Vélemény a Nemzeti Éghajlatváltozási Programról a stratégiai környezeti vizsgálat keretében A Nemzeti Éghajlatváltozási Program (2009-2010) tervezetéhez (Tervezet) és a stratégiai környezeti vizsgálat anyagához (SKV anyag) kapcsolódóan az alábbi javaslatokat ajánlom figyelembe vételre. Általánosságban a Tervezettel kapcsolatosan elmondható, hogy az dominánsan meglévő, nem klímaváltozással kapcsolatos fő célú kormányzati intézkedések és uniós forrás felhasználások listaszerű felsorolását tartalmazza a finanszírozási források és az adott tevékenység mérőszámnak hiányos ismertetésével. A listaszerű felsorolásból nem szükségszerűen derül ki a cím által takart tényleges tevékenység és értelmezhető megismeréséhez elégtelen. Javaslom, a programhoz kapcsolódó tevékenységek részletesebb bemutatását. A meglévő, de nem addicionális tevékenység mellett a lista az előbbiekkel keverve – címszerűen tartalmaz megvalósításra javasolt ötleteket, kezdeményezéseket is, amelyek lényege és a program idején történő megvalósításának realitása nem megismerhető. A források megjelölésének hiánya miatt feltételezhető, hogy ezek megvalósulásának esélye minimális. Javaslom, a lista említett kritériumoknak megfelelő szűkítését, így a részletes kifejtés mellett sem nő vélhetően az anyag terjedelme. Az Éhvt. 3. § (3) alapján a Kormány által elfogadandó két éves Éghajlatváltozási Programnak tartalmaznia kell az alábbiakat: • Az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményben, illetve a Kiotói Jegyzőkönyvben az emberi eredetű üvegházhatású gázkibocsátás csökkentésére, illetve korlátozására, e gázok nyelőinek erősítésére irányuló, a Magyar Köztársaság által vállalt kötelezettségek teljesítésének fő intézkedéseit, ezek menetrendjét és fő finanszírozási forrásait; • az éghajlatváltozás hazai hatásaihoz való alkalmazkodás szükséges lépéseit, az ahhoz szükséges főbb intézkedéseket és azok finanszírozási forrásait; • a hazai kibocsátások költséghatékony csökkentéséhez és az éghajlatváltozás hazai hatásaihoz kapcsolódó kutatási prioritásokat és a szükséges kutatások finanszírozási forrásait; • figyelembe kell venni a vonatkozó EU programokat, szakpolitikákat és előírásokat. Mint említettem, a listaszerű és hiányos és kapcsolódónak nem nevezhető tételekkel kevert, ezért abból nem, vagy csak ismerhetőek meg a törvény által előírt adatok. Ez alapján a megismert Tervezet, az SKV anyag 1.3 és 1.5 pontjában tett megjegyzésekkel összhangban nem felel meg egy olyan kormányzati program követelményeinek, amelyek két évre meghatározzák a Kormányzat által az éghajlatváltozás terén végzett tevékenységeket, ezért is szükséges továbbfejlesztése. A Tervezetből nem ismerhető meg a vonatkozó EU programokhoz, előírásokhoz és szakpolitikákhoz való viszony sem. Ebben a vonatkozásban nem világos a tervezet viszonya a 2004/208/EK határozat 2. (1) cikkében meghatározott nemzeti programmal sem, amelyet nyilvánosságra kell hozni és amelyről annak elfogadását követően 3 hónapon belül értesíteni kell az Európai Bizottságot. A Tervezet továbbfejlesztésénél javaslom ennek a szempontnak a figyelembevételét. Az Éhvt. 10. § (3) értelmében a kiotói egységek átruházásából származó bevételt az első kötelezettségvállalási időszakban az üvegházhatású gázok hazai kibocsátásának csökkentését célzó tevékenységek, intézkedések támogatására, nyelők általi eltávolításának növelésére, az
éghajlatváltozás hatásaihoz való alkalmazkodásra kell fordítani külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően. A következő bekezdés meghatározza, hogy az említett cikk (3) bekezdés szerinti bevételnek az Éghajlatváltozási Stratégiával és az Éghajlatváltozási Programmal összhangban történő felhasználásáról a miniszter gondoskodik. A Tervezetben pár szóban említésre került az un. Zöld Beruházási Rendszer, amely a Kiotói Jegyzőkönyv 17. cikke alapján történő nemzetközi emisszió-kereskedelemről szól. Sajnálatos módon a Program kapcsán kérdőjelesen jelenik meg a bevételek felhasználásának célterülete: „a meglévő épületek komplex felújításának és megújuló energia felhasználásának támogatása?”. A sajtóban megjelent kormányzati vezetők által adott, a rendszerre vonatkozó nyilatkozatok fényében nem látszik biztosítottnak a kvóta értékesítésből befolyt bevételek megfelelő célú és gyors felhasználása. A forrás esetleges befagyasztása ellentmond a kormányzat gazdaság élénkítő stratégiájának és csökkenti az elszámolható üvegházhatású gáz kibocsátás csökkentés. Mivel a Tervezet-nek kellene „programozni” a Zöld Beruházási Rendszer működését, az anyag ilyen irányú hiányossága rendkívül problematikus. Fentiek mellett az Éhvt. 10. § (3) bekezdés alapján keletkező és annak megfelelő felhasználásra meghatározott, az EU emisszió kereskedelmi rendszerén belül, EUA másodlagos jelleggel értékesítésre kerülő kiotói kvóták eladási bevételének felhasználásával nem számol a Tervezet. Ez csak abban az esetben fogadható el, ha a Kormány a 2009-2010-es években nem kíván az aukcionálható kvóta mennyiségből értékesíteni. Ezzel a kormányzat éves szinten milliárdos nagyságrendű klímapolitikai célú bevételektől tekint el. A Jövő Nemzedékek Országgyűlési Biztosának 2008-ban a T/6571 sz. törvényjavaslat 63. § (4) bekezdés kapcsán kiadott véleménye (csatolva) már felhívta a figyelmet arra, hogy az említett bevételek csak az Éhvt 10. § előírásaival összhangban használhatók fel jogszerűen. Kérem fentiek figyelembevételét az SKV anyag végső változatának elkészítése során, valamint a Tervezettel kapcsolatos további munkáknál.
A jövő nemzedékek országgyűlési biztosának véleménye - T/6571 sz. törvényjavaslat 63. § (4) bekezdés -
A Magyar Köztársaság 2009. évi költségvetéséről szóló T/6571 sz. törvényjavaslat (a továbbiakban Javaslat) 63. § (4) bekezdésének rendelkezése szerint az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelméről szóló 2005. évi XV. törvény (a továbbiakban Üht.) által létrehozott kibocsátási egységek értékesítéséből 2009. évben várható költségvetési bevételnek csak a Kormány által meghatározott hányada használható fel üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésével összefüggő feladatok finanszírozására. Ugyanez a koncepció jelenik meg a Javaslat 8. § (2) bekezdésében, amely az ilyen típusú bevételeket a költségvetésben a XLIII. Az állami vagyonnal kapcsolatos bevételek és kiadások fejezet, 1. cím, 1. Értékesítési bevételek alcímen kívánja elszámolni. Az emisszió-kereskedelemre vonatkozó hazai és annak hátterében álló uniós szabályozás azonban azt támasztja alá, hogy az Üht. szerinti kibocsátási egységek az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye és annak Kiotói Jegyzőkönyve (a továbbiakban Jegyzőkönyv) végrehajtási keretrendszeréről szóló 2007. évi LX. törvényben (a továbbiakban Éhtv.) meghatározott kiotói egység egyik típusának, a kibocsátható mennyiségi egység (a továbbiakban KME) másodlagos tulajdonságokkal való felruházásaként jönnek létre. Következésképp, az Üht. által létrehozott kibocsátási egységek átruházásából származó bevételekre is a kiotói egységek átruházásából származó bevételek felhasználását rendező Éhtv. 10. §-át kell alkalmazni. Az Éhtv. 10. § (3) bekezdése azonban - a Javaslattól eltérően az átruházásból származó bevételről úgy rendelkezik, hogy azt teljes mértékben az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentésével összefüggő feladatok támogatására kell fordítani. Továbbá a felhasználásról való gondoskodásra a környezetvédelmi és vízügyi minisztert kötelezi a törvény, ellentétben a Javaslattal, amely a Kormányt hatalmazza fel a bevétel elosztására. A bevételek megfelelő módon történő kezelésére analógiát biztosít a kiotói egységek más értékesítésből befolyó bevételekre vonatkozó rendelkezés (a Javaslat 8. § (3) bekezdése. A kibocsátási egységek és kibocsátható mennyiségi egységek azonosságát közvetlenül alátámasztja a jogalkotónak az Éhtv. 16. §-hoz fűzött indoklása: „A törvénnyel az Üht. néhány rendelkezését is szükséges módosítani […] A kiegészítő javaslatok a Jegyzőkönyvben a Magyarország által vállalt kötelezettségek teljesítéséhez is elengedhetetlenek, tekintettel arra, hogy 2008. január 1-jétől az Európai Unió kibocsátási egység kereskedelmi rendszerében vagyonértékű és forgalomképes jogként keletkeztetett kibocsátási egységek egyben kibocsátható mennyiségi egységekké is válnak.” Az Éhtv. 9. § (3) bekezdése szintén kimondja, hogy a kibocsátási egység a kiotói egység egyik típusa, amikor megtiltja a kiotói egység ingyenes átengedését és a tilalom alóli kivételként a kibocsátási egység egy meghatározott átruházási formáját nevezi meg: „A kiotói egységet megterhelni, annak tulajdonjogát - az Üht. 3. § c) pontjában meghatározott kibocsátási egység kivételével - ingyenesen átengedni nem lehet.” Az azonosságot az Európai Bizottság két határozata is alátámasztja. A 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alapján Belgium által az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási
egységeinek kiosztására vonatkozóan benyújtott nemzeti kiosztási tervről szóló bizottsági határozat (2007. január 16.) preambulumának (19) bekezdésében kimondja, hogy a második kereskedési időszak kezdetétől a kibocsátási egységek kiosztását kibocsátható mennyiségi egységeknek kell fedezniük, így minden egyes kiosztás közvetlenül csökkenti a kibocsátható mennyiségi egységek mennyiségét: „[…] mivel a második kereskedési időszak kezdetétől minden kibocsátási egység-kiosztást kibocsátható mennyiségi egységeknek kell fedezniük, amelyek forgalomképesek a szerződő felek viszonylatában, ezért minden egyes kiosztás közvetlenül csökkenti a tagállam által más szerződő felek részére átruházható kibocsátható mennyiségi egységek mennyiségét vagy növeli az azok iránti szükségletet.”1 Az osztrák allokációs határozat (2007. április 2.) is ugyanezt a fordulatot tartalmazza preambulumának (9) bekezdésében. A kibocsátási egységek és kibocsátható mennyiségi egységek azonosságát a jogalkotók közvetlen megfogalmazásai mellett közvetve az EU emisszió-kereskedelmi rendszerének (a továbbiakban EU ETS) a Jegyzőkönyv szerinti rendszerbe való beágyazását célzó közösségi jogszabályok is alátámasztják. A 2003/87/EK irányelv preambulumának (22) bekezdéséből kitűnik, hogy az EU ETS-nek kompatibilisnek kell lennie az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményével és a Jegyzőkönyvvel: „Ezen irányelv összhangban áll az Egyesült Nemzetek Éghajlatváltozási Keretegyezményével és a Kiotói Jegyzőkönyvvel.” A kompatibilitás értelmezéséhez hozzátartozik, hogy a két rendszernek valamilyen viszonyban kell állnia egymással. A Jegyzőkönyv Részes Felek számára határoz meg kötelezettségeket és elszámolási rendszereket, míg az EU ETS nem szuverén szereplők, üvegházhatású gáz kibocsátásért felelős vállalatok és magánszemélyek számára. A két rendszer viszonya egyértelműen látható: a Jegyzőkönyv ad egy átfogó, nagy keretrendszert, amely az uniós tagállamok számára is kötelező, ezzel szemben csak az uniós tagállamokra és azok nem szuverén entitásaira vonatkozóan lett létrehozva az EU ETS. A kimondott kompatibilitásból következően, ha kapcsolódási pontok vannak a két rendszer között, akkor az csak úgy képzelhető el, hogy az EU ETS szabályrendszere alkalmazkodik a Jegyzőkönyv szabályrendszeréhez, és annak megfelelően működik a kapcsolódó vagy azonos elemek esetén. Az Európai Parlament és a Tanács 280/2004/EK határozata (2004. február 11.) az üvegházhatást okozó gázok Közösségen belüli kibocsátásának nyomon követését szolgáló rendszerről és a Kiotói Jegyzőkönyv végrehajtásáról 6. cikkének 1. pontjában kimondja, hogy a kibocsátási egység-forgalmi jegyzékekbe be kell építeni a 2003/87/EK irányelv alapján létrehozott EU ETS rendszerébe tartozó kibocsátási egység-forgalmi jegyzékeket is. A Bizottság 2216/2004/EK rendelete (2004. december 21.) a 2003/87/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv és a 280/2004/EK európai parlamenti és tanácsi határozat szerinti kibocsátásforgalmi-jegyzékek egységesített és biztonságos rendszeréről (a továbbiakban: 2216/2004/EK rendelet) a 280/2004/EK határozatban megfogalmazott célkitűzést 1
Az alábbi szöveg nem hivatalos fordítása: „[…] as all allocations must as from the start of the second trading period be covered by Assigned Amount Units, which are tradable between contracting parties, any allocation directly reduces the quantity of Assigned Amount Units that the Member State can sell to other contracting parties or increases the need to buy such Assigned Amount Units”.
megvalósítását kezdte meg azáltal, hogy szabályozza az EU ETS és a Jegyzőkönyv szerinti forgalmi jegyzékek egységesített rendszerét. A rendelet preambulumának (1) bekezdése megismétli a határozat célkitűzését: „Egy integrált közösségi kibocsátási egység-forgalmi rendszerre van szükség, mely a Közösségnek és a tagállamainak a 280/2004/EK határozat 6. cikke alapján létrehozott kibocsátási egység-forgalmi jegyzékeiből áll, amelyek magukban foglalják a 2003/87/EK irányelv 6. cikke alapján létrehozott kibocsátásforgalmi-jegyzékeket és az ugyanezen irányelv 19. cikke alapján létrehozott kibocsátásforgalmi-jegyzékeket és 20. cikke alapján létrehozott közösségi független ügyleti jegyzőkönyvet, annak biztosítására, hogy a kibocsátási egységek kiadásánál, átruházásánál és törlésénél ne legyenek szabálytalanságok, és hogy az ügyletek megfeleljenek az Egyesült Nemzetek Éghajlat-változási Keretegyezményéből (UNFCCC) és a Kiotói Jegyzőkönyvből fakadó kötelezettségeknek.” A rendelet szabályozásából lehet levezetni a Jegyzőkönyv és az ETS különböző elszámolási egységeinek viszonyát. A 2216/2004/EK rendelet 45. cikke kimondja, hogy a 2008-tól kezdődő időszakokban a kibocsátási egységek létrehozása úgy történik, hogy az adott állam a Részes Fél számláján lévő kibocsátható mennyiségek közül megfelelő számút kibocsátáscsökkentési egységre “vált”: „Miután a nemzeti kiosztási terv tábla beírásra került a közösségi független ügyleti jegyzőkönyvbe és – a 44. cikk (2) bekezdésétől függően – a 2008–2012 közötti időszak első évének február 28-áig és minden ezt követő ötéves időszak első évének február 28-áig, a jegyzék-kezelő kiadja a nemzeti kiosztási terv táblában szereplő kibocsátási egységek teljes mennyiségét a Részes Fél számlára úgy, hogy az adott birtokosi számlán lévő KME-k közül azonos darabszámút kibocsátási egységgé vált át.” A rendeletnek az egységazonosító-kódokat leíró VI. mellékletéből is kitűnik, hogy a kibocsátási egységek és a kibocsátható mennyiségek közötti különbség csupán annyi, hogy az egyiknek 0-val jelölik a kiegészítő egységtípusát, a másiknak pedig 1-gyel, de az egységek elsődleges jellege, amelyet a jelölő számsor szintén leír, azonos marad. Az ENSz Éghajlatváltozási Keretegyezmény Kiotói Jegyzőkönyvéhez kapcsolódóan készült el a Kiotói Jegyzőkönyv alatti forgalmi jegyzékek adatcsere szabványának technikai anyaga2, amely a VI. melléklettel azonosan, kiegészítő tulajdonságként kezeli a KME-k azon tulajdonságát, hogy azok egyidejűen uniós kibocsátási egységek is lehetnek. Az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény Titkárságától a KME-k természetére több ügyben is véleményt kért a KvVM Éghajlatvédelmi és Energia osztálya, amelyet a Keretegyezmény Titkársága Log # 4444 számon válaszolt meg (mellékelve). Ebben kitértek a kérdéses egység azonosságra is: „A vállalási időszak tartalékra vonatkozó kérdés kapcsán, a 11/CMP.1 döntés alapján, kérjük annak elfogadását, hogy nincs KME konverzió kibocsátási egységgé. Az EU emissziókereskedelmi rendszerének második fázisához, ehelyett a Részes Fél a KME mennyiségük egy részét kibocsátási egységként jelöli meg, és ezek az egységek egyidejűleg ellátják mindkét funkciót. Ennek eredményeként nem lesz csökkenés a KME-k mennyiségében. Ilyen egységeknek az átutalása más forgalmi jegyzékekbe, ennek következtében rögzítve lesz a Kiotó Jegyzőkönyv alatt.”
2
http://unfccc.int/files/meetings/workshops/other_meetings/application/pdf/des_techspec1.pdf 72. oldal
Az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezmény Kiotói Jegyzőkönyve alatti forgalmi jegyzék rendszernek az Európai Unió forgalmi jegyzék rendszerével történő összekapcsolása a tervek szerint 2008. október 16-án megtörtént. Ezt követően már nem csak jogilag, hanem gyakorlatilag is KME alapú kibocsátási egységekkel történik a kereskedés az Európai Unió emisszió-kereskedelmi rendszerében, így hazánkban is. Fentiek alapján összefoglalható, hogy a KME és az uniós kibocsátási egységek között részegész viszonyrendszer áll fenn és a minden uniós kibocsátási egység mögött állandóan egy KME is áll. Ennek a viszonyrendszernek megfelelően a 2008. január 1. után kibocsátási egységekre mindenkor vonatkoznak a Kiotói Jegyzőkönyv és azt követő döntések, mint szabályrendszer – így például bele számítanak a 18/CP.7 alapján számítandó vállalási időszak tartalékba is. A vállalási időszaki tartalék meghatározza, hogy egy Részes Fél nemzeti forgalmi jegyzékében minimálisán mennyi el nem utalható kiotói egységet kell állandóan tárolni. A hazai jogban két törvény az Üht. és az Éhvt. gondoskodik a két rendszer működéséről. A két törvény között nincs koherencia probléma, mivel az Üht. az ingyenesen ki nem osztott kibocsátási egységek felhasználásra vonatkozóan csak azt mondja ki, hogy azokról a Kormány külön jogszabályban rendelkezik. Az egységek értékesítése vonatkozásában a később született Éhvt. biztosít csak törvényi szintű szabályozást. Az Üht. végrehajtására született az üvegházhatású gázoknak a Magyar Állam kincstári vagyonába tartozó kibocsátási egységeivel való rendelkezés részletes szabályairól szóló 109/2006 (V. 5.) korm. rendelet, amely nincs összhangban az Éhvt. rendelkezéseivel, de a kibocsátási egység értékesítéséből befolyt bevételek felhasználásával kapcsolatosan nem rendelkezik. Annak figyelmen kívül hagyása, hogy az Üht. szerinti kibocsátási egységek az Éhtv. által meghatározott kiotói egység egyik típusának másodlagos tulajdonságokkal való felruházásaként jönnek létre a Javaslatban súlyos inkoherenciát okoz, nem csak az Éhvt. rendelkezéseivel, hanem a vonatkozó uniós jogszabályokkal és a Kiotói Jegyzőkönyv 17. cikke alapján létrehozott nemzetközi emisszió-kereskedelmi rendszerrel is. A koherencia-zavar feloldható, amennyiben a Javaslat úgy módosul, hogy az Üht. által létrehozott kibocsátási egységek értékesítéséből 2009. évben várható költségvetési bevételek felhasználásáról a környezetvédelmi és vízügyi miniszter gondoskodik az Éhvt. 10. § rendelkezéseinek megfelelően. A Javaslat 8. § (3) bekezdéséhez hasonlóan a bevételeket a XVI. Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium fejezet bevételeként kell elszámolni. Emellett a közeljövőben a Kormány elé kerülő 2009-2010 évekre vonatkozó Nemzeti Éghajlatváltozási Programban is rögzíteni lehet a bevételek felhasználást a szükséges szakfeladatoknak megfelelően. A törvényi szabályozásnak megfelelően a Környezetvédelmi és Vízügyi Miniszter gondoskodhat az említett bevételek felhasználásáról. Budapest, 2008. november 4.
