Verbeterde aanpak malafide pandeigenaren?

Joris Bal en Lisanne van Geest*

Verbeterde aanpak malafide pandeigenaren? Uitbreiding handhavingsinstrumenten Woningwet

Verschillende gemeenten moeten al jaren aanzien dat ondanks de diverse handhavingsmogelijkheden huisjesmelkers en andere malafide pandeigenaren hun gang gaan binnen de gemeentegrenzen. De gemeente Rotterdam trok in 2011 al aan de bel en verzocht de regering om een effectiever handhavingsinstrumentarium. Ook de andere G4gemeenten (Amsterdam, Den Haag en Utrecht) en de G32-gemeenten hebben aangegeven een verbetering van het instrumen1 tarium te wensen. Voor de regering was dit aanleiding om op 6 maart 2013 een wetsontwerp en een concept memorie van toelichting voor wijziging van de Woningwet ter consultatie aan te bieden. Het wetsontwerp beoogt het handhavingsinstrumentarium van gemeenten uit te breiden en te versterken door middel van invoering van het verhuurverbod en de bestuurlijke boete alsmede door uitbreiding van de beheerovername en de sluitingsmogelijkheid. Doel is om gemeenten de mogelijkheid te geven huisjesmelkers en malafide pandeigenaren op een effectievere wijze aan te pakken, om zo verkrotting van panden en verloedering van woonwijken 2 tegen te gaan. De vraag is of het wetsontwerp inderdaad een voldoende effectief handhavingsinstrumentarium aan gemeenten biedt. Hoewel het wetsontwerp een stap in de goede richting is, bestaat naar onze mening nog een aantal knelpunten. Aanpassing van het wetsontwerp is wat ons betreft dan ook gewenst. 1. De huidige wettelijke regeling Het is niet zo dat gemeenten op dit moment met lege handen staan als het gaat om handhavend optreden tegen malafide pandeigenaren. Naast de algemene handhavings-

mogelijkheden die zijn opgenomen in hoofdstuk 5 Awb (last onder dwangsom, last onder bestuursdwang en de bestuurlijke boete) hebben gemeenten de beschikking over een aantal bijzondere handhavingsinstrumenten. Het gaat kort gezegd om de bevoegdheid gebouwen te sluiten, het gebruik of beheer van panden over te nemen en – als ultimum remedium – onteigening. In het onderstaande wordt de relevante wetgeving beknopt behandeld. 1.1. Sluiting van gebouwen In de Gemeentewet, de Opiumwet en de Woningwet zijn grondslagen opgenomen op grond waarvan de sluiting van een woning, gebouw, lokaal en/of erf kan plaatsvinden. De eerste grondslag voor sluiting is artikel 174a Gemeentewet (Wet Victoria).3 Dit artikel geeft de burgemeester de bevoegdheid om een woning, lokaal of erf te sluiten bij (ernstige vrees voor) verstoring4 van de openbare orde door gedragingen in de desbetreffende woningen, lokalen of op erven. Het doel van de Wet Victoria is om gemeenten een instrument te bieden voor het tegengaan van overlast als gevolg van drugshandel en andere ernstige (woon)overlast.5 De tweede grondslag voor sluiting van een woning is artikel 13b Opiumwet (Wet Damocles).6 Op basis van dit artikel heeft de burgemeester de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in woningen, lokalen of daarbij behorende erven een middel (opgenomen in lijst I of II Opiumwet) wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt, dan wel daartoe aanwezig is. Omdat het bevoegd gezag bij toepassing van artikel 13b niet de (vrees voor) verstoring van de openbare orde hoeft aan te tonen zoals bij artikel 174a Gemeentewet wel moet, kiezen burgemeesters in de praktijk bij drugsoverlast vaak voor toepassing van artikel 13b Opiumwet.

*

Mr. J.A. Bal en mr. L. van Geest zijn beiden als advocaat werkzaam bij Van Doorne N.V. te Amsterdam.

1. 2. 3. 4.

Evaluatie van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, Kamerstukken II 2011/12, 33 340, nr. 1. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 3 e.v. Wet van 13 maart 1997, Stb. 1997, 132. Het moet gaan om een ernstige verstoring van de openbare orde. Zie Kamerstukken II 1996/97, 24 699, nr. 13, p. 18-20 en ABRvS 1 december 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BO5718, Gst. 2011, 27. Deze bevoegdheid was voorheen opgenomen in de diverse Algemene Plaatselijke Verordeningen. Omdat een wettelijke grondslag vereist was in verband met de inbreuk op artikel 10 Grondwet en artikel 8 EVRM, is de bevoegdheid in artikel 174a Gemeentewet opgenomen. Zie ook ABRvS 28 augustus 1995, ECLI:NL:RVS:1995:AH6164, AB 1996, 204. Wet van 18 maart 1999, Stb. 1999, 167. De wet is gewijzigd in 2007, wet van 27 september 2007, Stb. 2007, 355. Voor 2007 gold artikel 13b Opiumwet alleen met betrekking tot voor publiek toegankelijke lokalen (zoals coffeeshops) en kon niet worden gebruikt voor de sluiting van woningen.

5.

6.

142

Vastgoedrecht 2013-5

Verbeterde aanpak malafide pandeigenaren?

Artikel 17 Woningwet vormt de derde grondslag.7 Bij overtreding van de voorschriften in de hoofdstukken I, II en III van de Woningwet is het college van burgemeester en wethouders bevoegd een gebouw, open erf of terrein te sluiten. Deze voorschriften uit de Woningwet zien kort gezegd op de staat van bestaande gebouwen, het bouwen, gebruik en slopen van gebouwen en op welstand. Het college dient bij toepassing van artikel 17 aan te tonen dat: – de overtreding gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de veiligheid of de gezondheid; en – er een klaarblijkelijk gevaar is op herhaling van de overtreding. Artikel 17 Woningwet kan bijvoorbeeld worden toegepast bij gevaarlijke vormen van overbewoning, het volledig nalaten van onderhoud, vervuiling, het gebruiken van tuinen als stortplaats, bewuste verkrotting en risico’s ten aanzien van de brandveiligheid.8 1.2.

Overname van het gebruik en beheer van gebouwen en onteigening Indien een gebouw, open erf of terrein is gesloten op basis van artikel 174a Gemeentewet, artikel 13b Opiumwet of artikel 17 Woningwet kan het college van burgemeester en wethouders het gebouw, open erf of terrein in gebruik of beheer geven aan een andere persoon of een instelling op grond van artikel 14 Woningwet (Wet Victor).9 Ingeval noodzakelijke voorzieningen vereist zijn, kan het bevoegd gezag de eigenaar (of degene die uit andere hoofde bevoegd is) verplichten om binnen een door hem te bepalen termijn de door hem aan te geven voorzieningen te treffen. Indien een beheerder is aangewezen, stelt het bevoegd gezag een beheervergoeding vast. De beheerder stelt vervolgens de huurprijs vast op een bedrag dat redelijk is in het economisch verkeer en stelt de ontvangen huurprijs, na aftrek van de beheervergoeding, ter beschikking van de eigenaar (artikel 14 lid 3). Gelijktijdig kan het bevoegd gezag een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom opleggen aan de eigenaar of een anderszins bevoegd persoon (artikel 15). Ook de rechtsopvolger is verplicht aan het besluit te voldoen (artikel 14a). Pas wanneer het beheer geen uitzicht heeft geboden op duurzaam herstel of op het duurzaam achterwege blijven van overtredingen van de Woningwet, kan de gemeenteraad als uiterste redmiddel overgaan tot onteigening van het gebouw (artikel 77 Onteigeningswet). Voornoemde wettelijke bevoegdheden maken een inbreuk op het eigendomsrecht en op de persoonlijke levenssfeer van de betrokkene. Daarom moet worden getoetst of aan de voorwaarden van artikel 10 Grondwet, artikel 8 EVRM en artikel 1 Eerste Protocol EVRM is voldaan. Met name

zijn het evenredigheidsbeginsel en het subsidiariteitsbeginsel relevant in dit kader. 1.3. Waarom werkt het huidige instrumentarium niet? In 2011 heeft een evaluatie plaatsgevonden van de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek, waarvan onderdeel was een evaluatie van artikel 14 en 17 Woningwet en artikel 77 Onteigeningswet.10 Uit deze evaluatie, waaraan de G4- en G32-gemeenten hebben deelgenomen, blijkt dat dit bijzondere handhavingsinstrumentarium niet of nauwelijks door gemeenten wordt toegepast. Enerzijds is dat te verklaren omdat het in de kern om grootstedelijke problematiek gaat, zodat niet alle gemeenten het middel voor de eigen gemeente noodzakelijk vinden. Anderzijds wordt als belangrijke reden gegeven dat de panden waar het om gaat vaak in te slechte staat verkeren om in beheer te geven en de dossieropbouw voor de gemeente tijdrovend, complex en arbeidsintensief is. Bovendien achten deze gemeenten de verhaalsmogelijkheden voor de (beheer)kosten niet toereikend. Toepassing van dit instrumentarium beschouwen zij dan ook als risicovol. Ondanks deze knelpunten spreken de betrokken gemeenten de wens uit dat het instrumentarium in verbeterde vorm blijft bestaan. Ter verbetering is een aantal suggesties gedaan. De belangrijkste zijn betere verhaalsmogelijkheden voor beheerkosten, het schrappen van de eis van ‘klaarblijkelijk gevaar voor herhaling’ uit artikel 17 Woningwet, een schadeloosstelling indien het pand niet in verhuurbare staat is en de gemeente het toch opknapt, het eerder (op het moment dat het misgaat) kunnen overnemen van het beheer (dus los van de sluiting), een preferente schuldeiserspositie van de gemeente en invoering van een verhuurverbod en verkoopplicht. Niet alle suggesties zijn juridisch haalbaar en om die reden wordt een gedeelte van de suggesties in de memorie van toelichting afgewezen.11 2. Het wetsontwerp In het wetsontwerp stelt de regering voor het handhavingsinstrumentarium te versterken door twee nieuwe instrumenten te introduceren: het verhuurverbod en de bestuurlijke boete. Daarnaast stelt de regering voor om de bestaande instrumenten van beheerovername en sluiting uit te breiden. Deze voorstellen worden hierna op hoofdlijnen besproken. 2.1. Het verhuurverbod Het nieuwe artikel 13b zal een verhuurverbod bevatten. Dit verhuurverbod houdt in dat het bevoegd gezag kan besluiten dat een eigenaar of degene die uit andere hoofde bevoegd is tot het in gebruik geven van een gebouw, open erf of terrein geen nieuwe huurovereenkomsten mag

7.

Dit artikel is op 30 december 2005 als artikel 97 Woningwet in werking getreden (wet van 22 december 2005, Stb. 2005, 726 Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek). Als gevolg van inwerkingtreding van de Invoeringswet Wabo (Stb. 2010, 142) is dit artikel met ingang van 1 oktober 2010 hernummerd tot artikel 17. 8. Kamerstukken II 2004/05, 30 091, nr. 3, p. 23. 9. Wet van 28 mei 2002, Stb. 2002, nr. 348. Bij wet van 21 december 2006 is artikel 14 Woningwet aangepast in verband met de vereenvoudiging van het handhavingsmechanisme in de Woningwet, Stb. 2007, 27. 10. Kamerstukken II 2011/12, 33 340, nr. 1. 11. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 6-8.


143


sluiten. Het verhuurverbod kan worden opgelegd bij herhaaldelijke overtreding van artikel 1b Woningwet, mits dit gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Indien de verhuurder in strijd met het verhuurverbod een nieuwe huurovereenkomst sluit, is deze huurovereenkomst nietig. De gemeente kan de rechter in dat geval verzoeken een termijn vast te stellen waarbinnen het pand ontruimd moet worden. Bij toewijzing van dat verzoek, zal de rechter een vergoeding voor verhuis- en inrichtingskosten vaststellen die de eigenaar aan de huurder moet betalen. Om potentiële huurders te informeren over het verhuurverbod, plaatst het bevoegd gezag een plaquette of poster (‘kenteken’) op de woning en registreert het verhuurverbod in het kadaster.12 Het bevoegd gezag kan ook een verhuurverbod opleggen ingeval degene aan wie al een verhuurverbod is opgelegd ten aanzien van een ander gebouw, erf of terrein, een overtreding begaat. Dit wordt het ‘eigenaargerichte verhuurverbod’ genoemd. Door invoering van het verhuurverbod zou effectiever opgetreden kunnen worden tegen malafide pandeigenaren. 2.2. De bestuurlijke boete Voorgesteld wordt om het bevoegd gezag in artikel 92a Woningwet de bevoegdheid toe te kennen een bestuurlijke boete op te leggen bij overtreding van artikel 1b Woningwet of het nieuwe artikel 13b lid 2.13 De bestuurlijke boete kan worden opgelegd nadat een herstelsanctie niet heeft geleid tot het ongedaan maken of beëindigen van de overtreding. Volgens de memorie van toelichting is de bestuurlijke boete met name van belang ingeval een eigenaar zijn panden bewust laat verkrotten en wanneer herstelsancties niet voldoende effectief zijn vanwege de verwachting dat snel weer een nieuwe overtreding zal plaatsvinden. De gedachte is dat in deze gevallen het bestraffende karakter van de bestuurlijke boete een versterkend effect zal hebben.14 2.3. De beheerovername Op grond van de nieuwe beheerovername in artikel 13c Woningwet kan de gemeente de eigenaar of degene die uit andere hoofde bevoegd is, verplichten het pand in gebruik of beheer te geven aan de gemeente of aan een persoon of instelling die werkzaam is op het gebied van huisvesting. Dit kan bijvoorbeeld een woningcorporatie zijn. Het bevoegd gezag kan de beheerovername in de volgende drie gevallen opleggen: 1. in geval van herhaaldelijke overtreding van artikel 1b, mits dit naar het oordeel van het bevoegd gezag gepaard gaat met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid; 2. indien een verhuurverbod van kracht is; of 3. indien een gebouw, open erf of terrein is gesloten op grond van artikel 17 Woningwet, artikel 174a

Gemeentewet, een verordening als bedoeld in artikel 174 Gemeentewet15 of artikel 13b Opiumwet. Het gaat hier om drie afzonderlijke toepassingsmogelijkheden. De eerste en tweede mogelijkheid zijn nieuw ten opzichte van de huidige regeling en breiden het toepassingsbereik uit. Beheer is volgens lid 1 het aan derden in gebruik geven van een gebouw, open erf of terrein alsmede het verrichten van alle handelingen die volgens het burgerlijk recht tot de rechten en plichten van een eigenaar behoren, met uitzondering van vervreemden en bezwaren. Uitdrukkelijk is in lid 1 bepaald dat de huurpenningen de eigenaar toekomen. Gedurende de beheerovername mag de eigenaar of een anderszins bevoegd persoon geen beheerhandelingen verrichten (lid 4). Er wordt een beheervergoeding vastgesteld die kostendekkend is voor de uitvoering van het beheer en het treffen van noodzakelijke voorzieningen (artikel 14). Bovendien verkrijgt de beheerder een executoriale titel om de beheervergoeding te kunnen innen. In lid 7 staat de eigenaargerichte beheerovername. Indien een besluit is genomen tot beheerovername en bij een ander pand een overtreding plaatsvindt, kan de gemeente direct een besluit nemen tot beheerovername voor dat volgende pand. Verder stelt de beheerder na overleg met de eigenaar de nieuwe huurprijs vast (lid 6). Tot slot kan de gemeente de beheerder ertoe verplichten bepaalde voorzieningen of aanpassingen uit te voeren indien dit noodzakelijke voorzieningen en aanpassingen zijn om het pand weer op redelijke wijze bewoonbaar te maken (lid 5). 2.4. Sluiting van woning ex artikel 17 Woningwet De mogelijkheid om een gebouw, open erf of terrein te sluiten kan worden opgelegd bij herhaaldelijke overtreding van artikel 1b, gepaard gaande met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of veiligheid (artikel 17). Niet langer hoeft het bevoegd gezag aan te tonen dat er ‘een klaarblijkelijk gevaar op herhaling van de overtreding’ bestaat. Dit verlicht de bewijslast van gemeenten. 2.5. Rechtsbescherming De beslissing van het bevoegd gezag om een verhuurverbod of een bestuurlijke boete op te leggen, de beheerovername toe te passen of een woning te sluiten, is een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb. Dit betekent dat voor belanghebbenden bezwaar (artikel 7:1 Awb) en beroep (artikel 8:1 Awb) openstaat tegen het besluit. De bestuursrechter toetst het besluit dus uiteindelijk. Komt de bestuursrechter tot het oordeel dat het bevoegd gezag in

12. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 13. 13. De keuze voor de bestuurlijke boete is gebaseerd op de kabinetsnota over sanctiestelsels, Kamerstukken II 2008/09, 31 700-VI, nr. D. Overigens is de verwijzing naar artikel 14 lid 3 in het wetsontwerp onjuist. Bedoeld is dat een bestuurlijke boete kan worden opgelegd indien de verhuurder het kenteken van het verhuurverbod verwijderd. Dit is artikel 13b lid 2 (nieuw). 14. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 5-6. 15. Artikel 174 Gemeentewet heeft betrekking op toezicht op openbare samenkomsten en vermakelijkheden alsmede op voor het publiek toegankelijke gebouwen. Met betrekking tot dit toezicht kunnen verordeningen worden opgesteld.

144



redelijkheid het besluit niet had mogen nemen, dan kan hij het besluit vernietigen. Wij merken op dat de nieuwe huurder geen belanghebbende is bij het verhuurverbod, omdat hij slechts een afgeleid belang heeft (namelijk van het belang van de eigenaar) en zijn belang dus niet rechtstreeks bij het besluit is betrokken (artikel 1:2 lid 1 Awb). De nieuwe huurder kan zich dan ook niet tot de bestuursrechter wenden. Hij zal zich wel via de civielrechtelijke weg tot de verhuurder kunnen richten. Overigens zal ook ten aanzien van het handelen van de beheerder geen rechtsbescherming via de bestuursrechter mogelijk zijn, omdat deze beheerder niet kan worden aangemerkt als bestuursorgaan. 3.

Commentaar

3.1. Toepassing van de handhavingsinstrumenten Het bevoegd gezag kan het verhuurverbod, de beheerovername en de sluiting van een gebouw, open erf of terrein gelasten indien sprake is van een herhaaldelijke overtreding van artikel 1b Woningwet, naar het oordeel van het bevoegd gezag gepaard gaande met een bedreiging van de leefbaarheid of een gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. Een van de bezwaren tegen de huidige regelgeving was dat het nodige van het ambtelijk apparaat werd gevergd met het oog op dossieropbouw en dat dit veel tijd en geld kost. Dit zal naar onze verwachting met het nieuwe wetsontwerp niet anders zijn. Volgens de memorie van toelichting moeten gemeenten eerst proberen de eigenaar aan te zetten tot het staken van de overtredingen door middel van een last onder bestuursdwang, een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete.16 Pas daarna komt het verhuurverbod of de beheerovername in beeld.17 Dat gaat echter niet zonder een gedegen dossieropbouw. De verstrekkende gevolgen van de instrumenten kunnen immers slechts enkel gerechtvaardigd worden indien die rechtvaardiging is gestoeld op een gedegen dossier. Anders is de kans op vernietiging door de rechter groot. Aan het knelpunt van de gemeenten komt de regering dan ook – ons inziens terecht – niet tegemoet. Wij vrezen dat de tekst van het wetsontwerp zal leiden tot veel discussie over de toepassingsmogelijkheden van de instrumenten. Als gevolg daarvan vrezen wij dat gemeenten het instrumentarium ook na de wetswijziging niet veelvuldig zullen toepassen. Allereerst is onduidelijk welke overtredingen kunnen worden gekwalificeerd als een ‘herhaaldelijke overtreding’ en hoeveel overtredingen vereist zijn om hiervan te kunnen spreken. Volgens de wetgever moet dit ruim worden uitgelegd, aangezien het niet noodzakelijk is dat telkens dezelfde overtreding wordt begaan en ook sprake kan zijn van een samenstel van overtredingen.18 Dit biedt ruimte om per geval een afweging te maken. Vervolgens is onduidelijk of toepassing alleen mogelijk is bij diverse geconstateerde overtredingen op verschillende momenten of ook bij meerdere overtredingen op één

moment. Stel dat sprake is van een pand dat op vele punten niet aan het Bouwbesluit 2012 voldoet. Geldt dat dan als één overtreding of is er sprake van meerdere en daarmee ‘herhaaldelijke overtredingen’? Kan de gemeente meteen overgaan tot handhaving of moet ze de overtreder eerst de gelegenheid geven om alle overtredingen ongedaan te maken? Wij menen het laatste, nu dat in overeenstemming zou zijn met het uitgangspunt dat het verhuurverbod, de beheerovername en de sluiting pas in beeld komen nadat herstelsancties niet effectief zijn gebleken. En wat nu als bij een controle na toepassing van een herstelsanctie blijkt dat de overtreder niet alle overtredingen ongedaan heeft gemaakt? Is dan sprake van een ‘herhaaldelijke overtreding’ of van dezelfde, eerdere overtreding? Onduidelijk is vooralsnog of een voortdurende overtreding onder de norm van ‘herhaaldelijke overtreding’ kan worden gebracht. Wij betwijfelen dit ten zeerste. Toch lijkt dit wel de bedoeling. Wij zouden ons kunnen voorstellen dat dit ook gewenst is als een eigenaar langdurig weigert een en dezelfde overtreding te beëindigen. Hoewel het begrijpelijk is dat is gekozen voor een open norm, zal deze norm de nodige ruimte bieden voor discussie en zal de invulling afhankelijk zijn van de omstandigheden van het geval. Gemeenten zullen zelf een gedegen afweging moeten maken van de situatie en een inschatting van de aansprakelijkheidsrisico’s bij onjuiste toepassing van de norm. Uiteindelijk zal het aan de rechter zijn om in een specifiek geval te oordelen of de instrumenten terecht en op de juiste wijze zijn toegepast. Om de praktijk meer handvatten te bieden, verdient het aanbeveling de gekozen norm in de wettekst te verduidelijken en in de definitieve memorie van toelichting een acceptabele en uitgebreide toelichting te geven. Zonder verduidelijking vrezen wij dat gemeenten terughoudend zullen blijven bij toepassing van het instrumentarium. Een kritische kanttekening plaatsen wij ook bij de eigenaargerichte toepassing van het verhuurverbod en de beheerovername. Direct kunnen ingrijpen in geval van een enkele overtreding bij een volgend pand van dezelfde eigenaar, zonder dat sprake hoeft te zijn van een herhaaldelijke overtreding, heeft zeer verstrekkende gevolgen. Het is maar de vraag of een rechter een dergelijke toepassing toelaat, met name gelet op de in het geding zijnde grondrechten. Ten aanzien van ieder pand moet naar onze mening een zelfstandige beoordeling plaatsvinden op grond waarvan de ingrijpende maatregel gerechtvaardigd wordt. Dit geldt temeer nu het besluit tot handhaving lijkt te kleven aan het registergoed en de opvolgende eigenaar daar ook aan gebonden zal zijn (zie artikel 14a Woningwet). 3.2. Verhuurverbod Hoewel het verhuurverbod, al dan niet in combinatie met andere handhavingsinstrumenten, een effectieve prikkel kan zijn om de eigenaar te bewegen tot structurele her-

16. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 14. 17. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 12-14. 18. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 12.


145


stelwerkzaamheden, vragen wij ons af of het huidige voorstel tot het gewenste resultaat zal leiden. Het verhuurverbod richt zich op het afsluiten van nieuwe huurovereenkomsten, maar tast de lopende huurovereenkomst(en) niet aan. Indien de bestaande huurovereenkomst langdurig wordt voortgezet, zal de maatregel dus niet binnen de gewenste termijn effect sorteren. Voorts is het niet duidelijk tot wie het verhuurverbod zich richt. Dat het verbod kan worden opgelegd jegens de eigenaar spreekt voor zich. De vraag is wie moet worden verstaan onder de persoon die ‘uit anderen hoofde bevoegd is tot het in gebruik geven van een gebouw, open erf, of terrein’. De memorie van toelichting gaat hier niet op in. Wordt enkel de anderszins zakelijk gerechtigde bedoeld19 of is beoogd dat daaronder bijvoorbeeld ook de huurder of gebruiker met een onderverhuurbevoegdheid valt? Volgens de letterlijke tekst zou de huurder of gebruiker onder de reikwijdte van het verbod kunnen vallen. Indien dat niet het geval is, dan is door inzetting van stromannen omzeiling van het verhuurverbod eenvoudig te realiseren. De eigenaar zou (zelfs nog na een opgelegd verhuurverbod) het pand krachtens een bruikleenovereenkomst aan een stroman ter beschikking kunnen stellen, die vervolgens de verhuur van het pand op zich neemt. Het zou wellicht naïef zijn om te denken dat er niet een heimelijke methode zal worden geconstrueerd om de huurpenningenstroom uiteindelijk bij de eigenaar te laten eindigen. Verder zou de eigenaar (voorafgaand aan een verhuurverbod) met een stroman een langdurige huurovereenkomst met onderverhuurbevoegdheid kunnen afsluiten. Dit kan de effectiviteit van het instrument in ernstige mate aantasten. Als het verbod zich wel uitstrekt tot huurders en gebruikers van het pand, zijn wij van mening dat de wet op ontoelaatbare wijze ingrijpt in de civiele rechtspositie van deze huurder of gebruiker. Dit lijkt ook niet de bedoeling. Of sprake is van een stroman, is immers feitelijk lastig vast te stellen. Het gevolg is dat ook een bonafide huurder door het verbod wordt geraakt, terwijl het uitgangspunt van de wet lijkt te zijn dat bestaande huurovereenkomsten intact blijven. Of deze situatie zich, gelet op het bepaalde in artikel 7:244 BW, vaak voor zal doen is overigens te betwijfelen. Van belang is in ieder geval om duidelijkheid te verschaffen over de reikwijdte van het verhuurverbod. Het verhuurverbod wordt aan derden kenbaar gemaakt door middel van het plaatsen van een kenteken op het gebouw. Het is krachtens het wetsvoorstel verboden het kenteken te verwijderen op straffe van een bestuurlijke boete. Verder zal het verhuurverbod waarschijnlijk als publiekrechtelijke beperking op grond van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken inschrijfbaar zijn in de gemeentelijke registers en kenbaar zijn door raadpleging van het kadaster. De verwachting is echter dat een potentiële huurder in de praktijk het kadaster niet zal raadplegen. Hoewel de potentiële huurder weinig bescherming geniet, zal het niet

raadplegen van het kadaster hem terecht kunnen worden tegengeworpen omdat anders de effectiviteit van het handhavingsinstrument illusoir is. Wel zetten wij grote vraagtekens bij de effectiviteit van het kenteken. Het is niet onwaarschijnlijk dat de betreffende pandeigenaar het kenteken zal verwijderen, ondanks de dreiging van een bestuurlijke boete. De verwachting is dan ook dat uiteindelijk de nieuwe huurder de dupe zal zijn bij overtreding van het verhuurverbod. Een huurovereenkomst in strijd met het huurverbod is nietig. De gemeente kan de civiele rechter verzoeken de ontruiming van het pand te gelasten. Een bijzonder fenomeen is dat in diezelfde procedure de rechter een bedrag vaststelt dat de eigenaar aan de bewoner dient te voldoen als tegemoetkoming in de verhuis- en inrichtingskosten. De processuele eisen worden niet kenbaar gemaakt. Het is onduidelijk of de eigenaar in de procedure moet zijn betrokken om zich tegen een betalingsverplichting te kunnen verweren. Verder is het de vraag of de gemeente die tegemoetkoming ten behoeve van de bewoner bij de eigenaar kan incasseren. Ook lijkt het een omissie te zijn dat deze mogelijkheid enkel bestaat tegen de eigenaar en niet ten opzichte van overige mogelijke adressanten van het verhuurverbod. Deze bepaling behoeft een betere procesrechtelijke verankering. Zonder aanpassing of verduidelijking van het wetsontwerp op bovenstaande punten, verwachten wij dan ook niet dat het verhuurverbod een effectieve maatregel kan vormen om tegen malafide pandeigenaren op te treden. 3.3. Beheerovername De uitbreiding van de beheerovername beantwoordt aan de vraag uit de markt. Het toepassingsbereik van de beheerovername wordt uitgebreid en zal er hopelijk toe leiden dat de gemeenten dit instrument vaker zullen toepassen. Er valt wel enig commentaar te leveren op het voorliggende wetsontwerp. Belangrijkste knelpunt is dat het erop lijkt dat gemeenten ook na aanpassing van de beheerovername geen beheerder bereid zullen vinden de beheertaak op zich te nemen. De verwachting is dat de opgelegde beheertaak aanzienlijke investeringen zal vergen, waardoor de beheerder risico’s loopt om met aanzienlijke, onverhaalbare vorderingen achter te blijven. De roep om verbetering van de verhaalspositie van de beheerder lijkt niet volledig te zijn gerealiseerd. Hoewel het een grote verbetering is dat de beheerder een executoriale titel verkrijgt ter zake de beheervergoeding, zal daadwerkelijk verhaal even illusoir blijven wanneer voldoende verhaalsobjecten ontbreken. Daarbovenop komt dat de beheerder geen winst of voordeel mag behalen20 bij de uitoefening van de beheertaak. Onze verwachting is dat het voor gemeenten onder deze omstandigheden uitermate lastig zal zijn een beheerder te vinden. Bij gebreke hiervan zal de gemeente genoodzaakt zijn zelf het beheer op zich te nemen. De vraag is of de gemeente dat (budgettair) wenselijk vindt en of het ambtelijke apparaat hier voldoende op is ingericht.

19. Bijvoorbeeld de erfpachter, opstalgerechtigde of vruchtgebruiker. 20. Concept memorie van toelichting – versterking handhavingsinstrumentarium Woningwet, p. 23.

146



De beheertaak is bijzonder ruim geformuleerd. Gelet hierop is het aan de beheerder om te bepalen welke voorzieningen noodzakelijk zijn teneinde de met de overtredingen gepaard gaande gevaarsituatie te beëindigen. Dit zal mogelijk tot discussies leiden met de eigenaar die uiteindelijk de kosten van die voorzieningen dient te dragen en die vindt dat er te veel kosten zijn gemaakt. Hoewel deze discussie niet te vermijden is, zal het risico op een claim wegens overschrijding van de beheertaak drempelverhogend werken om een beheerder te vinden.

kingen worden doorgevoerd. Dit geldt voor zowel het verhuurverbod als voor de beheerovername.

In het wetsontwerp is, in tegenstelling tot het huidige artikel 14, niet langer bepaald dat de beheerder bevoegd is de huurprijs te innen en dat hij deze, na aftrek van de beheervergoeding, ter beschikking moet stellen aan de eigenaar. Het verdient aanbeveling een dergelijke expliciete bepaling ook in het nieuwe artikel 13c op te nemen. Zeker vanuit de positie van de huurder is duidelijkheid vereist, omdat deze zal moeten weten of hij aan de beheerder of verhuurder bevrijdend kan betalen.

Met betrekking tot het verhuurverbod is niet helder tot wie het verbod zich richt en lijkt het erop dat het verbod vrij eenvoudig is te omzeilen. Hoewel een poging wordt gedaan om een potentiële huurder te beschermen door het aanbrengen van een kenteken op de gevel van het pand, verwachten wij dat een potentiële huurder daar weinig bescherming van zal ondervinden. Het kenteken kan eenvoudig (heimelijk) worden verwijderd.

De driehoeksverhouding tussen de eigenaar-verhuurder, beheerder en huurder dient zich verder uit te kristalliseren. Op dit moment is de positie van de beheerder niet wettelijk bepaald. Dit levert praktische problemen op, bijvoorbeeld in het geval de beheerder gebreken niet herstelt waartoe de verhuurder op grond van de huurovereenkomst wel gehouden is. Moet de huurder dan de beheerder aanspreken of de verhuurder-eigenaar? En kan de beheerder worden verplicht om voorzieningen te treffen of onderhoud te verrichten, terwijl dit niet noodzakelijk is voor het beëindigen van de overtreding? Tot slot merken wij op dat het vreemd is dat in artikel 13c wordt opgenomen (overigens net zoals in het huidige artikel 14) dat de beheerder, na overleg met de eigenaar, de huurprijs vaststelt op een bedrag dat redelijk is in het economische verkeer. De redenen voor deze huurprijsaanpassing ontgaan ons, met name omdat de lopende huurovereenkomst in stand blijft.21 Bovendien is opwaartse bijstelling kennelijk ook toegestaan. Een huurprijsaanpassing als hier bedoeld, druist in tegen de semidwingend rechtelijke huurprijsregelgeving ex artikel 7:246 BW e.v. Uitbreiding van de beheerovername is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat dit instrument vaker zal worden toegepast. Op dit moment is de beheerovername immers een dode letter. Helaas bestaan nog te veel onduidelijkheden. De beheerder lijkt dusdanig veel risico’s te lopen, dat het onze verwachting is dat het uitermate lastig zal blijven voor gemeenten om een beheerder te vinden.

De instrumenten kunnen worden toegepast indien sprake is van ‘herhaaldelijke overtreding’ van artikel 1b Woningwet. Er bestaat behoefte aan toelichting op dit begrip, omdat de reikwijdte van deze instrumenten op dit moment onduidelijk is. Een nadere verduidelijking zal de effectiviteit van de regeling en de toepassingsbereidheid van gemeenten vergroten.

Een huurovereenkomst gesloten in strijd met het verhuurverbod is nietig. De gemeente kan in dat geval een verzoek tot ontruiming doen. Bij toewijzing kan de rechter een vergoeding voor de verhuis- en inrichtingskosten voor de gewezen huurder vaststellen. Processuele verankering hiervan dient echter nog wel plaats te vinden. Ook ten aanzien van de beheerovername zijn wij kritisch over de praktische toepassingsmogelijkheden. Hoewel het zonder meer een verbetering is dat het beheer ook kan worden overgedragen indien het pand niet van overheidswege is gesloten, betwijfelen wij of de beheerovername vaak zal worden toegepast nu de verhaalspositie van de beheerder niet wezenlijk is verbeterd en discussie over de reikwijdte van de beheertaak zal blijven bestaan. Bovendien, nu de beheerder geen winst of voordeel mag genieten, vragen wij ons af wie de beheertaak op zich zal willen nemen. De verwachting is dat het ambtelijk apparaat daar zelf niet voldoende voor is uitgerust. Desondanks hebben wij goede hoop dat de voorgestelde instrumenten, na aanpassing van de regeling, in de praktijk een rol kunnen spelen bij het optreden tegen huisjesmelkers en andere malafide pandeigenaren. In dit geval geldt dat elke stap er een voorwaarts is.

4. Conclusie Wij zijn van mening dat het doel van het wetsontwerp nastrevenswaardig is en dat met het wetsontwerp goede stappen zijn gemaakt om gemeenten meer mogelijkheden te geven om handhavend op te treden tegen huisjesmelkers. Om ervoor te zorgen dat – anders dan bij het huidige instrumentarium het geval is – het instrumentarium ook daadwerkelijk door gemeenten zal worden toegepast, moeten in ieder geval enkele aanpassingen en verduidelij21. Zie ook H.J. ter Meulen in zijn reactie op de internetconsultatie van 17 april 2013 (te raadplegen via www.internetconsultatie.nl).


147

Verbeterde aanpak malafide pandeigenaren?

Recommend Documents