) luidt als volgt: “De in artikel 3a van de wet bedoelde gegevens zijn vermeld in bijlage 1d bij dit besluit.” 2.17. De onder 2.16 vermelde bijlage 1d luidt als volgt: “Bijlage 1d. Bijlage bij artikel 58a van het Besluit gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens De authentieke gegevens zijn de volgende algemene gegevens over de ingeschrevene 1. Gegevens over de burgerlijke staat a. Naam: geslachtsnaam; voornamen. b. Geboorte: geboortedatum; geboorteplaats; geboorteland en zo nodig gebiedsdeel. c. Geslacht. d. Ouders: geslachtsnaam; voornamen; geboortedatum. e. Huwelijk dan wel geregistreerd partnerschap en eerdere huwelijken of eerdere geregistreerde
f.
g.
h. i.
partnerschappen: datum huwelijkssluiting of datum aangaan geregistreerd partnerschap; datum ontbinding, dan wel nietigverklaring huwelijk of geregistreerd partnerschap. Echtgenoot dan wel geregistreerd partner en eerdere echtgenoten of geregistreerde partners: geslachtsnaam; voornamen; geboortedatum. Kinderen: geslachtsnaam; voornamen; geboortedatum. Overlijden: overlijdensdatum. Data ingang en beëindiging rechtsgeldigheid gegevens: datum ingang rechtsgeldigheid; datum beëindiging rechtsgeldigheid.
2. Gegevens over de nationaliteit nationaliteit of nationaliteiten, dan wel een aanduiding dat de betrokkene geen nationaliteit bezit, of een aanduiding dat de nationaliteit van de betrokkene niet kan worden vastgesteld; de aantekening dat op grond van artikel 17 van de Rijkswet op het Nederlanderschap is vastgesteld dat de betrokkene niet de Nederlandse nationaliteit bezit; de aantekening dat de betrokkene op grond van de Wet betreffende de positie van Molukkers als Nederlander behandeld wordt. 3. Gegevens over het verblijfsrecht van de vreemdeling de aantekening over het verblijfsrecht; datum ingang verblijfsrecht; datum beëindiging verblijfsrecht. 4. Gegevens over de gemeente van inschrijving en het adres in die gemeente alsmede het verblijf in Nederland en het vertrek uit Nederland a. Gemeente van inschrijving: gemeente. b. Adres, voor zover het betreft een woonadres: straatnaam en zo nodig gemeentedeel; huisnummer; aanduiding bij huisnummer; letter bij huisnummer; toevoeging bij huisnummer; lokatiebeschrijving en zonodig gemeentedeel. 5. Gegevens over het burgerservicenummer van de ingeschrevene burgerservicenummer ingeschrevene. 6. Gegevens over de burgerservicenummers van de ouders, de echtgenoot dan wel de geregistreerde partner, de eerdere echtgenoten of eerdere geregistreerde partners en de kinderen burgerservicenummer ouder; burgerservicenummer echtgenoot dan wel geregistreerde partner; burgerservicenummer eerdere echtgenoot; burgerservicenummer eerdere geregistreerde partner; burgerservicenummer kind. 7. Gegevens over het gebruik door de ingeschrevene van de geslachtsnaam van de echtgenoot, de geregistreerde partner, de eerdere echtgenoot of de eerdere geregistreerde partner de aantekening dat de ingeschrevene de eigen geslachtsnaam voert; de aantekening dat de ingeschrevene de geslachtsnaam van de echtgenoot, de geregistreerde partner, de eerdere echtgenoot of de eerdere geregistreerde partner voert; de aantekening dat de ingeschrevene de geslachtsnaam van de echtgenoot, de geregistreerde partner, de eerdere echtgenoot of de eerdere geregistreerde partner vooraf doet gaan aan de eigen geslachtsnaam; de aantekening dat de ingeschrevene de geslachtsnaam van de echtgenoot, de geregistreerde partner, de eerdere echtgenoot of de eerdere geregistreerde partner doet volgen op de eigen geslachtsnaam.” 3. Geschil, alsmede standpunten en conclusies van partijen 3.1. Het geschil betreft het antwoord op de volgende vraag: Is het door het gemeentebestuur aan belanghebbende verstrekken van de onder 2.2 bedoelde informatie aan te merken als een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet?
Belanghebbende is van mening dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. De Heffingsambtenaar is de tegenovergestelde opvatting toegedaan. 3.2. Partijen doen hun standpunten in hoger beroep steunen op de gronden welke daartoe door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken, van al welke stukken de inhoud als hier ingevoegd moet worden aangemerkt, alsmede hetgeen hieraan ter zitting door de Heffingsambtenaar is toegevoegd. 3.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, tot gegrondverklaring van het bij de Rechtbank ingediende beroep, tot vernietiging van de uitspraak op bezwaar en tot vernietiging van de schriftelijke kennisgeving van de leges. De Heffingsambtenaar concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank. 4. Gronden Ten aanzien van het geschil 4.1. Belanghebbende betoogt — in essentie en samengevat — dat zij niet een verzoek heeft gedaan om verstrekking van een gewaarmerkt afschrift uit de GBA op de voet van artikel 79, lid 3 van de Wet GBA. Zij stelt, dat zij heeft verzocht om informatie omtrent hetgeen aan persoonsgegevens in de GBA was opgenomen in 2008 en 2009 en dat dit een verzoek op grond van de Wet Openbaarheid van Bestuur (hierna: WOB) was. Nu naar haar mening sprake was van een WOB-verzoek kunnen geen leges worden geheven, omdat bij het verstrekken van informatie op grond van de WOB het algemeen belang overheerst boven (haar) individualiseerbare belangen (en derhalve geen sprake is van een dienst; Hoge Raad 9 september 2011, nr. 10/04967, LJN BQ4105 ( Gst. 2011/104 , m.nt. J. Teunissen, red.); Gerechtshof ’sHertogenbosch 16 december 2011, nr. 11/00113, LJN BU8432 ( Gst. 2012/34 , m.nt. C.N. van der Sluis, red.) en Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 23 maart 2012, nr. 11/00563, LJN BW2272 ( Belastingblad 2012/249, red.)). Zij wijst erop, dat een gewaarmerkt afschrift uit de GBA in het maatschappelijk verkeer voor velerlei doeleinden noodzakelijk is als bewijs voor (de juistheid van) persoonsgegevens. Zij wijst op de noodzaak van zo’n afschrift voor de inschrijving bij een universiteit, voor de benoeming als lid van Provinciale Staten, voor het kunnen huwen enz. Ook in haar geval diende zij, zo stelt belanghebbende, over de in de GBA opgenomen persoonsgegevens te beschikken in verband met de bij de kantonrechter lopende procedure met betrekking tot de ingevolge de WAHV opgelegde administratieve sanctie voor een verkeersovertreding. 4.2. De Heffingsambtenaar verdedigt, dat uit de Wet GBA volgt dat op geen andere wijze gegevens kunnen worden verstrekt uit de GBA dan door een afschrift uit de GBA op de voet van artikel 79, lid 3 van de Wet GBA. Voorts stelt hij, dat het verstrekken van dit afschrift buiten het gebied van de publieke taakuitoefening ligt en dat het verstrekken van dit afschrift rechtstreeks en in overwegende mate verband houdt met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, zodat sprake is van een dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, onderdeel b, van de Gemeentewet. 4.3. Het Hof overweegt als volgt. Vaststaat, dat de GBA een basisadministratie is, waarin zogenaamde authentieke registraties plaatsvinden. Deze authentieke registraties worden bij wet als de enig officieel erkende registratie voor de betreffende gegevens aangemerkt en worden in het gehele land verplicht gebruikt door alle overheidsinstanties. Een (ander) overheidsorgaan kan de aangewezen gegevens uit de authentieke registratie zonder nader onderzoek gebruiken in zijn werkproces. Wanneer een burger constateert dat zijn gegevens onjuist zijn opgenomen, dan moet deze naar de authentieke registratie om het betreffende gegeven te laten wijzigen. 4.4. Naar het oordeel van het Hof is buiten redelijke twijfel, dat de verstrekking van de in de GBA opgenomen persoonsgegevens valt onder de reikwijdte van de richtlijn. Hierbij is niet relevant of beoordeeld naar nationaal recht deze verstrekking plaatsvindt op grond van een verzoek ingevolge de WOB, zoals belanghebbende verdedigt, of ingevolge artikel 79, lid 3 van de Wet GBA, zoals de Heffingsambtenaar voorstaat. De verstrekking van persoonsgegevens moet voldoen aan de eisen, die de richtlijn daaraan stelt. 4.5. Artikel 12, aanhef, onderdeel a van de richtlijn waarborgt het recht van betrokkenen dat vrijelijk en zonder beperking, met redelijke tussenpozen en zonder bovenmatige vertraging of kosten een verstrekking mogelijk is, in begrijpelijke vorm, van de (persoons)gegevens die zijn verwerkt, alsmede de beschikbare informatie over de oorsprong van de gegevens. 4.6. Bij het Hof bestaat gerede twijfel over het antwoord op de vraag op welke wijze artikel 12, aanhef, onderdeel a, aanhef van de richtlijn moet worden gelezen. Het Hof acht de volgende lezingen van de tekst mogelijk: (1) verstrekking van persoonsgegevens dient plaats te vinden zonder bovenmatige (vertraging of) kosten; (2) verstrekking van persoonsgegevens dient plaats te vinden zonder (bovenmatige vertraging of) kosten.
4.7. De uitleg onder 4.6, (1) zou toelaten dat voor de verstrekking van persoonsgegevens kosten, zoals de onderhavige leges, in rekening worden gebracht, mits die niet bovenmatig zijn. 4.8. Bij de uitleg onder 4.6, (2) zou het in rekening brengen van enige kosten, zoals de onderhavige leges, niet mogelijk zijn. 4.9. Bij een uitleg als onder 4.7 beschreven overweegt het Hof met betrekking tot de beoordeling van de (al dan niet) bovenmatigheid van de onderhavige leges als volgt. Alhoewel uit art. 229b, lid 1, van de Gemeentewet volgt dat de tarieven van de leges zodanig worden vastgesteld dat de geraamde baten van de rechten niet uitgaan boven de geraamde lasten ter zake waarborgt dit niet dat de baten van de heffing van leges ter zake van de verstrekking van persoonsgegevens niet hoger zijn dan de lasten van deze verstrekking. Het is vaste jurisprudentie dat er geen rechtstreeks verband behoeft te bestaan tussen de hoogte van de leges enerzijds en de omvang van de dienstverlening dan wel de door de gemeente gemaakte kosten anderzijds (vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 4 maart 1981, nr. 20 037, BNB 1981/142 ; van 18 september 1991, nr. 27 457, BNB 1991/351 en van 24 december 1997, nr. 32 569, LJN AA3345 ( BNB 1998/70 , m.nt. Van Leijenhorst, red.)). Voorts is het vaste jurisprudentie dat wordt voldaan aan de in art. 229b, lid 1, van de Gemeentewet opgenomen norm als het totaal van de geraamde baten van de rechten die in een verordening zijn geregeld niet uitgaan boven het totaal van de geraamde lasten, die voortvloeien uit de werkzaamheden waarvoor deze rechten geheven worden. De toets aan de in artikel 229b, lid 1, van de Gemeentewet omschreven zogenoemde opbrengstlimiet dient met andere woorden plaats te vinden met betrekking tot alle in de verordening opgenomen diensten gezamenlijk en niet per dienst of groep van diensten afzonderlijk. (Vergelijk arresten Hoge Raad van 4 februari 2005, nr. 38 860, LJN AP1951 ( BNB 2005/112 , red.) en van 4 februari 2005, nr. 40 072, LJN AQ7390 ( BNB 2005/113 , m.nt. Snoijink, red.).) Uit het vorenoverwogene volgt, dat in (de bepalingen in) de Gemeentewet niet is gewaarborgd dat de baten van de heffing van leges voor de verstrekking van persoonsgegevens niet hoger zijn dan de lasten van deze verstrekking. 4.10. Gelet op het overwogene onder 4.9 en gelet op de onder 4.7 vermelde mogelijke uitleg twijfelt het Hof (ook) over de vraag wanneer de geheven leges (kosten) als bovenmatig zouden moeten worden aangemerkt als bedoeld in art. 12 van de richtlijn. Hierbij zij opgemerkt dat gemeenten een grote vrijheid hebben om al dan niet leges te heffen en de hoogte ervan te bepalen. 4.11. Bij een uitleg als onder 4.8 beschreven overweegt het Hof als volgt. Indien artikel 12, aanhef, onderdeel a van de richtlijn zou moeten worden uitgelegd als bedoeld onder 4.6, (2) dan is wellicht relevant, dat er een alternatief is voor de verstrekking van de persoonsgegevens door middel van een afschrift: namelijk inzage (via een beeldscherm). Art. 79, lid 2 van de Wet GBA biedt immers de mogelijkheid om kosteloos inzage te krijgen in de in de GBA verwerkte persoonsgegevens, terwijl ter zake van een op de voet van art. 79, lid 3 van de Wet GBA verstrekt afschrift uit de GBA (in onderhavige gemeente) leges worden geheven. Bij het Hof bestaat evenwel gerede twijfel over het antwoord op de vraag of met een inzage (op een beeldscherm) wel wordt voldaan aan artikel 12, aanhef, onderdeel a, tweede gedachtestreepje van de richtlijn. Denkbaar is dat een inzage niet een verstrekking vormt als aldaar bedoeld. Anderzijds volgt uit art. 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie dat als grondrecht slechts een recht op inzage bestaat. 4.12. De onder 4.11 vermelde twijfel over het antwoord op de vraag of met een inzage (op een beeldscherm) wel wordt voldaan aan artikel 12, aanhef, onderdeel a, tweede gedachtestreepje van de richtlijn wordt versterkt doordat een inzage door een betrokkene deze niet de mogelijkheid biedt met een afschrift uit de GBA (andere) overheidsorganen te overtuigen van de in de GBA verwerkte persoonsgegevens, terwijl die gegevens ingevolge art. 3a van de Wet GBA door die overheidsorganen wel als authentiek en juist moeten worden aanvaard (vergelijk arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 7 mei 2009, C-553/07, Rijkeboer, r.o. 49 en 51). 4.13. Zo zou in het onderhavige geval een inzage in de GBA belanghebbende geen mogelijkheid hebben geboden om in de bij de kantonrechter (toentertijd) lopende procedure bewijs te leveren van haar in de GBA verwerkte adresgegevens, welke gegevens kennelijk wel van belang waren in die procedure met betrekking tot de twist tussen belanghebbende en de Officier van Justitie ten aanzien van de vraag of het CJIB zijn berichten wel naar het juiste adres had gezonden. Voor deze twist is van belang dat in de GBA is opgenomen dat belanghebbende op 14 augustus 2008 en 8 december 2008 kennelijk verhuisd is. Evenmin zou een eventuele rectificatie naar aanleiding van een eventuele inzage van belanghebbende in de GBA op 27 oktober 2009 belanghebbende soelaas hebben geboden in die procedure bij de kantonrechter, omdat aannemelijk is dat op het moment dat de gemeente de Officier van Justitie op de hoogte zou hebben gesteld van een eventuele rectificatie die procedure bij de kantonrechter reeds is beëindigd. 4.14. Het Hof ziet gelet op het vorenoverwogene aanleiding om op de voet van artikel 267 VWEU het Hof van Justitie van de Europese Unie te verzoeken om een prejudiciële beslissing inzake na te melden vragen. Slot
4.15. Het Hof wijst op de enigszins verwante vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie in de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van 1 augustus 2012, 201108135/1/A3 en 201110165/1/A3, LJN: BX3309. 4.16. Gelet op het verzoek aan het Hof van Justitie van de Europese Unie om na te melden vragen te beantwoorden is het Hof van oordeel dat het onderzoek onvolledig is geweest en heropent het het onderzoek (art. 8:68, lid 1 van de Awb). 4.17. Gelet op de op het Hof uit hoofde van artikel 67 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen rustende verplichting tot geheimhouding van belanghebbendes identiteit en persoonsgegevens en de identiteit van de wederpartij, gelet op de uit de richtlijn voor het Hof voortvloeiende verplichting tot bescherming van belanghebbendes identiteit en persoonsgegevens en gelet op § 25 van de ‘Informatienota voor de indiening van prejudiciële verzoeken door de nationale rechters’ ( Pb 28 mei 2011, C-160, p. 1-5) zal het Hof de griffier opdragen deze tussenuitspraak en de processen-verbaal van de zittingen te anonimiseren en slechts een geanonimiseerd afschrift van deze stukken aan het Hof van Justitie van de Europese Unie te zenden. 5. Beslissing Het Hof: — heropent het onderzoek; — gelast dat de griffier deze tussenuitspraak en de processen-verbaal van de zittingen anonimiseert en dat hij een geanonimiseerd afschrift van deze stukken (met de kopie van het procesdossier) zendt aan het Hof van Justitie van de Europese Unie; — verzoekt het Hof van Justitie van de Europese Unie uitspraak te doen over de volgende vragen: I. Wordt voldaan aan de in artikel 12, aanhef, onderdeel a, aanhef, tweede gedachtestreepje van de richtlijn bedoelde verstrekking van de gegevens, die zijn verwerkt, door het verlenen van inzage (op de voet van art. 79, lid 2 van de Wet GBA)? II. Staat artikel 12, aanhef, onderdeel a, aanhef van de richtlijn in de weg aan de heffing van leges ter zake van de verstrekking van persoonsgegevens, die zijn verwerkt, door middel van een afschrift uit de GBA? III. Zo vraag II ontkennend moet worden beantwoord: Is de heffing van onderhavige leges bovenmatig als bedoeld in artikel 12, aanhef, onderdeel a, aanhef van de richtlijn? — houdt iedere verdere beslissing aan en schorst het geding totdat het Hof van Justitie van de Europese Unie naar aanleiding van vorenstaand verzoek uitspraak heeft gedaan. Noot Het gaat in deze slepende zaak om een principekwestie. Aan de belanghebbende in deze procedure is in 2009 een administratieve sanctie opgelegd wegens een verkeersovertreding. Zij moet voor de kantonrechter verschijnen omdat zij de opgelegde boete niet heeft voldaan. Uit de uitspraak valt af te leiden dat de belanghebbende zich op het standpunt stelt dat zij de berichten van de Officier van Justitie nooit heeft ontvangen. Zij vermoedt dat dit komt doordat zij eind 2008 meermalen verhuisd is. Om aan te kunnen tonen dat de boete vermoedelijk naar een verkeerd adres is gestuurd, verzoekt zij de gemeente waar zij woonachtig is, om haar mede te delen welke gegevens er over haar in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) in 2008 en 2009 waren opgenomen. Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente verstrekt aan de belanghebbende een gewaarmerkt afschrift uit de GBA op de voet van art. 79 lid 3 Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (Wet GBA). Hiervoor brengt de heffingsambtenaar van de gemeente € 12,80 aan leges in rekening. Hier start de voor de lezer interessante juridische kwestie. De belanghebbende weigert namelijk om deze kosten te betalen. Zij stelt zich op het standpunt dat zij een verzoek om inzage in haar persoonsgegevens op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) doet en dat daarvoor geen kosten in rekening mogen worden gebracht. Dat het de belanghebbende niet om het geld te doen is, wordt al snel duidelijk. Na bezwaar te hebben gemaakt, gaat zij in beroep (ad € 41 griffiekosten) en vervolgens in hoger beroep (nog eens € 112 aan griffiekosten). Het Hof stelt vast dat de onderscheidenlijke nationale wettelijke basis van het verzoek (de Wob dan wel de Wet GBA) niet relevant is. Het betreft immers een verzoek tot verstrekking van persoonsgegevens en derhalve valt het verzoek onder de reikwijdte van de Europese Privacyrichtlijn (Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens ( PbEG 1995, L 281/31). Voor de uitleg van de aan het Hof voorgelegde vraag is bijgevolg relevant of de verstrekking voldoet aan de eisen die de Privcayrichtlijn daaraan stelt. In aanvulling op de overweging van het Hof merk ik op dat een Wob-verzoek toch wat vreemd in de oren klinkt. Wob-verzoeken hebben tot doel ervoor te zorgen dat informatie die bij het overheidsorgaan berust,
openbaar wordt gemaakt voor een ieder. De belanghebbende lijkt een dergelijke openbaarmaking niet na te streven. Daarbij geldt dat ten aanzien van het heffen van leges anders dan voor de kopieerkosten in de jurisprudentie is aangenomen dat dit bij Wob-verzoeken niet is toegestaan (HR 8 februari 2013, Gst. 2012/97 , m.nt. C.N. van der Sluis en Gerechtshof 's-Gravenhage 6 juli 2011, AB 2011/210 , m.nt. H. Peters). Los van hetgeen door het Hof is overwogen ten aanzien van de wettelijke grondslag voor de gegevensverstrekking, geldt derhalve dat zelfs indien het verzoek van de belanghebbende toch als Wobverzoek had moeten worden aangemerkt, zij wellicht alsnog met kopieerkosten was geconfronteerd. Op grond van art. 14 aanhef en onder b Wob mag het gemeentebestuur daaromtrent nadere regels stellen. Zoals gezegd komt het Hof aan de discussie in het kader van de Wob niet toe. Het Hof kijkt naar art. 12 aanhef onder (a) Privacyrichtlijn, waarin is opgenomen dat een betrokkene ‘ vrijelijk en zonder beperking, met redelijke tussenpozen en zonder bovenmatige vertraging of kosten ’ toegang moet krijgen tot zijn persoonsgegevens. Volgens het Hof is deze zinsnede op twee manier uit te leggen (r.o. 4.6): (i) de verstrekking van persoonsgegevens dient plaats te vinden zonder bovenmatige (vertraging of) kosten; (ii) de verstrekking van persoonsgegevens dient plaats te vinden zonder (bovenmatige vertraging of) kosten. De Europese Privacyrichtlijn is in Nederland onder meer geïmplementeerd in de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wbp volgt de eerste lezing: in art. 39 Wbp is opgenomen dat voor het doen van een mededeling als bedoeld in art. 35 Wbp (het verkrijgen van inzage) de verantwoordelijke een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur vast te stellen vergoeding van kosten kan verlangen die ten hoogste € 5 bedraagt. Art. 39 Wbp is nader uitgewerkt in het Besluit kostenvergoeding rechten betrokkene Wbp ( Stb. 2001/305, laatstelijk gewijzigd in Stb. 2012, 90). Art. 2 Besluit geeft aan dat de wettelijke vergoeding € 0,23 per pagina bedraagt met een maximum van € 5. Art. 3 stelt dat in afwijking van art. 2 een redelijke vergoeding in rekening mag worden gebracht indien: (a) de mededeling uit meer dan honderd pagina’s bestaat; (b) de mededeling bestaat uit een afschrift van een, vanwege de aard van de verwerking, moeilijk toegankelijke gegevensverwerking; (c) de mededeling bestaat uit het afdrukken van één of meer röntgenfoto’s. De redelijke vergoeding is gemaximeerd op € 22,50. Ook de wetsgeschiedenis lijkt uit te gaan van de mogelijkheid dat een vergoeding voor de gemaakte kosten kan worden gevraagd, zolang deze vergoeding niet als bovenmatig is aan te merken. In de memorie van toelichting wordt bij art. 35 Wbp het volgende opgemerkt: “Het gaat om het grondrecht vermeend onrecht ter toetsing aan de rechter voor te kunnen leggen (artikel 13 EVRM). Hij moet zich daartoe, zonder geconfronteerd te worden met bovenmatige kosten, tot de verantwoordelijke kunnen wenden” ( Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3 (mvt), p. 157). De bepalingen van de Wbp zijn echter niet van toepassing, nu voor de gemeentelijke basisadministratie een uitputtend privacyregime is geschapen in de Wet GBA (zie art. 2 lid 1 onder d Wbp). Wel is het zo dat, ook bij de sectorale invulling van de privacybescherming in de Wet GBA, rekening moet worden gehouden met de algemene normen van de Wbp, voor zover de Wet GBA communautair recht bestrijkt, nu beide regelingen op dat gebied aan de Europese privacyrichtlijn moeten voldoen ( Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3 (MvT), p. 12). Dit is mede terug te zien bij de implementatie van de Europese Privacyrichtlijn in de Nederlandse wetgeving, welke ook wijzigingen van de Wet GBA met zich heeft gebracht ( Kamerstukken II 1997/98, 25 892, nr. 3 (mvt), p. 13). Door de implementatie van de Privacyrichtlijn zijn de bepalingen omtrent de informatieverstrekking aan de burger en het inzagerecht verder aangescherpt (Wet van 5 april 2001 tot wijziging van bepalingen met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens, Stb. 2001, 180, zie ook: Kamerstukken II 1998/99, 26 410, nr. 3, p. 25-27). Volgens de wetgeschiedenis van de Wet GBA dient de burger zijn gegevens altijd kosteloos in te kunnen zien (bijvoorbeeld door mee te kijken op het computerscherm van de gemeenteambtenaar), maar kunnen voor de schriftelijke verstrekking van een overzicht van de in de basisadministratie opgenomen gegevens wel kosten in rekening worden gebracht ( Kamerstukken II 1988-1999, 21 123, nr. 3 (mvt), p. 51). Art. 78 Wet GBA stelt dat aan iemand die zich inschrijft in de basisadministratie van een gemeente, binnen vier weken kosteloos een volledig overzicht van zijn persoonslijst (een lijst van gegevens van de burger die in het GBA zijn opgenomen), in een begrijpelijke vorm wordt verschaft. In art. 79 Wet GBA wordt deze informatieplicht aan de betrokkene nader geconcretiseerd: het college van B&W dient aan een ieder op diens verzoek schriftelijk binnen vier weken kosteloos mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens in de basisadministratie worden verwerkt. Indien dit het geval is, wordt aan de betrokkene een schriftelijke mededeling ex art. 78 lid 3 Wet GBA gedaan. Deze mededeling ziet niet op een overzicht van de persoonslijst, maar op een mededeling van de hoofdlijnen van de ter zake van de basisadministratie geldende regels, waaronder onder meer de regels betreffende de identiteit van de voor de verwerking verantwoordelijke en de doeleinden van de basisadministratie. Vervolgens is in art. 79 lid 2 Wet GBA opgenomen dat aan een ieder op verzoek binnen vier weken kosteloos inzage wordt verstrekt betreffende gegevens in de basisadministratie. Hierbij wordt gedacht aan de mogelijkheid dat een burger aan de balie bij de gemeente mee kan kijken op het beeldscherm van de gemeenteambtenaar. Indien gewenst kan op grond van art 79 lid 3 Wet GBA aan de betrokkene een
(desverlangd gewaarmerkt) afschrift in een begrijpelijke vorm van de hem betreffende persoonsgegevens die in de basisadministratie worden verwerkt, worden verstrekt. De oplettende lezer voelt hem al aankomen: in art. 79 lid 3 Wet GBA is het woord ‘ kosteloos’ niet terug te vinden. Conform de wetsgeschiedenis is de wetgever immers van mening dat hiervoor een vergoeding mag worden gevraagd, nu ook een kosteloze optie tot inzage wordt geboden. De vraag is echter of het op een dergelijke wijze verschaffen van inzage wel voldoet aan het inzagerecht van de Privacyrichtlijn. Een betrokkene kan er immers, mede gelet op art. 13 EVRM, belang bij hebben om een afschrift van de persoonsgegevens te hebben, zodat hij kan optreden tegen mogelijke schendingen van zijn privacy. Nu art. 79 Wet GBA de sectorspecifieke uitwerking van art. 12 van de Privacyrichtlijn vormt, besluit het Hof prejudiciële vragen te stellen die kort samengevat als volgt luiden: (i) wordt aan het inzagerecht voldaan door de burger te laten meekijken op een beeldscherm?; (ii) staat de Privacyrichtlijn in de weg aan het heffen van leges voor een afschrift uit de GBA?; en (iii) indien dit niet het geval is, is de legesheffing in deze zaak bovenmatig? Ik geef graag een voorzet voor de beantwoording van de laatste twee vragen. De eerste vraag opent een beerput inzake de reikwijdte van het inzagerecht (wel of geen afschriften verschaffen) waarover de hoogste gerechtelijke instanties in Nederland het niet maar niet eens worden en voor de uitleg waarvan eveneens prejudiciële vragen zijn gesteld (Rechtbank Middelburg 15 maart 2012, AB 2012/263 , m.nt. D. Beltman en A.M. Klingenberg) en gaat de reikwijdte van deze noot derhalve te buiten. In antwoord op de andere vragen: mijns inziens heeft de Europese wetgever destijds niet voor ogen gehad dat het voldoen aan een inzageverzoek altijd kosteloos dient te zijn. Het is echter zaak dat er geen bovenmatige kosten in rekening worden gebracht. Alleen zo wordt aan de betrokkene, die vermoedt dat zijn privacy wordt geschonden of die meent dat een verantwoordelijke incorrecte gegevens over hem verwerkt, een redelijke mogelijkheid geboden om zulks te verifiëren. Dit kan niet indien hier oneigenlijk hoge kosten mee gemoeid zijn. Het zal aan de nationale rechter zijn om te bepalen of de gevraagde vergoeding als bovenmatig kan worden aangemerkt. Het zou de rechtszekerheid ten goede komen als op dit punt een kostenvergoedingsbesluit bij de Wet GBA wordt opgenomen. Hierbij kan mijns inziens worden aangesloten op het huidige kostenbesluit bij de Wbp, nu dit recentelijk herzien is. Het is afwachten of het Hof van Justitie hier ook zo over denkt. Een andersluidend oordeel kan immers ook grote consequenties hebben voor het kostenbesluit Wbp, nu het inzagerecht in zowel de Wet GBA als de Wbp een implementatie vormt van art. 12 Privacyrichtlijn. F.C. van der Jagt
Voetnoten [*]
Mr. F.C. van der Jagt is advocaat bij Stibbe.
copyright Kluwer last update: 2013-05-02
