V.
DŮVODOVÁ ZPRÁVA I. Obecná část A. Závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace 1. Důvod předložení a cíle 1.1 Název Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „návrh zákona“).
1.2 Definice problému V rámci kontinuálního zajišťování slučitelnosti právního řádu České republiky s právem Evropské unie a v souladu s ustanovením § 24 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, bylo aktuálně identifikováno několik sekundárních právních předpisů Evropské unie (dále jen „EU“), u nichž je třeba realizovat jejich implementaci do vnitrostátního práva. Dále byla identifikována nutnost reagovat na požadavky aplikační praxe v oblasti provozování letiště, stanovování jeho druhu a otázky spojené s majetkoprávními vztahy na letištích.
Jedná se zejména o prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy a jednotného uplatňování provozních omezení ke snížení hluku z leteckého provozu, a to v limitech zásad Mezinárodní organizace pro civilní letetcví (ICAO) představujících takzvaný „vyvážený přístup“, a to v návaznosti na nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES.
Taktéž je nutné přijmout prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy hlášení událostí, a to s ohledem na nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007.
Dále se jedná o formální prováděcí (adaptační) opatření v oblasti právní úpravy poskytování letových navigačních služeb v tzv. jednotném evropském nebi s ohledem na nařízení Komise (EU) 2015/340 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. V tomto případě je nezbytné upravit toliko sankční ustanovení zákona. 1
Nicméně stěžejní oblastí navrhované právní úpravy jsou ustanovení týkající se institutů povolení provozovat letiště, stanovení jeho druhu, a to s ohledem na vyjasnění majetkoprávních vztahů mezi vlastníky pozemků a provozovateli letišť. Navrhovanou cestou je reagováno i na opakovaný apel veřejného ochránce práv na změnu stávající praxe.
Návrh zákona rovněž pamatuje na potřebné provedení změn v zákoně č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, které reagují na změny v části týkající se vydávání povolení provozovat letiště a vydávání rozhodnutí o stanovení druhu letiště.
S ohledem na výše uvedené se proto pro účely závěrečné zprávy hodnocení dopadů regulace budeme zabývat problematikou provozování letiště se zvláštním zřetelem na řešení vztahů mezi vlastníky pozemků či leteckých staveb a provozovateli letišť, kterou lze nejen co do rozsahu, ale zejména obsahu a dopadu na adresáty, jakož i orgány státní správy, považovat za klíčovou v rámci předkládaného návrhu zákona. Toto hodnocení dopadů regulace bylo tedy zpracováno jak na základě veřejně dostupných dat, dat Ministerstva dopravy, Úřadu pro civilní letectví (dále jen „Úřad“), tak i na základě dat získaných v rámci provedeného dotazníkového šetření, kterým bylo osloveno 85 z celkem 92 letišť (7 kontaktních údajů nebylo funkčních). Výběr řešení byl následně proveden na základě kvalitativního a kvantitativního vyhodnocení návrhů, analýz a dat z výše uvedených zdrojů (z 85 oslovených letišť reagovalo a dotazníky vyplnilo pouze 35 z nich). Závěrečná zpráva hodnocení dopadů regulace (dále jen „Zpráva“) byla provedena v souladu s obecnými zásadami hodnocení dopadů regulace, metodickými pokyny k oceňování administrativní zátěže veřejné správy a podnikatelských subjektů a dalšími závaznými dokumenty k hodnocení dopadů regulace. Hodnocení dopadů se nezabývá a nevyčísluje absolutní výši aktuálních a budoucích nákladů a přínosů, ale kvantifikuje jejich změnu (tj. nárůst či pokles) po zavedení vybraných variant. Zpráva kalkuluje pouze s nejvýznamnějšími dopady na veškeré dotčené strany, marginální náklady a přínosy jsou hodnoceny jako zanedbatelné a nejsou pro jejich nepodstatnost detailně rozebírány. Záměrně vynecháno bylo vyčíslení nákladů, které bude mít provozovatel letiště s dořešením vlastnických vztahů. Z hlediska zásady, z které návrh zákona vychází a podle které k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul, musí být toto považováno za irelevantní.
1.3 Popis existujícího právního stavu v dané oblasti 1.3.1 Popis stávající právní úpravy v oblasti provozování letiště Problematika provozování letišť je v zákoně komplexně řešena v Části čtvrté zákona č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“). Hlava I obsahuje pravidla pro stanovení druhu letiště, Hlava II pravidla pro získání povolení provozovat letiště, Hlava III pravidla pro plochy určené ke vzletům a přistáním a letecké stavby, Hlava IV ochranná pásma, Hlava V provozní omezení ke snížení hluku na letišti a Hlava VI pravidla pro určení ceny za užívání letiště. Navrhovaná právní úprava vychází z dlouhodobě identifikované potřeby odstranit koncepční nedostatky právní úpravy řízení o stanovení druhu letiště a zejména řízení o vydání a zrušení povolení provozovat letiště, které opakovaně vyvolávají nežádoucí spory o výklad 2
a znesnadňují funkční uspořádání majetkoprávních vztahů k pozemkům a stavbám využívaným za účelem provozování letišť v České republice. Základním nedostatkem stávající právní úpravy je nedostatečné a neodpovídající řešení vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť, které se promítá jak do problematiky povolení provozovat letiště, tak zprostředkovaně i do problematiky stanovení jeho druhu. Z hlediska ochrany ústavních práv je jako největší problém spatřována skutečnost, že zákon s dostatečnou mírou právní jistoty neurčuje, jakým způsobem se mají vypořádat majetkové vztahy mezi provozovatelem letiště a vlastníky letištních pozemků či leteckých staveb a zařízení. Dosavadní snaha zákonodárce řešit tyto vztahy prostřednictvím „věcného břemene provozování letiště“ zřizovaného soudem je problematická a v praxi využívaná jen velice zřídka. Navíc podmínky, za kterých může dojít ke zřízení tohoto věcného břemene, se prakticky shodují s podmínkami pro odejmutí nebo omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, tedy s obecnou právní úpravou, a není dán žádný zvláštní důvod pro to, aby zákon o civilním letectví v této věci obsahoval speciální právní úpravu. Současný věcně i právně neuspokojivý stav bohužel v řadě případů ústí ve spory, z nichž většina je následně rozhodována soudy. Zákon přitom v současnosti neposkytuje žádné z osob účastných na provozu letiště dostatečnou právní jistotu, a to ani ohledně současného právního postavení ve vztahu k letišti, ani co do rozsahu budoucích práv a povinností. Navrhuje se proto vrátit do zákona tradiční přístupy k řešení těchto situací. V tomto kontextu si tedy nová právní úprava klade za cíl zcela jasně stanovit práva a povinnosti, ať již majitelů pozemků, které jsou využívány k provozování letiště, na nichž se nachází letiště, či staveb na letištích, ale zejména provozovatelů letišť, kteří tyto pozemky nebo stavby užívají. Pokud jde o vlastní řízení o vydání rozhodnutí povolení provozovat letiště, Úřad jakožto věcně výlučně příslušný orgán uděluje povolení osobě, která splní zcela obecné podmínky dle § 27 odst. 2 zákona, doloží-li svoji bezúhonnost a odbornou způsobilost. Žádost o povolení provozovat letiště pak musí být doložena dokladem, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště, není-li vlastník současně provozovatelem Problematičnost požadavku předložit doklady, které mají dosvědčovat shodnou skutečnost (doklad o vlastnických či užívacích právech a zcela nadbytečný doklad k souhlasu s užíváním), je posilována nejasným vymezením pojmu vlastníka letiště. Tento pojem je matoucí (letiště tak, jak bylo doposud vymezeno, nelze vlastnit – není totiž věcí v právním smyslu). Jiné požadavky na žadatele než výše uvedené zákon nezná, současně také není omezen počet osob, které mohou společně anebo samostatně žádost podat. To v praxi znamená, že o povolení může požádat v zásadě každá osoba splňující zákonné předpoklady, přičemž není rozhodující, zda je či není vlastnicky spojena s letištěm anebo letištními pozemky (může jít o osobu zcela odlišnou od vlastníka letiště i vlastníků letištních pozemků). Na tuto situaci se pokouší reagovat ustanovení § 27 odst. 3 zákona, který stanoví, že Úřad vydá příslušné přednostně tomu žadateli, který prokáže, vlastnictví nadpoloviční většiny výměry letištních pozemků, je přesně klasickou ukázkou nesystematičnosti stávající právní úpravy a přináší velké problémy při výkladu. Opět zde tvoří největší problém nejasná definice letiště a letištního pozemku, jež vůbec nenachází logickou oporu v předmětných ustanoveních týkajících se vlastního udělování povolení provozovat letiště, zejména pak ve spojení s ustanovením § 30 odst. 2 písm. d), kdy se ukazuje neprovázanost těchto ustanovení, což je pro právní výklad velmi problematické a v praxi zcela nepřijatelné. 3
Ke shora uvedeným nedostatkům stávající právní úpravy přistupuje další a z hlediska výkladu problematická otázka. Podle § 34 zákona zaniká povolení k provozování letiště mimo jiné rozhodnutím Úřadu pro civilní letectví o zrušení tohoto povolení, přestal-li provozovatel letiště splňovat předpoklady pro jeho vydání. Problematický je přitom výklad souvisejících ustanoven, pokud jde o otázku, co je těmito předpoklady (podmínkami pro vydání povolení). Podle § 27 odst. 2 je podmínkou vydání tohoto povolení skutečnost, že a) fyzická osoba a její odpovědný zástupce, byl-li ustanoven, dosáhli věku 18 let, jsou způsobilí k právním úkonům, bezúhonní a alespoň jeden z nich je odborně způsobilý, a b) všechny fyzické osoby, které jsou statutárním orgánem právnické osoby nebo členy statutárního orgánu, dosáhly věku 18 let, jsou způsobilé k právním úkonům, bezúhonné a alespoň jeden člen statutárního orgánu nebo odpovědný zástupce právnické osoby splňuje podmínku odborné způsobilosti. Podle § 30 odst. 2 písm. c) zákona je ovšem nutno k žádosti o vydání povolení provozovat letiště přiložit doklad, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a doklad osvědčujícím souhlas vlastníka letiště s provozováním letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště. Ačkoli osvědčení vlastnického, případně užívacího práva není výslovně uvedeno mezi podmínkami pro vydání povolení v ustanovení § 27 odst. 2, přesto je třeba tato práva prokázat v rámci řízení o vydání povolení provozovat letiště. Je pak otázkou výkladu, zda prokázání vlastnického nebo užívacího práva k letišti je ve skutečnosti podmínkou pro vydání povolení, přičemž ztráta (absence) tohoto práva, která nastane po vydání povolení, je důvodem pro zrušení tohoto povolení či nikoliv. V současné době tedy není jednoznačné, zda stávajícím provozovatelům reálně hrozí, že by již vydaná povolení k provozování letiště mohla být z tohoto důvodu rušena, tedy zda provoz stávajících letišť je z tohoto důvodu reálně ohrožen. Řešení prostřednictvím metodického vedení (metodického pokynu, který Ministerstvo dopravy v minulosti vydalo), se ukázalo jako nedostatečné. Možnost vypořádání majetkových vztahů k letišti prostřednictvím zřízení věcného břemene podle stávající právní úpravy svědčí provozovatelům letišť zapsaných v evidenci a skutečně existujících k 31. prosinci 2009. Ti mohou navrhnout soudu zřízení věcného břemene pro provozování letiště k letištnímu pozemku osoby odlišné od vlastníka či provozovatele letiště, na němž se nachází letiště nebo jeho část. Tento postup je přípustný pouze za předpokladu, že nebylo dosaženo příslušného práva k pozemku dohodou s vlastníkem, a jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka letištního pozemku. Popsaná úprava byla v posledních letech využívána skutečně zřídka a lze ji hodnotit jako problematickou. Zákon v podstatě připouští účelové omezení vlastnického práva (zřízením věcného břemene v rozsahu, který při aplikaci ostatních právních předpisů znamená téměř úplnou ztrátu možností dispozice s tímto majetkem) vlastníků letištních pozemků, ale prakticky zcela mimo režim a procesní náležitosti vyvlastňovacího zákona. Přitom právě vyvlastňovací zákon je předpis s obecnou působností a ověřenou aplikační praxí v obdobných situacích, který zajišťuje odpovídající správní a následně i nezávislou soudní kontrolu v citlivých zásazích do vlastnických práv. Zvolená úprava je navíc v důsledku nedokonalé kombinace soudního zřízení věcného břemene s principy vyvlastňovacích řízení v mnoha směrech nevhodná. Předně se jeví být 4
diskriminační, když neodůvodněně zvýhodňuje provozovatele letišť existujících před provozovateli letišť nově zřizovaných. Zřizování věcných břemen ve prospěch provozovatele letiště podle stávající právní úpravy v zákoně je nekoncepční a nereflektuje existenci obecného právního předpisu, který je pro podobné životní situace určen (zákon o vyvlastňování), ani funkční úpravu omezování vlastnických vztahů v jiných, obsahově podobných situacích. Stávající právní úpravu obsaženou v zákoně lze tedy sice prohlásit za funkční, ale toliko omezeně a s výraznými limity zejména v oblasti ochrany vlastnických práv majitelů pozemků či staveb dotčených provozem letiště. Zcela běžnou realitou totiž je situace, kdy stávající provozovatelé nemají vypořádány vztahy k majitelům pozemků a staveb, která používají při provozování letiště, a navíc nejsou ani ničím motivováni, aby tak učinili. S ohledem na shora uvedené není totiž zcela bez pochybností, zda provozovatel letiště, kterému svědčí na základě rozhodnutí Úřadu přiznané právo provozovat letiště, již musí prokazovat „kontinuální“ splnění jedné z podmínek obsažené v ustanovení § 30 odst. 2 písm. c), tedy, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, … či se může prokázat dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště s provozováním letiště, není-li vlastník současně provozovatelem letiště. Problematika stanovení druhu letiště je ve stávajícím znění zákona založena na tom, že o stanovení druhu letiště a o jeho změně rozhoduje Úřad na základě žádosti provozovatele letiště. Tato právní úprava se vykazuje několika nedostatky. Předně žádost o stanovení druhu může podat pouze provozovatel letiště. Subjekt žádající o povolení provozovat tedy musí nejprve získat povolení provozovat a teprve potom žádat o stanovení druhu. Normy, které jsou pro subjekty v civilním letectví závazné podle § 102 zákona o civilním letectví, však prakticky provozování letiště bez stanoveného druhu neznají. Proces, který musí podstoupit zájemce po provozování letiště se tak podle současné právní úpravy nesmyslně protahuje. V případě, že letiště přestane splňovat technické a provozní podmínky, které jeho druh určují, nemá Úřad možnost takovému letišti jeho druh změnit nebo zrušit. Dalším nedostatkem je, že v případě, že letiště přestane být provozováno (nemá provozovatele), stanovení jeho druhu stále zůstává platné a případný nový žadatel o provozování (provozovatel) musí naplnit technické a provozní podmínky pro stanovený druh letiště.
1.4 Identifikace dotčených subjektů Dotčenými subjekty navrhované právní úpravy (pro účely Zprávy) jsou příslušné správní orgány v oblasti civilního letectví, tj. Úřad a Ministerstvo dopravy coby jemu nadřízený orgán (odvolací orgán vůči rozhodnutím Úřadu vydaným v prvním stupni). Dalšími dotčenými subjekty jsou provozovatelé letišť (cca 92 letišť) a vlastníci pozemků a staveb na letištích (v řádu tisíců zejména fyzických osob).
1.5 Popis cílového stavu Cíle navrhované úpravy můžeme pro zjednodušení rozdělit na dvojí, a to unijní a vnitrostátní.
5
1.5.1 Unijní cíle v oblasti hlášení událostí, provozních omezení ke snížení hluku z leteckého provozu a poskytování letových navigačních služeb v jednotném evropském nebi Unijní cíle nařízení, která jsou prováděna návrhem zákona, jsou vymezeny v jejich jednotlivých preambulích a nemůžou být jakkoli měněny. Členské státy EU jsou toliko vázány provést specifická ustanovení unijních předpisů, kde je nezbytné založit vnitrostátní působnost, resp. zavést nové skutkové podstaty pro vedená sankční řízení. Navrhovaná právní úprava tedy tato nařízení provádí, s cílem zajistit soulad vnitrostátní právní úpravy se sekundárním právem Evropské unie. 1.5.2 Vnitrostátní cíle v oblasti zpřesnění nejen majetkoprávních vztahů na letištích Vnitrostátní cíle, které jsou sledovány návrhem zákona, jsou navázány zejména na institut povolování provozování letiště a jejich dosažení je založeno na základním ústavně konformním principu, že k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul. Významným cílem návrhu zákona je i precizace vztahu povolení provozovat letiště a stanovení druhu letiště s tím, že tyto dva právní instituty spolu velice úzce souvisí a že provozovat letiště nebude možné bez stanovení jeho druhu. Hlavním cílem navrhované právní úpravy je zcela jasně stanovit práva a povinnosti, ať již majitelů pozemků, které jsou využívány k provozování letiště, na nichž se nachází letiště, či staveb na letištích, ale zejména provozovatelů letišť, kteří tyto pozemky nebo stavby užívají. Shora uvedené nejasnosti týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště se navrhovaná právní úprava snaží odstranit. Navrhují se nová pravidla týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště, která doplňují dosavadní úpravu (návrh zákona stanoví aktivní legitimaci k podání žádosti o vydání povolení provozovat letiště a přílohy, které je k žádosti třeba přiložit). Podmínkou vydání rozhodnutí o povolení provozovat letiště mimo jiné je, aby žadateli náležel soukromoprávní titul k užívání všech pozemků a všech leteckých staveb uvedených v příloze k žádosti o vydání povolení provozovat letiště, tedy všech pozemků a leteckých staveb, které hodlá využívat k provozování letiště (vlastnické či jiné věcné právo, popř. právo obligační užívací či požívací. Stávajícím provozovatelům přitom návrh zákona poskytuje určitou ochrannou dobu, ve které budou muset vypořádat veškeré vztahy k pozemkům a leteckým stavbám, které hodlají za účelem provozování letiště užívat. V dané lhůtě bude tedy muset dojít k bezvýjimečnému vypořádání všech majetkových vztahů na letišti, případně bude moci provozovatel letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště, co do pozemků či leteckých staveb, které hodlají pro provozování letiště užívat. Nově se navrhuje možnost vydat povolení provozovat letiště jen na dobu určitou (pouze na žádost). Zákon upravuje náležitosti rozhodnutí o povolení provozovat letiště a stanoví údaje, které je Úřad pro civilní letectví po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště povinen zveřejnit, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. Nově se výslovně upravuje možnost provozovatele letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště (procesní postup je přitom obdobný procesnímu postupu v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště). Paralelně k vydání povolení provozovat letiště se navrhuje i úprava zrušení povolení ze strany Úřadu (zrušením povolení provozovat letiště nebo zánikem jeho účinků zanikají rovněž účinky rozhodnutí o stanovení druhu letiště).
6
Provozovatel letiště, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění (tj. letiště, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je provoz zajišťován s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů, a které má dráhu se zpevněným povrchem o délce 800 metrů nebo více, nebo je určeno výlučně pro vrtulníky), bude povinen dopředu (ve stanovených lhůtách) avizovat Úřadu předpokládané ukončení provozování letiště. Navrhovaná právní úprava dále reaguje na nejasnosti týkající se řízení o stanovení druhu letiště, přičemž odpovídající ustanovení formulačně a legislativně zpřesňuje. Navazuje možnost provozování letiště na stanovení druhu, umožňuje podat žádost o stanovení druhu souběžně s žádostí o povolení provozovat letiště a umožňuje Úřadu druh letiště změnit nebo zrušit, a to i z moci úřední. Oproti stávající právní úpravě bude zákon obsahovat výslovné zakotvení podmínek pro vydání rozhodnutí o stanovení druhu letiště (rozhodnutí o stanovení druhu letiště bude vydáno, budou-li splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající druhu letiště stanovené v § 9 odst. 3 a příloze č. 3 vyhlášky č. 108/1997 Sb., o jehož stanovení se žádá). Dále se výslovně stanoví, že nebude-li tato podmínka splněna, pokud jde o druh letiště, o jehož stanovení se žádá, přičemž zároveň budou splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající jinému druhu letiště, Úřad pro civilní letectví takový druh letiště stanoví. Zákon výslovně stanoví, že na žádost provozovatele letiště Úřad pro civilní letectví rozhodne o změně druhu letiště, a dále stanoví podmínky pro vydání takového rozhodnutí. Podrobnosti a obsah žádosti o stanovení druhu letiště, které jsou v současné době upraveny vyhláškou (vyhláška č. 108/1997 Sb.) se převádějí na zákonnou úroveň. Speciálně od správního řádu je pro případ řízení o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště stanoven okruh účastníků řízení (účastníkem těchto řízení je pouze žadatel nebo, je-li řízení zahájeno z moci úřední, provozovatel letiště) a podrobněji jsou rovněž specifikovány povinnosti Úřadu pro civilní řízení využívat pro účely řízení o vydání rozhodnutí o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště údaje ze základních registrů a agendových informačních systémů; Do zákona se doplňuje možnost Úřadu pro civilní letectví rozhodnutím změnit nebo zrušit stanovený druh letiště z úřední povinnosti včetně podrobností týkajících se tohoto řízení, a dále tzv. změkčovací klauzule, podle které před zahájením řízení o změně nebo zrušení druhu letiště Úřad poskytne provozovateli letiště lhůtu (nejdéle 6 měsíců) k odstraněných nedostatků, a to s výjimkou situace, kdy provozovatel letiště prohlásí, že nedostatky neodstraní, nebo požádá-li sám o změnu druhu letiště. Ustanovení o evidenci letišť (stávající § 25a) se navrhuje zrušit. Z dlouhodobého hlediska se ukázalo, že evidence letišť neplní v současnosti žádnou smysluplnou funkci. Ani další ustanovení zákona s evidencí letišť nepočítají. V některých ohledech se také svým obsahem překrývá s jinými, již existujícími seznamy a databázemi, přičemž toto zdvojování není žádoucí. S evidencí letišť již navrhovaná právní úprava nepočítá. Tím však samozřejmě není dotčeno právo Úřadu vést si pro vlastní (interní) potřeby takovou evidenci v libovolné podobě, s libovolným obsahem i rozsahem.
7
1.6 Zhodnocení rizika Nesplnění závazků plynoucích z členství České republiky v Evropské unii v oblasti dotčených identifikovanými nařízeními k adaptaci, což ve svém důsledku povede k uvalení finančních sankcí. Největší rizikem je však ponechat problematické právní úpravy řízení o vydání povolení provozovat letiště, řízení o stanovení druhu letiště a rezignovat na snahu ujasnit vztahy mezi vlastníky pozemků a staveb na letištích vůči provozovatelům těchto letišť a ponechat v zákoně nefunkční a vzájemně nekompatibilní ustanovení (přednostní právo podle § 27 odst. 3 a ustanovení § 30 odst. 3 apod.). Takové řešení se jeví předkladateli návrhu zákona jako nezodpovědné. Předkladatel návrhu nákona si je samozřejmě vědom toho, že napravení majetkoprávních vztahů s sebou ponese náklady na straně provozovatelů letišť, a to jak finanční, tak administrativní, nicméně v návrhu zákona jsou definovány v přechodných ustanovení poměrně dlouhé přechodné lhůty, po které musí stávající vlastníci dotčených pozemků a staveb strpět provozování letiště a které provozovatelům letišť poskytují dočasnou ochranu po dobu, kterou by měli využít k vypořádání svých majetkoprávních vztahů. Navíc je za stanovených podmínek provozovatelům letišť umožněno, aby na potřebný právní titul dosáhli i cestou omezení vlastnického práva spočívající ve využití obecné právní úpravy o vyvlastnění. Nelze nicméně vyloučit, že na některých letištích půjde o tak vyhrocené vztahy, že jejich další existence bude ohrožena. I přes tuto skutečnost, kdy nebude v rámci zákona o vyvlastnění prokázán veřejný zájem na provozu takového letiště, aby si provozovatel letiště zajistil jiný právní titul než samotné vlastnictví k pozemkům a stavbám (případně se dohodnout s vlastníky pozemků a staveb na jejich využití), které k provozování letiště využívá, však nezbývá, než s ohledem na ochranu práva vlastníků pozemků a leteckých staveb toto riziko akceptovat.
2. Návrh variant řešení Návrh variant řešení se soustředí na otázku zajištění funkčního uspořádání majetkoprávních vztahů k pozemkům a stavbám využívaným za účelem provozování letišť v České republice. Návrh zákona vychází z premisy, že žadatel o provozování letiště musí prokázat, že je vlastníkem pozemků a staveb, které hodlá pro provozování letiště využívat, nebo mu k jejich užívání svědčí jiný právní titul. Pozemky a stavby, u kterých to není schopen prokázat, provozovatel nemůže k provozování letiště používat. Minimální rozsah pozemků a staveb, které provozovatel potřebuje k tomu, aby mohl provozovat letiště, které bude odpovídat technickým a provozním podmínkám stanoveným rozhodnutím mezinárodní organizace vydaného na základě mezinárodní smlouvy, která je součástí právního řádu (viz Příloha č. 14 k Úmluvě o mezinárodním civilním letectví), jsou pozemky, které se nacházejí v tzv. pásu dráhy. Pás dráhy představuje minimální plochu, na které lze provozovat letiště. Skládá se ze vzletové a přistávací dráhy a plochy, která ji obklopuje a která je určena ke snížení nebezpečí poškození letadla v případě jeho vyjetí ze vzletové a přistávací dráhy a k zajištění bezpečnosti letadla letícího nad pásem vzletové a přistávací dráhy při vzletu nebo přistání. Velikost této plochy se určuje v závislosti na šířce a délce dráhy. Všechny ostatní pozemky a stavby, které jsou využívány k provozování letiště, pak již nemají přímý vliv na existenci nebo provozování letiště jako takového. Mají ovšem vliv na 8
rozsah provozu na letišti (a s tím spojené podmínky bezpečného provozu na letišti) a na druh provozovaného letiště. Pro účely získání povolení provozovat letiště tak bude vždy nezbytné prokázat vlastnictví nebo jiný právní titul k užívání pozemků a staveb nacházejících se v pásu dráhy. Dalším principem navrhovaných řešení je skutečnost, že za jakékoli omezení dispozice s pozemky a stavbami náleží jejich vlastníkům odpovídající náhrada, ať už bude stanovena na základě zákona o vyvlastnění, nebo v rámci ochranných dob na základě zákona o civilním letectví. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku po dobu ochranné doby náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Výše této náhrady je stanovena tak, aby v souvislosti s délkami ochranných dob motivovala vlastníky pozemků a staveb a provozovatele letišť k náležitému vypořádání. Návrh zákona rovněž předjímá, že jakákoli ochranná doba poskytovaná stávajícím provozovatelům letiště pro účely vypořádání jejich vztahů s vlastníky pozemků a staveb by měla být časově omezená. Nicméně v této souvislosti je vhodné ještě zmínit, že veřejná letiště, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je zajišťován provoz s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů a která mají dráhu se zpevněným povrchem o délce alespoň 800 metrů, nebo jsou využívána výhradně vrtulníky, je možné považovat za součást kritické dopravní infrastruktury České republiky a zaslouží si proto zvláštní ochranu. Vlastníkům pozemků a staveb, které jsou prokazatelně využívány k provozování takového letiště, je proto uložena povinnost strpět provozování tohoto letiště po dobu delší než u ostatních letišť. Kritickým bodem celé právní úpravy, resp. návrhu zákona byl identifikován způsob omezení vlastnického práva a otázka postavení Úřadu v průběhu „vyvlastňovacích řízení“, přičemž byly identifikovány tři možné varianty (kromě varianty nulové) řešení. 2.1 Návrh variant v oblasti omezení vlastnického práva a postavení Úřadu v příslušných řízení
Varianta A) – může být považována za tzv. variantu nulovou, kdy předkladatel a následně zákonodárce rezignují na řešení majetkoprávních vztahů s tím, že stávající provozovatelé letiště nebudou i nadále nuceni vypořádávat své vztahy na letištích, která provozují;
Varianta B) – zachování modifikovaného institutu věcných břemen v režimu zákona (tj. zvláštní právní úpravy) s tím, že tím, kdo na návrh rozhodne o zřízení věcného břemene provozování letiště k pozemku nebo stavbě za účelem provozování letiště, bude věcně příslušný soud. Na rozdíl od varianty A) by však tohoto institutu mohli využít všichni provozovatelé letišť.
Varianta C – využití zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, s tím, že tím, kdo povede vyvlastňovací řízení, bude vyvlastňovací úřad podle ustanovení § 15 tohoto zákona, tj. obecní úřad obce s rozšířenou působností, nebo Magistrát hlavního města Prahy, nebo magistrát územně členěného statutárního města.
Varianta D – využití zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění), ve znění pozdějších předpisů, s tím, že vyvlastňovacím úřadem pro příslušná řízení bude stanoven Úřad. Zákon o vyvlastnění umožňuje svěřit rozhodování o odnětí nebo omezení vlastnického práva speciálnímu úřadu. Za účelem zajištění jednotnosti a předvídatelnosti rozhodování ve 9
věcech vyvlastnění za účelem provozování letiště se může jevit vhodnější takový speciální úřad určit.
3. Vyhodnocení nákladů a přínosů Je sice pravdou, že každá z variant B, C nebo D s sebou přinese dodatečné finanční náklady na adresáta právní úpravy, tj. provozovatele letiště (či žadatele o provozování), který se proto, aby mohl (nadále) provozovat letiště, musí vypořádat s náklady spojenými s nabytím právního titulu pro využívání pozemků a staveb, které nezbytně potřebuje k provozování letiště. Jak již ale bylo uvedeno výše, předkladatel návrhu zákona je toho názoru, že ačkoli tyto náklady mohou dosahovat i významných finančních prostředků (i v řádech milionů korun), nemohou být brány v potaz, pokud je snahou vyřešit stávající nevyhovující stav spočívající v rezignaci na řešení nevypořádaných majetkoprávních vztahů vlastníků pozemků či leteckých staveb a provozovatelů letišť. Navrhovaná právní úprava by měla zhojit nedostatky stávající právní úpravy, které mj. spočívají v naprosto nejistém postavení provozovatelů letišť a vlastníků pozemků a staveb s ohledem na práva a povinnosti, která jim mají být přiznána nebo naopak uložena jako dotčeným stranám v rámci rozhodnutí o vydání povolení provozovat letiště. Předkladatel návrhu se proto domnívá, že výhody plynoucí z navrhované právní úpravy, jakkoli spojené s dodatečnou finanční zátěží, budou plně eliminovat právě tato rizika (rovněž spojená s nemalými náklady například z důvodu vedení řady správních a následně soudních řízení). Každá z navrhovaných variant si rovněž více či méně, pokud mají být odstraněny alespoň největší nedostatky stávající vnitrostátní právní úpravy, vyžádá zvýšení nákladů na činnost státní správy v předmětné oblasti.
3.1 Identifikace nákladů a přínosů Náklady a přínosy v této kapitole budou vyhodnocovány na základě vybraných kritérií, a to pro jednotlivé varianty, upřesňovány budou na základě provedených konzultací s odbornou veřejností, jakož i orgány státní správy v jednotlivých fázích legislativního procesu. Pro účely elementární komparace byla vybrána následující kritéria:
efektivita státní správy finanční náklady garance zákonnosti a možnost uplatnění opravných prostředků nebezpečí korupce
Náklady budou posouzeny na základě kvalifikovaného odhadu předpokládané funkčnosti navrhovaného řešení ve vztahu k současné situaci. Přínosy a samozřejmě i případná negativa jednotlivých navrhovaných variant se předkladatel názorně a stručně shrnuje do jednotlivých tabulek. Význam jednotlivých hodnotících kritérií lze popsat následovně: Kritérium efektivita státní správy finanční náklady problém vyřešení stávajícího nevyhovujícího
Význam efektivita výkonu státní správy, včetně účelnosti a administrativní náročnosti finanční náklady veřejné správy a soukromého sektoru garance zákonnosti a možnosti uplatnění opravných prostředků 10
stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce
možnost ovlivnění výkonu činnosti státní správy
Podrobeny přezkumu budou zejména ukazatele finanční nákladovosti a efektivity státní správy, a to z pohledu účelnosti výkonu státní správy (způsobu dosažení požadovaných cílů, zvýšení administrativní zátěže pro orgány státní správy, jakož i jejich adresáty). Varianta A (rezignace) Kriterium efektivita státní správy finanční náklady
problém vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce
Náklady a přínosy/negativa Nezměněna, tj. velice nízká a formální se všemi nedostatky uvedenými v předcházejících kapitolách. finanční náklady veřejné správy do budoucna stejně vzrostou, protože bude vedeno více správních řízení nejen u prvního stupně řízení, ale i v druhé instanci. Náklady však budou nižší než v případě ostatních variant; finanční náklady soukromého sektoru rovněž vzrostou, a to ze stejného důvodu. Nicméně budou řádově nižší než u ostatních variant. Přínosy zcela minimální, protože provozovatele letiště dle stávající právní úpravy nic nenutí k tomu, aby své majetkoprávní vztahy k pozemkům a stavbám, která pro provozování letiště využívá, vypořádával. V případě zachování status quo nejsou známy důvody pro změnu míry rizika korupce.
Varianta B (věcná břemena dle zákona s příslušností soudu) Kriterium efektivita státní správy
finanční náklady
Náklady a přínosy/negativa Velmi vysoká, nicméně s rizikem poměrně dlouhých lhůt při rozhodování soudu oproti rozhodování Úřadu ve správním řízení. Finanční náklady veřejné správy by mohly být srovnatelné nebo mírně nižší oproti stávajícímu stavu; náklady na soudní řízení nese žadatel (vyvlastňovatel), včetně příslušných soudních poplatků. Řízení o majetkoprávních vztazích by byla vedena u soudních orgánů a řízení o provozování letiště by mohla efektivněji vedena a soustředit se na veřejnoprávní část týkající se zajištění dohledu nad bezpečným provozováním letecké dopravy. Finanční náklady soukromého sektoru samozřejmě vzrostou. Provozovatelé letišť budou nuceni své závazky vypořádat. Přesná kalkulace těchto nákladů je ale z důvodu potřebného zajištění fungování principu „za jakékoli omezení dispozice s pozemky a stavbami náleží jejich 11
o
o o o
problém vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích
vlastníkům odpovídající náhrada“ irelevantní. Nicméně náklady by byly zejména následujícího charakteru (předpoklad pro typické travnaté vnitrostátní veřejné letiště): Určení příslušné parcely (poloha, výměra, vlastník), včetně pořízení ideálně geometrického plánu a textovou částí – řádově 10 – 50 tis. Kč; Náklady soudní (zřízení věcného břemene) – řádově do 30 tis. Kč. Včetně znaleckého posudku; Náklady právního zastoupení – desítky tis. Kč; Obvyklá cena části pozemku definovaného, na němž je letištní dráha, dle stanoveného znaleckého posudku – dle typu pozemku, katastru a výměry (případně roční nájemné, které se nejčastěji pohybuje v hodnotě 1 – 2 % ceny ze znaleckého posudku).
Garance zákonnosti poměrně vysoká. a) Soud na návrh rozhodne o zřízení věcného břemene provozování letiště k pozemku nebo stavbě za účelem provozování letiště. Zřízení věcného břemene provozování letiště je přípustné jen tehdy, převažuje-li veřejný zájem na jeho zřízení nad zachováním dosavadních práv vlastníka pozemku nebo stavby a nepodařilo-li se provozovateli letiště právo k pozemku nebo stavbě získat dohodou. b) Za zřízení věcného břemene provozování letiště náleží vlastníku pozemku, ke kterému bylo zřízeno věcné břemeno, ze strany provozovatele letiště náhrada. Náhradu za zřízení věcného břemene provozování letiště soud určí jako roční plnění, jehož výše se stanoví dle oceňovacích předpisů. Vlastník pozemku, ke kterému bylo zřízeno věcné břemeno provozování letiště, a provozovatel letiště si mohou písemně sjednat jinou výši ročního plnění a jeho dřívější splatnost. Negativem je skutečnost, že postup (resp. podmínky nezbytné k „uvalení“ věcného břemene) dle speciální právní úpravy (zákon) je prakticky totožný s postupem dle zákona o vyvlastnění, přičemž není důvod pro souběžnou speciální úpravu k podobné úpravě obecné. Institut „věcného břemene provozování letiště“ zřizovaného soudem je problematický a v praxi je využíván jen velice zřídka, přičemž jeho využití v řadě případů ústí ve spory, z nichž většina je následně rozhodována soudy.
nebezpečí korupce
Nejsou známy důvody pro změnu míry rizika korupce.
12
Varianta C (vyvlastnění dle obecné právní úpravy, včetně příslušnosti) Kriterium efektivita státní správy
finanční náklady
Náklady a přínosy/negativa Dobrá. Garantován postup dle obecného předpisu (zákona o vyvlastnění). Přestože je zřejmé, že využití zákona o vyvlastnění pro řešení majetkoprávních sporů mezi provozovateli letišť by představovalo z právního hlediska funkční řešení, nese s sebou úskalí, která při zvažování budoucí právní úpravy nelze ignorovat: Po velmi pomalém začátku se již jak soudy, tak provozovatelé letišť s věcnými břemeny podle § 30a sžili a umí jej využívat jako efektivního nástroje (věcná břemena jsou zřízena minimálně na 6 letištích a počet zatížených pozemků se pohybuje kolem sta). Jednorázová náhrada, se kterou pracuje zákon o vyvlastnění, může být pro některé provozovatele příliš vysoká. Přestože věcné břemeno zřízené podle zákona o vyvlastnění je pořád pouze věcným břemenem – tedy omezením vlastnického práva za náhradu, které provozovatelé letišť a vlastníci pozemků a staveb již znají, pojem „vyvlastnění“ může být sám o sobě chápan velice negativně. Využitím obecné úpravy podle zákona o vyvlastnění může dle zkušenosti se současnými spory v území přinést i průtahy v řízeních. Je totiž nepravděpodobné, že by se vlastník vyvlastněného pozemku nebo stavby smířil s rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu a vyvlastňovaný by využil možnosti správní nebo občanskoprávní žaloby a obrátil by se na soud. Ve svém důsledku by tedy samotné vyvlastňovací řízení představovalo pouze řízení předcházející soudnímu řízení. Letiště a příslušné pozemky často leží v katastru několika obcí a místní příslušnost vyvlastňovacího úřadu by tak mohla být poměrně značnou komplikací, a to i z pohledu potřeby zajištění ustálené rozhodovací praxe. Finanční náklady veřejné správy vzrostou, protože se vyvlastňovacím úřadům dle ustanovení § 15 zákona o vyvlastnění rozšíří jejich působnost i do oblasti letišť; Finanční náklady soukromého sektoru budou obdobné jako u varianty B, nicméně s možností ušetření nákladů spojených s jedním „kolem“ opravného řízení, než se nespokojený vyvlastněný obrátí na soud.
problém vyřešení Přínosy vysoké. stávajícího nevyhovujícího 13
stavu, pokud jde o Garantován postup dle obecného předpisu vypořádání majetkoprávních o vyvlastnění) bez výraznějších odchylek. vztahů na letištích nebezpečí korupce Nejsou známy důvody pro změnu míry rizika.
(zákona
Varianta D (vyvlastnění dle obecné právní úpravy; Úřad v postavení vyvlastňovacího úřadu) Kriterium efektivita státní správy
Náklady a přínosy/negativa Vysoká. Viz výše a dále: Určení Úřadu speciálním vyvlastňovacím úřadem pro
účely vyvlastňovacích řízení za účelem provozování letiště a soustředění řízení o vyvlastnění u jednoho úřadu přispěje k jednotnosti rozhodovací praxe, a to především v té části, kde je rozhodováno o tom, zda provozování daného letiště je nebo není ve veřejném zájmu (a zda tento zájem převažuje nad ostatními oprávněnými zájmy). Pokud tímto úřadem bude Úřad, bude mít vyvlastňovací řízení prospěch i z praktických znalostí, kterými Úřad disponuje. Nespornou výhodou je i navazující jednotnost soudního
rozhodování v případech, kdy dojde ke zpochybnění rozhodnutí Úřadu ve smyslu ustanovení § 28 zákona o vyvlastnění a k podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu. finanční náklady
problém vyřešení stávajícího nevyhovujícího stavu, pokud jde o vypořádání majetkoprávních vztahů na letištích nebezpečí korupce
Finanční náklady veřejné správy, alespoň pokud se týká rozpočtové kapitoly Ministerstva dopravy, vzrostou – viz níže. Finanční náklady soukromého sektoru budou obdobné jako u varianty B, nicméně s možností ušetření nákladů spojených s jedním „kolem“ opravného řízení, než se nespokojený vyvlastněný obrátí na soud. Přínosy velmi vysoké. Garantován postup dle obecného předpisu (zákona o vyvlastnění) s minimem odchylek stanovených v zákoně, včetně záruky opravných prostředků a jasného stanovení postupu při vedení správního řízení. Akceptovatelné. Teoretické riziko vyšší centralizace výkonu státní správy s sebou může přinášet vyšší potřebu kontroly dodržování vnitřních protikorupčních pravidel.
Finanční náklady státní správy Z důvodu očekávaných dopadů na státní rozpočet (veřejné rozpočty) v případě přijetí navrhované právní úpravy (varianty D), která je právně nejčistší, ale přinese dodatečné náklady na státní rozpočet, se je předkladatel rozhodl blíže specifikovat a identifikovat. Vyjdeme-li z předpokladu, že navrhovaná právní úprava předpokládá, že provozovatel letiště je povinen požádat do 6 měsíců ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona o vydání 14
povolení provozovat letiště podle § 25c zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona, pak lze s ohledem na existenci 92 letišť očekávat zvýšené nároky na administrativní zátěž zejména na straně Úřadu z důvodu vedení celé řady správních řízení. Dodatečnou administrativní zátěž lze očekávat i v oblasti vedení správních řízení o stanovení, změně či zrušení druhu letiště, protože využití tohoto institutu je v navrhované právní úpravě mnohem flexibilnějším a mělo by být více využíváno. Navíc je umožněno Úřadu druh letiště měnit i z moci úřední. Úřad bude ale zejména působit v roli speciálního vyvlastňovacího úřadu, což s sebou přinese rovněž dodatečné administrativní a následně i finanční náklady na státní rozpočet. S ohledem na skutečnost, že do pěti resp. deseti let, tedy doby, po kterou musí vlastníci pozemků (v závislosti na druhu letiště) strpět jejich užívání, by se měl skokově zvýšit počet řízení o vyvlastnění tam, kde nebude provozovatel letiště se s vlastníky pozemků a staveb dohodnout jinak. Z výše uvedeného se předpokládá, že dodatečný nápad agendy bude muset být kompenzován navýšením 1 systemizovaného místa na Úřadu, ale mělo by tomu být toliko po omezenou dobu zhruba 10 let, tedy po dobu ochranné lhůty, kterou budou mít někteří stávající provozovatelé letišť na dořešení majetkoprávních vztahů k pozemkům a stavbám, která používají. Jednorázové náklady spojené s fungováním 1 systemizovaného místa se odhadují na 70 000 Kč, průběžné náklady spojené s jejich fungováním se odhadují na 891 567 Kč ročně. Níže jsou uvedeny předpokládané náklady spojené s fungováním 1 systemizovaného místa na Úřadu v Kč: ▪
jednorázové nábytek a další kancelářské vybavení: 0
▪
jednorázové výpočetní technika včetně programového vybavení a IP telefonu: 70 000
▪
průběžné platové náklady bez pojištění zaměstnavatele za kalendářní rok na jednoho zaměstnance: 458 640
▪
průběžné povinné pojistné a fond kulturních a sociálních potřeb zaměstnavatele za kalendářní rok na jednoho zaměstnance: 160 464
▪
průběžné „mzdové“ náklady celkem za kalendářní rok: 619 104
▪
průběžné provozní náklady na jednoho zaměstnance za jeden kalendářní rok: 272 463 o jednorázové celkem: 70 000 o průběžné celkem za kalendářní rok: 891 567.
S přihlédnutím k očekávané platnosti a následně účinnosti novelizovaného zákona budou vyčíslené náklady spojené s fungováním 1 systemizovaného místa na Úřadu a dodatečnými provozními náklady (náklady na služby) na Ministerstvu dopravy uplatňovány v rámci procesu sestavování státního rozpočtu kapitoly 327 Ministerstva dopravy na rok 2016 (resp. 2017, dle probíhajícího legislativního procesu).
15
4. Návrh řešení 4.1 Stanovení pořadí variant a výběr nejvhodnějšího řešení Pro zvýšení přehledu vyhodnocení navrhovaných problematických okruhů bylo použito následujících symbolů:
variant
Vyjádření symboly
Slovní popis
+++
výrazné zlepšení stávajícího stavu; Vysoká míra
++
zlepšení stávajícího stavu; Střední míra
+
nepatrné zlepšení stávajícího stavu; Nízká míra
0
navrhovaná varianta nemá vliv na stávající stav
-
nepatrné zhoršení stávajícího stavu; Nízká míra
--
zhoršení stávajícího stavu; Střední míra
---
výrazné zhoršení stávajícího stavu; Vysoká míra
u
jednotlivých
Pro určení nejvhodnějšího návrhu pro určení příslušného orgánu bylo využito všech čtyř kriterií popsaných v kapitole 3. Předkladatel návrhu zákona upřednostňuje variantu D při založení nové kompetence Úřadu jako speciálního vyvlastňovacího úřadu. Ačkoli tato varianta je pro státní rozpočet variantou nenákladnější, přesto převažují následující výhody. Řízení o vyvlastnění bude soustředěno u jednoho úřadu, výhodou je i sjednocení rozhodovací praxe, a to především v té části, kde je rozhodováno o tom, zda provozování daného letiště je nebo není ve veřejném zájmu (a zda tento zájem převažuje nad ostatními oprávněnými zájmy). Pokud tímto úřadem bude Úřad, bude mít vyvlastňovací řízení prospěch i z praktických znalostí, kterými Úřad disponuje, tj. zcela konkrétní znalostí provozně-technických aspektů na daném letišti. Finanční zátěž na straně zejména drobných a středních podnikatelů či fyzických osob, jakožto adresátů státní správy, se v rámci určení Úřadu jako speciálního vyvlastňovacího úřadu nepředpokládá (případně jen mírná zátěž způsobená vložením další instance před občanskoprávní žalobou u soudu). S ohledem na zhodnocení provedené v předchozí kapitole lze vyloučit nulovou variantu, která nepřináší žádná dodatečná pozitiva a konzervuje stávající situaci s nejasnými a vágními ustanoveními současného zákona a naprosto rezignuje na řešení majetkoprávních otázek. Proto na základě provedené komparace předkladatel návrhu zákona upřednostňuje využití varianty D. Dle zvolené varianty se dosavadní problematická koncepce soudně zřizovaných věcných břemen zcela opouští a je nahrazena obecnými pravidly o vyvlastnění či nuceném omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, přičemž přechodná ustanovení reagují na již takto vzniklé případy a zároveň nastavují schéma vypořádání mezi vlastníky letištních pozemků a provozovateli letišť. V minulosti soudně zřízená věcná břemena, tedy věcná břemena zřízená přede dnem nabytí účinnosti tohoto návrhu zákona, zůstanou zachována. Úřadem příslušným k řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám je Úřad pro civilní letectví. 16
Jako druhá nejvhodnější varianta se jeví varianta B, která by nezatěžovat tolik státní rozpočet, přinesla dostatečnou míru zákonnosti, jakkoli by vedle sebe působil obecný předpis (zákon o vyvlastnění) a k němu speciální právní úprava v podobě zákona. Pro tuto variantu by hovořila i skutečnost, že s institutem věcného břemene a působností příslušného soudu se jak soudní orgány, tak samotní provozovatelé letišť v posledních letech čím dál více ztotožňují, resp. po období praktického nevyužívání příslušných ustanovení stávajícího zákona je zaznamenáván v poslední době zvýšení počet soudních řízení o zřízení věcného břemene. Předkladatel návrhu zákona jako méně využitelnou spatřuje variantu C, kdy i přes skutečnost, že tato by byla opět úspornější vzhledem k nárokům na státní rozpočet, tak z důvodu zcela roztříštěné působnosti vyvlastňovacích úřadů dle ustanovení § 15 zákona o vyvlastnění ve vztahu k jednotlivým letištím i jednotlivým pozemkům (pro jedno letiště by vyvlastňovacím úřadem mohlo být i několik obecních úřadů), je spatřováno významné riziko v nejednotnosti aplikační praxe. Zhodnocení variant Ověření spolehlivosti Varianty
Efektivita státní správy
Finanční náklady
Garance zákonnosti (možnost uplatnění opravných prostředků)
Nebezpečí korupce
Účelnost
Admin.
Veřejná správa
Soukromá sféra
-
-
-
0
0
0
++
+
0
--
++
+
Varianta C (vyvlastnění; vyvlastňovací úřady)
+
+
-
---
+++
0
Varianta D (vyvlastnění, Úřad)
+++
++
---
---
+++
0
Varianta (nulová)
A
Varianta (věcná břemena, soudy)
B
Grafická část závěrečné zprávy hodnocení dopadů regulace je obsažena v příloze k této zprávě.
5. Implementace doporučené varianty a vynucování Účinnost zákona je stanovena s ohledem na délku legislativního procesu a lhůty, ve kterých musí být přijata příslušná opatření k provedení relevantních přímo použitelných předpisů Evropské unie Návrh rovněž formuluje přechodná ustanovení vztahující se k některým změnám zákona o civilním letectví, u nichž je žádoucí zajistit kontinuitu platné právní úpravy, zejména vymezením období, v němž mají být příslušné společenské vztahy uvedeny do souladu 17
s novou právní úpravou. Nejvýznamněji je toto ovlivněno u otázek upravujících vypořádání majetkoprávních vztahů mezi vlastníky pozemků a staveb na letištích s provozovateli těchto letišť. V části deváté zákona došlo k úpravě a doplnění odrazujících sankcí za nově vymezená protiprávní jednání.
6. Přezkum účinnosti Přezkum účinnosti bude provádět Úřad a Ministerstvo dopravy, a to v rámci konkrétního vyhodnocování úrovně plnění závazků vyplývajících z právní úpravy určených jejím adresátům.
7. Konzultace a zdroje dat V rámci veřejných konzultací byl osloven Úřad, který by měl zajišťovat činnosti příslušného orgánu, jakož i široká letecká veřejnost (provozovatelé všech letišť, vybraní poskytovatelé obchodní letecké dopravy, poskytovatel letových navigačních služeb, aj.). Předkladatel se samozřejmě před samotným přistoupením ke zpracování návrhu zákona rovněž pokusil o oslovení všech provozovatelů letišť (kontakt proběhl s 85), a to s žádostí o vyplnění dotazníku obsahujícího otázky směřující jak na obecné informace o letišti, tak na informace o pozemcích a stavbách, které provozovatelé letišť využívají k jeho provozování, informace o zřízených věcných břemenech a informace o zřízených ochranných pásmech. Již v té době bylo snahou předkladatele, aby provozovatele letišť alespoň rámcově informoval o svém záměru zpřehlednit informace o majetkových vztazích na českých letištích s tím, že jako jedna z podmínek povolení provozování letiště bude navrhováno, aby žadatelé o povolení provozovat letiště přiložili k žádosti i popis letiště, které zamýšlejí provozovat, přičemž obdobná povinnost bude uložena i stávajícím provozovatelům letiště. Odpovědné zodpovězení otázek v přiloženém dotazníku tedy mělo usnadnit provozovatelům letišť budoucí plnění povinnosti, se kterou navrhovaná právní úprava počítá (resp. provést si určitou pasportizaci vypořádaných a nevypořádaných vztahů na letišti, které provozují). Z oslovených 85 letišť zaslalo vyplněný dotazník pouze 35 provozovatelů (z celkových 92 letišť v České republice, tj. 38 %), přičemž byla získána např. následující data. Provozovatelé letišť v rámci veřejných konzultací projevili jednoznačnou sympatii pro variantu … (bude doplněno v rámci získané odezvy z veřejných konzultací).
8. Kontakt na zpracovatele RIA Osoby, které zpracovaly závěrečnou zprávu z hodnocení dopadů regulace Jméno a příjmení: Zdeněk Jelínek, tel. 225 131 027,
[email protected] Útvar, ve kterém pracují: odbor 220 – odbor civilního letectví Ministerstva dopravy
B. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s ústavním pořádkem České republiky Předkládaný návrh je v souladu s ústavním pořádkem České republiky.
18
C. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána Stěžejním mezinárodněprávním dokumentem pro oblast civilního letectví je Úmluva o mezinárodním civilním letectví ze dne 7. prosince 1944 (tzv. Chicagská úmluva), vyhlášená ve Sbírce zákonů a nařízení republiky Československé pod č. 147/1947 Sb. z. a n., jejímž cílem bylo vytvořit, sjednotit a kodifikovat základní zásady a pravidla zaručující bezpečnost a rozvoj civilního letectví. Chicagská úmluva navíc ustavila Mezinárodní organizaci pro civilní letectví (ICAO) se sídlem v Montrealu. Tato mezinárodní odborná organizace přidružená při OSN byla členskými státy zmocněna přijímat mezinárodní normy a doporučení. Při tvorbě unijních právních předpisů vychází Evropská komise velmi často z mezinárodněprávní úpravy, jež byla vytvořena a přijata na poli Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO). U navrhované právní úpravy jsou to zejména přílohy č. 13 (hlášení událostí) a 16 (životní prostředí) Chicagské úmluvy. Předkládaný návrh je s výše uvedenou mezinárodní smlouvou, jakož i s ostatními mezinárodněprávními závazky České republiky v oblasti civilního letectví, v souladu.
D. Zhodnocení souladu navrhované právní úpravy s právem Evropské unie Na navrhovanou právní úpravu se vztahují níže uvedené sekundární akty práva Evropské unie: -
-
-
nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES, nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, a nařízení Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011.
Předkládaný návrh je v souladu s primárním právem Evropské unie, výše uvedenými sekundárními právními akty Evropské unie i s obecnými zásadami práva Evropské unie. Na materii obsaženou v návrhu se nevztahuje žádná judikatura soudních orgánů Evropské unie. Návrh je tedy plně slučitelný s právem Evropské unie jako celkem.
19
E. Charakteristika specifických dopadů E.1 Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty Dopady na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty jsou podrobněji vyčísleny v kapitole 3, přičemž se budou dotýkat rozpočtové kapitoly Ministerstva dopravy. E.2 Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky Dopady na mezinárodní konkurenceschopnost České republiky se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.3 Dopady na podnikatelské prostředí Dopady na podnikatelské prostředí, resp. právnické či fyzické osoby provozující či hodlající provozovat letiště jsou uvedeny v kapitole 3 zprávy. Finanční dopady nejsou kvantifikovány z důvodu zcela individuálních poměrů na každém z 92 letišť v České republice. Lze očekávat finanční náklady pohybující se od několika tisíc korun pro letiště, která mají vztahy vypořádány a jejich náklady budou toliko administrativně-správní pro příslušná nová řízení o stanovení druhu letiště a povolení provozovat letiště na Úřadu až po statisícové, ba i milionové částky u letišť, která doposud zcela rezignovala na jakékoli řešení majetkoprávních vztahů a využívala pozemky a stavby bez souhlasu jejich vlastníků. V ostatním bude mít navrhovaná právní úprava příznivé dopady na podnikatelské prostředí, neboť na rozdíl od stávající právní úpravy budou právní vztahy provozovatelů letišť a vlastníků pozemků či leteckých staveb postaveny na jisto. Právní úprava řízení o vydání a zrušení povolení provozovat letiště včetně podmínek pro vydání povolení a důvodů pro jeho zrušení je precizována a jsou tak odstraněny stávající výkladové problém a obavy z toho, zda provoz stávajících letišť je z tohoto důvodu reálně ohrožen. E.4 Dopady na územní samosprávné celky (kraje, obce) Dopady na územní samosprávné celky (obce, kraje) z hlediska předkládaného návrhu, resp. při výběru preferované varianty (varianta D), se nepředpokládají. E.5 Sociální dopady Dopady na oblast sociální se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.6 Dopady na spotřebitele Dopady na spotřebitele se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.7 Dopady na životní prostředí Dopady na životní prostředí se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.8 Dopady ve vztahu k zákazu diskriminace Nerovné postavení zakládá navrhovaná právní úprava prostřednictvím přechodných ustanovení, tedy pouze po nutné přechodné období, ve kterém je dán prostor (ochranná lhůta) 20
pro vyřešení všech sporných vztahů mezi vlastníky pozemků či leteckých staveb na letištích a provozovateli letišť. Zvýhodněné postavení provozovatelů letišť (pouze však po dobu ochranné lhůty) vůči vlastníkům pozemků, kteří po tuto dobu budou povinni strpět jejich užívání za účelem provozování letiště, je v tomto případě zvoleno z důvodu ochrany letišť a s cílem vyhnout se ohrožení provozu na letištích. Délka ochranné lhůty je rozlišena pro letiště, na které se vztahuje přímo použitelný předpis Evropské unie upravující společná pravidla v oblasti civilního letectví, tedy letiště strategického významu, u kterých je stanovena ochranná lhůta delší (desetiletá), a letiště ostatní, u kterých je ochranná doba kratší (pětiletá). Rozlišení letišť podle jejich významu bylo pro stanovení ochranné lhůty zvoleno z důvodu nastavení skutečně nezbytné doby, ve které musí být všechny sporné vztahy mezi provozovateli a vlastníky pozemků a leteckých staveb vyřešeny. V jiném ohledu předkládaný návrh zákona nemá bezprostřední, ani sekundární dopady na rovné postavení mužů a žen a nevede k diskriminaci, neboť nijak nerozlišuje ani nezvýhodňuje jedno pohlaví na úkor druhého a nestanoví pro něj odlišné podmínky. Návrh zákona jinak plně respektuje premisu zákazu diskriminace, přičemž transparentnost a zákonnost je návrhem naopak ještě více posilována (základní princip, kdy k provozování letiště nelze využívat pozemky nebo stavby, k jejichž užívání nemá provozovatel letiště právní titul). E.9 Dopady na výkon státní statistické služby Dopady na výkon státní statistické služby se z hlediska předkládaného návrhu nepředpokládají. E.10 Zhodnocení dopadů navrhovaného řešení ve vztahu k ochraně soukromí a osobních údajů Dopady z hlediska ochrany soukromí a osobních údajů se ve vztahu k předkládanému návrhu nepředpokládají. Oblast hlášení událostí je podrobně upravena již přímo použitelným předpisem, přičemž jeho adaptace předkládaným návrhem bude z předmětného hlediska naprosto neutrální. E.11 Zhodnocení korupčních rizik Zhodnocení korupčních rizik ve vztahu k navrhované právní úpravě je začleněno v kapitole 3 zprávy.
Zvláštní část Část první – změna zákona o civilním letectví K bodu 1 (§ 1 – Poznámky pod čarou) Úprava referenčního odkazu (poznámek pod čarou č. 1 a 1a) reaguje na zrušení některých unijních právních předpisů uvedených v těchto poznámkách pod čarou a na přijetí nových unijních právních předpisů. V poznámce pod čarou č. 1 se zrušuje směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/30/ES ze dne 26. března 2002 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství, a směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES ze dne 13. června 2003 o hlášení událostí v 21
civilním letectví. Vzhledem k tomu, že tyto unijní předpisy byly zrušeny a nahrazeny přímo použitelnými předpisy Evropské unie, doplňují se tyto přímo použitelné předpisy (nařízení) do poznámky pod čarou č. 1a. Jde o nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES, a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007. Dále dochází v referenčním odkazu ke zrušení nařízení Komise (EU) č. 805/2011 ze dne 10. srpna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k udělování průkazů způsobilosti a některých osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, a jeho nahrazení nařízením Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. K bodu 2 (§ 2 odst. 7 až 9) K odstavci 7 a 8 Navrhuje se zrušit bez náhrady definici letiště a letištního pozemku. Jsou pro to následující důvody. Podle definice letiště, kterou najdeme v ustanovení § 2 odst. 7 zákona, letištěm je územně vymezená a vhodným způsobem upravená plocha včetně souboru leteckých staveb a zařízení letiště, trvale určená ke vzletům a přistávání letadel a k pohybům letadel s tím souvisejícím. Tato definice pracuje s právně nejistým (v zákoně blíže nespecifikovaným pojmem) avšak zcela zásadním pojmem „vhodným způsobem upravená plocha“, která má být základním prvkem každého letiště. Už tento samotný pojem „plocha“ však může být pro účely zákona vykládán minimálně dvojím způsobem: a) široce jako obecnou plochu (tzn. geograficky vymezenou část území s vhodnou geomorfologií pro umístění letiště); b) úžeji jako funkčně vymezenou plochu určenou především pro vzlety, přistání a pojezd letadel. Není tedy jasné, zda se hovoří o celé ploše letiště anebo pouze o ploše určení pro samotné vzlety, přistání a pojezdy letadel. Rovněž není zřejmé, co se rozumí „vhodným způsobem“, kterým má tato plocha být upravena. Stávající definice letiště pak způsobuje problémy i v kontextu pojmu „vlastník letiště“ (viz dále), který zákon také zná a v některých případech používá. Vlastníci letištních pozemků mohou být „vlastníky“ letiště pouze do výměry svých pozemků v rámci tohoto územního vymezení. S tím úzce souvisí i definice letištního pozemku, neboť za letištní pozemek je považován pozemek, na němž se nachází letiště nebo jeho část, jak je již uvedeno výše. Nefunkční definice letiště však logicky tvoří i zcela nefunkční definici letištního pozemku jako takového, přičemž pro praxi při udělování povolení provozovat letiště dle stávajícího a nejasného znění zákona by tyto pojmy měly být stěžejní. Bez ohledu na problematickou definici lze říci, že letiště je tvořeno pozemky, stavbami a zařízeními, které pojí společný účel provozování letiště. Počty pozemků a staveb 22
na jednom letišti se v závislosti na velikosti letiště a rozsahu poskytovaných služeb pohybuje v řádu desítek i stovek. Tyto pozemky, stavby a zařízení mohou (a ve skutečnosti velice často mají) různé vlastníky. Letiště tedy není jedním homogenním celkem, jehož jednotlivé součásti mají jediného „vlastníka“. Pojem „vlastník letiště“ je tedy v praxi obvykle vykládán tak, že zahrnuje všechny vlastníky všech pozemků, staveb a zařízení, která jsou využívána k provozování letiště. Tento výklad je však použitelný jen v některých případech (viz například § 30 odst. 2 písm. c) zákona), v jiných však již nikoli (viz například ustanovení § 25b, které ukládá povinnost vlastníku letiště, aby letiště provozoval (sám anebo prostřednictvím provozovatele, popř. aby letiště k zajištění jeho provozu nabídl státu). Zákon tak například ukládá v § 25b povinnost vlastníku letiště, aniž by bylo zřejmé, kdo je touto osobou, aby letiště provozoval (sám anebo prostřednictvím provozovatele, popř. aby letiště k zajištění jeho provozu nabídl státu). Stávající znění zákona nevymezuje vztah provozovatele letiště a vlastníků pozemků, staveb a zařízení, která provozovatel využívá k provozování letiště, pouze hovoří o povinnosti doložit „doklad, který osvědčuje, že žadatel je vlastníkem letiště nebo že má jiný právní vztah k letišti, a dokladem osvědčujícím souhlas vlastníka letiště, není-li vlastník současně provozovatelem“(viz § 30 odst. 2 písm. c)). I v tomto kontextu je pak chápání fakticky chybějícího „vlastníka letiště“ třeba dovozovat výkladem a „souhlasem vlastníka letiště“ rozumět „souhlas všech vlastníků pozemků, staveb a zařízení“ letiště. Tento bod však v praxi způsobuje řadu obtíží. S ohledem na shora uvedené lze shrnout, že stávající definice je téměř nepoužitelná, neboť v návaznosti na další ustanovení zákona nedává optimální smysl. To je patrné zejména v souvislosti s použitím slovního spojení „vlastník letiště“, které je matoucí (letiště tak, jak bylo doposud vymezeno, nelze vlastnit – není totiž věcí v právním smyslu). Z tohoto důvodu navrhovaná právní úprava vypouští i zmínky o „vlastníku letiště“. V přípravné fázi legislativního procesu k předkládané novele zákona o civilním letectví, zejména pak z diskusí nad potřebou legislativních změn v části zákona obsahující právní úpravu letišť a jejich provozování dále vyplynulo, že definice letiště je nadbytečná. Všechna ustanovení zákona, která s pojmem „letiště“ pracují, jsou aplikovatelná i bez legální definice letiště. Navíc přímo použitelné předpisy Evropské unie obsahují vlastní definici letiště, které se stávající zákonnou definicí nejsou zcela v souladu. Z obdobného důvodu se ruší i definice letištního pozemku. K odstavci 9 V reakci na nařízení Evropského parlamentu a rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007 a nařízení Komise (ES) č. 1330/2007 (dále jen „nařízení č. 376/2014“) dochází v zákoně o civilním letectví ke zrušení definice události, neboť tuto definici obsahuje přímo použitelný předpis ve svém článku 2. Uvedené nařízení ruší úpravu obsaženou ve směrnici Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES ze dne 13. června 2003 o hlášení událostí v civilním letectví, jejíž transpozice byla provedena prostřednictvím právní úpravy obsažené v ustanovení § 55d zákona o civilním letectví.
23
K bodu 3 (§ 24 odst. 3) Zmocnění k vydání prováděcího právního předpisu obsažené ve stávajícím znění zákona o civilním letectví v § 25 odst. 3 je přeformulováno z důvodu věcné a obsahové přesnosti vzhledem k materii, která je v tomto prováděcím právním předpisu upravena, a dále je toto zmocnění z důvodu systematiky nově navrhované právní úpravy přesunuto do § 24 odst. 3. Toto ustanovení je provedeno § 9 odst. 3 a přílohou č. 3 vyhlášky č. 108/1997 Sb., kterou se provádí zákon č. 49/1997 Sb., o civilním letectví a o změně a doplnění zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů (dále také jen „vyhláška č. 108/1997 Sb.“). Zároveň je na úroveň zákona převáděno ustanovení týkající se podrobností o obsahu žádosti o stanovení druhu letiště a o jeho změně, které je v současné době na základě téhož zákonného zmocnění obsaženo v § 9 odst. 1 a 2 shora uvedené vyhlášky (viz § 25 odst. 2 a 4 návrhu zákona). K bodu 4 (§ 25) Návrhem zákona dochází k formulačnímu a legislativnímu upřesnění ustanovení upravujícího řízení o stanovení druhu letiště. Oproti stávající právní úpravě bude zákon obsahovat výslovné zakotvení podmínek pro vydání rozhodnutí o stanovení druhu letiště. Rozhodnutí o stanovení druhu letiště bude vydáno, budou-li splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající druhu letiště stanovené v § 9 odst. 3 a příloze č. 3 vyhlášky č. 108/1997 Sb., o jehož stanovení se žádá. Zákon dále výslovně stanoví, že nebude-li tato podmínka splněna, pokud jde o druh letiště, o jehož stanovení se žádá, přičemž zároveň budou splněny požadavky na vybavení a provozní podmínky odpovídající jinému druhu letiště, Úřad pro civilní letectví takový druh letiště stanoví. Zákon dále výslovně stanoví, že na žádost provozovatele letiště Úřad pro civilní letectví rozhodne o změně druhu letiště, a dále stanoví podmínky pro vydání takového rozhodnutí. Podrobnosti a obsah žádosti o stanovení druhu letiště jsou v současné době upraveny na základě zmocnění v § § 25 odst. 3 v prováděcím právním předpisu, a to v § 9 odst. 1 a 2 vyhlášky č. 108/1997 Sb. Tato situace se návrhem zákona napravuje, přičemž náležitosti žádosti o stanovení druhu letiště a žádosti o změnu druhu letiště budou nadále upraveny na úrovni zákona (viz § 25 odst. 2 a 4 návrhu zákona). K bodu 5 a 7 (přesun označení hlavy II) Úprava provozování letišť je nově systematicky uspořádána. Z důvodu změn provedených návrhem zákona, dochází k legislativně technické úpravě systematického členění části čtvrté zákona o civilním letectví (Letiště a letecké stavby), konkrétně pak k posunu označení hlavy II nad ustanovení § 25c. Hlava I (§ 24 až 25b) bude obsahovat kategorizaci druhů letišť, řízení o stanovení druhu letiště nebo o jeho změně na žádost provozovatele letiště a řízení o změně nebo zrušení druhu letiště Úřadem pro civilní letectví z moci úřední. Hlava I (§ 25c až 34d) pak bude věcně upravovat provozování letiště a materii s provozováním letiště související. K bodu 6 (§ 25a a § 25b) Ustanovení o evidenci letišť (stávající § 25a) se zrušuje. Z dlouhodobého hlediska se ukázalo, že evidence letišť neplní v současnosti žádnou smysluplnou funkci. Ani další ustanovení zákona s evidencí letišť nepočítají. Tím však samozřejmě není dotčeno právo 24
Úřadu vést si pro vlastní (interní) potřeby takovou evidenci v libovolné podobě, s libovolným obsahem i rozsahem. Ustanovení § 25b (Povinnosti vlastníka letiště) se ukázalo jako ustanovení zcela nefunkční, přičemž v praxi dosud nedošlo k jeho naplnění, a z tohoto důvodu se zrušuje. Dochází k opuštění slovního spojení „vlastník letiště“ a zákon nadále pracuje pouze s konceptem „provozovatele letiště“. Vzhledem k tomu, že letiště jako takové není věcí ve smyslu soukromého práva a nemůže být předmětem vlastnického práva. Vlastnit lze pouze jednotlivé pozemky, letecké stavby nebo letecká zařízení. Zcela výjimečně (v praxi však takové případy sotva kdy nastanou) sice lze uvažovat o tom, že by vlastníkem všech složek letiště (tj. pozemků, staveb, movitých věcí atd.) byl jeden subjekt (letiště by pak bylo možno pojímat jako obecnou věc hromadnou či jako podnik v režimu ustanovení § 5 obchodního zákoníku, resp. jako obchodní závod v režimu ustanovení § 502 nového občanského zákoníku). Ani pak by však pojem „vlastník letiště“ nebyl vhodný. Pro účely tohoto zákona jde totiž o ukládání veřejnoprávních povinností, a to nikoli vlastníkovi, nýbrž provozovateli letiště. Pak je však zcela lhostejné, kdo je vlastníkem jednotlivých složek tvořících ve svém souhrnu letiště. Povinnosti provozovatele letiště jsou obsaženy v ustanovení § 31 návrhu zákona. Namísto zrušované právní úpravy evidence letišť a povinností vlastníka letiště je do zákona doplněna možnost Úřadu pro civilní letectví rozhodnutím změnit nebo zrušit stanovený druh letiště z úřední povinnosti a podrobnosti týkající tohoto řízení. Stanovený druh letiště je vázán na zvláštní provozní a technické podmínky a měl by vždy odpovídat faktickému provoznímu a technickému stavu letiště. Možnost Úřadu změnit rozhodnutí o stanovení druhu i z moci úřední v případě, že letiště přestane splňovat provozní a technické podmínky uvedené v prováděcím právním předpise by měla umožnit naplnění tohoto pravidla a zároveň motivovat provozovatele letiště k udržování potřebného technického a provozního stavu letiště. Před zahájením řízení o změně nebo zrušení druhu letiště Úřad pro civilní letectví poskytne provozovateli letiště lhůtu (nejdéle 6 měsíců) k odstraněných nedostatků. Prohlásí-li provozovatel letiště, že nedostatky neodstraní, nebo požádá-li sám o změnu druhu letiště, Úřad lhůtu k odstranění nedostatků neposkytne. Speciálně od správního řádu je pro případ řízení o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště stanoven okruh účastníků řízení. Účastníkem těchto řízení je pouze žadatel nebo, je-li řízení zahájeno z moci úřední, provozovatel letiště. Podrobněji jsou rovněž specifikovány povinnosti Úřadu pro civilní řízení využívat pro účely řízení o vydání rozhodnutí o stanovení, změně nebo zrušení druhu letiště údaje ze základních registrů a agendových informačních systémů. K bodu 8 (§ 25c) Stávající znění zákona o civilním letectví stanoví, že provozovat letiště lze pouze na základě povolení. Nutnost povolení k provozování letiště přebírá i navrhovaná právní úprava, která navíc nově výslovně stanoví, že letiště je možné provozovat pouze tehdy, byl-li stanoven jeho druh. Bez stanoveného druhu letiště tedy není možné toto letiště provozovat.
25
K bodu 9 a 10 (nadpis nad § 26, § 26 až 30a) K § 26 Navrhuje se zrušení ustanovení obsahující vymezení pojmu „provozování letiště“ pro nadbytečnost a funkční neaplikovatelnost. Prakticky všechny povinnosti uvedené ve výčtu jsou formulovány natolik vágně, že není jasný jejich aplikační dopad. Krom toho některé zde uložené (a blíže nerozvedené) povinnosti plynou provozovateli letiště z jiných právních předpisů, a to zpravidla v mnohem širší míře (srov. např. zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů). Ve zbytku přejímá dosavadní úpravu § 31. Nová pravidla týkající se řízení o vydání povolení provozovat letiště doplňují dosavadní úpravu. Návrh zákona stanoví aktivní legitimaci k podání žádosti o vydání povolení provozovat letiště a přílohy, které je k žádosti třeba přiložit. K žádosti se přiloží popis letiště vymezující všechny pozemky a letecké stavby, které žadatel hodlá využívat k provozování letiště, s uvedením katastrálního území, parcelního čísla a údajů o budovách podle katastru nemovitostí, popis leteckého provozu, pro který bude letiště využíváno a popis základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště. Popis základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště (letištní řád) je základním dokumentem pro bezpečné používání letiště a obsahuje základní parametry letiště a návrh užívání letiště s ohledem na místní podmínky provozu. Zároveň upravuje chování letecké veřejnosti a tvoří základ pro přípravu podkladu do Letecké informační příručky. Letištní řád je užitečný nástroj, který může provozovatel používat pro informování o pravidlech užívání letiště a jejich vymáhání. Podmínkou užívání letiště pak je seznámení se s obsahem letištního řádu a akceptace pravidel v něm obsažených, což je důležité především pro takové uživatele letiště, kteří mají sídlo na daném letišti. Letištní řád vlastně představuje provozní rozšíření konceptu popisu letiště, na základě kterého bude moci Úřad pro civilní letectví ověřovat, zda žadatel splňuje základní technické a provozní podmínky pro provozování letiště, jakožto jednu z podmínek pro vydání povolení provozovat letiště. Náležitosti popisu základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště stanoví prováděcí právní předpis, přičemž zákon o civilním letectví obsahuje potřebné zmocnění pro jeho vydání (viz § 26 odst. 4 a § 102 odst. 1 návrhu zákona). Z dostupných poznatků a odborných diskusí vedených při přípravě návrhu zákona vyplynulo, že řízení o vydání povolení provozovat letiště by mělo být pojato coby řízení s předstihem žádosti podle ustanovení § 145 správního řádu (byť je situace, kdy o provozování téhož letiště požádá současně více osob, jen málo pravděpodobná). Konkrétní postup správního orgánu v daném případě upravuje obecný procesní předpis (tj. správní řád). K § 27 Právní úprava vydání povolení provozovat letiště je vystavěna tak, že jsou-li splněny podmínky uvedené v ustanovení § 27, Úřad pro civilní letectví povolení (na rozdíl od stávající právní úpravy) vždy vydá. Požadovaná kritéria jsou prakticky shodná s dosavadní úpravou. Precizněji je formulováno písm. c), dle něhož je nezbytné, aby žadateli náležel soukromoprávní titul k užívání všech pozemků a všech leteckých staveb uvedených v příloze k žádosti o vydání povolení provozovat letiště, tedy všech pozemků a leteckých staveb, které hodlá využívat k provozování letiště. Je přitom lhostejné, zda půjde o vlastnické či jiné věcné právo, popř. právo obligační (užívací či požívací). Ztráta tohoto titulu kdykoli v době provozování letiště je důvodem pro zrušení povolení provozovat letiště dle ustanovení § 30 26
odst. 1 písm. a) návrhu zákona. Podmínka soukromoprávního titulu užívání všech letištních pozemků a všech leteckých staveb je naprosto klíčová. Napravuje se tak základní nedostatek stávající právní úpravy, kterým je rezignace na řešení vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť. Dosavadní snaha zákonodárce řešit tyto případy prostřednictvím „věcného břemene provozování letiště“ je nekoncepční. Navrhuje se proto vrátit do zákona tradiční přístupy k řešení těchto situací. Je přitom třeba nezbytně trvat na tom, aby právní titul užívání byl vždy vyřešen ve vztahu ke všem součástem (pozemkům, stavbám a zařízením) letiště – tím se zamezí vzniku dalších rizikových situací v budoucnu. Jde-li o podmínky vydání povolení provozovat letiště, navrhuje se zcela (bez náhrady) vypustit podmínku bezúhonnosti žadatele o povolení provozovat letiště. Dosavadní zákonná podmínka je iracionální a formulovaná na hraně ústavnosti (např. vymezení bezúhonnosti ve stávajícím ustanovení § 28 dává správnímu orgánu poměrně široký prostor pro uvážení, zda je dána obava, že se osoba žádající o vydání povolení provozovat letiště dopustí stejného nebo podobného činu při provozování letiště, za který již byl v minulosti pravomocně odsouzen). Navíc splnění této podmínky nemohlo být nikdy reálně zkoumáno na základě pouhého výpisu z evidence Rejstříku trestů. Z důvodu vypuštění podmínky bezúhonnosti pro vydání povolení provozovat letiště dochází k souvisejícímu vypuštění vymezení této kategorie (bezúhonnosti) obsaženého v § 28 stávající právní úpravy. Dále se navrhuje lépe a přehledněji formulovat podmínku odborné způsobilosti k provozování letiště. Zásadní změna zde není, vychází se z dosavadního pojetí; doplněna je pouze výjimka pro žadatele, který hodlá provozovat letiště výhradně ke vzletům a přistáním vrtulníků zdravotnické záchranné služby, který nemusí pro účely vydání povolení provozovat letiště splňovat podmínku nejméně pětileté praxe v oboru letectví. Letecká záchranná služba (HEMS) je v současnosti neoddělitelnou součástí zdravotnické záchranné služby a pokrývá celé území České republiky (Česká republika je jedním z prvních států na světě, které tuto službu poskytují v takovém rozsahu). Organizace letecké záchranné služby na našem území je dána zákonem o zdravotnické záchranné službě č. 374/2011 Sb., o zdravotnické záchranné službě, ve znění zákona č. 385/2012 Sb., a vyhláškou Ministerstva zdravotnictví č. 240/2012 Sb., kterou se provádí zákon o zdravotnické záchranné službě, která tento zákon provádí. Letištěm, které je určeno výhradně ke vzletům a přistáním vrtulníků letecké záchranné služby (heliport HEMS), je heliport v areálu zdravotnického zařízení (například na střeše nemocnice). Tato letiště jsou provozována příslušným zdravotnickým subjektem – určeným poskytovatelem zdravotních služeb – který obvykle nemá mezi svými zaměstnanci nebo členy statutárního orgánu osoby, které mají nejméně pětiletou praxi v oboru letectví. Vzhledem k charakteru těchto heliportů a jejich úzce vymezenému okruhu uživatelů není odborná způsobilost vnímána jako přidaná hodnota na straně provozovatele, ale naopak jako překážka pro zajištění obslužnosti spádových oblastí. Vzhledem k omezenosti provozu na takovém letišti a vzhledem ke specifickému účelu, ke kterému toto letiště slouží, se jeví jako neopodstatněné požadovat pětiletou praxi člena statutárního orgánu takového provozovatele v oboru letectví. Proto se pro žadatele o vydání povolení provozovat letiště, který hodlá provozovat tato konkrétní letiště, stanovuje shora uvedená výjimka. Rovněž se nově navrhuje možnost vydat povolení provozovat letiště jen na dobu určitou. Úřad může takto rozhodnout pouze na žádost (nikoli ex offo). Důvody, pro které žadatel takto žádá, není Úřad oprávněn přezkoumávat. Nemůže proto odepřít vydání povolení jen proto, že by se krátkodobé provozování letiště jevilo jako nehospodárné, neúčelné apod. Přezkum těchto otázek do pravomoci Úřadu nespadá.
27
K § 28 Návrh zákona upravuje náležitosti rozhodnutí o povolení provozovat letiště. Naplnění požadavku technických a provozních podmínek se různí podle druhu provozu na daném letišti. Provozovatel, který chce, aby na jím provozovaném letišti přistávala větší letadla, nebo chce, aby jeho letiště sloužilo k pravidelné přepravě cestujících, tomu musí přizpůsobit velikost a vybavení letiště. Návrh letištního řádu přikládaný k žádosti o povolení provozovat letiště představuje vyjádření tohoto záměru žadatele. Úřad posoudí tento záměr ve vztahu ke skutečnému zjištěnému stavu a v rozhodnutí uvede popis povoleného leteckého provozu, pro který bude letiště využíváno a letišti přiřadí kód podle rozhodnutí mezinárodní organizace vydaného na základě mezinárodní smlouvy, která je součástí právního řádu. Vedle těchto náležitostí bude rozhodnutí o povolení provozovat letiště obsahovat popis letiště vymezující všechny pozemky a letecké stavby, které žadatel hodlá využívat k provozování letiště, uvedením katastrálního území, parcelního čísla a údajů o budovách podle katastru nemovitostí. Návrh zákona dále stanoví údaje, které je Úřad pro civilní letectví po nabytí právní moci rozhodnutí o povolení provozovat letiště povinen zveřejnit, a to způsobem umožňujícím dálkový přístup. K § 29 Zákon nově výslovně upravuje možnost provozovatele letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště. V případě, že provozovatel letiště přestane splňovat některou z podmínek, které splňoval v době vydání povolení provozovat letiště, například pokud zanikne jeho vlastnické, spoluvlastnické nebo jiné požívací nebo užívací právo k některému z pozemků nebo leteckých staveb uvedeným v popisu letiště, který byl přiložen v jeho žádosti o vydání povolení provozovat letiště, může požádat Úřad pro civilní letectví o změnu tohoto povolení. V takovém případě k žádosti o změnu povolení přiloží nový popis letiště, ve kterém takto problematické pozemky nebo letecké stavby nebudou zahrnuty. Úřad takové žádosti vyhoví, jsou-li i za takto nově nastalých okolností splněny podmínky pro vydání povolení provozovat letiště. Povolení provozovat letiště tak nebude muset být rušeno z důvodu, že přestaly být splněny podmínky pro jeho vydání. Procesní postup v řízení při žádosti o změnu povolení provozovat letiště je obdobný procesnímu postupu v řízení o žádosti o povolení provozovat letiště. K § 30 Paralelně k vydání povolení provozovat letiště se navrhuje i úprava zrušení povolení ze strany Úřadu. Jsou-li splněny podmínky dle ustanovení § 30 odst. 1, Úřad pro civilní letectví je povinen povolení zrušit. Předpoklady uvedené sub a) a c) nejsou problematické. Předpoklad uvedený sub b) je formulován vágněji, leč zde záleží především na ustálené rozhodovací praxi Úřadu pro civilní letectví, co bude považovat za závažné porušení zákona. Že je zde třeba vycházet primárně z principu proporcionality, není nutné zdůrazňovat. Druhý odstavec obsahuje změkčovací klauzuli. Před vydáním rozhodnutí o zrušení povolení provozovat letiště Úřad musí poskytnout provozovateli vždy přiměřenou lhůtu k odstranění nedostatků. Tato lhůta pochopitelně nebude poskytnuta tam, kde provozovatel o zrušení povolení sám požádal, popř. tam, kde prohlásí, že nedostatky neodstraní nebo 28
požádá-li o změnu nebo zrušení povolení. Tímto ustanovením není nikterak dotčena pravomoc Úřadu pro civilní letectví rozhodnout o dočasném přerušení provozování letiště nebo jeho části v případě, že provozní stav letiště nebo jeho části nevyhovuje bezpečnému provozování letiště (viz ustanovení § 33 zákona o civilním letectví). Zrušením povolení provozovat letiště nebo zánikem jeho účinků zanikají rovněž účinky rozhodnutí o stanovení druhu letiště. Účinky povolení provozovat letiště zaniknou zpravidla uplynutím doby, na kterou bylo povolení vydáno (bylo-li vydáno na dobu určitou) nebo zánikem provozovatele letiště, byl-li právnickou osobou nebo úmrtím provozovatele letiště či jeho prohlášením za mrtvého, byl-li fyzickou osobou. K § 30a Podrobněji je třeba rovněž specifikovat povinnosti Úřadu pro civilní letectví využívat pro účely řízení o vydání, změně nebo zrušení povolení provozovat letiště údaje ze základních registrů a agendových informačních systémů. V tomto řízení se proto § 25b návrhu zákona použije obdobně. K bodu 11 a 12 (§ 31 odst. 1 a 2) K § 31odst. 1 V tomto ustanovení je provozovateli letiště uložena základní povinnost, a to povinnost provozovat letiště řádně a bezpečně. Ustanovení je třeba rozumět tak, že provozovatel nejen, že má povinnost provozovat letiště určitým kvalifikovaným způsobem (tj. řádně a bezpečně), nýbrž i tak, že je povinen je vůbec provozovat. Za porušení této povinnosti je návrhem zákona stanovena příslušná sankce (viz § 93 odst. 2 písm. d) bod 1). K § 31 odst. 2 Návrhem zákona je dále uložena povinnost provozovateli letiště, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění, dopředu (ve stanovených lhůtách) avizovat Úřadu předpokládané ukončení provozování letiště. Tato povinnost se (ve smyslu uvedeného nařízení) vztahuje na provozovatele veřejného letiště umístěného na území, na které se vztahuje Smlouva o fungování Evropské unie, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je provoz zajišťován s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů, a které má dráhu se zpevněným povrchem o délce 800 metrů nebo více, nebo je určeno výlučně pro vrtulníky. Lhůta pro splnění oznamovací povinnosti je nastavena na 12 měsíců přede dnem zamýšleného ukončení provozování letiště. Délka je přiměřená možnosti nalezení jiného (nového) vhodného provozovatele pro konkrétní letiště. I případný nový provozovatel však musí splnit všechny zákonné podmínky pro provozování letiště, tedy mj. i soukromoprávní titul užívání pozemků a leteckých staveb. Za porušení této povinnosti je návrhem zákona stanovena příslušná sankce (viz § 93 odst. 2 písm. d) bod 2).
29
K bodu 13 (§ 34) Právní úprava zániku povolení provozovat letiště obsažená ve stávajícím znění zákona o civilním letectví v ustanovení § 34 je systematicky přesunuta do ustanovení § 30. Základním nedostatkem stávající právní úpravy je nedostatečné a neodpovídající řešení vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť. Dosavadní snaha zákonodárce řešit tyto případy prostřednictvím „věcného břemene provozování letiště“ zřizovaného soudem je problematická. Podmínky, za kterých může dojít ke zřízení tohoto věcného břemene, se prakticky shodují s podmínkami pro odejmutí nebo omezení vlastnického práva podle zákona o vyvlastnění, tedy s obecnou právní úpravou, a není tedy žádný zvláštní důvod pro to, aby zákon o civilním letectví v této věci obsahoval speciální právní úpravu. Navrhuje se proto vrátit do zákona tradiční přístupy k řešení těchto situací. Za prvé: Obdobně jako v jiných veřejnoprávních předpisech se východisko nalézá v aplikaci obecných pravidel o vyvlastnění či nuceném omezení vlastnického práva. K použití se přímo nabízí zákon o vyvlastnění, na který se zde rovněž odkazuje. To je řešení ústavně konformní a jsoucí v souladu s jinými veřejnoprávními předpisy. Za druhé: Dosavadní problematická koncepce soudně zřizovaných věcných břemen se zcela opouští (navrhuje se její vypuštění bez náhrady – viz zrušení stávajícího obsahu ustanovení § 30a zákona o civilním letectví) a přechodná ustanovení reagují na již takto vzniklé případy. V minulosti soudně zřízená věcná břemena, tedy věcná břemena zřízená přede dnem nabytí účinnosti tohoto návrhu zákona, zůstávají zachována. Přechodná ustanovení zároveň nastavují schéma vypořádání mezi vlastníky letištních pozemků a provozovateli letišť. V podrobnostech srov. též odůvodnění navrhovaných přechodných ustanovení. Úřadem příslušným k řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám je Úřad pro civilní letectví. Řízení o odnětí nebo omezení práv k pozemkům a leteckým stavbám bude podléhat správnímu poplatku v souladu s položkou č. 19 přílohy k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. K bodu 14 (§ 36) Jde jen o formální (terminologickou) změnu. Nesprávný pojem „letový provoz“ zůstal v zákoně obsažen v důsledku jedné z dřívějších nekoncepčních novel. Dále dochází k vypuštění slov „mimo prostor letiště“. Vzhledem k opuštění definice letiště není vhodné vázat leteckou stavbu nebo letecké zařízení na prostor letiště. Radiolokační, radionavigační a další stavby podle ustanovení § 36 odst. 2 zákona jsou „stavbami sloužícími k zajištění leteckého provozu“ bez ohledu na své umístění. K bodu 15 (§ 42a a 42b) Právní úprava obsažená v § 42a a 42b byla do zákona o civilním letectví doplněna v souvislosti s transpozicí směrnice č. 2002/30/ES ze dne 26. března 2002 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Společenství. Tato směrnice byla zrušena a nahrazena přímo použitelným předpisem Evropské unie, jímž je nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES (dále jen „nařízení 30
č. 598/2014“). Změny v uvedených ustanoveních jsou odpovídajícím adaptačním opatřením vůči tomuto nařízení. K § 42a Působnost k rozhodování o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích, na která se vztahuje nařízení č. 598/2014, se oproti stávající právní úpravě svěřuje Úřadu pro civilní letectví. Důvod pro převedení této agendy z Ministerstva dopravy na Úřad pro civilní letectví je článek 4 odst. 1 nařízení, který požaduje, aby členské státy zajistily právo na podání opravného prostředku proti přijatým provozním opatřením ke snížení hluku. O opravném prostředku proti rozhodnutí Úřadu pro civilní letectví (jakožto orgánu prvního stupně) o zavedení provozních omezení ke snížení hluku bude rozhodovat Ministerstvo dopravy. Dalším důvodem pro převedení této agendy je skutečnost, že Úřad pro civilní letectví podle stávající právní úpravy v současné době rozhoduje o zřízení hlukových ochranných pásem v souladu s ustanovením § 37 zákona o civilním letectví. Úřad pro civilní letectví bude o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti rozhodovat z moci úřední. Letiště, na která se nařízení č. 598/2014 vztahuje, vymezuje toto nařízení jakožto přímo použitelný předpis Evropské unie a zákon sám toto vymezení letišť již nadále neobsahuje. K § 42b odst. 1 Zákon o civilním letectví bude upravovat speciální postup řízení v návaznosti na úpravu obsaženou v nařízení č. 598/2014. Účastníky řízení o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti budou zúčastněné strany ve smyslu článku 6 odst. 2 písm. d) tohoto nařízení. K § 42b odst. 2 Podkladem pro rozhodnutí o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti bude stejně, jak je tomu na základě stávající právní úpravy, zpráva o hlukové situaci na letišti, kterou zpracovává provozovatel letiště. Pro provozovatele letiště je stanovena lhůta pro zpracování zprávy o hlukové situaci na letišti za hodnocené období 2 kalendářních roků a zaslání této zprávy Úřadu do 31. prosince roku následujícího po skončení druhého kalendářního roku, jehož se zpráva o hlukové situaci týká. Oproti stávající právní úpravě se prodlužuje lhůta pro zaslání zpracované zprávy o hlukové situaci na letišti z 30. června na 31. prosince roku následujícího po skončení druhého kalendářního roku, jehož se zpráva o hlukové situaci na letišti týká. Obsahové náležitosti zprávy o hlukové situaci na letišti stanoví prováděcí právní předpis, přičemž zákon bude obsahovat náležité zmocnění pro jeho vydání. Zpracování zprávy o hlukové situaci na letišti vyžaduje celou řadu podkladů. Postup pro jejich získání a zpracování vyžaduje delší časový prostor. Při zpracování je třeba zajistit výpočet hlukových kontur ve stanovených ukazatelích. Hlukové kontury je nutno postoupit Českému statickému úřadu, který disponuje informacemi o počtech obyvatel na daném území a který na základě postoupeného materiálu sdělí počty obyvatel v jednotlivých zónách. Ty jsou pak nezbytným údajem pro zpracování zprávy o hlukové situaci na letišti, která pracuje s počty osob ovlivněných hlukem z letadel. Dalšími podklady o provozu, provozních opatřeních a omezeních na letišti atd. disponuje provozovatel letiště. Dále je třeba podrobit
31
posouzení vliv rozvoje letiště na hlukovou situaci letiště ve vazbě na podmínky rozvoje stanovené v rámci dokumentace posuzování vlivů záměrů na životní prostředí. Všechny zmíněné podklady je nezbytné zpracovat, posoudit a vyhodnotit. Vznikne-li na základě uvedeného posouzení potřeba navrhnout a posoudit nová provozní omezení v souladu s přílohou č. 1 nařízení č. 598/2014, vyžádá si tento proces, který ve své podstatě může být složitější než samotné posouzení hlukové situace na letišti, adekvátní dobu. Navržený termín pro odevzdání zprávy o hlukové situaci na letišti toto bere v úvahu a rovněž odpovídá délce hodnoceného období. Pro úplnost lze uvést, že lhůty v obdobných procesech, jakými jsou zpracování strategických hlukových map a následné zpracování akčních plánů, jsou stanoveny v délce 12 měsíců pro každý proces. K § 42b odst. 3 a 4 Úřad pro civilní letectví v rozhodnutí uvede den, od kterého mají být provozní omezení ke snížení hluku na letišti zavedena. Konkrétní procesní postup Úřadu pro civilní letectví před vydáním rozhodnutí vychází z úpravy obsažené v nařízení č. 598/2014. Provozovatel letiště je povinen zpracovat zprávu o hlukové situaci na letišti za každé 2 kalendářní roky. Zpracovanou zprávu je pak povinen zaslat Úřadu pro civilní letectví do konce následujícího kalendářního roku po skončení posuzovaného období. Úřad pro civilní letectví zaslanou zprávu vyhodnotí, přičemž nazná-li, že jsou splněny podmínky pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na daném letišti, zahájí řízení. S ohledem na povahu zúčastněných osob ve smyslu článku 6 odst. 2 písm. d), které budou účastníky řízení, uvědomí Úřad o zahájení řízení tyto účastníky veřejnou vyhláškou. Řízení bude zahájeno uplynutím lhůty stanovené ve veřejné vyhlášce, přičemž tato lhůta nesmí být kratší než 15 dnů ode dne jejího vyvěšení na úřední desce. Ze stejného důvodu budou písemnosti účastníkům, s výjimkou provozovatele letiště, doručovány veřejnou vyhláškou. Před vydáním rozhodnutí zveřejní Úřad pro civilní letectví na úřední desce koncept výrokové části a odůvodnění rozhodnutí s uvedením, v jaké lhůtě, kde a jakým způsobem mohou účastníci řízení proti tomuto konceptu podávat námitky, uplatňovat k němu připomínky a navrhovat doplnění řízení. Tento postup vychází z článku 6 odst. 2 písm. d) nařízení č. 598/2014, který požaduje, aby příslušný orgán zajistil provedení otevřených a transparetních konzultací se zúčastněnými stranami, a to nejméně tři měsíce před vydáním rozhodnutí o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti. Zúčastněnými stranami ve smyslu uvedeného článku nařízení jsou: - místní obyvatelé žijící v blízkosti letišť, kteří jsou zasaženi hlukem nebo jejich zástupci a příslušné místní orgány, - představitelé místních podniků se sídlem v blízkosti letišť, jejichž činnost je ovlivněna leteckou dopravou a provozem letiště, - příslušní provozovatelé letišť, - představitelé provozovatelů letadel, kteří mohou být dotčeni opatřeními ke snížení hluku, - příslušní poskytovatelé letových navigačních služeb, - manažer struktury vzdušného prostoru ve smyslu nařízení Komise (EU) č. 677/2011, - případně určený koordinátor letištních časů. Po provedení konzultací, tedy po vyhodnocení námitek a připomínek uplatněných ke konceptu výrokové části a odůvodnění rozhodnutí Úřad pro civilní letectví upravený koncept opětovně zveřejní na úřední desce a zašle jej v souladu s článkem 8 odst. 3 nařízení č. 598/2014 příslušným orgánům členských států Evropské unie a Evropské komisi. Evropská komice pak v souladu s uvedeným článkem může ve lhůtě tří měsíců návrh provozních omezení ke snížení hluku přezkoumat. Okamžik vydání rozhodnutí o zavedení provozních 32
omezení ke snížení hluku na letišti je dále vázáno lhůtami uvedenými v článku 8 odst. 1 nařízení č. 598/2014. Zákon dále výslovně stanoví, že vyžádá-li si to hluková situace na letišti, Úřad pro civilní letectví rozhodnutí o zavedení omezení ke snížení hluku změní nebo zruší. Stávající právní úprava obsažená v § 42b odst. 5 a 6 týkající se provozních omezení letadel téměř vyhovujících předpisům ve smyslu nařízení č. 598/2014, tedy určených letadel podle uvedených ustanovení zákona o civilním letectví, je plně nahrazena úpravou obsaženou v článku 8 odst. 4 nařízení č. 598/2014 a z tohoto důvodu je ze zákona o civilním letectví vypuštěna bez náhrady (derogační adaptační opatření). K bodu 16 (§ 43) Ustanovení § 43 představuje speciální stykovou klauzuli vymezující vztah právní úpravy civilního letectví k letectví vojenskému (z hlediska věcné působnosti zákona). V dotčeném ustanovení se legislativně-technickým zásahem vypouští odkaz na § 26, jehož obsah se pro nadbytečnost a funkční neaplikovatelnost fakticky zrušuje (a nahrazuje se novou úpravou bez specifické vazby na vojenská letiště). Z důvodu změn věcné úpravy a souvisejících změn v systematickém členění části čtvrté (Letiště a letecké stavby) dochází i k odpovídací legislativně technické úpravě ostatních odkazů obsažených v tomto ustanovení. K bodu 17 (§ 55a odst. 1 písm. b)) V návaznosti na nařízení č. 376/2014 dochází k úpravě (zpřesnění) ustanovení obsahujícího vymezení působnosti Ústavu pro zjišťování příčin leteckých nehod (dále jen „Ústav“), jde-li o působnost příslušného orgánu v oblasti shromažďování, zpracovávání, vyhodnocování a uchovávání údajů o hlášených událostech. Ústav podle § 55a odst. 1 stávající právní úpravy a) zjišťuje příčiny leteckých nehod a vážných incidentů (v tomto případě postupuje podle nařízení č. 996/2010). V souladu s čl. 5 odst. 1 a 2 nařízení č. 996/2010 Ústav povinně zjišťuje příčiny leteckých nehod a vážných incidentů letadel neuvedených v příloze II nařízení č. 216/2008, zatímco příčiny leteckých nehod a vážných incidentů letadel uvedených v příloze II nařízení č. 216/2008 zjišťuje za předpokladu, že z nich chce vyvodit bezpečnostní ponaučení; b) zjišťuje příčiny jiných než vážných incidentů (vzhledem k tomu, že šetření příčin jiných než vážných incidentů nespadá do působnosti nařízení č. 996/2010, postupuje v tomto případě Ústav podle národní úpravy, kterou je právní úprava obsažená v §55b zákona o civilním letectví); c) shromažďuje, zpracovává, vyhodnocuje a uchovává údaje o hlášených událostech. Navrhuje se zpřesnit vymezení působnosti obsažené v § 55a odst. 1 písm. b) tak, aby bylo zřejmé, že Ústav plní úkoly příslušného orgánu, včetně úkolů kontaktního místa, a zveřejňuje bezpečnostní zprávu podle nařízení č. 376/2014. K bodu 18 (§ 55b odst. 1 – derogační opatření) Podle článku 3 nařízení č. 996/2010 vymezujícího oblast jeho působnosti se toto nařízení vztahuje pouze na šetření leteckých nehod a vážných incidentů.
33
Leteckou nehodu definuje citované nařízení jako událost spojenou s provozem letadla, která v případě letadla s posádkou nastane mezi okamžikem nástupu osob do letadla s úmyslem letět a okamžikem výstupu všech těchto osob nebo která v případě letadla bez posádky nastane mezi okamžikem, kdy je letadlo připraveno k pohybu za účelem letu, a okamžikem, kdy se zastaví na konci letu a hlavní pohonný systém je vypnut, přičemž během této doby: a) byl někdo smrtelně nebo těžce zraněn následkem: - toho, že byl v letadle, nebo - přímého kontaktu s kteroukoli částí letadla včetně částí, které se od letadla oddělily, nebo - přímým působením proudu plynů vytvořených letadlem, s výjimkou případů, kdy ke zranění došlo přirozeným způsobem nebo způsobil-li si ho postižený sám nebo bylo-li způsobeno jinou osobou anebo jestliže šlo o černého pasažéra ukrývajícího se mimo prostory normálně používané pro cestující a posádku; nebo b) letadlo bylo poškozeno nebo trpí konstrukční závadou tak, že toto poškození nepříznivě ovlivňuje pevnost konstrukce, provozní nebo letové charakteristiky letadla a obvykle by vyžadovala rozsáhlou opravu nebo výměnu postižené části, s výjimkou poruchy nebo poškození motoru, nebo je-li omezeno na pouhý motor, včetně jeho krytu nebo příslušenství, vrtule, okrajové části křídel, antény, sondy, lopatky, pneumatiky, brzdy, kola, aerodynamické kryty, panely, kryty podvozkových šachet, okna, povrch letadla, například malá promáčknutí nebo proražené díry, nebo s výjimkou menšího poškození listů hlavního rotoru, listů ocasního rotoru, podvozku a poškození, které je důsledkem krupobití či srážky s ptákem, včetně děr v krytu radarové antény, nebo c) letadlo je nezvěstné nebo je zcela nedostupné. Vážným incidentem se podle citovaného nařízení rozumí incident, který souvisí s provozem letadla, jehož okolnosti naznačují vysokou pravděpodobnost nehody a který v případě letadla s posádkou nastane mezi okamžikem nástupu osob do letadla s úmyslem letět a okamžikem výstupu všech těchto osob nebo který v případě letadla bez posádky nastane mezi okamžikem, kdy letadlo je připraveno k pohybu za účelem letu, a okamžikem, kdy se zastaví na konci letu a hlavní pohonný systém je vypnut; seznam příkladů vážných incidentů je uveden v příloze k tomuto nařízení. Incidentem se pak rozumí událost, jiná než nehoda, spojená s provozem letadla, která postihuje nebo by mohla postihnout provozní bezpečnost. Zákon o civilním letectví proto obsahuje právní úpravu týkající se zjišťování příčin jiných než vážných incidentů, které ovšem Ústav provádí pouze v případě, pokud lze jeho zjištění účelně využít k jejich předcházení. Ustanovení § 55b pak upravuje povinnost pilota nebo provozovatele letadla nahlásit takový incident bez zbytečného odkladu Ústavu, a dále oprávnění inspektorů Ústavu při zjišťování jejich příčin, jakož i povinnost inspektora Ústavu zpracovat o takovém incidentu zprávu, která je zveřejňována způsobem umožňujícím dálkový přístup a předávána Ministerstvu dopravy, Úřadu pro civilní letectví a osobám, které by mohly s ohledem na provozní bezpečnost civilního letectví mít prospěch z jejích závěrů. Vhledem k nové úpravě hlášení událostí v přímo použitelném předpisu Evropské unie upravujícím hlášení událostí v civilním letectví, kterým je nařízení č. 376/2014 a které obsahuje komplexní úpravu hlášení událostí včetně stanovení okruhu povinných osob pro podávání hlášení o událostech a lhůt pro podávání těchto hlášení, dochází k vypuštění povinnosti provozovatele letadla, pilota letadla a poskytovatele leteckých služeb oznámit Ústavu bez zbytečného odkladu každý jiný než vážný incident, k němuž došlo na území České republiky. 34
Událostí podle nařízení č. 376/2014 je jakákoli událost s dopadem na bezpečnost, která ohrožuje nebo v případě, že není odstraněna nebo řešena, by mohla ohrozit letadlo, osoby na palubě nebo jiné osoby, a zahrnuje zejména nehody nebo vážné incidenty. Událost ve smyslu tohoto nařízení tedy zahrnuje vedle nehody a vážného incidentu také jiný než vážný incident, přičemž povinnost jej hlásit je úpravou obsaženou v tomto přímo použitelném předpise Evropské unie komplexně pokryta. Rozlišení leteckých nehod, vážných incidentů, jiných než vážných incidentů, incidentů a událostí vyplývá z následujícího grafu:
Poznámka: incidentem podle nařízení č. 996/2010 jsou vážné incidenty + jiné než vážné incidenty (tedy události jiné než nehody).
K bodu 19 (§ 55d) Vhledem k nové úpravě hlášení událostí v přímo použitelném předpisu Evropské unie upravujícím hlášení událostí v civilním letectví, kterým je nařízení č. 376/2014, a které obsahuje komplexní úpravu hlášení událostí včetně stanovení okruhu povinných osob pro podávání hlášení o událostech, lhůt pro podávání těchto hlášení a postupu Ústavu coby příslušného orgánu členského státu ve smyslu tohoto nařízení, spočívá adaptační opatření ve zrušení celého stávajícího znění ustanovení § 55d. Stávající znění ustanovení § 55d je pak nahrazeno textem, jímž dochází k využití možnosti uvedené v článku 3 odst. 2 nařízení č. 376/2014, podle kterého mohou členské státy rozhodnout o tom, že se toto nařízení bude rovněž vztahovat na události a jiné informace související s bezpečností letadel uvedených v příloze II nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění. Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 300/2008 ze dne 11. března 2008 o společných pravidlech v oblasti ochrany civilního letectví před protiprávními činy a o zrušení nařízení (ES) č. 2320/2002, v platném znění.
35
K bodu 20 (§ 88 odst. 1 písm. c)) Vhledem k přenesení působnosti, jde-li o rozhodování o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti, z Ministerstva dopravy na Úřad pro civilní letectví, dochází v ustanovení obsahujícím rozdělení působnosti mezi jednotlivé orgány státní správy k odpovídající legislativně technické úpravě (zrušení této působnosti v § 88 odst. 1 – působnost Ministerstva dopravy). Odpovídající působnost je pak doplněna do výčtu působnosti Úřadu pro civilní letectví obsaženého v § 89 odst. 2 jako nové písmeno u). K bodu 21 (§ 88 odst. 1 písm. r)) Do ustanovení obsahujícího výčet působnosti Ministerstva dopravy se doplňuje předávání zprávy o uplatňování spravedlivého posouzení v souvislosti s povinností každého členského státu stanovenou článkem 16 odst. 13 nařízení č. 376/2014 Evropské komisi. K bodu 22 (§ 89 odst. 1 písm. e) bodu 5) Ve výčtovém ustanovení upravujícím působnost Úřadu pro civilní letectví se zpřesňuje formulace písmene e) bodu 5. Úřad pro civilní letectví vydává rozhodnutí o stanovení druhu letiště, ale i o rozhodnutí o jeho změně nebo zrušení. K bodu 23 (§ 89 odst. 1 písm. n)) Vzhledem k tomu, že zákon nově výslovně upravuje možnost provozovatele letiště požádat o změnu povolení provozovat letiště, upravuje (doplňuje) se odpovídajícím způsobem i formulace působnosti Úřadu pro civilní letectví v § 89 odst. 1 písm. n). Úřad pro civilní letectví vydává rozhodnutí o povolení provozovat letiště, rozhodnutí o jeho zrušení, ale také o jeho změně. K bodu 24 (§ 89 odst. 1 písm. o)) Ustanovení o evidenci letišť (stávající § 25a) se zrušuje. Z dlouhodobého hlediska se ukázalo, že evidence letišť neplní v současnosti žádnou smysluplnou funkci. Ani další ustanovení zákona s evidencí letišť nepočítají. Ustanovení upravující působnost Úřadu pro civilní letectví vést evidenci letišť (§ 89 odst. 1 písm. o)) se proto zrušuje. K bodu 25 (§ 89 odst. 2 písm. u) a v)) Vhledem k přenesení působnosti, jde-li o rozhodování o zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letišti, z Ministerstva dopravy na Úřad pro civilní letectví, dochází v ustanovení obsahujícím rozdělení působnosti mezi jednotlivé orgány státní správy k odpovídající legislativně technické úpravě (zrušení této působnosti v § 88 odst. 1 – působnost Ministerstva dopravy). Odpovídající působnost je pak doplněna do výčtu působnosti Úřadu pro civilní letectví obsaženého v § 89 odst. 2 jako nové písmeno u). Do výčtu působnosti, kterou vykonává Úřad pro civilní letectví, je dále doplněn dohled nad plněním povinností zaměstnavatelů a organizací při uplatňování přístupu spravedlivého posouzení podle nařízení č. 376/2014. Jde o provedení článku 16 odst. 9 a 12 tohoto nařízení. Podle těchto ustanovení nesmí být zaměstnanci a najatý personál, kteří podávají hlášení o události nebo kteří jsou v hlášení o události uvedeni, nijak postihováni svým zaměstnavatelem nebo organizací, jíž jsou služby poskytovány, a to na základě 36
informací v hlášení uvedených. Každý členský stát pak musí určit subjekt odpovědný za provádění tohoto ustanovení. K bodům 26 až 48 (§ 92, § 92b, § 93, § 93b) V zájmu provedení - nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 598/2014 ze dne 16. dubna 2014 o pravidlech a postupech pro zavedení provozních omezení ke snížení hluku na letištích Unie v rámci vyváženého přístupu, kterým se zrušuje směrnice 2002/30/ES, - nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 376/2014 ze dne 3. dubna 2014 o hlášení událostí v civilním letectví, analýze těchto hlášení a navazujících opatřeních a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 996/2010 a zrušení směrnic Evropského parlamentu a Rady 2003/42/ES, nařízení Komise (ES) č. 1321/2007, a - nařízení Komise (ES) č. 1330/2007, a nařízení Komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011 dochází k doplnění (zavedení nových) skutkových podstat, k odpovídající úpravě ustanovení obsahujících výši sankcí, které lze za konkrétní správní delikty uložit, a rovněž k odpovídající úpravě působnosti Ministerstva dopravy, Úřadu pro civilní letectví a Ústavu pro zjišťování příčin leteckých nehod k jejich projednávání. K bodům 49 až 51 (§ 102 odst. 1) V souvislosti s navrhovanými změnami v zákoně o civilním letectví dochází rovněž k odpovídajícím změnám v ustanovení obsahujícím zmocnění Ministerstva dopravy k vydání prováděcího právního předpisu. K bodům 52 (Poznámka pod čarou č. 16) Návrh zákona provádí nařízení komise (EU) č. 340/2015 ze dne 20. února 2015, kterým se stanoví technické požadavky a správní postupy týkající se průkazů způsobilosti a osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008, kterým se mění prováděcí nařízení Komise (EU) č. 923/2012 a kterým se zrušuje nařízení Komise (EU) č. 805/2011. Uvedené nařízení zrušilo původní nařízení Komise (EU) č. 805/2001 ze dne 10. srpna 2011, kterým se stanoví prováděcí pravidla k udělování průkazů způsobilosti a některých osvědčení řídících letového provozu podle nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008. Z tohoto důvodu je třeba odpovídajícím způsobem upravit obsah stávajících poznámek pod čarou 16 a 28, které odkazují na již zmíněné zrušené nařízení. Úprava poznámky pod čarou č. 28 je provedena novelizačním bodem 32 (§ 92b odst. 1 písmeno a)). K článku II (přechodná ustanovení) V souvislosti s novelou zákona je třeba legislativně řešit i případy, které vznikly za účinnosti staré úpravy, leč svými účinky či důsledky se budou promítat i do úpravy nové. K tomu slouží přechodná ustanovení. Návrh zákona obsahuje poměrně rozsáhlý, ale zejména 37
důležitý soubor přechodných ustanovení souvisejících s navrhovanou právní úpravou. Klíčová přechodná ustanovení jsou spatřována zejména pro řádnou aplikaci nové právní úpravy provozování letiště. K bodu 1 Řízení o vydání povolení provozovat letiště zahájená podle dosavadní právní úpravy (tedy podle § 27 zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti navrhované právní úpravy) a do dne nabytí účinnosti nové právní úpravy pravomocně neukončená, se dokončí podle této nově navrhované právní úpravy. Vzhledem k nahrazení dosavadní právní úpravy řízení o vydání povolení provozovat letiště právní úpravou koncepčně novou, je nežádoucí, aby nově vydávaná povolení v již zahájených a v době účinnosti nové právní úpravy neukončených řízeních neodpovídala již nové právní úprava. Je totiž nezbytné, aby nová rozhodnutí o vydání povolení provozovat letiště již obsahovala zvláštní náležitosti výrokové části včetně autoritativního vymezení polohy a popisu letiště (pozemků a leteckých staveb), na něž je vázána jedna z kvalifikovaných podmínek provozování letiště (tj. povinnost prokázat, že provozovatel je vlastníkem všech pozemků a leteckých staveb uvedených v příloze k žádosti a následně ve výroku rozhodnutí o povolení provozovat letiště nebo že mu k nim náleží většinový spoluvlastnický podíl anebo k nim má jiné užívací nebo požívací právo v rozsahu potřebném pro provozování letiště), a to i s ohledem na novou možnost provozovatele žádat Úřadu pro civilní letectví o změnu povolení. S tím souvisí i potřeba zachovat lhůty pro vydání rozhodnutí, jejichž běh v řízení o vydání povolení provozovat letiště započal přede dnem nabytí účinnosti navrhované právní úpravy. Tyto lhůty proto budou běžet ode dne nabytí účinnosti nové právní úpravy znovu. Z obdobného důvodu je také nutné stávající (již vydaná) povolení provozovat letiště ve stanovené lhůtě nově vydat (k tomu viz odůvodnění k bodu 2 přechodných ustanovení). Řízení o zrušení povolení provozovat letiště zahájená podle dosavadní právní úpravy (tedy podle § 34 zákona č. 49/1997 Sb., ve znění účinném přede dnem nabytí účinnosti navrhované právní úpravy) a do dne nabytí účinnosti nové právní úpravy pravomocně neukončená, se dokončí podle dosavadních právních předpisů. Na rozdíl od řízení o vydání povolení provozovat letiště mohou být řízení o zrušení tohoto povolení řešena způsobem konformním s běžným legislativním územ. K bodu 2 Povolení provozovat letiště stávajících provozovatelů letišť je nutno ve stanovené lhůtě nově vydat, a to za účelem úplného vytyčení nového právního rámce provozování letiště, včetně individualizovaných podmínek pro výkon této činnosti. Jelikož návrhem zákona dochází k nahrazení dosavadní právní úpravy řízení o vydání povolení provozovat letiště právní úpravou koncepčně novou, nepostačuje, aby povolení (správní rozhodnutí) vydaná podle dosavadní právní úpravy byla ze zákona považována za povolení vydaná podle právní úpravy nové. Nejde přitom jen o „formální“ potřebu rozšíření obsahu těchto rozhodnutí (zvláštní náležitosti výrokové části), ale rovněž o potřebu autoritativního vymezení polohy a popisu letiště (pozemků a leteckých staveb), na něž je vázána jedna z kvalifikovaných podmínek provozování letiště (tj. povinnost prokázat, že provozovatel je vlastníkem všech pozemků a leteckých staveb uvedených v příloze k žádosti a následně ve výroku rozhodnutí o povolení provozovat letiště nebo že mu k nim náleží většinový spoluvlastnický podíl anebo k nim má jiné užívací nebo požívací právo v rozsahu potřebném 38
pro provozování letiště). Teprve tehdy bude na takové povolení moci být bez dalšího aplikována navrhovaná právní úprava jeho změn. Přiložení popisu leteckého provozu, pro který bude letiště využíváno, a popisu základních provozně technických vlastností letiště a způsobu zajištění provozování letiště k žádosti podle tohoto přechodného ustanovení se od stávajících provozovatelů letišť nevyžaduje (pozn. tyto dokumenty jsou vyžadovány coby příloha žádosti o vydání povolení pouze pro „nové“ žadatele v § 26 odst. 2 písm. c) a d)). Pro účely řízení o vydání povolení provozovat letiště podle tohoto přechodného ustanovení se dále podmínka podle § 27 odst. 1 písm. d) návrhu zákona (splnění základních technických a provozních podmínek nezbytných pro řádný a bezpečný provoz letiště stanovených leteckými předpisy) považuje za splněnou. Do dne nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti o vydání povolení provozovat letiště podle tohoto přechodného ustanovení se povolení provozovat letiště vydané podle stávající právní úpravy (§ 27 zákona o civilním letectví) považuje za povolení provozovat letiště vydané podle nové právní úpravy (§ 25c návrhu zákona). Z důvodu snížení finanční zátěže žadatelů u těchto mimořádných případů spojených s koncepční změnou právní úpravy se za vydání nového povolení navrhuje neplatit správní poplatek. Sankcí za nesplnění primární povinnosti je pak zánik účinků dosavadního povolení provozovat letiště marným uplynutím lhůty pro podání žádosti podle přechodných ustanovení. K bodům 3 a 4 Tato přechodná ustanovení představují základní rámec řešení současných problematických vztahů mezi vlastníky letištních pozemků (popř. leteckých staveb) a provozovateli letišť. Zákonodárce doposud (ani prostřednictvím problematického institutu věcného břemene provozování letiště zřizovaného soudem) nebyl schopen smysluplně a především trvale vyřešit tyto situace. Navrhuje se proto následující postup. Jde-li o letiště, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 216/2008 ze dne 20. února 2008 o společných pravidlech v oblasti civilního letectví a o zřízení Evropské agentury pro bezpečnost letectví, kterým se ruší směrnice Rady 91/670 EHS, nařízení (ES) č. 1592/2002 a směrnice 2004/36/ES, v platném znění, tedy o veřejné letiště umístěné na území, na které se vztahuje Smlouva o fungování evropské unie, která slouží obchodní letecké dopravě a na nichž je provoz zajišťován s využitím postupů přiblížení nebo odletů podle přístrojů, a které má dráhu se zpevněným povrchem o délce 800 metrů nebo více, nebo je určeno výlučně pro vrtulníky, je stanoveno, že vlastník pozemku nebo letecké stavby strpí po dobu 10 let ode dne nabytí účinnosti navrhované právní úpravy jejich užívání za účelem provozování tohoto letiště v rozsahu, v jakém je tento pozemek nebo letecká stavba skutečně užívána za účelem provozování takového letiště ke dni nabytí účinnosti navrhované právní úpravy, nemá-li provozovatel letiště k užívání pozemku nebo letecké stavby jiný právní důvod. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Dále je stanoveno, že pozbude-li takové letiště některou ze shora uvedených provozně technických vlastností (a stane se tak letištěm, na které se již uvedené nařízení nevztahuje), zanikají práva a povinnosti vlastníka pozemku nebo letecké stavby podle tohoto přechodného ustanovení uplynutím 1 roku ode dne takové změny, nejdříve však uplynutím 5 let ode dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Tato kombinovaná lhůta je zde nastavena z následujícího důvodu. Pozbyde-li dané letiště některou z uvedených vlastností před uplynutím 5 let od nabytí účinnosti nově navrhované právní 39
úpravy, je třeba, aby takovému letišti byla poskytnuta alespoň taková ochranná lhůta, která je poskytnuta letištím uvedeným v bodě 4 přechodných ustanovení, tedy letištím, na něž se uvedené nařízení nevztahuje. Zároveň pozbyde-li dané letiště některou z uvedených vlastností po uplynutí 5 let od nabytí účinnosti nově navrhované právní úpravy, je třeba poskytnout alespoň ochrannou lhůtu 1 roku k tomu, aby jeho provozovatel mohl vypořádat problematické majetkové poměry na letišti, případně mohl požádat o změnu povolení provozovat letiště. Jde-li o letiště, na které se shora uvedené nařízení nevztahuje, je stanoveno, že vlastník pozemku nebo letecké stavby strpí po dobu 5 let ode dne nabytí účinnosti navrhované právní úpravy jejich užívání za účelem provozování tohoto letiště v rozsahu, v jakém je tento pozemek nebo letecká stavba skutečně užívána za účelem provozování takového letiště ke dni nabytí účinnosti navrhované právní úpravy, nemá-li provozovatel letiště k užívání pozemku nebo letecké stavby jiný právní důvod. Nedohodne-li se vlastník pozemku nebo letecké stavby s provozovatelem letiště jinak, náleží vlastníku náhrada ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Nabude-li takové letiště takové provozně technické vlastnosti, pro které se stane letištěm, na které se uvedené nařízení vztahuje, nebude mít tato změna vliv na práva a povinnosti vlastníka pozemku nebo letecké stavby podle tohoto přechodného ustanovení. To znamená, že v takovém případě nedochází k prodloužení lhůty pro vypořádání vztahů (lhůta 5 let zůstává zachována). Při koncipování těchto přechodných ustanovení byly vzaty v úvahu kolidující zájmy vlastníka a provozovatele letiště. Tato ustanovení poskytují určitou ochrannou lhůtu pro stávající provozovatele letišť, která je odstupňována podle významnosti daného letiště a ve které tito provozovatelé musí vyřešit sporné otázky týkající se pozemků či leteckých staveb užívaných za účelem provozování letiště. Stanovení této ochranné lhůty se však nesmí bezdůvodně dotknout ústavně chráněného vlastnického práva (viz ustanovení čl. 11 Listiny základních práv a svobod). Proto je přímo zákonem založeno právo vlastníka žádat po provozovateli náhradu za omezení vlastnického práva ve výši odpovídající pěti procentům obvyklé ceny pozemku nebo letecké stavby ročně. Výše náhrady je samozřejmě stanovena dispozitivně – preferuje se tedy dohoda mezi vlastníkem a provozovatelem. Konečně je třeba zdůraznit, že povinnost strpět provozování letiště se vztahuje jen vůči aktuálním provozovatelům. Pokud proto stávající provozovatel provozování ukončí, platí pro každého dalšího provozovatele již běžná ustanovení zákona, tedy mj. i povinnost mít právní titul ke všem pozemkům a stavbám jako nezbytná podmínka vydání povolení provozovat letiště. Po uplynutí ochranné lhůty – nebudou-li majetkové vztahy na letišti plně konsolidovány – zaniknou práva a povinnosti vlastníků dotčených pozemků či leteckých staveb – tedy především povinnost strpět další provozování letiště. V takovém případě bude provozovatel letiště moci využít možnosti požádat o změnu povolení provozovat letiště. Pokud tak neučiní, Úřad pro civilní letectví postupem podle ustanovení § 30 odst. 1 písm. a) povolení provozovat letiště zruší. Zároveň tato konstrukce neplatí u nově vznikajících letišť. Vznikne-li po účinnosti novely nové letiště (obecně letiště, které nikdy v minulosti nemělo žádného provozovatele), uplatní se pro žadatele o vydání povolení provozovat toto letiště již v plném rozsahu nová právní úprava (tj. podmínka vlastnického či jiného titulu ke všem pozemkům a leteckým stavbám).
40
K části druhé, článku III (změna zákona o správních poplatcích) V položce č. 45 zákona o správních poplatcích dochází k formulačnímu upřesnění označení správních poplatků s ohledem na navrhované změny v části čtvrté (Letiště a letecké stavby) zákona o civilním letectví. K části třetí, článku IV (účinnost) Navrhuje se účinnost 1. července 2016, přičemž předkladatel vzal při stanovení účinnosti navrhované právní úpravy v úvahu délku legislativního procesu a lhůty, ve kterých musí být přijata příslušná opatření k provedení relevantních přímo použitelných předpisů Evropské unie.
41
