TUDOMÁNYOS DIÁKKÖRI DOLGOZATOK 2015 ELTE BIBÓ ISTVÁN SZAKKOLLÉGIUM

Project1_Layout 1 2015. 07. 07. 16:55 Page 1

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 1

TUDOMÁNYOS DIÁKKÖRI DOLGOZATOK 2015 ELTE BIBÓ ISTVÁN SZAKKOLLÉGIUM

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 2

ISSN 1585-017X Kiadja az ELTE Bibó István Szakkollégium Felelős kiadó: dr. Tar Adrienn Szerkesztők: Kálmán Bence, dr. Tar Adrienn A szerkesztésben közreműködött: Budai Mihály Egon, Fábián Áron, Gula Krisztina, Kelemen Bíborka Mária, Kereki Gergő, Kiripolszky Michaela, Manninger Boldizsár, Szécsényi Dániel, Szetei Dániel, Sziládi Péter Sándor, Varga Yvett Borítóterv: Posztós János http://bibo.elte.hu

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 3

STUDIA COLLEGII DE STEPHANO BIBO NOMINATI

TUDOMÁNYOS DIÁKKÖRI DOLGOZATOK 2015

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 4

Budapest, 2015 A KÖTET MEGJELENÉSE AZ NTP-SZKOLL-14 „A FELSŐOKTATÁSBAN MŰKÖDŐ SZAKKOLLÉGIUMOK TÁMOGATÁSA” CÍMMEL KIÍRT PÁLYÁZATI TÁMOGATÁSÁBÓL VALÓSULT MEG

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 5

TARTALOMJEGYZÉK

Előszó

6

ALKOTMÁNYJOG ÉS KÖZJOGTÖRTÉNET Matits Kornél: A nyugdíjrendszer 2010-2012-es átalakítása Mécs János: A győzteskompenzáció alkotmányosságáról – a pozitív töredékszavazatok megítélése az egyenlő választójog tükrében Milánkovich András: Holt jog vagy új lehetőségek csírája? A kérelmezési- és panaszjog napjainkban Papp Dorottya: A közegészségügyi igazgatás intézményesülése a XX. század első feléig különös tekintettel az Országos Közegészségügyi Intézet létrejöttére és működésére

7

135

BüNTETŐ ELJÁRÁSJOG Horváth Georgina: Tilalmak és szabadság a büntető bizonyításra vetítve

173 174

NEMZETKÖZI JOG Csaba Orsolya Zita: Közösségi érdekek erősödése a nemzetközi jogban Kempler Károly: A védelmi felelősség elmélete és története a nemzetközi jog szemszögéből

213 214

45 88

253

POLGÁRI JOG ÉS POLGÁRI PERJOG Járdai Maxim Az üzleti titok és a know-how védelme Patai Szabolcs, Szabó Sarolta Édua: Az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek elismerése és végrehajtása

293 294

POLITIKATUDOMÁNY Somody Róbert: Az őszödi beszéd hatása a magyar politikai kultúrára Szedlák Bálint: Válságkormányzás és válságkommunikáció. A Bokros-csomag(olás)

375 376

BiBó ist ván szakkollégium

331

413

5

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 6

ELősZó

Előszó Mit adhat a Szakkollégium a XXI. század fiataljainak? A tehetséggondozás, az értékteremtés, a közösségi élmények, a szűkebb-tágabb környezetért való felelősségvállalás keresztmetszetében megtaláljuk azt a támogatást, amely az életút- és hivatáskeresésben segíti a hallgatókat. Az ELTE Bibó István Szakkollégium szakmai munkájának egyik kulcsa, hogy ebben az útkeresésben megmutatja a lehetséges irányokat: a jogterületek szerint szervezett műhelyrendszer, az egyes hallgatók szakmai ívének támogatása, elkötelezett oktatóink, nevelőtanáraink, végzett szakkollégistáink odafigyelése szolgálja mindezt. Kiemelkedő szerepet tölt be ebben az útkeresésben a szakkollégista társak szakmai figyelme, építő visszajelzése. Ettől válik élővé és élhetővé a szakkollégiumi közösség szakmai világa. Az útkeresés éveinek nyitottsága hozza meg hallgatóinknak a rácsodálkozás, az alkotás, a tudományos- szakmai elköteleződés élményét. A tehetség „edzésének” örömteli, izgalmas, de egyben kétségekkel teli részét képezi az önálló kutatómunka, a szellemi termék megalkotása is. A kezdeti szárnypróbálgatások évei meghozzák eredményüket, és évről évre számos magas színvonalú tudományos dolgozat születik a Szakkollégium falai között. Büszkeséggel tölt el, amikor hallgatóink eljutnak arra a szintre, ahol komplex módon, új szemléletmóddal, kritikusan képesek vizsgálni egy-egy kérdést, jelenséget, amikor meglátásaik tovább inspirálnak másokat. A kötet, amelyet kezében tart az olvasó ilyen dolgozatokat tartalmaz, bepillantást adva Szakkollégium 2014/2015. tanévének munkájába. Valamennyi itt megjelenő dolgozat bemutatásra került a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencián. A Konferencián tizenkettő joghallgatónk és kettő politológus hallgatónk vett részt: Csaba Orsolya, Horváth Georgina, Járdai Maxim, Kempler Károly, Kispál Zsuzsanna, Matits Kornél, Milánkovich András, Mécs János, Papp Dorottya, Patai Szabolcs, Rajkai Bence, Somody Róbert, Szabó Sarolta és Szedlák Bálint. A Konferencia országos fordulóján hallgatóink közül hárman első helyezést, ketten második helyezést és hárman harmadik helyezést értek el. Ezúton is köszönjük valamennyiüknek, hogy öregbítették Szakkollégiumunk hírnevét. Bízunk benne, hogy a minőségi útkeresés jó élményei megerősítik hallgatóink motivációit, és később – nyitottnak maradva a megújulásra – a gyakorlati életben vagy kutató szakemberként egyaránt örömüket lelik hivatásukban. Budapest, 2015. június dr. Tar Adrienn, a Bibó István Szakkollégium igazgatója

6

t u D o m á n Yo s D i á k kÖ R i D o lg o z ato k 2 0 1 5

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 7

Alkotmányjog és közjogtörténEt


7

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 8

MATiTs KORnÉL

mAtits kornél

A nyugdíjrendszer 2010-2012-es átalakítása1 “Jaj azonban annak a segítségnek, mely gátak építése helyett örökké csak a düledező házakat akarja megtámasztani, s mikor a válság állandósulását látja, nem a társadalom szerkezetében rejlő okokat keresi és küszöböli ki, hanem (…) a bajok tüneti kezelésére való állandó készséget fejleszti ki magában.” Bibó István2

1. Bevezető gondolatok A nyugdíjrendszer, azaz a társadalmi ellátórendszer azon alrendszere, mely arra hivatott, hogy a társadalom jövedelemtermelő munkára (már) nem vagy csak korlátozottan képes3 tagjait – a társadalmi szolidaritás és a biztosítási elv4 jegyében – ellássa, a fejlett világ országaiban mindenhol komoly kihívásokkal néz szembe, és reformokra szorul. A reformkényszer adott. Nem mindegy azonban, hogy a változtatás milyen irányba tolja el a rendszert, valamint lényeges a reformok jogi kivitelezése, megvalósítása is, jelesül a születő új szabályok alkotmányosságának a követelménye. Dolgozatom ez utóbbi kritériumra koncentrál. Jogunk van-e nyugdíjunkhoz? Tulajdonjogi természetű-e ez a jog? A biztosítási, avagy a szociális elem játszik-e inkább szerepet a nyugdíjjogosultság megalapozásánál? Ilyen és ehhez hasonló kérdésekre keresi dolgozatom egy konkrét szituáció, a 2010-ben megindult magyarországi nyugdíjrendszer-átalakítás kapcsán a válaszokat. Nem vállalkozhatok azonban

1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Munkajogi 2. tagozatában II. helyezést ért el. Konzulens: Dr. Papp Imre adjunktus. 2 BIBÓ István: Elit és szociális érzék; In: Bibó István: Válogatott tanulmányok 1935-1944 (Magvető Kiadó, Budapest, 1986) 238. o. 3 E munkaképesség elvesztése például a rokkantsági nyugdíj esetében egyértelmű: azt szakember, orvos igazolja. Az öregségi nyugdíj kapcsán e körülményt a jogrendszer a nyugdíjkorhatár betöltésének az időpontjával vélelmezi. 4 26/1993. (IV. 28.) AB határozat

8


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 9

a nYugDíjRenDszeR 2010-2012-es átalakítása

a téma minden részterületét átfogó, holisztikus mű megírására. Dolgozatom csupán az öregségi nyugdíj rendszerének átalakítására fókuszál.5 A reformfolyamatnak ezidáig kétszer – nagyrészt ellentétes iránnyal és célkitűzésekkel – látott neki Magyarország. Jelen munkámban az öregségi nyugdíj rendszerét célzó, 2010-ben kezdődő magyarországi reformfolyamatokkal, azoknak is kiemelten az alkotmányjogi, alapjogi és szociális jogi vonatkozásaival foglalkozom. A szociális jog – mint a közigazgatási jog különös részétől a rendszerváltás után frissen elkülönült, immáron sui generis jogterület6 – a szociális ellátások jogi szabályozásával összefüggő kérdésekkel foglalkozik. Czúcz Ottó szociális ellátásnak tekinti a társadalom keretei között megszervezett összes olyan tevékenységet, melynek az a rendeltetése, hogy a társadalom tagjai által megtermelt anyagi javak egy részének elvonásával képzett alapból támogatást adjanak mindazon személyeknek, akik nem tudnak saját megélhetésükről gondoskodni.7 A 2010-ben elindult átalakítási folyamat megértéséhez röviden ki kell térnünk arra, hogy mi volt az a kiindulóhelyzet, status quo, melyet a megelőző, kilencvenes évek végén végbement reformfolyamat hozott létre. Mindez azért szükséges, hogy bemutatásra kerüljön az a rendszer, mely megváltoztatására a 2010-ben elkezdődött átalakítás vállalkozott. 1997-ben kötelezte el magát az akkori kormány a három pilléren álló nyugdíjrendszer mellett.8 Az első pillért az állami (társadalombiztosítási) nyugdíjrendszer adta, mely felosztókirovó elven működött, azaz az aktív, dolgozó járulékfizetők befizetéseiből fedezte az állam a folyó nyugdíjkifizetéseket. A második pillért a magán-nyugdíjpénztári rendszer jelentette, mely a reform beindulásának időpontjában már munkában állók számára választható opcióként jelentkezett (az állami rendszerből át lehetett lépni), a pályakezdők számára viszont kötelező volt. Felmenő

5

Nem tekintem át a társadalombiztosítás egész rendszerét, annak csupán egy szegmensét, az öregségi nyugdíjrendszer reformját vizsgálom. Elemzésem jogi szempontokra épül, a téma közgazdaságtani vonatkozásainak feltárására sem vállalkozik dolgozatom. Dolgozatom nem vizsgálja a társadalombiztosítás igazgatási rendszerének hatékonyságára, célszerűségére vonatkozó kérdéseket sem. 6 JUHÁSZ Gábor – TAUSZ Katalin: Szociális jog (ELTE Társadalomtudományi Kar, Budapest, 2012) 6. o. 7 CZúCZ Ottó: Szociális jog 1. (Unió Kiadó, Budapest, 2003), Idézi: JUHÁSZ Gábor – Tausz Katalin: Szociális jog (ELTE Társadalomtudományi Kar, Budapest, 2012) 6. o. 8 E rendszer gerincét a következő három, egymást követően kihirdetett törvény alkotta: a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény; a társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény; a magánnyugdíjról és a magánnyugdíjpénztárakról szóló 1997. évi LXXXII. törvény. BiBó ist ván szakkollégium

9

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 10

MATiTs KORnÉL

rendszerben így ez vált volna a fő pillérévé a magyar nyugdíjrendszernek. A magánnyugdíjpénztárak működési elve az állami nyugdíjrendszerrel szemben nem a felosztó-kirovó elv, hanem a tőkefedezet elve. Tagjaik nyugdíjjárulékát a pénztárak befektetik, e vagyonon hozamot realizálnak, így biztosítva tagjaik számára az öregségi nyugdíjat. A harmadik pillér törzsét az önkéntes nyugdíjpénztárak képezték, ide sorolhatjuk azonban a másik két önkéntes nyugdíj-előtakarékossági formát, az önkéntes nyugdíjbiztosítást és a nyugdíj-előtakarékossági számlát. A harmadik pillér funkciója, szerepe az első kettő pillér kiegészítése, a járulékfizetők tudatos öngondoskodásának az előmozdítása volt. E három pillér alkotta tehát azt a kiindulási alapot, melyről a 2010-ben megkezdődött átalakítás elmozdult. Dolgozatom a továbbiakban nem csupán a nyugdíj-átalakítás egyes állomásait mutatja be, fontosnak tartom az átalakítással kapcsolatos tényeket kiegészíteni azoknak a releváns eljárásoknak a bemutatásával (az Alkotmánybíróság és strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának eljárásaira gondolok itt), melyek az alkotmányjog szemüvegén keresztül vizsgálták a 2010-ben elindult magyar nyugdíjreform egyes stációit megtestesítő jogszabályokat. Ezen eljárások végkövetkeztetései, sikerei és kudarcai támpontot jelenthetnek, illetve egyfajta keretrendszert is adhatnak dolgozatom negyedik részéhez, melyben a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatának tükrében, továbbá az általános alkotmányjogi dogmatika és a szociális jogi szempontrendszer alapján értékelem a magyar nyugdíjreform egyes intézkedéseit.

2. A magyar nyugdíjrendszer előtt álló kihívások A nyugdíjrendszert érintő rizikófaktorok, kihívások, melyekkel a fejlett világ kormányainak (és lakosságának) a kétezres évek első évszázadában szembe kell, avagy kellett9 nézniük, kétségkívül súlyosak. Az alábbi fejezetben a főbb szempontokat megvilágítva, szociális jogi nézőpontok beépítésével elemzem a magyar nyugdíjrendszer legfontosabb kihívásait. Mindenekelőtt azért tartom fontosnak e kockázati tényezők áttekintését, mert ezek kapcsán érthető meg az a környezet, szituáció, mely a 2010-ben megindult magyar nyugdíj-átalakítások legfontosabb ösztönzőjeként szolgált.

9

Fenntartható nyugdíjrendszer működik például Ausztráliában, Svédországban vagy új-Zélandon. Vö. Pension Sustainability Index, (Allianz SE, München, 2014) Forrás: https://www.allianz.com/v_1396002521000/media/press/document/2014_PSI_ES_final.pdf; letöltve: 2014.12.01

10


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 11


A magyar nyugdíjrendszert szorító legfontosabb anomáliákat vizsgálva elsődlegesen a romló demográfiai adatokat kell megjelenítenünk10 (gondolok itt az európai és angolszász világ elöregedő társadalmaira).11 A felosztó-kirovó rendszer logikájából következően amennyiben a születések száma tartósan a halálozások száma alatt marad – ezt a trendet figyelhetjük meg Magyarországon12 , akkor szükségképpen csökken a rendszerben az aktív járulékfizetők száma. A Közép-KeletEurópában felerősödő migrációs folyamatok szintén negatívan hatnak az aktív járulékbefizetők számára Magyarországon.13 E kényszerhelyzetben rövid távú válasz lehet a nyugdíjrendszer egyes paramétereinek megváltoztatása, mely jelentheti egyrészt az öregségi nyugdíjkorhatár további felemelését, az indexálás14 szabályainak megváltoztatását, avagy a nyugdíjjárulék-kulcsok módosítását. Magyarországon fontos kihívást jelent a nyugdíjrendszer számára az európai összehasonlításban alacsony foglalkoztatottság is.15 Ez a jelenség egyrészt az aktív járulékfizetők számának csökkenése miatt jelent problémát, másrészt pedig a nyugdíjkorhatár emelésének is gátat szab, hiszen a korhatáremelésből kifolyólag tovább foglalkoztatott idősek kiszoríthatják a munkaerőpiacról az oda belépni vágyó fiatalokat. A gyertya a két végéről ég: egyrészt az egészségtelen szerkezetű korfa okán az egyre növekvő számú nyugdíjasra egyre kevesebb aktív járulékfizető jut. Másrészt ezzel párhuzamos társadalmi folyamat a várható életkor kitolódása, a jogosultak így nem ritkán akár több évtizedig is igénybe veszik a nyugellátást, komoly terhet rakva így a rendszerre.16

10

Vö.: Cseh-Szombathy László – Tóth Pál Péter: Népesség és népesedéspolitika, In: Köz-politika, 2001/7, 53. o. 11 Lásd: SPÉDER Zsolt (szerk.): Demográfiai jövőkép (Nemzeti Fenntartható Fejlődési Tanács, Budapest, 2011) Forrás: http://www.nfft.hu/dynamic/NFFT_muhelytanulmanyok_1_KSH_NKI_demografia_2011.pdf; letöltve: 2014.11.03. 12 http://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_hosszu/h_wdsd001a.html; letöltve: 2014.11.03. 13 A legfrissebb kutatások az országot 1989 után elhagyók számát 350 ezer főre becsülik. Lásd: http://www.ksh.hu/docs/szolgaltatasok/sajtoszoba/seemig_sajto_reszletes.pdf; letöltve: 2014.11.03. 14 Az indexálás a nyugdíj törvényileg meghatározott értékkövetési rendszere. 15 Magyarország, 2013 (KSH, Budapest, 2014) 33. o.; Forrás: http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/mo/mo2013.pdf; letöltve: 2014.11.03. 16 https://www.ksh.hu/docs/hun/xstadat/xstadat_eves/i_wdsd008.html; letöltve: 2014.11.03. BiBó ist ván szakkollégium

11

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 12

MATiTs KORnÉL

A járulékbefizetések mértékére negatív hatást gyakorolnak az ún. rejtett gazdasági tevékenységek (fekete- vagy szürkegazdaság), melyek becsült értéke Magyarországon akár a bruttó nemzeti össztermék egy hatodát is elérheti.17 * Az egykori szocialista országok további tehertétele az államszocializmus örökségeként hátrahagyott, piacgazdasági körülmények között fenntarthatatlan és ellentmondásokkal terhelt nyugdíjrendszer. Beszédes adat például, hogy a rendszerváltás előtti, szocialista Magyarország következetesen kitartott amellett a hipotézis mellett, hogy pénze értékálló, ennek következtében nem volt hajlandó figyelembe venni a pénzromlást, az inflációt. Mivel az állam a fenti tévhitből kiindulva a nyugdíj értékét csak nominálisan garantálta, a juttatás egyre kevésbé volt alkalmas a szociális minimum biztosítására.18 Súlyos terhet rótt továbbá a rendszerváltás utáni időszak költségvetéseire az a tény, hogy a szocializmus időszakának legnagyobb, 1975-ben végrehajtott nyugdíjreformja19 nélkülözte az előzetes modellszámításokat. A nyugdíjkifizetések ígéretét anélkül foglalták törvénybe, hogy a gazdaság várható teljesítőképességével és teherbíró képességével összevetették volna.20 Az államszocialista rendszer felelőtlen gazdaságpolitikájának következtében a rendszerváltást jelentős gazdasági visszaesés kísérte. A kilencvenes évek elején az áremelkedés rendkívül gyors üteművé vált, 1991-ben az infláció elérte a 35%-ot.21 Az 1990-1997-ig tartó időszakban az egy főre jutó reáljövedelem 17%-al csökkent22, a teljes foglalkoztatottság megszűnésével megjelent a munkanélküliség jelensége. A szocialista rendszer máig ható s egyik legsúlyosabb öröksége továbbá a hazánkra nehezedő államadósság-teher.23 E folyamatok aláásták az egész államháztartás stabilitását és részben máig ható kihívások elé állítják a mindenkori gazdasági kormányzatot.

17

BELYÓ Pál: A rejtett gazdaság nagysága és jellemzői, In: Statisztikai Szemle, 2008/2, 115. o. Erről bővebben dr. Szabó András és dr. Zlinszky János alkotmánybírók írnak a 26/1993. (IV. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleményükben. 19 E reformfolyamat – melynek feldolgozása jelen írásom témáját nem képezi – gerincét a társadalombiztosításról szóló 1975. évi II. törvény képezte. 20 BOD Péter Ákos: Mennyibe kerül egy társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése? I. rész, In: Közgazdasági Szemle, 1992/2, 123-145. o. 21 Magyarország 1989-2009 (Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2010), 15. o.; Forrás: http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/mo/mo1989_2009.pdf; letöltve: 2014.11.03. 22 Magyarország 1989-2009 (Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2010), 14. o.; Forrás: http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/mo/mo1989_2009.pdf; letöltve: 2014.11.03. 23 Magyarország 1989-2009 (Központi Statisztikai Hivatal, Budapest, 2010), 36. o.; Forrás: http://www.ksh.hu/docs/hun/xftp/idoszaki/mo/mo1989_2009.pdf; letöltve: 2014.11.03. 18

12


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 13


* A magyar nyugdíjrendszer fenntarthatóságát is vizsgálta az Allianz gondozásában 2014ben megjelent fenntarthatósági jelentés.24 A vizsgált ötven országból hazánk a 32. helyet foglalja el, tehát nyugdíjrendszerünket a jelentés a kockázatosabb, kevésbé fenntartható rendszerek közé sorolta. A jelentés egy PSI-nek nevezett nyugdíj-fenntarthatósági index segítségével kategorizálja az országokat, mely mutatót az adott országra jellemző demográfiai folyamatok, gazdasági helyzet, nyugdíjrendszer-szerkezeti adottságok és egyéb társadalmigazdasági jellemzők alapján határoz meg. Magyarország kapcsán a jelentés kiemeli, hogy a 2011-es vizsgálathoz képest hazánk három helyet lépett előre, a visegrádi országok közül azonban továbbra is csupán Szlovákia áll mögöttünk. A jelentés tárgyalja, hogy a bruttó hazai össztermék (GDP) hány százalékát fordítják az egyes államok nyugdíjkifizetésekre. A GDP-ráfordítások aránya növekedő tendenciát mutat. Míg 1975-ben Magyarország a bruttó nemzeti össztermékének csupán 3,5%-át fordította nyugdíjkifizetésekre, a rendszerváltás idejére, 1990-re ez a szám 8,8%-ra emelkedett.25 A jelentés 2010-es adatai alapján Magyarország (Lengyelországhoz hasonlóan közel 12%) az európai átlag (11,3%) felett költ nyugdíjcélú kifizetésekre. A visegrádi országok közül Szlovákia (8%) és Csehország (9%) is jóval kevesebbet fordít GDP-arányosan nyugdíjkiadásokra. Kockázati tényezőként jelzi a jelentés, hogy Magyarország kimerítette a második, magánnyugdíj-pillérben felhalmozott forrásokat. A magán-nyugdíjpénztári reform jelentőségét érzékelteti, hogy az átalakítás megindulása előtt, 2010 második negyedévében a magánnyugdíjpénztári tagok száma meghaladta a hárommillió főt.26 * A fent bemutatott problémákra, kihívásokra a szakmai közvélemény évtizedek óta keresi a megoldást, a tartalmi reform, átalakítás azonban továbbra is várat magára. A rendszerváltás óta eltelt évtizedekben számos reformjavaslat látott napvilágot. E javaslatok közül csupán

24

Pension Sustainability Index, (Allianz SE, München, 2014); Forrás: https://www.allianz.com/v_1396002521000/media/press/document/2014_PSI_ES_final.pdf; letöltve: 2014.11.03. 25 Augusztinovics Mária – Gál Róbert Iván – Matits Ágnes – Máté Levente – Simonovits András – Stahl János: A magyar nyugdíjrendszer az 1998-as reform előtt és után, In: Közgazdasági Szemle, 2002/6, 475. o. 26 A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének 2010. évi harmadik kockázati jelentése, 79. o.; Forrás: http://felugyelet.mnb.hu/data/cms2252144/kockazati_jelentes_2010_III.pdf; letöltve: 2014.11.03.


13

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 14

MATiTs KORnÉL

hármat emelek ki, melyek az utóbbi években fokozottan foglalkoztatták a szakmai közvéleményt. A névleges egyéni számlás rendszeren alapuló27 ún. svéd modell is felosztó-kirovó rendszerű, csakúgy, mint a jelenlegi magyar nyugdíjrendszer. Lényege, hogy egy egyéni számlán tartják nyilván minden járulékfizető befizetett járulékait, amit folyamatosan növelnek egy kamattal. A rendszer tartalmaz egy automatikus kiegyenlítő mechanizmust, mely magasabb nyugdíjkorhatárral, avagy alacsonyabb nyugdíjjal kompenzálja a várható csökkenő járulékfizetést. A rendszer előnye a saját nyugdíjváromány követhetősége, az átláthatóság. 28 A második modellt Botos Katalin és Botos József dolgozták ki a Németországban működő, ún. pontrendszer alapú nyugdíjrendszer alapulvételével.29 A modellben a befizetett nyugdíjjárulék után pontokat kap a járulékfizető, meghatározott szolgálati idő leteltével – nyugdíjba vonuláskor – pedig ezen pontok alapján számítják ki a nettó átlagbér figyelembevételével az adott járulékfizető nyugdíját. Összegyűjtött teljes pontszámát azonban csak akkor kapná meg a járulékfizető szülőpár a javaslat értelmében, ha legalább kettő gyermekük van. E fölötti gyermekszámnál a pontok növekednek, ez alatt pedig csökkennek. Magyarországon a termékenységi ráta 1,3430, a társadalmi reprodukcióhoz viszont legalább 2,1 szükséges. Ezt a problémát kívánja orvosolni a Botos házaspár javaslata, mely azonban több fontos és releváns kérdésre nem ad választ31, valamint elvi aggályok is megfogalmazhatók a termékenységi ráta és a nyugdíjügy ilyen konkrét és közvetlen összekötésével kapcsolatban. Holtzer Péter, aki 2007-2010 között a Nyugdíj és Időskor Kerekasztal elnöke volt, a nyugdíjrendszeren belül az öngondoskodási elem megerősítésére tett javaslatot.32 Holtzer a nyugdíjjárulék mértékének csökkentése mellett az ennek ellenében folyósított állami nyugdíj radikális csökkentését javasolja. Ezt egészítené ki egy alapnyugdíj, mely mindenkinek, aki Magyarországon járulékfizetőnek számít, egy meghatározott kor felett járna. Az előző két „pillérhez” társulna az öngondoskodási elem, mely állami ösztönzőkkel támogatná a magánmegtakarítást, valamint a családi, avagy kisközösségi szolidaritást. 27

Notion Defined Contribution, NDC Scherman: The Swedish Pension Reform: a good model for other countries? In: NFT 2003/4, 304-318. o.; Forrás: http://www.forsakringsforeningen.se/files/2003403.pdf; letöltve: 2014.11.03. 29 Modelljüket a Pénzügyi Szemle honlapján mutatták be ötrészes cikksorozatban. Lásd: http://www.penzugyiszemle.hu/vitaforum/a-nyugdijreform-alapkerdesei-5-egy-uj-magyar-nyugdijrendszer-alapjai; letöltve: 2014.11.03. 30 Az adat 2012-es. Forrás: https://www.ksh.hu/docs/hun/eurostat_tablak/tabl/tsdde220.html; letöltve: 2014.11.03. 31 Mi történik például, ha a gyermek meghal, vagy hogyan kezeli a rendszer a meddőség problémáját? 28

14


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 15


3. A 2010-es nyugdíjreform egyes intézkedéseinek bemutatása 2010 októberében vette kezdetét az a folyamat, melynek eredményeként Magyarországon de facto megszűnt a három pillérre építő nyugdíjrendszer második, magán-nyugdíjpénztári pillére. Az alábbiakban a folyamat egyes stációit, valamint azok jogi manifesztációját jelentő jogszabályokat mutatom be.

3.1 A nyugdíjpénztár-választás szabadsága és a magán-nyugdíjpénztári befizetések Az Országgyűlés a 2010. október 25-i ülésnapján elfogadta a nyugdíjrendszer reformjának első lépését jelentő két törvényt. A nyugdíjpénztár-választás szabadságáról szóló 2010. évi C. törvény (a továbbiakban: Tv1.) megszüntette a kötelező magán-nyugdíjpénztári rendszert. A pályakezdők számára tehát a törvény hatálybalépését33 követően megnyitotta a lehetőséget annak eldöntésére, hogy az állami kockázatközösségben vagy a magán-nyugdíjpénztári rendszerben kívánnak-e részt venni.34 A másik jelentős, október 25-én elfogadott és november 2-án Magyar Közlönybe került törvény, a magán-nyugdíjpénztári befizetésekhez kapcsolódó törvénymódosításokról szóló 2010. évi CI. törvény (a továbbiakban: Tv2.) jelentőségének a megértéséhez rövid kitérőt kell tennünk. A bérre rakódó nyugdíjhoz kapcsolódó terhek rendszere 2010 novembere előtt a következőképpen nézett ki: a bruttó munkabér 24%-át vonta el az állam a munkáltatótól, ez képezte a munkáltatói nyugdíjjárulékot. Ezen kívül a munkavállaló befizette még a bruttó munkabérének 9,5%-át egyéni nyugdíjjárulékként, melyből – amennyiben az adott személy magán-nyugdíjpénztári tag volt – 8% a magánnyugdíjpénztárba került tagdíjként befizetésre, a fennmaradó 1,5% pedig az államkasszát illette nyugdíjjárulékként.35 Ennek fejében a nyugdíjjogosult nyugdíját – a nyugdíjba vonulást követően – 75%-ban az állam, 25%-ban pedig magánnyugdíjpénztára fizette. E rendszerben hajtott végre módosítást a Tv2. azon rendelkezése, melynek értelmében a 2010. november 1-je és 2011. december 31-e közötti időszakban esedékes, a magán-nyugdíjpénztári tag által fizetendő nyugdíjjárulék mértéke 9,5 százalékra módosult.36 Ezzel párhuzamosan pedig a fent jelzett időszakban esedékes tagdíj mértéke 0 százalékra változott.37

32

http://www.vdsz.hu/files/1/25/tezisek_yugdij.pdf; letöltve: 2014.11.03. 2010. november 3. 34 Tv1. 1. és 4. § 35 Amennyiben az adott személy nem volt magán-nyugdíjpénztári tag, a teljes 9,5% az állami nyugdíjkasszába került. 36 Tv2. 1. § 33


15

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 16

MATiTs KORnÉL

Praktikusan tehát az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatalhoz (APEH)38 érkező 8%-os tagdíjat – mely csupán technikai okokból futott keresztül állami szerven – az állam magánál tartotta (a Nyugdíjbiztosítási Alapnak39 kellett utalni), így a törvényben szereplő 14 hónapos időszakban ez az összeg nem gyarapíthatta a magán-nyugdíjpénztári tagok pénztárak által vezetett egyéni számláját. A Kormány ígéretet tett e veszteség kompenzálására.

3.2 A második lépés: az állami nyugdíjrendszerbe való átlépés megnyitása A második pillér, azaz a magánnyugdíjpénztárak fokozatos kivezetését célzó reformfolyamat következő, második stációja a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvényben (a továbbiakban: Tv3.) testesült meg. A törvényt az Országgyűlés a 2010. december 13-i ülésnapján fogadta el. Rendelkezései – jelentőségükhöz képest rendkívüli gyorsasággal - a kihirdetést követő napon, 2010. december 22-én léptek hatályba.40 A törvény41 értelmében a magán-nyugdíjpénztári tagoknak főszabály szerint 2011. január 31-ig42 “személyazonosságuk ellenőrzése céljából”, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervnél személyesen nyilatkozniuk kellett tagságuk fenntartásáról. Amennyiben ezt elmulasztották, 2011. március 1-i hatállyal tagságuk megszűnt, és így az állami nyugdíjrendszer részesévé váltak. A személyes megjelenés kötelezettsége alól kivételt képezett az a magán-nyugdíjpénztári tag, aki a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv előtti nyilatkozattételben testi fogyatékossága, egyéb egészségügyi ok miatt, vagy azért akadályoztatott, mert személyi szabadságát korlátozó büntetés vagy intézkedés hatálya alatt áll. Esetében nyilatkozattételének lehetővé tétele

37

Tv2. 2. § 2011. január elsejétől az adóhatóság megnevezése Nemzeti Adó- és Vámhivatalra (NAV) módosult. 39 A Nyugdíjbiztosítási Alapról a 1992. évi LXXXIV. törvény rendelkezik. A törvény 4. § (1) bekezdése értelmében a Nyugdíjbiztosítási Alap az öregségi nyugdíj, egyes hozzátartozói nyugellátások, az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltött személyek rokkantsági nyugdíja, baleseti nyugellátása kiadásainak a fedezetére szolgál. 40 Kivéve a törvény 34. §-át, mely a többi szakaszhoz képest később, csupán 2011. december 1-jén lépett hatályba. 41 Tv3. 18. § és 28. § 42 Ez alól két kivétel van: ha valaki időközben megrokkan, eldöntheti, visszalép-e az állami rendszerbe; ha pedig valaki megözvegyül, akkor azt döntheti el, hogy az állami özvegyi nyugdíjat választja-e, vagy elhunyt hozzátartozója magán-nyugdíjpénztárától kéri-e a juttatást. 38

16


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 17


érdekében – kérésére – a nyugdíjbiztosítási igazgatási szerv felkereste az adott személyt. E lehetőséget a magán-nyugdíjpénztári tag 2011. január 21-éig írásban kérhette a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervtől. A főszabály alóli második kivételt azoknak a magán-nyugdíjpénztári tagoknak a csoportja képezte, akik a nyilatkozattételre rendelkezésre álló időtartam alatt tartósan külföldön foglalkoztatott, tartós külföldi szolgálatot teljesítő, vagy külföldi tanulmányokat folytató (külföldön tartózkodók) magán-nyugdíjpénztári tagok. Ők külképviseleten is tehettek nyilatkozatot. E személyekkel bizonyos szempontból hasonlóan kezelte a törvény azon személyeknek a körét, akik valamilyen rajtuk kívülálló okból nem tudták határidőre megtenni nyilatkozatukat (akadályoztatottak). E két csoport tagjai – tehát az akadályoztatott és a külföldön tartózkodó magán-nyugdíjpénztári tagok – igazolási kérelmet nyújthattak be. Erre szubjektív határidőként (akadály megszűnésétől számítva) a törvény 8 napot határozott meg, objektív határidőként pedig a 2011. február 28-át rögzítette. * Akik a fenti nyilatkozatot 2011. január 31-ig nem tették meg, automatikusan az állami nyugdíjrendszer részévé váltak. Az átlépő tag magán-nyugdíjpénztári portfólióját képező eszközöket a törvény által létrehozott Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapnak43 kellett átadni.44 A jogi szabályozás szerint az állami rendszerben e portfólió értéke a kialakításra kerülő egyéni nyugdíjszámlákon lesz nyilvántartva, mely számla – a kormányzat ígérete szerint – a házastárs részére örökölhető lesz.45 Ezen az egyéni számlán lenne nyilvántartva a továbbiakban az állami rendszerbe befizetett egyéni nyugdíjjárulék is. Az egyéni számla kialakításának határidejét a törvény 2011. július 30-ában állapította meg.46

43

Az Alap jogállásáról röviden a következőket érdemes megjegyeznünk: az Alap jogi személy, székhelye Budapest, kezelője az Államadósság Kezelő Központ Zrt. Az Alap legfőbb döntéshozó szerve az Alap Irányító Testülete. A Testület öt tagból áll. A Testület elnökét és egy tagját az államháztartásért felelős miniszter, további egy-egy tagját a szociálpolitikáért- és nyugdíjpolitikáért felelős miniszter, valamint a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős miniszter jelöli ki. A Testület tagja továbbá a Nyugdíjbiztosítási Alap kezeléséért felelős nyugdíjbiztosítási szerv vezetője. Az elnök és a miniszterek által jelölt tag kijelölése határozatlan időre szól. 44 Tv3. 1. §; E tranzakció határidejeként a 2011. május 15-én hatályba lépő, a szabad nyugdíjpénztárválasztás lebonyolításával összefüggő egyes törvények módosításáról szóló 2011. évi XLIII. törvény 2012. június 12-ét határozta meg. 45 Tv3. 25. § 46 Tv3. 30. §


17

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 18

MATiTs KORnÉL

Aki a magán-nyugdíjpénztári tagsága fenntartása mellett döntött, avagy 2011. január 31e után létesített magán-nyugdíjpénztári tagságot, a Tv3. rendelkezései szerint 10% egyéni hozzájárulást fizet a pénztárnak,47 és a törvény 36. §-ának értelmében 2011. december 1jétől kezdődően a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben további szolgálati időt nem szerez, valamint az ezt követően szerzett keresete a társadalombiztosítási nyugellátások megállapítása során nem vehető figyelembe. Ez tulajdonképpen azt jelenti, hogy aki magánnyugdíjpénztári tag marad, elveszíti a nyugdíja 75%-át adó ún. szolidaritási, avagy állami nyugdíjat, melyet csupán kiegészített a magán-nyugdíjpénztári tagok esetében a 25%-os, pénztár által fizetett rész (a továbbiakban: „kiszerződés” jogintézménye). E tagok után azonban munkáltatójuknak továbbra is be kell fizetnie bruttó bérük 24%-át, melynek elnevezése a törvény hatálybalépésével munkáltatói járulékról “nyugdíj-hozzájárulás”-ra változott, ezzel is kifejezve, hogy e pénz befizetése jogosultságot nem alapoz meg, ezen összeg csupán az állami nyugdíjrendszer fenntartásához való hozzájárulás.48 A 24%-os “nyugdíj-hozzájárulás” 2012. január elsejei hatállyal az egészségügyi és a munkaerő-piaci járulékkal összevonva egy új adófajtává, a 27%-os szociális hozzájárulási adóvá alakult.49 Az állami rendszerbe visszalépő tag jogosult portfóliója reálhozamának, illetve a munkáltató által a tagdíj felett esetlegesen fizetett ún. önkéntes tagdíj-kiegészítés összegével a törvény keretei között rendelkezni. Az állami rendszerbe visszalépő tag dönthet arról, hogy ezt a pénzt adómentesen, egy összegben felveszi, önkéntes pénztárába utalja, tehát a harmadik pillérbe csoportosítja át, vagy az állami Nyugdíjbiztosítási Alapba továbbítja, ahol a létrejövő egyéni nyugdíjszámláján kerül jóváírásra.50 E visszalépő tagi kifizetéseket az adott magánnyugdíjpénztárnak legkésőbb 2011. augusztus 31-ig kell teljesítenie.51

47

Tv3. 34. § (2) bekezdés Tv3. 34. § (1) bekezdés 49 2011. évi CLVI. törvény az egyes adótörvények és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról, 453-467. § 50 Tv3. 16. § 51 A Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról szóló 2010. évi CLIV. törvény végrehajtásáról szóló 87/2011. (V. 31.) Korm. rendelet 19. § (3) bekezdés 48

18


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 19


3.3 Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló törvény A nyugdíjügyi átalakítás következő lépéseként 2011. december 23-án fogadta el az Országgyűlés Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvényt (a továbbiakban: Tv4.), mely rendelkezései főszabály szerint – a törvény súlyához képest szintén meglepő gyorsasággal – december 31-én léptek hatályba. Az első, témánk szempontjából releváns módosítás, melyet a törvény tartalmaz, a magánnyugdíjpénztári tagdíj eltörlése.52 A törvény rögzíti: természetes személy nyugellátás fedezetére, törvényi kötelezettség alapján fizetett járuléka kizárólag a Nyugdíjbiztosítási Alapot illeti meg. E rendelkezés a gyakorlatban azt jelenti, hogy a Tv2.-vel elterelt – időközben 10%osra növelt – magán-nyugdíjpénztári tagdíjak a Tv2.-ben meghatározott 2011. december 31-én lejáró határidő után is a Nyugdíjbiztosítási Alap részére kerülnek befizetésre. A törvényjavaslathoz érkező, az Országgyűlés költségvetési bizottsága által jegyzett módosító javaslat53 indokolása egészen nyíltan fogalmaz, amikor leszögezi, hogy a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer hosszú távú fenntarthatósága, pénzügyi stabilitása és a hatálya alatt álló biztosítottak nyugdíj várományainak biztosítása érdekében a javaslat megszünteti a kötelező magán-nyugdíjpénztári tagdíjfizetést.54 A tagdíj megszüntetése után a magánnyugdíjpénztárak már csupán önkéntes hozzájárulásokat kérhetnek tagjaiktól. Ahogy a törvényszöveg fogalmaz: a tagdíj a pénztár szolgáltatásainak fedezetére, valamint a pénztárszervezet működtetésére a pénztártagok által önkéntesen vállalt, rendszeresen fizetett pénzbeli hozzájárulás. A tagdíj minden pénztártagra kötelező, legkisebb mértékét a pénztár alapszabálya határozza meg.55 A másik fontos rendelkezése a törvénynek, hogy a magán-nyugdíjpénztári tagdíj megszüntetésével összefüggésben eltörli a Tv3. által bevezetett ún. “kiszerződés” jogintézményét.56 Azt a sokat vitatott jogintézményt tehát, melynek értelmében aki magán-nyugdíjpénztári tagsága fenntartása mellett döntött, csupán az általa befizetett 10%-os tagdíj után számíthat nyugdíjra (annak ellenére, hogy munkáltatója utána is fizeti a 2010. december 22-ével nyugdíj-hozzájárulássá, majd 2012. január elsejével szociális hozzájárulási adóvá keresztelt munkáltatói nyugdíjjárulékot). A törvényjavaslathoz az alkotmányügyi bi-

52

Tv4. 42. § (2) bekezdés T/5130/29. módosító javaslat 54 Ezzel a módosítással a magán-nyugdíjpénztárak funkcionálisan az önkéntes nyugdíjpénztárakkal lettek azonosak, működésükre azonban továbbra is az önkéntes kasszák működési szabályainál sokkal szigorúbb rendelkezéseket tartalmazó 1997. évi LXXXII. törvény az irányadó. 55 Tv4. 49. § (7) bekezdés 56 Tv4. 49. § (9) bekezdés 53


19

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 20

MATiTs KORnÉL

zottság által benyújtott zárószavazás előtti módosító javaslat57 így érvel a változtatás mellett: “A kötelező tagdíjfizetés megszüntetésével (…) egyidejűleg a kiszerződés jogintézménye (…) hatályon kívül helyezésre kerül, mivel a 10% egyéni járulékfizetés a továbbiakban nyugdíj-jogosultságot keletkeztet.” A „kiszerződés” jogintézményének értelmében58 a magán-nyugdíjpénztári tagok 2011. december elsejétől nem szerezhetnek az állami nyugdíjrendszerben szolgálati időt, és e dátumot követően szerzett keresetük/jövedelmük sem szolgálhat a társadalombiztosítási nyugellátás megállapításának alapjaként. E szabályt a Tv4. annulálta59, így tulajdonképpen a magán-nyugdíjpénztári tagságukat fenntartókat csupán egy hónapig – 2011 decemberében – érintette a jogintézmény. Problémaként merül fel továbbá, hogy bár a későbbiekben módosításra került a magánnyugdíjpénztári tagok állami nyugdíjának kiszámítására vonatkozó képlet60, a törvény61 továbbra is külön szabályok szerint határozza meg a magán-nyugdíjpénztári tagok nyugdíjának kiszámításához szükséges szorzószámot a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer tagjainak szorzószámához képest. E különbségtétel addig volt indokolt, míg az állami rendszer által biztosított, a jogosult nyugdíjának 75%-át kitevő szociális nyugdíj mellé a magánnyugdíjpénztárak mellé tudták tenni a 25%-os magán-nyugdíjpénztári részt. E résznek azonban a magán-nyugdíjpénztári tagdíjak megszüntetése óta a pénztárak nyilvánvalóan csupán töredékét tudják szolgáltatni. Az Országgyűlés a magánnyugdíjpénztárak 1998-as indulása óta adós annak a szabályozásával, hogy a magánnyugdíjpénztár a felhalmozott vagyonból milyen kalkulációs szabály alapján fizessen nyugdíjat. Így előre nem lehet kiszámolni, mennyivel fogják nyugdíjba vonuláskor a kasszák kiegészíteni a 75%-os állami nyugdíjrészt. A harmadik, a nyugdíjrendszer átalakítását célzó releváns rendelkezése a törvénynek, hogy 2012. március 31-i határidővel ismét megnyitotta az állami rendszerbe való átlépés lehetőségét a megmaradt magán-nyugdíjpénztári tagok előtt.62 Az átlépés szabályai hasonlóak a korábbi törvény által megnyitott első időszakra érvényes feltételekhez, annyi eltéréssel, hogy a nyilatkozási kötelezettség logikája megfordult: míg a 2011. január 31-ig tartó időszakban

57

T/5130/43. zárószavazás előtti módosító javaslat Tv3. 36. § 59 2012. január 1-i hatállyal 60 2012. évi CXII. törvény az Európai Unió tisztségviselőinek és más alkalmazottainak nyugdíjbiztosítási átutalásáról és visszautalásáról, valamint az egyes nyugdíjbiztosítási tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról 61 A képletet az 1997. évi LXXXI. törvény I. melléklete tartalmazza. 62 Tv4. 49. § (6) bekezdés 58

20


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 21


annak a magán-nyugdíjpénztári tagnak kellett nyilatkoznia, aki tagságát fenn kívánta tartani, a Tv4. szabályai szerint immár annak kell nyilatkozatot tenni, aki át kíván lépni az állami rendszerbe. Míg az első átlépési időszakban a nyilatkozat megtételéhez “személyazonosságának ellenőrzése céljából” személyesen, a nyugdíjbiztosítási igazgatási szervnél kellett megjelennie a magán-nyugdíjpénztári tagnak, addig a 2012. március 31-el lezáródó átlépési időszak alkalmával elég egy formanyomtatványt kitöltenie átlépési szándékáról, és ezt eljuttatnia a magánnyugdíjpénztárához – akár személyesen, akár postai úton. Amennyiben a magánnyugdíjpénztári tag átlép az állami rendszerbe, portfóliójának reálhozamát és az önkéntes tagdíj-kiegészítés összegét felveheti, önkéntes pénztárba, vagy a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben létrejövő egyéni számlájára utalhatja – lényegében ugyanúgy, ahogy arra az első átlépési időszakban lehetőség volt.

3.4 Az egyéni nyugdíjszámlák kérdése Az egyéni nyugdíjszámlák ügye azért kiemelt jelentőségű, mert ez volt a kormány az egykori magán-nyugdíjpénztári tagok felé tett – törvényi kötelezettségként is vállalt – a személyes nyugdíjvagyon nyilvántartását garantáló ígérete. Ezen intézmény létrehozása biztosítaná tulajdonképpen az állami nyugdíjkasszába átkerült magán-nyugdíjpénztári vagyon egyénre lebontott nyilvántartását, nyomonkövethetővé tételét. Az egyéni nyugdíjszámlák rendszere lehetne a kulcsmomentuma a tartalmi értelemben vett nyugdíjreformnak, mely túlmutat a magán-nyugdíjpénztári rendszer öncélú ellehetetlenítésén. A kormány több dokumentumban s jogszabályban tett ígéretet az egyéni számlás rendszer kialakítására és azon az átlépő magán-nyugdíjpénztári tagok által hozott vagyonnak a jóváírására. Ahogy fentebb írtam, a Tv3. rendelkezik63 az egyéni számlás rendszer kialakításának feltételeiről, és előírja a rendszer kialakításának a kötelezettségét.64 A törvény nem nevezi meg konkrétan a kötelezettség alanyát, csupán a homályos az “adatok nyilvántartását 2011. június 30-ig kell kialakítani” formulát alkalmazza.65

63

25. § 30. § 65 Az Alaptörvény 15. cikk (1) bekezdése értelmében azonban a Kormány feladat- és hatáskörébe tartozik mindaz, amit jogszabály kifejezetten nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. Figyelembe kell vennünk azonban, hogy az Alaptörvény csupán 2012. január elsején lépett hatályba, tehát a kérdéses törvény hatályba lépése után. A fenti hatásköri szabályt a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény nem tartalmazta. 64


21

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 22

MATiTs KORnÉL

A nyugdíjreform koncepcionális irányairól és a szabad nyugdíjpénztár választással összefüggő feladatokról szóló 1281/2010 (XII. 15.) Korm. határozat az egyéni nyugdíjszámlák kapcsán rögzíti azt, hogy „a Kormány egyetért azzal, hogy (…) a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe átlépő magán-nyugdíjpénztári tag egyéni számlán nyilvántartott felhalmozott nyugdíjcélú megtakarítása az átlépést követően egyéni számlán kerüljön nyilvántartásra”. A Kormány mellett az Országgyűlés is hitet tett az egyéni nyugdíjszámlák kialakítása mellett. A kötelező magán-nyugdíjpénztári tagok védelméről szóló 2/2010. (XII. 22.) OGY politikai nyilatkozatban olvasható: „az Országgyűlés (…) kinyilvánítja, hogy (…) garantálni kell az egyéni számlavezetés intézményét az állami nyugdíjrendszerbe átlépő, korábbi kötelező magán-nyugdíjpénztári tagoknak”, illetve „az állami rendszerbe átlépőknek az egyéni számlára történő befizetések értékállóságát”. 2012. április végén a Kormány által kiadott második Széll Kálmán-tervben is az áll: „ki kell alakítani a nyugdíjrendszerben az egyéni számlavezetést, illetve az egyéni váromány-nyilvántartást”.66 Az állami egyéni nyugdíjszámla kialakítása – minden részletre kiterjedő formában – azonban a határidők folyamatos elmulasztása és kitolása mellett a mai napig várat magára. Törvény67 kötelezte az egyéni számlához szükséges adatok átadására a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletét (PSZÁF). Az adatszolgáltatást “a társadalombiztosítási egyéni számla vezetéséért felelős államigazgatási szerv részére” kellett volna megtenni. E szervezetet a Kormánynak rendeletben kellett volna kijelölnie.68 Az adatok átadásának határidejét 2012. március 31-ében határozta meg a törvény. A PSZÁF elő is készítette a kért adatokat, a határidő lejártáig azonban nem került kijelölésre a társadalombiztosítási egyéni számla vezetéséért felelős államigazgatási szerv.69 Az egyéni nyugdíjszámlákat a 2013. évi XL. törvény70 hozta létre azzal, hogy a számla csupán a 2012. december 31-et követő időszakra tartalmazza a bevallott nyugdíjjárulék össze66

Forrás: http://www.kormany.hu/download/3/e8/80000/1A_következő_lépés%20%28SzKT%2020%29.pdf; letöltve: 2014.11.03. 67 2011. évi XIII. törvény a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alappal, valamint a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő módosításokról 5. § 68 12. § 69 E szerv kijelölésére csupán az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságról szóló 289/2006. (XII. 29.) Korm. rendelet módosításáról szóló 123/2013. (IV. 26.) Korm. rendeletben került sor. A rendelet 1. §-a az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságot jelöli ki a társadalombiztosítási egyéni számla vezetésére. 70 2013. évi XL. törvény az egészségügyet érintő egyes törvényeknek az egészségügyi szakellátási felelősséggel kapcsolatos, valamint egyes közszférában foglalkoztatott egészségügyi dolgozók foglalkoztatási helyzetével összefüggő módosításáról

22


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 23


gére vonatkozó adatokat, a magán-nyugdíjpénztári pénzek tehát nem kerültek a számlán jóváírásra.71 E projekt a megvalósítására a Nemzeti Fejlesztési ügynökség72 írt ki pályázatot73 azzal, hogy a feladat megvalósításában az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságnak “bevont partnerként” részt kell vennie. A pályázat első részprojektje egy, a befizetések nyomonkövethetőségét lehetővé tevő, ügyfélkapun keresztül működő kormányzati weboldal74 2013. június elsejei kezdettel indult el. A kivonat tartalmazza az ügyfél egyéni számláján szereplő egyes jogviszonyokat 2013. január 1-től kezdődően, havonkénti bontásban. Megtekinthető a jogosult biztosítási idejének kezdete és vége, valamint a bevallott nyugdíjjárulék. A honlapot azonban csupán 2013 végéig aktualizálták, a 2014-es adatok – feltehetően a kormányzati szándék szerint hamarosan75 beinduló valódi egyéni nyugdíjszámlák76 miatt – már nem kerültek fel a weboldalra.

4. A magyar nyugdíjrendszer átalakításának elemzése 4.1 A nyugdíjreform és a jogorvoslat Az alábbiakban a nyugdíjreform jogszerűségét és alkotmányosságát vizsgáló eljárásoknak a bemutatására vállalkozom, melyek hazai, avagy nemzetközi intézmények előtt zajlottak. Azért tartom fontosnak ezen eljárások ismertetését, mivel számos alkotmányjogi problémával, ami a nyugdíjreform megvalósítása kapcsán felmerült, e fórumok már foglalkoztak. Megállapításaik, határozataik rendelkezései és jogi indokolásuk fontos kiindulópontként, háttérként szolgálhat dolgozatom jogi érvrendszerének a felépítéséhez.

71

2013. évi XL. törvény 2. § (2) bekezdés. A Nemzeti Fejlesztési ügynökséget 2006-ban hozta létre az akkori kormányzat a Nemzeti Fejlesztési Hivatal és a Nemzeti Fejlesztési Tervet végrehajtó szervezetek összevonásával. Az NFü központi hivatali jogállással jött létre, feladata az európai uniós támogatások felhasználásának irányítása volt. Az ügynökség 2014 január elsejéig létezett. 73 http://palyazat.gov.hu/doc/4147; (letöltve: 2014.11.03.) 74 https://egyeniszamla.onyf.hu; (letöltve: 2014.11.03.) 75 Az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság a nyugdíjszámla felállításának végső határidejeként először a 2014. júliusi, majd a 2014. szeptember 30-i dátumot jelölte meg. 76 Az 72. lábjegyzetben hivatkozott pályázati kiírás szerint az egyéni nyugdíjszámláknak tartalmazniuk kell mind az jogosultakkal egyeztetett adatokat, mind a társszervezetektől (NAV, PSZÁF) átvett adatokat. A rendszer “egyszerűsíti a nyugdíj-megállapítás/elbírálás ügyintézését”, valamint gyorsabban képes lesz a változó jogszabályokhoz való alkalmazkodásra. 72


23

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 24

MATiTs KORnÉL

4.1.1 Az Alkotmánybíróság eljárása A fentebb vázolt, a nyugdíjreformot megvalósító törvények megszületésével párhuzamosan folyt az Alkotmánybíróság hatáskörének és szervezetének átalakítása. 2010 novemberében az Országgyűlés a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) és az (akkor hatályos) Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: régi Abtv.) olyan módosítását77 fogadta el, melynek értelmében – míg az államadósság nemzeti össztermékhez viszonyított aránya 50% alá nem csökken – az Alkotmánybíróság a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről, illetékekről és járulékokról, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvényeket csak akkor vizsgálhatja felül, ha az erre irányuló indítvány az alkotmányellenesség okaként kizárólag azélethez és emberi méltósághoz való jog, a személyes adatok védelméhez való jog, a gondolat, lelkiismeret és vallás szabadsága vagy a magyar állampolgársághoz kapcsolódó egyes jogok78 sérelmét jelöli meg, és nem tartalmaz egyéb indokot. E módosítások témánk szempontjából azért relevánsak, mert az Alkotmánybíróságnak mindenekelőtt azt kellett eldöntenie, hogy a fentiek értelmében van-e hatásköre a nyugdíjreformhoz kapcsolódó egyes törvények elleni normakontroll indítványok elbírálására. Az Alaptörvény 2012. január elsején lépett hatályba, így az ezen időpont előtti folyamatok, események ismertetéséhez, elemzéséhez az Alkotmány normaszövege az irányadó. Az ún. “actio popularis”-t az Alkotmány 32/A. § (3) bekezdése deklarálta, a régi Abtv. 21. § (2) bekezdése erősítette meg, bontotta ki annak tartalmát. E jogintézmény értelmében valamely jogszabály egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos megállapítása céljából bárki az Alkotmánybíróság eljárását kezdeményezhette.

77

A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXX. törvény 78 Lsd. 1949. évi XX. törvény 69. § (1) A Magyar Köztársaság ban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani, vagy magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasítani. (2) Magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. (3) Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze.

24


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 25


A magánnyugdíjpénztárak ügyében megközelítőleg 190 indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz.79 A testület először 2011. február 28-i és március 1-i teljes ülésén tűzte napirendjére a magánnyugdíjpénztárak ügyét.80 A testület a saját hatáskörének értelmezésével foglalkozott, azt vizsgálta, hogy a fent bemutatott hatáskör-korlátozás értelmében van-e joga a magánnyugdíjpénztárak ügyét elbírálni. A testület e kérdésben azonban nem hozott az ülésen döntést, csupán 2011 májusában állapította meg: hatáskörébe tartozik a magán-nyugdíjpénztári rendszert átalakító szabályok vizsgálata. Az Alkotmánybíróság így a korlátozás terjedelmét szűken értelmezte. A testület ezen döntését – mely azóta egyre inkább gyakorlattá szilárdult – helyeselhetjük, hiszen ha a hatáskör korlátozását az AB tágan értelmezné, akár juthatna olyan konklúzióra is, hogy nincs helye az Alkotmánybíróság eljárásának, ha a vizsgált rendelkezés bármilyen hatással is van a költségvetésre.81 2011. június 27-én – szeptember elsejei hatállyal - az Országgyűlés az alkotmánybírák számát 11-ről 15-re emelte.82 Az Alkotmánybíróság összesen öt alkalommal tárgyalta a magánnyugdíjpénztárak ügyét, ebből háromszor már a kibővített, 15 fős létszámmal. Határozatot azonban nem tudott hozni. 2011 augusztusában az ügy előadó alkotmánybírája által készített, nem nyilvános határozattervezet kiszivárgott83, a sajtóból a tervezet fontosabb rendelkezéseiről augusztus 18-án

79

Javarészt magánszemélyektől, továbbá azonban pártok (LMP, MSZP), érdekvédelmi szervezetek – úgy, mint a magánnyugdíjpénztárakat tömörítő Stabilitás Pénztrászövetség, avagy a Magyar Vegyipari, Energiaipari és Rokon Szakmákban Dolgozók Szakszervezeti Szövetsége –, valamint civil szervezetek (például a Magyar Helsinki Bizottság) is. Az indítványok a Tv2. és a Tv3. alkotmányosságát kérdőjelezték meg, vitatták. Az indítványok érvelése változatos, a hivatkozások azonban rendre a következő alapjogok sérelmére hivatkoznak: jogállamiság, tulajdonhoz való jog, emberi méltósághoz való jog, nyugdíjhoz való jog, mint alapjog, valamint a diszkriminációtilalom. Dolgozatom e részében a részletes elemzést mellőzöm, csupán az Alkotmánybíróság eljárásának bemutatása a célom. 80 http://mkab.hu/testuleti-ulesek/az-alkotmanybirosag-2011-februar-28-marcius-1-i-teljes-ulese; letöltve: 2014.11.03. 81 Vö.: http://igyirnankmi.blog.hu/2011/06/01/a_koltsegvetesi_kerdes_koltsegvetesi_kerdest_jelent; letöltve: 2014.11.03. 82 A 2011 márciusában elfogadott, de csak 2012-ben hatályba lépő új alkotmány már tizenöt fős Alkotmánybíróságról rendelkezik. 83 „Súlyos jelenségnek tartom. Szivárogtatás mindig volt, de ami a nyáron történt, az túlment minden határon: arra még nem volt példa, hogy teljes határozattervezet kerüljön a szerkesztőségekhez, minisztériumokhoz” – nyilatkozta Paczolay Péter, az Alkotmánybíróság elnöke a hvg.hu-nak. Lásd: http://hvg.hu/itthon/20120102_Paczolay_Alkotmanybirosag_interju/; letöltve: 2014.11.03. BiBó ist ván szakkollégium

25

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 26

MATiTs KORnÉL

értesülhetett a közvélemény.84 Tulajdonképpen e forrás az egyetlen, amiből következtetni tudunk az Alkotmánybíróságon folyó gondolkodás irányára a magánnyugdíjpénztárak ügyében. A határozattervezet két fő rendelkezése a következő volt: az Alkotmánybíróság megsemmisítette volna az Tv3. által bevezetett ún. “kiszerződés” jogintézményét, melyet később a Tv4. el is törölt. A testület ezen kívül megsemmisítette volna azt a rendelkezést is, mely a munkáltatói nyugdíjjárulékot átnevezte nyugdíj-hozzájárulássá. Az Alkotmánybíróság tehát a tartalmi szemlélet mellett tette le a voksát, mely szerint egy teher megnevezése nem írja felül annak tartalmát: az a perdöntő, hogy a pénz a Nyugdíjbiztosítási Alapba kerül, és az állam ebből finanszírozza a nyugdíjakat. A határozat mögé azonban nem sikerült az Alaptörvény hatálybalépéséig85 többséget kovácsolni. Az Alaptörvény értelmében az utólagos normakontroll indítványokon alapuló Alkotmánybíróság előtt folyamatban levő eljárások – amennyiben kezdeményezőjük nem az Alaptörvény által erre feljogosított kör86 – az Alaptörvény hatálybalépésével megszűnnek.87 A megszűnt eljárás indítványozója az el nem bírált indítványban meghatározott jogszabállyal összefüggő és az abban felvetett tartalomnak megfelelő alkotmányossági aggályt tartalmazó indítványt alkotmányjogi panasz formájában 2012. március 31-ig az Alkotmánybíróság elé terjeszthette, ha az abban megjelölt alkotmányos jogsérelem alaptörvény-ellenességet valósít meg. Alkotmányjogi panaszt azonban csak az terjeszthetett be, aki igazolni tudta a konkrét alkotmányos joga sérelmét: praktikusan tehát csak a pénztártagok. E panaszokat az Alkotmánybíróság a közvetlen érintettség, valamint a panaszban előterjesztendő határozott kérelem hiányára hivatkozva rendre elutasította.88

4.1.2 A strasbourgi Emberi Jogok Európai Bíróságának eljárása Az Emberi Jogok Európai Bíróságát (a továbbiakban: EJEB) az Európa Tanács keretében elfogadott Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban: Egyezmény)89 hozta létre, 84

http://www.origo.hu/gazdasag/hirek/20110818-elkeszult-az-alkotmanybirosag-hatarozattervezete-a-magannyugdijpenztari-ugyrol.html; letöltve: 2014.11.03. 85 Az Alaptörvény Záró rendelkezéseinek 1. pontjának értelmében 2012. január elseje. 86 Lásd: Alaptörvény 24. cikk (2) bekezdés e) pont 87 Alaptörvény, Záró rendelkezések, 19. pont (3) bekezdés 88 Az Alkotmánybíróság az Alaptörvényben biztosított jog sérelmének kellő megindokolására vonatkozó kötelezettség [Abtv. 52. § (1b) bekezdés e) pont] elmulasztását állapította meg. Lásd például: 3291/2012. (X. 19.) AB végzés vagy 3293/2012. (X. 19.) AB végzés stb. 89 Kihirdette az 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről (Emberi Jogok Európai Egyezménye).

26


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 27

joghatósága kiterjed az Egyezmény értelmezésével és alkalmazásával kapcsolatos minden ügyre, melyet az Egyezményben meghatározott módon terjesztettek elő. Az EJEB-hez 2011. május 30-án nyújtott be egyéni panaszt a szerb-magyar kettős állampolgárságú E.B., aki a panaszában az Egyezmény első kiegészítő jegyzőkönyve 1. cikkében garantált tulajdonhoz való jogának90 a megsértésére hivatkozik. A panaszos – aki magánnyugdíjpénztári tag maradt – érvelése szerint az Tv3. és az átalakítást megvalósító egyéb törvények a magánnyugdíj-megtakarításának kisajátításához vezettek. Kifejtette: még hogyha teljes állami nyugdíjra is lenne jogosult91, akkor is hátrány érné, mivel az állami nyugdíj nem kötődik direkt módon a nyugdíjcélú megtakarításaihoz és befektetési stratégiájához, tehát ahhoz a döntéshez, hogy melyik magánnyugdíjpénztárnak kíván a panaszos tagja lenni. A strasbourgi Bíróság a határozatában elutasította a beadványt.92 Egyéni panasz az elfogadhatósági eljárásban elutasítható (többek között) abban az esetben, ha az névtelen, visszaélésszerű, nyilvánvalóan alaptalan, avagy amennyiben a panaszos “nem szenvedett jelentős hátrányt”.93 A Bíróság szerint nem sérült a panaszos tulajdonhoz való joga, hiszen joggal tarthat igényt nyugdíjra a befizetett járulékai alapján, függetlenül attól, hogy azok az állami, avagy a magánpénztárba kerültek-e befizetésre. A Bíróság hivatkozik arra is, hogy Magyarország törvényben vállalt garanciát az egyéni nyugdíjszámlák kialakítására, így a panaszos magánnyugdíj-megtakarításai a jövőben is nyomonkövethetőek lesznek. A határozat kitér továbbá az egyéni panasz benyújtása óta bekövetkezett jogszabályi változásokra94, melyek lehetővé tették a magán-nyugdíjpénztári tagoknak is az állami nyugdíjra való jogosultságot. Mint láthattuk, az egyéni nyugdíjszámlák rendszere ezidáig nem készült el, jóllehet, a nyugdíj-átalakítás óta évek teltek el. Kérdéses, hogy amennyiben ma indulna meg az eljárás Strasbourgban, a Bíróság – látva az egyéni számlák kialakításának az elmaradását – hogyan döntene az ügyben. Az EJEB-nek a nyugdíjreform folyamata közben kellett döntést hoznia, így tapasztalati tényekre kevéssé támaszkodhatott, csupán a kormányzati ígéreteket és deklarációkat tudta figyelembe venni.

90

„Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához. Senkit sem lehet tulajdonától megfosztani, kivéve, ha ez közérdekből és a törvényben meghatározott feltételek, valamint a nemzetközi jog általános elvei szerint történik (…).” 91 Az ezt biztosító Tv4. csupán 2011. december 31-én lépett hatályba. 92 http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=001116374#{%22itemid%22:[%22001-116374%22]}; letöltve: 2014.11.03. 93 Egyezmény 14. kiegészítő jegyzőkönyve 94 Lásd: Tv4. BiBó ist ván szakkollégium

27

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 28

MATiTs KORnÉL

Véleményem szerint a magánrendszerben nyilvántartott nyugdíjcélú megtakarításoknak az állami nyugdíjpillérbe való, egyéni regisztrálás nélküli átcsoportosítása az ügy egyik lényeges körülményének a megváltozását jelenti, mely fordíthat az ügy megítélésén.

4.2 A nyugdíjreform elemzése az egyes alkotmányos jogok, értékek szempontjából Az alábbiakban a dolgozatomban részletesen ismertetett, a nyugdíj-átalakítás folyamatát jelentő törvényi szabályozás, jogintézmények alkotmányjogi és szociális jogi értékelésére vállalkozom. Elemzésem a tartalmi kérdésekre koncentrál, érintek azonban formai kritériumokat is.95 Bár dolgozatomban a hatályos Alaptörvényt veszem alapul, érvelésemben – ahol lehetséges – támaszkodom az Alkotmánybíróság 2012 előtt meghozott határozataira is. Követem tehát az Alkotmánybíróság azon gyakorlatát, miszerint a tartalmilag egyező alkotmányos szabályokat értelmező AB határozatok irányadóak az Alaptörvény értelmezésére is. A testület a 22/2012. (V.11.) AB határozatában rögzítette: az Alaptörvény rendelkezéseit ugyanúgy kell értelmezni, mint az 1989. évi demokratikus Alkotmány azonos vagy hasonló tartalmú rendelkezéseit.96 Az Alaptörvény bizonyos területeken komoly újításokat hozott – az alkotmányos alapjogok tartományában az alkotmányozónak kevés mozgástere volt: e jogokat javarészt nemzetközi kötelezettségeink garantálják. Ennek következtében e téren az Alaptörvény az Alkotmánnyal nagyfokú hasonlóságot mutat.97 A továbbiakban az egyes releváns alkotmányos jogok, alapjogok szempontjából vizsgálom a nyugdíjrendszer 2010-2012-ben végbement átalakításának folyamatát, egyes jogszabályait, jogszabályi rendelkezéseit, jogintézményeit.

4.2.1 A jogállamiság A tartalmi értelemben vett alkotmányosság megvalósulása bizonyos elvi követelmények öszszességének az érvényesülésétől függ.98 Ezen elvi követelmények egyike a jogállamiság, az ún. “rule of law” eszméje.

95

Mint például a kellő felkészülési idő követelménye. Vö.: a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (3) bekezdés. 96 Ez természetesen nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság nem írhatná felül saját gyakorlatát. 97 Az Alkotmánybíróság határozatai, melyek az 1949. évi XX. törvény alapján születtek, alapjogi vonatkozásban így jól használhatók. 98 KUKORELLI István (szerk.): Alkotmánytan I. (Osiris Kiadó, Budapest, 2007), 29.o.

28


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 29


A jogállamiság követelményét az Alkotmányhoz hasonlóan az Alaptörvény is rögzíti.99 Tartalmát az Alkotmánybíróság évtizedes gyakorlata alakította ki.100 Egységes a gyakorlat abban, hogy a jogállamiság egyik legfontosabb, immanens tartalmi eleme a jogbiztonság. Ezen elv fontos szerepet játszik a jogalkotás alkotmányosságában is. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogbiztonság – mint a jogállamiság fogalmi eleme és a szerzett jogok védelmének alapja – a szociális rendszerek stabilitása szempontjából különös jelentőségű.101 A jogbiztonság a jogszabályok változásával kapcsolatban nem más, mint bizalomvédelem: a jog állandóságába vetett bizalom védelme – érvel a testület.102 A bizalomvédelem elve tehát egyfelől a jogbiztonsággal szorosan összefonódik, ezen elv azonban fontos szerepet játszik a tulajdonjog alapjogi védelménél is. Mint fentebb láthattuk, a nyugdíjreform folyamata meglehetős gyorsasággal zajlott le, a jogalanyoknak rövid határidőkön belül kellett az életüket esetenként jelentős mértékben befolyásoló, nagy horderejű döntéseket meghozniuk. A jogbiztonság elemi kritériuma a kellő felkészülési idő követelménye, melyet a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény (a továbbiakban: Jat.) 2.§ (3) bekezdése is rögzít. Álláspontom szerint e követelmény megfontoltabb hatálybaléptetésre sarkallhatta volna a jogalkotót a nyugdíjreformot megvalósító egyes törvények megalkotásakor. Itt csupán arra utalok röviden, hogy például a nyugdíjreform első lépését megvalósító Tv1. és Tv2. is a kihirdetését követő napon lépett hatályba. E törvények – mint láthattuk – a nyugdíjrendszer szerkezetének gyökeres átalakítását jelentették. Az áttérésre való felkészülés, az új rendszerhez való alkalmazkodás meggyőződésem szerint több időt kívánt volna meg, különösen az, hogy a jogalanyok saját és családjuk gazdálkodását az új feltételekhez igazítva szervezzék meg. A jogállamiság kritériumait vizsgálva ki kell térnünk továbbá a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára is. A Jat. 2. § (2) bekezdése szerint egy jogszabály a hatálybalépése előtti időre nem állapíthat meg kötelezettséget, kötelezettséget nem tehet terhesebbé, valamint nem vonhat el vagy korlátozhat jogot, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé. 99

B) cikk (1) bekezdés Az Alkotmánybíróság jogállamisági alaphatározatai a rendszerváltozás kérdéseit alkotmányjogi szempontból tisztázó három határozat: 9/1992. (I. 30.) AB határozat, mely a törvényességi óvással foglalkozik, 10/1992. (II. 25.) AB határozat a semmisségi kérdésről, valamint a 11/1992. (III. 5.) AB határozat, mely az ún. igazságtételi törvény kapcsán született. A jogállamiság legújabb értelmezési irányaihoz lásd: STUMPF István: Erős állam – alkotmányos korlátok (Századvég Kiadó, Budapest, 2014), 254-257. o. 101 43/1995. (VI.30.) AB határozat 102 142/2010. (VII. 14.) AB határozat 100


29

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 30

MATiTs KORnÉL

Véleményem szerint az, hogy az Alkotmánybíróság jogköreinek szűkítését elrendelő Abtv.-módosítást a hatálybalépésekor már folyamatban lévő ügyekre is alkalmazni rendelte a jogszabály103, visszamenőleges hatállyal korlátozza a jogalanyok Alkotmánybírósághoz való fordulásának jogát.104 Kritizálható a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmának szempontjából, hogy a Tv2. 2010. november 3-án lépett hatályba, a magán-nyugdíjpénztári tagdíjbefizetéseket azonban november elsejével terelte át az állami rendszerbe. A jogbiztonság témakörében, szintén a Tv2. kapcsán felvetődik továbbá a jogalkotói hatalommal való visszaélés kérdése. E fogalmat az Alkotmánybíróság a 31/1998. (VI. 25.) AB határozatában úgy definiálja, mint amikor „a jogalkotó valamely jogintézményt nem annak jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra használt fel”. Ennek a körébe esik tipikusan az egyedi rendelkezés normatív aktusba foglalása, hiszen – érvel az AB – ez megfosztja az egyéneket a jogorvoslat lehetőségétől. Az Alkotmánybíróság az 5/2007. (II. 27.) AB határozatában rögzíti, hogy a „normatív aktus szükségképpeni eleme (…) az, hogy a címzettek köre szélesebb, s nem közvetlenül és konkrétan meghatározott egy vagy több személy, vagyis a rendelkezés nem valamely konkrét egyedi ügyre vonatkozik”. A contrario következik, hogy azon rendelkezések, melyek csupán egy konkrét, egyedi ügyre vonatkoznak, nem normatív, hanem egyedi rendelkezések. A magán-nyugdíjpénztári tagdíjak csupán 14 hónapra való, átmeneti elterelése véleményem szerint a fenti definíció alá vonható, így az AB gyakorlatának tükrében alappal merülhet fel a jogalkotással való visszaélés – dogmatikailag egyébként erősen vitatható105 – esetének a fennállása.

4.2.2 A hátrányos megkülönböztetés tilalma A hátrányos megkülönböztetés tilalma, azaz a diszkriminációtilalom az Alaptörvényben biztosított106 jogegyenlőség követelménye. E jogintézmény alapja, hogy mindenkivel szemben ugyanaz a tárgyi jogrend érvényesüljön, a jogszabályok mindenkit ugyanúgy kötelezzenek s

103

2010. évi CXIX. törvény 3. § Mint láttuk azonban, az Alkotmánybíróság kiterjesztően értelmezte hatáskörét, így megítélése szerint a nyugdíjreformmal kapcsolatos indítványok nem estek a hatáskör-korlátozás hatálya alá. 105 Lásd: JAKAB András: A Magyar alkotmányossági dogmatika gordiuszi csomója – Normatív aktusokba foglalt egyedi rendelkezések alkotmánybírósági vizsgálata, In: Fundamentum, 2007/2. 73-77. o 106 XV. cikk 104

30


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 31


jogosítsanak.107 Ahogy a 9/1990. (IV. 25.) AB határozat fogalmaz: a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie. A diszkriminációtilalom témakörében mindenekelőtt az ún. “kiszerződés” jogintézményéről kell szólnunk. E jogintézményt, melynek értelmében a magánnyugdíjpénztárban maradók nem lettek volna jogosultak állami nyugdíjra, – mint fentebb láthattuk – a Tv4. eltörölte. Amiért mégis érdemes e jogintézményt vizsgálnunk, az a tény, hogy az Tv3. által megnyitott első átlépési időszakban a jogalanyok e jogintézményre figyelemmel hozták meg döntésüket. Ennek fényében lehet releváns a “kiszerződés” jogintézményének alkotmányos, avagy alkotmányellenes volta. A “kiszerződés” jogintézménye mindenekelőtt azért problémás, mert bár a magán-nyugdíjpénztári tag munkavállaló maga már nem fizet az állami nyugdíjrendszerbe járulékot, munkáltatója azonban továbbra is fizeti az adott munkavállaló után a 24%-os nyugdíj-hozzájárulást (később: szociális hozzájárulási adó). Befizetés történik tehát a rendszerbe, mely csupán társadalombiztosítási nyugdíjrendszer tagjainál teremt alapot az állami nyugdíjjogosultságra, a magán-nyugdíjpénztári tagoknál azonban nem. Kérdésként merül fel tehát, hogy e 24%-os befizetés egyrészt hogyan minősíthető, másrészt megalapozhat-e nyugdíjkövetelést. Az Alkotmánybíróság különbséget tesz az adóbefizetések és a járulékbefizetések között jogi természetük alapján. A járulékokat vagyoni, tulajdonjogi kérdésként kezeli a testület, e befizetések jogosultságokat alapoznak meg. A testület a 43/1995. (VI. 30.) AB határozatában amellett érvelt, hogy járulékokat nem lehet ellenszolgáltatás biztosítása nélkül kivetni. A befizetés – véleményem szerint – nem formailag ítélendő meg, hanem tartalmilag: a kérdés tehát nem az, miként hívják (járulék, hozzájárulás vagy adó), hanem hogy a befizetés milyen célt szolgál. Mivel a szociális hozzájárulási adó azon része, mely korábban munkáltatói járulék néven létezett, továbbra is a Nyugdíjbiztosítási Alapba kerül továbbításra és a nyugdíjrendszert finanszírozza, álláspontom szerint irreleváns, hogy a jogalkotó miként nevezi át a befizetést, ez tartalmilag azon mit sem változtat. Ez az elméleti tétel még akkor is áll, ha a szociális hozzájárulási adót kivető törvény leszögezi, hogy „az adó megfizetése államháztartási forrásból fedezett ellátásra (ideértve különösen a társadalombiztosítási ellátást és az álláskeresési ellátást), vagy államháztartási forrásból folyósított támogatás igénybevételére

107

E követelmény a jogrendszer egészére érvényes – szögezi le a 61/1992. (XI. 20.) AB határozat BiBó ist ván szakkollégium

31

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 32

MATiTs KORnÉL

való jogot nem keletkeztet, valamint az adó alapja és összege az ilyen ellátás, illetőleg támogatás összegét nem befolyásolja”.108 A másik kérdés, hogy e befizetés, melyet nem maga a munkavállaló, hanem a munkáltató a munkavállalóra tekintettel fizet, megalapozhat-e a munkavállaló javára nyugdíjkövetelést? A magam részéről azzal az állásponttal értek egyet, mely szerint a munkavállaló után fizetett járulékok a munkabér egy ún. célzott részét képezik, s ez a tény megalapozza véleményem szerint a munkavállaló tulajdonjogát az utána fizetett járulék által fenntartott rendszerben, jelen esetben a nyugdíjrendszerben.109 Megállapítható tehát, hogy a „kiszerződés” jogintézménye azzal, hogy a járulékfizetők egy csoportját kirekesztette a járulék által megalapozott nyugdíjjogosultságból, a magánnyugdíjpénztári tagokat diszkriminálta volna.

4.2.3 A tulajdonhoz való jog Az Alaptörvény a XIII. cikkében jeleníti meg a tulajdonhoz való alapjogot. Az alkotmányjogi tulajdonfogalomhoz kapcsolódó egyik alapvető jelentőségű alkotmánybírósági határozat a 64/1993. (XII. 22.) AB határozat. A testület rögzíti, hogy a polgári jogi és az alkotmányjogi tulajdon-fogalom eltér egymástól: az Alaptörvény a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az Alaptörvény nem csupán a tulajdonjogot védi az Alkotmánybíróság gyakorlatának értelmében, hanem az azzal összefüggő összes vagyoni jogot is.110 Szabó András alkotmánybíró már a 26/1993. (IV. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleményében arról ír, hogy „(…) a nyugdíjas számára a biztosításként szerzett jog vagyoni jog. Annak elvonása csak a vagyonelvonás rendes szabályai szerint lehetséges. Alapvetően tehát teljes kártalanítás mellett közcélból, másrészt közterhek viselése céljából, a különböző va-

108

2011. évi CLVI. törvény 453. § (4) bekezdés. E törvény 198. § (2) bekezdése a következőképpen rendelkezett, ezzel mintegy alapot teremtve a szociális hozzájárulási adó bevezetésének: “A társadalmi szolidaritás elvének megfelelően – a szociális biztonsághoz, valamint a testi és lelki egészséghez való jog érvényesítése, valamint az egységes állami nyugdíjrendszer fenntartása érdekében – törvény a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak költségvetését egészben vagy részben megillető olyan fizetési kötelezettséget is megállapíthat, amelynek megfizetése társadalombiztosítási ellátásra való jogot nem keletkeztet.” 109 Vö.: Harry ROHwER-KAHLMANN német jogászprofesszor tézisével. Idézi: Pál SONNEVEND : Eigentumschutz und Sozialversicherung (Springer, Berlin, 2008), 67. o. 110 17/1992. (III. 30.) AB határozat

32


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 33


gyoni jogok nem diszkriminatív terhelése mellett arányos mértékben, ha a cél másképp el nemérhető”. A 43/1995. (VI. 30.) AB határozat leszögezi, hogy mindazon társadalombiztosítási szolgáltatások esetében, ahol a biztosítási elem szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányosságát a tulajdonvédelem ismérvei alapján kell elbírálni. A kérdést, hogy a tulajdonvédelem s azon belül a nyugdíjbiztosítás területén szerepet játszik-e a biztosítási jogviszony, az AB egy másik határozata dönti el, amikor kimondja, hogy a társadalombiztosítás – minden sajátossága mellett – alapvetően biztosítás, amelynek lényege, hogy meghatározott díj (járulék) ellenében a biztosítót helytállási kötelezettség terheli.111 A tulajdonvédelem ismérveinek érvényesülését a társadalombiztosítási jogalkotás területén mindkét nyugdíjpillérre vonatkozóan elismerte és megerősítette az Alkotmánybíróság 39/1999. (XII. 21.) AB határozata és a 103/2010. (VI. 10.) AB határozata is. Az Alkotmánybíróság a tulajdonvédelem körébe tartozónak tartja mind a nyugdíjjárulék-fizetésen alapuló társadalombiztosítási nyugdíjra való jogosultságot, mind a tagdíjfizetésen alapuló magán-nyugdíjpénztári nyugdíjjogosultságot. A járulékkal fedezett időszakra feltétlenül szolgáltatni kell a nyugdíjat, különben szerzett jogától fosztaná meg az állam a jogosultat – szögezi le a 11/1991. (III. 29.) AB határozat. A tulajdonjog korlátozásának határaként nemzetközi viszonylatban szigorú kisajátítási szabályt vezetett be a ’89-es Alkotmány. E szabályt az Alaptörvény is megőrizte: tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben meghatározott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. Az alkotmányjogi értelemben vett tulajdonjog alapvető jog. Korlátozásának az Alkotmánybíróság gyakorlatának értelmében meg kell felelnie a közérdekűség és a korlátozás által elérni kívánt céllal való arányosság feltételeinek.112 Az alkotmányos tulajdonvédelem – az Alkotmánybíróság felfogásában – azonban csak értékgaranciát jelent, mivel a testület álláspontja szerint a tulajdonjog helyettesíthető.

111

11/1991. (III. 29.) AB határozat. Ezt erősíti Vörös Imre alkotmánybírónak a 26/1993. (IV. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleménye, melyben amellett érvel, hogy öregség esetén a megélhetéshez szükséges ellátást megvalósító, járulékfizetésen alapuló nyugdíjrendszer bizonyosan nem alapulhat kizárólag szociális szempontú rendszeren: annak biztosítási elemekkel is rendelkeznie kell. 112 64/1993. (XII.22.) AB határozat BiBó ist ván szakkollégium

33

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 34

MATiTs KORnÉL

* A fenti elméleti alapvetés tükrében a nyugdíj-átalakítás folyamatának több mozzanata kapcsán is alkotmányjogi aggályok merülhetnek fel. Mivel a tulajdonjogot értékgarancia védi, amennyiben létrejöttek volna az egyéni számlák a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerben, és azokon a volt magánnyugdíjpénztár-tagok felhalmozott nyugdíjvagyona jóváírásra került volna, ez megfelelt volna a tulajdonjog korlátozásával szemben támasztott alkotmányos kritériumoknak. Az egyéni számlák létrejöttére azonban ezidáig nem került sor, így az elvonás után sem azonnali, sem teljes kártalanításról nem beszélhetünk. További problémát jelent, hogy az átalakítás során voltak olyan – a magán-nyugdíjpénztári tagok megtakarítását képező – vagyonok, melyeknek a sorsát nem rendezte a jogalkotó, így azok az állami nyugdíjkasszába kerültek befizetésre mindenféle ellentételezés nélkül. Mindkét átlépési időszak során rendezetlen maradt az átlépésre nyitva álló határidő letelte és a vagyonátadás határideje között képződött hozam kérdése. A tagok csupán az átlépésig keletkezett hozam sorsáról dönthettek, vagyonuk azonban még hónapokig113 a pénztáraknál maradt, a befektetések hozamot termeltek. Ez a hozam a volt pénztártagok vagyonával együtt a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapnak került átadásra, kompenzáció, kártalanítás nélkül. A volt pénztártagok reálhozamuk mellett tagdíj-kiegészítésük összegéről is rendelkezhettek, az azok után keletkezett reálhozamról azonban nem. Az Tv3. határozza meg a visszalépő tagi kifizetések fogalmát.114 A definíció szerint azonban a reálhozamot csupán a tagdíjbefizetések után kell számolni, a tagdíj-kiegészítések reálhozamáról a törvény hallgat. E reálhozamrész is anélkül került így a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe, hogy azután az átlépő tag bármiféle kártalanítást kapott volna. A nyugdíjátalakítás tehát több ponton is a tulajdonhoz való alapjog sérelmével járt, s mivel az egyéni számlák kialakítására mindmáig nem került sor, az egész reformfolyamat alkotmányossága megkérdőjeleződik a tulajdonhoz való jog szempontjából.

113

Az első átlépési időszakban például a nyilatkozattételi határidő 2011. január 31. volt, a vagyonátadás időpontja 2012. június 12. 114 15.§

34


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 35


4.2.4 Az emberi méltósághoz való jog Az Alaptörvény II. cikke deklarálja az emberi méltóság sérthetetlenségét. Az Alkotmánybíróság már az egyik első határozatában foglalkozott ezen alapjoggal.115 Megállapította, hogy az emberi méltósághoz való jog anyajog, szubszidiárius alapjog az egyén autonómiájának védelmében. Az emberi méltósághoz való jog általános személyiségvédelmi funkciójú, az Alkotmánybíróság belőle vezette le az egyént megillető cselekvési autonómiához való jogot, mely párosul az önrendelkezéshez való joggal. A cselekvési autonómia gyakorlásának elengedhetetlen kelléke a döntéshez való jog, melynek több rétege van. Amennyiben az emberi méltósághoz való jog alanyának, az egyénnek csupán látszólagos a döntési szabadsága, valójában nincs választása, avagy megfelelő információk híján kénytelen meghozni döntését, sérül az emberi méltósághoz való joga. A Tv3. és a Tv4. – melyek a két átlépési időszakot megnyitották – csupán a magán-nyugdíjpénztári rendszerből a társadalombiztosítási nyugdíjrendszerbe biztosították az átlépés lehetőségét. E folyamat tehát egyirányú volt, fordított mozgásra a tagoknak nem volt lehetősége, illetve az átlépő tagok sem dönthettek a későbbiekben úgy, hogy visszatérnek magánnyugdíjpénztárukhoz. A jogszabályok tehát nem teremtettek valódi lehetőséget a választásra, csupán a jogalkotó céljának megfelelő döntés meghozatalára volt lehetőség. Az egyirányúság pedig az átlépésre sarkallta a pénztártagokat: mivel csupán a kilépésre volt lehetőség, a pénztártagok száma szükségképpen fogyásnak indult, mely a pénztárak működőképességét veszélyeztető körülményként tovább növelte így a bennmaradás kockázatát. A megfelelő döntés kialakítása sem volt azonban egyszerű. Elég, ha csupán a „kiszerződés” jogintézményére utalunk, hiszen sokan lehettek – az akkori információk birtokában ez tűnt a pénzügyileg racionális döntésnek –, akik azért léptek át 2011. elején az állami rendszerbe, mert a Tv3. értelmében, amennyiben maradnak, nem kapnak állami nyugdíjat. E jogintézményt a későbbiekben ugyan a Tv4. eltörölte, a 2011-ben átlépők azonban – az új feltételek ismeretében – már nem tudtak visszatérni nyugdíjpénztárukhoz. Az önrendelkezési jog sérelmét jelentette továbbá, hogy mindkét átlépési időszakban rendkívül rövid idő állt rendelkezésre nagy horderejű döntések kialakítására. A Tv3. nem sokkal több mint egy hónapot biztosított a maradási nyilatkozat megtételére, a Tv4. pedig a második átlépési időszakot három hónapban állapította meg. Az emberi méltósághoz való jog fogalomkörében fontos még szólnunk arról a megjelenési kötelezettségről, melyet a Tv3. írt elő azon magán-nyugdíjpénztári tagoknak, akik nem kí-

115

8/1990. (IV. 23.) AB határozat BiBó ist ván szakkollégium

35

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 36

MATiTs KORnÉL

vántak átlépni az állami rendszerbe. E döntésükhöz nyilatkozatot kellett tenniük. A törvény erre csak személyesen biztosított lehetőséget. Fontos megjegyeznünk, hogy a magyar jogrendszer csupán rendkívül szűk körben vár el személyes megjelenést a nyilatkozattételhez,116 mivel a személyes megjelenés korlátozza az egyén személyes autonómiához való jogát. Véleményem szerint a személyes megjelenésre kötelezés a nyilatkozat megtételéhez nem állja ki a szükségesség-arányosság próbáját. A jogalkotó által indokként felhozott személyazonosság ellenőrizhetősége a személyes nyilatkozattétel során, azt gondolom, nem indokolja a maradni kívánó pénztártagok – ráadásul rendkívül rövid időn belüli – személyes megjelenésre kötelezését.

4.2.5 A szociális biztonsághoz való jog és a nyugdíjhoz való jog Az alapvető jogokat és alkotmányos értékeket vizsgálva fontos kitérnünk a szociális biztonsághoz való jogra, valamint annak a kérdésnek a vizsgálatára, hogy a nyugdíjhoz való jog tekinthető-e alapjognak, s mint ilyen vajon korlátozása a többi alapjoghoz hasonlóan a szükségesség-arányosság szempontjai szerint ítélendő-e meg. Az Alkotmány expressis verbis nem rendelkezett a nyugdíjjogosultságról, nem rendelkezett a nyugdíjrendszerre nézve kifejezett jogosultságokról, csupán annyit rögzített, hogy a Magyar Köztársaság állampolgárainak117 joguk van a szociális biztonsághoz s öregségük idején a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.118 Az Alkotmány preambuluma illesztette továbbá a piacgazdaság megteremtésének követelménye elé a szociális jelzőt. E szabályokat az Alkotmánybíróság gyakorlata töltötte meg tartalommal. * Az Alkotmánybíróság a fenti szabályokat értelmezve a szociális ellátások egy bizonyos minimumát az emberi méltósághoz való jog részeként értelmezi.119 Ez azonban nem jelent sem biztosított jövedelmet, sem azt, hogy az állampolgárok életszínvonala a gazdasági viszonyok esetleges romlásának következtében ne csökkenhetne.120

116

Erre példa az apai elismerő nyilatkozat [2013. évi V. törvény 4:101. § (4) bekezdés], avagy a házasságkötés [2013. évi V. törvény 4:5. § (1) bekezdés]. 117 Az Alkotmánybíróság a 21/1996. (V. 17.) AB határozatban választotta szét az Alkotmányban biztosított jogokat címzettjük szerint állampolgári és emberi jogokra. Mint láthatjuk, a szociális biztonsághoz való jog az előbbi kategóriába tartozott az Alkotmány rendszerében. 118 Alkotmány 70/E. § (1) bekezdés 119 32/1998. (VI. 25.) AB határozat 120 772/B/1990. AB határozat

36


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 37


Az Alaptörvény érdemi változásokat hozott e területen. A XIX. cikk (1) bekezdése rögzíti: Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Az Alkotmánybíróság immár Alaptörvénnyel kapcsolatos gyakorlata szerint amely jogoknál, céloknál az Alaptörvény a „törekszik”, „támogatja”, „segíti”, “védi” igéket használja, azok nem alapjognak, csupán államcélnak minősülnek. Az államcél olyan alkotmányjogi kategória, melyből konkrét tartalmú jogot teremtő szabályozási kötelezettség vagy más konkrét közhatalmi aktus eszközlésének kötelezettsége nem keletkezik; ilyen az államon államcél esetén nem kérhető számon.121 A szociális biztonsághoz való jog az Alaptörvény rendszerében megszűnt alapjognak lenni, korlátozásánál nem kell figyelembe venni a szükségességarányosság követelményét. A szociális biztonság kikényszeríthetősége is szűkül: az Alkotmánybíróság államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes az államcéllal.122 Véleményem szerint e szoros követelményrendszer próbáját a nyugdíjreform folyamata nem állja ki. A szociális biztonság Alaptörvényben rögzített államcéljának megsértése szempontjából a reformfolyamat nem támadható tehát sikerrel. * A 26/1993. (IV. 28.) AB határozatában az AB a nyugdíjjogosultságot még alapvetően nem tulajdoni, hanem szociális jogi igénynek tartotta; még vásárolt jogi részében is biztosításon és nem dologi jogi123 jogosultságon alapuló követelésként értelmezi a nyugdíjjogosultságot az Alkotmánybíróság. Fontos azonban megjegyezni, hogy ekkor még nem vált szét az Alkotmánybíróság gyakorlatában a polgári jogi és az alkotmányjogi tulajdonfogalom, ez csupán a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatban történt meg, s válik a testület azóta is követett gyakorlatává. Az Alaptörvény rögzíti, hogy Magyarország az időskori megélhetés biztosítását a társadalmi szolidaritáson alapuló egységes állami nyugdíjrendszer fenntartásával és önkéntesen létrehozott társadalmi intézmények működésének lehetővé tételével segíti elő.124 Az Alaptörvény e szabálya fontos újítást tartalmaz: deklarálja a magánnyugdíjrendszer megszűnését, megállapítja, hogy Magyarországon nem három-, hanem kétpilléres nyugdíjrendszer működik. A fent idézett rendelkezésből nem következik az, hogy az állampolgárok jogosultak

121

8/2014. (III. 20.) AB határozat 8/2014. (III. 20.) AB határozat 123 Az Alkotmánybíróság tehát itt tisztán polgári jogi értelemben beszél a tulajdonjogról! 124 XIX. cikk (4) bekezdés, első mondat 122


37

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 38

MATiTs KORnÉL

lennének alanyi jogon nyugdíjra. Az Alaptörvény csupán annyit irányoz elő, hogy Magyarország elősegíti az időskori megélhetés biztosítását. Ez, a szociális biztonsághoz való joggal együtt, szintén az államcélok kategóriájába sorolható. A nyugdíjrendszer működése során – az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint125 – két fontos elv jelenik meg, melyek egymással összhangban alapozzák meg a nyugdíjrendszer működését: a biztosítási elv és a szociális biztonságot mindenki számára garantáló társadalmi szolidaritás elve. Bár a szociális biztonsághoz való jog az Alaptörvényben csupán államcélként szerepel, az Alkotmánybíróság a szociális ellátások egy bizonyos minimumát az emberi méltósághoz való jog részeként értelmezi.126 Ez véleményem szerint megteremti egyfajta minimálnyugdíjhoz való jog alkotmányos alapját.127 E nyugdíjminimum mértékének, arányának pontosabb meghatározása – amennyiben lehetséges – az emberi méltósághoz való jog további értelmezésén keresztül az Alkotmánybíróság feladata. Mivel Magyarország a nyugdíjreformot követően is teljesíti a nyugdíjkifizetéseket, e jog sérelme a reformfolyamat kapcsán nem forog fenn. Csupán a kifizetések jövőbeni biztonságának a veszélyeztetése merülhet fel, mely azonban nem jogi, hanem értékválasztási, politikai kérdés, hiszen attól függ, mennyire fogadjuk el az államot „jó gazdának”, mennyire hisszük, hogy a társadalombiztosítási nyugdíjrendszer nagyobb biztonságot garantál a magánkézben levő pénztárak rendszerénél nyugdíjcélú megtakarításainknak.

5. Összegzés A társadalmaknak a humanizmus eszméjéből fakadó erkölcsi kötelezettsége elesett tagjaik segítése. Ez adhat egyfajta kohéziót, összetartozástudatot az adott társadalomnak, mely bizalmi kötőanyagként járulhat hozzá az egy területen, országban élő egyének közösséggé, társadalommá formálódásához. E megfontolásnak, ideának az erkölcsi talapzatán alakult ki a szociális gondolat s a társadalom idős tagjairól való gondoskodás, a modern nyugdíjrendszer is. Megmentése, fenntarthatóvá tétele így természetszerűleg fontos prioritása minden társadalomnak.

125

26/1993. (IV. 28.) AB határozat 32/1998. (VI. 25.) AB határozat 127 Nyugdíjjogosultság azonban nem csupán az emberi méltósághoz való jogból vezethető le. Annak másik megalapozója a biztosítási jogviszonyból következő alapvető elv, amely szerint a biztosítónak a járulékkal fedezett időszakra a megfelelő társadalombiztosítási ellátást szolgáltatnia kell. Erről azonban már a tulajdonhoz való jognál bővebben szóltunk. 126

38


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 39


A magyar nyugdíjrendszer kihívásai, problémái a társadalom szerkezetéből és a rendszer jellegéből adódtak, s adódnak ma is. A tartalmi értelemben vett nyugdíjreform mindmáig várat magára, a dolgozatomban elemzett folyamat csupán a magán-nyugdíjpénztári pillér lépésről lépésre történő kiiktatását célozta a magyar nyugdíjrendszerből. Fontos kiemelnünk, hogy e törekvés legitim. A politikum világának feladata a társadalom viszonyaira, állapotára tekintettel kiérlelni és meghozni azt a döntést, hogy a magán-, az állami-, avagy a vegyes rendszer az adekvát megoldás. Az Országgyűlésnek tehát nagyfokú szervezetátalakítási szabadsága van a társadalombiztosítási rendszer területén. Az állam széles körű jogosítványokkal rendelkezik a szociális ellátásokon belüli változtatásokra, átcsoportosításokra és átalakításokra a gazdasági változások függvényében.128 Amikor azonban az állam új intézkedésekkel változtatásokat eszközöl a rendszeren, ezt csak a hatályos Alaptörvénnyel összhangban teheti, s a változtatások nem idézhetnek elő olyan jogkövetkezményeket, amelyek az alapjogok sérelmével járnak.129 A jogállamiság ezen vastörvényének, mint láthattuk, a jogalkotó nem minden esetben felelt meg maradéktalanul a nyugdíjreform egyes lépései kapcsán, különösen a tulajdonhoz való jog s a döntési szabadság biztosítása követelményének szempontjából merül fel alaptörvény-ellenesség. Erről azonban az Alaptörvény védelmének legfőbb szerve, az Alkotmánybíróság sohasem nyilatkozott, így e kérdések kötelező erejű elvi tisztázása elmaradt. Hozzájárul ehhez minden bizonnyal az is, hogy a magánnyugdíj-megtakarítások átadása és állami felhasználása130 után a kérdés veszített gyakorlati jelentőségéből. E dolgozat ennek tudatában íródott. A nyugdíjrendszer átalakítása Magyarországon lezajlott, a magán-nyugdíjpénztári pillér de facto kikerült a nyugdíjellátás rendszeréből, a magán-nyugdíjpénztári vagyon beolvadt az állami rendszerbe és felhasználásra került. A kötelező magánnyugdíj-pillér kivezetése a magyar nyugdíjbiztosítás rendszeréből 2012 januárja óta az Alaptörvényből következő feladata a jogalkotónak. Az Alaptörvény tehát pontot tett annak a szakpolitikai vitának a végére, hogy a nyugdíjrendszer magán-, avagy állami rendszerben kerüljön-e megszervezésre.

128

26/1993. (IV. 29.) AB határozat. E szervezetátalakítási szabadság korlátja 2012 januárjától az Alaptörvény, mely rögzíti a Magyarországon működő nyugdíjrendszer keretszabályait. 129 Lásd Kilényi Géza alkotmánybíró a 26/1993. (IV. 28.) AB határozathoz fűzött különvéleményét. 130 A Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alap 2013. évre szóló pénzügyi beszámolója szerint az Alapban a 2013-as üzleti év végére az Alapnak átadott közel 3000 milliárd forintból csupán 176,7 millió forint maradt. Forrás: http://www.parlament.hu/irom40/00486/00486.pdf; letöltve: 2014.11.03. BiBó ist ván szakkollégium

39

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 40

MATiTs KORnÉL

* Dolgozatom célja a nyugdíjrendszer jelenlegi kihívásainak a bemutatása s a tartalmi reform további lehetséges irányának a vizsgálata volt. Az elemzésből az látszik, hogy nyugdíjrendszerünk óriási kihívások előtt áll az elkövetkező évtizedekben. Az öngondoskodás elősegítése és az állampolgárokban a tudatosság, hosszú távú tervezés, előre gondolkodás kultúrájának fejlesztése kulcsfontosságú a nyugdíjrendszer megmentésének szempontjából. Célszerű lehet a jövőben elválasztani egymástól az alapnyugdíjat (mely minden járulékfizetőnek járna bizonyos korhatár elérése után) és a kötelező biztosítási alapon járó nyugdíjat, mely az alapnyugdíj kiegészítésére hivatott.131 A járulékfizetői pénzügyi tudatosság és tervezés szempontjából kiemelkedően fontos lenne a kötelező biztosításon alapuló nyugdíj rendszerében az egyéni számlák kialakítása. Az alapnyugdíj rendszerének bevezetése ellen szól, hogy rövidtávon óriási lyukat ütne a költségvetésen, mely - figyelemmel Európai Uniós vállalásainkra132 – megengedhetetlen. E rendszer bevezetésére tehát csupán folyamatos gazdasági növekedés mellett is csupán több lépcsőben lehetséges. A tartalmi nyugdíjreform lehetséges irányainak vizsgálatán felül fontosnak tartottam a 2010-2012-es átalakítás folyamatának analízisét és jogi elemzését. Véleményem szerint a reform eddigi szakaszának lezárulta óta eltelt idő megfelelő távolságot biztosított az elemzéshez, s az Alkotmánybíróság széles gyakorlata mély elméleti alapozásként és egyfajta origóként is szolgálhatott a 2010-ben megkezdődött nyugdíj-átalakítás megítéléséhez. Ez a vonatkoztatási rendszer álláspontom szerint átgondoltabb, az alkotmányos szempontokat jobban szem előtt tartó reformfolyamat kialakítására sarkallhatta volna a jogalkotót – különösképpen a tulajdonhoz való alapvető jogra, a döntési szabadság biztosítására, valamint a kellő felkészülési idő alkotmányos követelményére figyelemmel. Bibó Istvánt idéztem a dolgozatom elején. Az egykori államminiszter mély, átgondolt szerkezeti átalakításokat sürgetett. Véleménye szerint e reformok nem spórolhatók meg, a politikai döntéshozók feladata az ország előtt álló kihívásokra megkeresni és megadni az adekvát választ. Hiszen – Deák Ferenc szavaival élve – “a hatalom csak eszköz, végcél a népek boldogítása”.

131 132

Az irányok Holtzer Péternek, dolgozatom második részében bemutatott javaslatán alapulnak. Oblath Gábor: A Maastrichti Szerződés fiskális kritériumai és a haza államháztartási helyzet értelmezése, In: Közgazdasági Szemle, 1999/10, 851-872. o.

40


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 41


Felhasznált irodalom törvények • 1992. évi LXXXIV. törvény a társadalombiztosítás pénzügyi alapjairól és azok 1993. évi költségvetéséről • 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok védelméről szóló, Rómában, 1950. November 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről (Emberi Jogok Európai Egyezménye) • 1997. évi LXXX. törvény a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről • 1997. évi LXXXI. törvény a társadalombiztosítási nyugellátásról • 1997. évi LXXXII. törvény a magánnyugdíjról és a magán-nyugdíjpénztárakról • 2010. évi C. törvény a nyugdíjpénztár-választás szabadságáról • 2010. évi CI. törvény a magán-nyugdíjpénztári befizetésekhez kapcsolódó törvénymódosításokról • 2010. évi CXX. törvény a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2010. évi CXIX. törvény, valamint az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény módosításáról • 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról • 2010. évi CLIV. törvény a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról • 2011. évi XIII. törvény Adósságcsökkentő Alappal, valamint a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő módosításokról • 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról • 2011. évi CLVI. törvény egyes adótörvénye és azzal összefüggő egyéb törvények módosításáról • 2011. évi CXCIV. törvény Magyarország gazdasági stabilitásáról • 2012. évi CXII. törvény az Európai Unió tisztségviselőinek és más alkalmazottainak nyugdíjbiztosítási átutalásáról és visszautalásáról, valamint az egyes nyugdíjbiztosítási tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról • 2013. évi XL. törvény az egészségügyet érintő egyes törvényeknek az egészségügyi szakellátási felelősséggel kapcsolatos, valamint egyes közszférában foglalkoztatott egészségügyi dolgozók foglalkoztatási helyzetével összefüggő módosításáról


41

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 42

MATiTs KORnÉL

kormányrendeletek • 87/2011. (V. 31.) Korm. rendelet a Nyugdíjreform és Adósságcsökkentő Alapról, és a szabad nyugdíjpénztár-választás lebonyolításával összefüggő egyes törvénymódosításokról 2010. évi CLIV. törvény végrehajtásáról • 123/2013. (IV. 26.) Korm. rendelet az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóságról szóló 289/2006. (XII. 29.) Korm. rendelet módosításáról Alkotmánybírósági határozatok • 772/B/1990. AB határozat • 8/1990. (IV. 23.) AB határozat • 9/1990. (IV. 25.) AB határozat • 11/1991. (III. 29.) AB határozat • 21/1991. (IV. 26.) AB határozat • 9/1992. (I. 30.) AB határozat • 10/1992. (II. 25.) AB határozat • 11/1992. (III. 5.) AB határozat • 17/1992. (III. 30.) AB határozat • 30/1992. (V. 26.) AB határozat • 61/1992. (XI. 20.) AB határozat • 26/1993. (IV. 28.) AB határozat • 64/1993. (XII. 22.) AB határozat • 43/1995. (VI.30.) AB határozat • 21/1996. (V. 17.) AB határozat • 31/1998. (VI. 25.) AB határozat • 32/1998. (VI. 25.) AB határozat • 39/1999. (XII. 21.) AB határozat • 5/2007. (II. 27.) AB határozatában • 103/2010. (VI. 10.) AB határozat • 142/2010. (VII. 14.) AB határozat • 22/2012. (V.11.) AB határozat • 8/2014. (III. 20.) AB határozat Egyéb • T/2141. sz. törvényjavaslat • T/5130/29. sz. módosító javaslat

42


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 43


• T/5130/43. sz. zárószavazás előtti módosító javaslat • 1281/2010 (XII. 15.) Korm. határozat a nyugdíjreform koncepcionális irányairól és a szabad nyugdíjpénztár választással összefüggő feladatokról • 2/2010. (XII. 22.) OGY politikai nyilatkozat a kötelező magánnyugdíj-pénztári tagok védelméről irodalomjegyzék • ALSTON – STEINER : International Human Rights in Context. Law, Politics, Morals. (Oxford University Press, Oxford, 2000) • AUGUSZTINOVICS Mária (szerk.): Körkép reform után. Tanulmányok a nyugdíjrendszerről. (Közgazdasági Szemle Alapítvány, Budapest, 2000) • AUGUSZTINOVICS Mária – GÁL Róbert Iván – MATITS Ágnes – MÁTÉ Levente – SIMONOVITS András –STAHL János: A magyar nyugdíjrendszer az 1998-as reform előtt és után, In: Közgazdasági Szemle, 2002/6, 473-517. o. • BALDwIN, Peter: The Politics of Social Solidarity (Cambridge University Press, Cambridge, 1990) • BARTA Judit: A magánnyugdíjpénztári rendszer helye és szerepe a magyar nyugdíjrendszerben, In: Miskolci Jogi Szemle, 2011/különszám, 7-30. o. • BELYÓ Pál: A rejtett gazdaság nagysága és jellemzői, In: Statisztikai Szemle, 2008/2, 113-137. o. • BERKE Gyula – HATVANI Zsolt: Társadalombiztosítási jog (Emberi Erőforrás Fejlesztési Intézete, Pécs, 2001) • BERKI Gabriella: A társadalombiztosítás előképe: a bányatársláda intézménye Magyarországon a XIX. század végéig, In: Pécsi Munkajogi Közlemények, 2009/3, 17-29. o. • BÍRÓ Noémi – NÁDAS György – RAB Henriett – PRUGBERGER Tamás: Európai és magyar szociális jog (Kossuth Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2004) • B OD Péter Ákos: Mennyibe kerül egy társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése? I. rész, In: Közgazdasági Szemle, 1992/2, 123-145. o. • CSINK Lóránt – SCHANDA Balázs – VARGA ZS. András (szerk.): The Basic Law of Hungary. A first commentary (Clarus Press, Dublin, 2012) • DEACON, Bob: Developments in East European Social Policy, In: Catherine JONES (szerk.): New Perspectives on the welfare State in Europe (London-New York, 1993.), 177-197. o. • ERDŐS Csaba: Visszaélés a jogalkotással – Avagy egyedi rendelkezések jogszabályba foglalásának alkotmányossági megítélése, In: Diskurzus 2013/2, 47-57. o. • ESPING-ANDERSEN, Gosta: Mi a jóléti állam? In: TAKÁCS Péter (szerk.): Államtan. Írások a XX. századi általános államtudomány köréből. (Szent István Társulat, Budapest, 2003), 116-132. o. BiBó ist ván szakkollégium

43

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 44

MATiTs KORnÉL

• FINKE, Renate (szerk.): 2014 Pension Sustainability Index (Allianz SE, München, 2014) • GYULAVÁRI Tamás – KRÉMER Balázs: Európai Szociális Modell?, In: Esély, 2004/3, 3-25. o. • HALMAI Gábor – TÓTH Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok (Osiris Kiadó, Budapest, 2008) • HOLLÓ András: A közhatalomgyakorlás jogállami mércéi (alkotmányos követelményei) az Alkotmánybíróság értelmezésében, In: Alkotmánybírósági Szemle, 2014/1, 88-98. o. • HOLZER Péter (szerk.): Jelentés a Nyugdíj és Időskor Kerekasztal tevékenységéről (Miniszterelnöki Hivatal, Budapest, 2010) • JAKAB András: A Magyar alkotmányossági dogmatika gordiuszi csomója – Normatív aktusokba foglalt egyedi rendelkezések alkotmánybírósági vizsgálata, In: Fundamentum, 2007/2, 73-77. o. • JAKAB András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei (HVG-Orac, Budapest, 2011) • JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja (Századvég Kiadó, Budapest, 2009) • JUHÁSZ Gábor – TAUSZ Katalin: Szociális jog (ELTE Társadalomtudományi Kar, Budapest, 2012) • K ENDE Tamás – NAGY Boldizsár – Sonnevend Pál (szerk.): Nemzetközi jog (Complex Kiadó, Budapest, 2014) • KUKORELLI István (szerk.): Alkotmánytan I. (Osiris Kiadó, Budapest, 2007) • MATITS Ágnes: A magánnyugdíjpénztárak problémáiról, In: Hitelintézeti Szemle, 2009/4, 259-277. o. • OBLATH Gábor: A Maastrichti Szerződés fiskális kritériumai és a haza államháztartási helyzet értelmezése, In: Közgazdasági Szemle, 1999/10, 851-872. o. • PÉTERI Zoltán: Jogállamiság és alkotmány: eszmetörténeti kérdések, In: Állam- és Jogtudomány, 1994/3-4, 213-268. o. • PÉTERI Zoltán: A jogállamiságról, In: Magyar Tudomány, 1989/9, 724-735. o. • PONGRÁCZ Aladár – PRUGBERGER Tamás: Magyar és európai összehasonlító társadalombiztosítási jog (Bíbor Kiadó, Budapest, 1999) • SCHERMAN: The Swedish Pension Reform: a good model for other countries? In: NFT 2003/4, 304-318. o. • SOMODY Bernadette – SÁRI János: Alapjogok. Alkotmánytan II. (Osiris Kiadó, Budapest, 2008) • SÓLYOM László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon (Osiris Kiadó, Budapest, 2001) • SONNEVEND Pál: Eigentumschutz und Sozialversicherung (Springer, Berlin, 2008) • STUMPF István: Erős állam – alkotmányos korlátok (Századvég Kiadó, Budapest, 2014) • SZIGETI Péter – TAKÁCS Péter: A jogállamiság jogelmélete (Napvilág, Budapest, 2004) • TAKÁCS Péter (szerk.): Joguralom és jogállam: Antológia a Rule of Law és a Rechtsstaat irodalmának köréből. (Osiris-Századvég, Budapest, 1995) • TOMKA Béla: A jóléti állam Európában és Magyarországon (Corvina, Budapest, 2008)

44


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 45

a gYőzteskompenzáció alkotmánYosságáRól – a pozitív tÖReDékszavazatok megítélése az egYenlő választójog tükRéBen

mécs jános

A győzteskompenzáció alkotmányosságáról – a pozitív töredékszavazatok megítélése az egyenlő választójog tükrében1 Problémafelvetés A többségi és arányos rendszerek által reprezentált elvek finomhangolása igen nehéz, és e megoldások értékelése alkotmányjogilag meglehetősen ingoványos feladat. Bármely vizsgálódásnak szükségképpen ki kell térnie a választási rendszer jogi konstrukcióján túl az azt kitöltő politikai térre is, csak ekképpen kerülhető el az alapvető demokratikus és alkotmányos fogalmak formalitássá való kiüresítése. A vizsgálatot tovább nehezíti, hogy minden választási rendszer megalkotása egy adott politikai „tényállásba” illeszkedik, vagyis azok hívják életre a szabályokat, akikre alkalmazni kell majd, és akiknek politikai érdekérvényesítő képessége függ e szabályoktól. Ugyanakkor nagy – közéleti, politikai és alkotmányjogi – nyomás nehezedik az Alkotmánybíróságra és nemzetközi jogvédelmi fórumokra, mikor a választási rendszer egyes szabályainak Alaptörvénnyel, illetve más nemzetközi dokumentummal való összhangjáról kell határozni. Jelen dolgozat témája az új magyar választási szabályozás által bevezetett győzteskompenzáció, melynek értékelésekor figyelembe kell vennünk a fent kifejtett szempontokat. A dolgozat először is azonosítja a vizsgált jogszabályi konstrukciót, valamint a megváltozott választási szabályozás környezetébe ágyazza azt (I. rész). A vizsgált jogintézmény funkciójából kiindulva ezt követően fogalmi alapvetésként ismertetem a választási rendszer fogalmát, értelmezési vetületeit és sajátságait, kitérve az arányos és többségi rendszerek előnyeire és hátrányaira (II. rész). A III. részben a

1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Alkotmányjog III. tagozatában I. helyezést ért el. Konzulens: Bodnár Eszter adjunktus, ELTE ÁJK; Varsányi Benedek tanácsadó, Alkotmánybíróság. BiBó ist ván szakkollégium

45

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 46

MÉcs JánOs

választási rendszerre, valamint szűkebb értelemben véve a győzteskompenzációra vonatkozó alkotmányos kereteket tekintem át, jogforrásként azonosítva az Alaptörvényt mint belső jogi, valamint nemzetközi jogi instrumentumokat. Mivel a vizsgált jogintézmény a választójog egyenlőségével van szoros összefüggésben, ezért ennek különböző értelmezési vetületeit, az effektív egyenlőséget (IV. rész), valamint az Alkotmánybíróság gyakorlatát (V.) veszem górcső alá, ismertetve az egyenlő választójog értelmezésének lehetséges szintjeit. Ezt követően ismertetem az Alkotmánybíróság határozatát a vizsgált jogintézmény alkotmányosságáról (VI. rész). A dolgozatot e határozat két szempontú vizsgálatával zárom; egyrészt elemzem a korábbi alkotmánybírósági gyakorlattal való összhangját (VII. rész), rámutatva a két gyakorlat ellentmondásaira, valamint a vizsgált jogszabályi konstrukció funkciótlanságára, majd saját értelmezési tipológiát javaslok, hangsúlyozva a jogintézmény alaptörvény-ellenességét (VIII. rész).

1. A vizsgálat tárgya: a győzteskompenzáció jogintézménye 1.1 Új választási rendszer – változó és változatlan elemek A 2010-es országgyűlési választásokat követően megváltozott Magyarország közjogi rendszere. A kormány kétharmados többsége által politikai realitássá vált egy új alkotmány, az Alaptörvény megalkotása, és ezt követte a sarkalatos törvények, így az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése alapján az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban „új Vtv.”) elfogadása. Az Országgyűlés által elfogadott törvény új választási rendszert vezetett be, hatályon kívül helyezve a régi választási rendszert meghatározó jogszabályokat.2 Az új választási rendszer, habár számos új elemet vezetett be, struktúrájában és alapelveiben megőrzi a régi választási rendszer sajátosságait. A választás továbbra is kategorikus szavazattal (tehát nem preferencia-sorrend felállításával) történik, vegyes rendszerben, vagyis megmarad az egyéni ág mint a többségi elv, valamint a listás ág mint a képviseleti elv érvényre juttatója, a rendszer a vesztes töredékszavazatok révén továbbra is kompenzálni igyekszik az egyéni körzetek aránytalanságát, továbbá megmarad az ötszázalékos választási küszöb.

2

Így különösen az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvényt (a továbbiakban „régi Vtv.”).

46


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 47


Számos ponton változott azonban a választási rendszer. A korábbi kétfordulós egyéni körzeti voksolások egyfordulóssá változtak, megszűntek a területi listák, és a továbbiakban országos pártlistákra lehet szavazni, ebből fakadóan változtak az országos listaállítás követelményei. Változott a képviselők száma, a korábbi 386-ról 199-re, valamint változott az egyéni és a listás ág aránya. új eleme továbbá a rendszernek a határon túli magyarok szavazati jogának megteremtése, valamint a nemzetiségi listára való szavazás. Mindezeken túl bevezetésre került a pozitív töredékszavazatok jogintézménye. 1.2 A győzteskompenzáció definiálása, fogalomhasználat A rendszerváltást követően létrejövő választási rendszerünk kétfajta töredékszavazatot ismert; egyrészt a területi listákon másrészt pedig az egyéni körzetekben mandátumot nem eredményező szavazatokat.3 E voksok az országos listára kerültek, a szabályozás funkciója az volt, hogy a területi listákon és az egyéni körzetekben mandátumot nem eredményező szavazatok ne vesszenek el, az azok által kifejezett preferencia valamilyen mértékben érvényesüljön.4 Az új Vtv. 15. § (1) bekezdés b) pontja alapján töredékszavazatnak minősül az egyéni választókerületben a mandátumot szerző jelölt szavazataiból a második legtöbb szavazatot elérő jelölt eggyel növelt szavazatainak kivonása után fennmaradó szavazatszám. Ez azt jelenti, hogy az egyéni körzetek győztesei és második helyezettjei közötti szavazatmennyiség is töredékszavazatnak minősül, vagyis átkerül az országos listára. Jelen dolgozat az így létrejövő töredékszavazatokra pozitív töredékszavazatokként, az egész jogintézményre – annak választási rendszerben érvényesülő hatásaival együtt – pedig győzteskompenzációként utal. 3

Régi Vtv. 9. § (1) bekezdés. A töredékszavazatok szabályozása az egyéni körzetek esetében tehát azt a megdönthetetlen vélelmet állítja fel, hogy a jelöltre adott szavazat által megjelenített preferencia elsődlegesen pártpreferencia, hiszen a kompenzáció révén az egyéni ág szavazatai a pártlisták számára eredményezhetnek mandátumot. Ez ellentmond a vegyes rendszer egyéni ága logikájának, amennyiben ez utóbbi a választók és jelöltek közti kapcsolatot kívánja közvetlenné tenni. Annyiban viszont megalapozott a szabályozás, hogy figyelembe veszi azt a tényt, hogy az országgyűlési képviselők megválasztásánál elsődlegesen pártpolitikai preferenciák dominálnak. Ez utóbbi tényezőről lásd: SZOBOSZLAI György: Választási rendszer és politikai tagoltság In: Parlamenti választások 1990. Politikai szociológiai körkép. szerk. SZOBOSZLAI György, (MTA Társadalomtudományi Intézet, Budapest, 2009.) 23.o. 5 Alaptörvény XXIII. cikk. 4


47

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 48

MÉcs JánOs

2. A győzteskompenzáció strukturális-funkcionális elhelyezkedése A győzteskompenzáció rendszertanilag a választási rendszer szabályozásába ágyazódik, vizsgálódásunkkor ezért bizonyos alapvető megállapítások tétele szükséges magával a választási rendszerrel, illetve az ahhoz kapcsolódó képviseleti elvekkel, valamint a rendszer normativitásával kapcsolatban. Így jelölhetjük ki a vizsgálódás keretét, amely a jogintézmény strukturális, valamint funkcionális elhelyezkedéséből következik, és amely a szabályozás alkotmányosságának vizsgálatakor viszonyítási alapként szolgálhat. 2.1 A választási rendszer fogalmának meghatározása A győzteskompenzáció a választási rendszer eleme, így ez utóbbi definiálása szükséges ahhoz, hogy a jogintézmény alkotmányosságát annak funkciója illetve a jogszabályi környezetben elfoglalt helye alapján meg lehessen állapítani. Alkotmányjogi értelemben a választási rendszer azon anyagi és eljárási normáknak az összessége, amelyek meghatározzák a szavazásra jogosult állampolgárok akaratának a népképviseleti szerv összetételébe való transzformálásának részletszabályait. Ez magában foglalja többek között az aktív- valamint passzív választójog kritériumainak,5 a választási alapelveknek,6 a szavazatok mandátumokká alakításának,7 valamint magának a választási eljárásnak8 a meghatározását. Választási formula alatt értjük azt a módszert, amellyel a leadott szavazatokból kiszámolható a népképviseleti szerv mandátumainak megoszlása.9 A választási formula része tehát a választási rendszernek, azonban nem azonos azzal, csupán egyik részelemét alkotja. Jelen vizsgálódás célja a győzteskompenzáció alkotmányosságának megítélése, és mivel ez utóbbi a szavazatok mandátumokká alakításakor fejti ki hatását, ezért jelen dolgozat szempontjából a választási formula különös jelentőséggel bír.10 A választási rendszer e definíciójával meghatároztuk tehát annak „kezdő- és végpontját”; vizsgálódásunk során a választópolgárok által leadott szavazatok (kezdőpont) és a népképviseleti szerv összetételének (végpont) összefüggéseit vizsgáljuk. Ez összhangban van a választópolgárok Alaptörvény által is lefektetett képviseleti elven alapuló hatalomgya-

6

Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdés. új Vtv. 8 A választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény. 9 FÁBIÁN György – KOVÁCS László Imre: Voksok és Mandátumok (Villányi úti könyvek, Budapest, 1998.) 32-33.o. 10 lásd V. rész 3. pont 3. ábra 7

48


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 49


korlásának elvével, vagyis azzal, hogy „a nép a hatalmát képviselői útján […] gyakorolja.”11 Ezzel összhangban állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy az Alkotmányban lefektetett népszuverenitás elve „elsődlegesen az ország választópolgárainak abban a jogában fejeződik ki, hogy választással létrehozzák a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szervet”,12 így tehát „a népszuverenitás gyakorlásának elsődleges formája a képviselet.”13 A képviseleti demokráciák immanens eleme, hogy a hatalomgyakorlás során a választópolgárok akarata közvetlenül nem foghatja át az államot mint közösséget érintő döntési folyamatok egészét. A konkrét döntések meghozatalát illetően – a közvetlen demokratikus intézmények kivételes érvényesülésétől eltekintve – tehát már nem követelmény a választópolgárok szavazatának egyenértékűsége.14 Ebből következik, hogy a választási rendszerre vonatkozó szabályokat, így a választójog alapelveit is a népképviseleti szerv megalakításáig kell alkalmazni,15 nem érvényesülhetnek azonban a konkrét döntéshozatali eljárások keretében, vagyis nem köthetik a szabad mandátummal rendelkező országgyűlési képviselőket,16 habár ezt az elvet – vagyis a választási alapelvek terrénumának a szavazattól a mandátumig terjedő

11

Alaptörvény B) cikk (4) bekezdés. 22/1993. (IV. 2.) AB határozat (ABH 1993, 182, 185.) 13 Ehhez képest másodlagosan érvényesülnek a közvetlen demokratikus eszközök, az Alkotmánybíróság értelmezése szerint „népszavazás csak az Alkotmány és az alkotmányosan hozott törvények keretei között dönthet az Országgyűlés hatáskörébe tartozó ügyekben.” 2/1993. (I. 22.) AB határozat (ABH 1993, 33, 36.) – E körben meglátásom szerint az Alkotmány 2. § (2) bekezdése és az Alaptörvény B) cikk (3) és (4) bekezdései között nincs tartalmi különbség, így a korábbi alkotmánybírósági határozatok is alkalmazhatóak maradnak. 14 Éppen ezért tekinti az Alkotmánybíróság az egyenlő választójogot „kiemelkedően fontos politikai jognak”, mivel „a választópolgárok kizárólag az aktív választójog négyévenkénti gyakorlása során tudnak befolyást gyakorolni a legfőbb államhatalmi és népképviseleti szerv összetételére.” 6/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991, 19, 20.) 15 Vagyis az egyenlőséget és általánosságot a választás valamennyi stádiumára, a titkosságot és közvetlenséget pedig csak a szavazásra kell alkalmazni. B ODNÁR Eszter: A választójog alapjogi tartalma és korlátai (HVG Orac, Budapest, 2014.) 100. o. 16 „A szabad mandátum lényege az imperatív mandátummal szemben fogalmazható meg, miszerint a képviselőnek nem adható jogilag kötelező utasítás, így a képviselők jogilag nem is kötődnek a választókhoz, irányukba nincsenek jogi kötelezettségeik, és a választók által nem vonhatók felelősségre.” DEZSŐ MÁRTA: Képviselet és választás a parlamenti jogban (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó – MTA Állam- és Jogtudományi intézete, Budapest, 1998.) 83.o. – „A szabad mandátum lényege, hogy a képviselő és a választók közötti jogi függőség a választás után megszűnik. A képviselő tehát nem utasítható és a képviselő egyetlen kérdésben sem köteles a választók véleményét kikérni.” 2/1993 (I. 22.) AB határozat (ABH 1993, 33, 38.) 12


49

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 50

MÉcs JánOs

meghatározását – logikailag áttöri az Alkotmánybíróság 26/2014. (VII. 23.) AB határozata.17 Jelen dolgozat – terjedelméből fakadóan is – adottnak veszi a képviseleti demokrácia intézményét, és a választópolgárok akaratának egyenlő mértékű érvényesülését mint a népszuverenitás érvényre jutását is e keretrendszeren belül értelmezem.18 Az előzőekben lefektetett kezdő- és végpont figyelembevételével a választási rendszert tágabb értelemben úgy is meghatározhatjuk, mint mindazon szociológiai, politológiai, valamint jogi tényezők összességét, amelyek hatással vannak a szavazásra jogosult állampolgárok akaratának a népképviseleti szerv összetételébe való transzformálására. E tágabb meghatározás tehát nem csak az Alaptörvény, valamint egyéb jogi instrumentumok által meghatározott jogi szerkezetet, hanem az azt kitöltő társadalmi, illetve politikai realitásokat is magában hordozza (lásd 1. ábra).

17

A határozat az önkormányzati választási rendszer azon új elemének alkotmányosságát vizsgálta, amelynek értelmében a kerületi polgármesterek ez utóbbi minőségükön túl, megválasztásukkal a fővárosi közgyűlés tagjai lesznek. Az indítvány alapján e rendelkezések sértették az egyenlő választójog elvét, mivel a kerületek között jelentős, bizonyos kerületek között több mint hatszoros különbség van a választásra jogosultak száma tekintetében. Az Alkotmánybíróság érvelése szerint azonban „a jogalkotó […] olyan további szabályozási elemeket épített be a Tv.-be (helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 2010. évi L. törvény – M.J.) melynek funkciója az egyenlőség elve önmagában nézve fennálló sérelmének más jogi szabályokkal történő ellensúlyozása.” {Indokolás [41]} Az ellensúlyként fellépő rendelkezés pedig az volt, miszerint a fővárosi közgyűlésben csak akkor kapja meg egy javaslat a szavazatok többségét, ha meghatározott szavazatarány mellett a főváros lakosságszámának együttesen több mint felét kitevő kerületek megszavazzák azt. Az önkormányzati választási rendszer alkotmányosságát tehát az Alkotmánybíróság egy, a rendszeren kívüli döntéshozatali technikával kívánta megindokolni. Ahogy Paczolay Péter alkotmánybíró különvéleményében rámutat „a kettős döntéshozatali rendszer […] a már megválasztott képviselőkből álló testület későbbi működésére vonatkozó döntéshozatali eljárási szabály” amely „a választójoggal összefüggésben […] – dogmatikailag – nem is lehetne vizsgálható.” {Indokolás [144]} 18 Ezzel vizsgálódásom körén kívülre helyezem a közvetlen és közvetett demokratikus intézmények és az azokhoz kapcsolt esetleges demokráciadeficit kapcsolatának elemzését, és így annak vizsgálatát, hogy maga a képviselet fogalmilag mennyiben eredményezheti a választók akaratának – egyenlő – érvényesülését. Erről lásd bővebben; ILONSZKI Gabriella: Képviselők és Képviselet Magyarországon a 20. században (Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009.) 37-43.o.; K IS János: A népszavazás a Köztársasági Alkotmányban In A Népakarat dilemmái, szerk. ENYEDI Zsolt (Századvég Kiadó, Budapest, 2009.) 63-87. o.

50


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 51


1. ábra

Miként Dezső Márta is rávilágított, a választási rendszer működése – így annak alkotmányos vizsgálata – nem képzelhető el e tágabb kontextus nélkül.19 Ahogy az Emberi Jogok Európai Bírósága fogalmazott, a választási rendszer az adott állam „politikai fejlődéstörténetének” (political evolution of the country) függvényében értelmezhető, amiből az következik, hogy eltérő fejlődéstörténetű államokban részben eltérő alkotmányossági standard érvényesül, tehát adott állam választási rendszere – pontosabban szólva választási rendszerének jogi konstrukciója – lehet alkotmányos, míg ugyanez a rendszer más államban nem lenne az.20

19

DEZSŐ Márta: Választási rendszerek In Választójog, szerk. MÁTHÉ Gábor (Változó Világ 50 – Press Publica, Budapest, 2004.) 58. o. 20 Példaként hozható fel az angol relatív többségi választási rendszer, amely az angol kétpárti tradíciókból fakadóan képes ellátni a demokratikus választási rendszerek alapvető funkcióit, még ha a képviseleti funkció nem is jut érvényre maradéktalanul. Lásd a példákat a 28. lábjegyzetben. – „Features that would be unacceptable in the context of one system may be justified in the context of another.” Yumak and Sadak v. Turkey [GC], Judgment of 8 July 2008, no. 10226/03. para 111. BiBó ist ván szakkollégium

51

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 52

MÉcs JánOs

Példaként utalhatunk a vizsgálódásunk szempontjából egyik legfontosabb tényezőre, az adott állam pártrendszerére,21 amely – ahogy arra még a későbbiekben részletesebben is kitérek – jelentős mértékben befolyásolja az adott rendszer arányosságát és így a választójog effektív egyenlőségének érvényesülését.22 2.2 A képviselet két elvének érvényesülése – a többségi, valamint az arányos választási rendszerek Attól függően, hogy a választási rendszer kormányzási vagy reprezentatív funkciója kerül előtérbe, megkülönböztetünk többségi, arányos, valamint e kettő elemeinek keveredéseként létrejött vegyes választási rendszereket.23 Ezek vizsgálatakor valójában a demokratikus döntéshozatal Lijphart által leírt két alapmodellje, a többségi és a konszenzusos modell feszül egymásnak.24

21

Vagyis az adott államban működő pártok strukturális tagozódására. „A pártrendszer a pártok közötti viszonyok mintázata.” ENYEDI Zsolt – KÖRÖSÉNYI András: Pártok és Pártrendszerek (Osiris Kiadó, Budapest, 2004.) 141. o. 22 Természetesen arról sem szabad megfeledkeznünk, hogy nem csak a pártrendszer van hatással a választási rendszer működésére, de ez utóbbi is jelentősen befolyásolja az előbbit, vagyis egy többségi rendszer a pártok számának csökkenését, így a pártrendszer tömbösödését, míg egy teljesen arányos rendszer a pártrendszer szétaprózódását eredményezi. DEZSŐ Márta megfogalmazásában: „Általánosan elfogadott és eléggé igazolt tétel, hogy az egyfordulós relatív többségi rendszer (mint az angol) a kétpárti váltógazdálkodásnak kedvez, ahol egy új harmadik párt létrejötte és hatalmi tényezővé válása igen nehéz, majdnem lehetetlen.” DEZSŐ 1998. (16.lj.) 71. o. 23 A választási rendszerrel foglalkozó tudományok az itt ismertetettnél jóval részletesebb és pontosabb tipológiákat dolgoztak ki, figyelembe véve a világ különböző államaiban működő megoldásokat. E helyen a célom azonban nem egy világszinten pontos tipológia ismertetése, csupán a többségi és arányos rendszerek eltérő logikájának illusztrálása. Erről lásd bővebben az International Institute for Democracy and Electoral Assistance kiadványát: „Electoral System Design: The New International Idea Handbook”, elérhető: http://www.idea.int/publications/esd/upload/ESD_Handb_low.pdf (utolsó letöltés: 2014.11.25.) 24 A többségi modell az egyéni kerületi választási rendszerre, valamint az így létrejövő kétpárti tömbösödésre épül, melynek eredményeként a döntéshozatal is többségi jellegű lesz. Jellemző erre a modellre az egypárti kormányzás, a törvényhozás és a végrehajtó hatalom összefonódása. A konszenzusos modell ezzel ellentétben a döntéshozatalba integrálja a kisebbségben maradt erőket is, melynek jellemző eszköze az arányos választási rendszer következtében fellépő koalíciós kényszer, valamint egyéb, alkotmányos intézmények (pl. kétkamarás törvényhozás). Arend Lijphart két munkáját [Democracies. Pattern of Majoritarian and Concensus Goverment in Twenty-One Countries (Yale University Press, New Heaven, 1984.), Patterns of Democracy: Government Forms and Performance in Thirty-Six Countries (Yale University Press, New Heaven, 1999.)] összegzi: ENYEDI – KÖRÖSÉNYI 2004. (21. lj.) 45-50. o.

52


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 53


Többségi választási rendszernek nevezzük azt a rendszert, ahol a népképviseleti szerv tagjai az egyéni körzetekben legtöbb szavazatot (relatív többségi rendszer) vagy a szavazatok több mint felét (abszolút többségi rendszer) megszerző jelöltek lesznek, a többi szavazat pedig nem eredményez mandátumot.25 Ez jellemzően egymandátumos körzetekben valósul meg, illetve az is elmondható, hogy egy csak egymandátumos körzetekből álló rendszer mindenképpen többségi lesz.26 Történetileg ez a típus alakult ki legelőször, a XIX. század második felében, még a modern pártpolitizálás megjelenése előtt. „Amíg a választók köre a helyi notabilitások szűk csoportját foglalta magában, és a politikai párt alig volt több, mint egyfajta laza politikai klub […] az egyéni választókerületi rendszer megfelelt a politika kívánalmainak.”27 A többségi rendszerek általában a nagyobb pártokat részesítik előnyben, így a hatalomkoncentráció felé tendálnak, amely kedvező feltételeket biztosít a kormányozhatóságának, valamint az adott állam vezetése stabilitásának tekintetében. Hátránya e rendszereknek, hogy nem csatornázzák be a győztesen kívüli – gyakran tetemes mennyiségű – mandátumot, így veszélybe kerülhet a rendszer legitimitása.28 Arányos választási rendszer esetén az adott pártra leadott szavazatarány megegyezik a párt által megszerzett mandátumok arányával.29 Az arányos rendszerek legjellemzőbb megjelenési formája a listás szavazás, mely során nem egyéni jelöltekre, hanem pártlistákra lehet szavazni.

25

Giovanni SARTORI : Összehasonlító Alkotmánymérnökség (Akadémiai Kiadó, Budapest, 2003.) 16. o. „Egymandátumos körzetekben ugyanis semmilyen formulával nem lehet a szavazat- és mandátumarányokat összekapcsolni.” FÁBIÁN – KOVÁCS 1998. (9. lj.) 36. o. 27 DEZSŐ Márta: A választási rendszer In Alkotmánytan I., szerk. KUKORELLI István (Budapest, Osiris kiadó, 2007.) 213. o. 28 A relatív többségi angol rendszerben például a liberálisok 1983-ban a szavazatok 25,4%-ával a mandátumok alig 3,5%-át szerezték meg. FÁBIÁN GYÖRGY – KOVÁCS LÁSZLÓ IMRE: A választási rendszerek arányosságának egyes kérdései, Politikatudományi Szemle, 1994. 3. szám, 206. o. – Illetve, több körzet esetén, ad absurdum az is lehetséges, hogy nem a legtöbb szavazatot szerző személy vagy szervezet szerzi meg a mandátumok többségét. Ez történt például az Amerikai Egyesült Államokban 2000-ben, mikor George w. Bush és Al Gore párharcából előbbi került ki győztesen holott utóbbi – országosan összesítve – több szavazatot szerzett. Európai példa az 1974-es angol választás, ahol a Munkáspárt a szavazatok 37,2 százalékával szerzett többséget, holott a konzervatívok a szavazatok 39,9 százalékát szerezték meg. – SARTORI (25. lj.) 74. o. 29 Douglas w RAE: A választási rendszer változó elemei In Választási rendszerek, szerk. FÁBIÁN György (Osiris Kiadó, Budapest, 1997) 55.o. 26


53

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 54

MÉcs JánOs

Az arányos választási rendszerek a XIX. század legvégén, XX. század elején a többségi rendszerek ellenpólusaként, a tömegpártok és a pártpolitizálás megjelenésével terjedtek el.30 Előnyük, hogy a társadalomban meglévő erőviszonyok pontos reprezentálása révén nagyobb legitimitást biztosítanak. Hátrányuk azonban, hogy – különösen választási küszöb hiányában – sok párt juthat be az országgyűlésbe, és ezzel összefüggésben igen ritkán fordul elő, hogy egy párt megszerezze a mandátumok többségét.31 Ennek következtében koalíciós kényszer lép fel, amely veszélyeztetheti az állam kormányozhatóságát és tágabb értelemben az állam működésének stabilitását.32 A vegyes rendszerek vegyítik a többségi és az arányos rendszerek elemeit, vagyis rendelkeznek mind listás, mind pedig egyéni körzeti ággal. A rendszerváltást követően létrejött magyar választási rendszer is vegyes volt; 176 képviselőt választottak egyéni körzetben, 210 képviselőt pedig területi-, valamint országos listás rendszerben, habár – a későbbiekben tárgyalandó körülmények miatt – a területi listás ág is mérsékelten aránytalannak bizonyult. Az új rendszer is alapvetően e két ágra épít, 106 képviselő kerül ki az egyéni körzetekből, 93 pedig az országos listáról. A magyar rendszer tehát az arányos és többségi rendszerek szintézisére épít, megpróbálva megtartani mindkét rendszer előzőekben említett előnyeit és hátrányait. Az már a gyakorlati megvalósulás egyes – későbbekben részletesen ismertetett – tulajdonságainak köszönhető, hogy nemzetközi összehasonlításban a magyar rendszer inkább többségi mint arányos.

30

A XIX. század végi, laza szervezettségi fokkal rendelkező ún. honorácior pártok alapvetően magukat a képviselőket reprezentálták, nem pedig közvetlenül a társadalom szélesebb rétegeit. A tömegpártok XX. század eleji megjelenésével a szavazó-képviselő-párt összeköttetés redukálásából létrejött a szavazókat közvetlenül integráló entitás, amely immár magasabb szervezettségi fokon működött, és jellemzően nem az egyéni képviseletet, hanem a listás reprezentációt részesítette előnyben. ENYEDI – KÖRÖSÉNYI 2004. (21. lj.) 111-114.o. – Ilonszki Gabriella szintén a pártok fejlődésével magyarázza az arányos választási rendszerek előretörését: „A folyamat magyarázata a pártfejlődés, és a körzetekhez kötődő szereplő, a helyi notabilitás leértékelődése a mozgalmat, erőt mutató pártokhoz és jelöltjeikhez képest.” ILONSZKI 2009. (18. lj.) 28. o. 31 ENYEDI – KÖRÖSÉNYI 2004. (21. lj.) 260. o. 32 Ezt jól illusztrálja az, hogy a Fidesz-KDNP 2010-es európai viszonylatban is ritkaságszámba menő mértékű győzelmekor is „csak” a területi listás szavazatok 52,73%-át szerezte meg, így – és most tekintsünk el a példa történelmietlenségétől – egy tisztán arányos rendszerben alig haladta volna meg az abszolút többséghez szükséges mandátumszámot.

54


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 55


2.3 A választási rendszer normativitásának és módosításának kapcsolata A stabil és kiszámítható módon működő választási rendszer a demokrácia elvén működő politikai rendszer elengedhetetlen feltétele.33 A választási rendszer normák összessége, ebből következően pedig az a funkciója, hogy a demokratikus rendszerben a hatalomért versengő politikai erők hozzá igazíthassák magatartásukat. A politika szereplői jogalanyok, akikre nézve a választási rendszer meghatározza, hogy milyen szabályrendszer szerint részesedhetnek az országgyűlési mandátumokból, tágabb értelemben a közhatalomból. Ez eredményezi azt, hogy a jogalanyok cselekvése igazodik a normához, mint a legitimációt megteremtő szabályhoz – ezt értem a választási rendszer normativitása alatt. A választási rendszer módosításakor azonban a módosító közjogi entitás, az Országgyűlés és a politikai erő egybeesik, vagyis azok módosíthatják a szabályokat, akikre nézve majd alkalmazni kell azt, tehát a normát alkotó személy és a jogalany összeolvad. Kenneth Benoit elmélete szerint a politikai pártok aszerint választanak az egyes választójogi szabályozások közül, hogy melyik eredményez számukra több helyet a törvényhozásban (seat maximizing model).34 A választási rendszer módosításához szükséges országgyűlési többséget birtokló politikai erő tehát megteheti, hogy nem a cselekvését igazítja a szabályokhoz, hanem fordítva, úgy módosítja a szabályokat, ahogy az a mindenkori politikai érdekeit szolgálja.35 Vagyis, tágabb értelemben, ebben az esetben nem a legitimáció feltételei szabják meg a hatalomgyakorlást, hanem a hatalomgyakorlás szabja meg a legitimáció feltételeit. Magyarország alkotmányos rendszerében a választási rendszer normativitását az Alaptörvény későbbiekben ismertetett keretszabályozása, valamint az e szabályokkal való összhangot vizsgáló Alkotmánybíróság biztosítja.36 Az Alkotmánybíróság e hatásköre azonban az Országgyűlés választási rendszerrel kapcsolatos széles jogalkotói szabadságának komplementereként igencsak szűkös; amiről az Alaptörvény hallgat,

33

1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [52] KENNETH BENOIT: Models of electoral system change, Electoral Studies, 2004., 23 (3), 373. o. 35 Amennyiben az átalakítás nem érdeke, akkor ez a szabályok változatlanságában is megnyilvánulhat. BENOIT példának hozza fel az 1994 és 1998 közötti MSZP-SZDSZ koalíciós kormányt, ahol – állítása szerint – a választási rendszer arányosításának az állta útját, hogy a nagyobbik koalíciós partner MSZP nem volt érdekelt a reformban. BENOIT 2004. (34. lj.) 377. o. 36 Értelemszerűen az Alaptörvény is csak a módosításához szükséges országgyűlési képviselői többség megszerzéséig teheti meg ezt. Ezen túlmenően a rendszer normativitását már nem jogi, hanem jogon kívüli egyéb stabilizáló erők biztosíthatják. 34


55

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 56

MÉcs JánOs

arról a jogalkotó szabadon – vagyis az Alkotmánybíróság vizsgálata nélkül – dönt, így ez teret adhat a politikai érdekek megjelenésének a szabályozásában.37 Ez, ahogy a későbbiekben kitérek rá, fontos szempont lehet a választójog egyenlőségének korlátozásának Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálatánál.38 2.4 A szavazatok érvényesülésének kérdése Témánk szempontjából releváns kérdés a szavazatok érvényesülésének problematikája, vagyis az, hogy mely szavazatokat tekintünk elveszettnek, és melyeket olyannak, amelyek „mandátumot eredményeznek.” Felmerülhet egy olyan megközelítés, amely szerint abból a hipotetikus helyzetből kell kiindulnunk, hogy a szavazatot nem adták le, és ezt a helyzetet kell összevetnünk a ténylegesen megtörtént eseményekkel, ezt nevezhetjük a mandátumeredményezés „oksági” megközelítésének. Ez alapján, ha a szavazat nélkül is ugyanaz az eredmény lett volna, akkor a szavazat nem eredményezett mandátumot, elveszettnek tekinthető. Mint arra később kitérek, a győzteskompenzáció kapcsán felmerülő érv, hogy az egyéni körzetben a győztesnek a mandátum megszerzéséhez „nem szükséges”, azaz a második helyezett eggyel növelt szavazatszáma feletti, szavazatszám elveszettnek tekinthető, hiszen a győztes e nélkül is megszerezte volna a mandátumot. Meglátásom szerint ez a megközelítés helytelen, mivel nem veszi figyelembe a szavazás, vagyis a szavazat és az általa kifejezett preferencia kapcsolatának természetét.

37

Másrészt a magyar szabályozás szerkezete is igencsak gyengíti az Alkotmánybíróság normativitás védelme okán kifejtett tevékenységét. Az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdésének utolsó fordulata alapján a választási rendszert meghatározó rendelkezéseket sarkalatos, vagyis az Alapzörvény T) cikk alapján a jelen lévő képviselők kétharmadának támogatásával elfogadott törvénybe kell foglalni. Ehhez képest magának az Alaptörvénynek a módosításához elegendő az összes képviselő kétharmadának szavazata [Alaptörvény S) cikk]. Elmondható tehát, hogy nagyon szűk azon eseteknek a köre, mikor a kormányzó többség módosítani tudja a választási rendszert, de nem tudja módosítani az Alaptörvényt. Ez politikailag formalitássá redukálhatja az Alkotmánybíróság normativitás védelme érdekében kifejtett tevékenységét, alkotmányjogilag viszont semmiképpen sem; elmondható, hogy az Alkotmánybíróság az egyetlen intézmény, amely a választási rendszer szabályozásának Alaptörvénnyel való összhangját vizsgálhatja, és így is kell eljárnia, még ha a szabályozás fent említett fogyatékosságai okán ennek hatákonysága igencsak megkérdőjelezhető lesz. 38 A választójog egyenlőségének és általánosságának módosításával tudja egy politikai erő a választási rendszert a saját képére formálni. Itt érdemes felhívni a figyelmet az Alkotmánybíróság érvelésére, miszerint „az általános és egyenlő választójog maradéktalan biztosítása által érhető el, hogy a megválasztott hatalom […] legitimitása ne legyen megkérdőjelezető.” 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [52]

56


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 57


A szavazás leadásakor két dolgot kell vizsgálni: a leadott szavazat a többi szavazathoz képest milyen arányt képvisel, valamint azt, hogy a szavazat által kifejezett preferencia milyen arányban érvényesült. E két arány hányadosa adja meg, hogy mennyiben érvényesült a szavazat által kifejtett preferencia. Nevezzük ezt „preferencia alapú” megközelítésnek. Egy példával megvilágítva: egy osztálykiránduláson az osztályfőnök szavazást tart arról, hogy mi legyen az ebéd, két opció van, A és B, és amelyik a több szavazatot kapja az lesz az ebéd. Tegyük fel, hogy tízen A-ra öten pedig B-re szavaznak. Az oksági megközelítés szerint az A-ra leadott szavazatok közül négy elveszett, hiszen nélkülük is A nyert volna. Ez a megközelítés nem veszi figyelembe viszont, hogy A lett ebédre. Vagyis, ez a tíz szavazat által kifejezett preferencia 100 százalékban érvényesült, holott a rá adott szavazatok aránya csupán kétharmada az összes szavazatnak. A négy szavazatot tehát semmiképpen sem tekinthetjük elveszettnek – illetve mandátumot nem eredményezőnek – hiszen az általuk kifejezett preferencia a számarányukat meghaladó mértékben érvényesült. úgy vélem, hogy mind a demokratikus képviselet fogalmából, mind pedig a választási rendszer fent tisztázott fogalmából ez utóbbi, preferencia alapú, megközelítés következik. Kikötöttük a kezdőpontot, amely a szavazat, és a végpontot, amely a mandátum. Ilyen értelemben nem jelenthető ki, hogy valamely szavazat eredményezett-e mandátumot vagy sem, ugyanis ez nem egy bináris rendszerben elhelyezkedő szempont, hanem egy skálán: azt kell vizsgálnunk, hogy a szavazat által kifejezett preferencia milyen arányban érvényesült (a szavazatnak az összes szavazathoz viszonyított arányában). Így az öt százalékot el nem érő pártra leadott listás szavazat valóban elveszett, hiszen az általa kifejezett preferencia nem érvényesül semmilyen mértékben sem. Ez azonban csak a skála szélsőséges esete.


57

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 58

MÉcs JánOs

3. A győzteskompenzáció megítélésének normatív keretei 3.1 Az Alaptörvény által szabott keretek Sem az Alkotmány sem pedig az Alaptörvény nem határozza meg a választási rendszer pontos szabályait, ebből fakadóan az országgyűlésnek széles jogalkotói mozgástere van e szabályok kialakítása tekintetében. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata alapján „az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során.” Azonban e döntési szabadságnak határt szabnak az alkotmányban lefektetett keretek. Ennek megfelelően „az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak.”39 A keretszabályozás egyik eleme magának a választójognak a meghatározása. Az Alaptörvény XXIII. cikk (1) bekezdése rendelkezik az állampolgárok országgyűlési választásokon érvényesülő aktív, illetve passzív választójogáról, esetünkben csak előbbi, vagyis a választói jogosultság bír relevanciával. A szakirodalomban kikristályosodott álláspontot, miszerint a választójog egy kettős természetű alapjog,40 az Alkotmánybíróság 1/2013. (I. 7.) AB határozata foglalta össze. E szerint a választójog kettős funkcióval rendelkezik; egyrészt biztosítja a közügyekben való részvételt az állampolgárok számára, másrészt a képviseleti szerv létrehozásának és legitimációs bázisának eszközéül is szolgál. Ebből fakadóan a választójog a népszuverenitás elvének érvényre juttatását garantáló alapvető jog.41 Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a választójog lényeges tartalmát törvény nem korlátozhatja, az 1/2013. (I. 7.) AB határozat pedig megerősíti azt a gyakorlatot, amely alapján a választójogot az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szükségességi-arányossági teszt feltételeinek megfelelően lehet korlátozni.42

39

63/B/1995. AB határozat (ABH 1996, 509, 513.) BODNÁR 2014. (15. lj.) 54-55.o.; DEZSŐ 1998. (16. lj.) 41 1/2013 (I. 7.) AB határozat, Indokolás [54]-[55] 42 16/1994. (III. 25.) AB határozat (ABH 1994, 79, 81.); 1/2013 (I. 7.) AB határozat, Indokolás [65] 40

58


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 59


A mandátumképzés kapcsán az Alaptörvény által lefektetett, az országgyűlési választások módját meghatározó választási alapelvek bírnak jelentőséggel. Az Alaptörvény 2. cikk (1) bekezdése szerint az országgyűlési képviselőket a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással, a választók akaratának szabad kifejezését biztosító választáson, sarkalatos törvényben meghatározott módon választják.43 Az alapelvek célja a választójog, illetőleg a népszavazáshoz való alkotmányos alapjog gyakorlásának, a választások demokratizmusának, valamint az Alaptörvényben szabályozott eljárási garanciáknak a biztosítása.44Az alapelvek tehát kijelölik a választási rendszer keretét, ezáltal az országgyűlés mozgásterének szabnak határt, mivel a szabályozásnak meg kell felelniük a bennük megjelenő alkotmányos elvárásoknak. Mivel a győzteskompenzáció a választási formula része, így a szavazatok mandátumokká alakításakor fejti ki hatását, a választási alapelvek közül – mivel számos európai országgal ellentétben a magyar alapelvi szabályozásnak nem része az arányosság elve45 – a választójog egyenlőségével van szorosabb kapcsolatban, ez utóbbi későbbiekben foglalt lehetséges értelmezésével, vagyis a választójog effektív egyenlőségével szemben fejti ki hatását. Ennek megfelelően jelen dolgozat során az alkotmányossági kritériumokat a választójog egyenlőségére szűkítve vizsgálom. Az Alaptörvény „szűkszavúságából” két dolog is következik; egyrészt az Országgyűlés előbbiekben említett széles mérlegelési szabadsága, másrészt az Alkotmánybíróságnak biztosított mozgástér – a testület részletes jogi szabályozás híján maga dolgozhatta ki a választójogi szabályozásból következő követelményrendszert.

43

A választójog négy alapelve, vagyis az általánosság, egyenlőség, közvetlenség és titkosság már az Alkotmány XIII. „A választások alapelvei” fejezetében is szerepelt. Az Alaptörvény bevezet egy ötödik alapelvet is, a választók akaratának szabad kifejezését, ez egyrészt értelmezhető a többi alapelv összefoglalásaként, egy lehetséges aktivista értelmezés szerint „a választást olyan törvények alapján kell megtartani, amelyek garantálják a választójog hatékony gyakorlását”, illetve egyes szerzők azt sem tartják kizártnak, hogy az új alapelv értelmében egy esetlegesen súlyosan aránytalan választási rendszer is alapot adhatna az alaptörvény-ellenesség megállapítására. B ODNÁR Eszter: Választójog és választási rendszer az Alaptörvényben, Magyar Közigazgatás, 2011/3, 107. o. 44 D OMAHIDI Ákos: 71. § [A választások alapelvei] In Alkotmány Kommentárja, szerk. JAKAB ANDRÁS (Századvég kiadó, Budapest, 2009.) 2737. o. 45 Példának okáért Ausztria, Hollandia vagy Svédország alkotmánya is meghatározza alapelvként a választási rendszer arányosságát. Lásd; B ODNÁR Eszter: Alkotmányjogi dilemmák az új választási törvénnyel kapcsolatban, Közjogi Szemle, 2012/1. 40. o. BiBó ist ván szakkollégium

59

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 60

MÉcs JánOs

A választójog egyenlőségének kritériumával kapcsolatban a legfőbb jogforrás tehát maga az Alaptörvény, illetve annak tartalmát kibontó alkotmánybírósági határozatok. Kérdésként merülhet fel az Alaptörvény hatálybalépését megelőzően keletkezett alkotmánybírósági határozatok alkalmazhatósága, különös tekintettel az Alaptörvény Záró és Vegyes rendelkezéseinek 5. pontjára, amely alapján „az Alaptörvény hatálybalépése előtt meghozott alkotmánybírósági határozatok hatályukat vesztik.”. Az Alkotmánybíróság a korábbi alkotmányon alapuló határozatai tekintetében kimondta azonban, hogy az újabb ügyek tekintetében is felhasználhatja az Alaptörvény hatálybalépése előtt hozott határozataiban szereplő érveket, ha az Alaptörvénynek az Alkotmányban foglaltakkal azonos vagy hasonló tartalmú rendelkezései és értelmezései szabályai alapján ez lehetséges.46 A választójog egyenlősége az Alkotmány 71. §-ban szerepelt, az Alaptörvény és az Alkotmány e rendelkezései tartalmukban megegyeznek. Ennek megfelelően Alkotmánybíróság a választójoggal kapcsolatban megerősítette és konkretizálta korábbi határozatainak alkalmazhatóságát.47 3.2 Nemzetközi szabályozási keret A nemzetközi szabályozási keret ismertetéseként két, hazánk szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi jogi dokumentumot, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányát, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményének vonatkozó rendelkezéseit ismertetem. A Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (a továbbiakban „Egyezségokmány”) 25. cikk b) pontja rögzíti a választójog egyenlőségét. Az Egyezségokmányból nem következik azonban, hogy csak arányos választási rendszer felelne meg a dokumentumnak, mivel az egyenlő választójog „a névleges értékre vonatkozik (numerical value) és nem az eredményértékre (effect)”.48 A Mátyus ügy kapcsán az ENSZ Emberi Jogi Bizottsága megállapította, hogy nem összeegyeztethető az Egyezségokmánnyal a választókerületek közötti aránytalan különbség.49 Az

46

13/2013. (VI. 17.) AB határozat, Indokolás [27]-[33] 1/2013. (I. 7.) AB határozat, Indokolás [49]-[50] 48 JAKAB ANDRÁS: A külföldön élő magyar állampolgárok választójoga egyenlőségének kérdése a választási törvény koncepciójában In Pázmány Law working Papers 2011/38, 2. o. 49 Mátyus v. Slovakia No. 923/2000 (22 July 2002) 47

60


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 61


Egyezségokmány 25. cikkéhez írt kommentár alapján „a választókörzetek meghatározása nem torzíthatja a választópolgárok megoszlását.”50 Az Egyezségokmányból tehát csak az egyenlő választójog „nominális” szintjére vonatkozóan származnak kötelezettségek, a választójog effektív egyenlőségére vonatkozóan azonban nem. Így, az arányosság szempontjából e rendelkezések nem határoznak meg pontos elvárásokat. Az Emberi Jogok Európai Egyezménye (a továbbiakban „Egyezmény”) első kiegészítő jegyzőkönyvének harmadik cikke rendelkezik a szabad választás jogáról, és habár az egyenlő választójog nincs explicite megemlítve, a Mathieu-Mohin ügyben az Emberi Jogok Európai Bírósága (a továbbiakban „Bíróság”) kijelentette, hogy a választópolgárok szabad kifejezésének követelménye „magában foglalja […] a választópolgárokkal szembeni egyenlő bánásmód követelményét” passzív és aktív választójoguk gyakorlása során.51 A cikk tehát közvetve előírja a választójog egyenlőségét. A Bíróság azonban a fenti ügyben arra is rámutatott, hogy az első kiegészítő jegyzőkönyv harmadik cikkében foglalt követelményrendszeren belül a tagállamokat széles mérlegelési jogkör (margin of appreciation) illeti meg, tehát magából a cikkből nem következik kötelezettség egy bizonyos típusú, azaz arányos vagy többségi rendszer megteremtésére. A Bíróság ezt azzal magyarázta, hogy „a választási rendszereknek olyan követelményeknek kell megfelelniük, amelyek néha aligha összeegyeztethetőek egymással: egyrészről a választópolgárok akaratát kell híven tükrözniük, másrészről viszont úgy kell a véleményeket becsatornázniuk, hogy elősegítsék a megfelelően egyértelmű és koherens politikai akarat formálódását.” A Bíróság emellett azt is kijelentette, hogy a cikkből nem következik a szavazatok effektív egyenlősége.52

50

Lásd. Az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának az Egyezmény 25. cikkéhez írt kommentárjának 21. pontját (http://www1.umn.edu/humanrts/gencomm/hrcom25.htm, utolsó letöltés: 2014. május 18.) Ugyanebben a pontban szögezi le a kommentár, hogy a választási rendszernek meg kell felelnie az „egy ember egy szavazat” elvének („the principle of one person one vote must apply”). 51 Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, judgment of 2 March 1987, no. 9267/81, Series A no. 113, para 54 52 „It does not follow, however, that all votes must neccessarily have equal weight as regards the outcome of the election […] thus no electoral system can eliminate ’wasted votes’”. Mathieu-Mohin and Clerfayt v. Belgium, judgment of 2 March 1987, no. 9267/81, Series A no. 113, para 54.


61

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 62

MÉcs JánOs

Az Egyezmény rendelkezéseiből tehát – az Egyezségokmányhoz hasonlóan – nem következik a szavazatok effektív egyenlősége, a Bíróság értelmezése szerint a dokumentumban implicite megfogalmazott egyenlő választójog csupán az egy ember – egy szavazat elvére terjed ki. A nemzetközi feltételrendszer összegzéseként elmondható, hogy a nemzetközi jogi dokumentumok, valamint azok értelmezését, illetve alkalmazását végző szervek különös hangsúlyt fektetnek a tagállamok széles mérlegelési jogkörére a választási rendszer meghatározásával kapcsolatban. Ebből fakadóan a választójog effektív egyenlőségének követelménye sehol sem jelenik meg; a nemzetközi jogi aktorok „nem merészkednek” a választójog nominális egyenlőségénél, vagyis az egy ember egy szavazat elvénél tovább. Véleményem szerint ez a megközelítés helyeselendő, hiszen a nemzetközi jogi dokumentumok értelemszerűen különböző történelmi hátterű és politikai berendezkedésű tagállamokra nézve határoznak meg követelményeket, így nem volna ésszerű bizonyos alapvető elvárások lefektetésén túl specifikus választási rendszer kötelezővé tétele. Ahogy jelen dolgozat is rámutat, a választási rendszerek működése nem vizsgálható az adott állam politikai berendezkedésétől és hagyományaitól elszakítottan, ebből fakadóan pedig egy, e tekintetben különböző paraméterű államokat összefogó dokumentum részéről nem célszerű, és a legitimációs láncolat áttételes voltából következően nem is kívánatos túlontúl részletekbe menő szabályozás megalkotása.

4. A választójog effektív egyenlősége A választójogi alapelvek keretjellegéből, valamint a szabályozás szűkszavúságából következően mind az Alkotmánybíróság, mind pedig a szakirodalom széles mozgástérrel rendelkezik az egyenlő választójog fogalmának értelmezése tekintetében. Az alábbiakban először is kitérek az egyenlő választójognak a választási rendszer II. részben meghatározott kezdő és végpontjából következő effektív egyenlőségére. 4.1 A választójog effektív egyenlőségének fogalma Az egyenlő választójogot egyrészt definiálhatjuk úgy, mint a választópolgárok azon jogának egyenlőségét, hogy szavazatuk révén meghatározzák az országgyűlés összetételét. Ez az egyenlőség azt feltételezné, hogy mindegyik szavazat ugyanakkora súllyal esik latba, vagyis az országgyűlés összetétele tökéletesen leképezi a szavaza-

62


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 63


tokban megnyilvánuló arányokat. A szakirodalom, valamint az Alkotmánybíróság ezt hívja a „választójog effektív egyenlőségének”.53 Az egyenlőségnek mint logikai fogalomnak ez az értelmezés felel meg maradéktalanul, hiszen – a II. részben foglaltak szerint – a választási rendszer terrénumát leszűkítettük a szavazatokra, valamint azok mandátumokra való transzformációjára, tehát ha valamelyik szavazat nagyobb súllyal esik latba, úgy az azt leadó választójoga hangsúlyosabb, következésképpen nem egyenlő a többi választó választójogával. 4.2 A választójog effektív egyenlőségének mérőszáma – az arányosság Azt, hogy az adott választási rendszer hogyan transzformálja a szavazatokat mandátumokká, vagyis, hogy a létrejövő országgyűlés összetétele mennyiben képezi le a szavazatokon belül megnyilvánuló arányokat, az adott választási rendszer arányossága határozza meg. Az arányosság mértékét az mutatja meg, hogy az adott pártra leadott szavazatok milyen arányban vannak az adott párt által megszerzett mandátumokkal.54 Példaként hozható fel az MDF 1990-es szereplése, amikor is a listás szavazatok 24,73%-val elnyerte a mandátumok 42,49%-át, vagyis az arányossági együtthatója 1,72 volt, tehát 1,72-szer több mandátumot szerzett, mint amennyit a szavazati aránya „indokolt volna”. Az arányosság mérésének szempontjából figyelemmel kell lenni a magyar választási rendszer bizonyos sajátosságaira, mind a korábbi rendszernél, mind a jelenlegi rendszernél. Vegyes választási rendszer révén, ahol a korábbi rendszerben a két ág (területi, valamint egyéni körzet) a harmadikon (országos lista) keresztül kölcsönhatásba is lép egymással, nem egyértelmű, hogy az arányosság mérésénél milyen érték legyen az arányossági együttható nevezőjében. Fábián György és Kovács László Imre három lehetőséggel számol, egyrészt azzal, hogy csak a területi listás szavazatokból indulunk ki, másrészt azzal, hogy az első forduló érvényes egyéni szavazatait és listás voksait összesítjük, harmadrészt pedig azzal, hogy mindkét egyéni forduló és a listás szavazás

53

Lásd pl.: VARSÁNYI Benedek: Egyenlő választójog – arányos választási rendszer. Fundamentum, 2006/3.; 3141/2014. (V. 9.) AB határozat, Indokolás [33] 54 A-val jelöljük az arányossági együtthatót, amely a párt mandátumarányának és szavazatarányának hányadosa, azaz A=Mp/Vp, ahol Mp a párt által megszerzett mandátumok, Vp pedig a pártra leadott szavazatok aránya. BiBó ist ván szakkollégium

63

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 64

MÉcs JánOs

voksait együttesen vesszük figyelembe. Jelen dolgozatban– Fábián és Kovács álláspontjával55 ellentétben, követve Szoboszlai György és Arend Lijphart56 gyakorlatát – a listára leadott voksokat tekintem majd az arányosság mérésének alapjának, tehát a dolgozat számításai is ez alapján történnek.57 Egy adott választás összes szereplőjének szavazati arányából és mandátumarányából kiszámítható az egész választás arányosságát mérő Loosemore-Handby index, amely azt mutatja meg, hogy az adott választás során a mandátumok hány százaléka volt „rossz helyen”.58 Az arányosság tehát a választójog effektív egyenlősége mérőszámának tekinthető, hiszen azt mutatja meg, hogy adott pártra leadott szavazatok milyen mértékben hatottak az országgyűlés összetételére, vagyis „értek” kevesebbet vagy éppen többet. A választójog effektív egyenlőségének csak olyan választási rendszer felelne meg, amelyben a pártok arányossági együtthatója 1, vagyis mindegyik párt olyan arányban részesedik az országgyűlési mandátumokból, mint amilyen arányban szavazatokat szerzett. 55

FÁBIÁN – KOVÁCS 1998. (9. lj.) 211-212. o. Lásd például; Arend LIJPHART: Democratization and Constitutional Choices is Czecho-Slovakia, Hungary, and Poland, 1989-1991 In Flying Blond: Emerging Democracies in East-Central Europe. Yearbook, szerk. SZOBOSZLAI György (Hungarian Political Science Association, Budapest, 1992) 99-113.o. – S ZOBOSZLAI György: Képviselet és választási rendszer európai kontextusban – Az arányosság minta konszenzus demokrácia feltétele In Politikatudományi Szemle 1998. 1. szám 57 Mint fent is említettem, az aránytalanság mérésénél a pártokra leadott szavazatok és az általuk eredményezett mandátumok arányát hasonlítjuk össze. Ez azzal a leegyszerűsítéssel jár, hogy az egyéni körzetekben leadott szavazatok fő motivációjának az adott jelölt által reprezentált párt irányába meglévő szimpátiát tekintjük. E nélkül a vélelem nélkül az egyéni körzetek arányossága csak annyiban lehetne mérhető, amennyiben csak a győztesekre leadott voksokat tekintenénk érvényesülő szavazatnak, minden más jelöltre leadott szavazatot azonban elveszettnek tekintenénk, ez azonban figyelmen kívül hagyná a politikai realitásokat, melyek alapján a modern demokráciákban, így Magyarországon is, az országgyűlési képviselők tekintetében alapvetően a pártpolitizálás érvényesül a helyi politizálással szemben, vagyis, hogy „a pártok a legfontosabb elemei annak a láncnak, amely a képviseleti demokráciában az állampolgárokat és az államhatalmat összeköti.” ENYEDI – KÖRÖSÉNYI 2004. (21. lj.) 16. o. – Meglátásom szerint ésszerű az adott pártra leadott listás szavazatokból kiindulni, és azzal a feltevéssel élni, hogy ehhez képest az adott párt jelöltjei által megszerzett szavazatoknak az összes egyéni szavazathoz viszonyított arányának eltérése az adott jelöltek személyiségéből fakad, tehát okszerűtlen lenne azt bevenni a pártalapú aránytalansági vizsgálatba. 58 A Loosemore-Handby index kiszámítási módja a következő: a pártok szavazat- és mandátumarányai közötti különbségek abszolút értékeit összeadjuk és elosztjuk kettővel. 59 Az első öt választás forrása KÖRÖSÉNYI András – TÓTH Csaba – TÖRÖK Gábor: A magyar politikai rendszer (Osiris Kiadó, Budapest, 2006.) 222. o. – A 2010-es és 2014-es L-H index saját számítás eredménye. 56

64


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 65


4.3 A magyar választási rendszer arányossági mutatói A magyar választások során a Loosemore-Handby index 1990-ben 20,18; 1994ben 21,15; 1998-ban 12,28; 2002-ben 11,70; 2006-ban 6,47; 2010-ben 13,845, 2014-ben pedig 22,005 volt.59 A választási rendszer az első hat választás esetében lényegében változatlan volt (leszámítva a jogi küszöb 4%-ról 5%-ra emelését), mégis az Loosemore-Handby index igen nagy eltéréseket mutat. A kezdeti kimagasló mértékű aránytalanság 2006-ra jelentős mértékben mérséklődött, azonban 2010-ben újra növekedést mutat és 2014-ben a legmagasabb értéket eredményezte. Ha elfogadjuk Fábián György Loosemore-Handby index alapú kategorizálását, amely alapján 0-5 között arányos, 5-10 között mérsékelten arányos, 10-15 között mérsékelten aránytalan, 15 felett aránytalan a választás, akkor az előző választási rendszer alapján tartott választások közül mindössze egy volt mérsékelten arányos (2006), három mérsékelten aránytalan (1998, 2002, 2010), és kettő aránytalan (1990, 1994) volt, valamint az új választási rendszer alapján tartott 2014-es országgyűlési választások is aránytalan mandátumelosztást eredményeztek. Európai átlagban ezek rendkívül magas értékek. 60 4.4 A választási rendszer jogi konstrukciójának és az aránytalanságnak a kapcsolata Az eredményekből az tűnik ki, hogy önmagában a magyar – régi, valamit új – választási rendszer jogi konstrukciójából nem következtethetünk annak arányosságára, ugyanis az rendkívüli mértékben függ a politikai szereplők egymáshoz való viszonyától. Nem határozhatóak meg tehát abszolút módon értékpárok, amelyek alapján egy párt szavazati arányából ki lehet számolni, hogy milyen mértékben lesz felülvagy alulreprezentálva. Az MSZP 32,99%-os szavazati aránnyal 1994-ben elnyerte a mandátumok abszolút többségét jelentő 54,14%-át, 1998-ban, szinte azonos eredménnyel, 32,92%-al, csupán a mandátumok 34,72%-át. 60

Csak példálózó jelleggel, 1945 és 2003 között lebonyolított 244 választás alapján néhány ország átlaga: Hollandia – 2,86%, Dánia – 3,02%; Németország – 4,64%; Finnország – 5,52%. Erről bővebben; FÁBIÁN György: Választási rendszerek az Európai Unió Tagállamaiban In A közjogi választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Közigazgatási továbbképzési jegyzet, szerk. SZOBOSZLAI György (Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2004.) – A tisztán többségi rendszerű, és így rendkívül aránytalansági tendenciával bíró angol választási rendszer 1983-ben produkálta a legmagasabb L-H indexet, 24,69-et. FÁBIÁN György: Az országgyűlési választási rendszer 1988-2008 In Magyarország politikai évhuszadkönyve. Kormányzati rendszer a parlamenti demokráciában, szerk. SÁNDOR Péter-STUMPF Anna-VASS László (Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 2009.) 3. o.


65

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 66

MÉcs JánOs

Látható tehát, hogy a rendszer aránytalansága szempontjából nem a szereplők abszolút értelemben vett eredménye lesz az irányadó, hanem az egymáshoz képest elért relatív eredményük. Egy két tömbből álló pártrendszer esetében, ahol a versengő felek hasonló erősségűek, alacsonyabb aránytalansági együtthatót kapunk (lásd 2006-os országgyűlési választási eredmények), míg ha az első és a második helyezett között tetemes különbség van, és így az előbbi elnyeri a tisztán többségi rendszerű egyéni körzetek nagy részét, akkor jelentős mértékű aránytalanságra kell számítani, 61 ez történt például az MSZP előbb említett 1994-es győzelmekor is. Ebből is arra következtethetünk, hogy a választójog effektív egyenlőségének vizsgálatakor tehát nem elégséges a rendszer jogi konstrukciójának vizsgálata, mivel annak működése jelentősen függ az azt kitöltő politikai realitásoktól, így különösen a pártrendszer struktúrájától. 4.5 Az aránytalanság okai – a magyar választási rendszer struktúrája A régi választási rendszer aránytalanságának három fő okát jelölhetjük meg: egyfelől a rendszer három pillére közül az egyéni körzetek rendkívül aránytalannak bizonyultak a „győztes mindent visz” többségi elvéből kifolyólag.62 A másik ok, ami ezzel szoros összefüggésben van, hogy az országos lista csekély mandátumszáma miatt nem volt képes kompenzálni az egyéni kerületekben keletkező aránytalanságot. A harmadik ok, amellyel valószínűleg a jogalkotó nem számolt, az a területi listák –

61

Ez azért is van így, mert Magyarországon a pártok jellemzően nem rendelkeznek kimagasló területi súlyokkal, vagyis nem tér el olyan mértékben az egyes országrészekben a támogatottságuk, mint amilyen mértékben az például az angol politikai életben tapasztalható, és ami lehetővé teszi, hogy az ottani tisztán többségi rendszer működőképes legyen. Az egyéni körzetek aránytalanító hatása akkor érvényesül a leginkább, ha adott párt szavazataránya országos mértékben a lehető legkisebb mértékben haladja meg a mandátumszerzéshez szükséges szavazatszámot. 62 Egyéni körzetek arányosságához lásd még: FÁBIÁN györgy – KOVÁCS LÁSZLÓ Imre: Az arányosság újabb dimenziói In Választási rendszerek, szerk. FÁBIÁN György (Osiris Kiadó, Budapest, 1997) 218.o. – TÓTH Csaba: A magyar választási rendszer működése In Multa, rogare, rogata tenere, retente docere. Tudományos Diákköri dolgozatok 2001. II. kötet, szerk. GARAI Borbála – TAKÁCS Péter (ELTE ÁJK, Budapest, 2002.) 145-146. o., különösen tanulságos a 146. oldalon található táblázat, amely az egyéni választókerületi mandátumkiosztás aránytalanságát reprezentálja 19901998-ig.

66


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 67


az azokban elnyerhető mandátumok alacsony száma, azaz a körzeti magnitúdó63 okozta – mérsékelt aránytalansága volt, amely végképp ellehetetlenítette az országos lista kompenzációs szerepét.64 A választási rendszerben érvényre jutó két elv, a képviseleti, valamint a többségi elv közötti párharc tehát az előbbi javára dőlt el eddig is, ahogy Arend Lijphart megjegyzi, a „magyar választási rendszer inkább többségi elvű, mint arányos”,65 habár a kétpárti blokkosodás előretörésével a 2000-es évek elején enyhültek az aránytalansági mutatók. Az új választási rendszerben megszűnnek a területi listák, az egész ország egy választókerületet alkot, tehát nem érvényesül már a körzeti magnitúdó hatása, így a listás ág immár valóban alkalmas volna az arányos szempontok érvényre juttatására. Az új rendszerben azonban növekszik az egyéni körzetek aránya,66 valamint érvényesül a győzteskompenzáció jelen rész 6. pontjában említett hatása, valamint továbbra is ellensúly nélkül marad az egyéni körzetek aránytalanító hatása. Ezért kijelenthető, hogy a jelenlegi választási rendszer elődjéhez hasonlóan rendkívül hajlamos az aránytalanságra, ezt tükrözik a 2014-es országgyűlési választások fent idézett adatai is.

63

A körzeti magnitúdó és az arányosság összefüggése kapcsán megállapítható, hogy az adott körzetben kiosztható mandátumok száma és a választás arányossága között egyenes arányosság áll fenn. Vagyis minél több mandátumot lehet kiosztani az adott körzetben, annál arányosabbak lesznek az eredmények. Erről bővebben: RAE 1997. (29. lj.) 49-51. o.; Arend LIJPHART: Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies 1945-1990 (Oxford University Press, London, 1994.) 10. o. 64 Okként jelölhetjük még meg az 5%-os (korábban 4%-os) küszöb meglétét, hiszen ez végletesen alulreprezentálja a küszöböt el nem érő pártokat, és felülreprezentálja a küszöböt elérő politikai erőket. 65 LIJPHART 1992. (56. lj.) 99-113. o. 66 A régi választási rendszerben az országgyűlési képviselők száma 386 volt, ebből 210 mandátumot lehetett szerezni területi illetve országos listán (152 területi és 58 országos listás mandátum volt kiosztható, azonban a gyakorlatban 125-130 mandátum került kiosztásra a területi szinten) 176 mandátumot pedig az egyéni körzetekben lehetett elnyerni. A képviselők 45,5%-a került tehát be a jelentősen aránytalan egyéni ágról, és a maradék 54,5% részben a kis részben aránytalan területi, valamint az előző két ág aránytalanságát kompenzáló (és így szükségszerűen aránytalan) országos listáról. Erről bővebben: KÖRÖSÉNYI – TÓTH – TÖRÖK 2006. (59. lj.) 214. o. – Az új rendszerben 199 képviselő alkotja a törvényhozást, ebből 106-ot egyéni körzetekben, 93-at pedig országos listán választanak meg. Az új rendszerben tehát a képviselők 53,2%-át választják meg egyéni körzetekben, és 46,8%-át az országos listán. BiBó ist ván szakkollégium

67

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 68

MÉcs JánOs

4.6 A győzteskompenzáció hatása az effektív egyenlőségre A győzteskompenzáció hatását az alábbi ábrán kívánom szemléltetni. A piros oszlop Győr-Moson-Sopron megye 03. sz. egyéni választókerületében a 2014-es országgyűlési választásokon győztes jelölt szavazatszámát jelzi (24.707), míg a kék oszlop a második helyezett jelöltre leadott szavazatok számát (8478) mutatja meg. Ahogy fent is említettem, a vesztes töredékszavazat jogintézménye része volt és része most is mind a régebbi, mind pedig az új választási rendszerünknek. E szabályozás funkciója az, hogy az egyéni kerületben mandátumot nem eredményező szavazatokat hasznosítsa, ezek a korábban tisztán kompenzációs funkcióval rendelkező, az új rendszerben azonban a területi listák szerepét is átvevő országos listára kerülnek. Az új szabályozás értelmében azonban az első és a második helyezett közötti szavazatmennyiség eggyel csökkentett száma is töredékszavazatnak minősül. Ez az ábrán jelölt példában 16.228 szavazatot jelent. Ez azt jelenti, hogy a győztes jelölt a szavazatok 58,85 százalékával megszerezte a körzetben elnyerhető mandátumot (azaz az megszerezhető mandátumok 100 százalékát) és a kompenzációs funkciót is betöltő országos listára közel kétszer annyi töredékszavazatot juttatott, mint a második – tehát mandátumot nem szerző jelölt. 2. ábra

68


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 69


A szabályozás maximalizálja tehát az egyéni körzetek aránytalanságát, és a kompenzációs funkciót is ellátó országos listára juttatott szavazatmennyiséggel csökkenti az arányos ág érvényesülését. A Haza és Haladás Közpolitikai Alapítvány 2011 novemberében közzétett számítása szerint az új rendszer alkalmazása folytán 2010ben a Fidesz-KDNP 1.601.749 győztes töredékszavazatot kapott volna, amely önmagában több lett volna az LMP és a Jobbik együttes listás szavazatainak számánál.67 A győzteskompenzáció révén a 2014-es országgyűlési választásokon a FideszKDNP 766.708, az MSZP-Együtt-PM-DK-Liberálisok 22.374 töredékszavazatot szerzett, míg a Jobbik és az LMP nem szerzett ilyen módon töredékszavazatot, mivel nem győztek egy egyéni körzetben sem. Az országos listás ág szavazatainak megoszlását az 1. táblázat tartalmazza.68 1. Táblázat

Országos listás szavazat

Levélszavazat

Vesztes töredékszavazat

Győztes töredékszavazat

Fidesz-KDNP

2 142 142

122 588

176 183

766 708

MSZP-Együtt- PM -DK-Liberálisok

1 289 309

1 495

1 119 320

22 374

Jobbik

1 017 550

2 926

1 000 636

-

LMP

268 840

573

244 191

-

A győzteskompenzáció mindezek alapján tetemes mennyiségű töredékszavazatot juttat az országos listára. Ha abból indulunk ki, hogy ez utóbbi (vagyis az arányosabb mandátumelosztás) aránya e nélkül is csökken, akkor láthatjuk, hogy a győzteskompenzáció révén létrejövő töredékszavazatok még inkább erodálják a választási rendszer arányosító pillérét.

67

Erről, és a modellezés módszertanáról bővebben: SZIGETVÁRI Viktor – TORDAI Csaba – VETŐ Balázs: Túl a demokrácián – Az új országgyűlési választási rendszer modellje (2. rész) http://hazaeshaladas.blog.hu/2011/11/25/tul_a_demokracian_az_uj_orszaggyulesi_valasztasi_ rendszer_modellje_2_resz (utolsó letöltés: 2014. november 27.) 68 lásd. Választás ’14 – A Republikon Intézet Választási elemzése, 2014, elérhető az alábbi linken: http://www.republikon.hu/upload/5000340/valasztasok_2014_ri.pdf (utolsó letöltés 2014. november 27.) 19. o. BiBó ist ván szakkollégium

69

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 70

MÉcs JánOs

2. Táblázat

Mandátumszám

Mandátumszám – győzteskompenzáció nélkül

Mandátumarány

Mandátumarány – győzteskompenzáció nélkül

Fidesz-KDNP

133

127

66,83 %

63,81 %

MSZP-Együtt-PMDK-Liberálisok

38

41

19,10 %

20,6 %

Jobbik

23

25

11,56 %

12,56 %

LMP

5

6

2,51 %

3,01 %

A 2. Táblázat tartalmazza a 2014-es országgyűlési választásokon az egyes pártok tényleges, valamint a győzteskompenzáció alkalmazása nélküli mandátumszámait illetve arányait.69 A választás fent is említett 22,005-ös LH indexe győzteskompenzáció nélkül 16,95-re mérséklődik.70 Összességében elmondható tehát, hogy a győzteskompenzáció jelentősen aránytalanítja a rendszert.

5. A választójog egyenlősége az Alkotmánybíróság gyakorlatában 5. 1 A választójog egyenlősége mint speciális egyenlőségi szabály Az Alkotmánybíróság a választójog egyenlőségét az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében [Alaptörvény XV. cikk (2) bekezdés] foglalt hátrányos megkülönböztetés tilalma speciális esetének tekintette, amelynek értelmében a „jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba”71, tehát a választójog egyenlősége az emberi méltósághoz való alapjogon alapul.72

69

A győzteskompenzáció nélküli mandátumszámok forrása a Republikon Intézet számítása, lásd: Választás ’14 – A Republikon Intézet Választási elemzése (68.lj.) 20. o. 70 A mandátumarány és a szavazatarány különbségének abszolút értéke a Fidesz-KDNP esetében 18,94; az MSZP-Együtt-PM-DK-Liberálisok esetében 4,97; a Jobbik esetében 7,66; az LMP esetében pedig 2,33. Ezek összege 33,9, amelyet kettővel osztva 16,95-öt kapunk. Az L-H index kiszámításához lásd: 60. lábjegyzet. 71 9/1990. (IV. 25.) AB határozat (ABH 1990, 46, 48.) 72 Alkotmány 54. § (1) bekezdés, Alaptörvény II. cikk

70


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 71


5.2 A választójog egyenlőségének és az effektív egyenlőségnek a kapcsolata – a választási küszöb alkotmányossága Az Alkotmánybíróság már igen korán, 3/1991. (II. 7.) AB határozatában elvetette a választójog egyenlőségének effektív egyenlőségként való értelmezését. Határozatában az akkor még négyszázalékos választási küszöb alkotmányosságát vizsgálta. Az indítványozó érvelése szerint a küszöböt el nem érő pártok kizárása az országos listán való mandátumszerzésből sértette az Alkotmány 71. §-ban foglalt egyenlő választójog elvét. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a választási küszöb nem nem ütközik a az egyenlő választójog elvébe sem; a testület kijelentette, hogy „a választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akaratok csorbítatlanul egyenlő érvényesülését”, kiemelte, hogy a választási küszöb léte „az Alkotmányba foglalt parlamentáris berendezkedés működőképességét szolgálja, ha ugyanis a választási rendszer a legkisebb, a legcsekélyebb társadalmi támogatást elért pártokat is mandátumhoz juttatná, akkor ez veszélyeztetné mind a parlament döntéshozatali képességét, mind pedig a kormányzás stabilitását.” Az Alkotmánybíróság érvelése szerint „bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez”, és ebből fakadóan a választópolgárok „vállalják a választás előre pontosan meg nem állapítható következményeit.” A határozatból kitűnik tehát, hogy a testület nem terjesztette ki az egyenlő választójog elvét a választójog effektív egyenlőségére, megkívánta azonban megfelelő alkotmányos egyensúly, vagyis a stabil parlamenti döntéshozatali- és kormányzóképesség iránti érdek létét. 5.3 Az egyenlő választójog értelmezési szintjei – a 22/2005. (VI. 17.) AB határozat Az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában összegezte addigi gyakorlatát a választójog egyenlőségével kapcsolatban. A határozat alapjául szolgáló indítvány a választókerületi határokat szabályozó jogszabályok alkotmányellenességét célozta, rámutatva arra, hogy demográfiai változások következtében a választókerületekben a választásra jogosultak száma jelentősen eltér egymástól, ami ellentétes az Alkotmányban foglalt egyenlő választójog elvével. Az Alkotmánybíróság megállapította az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztását az egyenlő választójog érvényre juttatása kapcsán, meghatározta a körBiBó ist ván szakkollégium

71

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 72

MÉcs JánOs

zetek felülvizsgálatának szükségességét, valamint részleteit, érvelésében számos szempontot felsorol, amely az egyenlő választójog fogalmának meghatározásában fogódzkodó lehet. a) Az egy ember – egy szavazat elve Az Alkotmánybíróság határozatában a választójog egyenlőségének három szintjét különbözteti meg. Egyfelől kritériumként határozza meg, hogy minden szavazásra jogosult ugyanannyi szavazattal rendelkezzen, és a szavazatok – a választópolgárok szempontjából, formálisan – ugyanannyit érjenek, így kizárva például a gyermekek után járó szavazati jog lehetőségét. Érvelése szerint az alkotmányos demokráciákban az „egy ember – egy szavazat” elve alapján vált valóra a politikai közösség tagjainak önkormányzása, amely megvalósítja az egyenlő részvétel jogát a demokratikus eljárásban. Az egyenlő választójognak ezt a vetületét a testület abszolútként határozta meg, vagyis az egy ember egy szavazat elve semmilyen indokból sem korlátozható.73 b) A szavazatok tartalmi és eljárási értelemben vett egyenlő értékűsége Második szintként meghatározza a szavazatok tartalmi és eljárási értelemben vett egyenlő értékűségét. A testület kimondta, hogy a „szavazatoknak akkor lehet közel egyenlő súlya, ha lehetőség van arra, hogy egyenlő számú szavazó döntése eredményezzen mandátumot”. Azonban ezalatt nem a választójog effektív egyenlőségét érti, hanem ide sorolja azt a kérdést, hogy milyen eltérés engedhető meg az egyes választókörzetekben a választásra jogosultak száma között, vagyis aközött, hogy az egyes körzetekben mennyi szavazat eredményezhet mandátumot. c) Szavazatok tényleges érvényesülésének szintje Harmadrészt megkülönbözteti a választójog egyenlőségét a szavazatok tényleges érvényesülésének szintjén, vagyis azt, hogy „konkrétan hány szavazat eredményez mandátumot”. Míg az első szinten a választójog egyenlősége abszolút követelmény, addig a második szinten indokolt esetben el lehet térni tőle, a harmadik szinten pedig azok a tényezők szerepelnek, amelyek elkerülhetetlenül torzítják az egyenlő választójog érvényesülését, így ezek nem képezik az egyenlő választójogból fakadó

73

Erre hivatkozva semmisítette meg az Alkotmánybíróság azt a rendelkezést, amely alapján a távollevő választópolgár csak területi listára szavazhatott [6/1991 (II. 28.) AB határozat].

72


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 73


követelményrendszer részét. Ilyen az állampolgári akarat képviselők útján való érvényesülése, a választási matematika okozta elkerülhetetlen torzulások, az egyes kerületekben versengő jelöltek száma, a versengő jelöltek támogatottsága és a szavazásban ténylegesen részt vevő választópolgárok száma.74 A választójog formális egyenlősége alapvetően levezethető az egyenlő választójog speciális egyenlőségi szabály jellegéből. Hatóköre meghatározható abban, hogy a leadott, de még „fel nem dolgozott”, azaz mandátumokká nem transzformált szavazatok között nem lehet különbség. Ez a szint azonban szorosabban véve nem tartozik a választási rendszer arányosságának, valamint a választási formula működésének alkotmányos vizsgálódásai körébe. Ez abból a sajátosságából következik, hogy ez utóbbi vizsgálódás a szavazatok mandátumokká alakítását veszi szemügyre, és ilyen szempontból nem bír relevanciával, hogy az adott szavazatot mennyi személyhez köthetjük (lásd jelen rész 3. ábra.).75 Fontos azonban megjegyezni, hogy ettől a szinttől való eltérés – a többi szinthez hasonlóan – végső soron az Országgyűlés összetételében való közreműködésben fog megmutatkozni, habár, ahogy a későbbiekben rámutatok, ennek a szintnek az elhatárolásánál bizonyos jogpolitikai szempontok is közrejátszhatnak. 3. ábra

74 75

Lásd; VARSÁNYI 2006 (53.lj.) 110.o. Ezt juttatja érvényre az Alkotmánybíróság érvelése, mikor kijelenti, hogy „a választójog egyenlő értékűsége azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér.” 22/2005. (VI. 17.) AB határozat (ABH 2005, 246, 249-250.) BiBó ist ván szakkollégium

73

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 74

MÉcs JánOs

Esetünkben a nehézséget a második, valamint a harmadik szint elhatárolása jelenti. Az Alkotmánybíróság 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában – érthető okokból 76 – féloldalasan vizsgálta a választási rendszert, mert habár górcső alá vette a választókörzetek eltérő nagyságából eredő különbségek alkotmányosságát, nem vizsgált számos egyéb körülményt, amelyek alapján nem érvényesül az „egyenlő számú szavazó eredményezzen mandátumot” elve. Ebből fakadóan nem egyértelmű a második, illetve a harmadik szint elhatárolása, vagyis azon elemek azonosítása, amelyek tekintetében a választási rendszernek biztosítania kell a szavazatok egyenértékűségét, és amelyek tekintetében nincs ilyen kötelezettség, vagyis amelyekre nem terjed ki az egyenlő választójog fogalma. Az Alkotmánybíróság nevesített néhány tényezőt, amelyek miatt „elkerülhetetlenül eltérő szavazat eredményez mandátumot, tekintettel arra, hogy az egyes kerületekben eltérhet a versengő jelöltek száma és támogatottsága, valamint kerületenként különböző a szavazásban ténylegesen részt vevő állampolgárok száma.” Kijelenthető tehát, hogy a testület gyakorlatában alkotmányellenes, ha adott körzetben a szavazásra jogosultak száma fele egy másik kerület szavazásra jogosultjainak, azonban nem alkotmányellenes, ha két azonos számú szavazásra jogosulttal rendelkező körzetben az egyikben kétszer annyian szavaztak, és így kétszer annyi szavazat eredményezett konkrétan mandátumot. Kérdés, hogy milyen egzakt szempontrendszer alapján határolhatjuk el a két tényezőt, vagyis a szavazásra jogosultak számát a ténylegesen szavazóktól, erre a dolgozat de lege ferenda javaslatában térek ki részletesebben. 5.4 A választójog egyenlőségétől való eltérés feltételrendszere Az előző pontban kifejtettek szerint tehát az Alkotmánybíróság elkülönítette azokat az elemeket, amelyekre nem terjed ki az egyenlő választójog, tehát az általuk kifejtett hatás következtében fellépő, a választójog effektív egyenlőségétől való eltérés valójában nem jelent eltérést a választójog egyenlőségének elvétől. Ebből kifolyólag az eltérés fogalmilag csak az egyenlő választójog második szintjén értelmezhető. 76

Varsányi Benedek szerint ez a féloldalasság két okra vezethető vissza, egyrészt az indítvány maga a választókerületekre jutó választásra jogosultak számára hivatkozva kezdeményezte a vizsgálatot, másrészt „a testület óvatosan ügyelt arra, hogy ne lépje át a hatalommegosztás rendszerében neki szánt helyet, nem kívánt még burkoltan sem pozitív jogalkotói szerepet vállalni. VARSÁNYI 2006. (53.lj.) 115. o. – Az Alkotmánybíróság az Országgyűlés széles mérlegelési jogkörével indokolta, hogy a testület eddig „tartózkodott a választási rendszer valamely eleme (többségi elem, arányos elem) egészének felülvizsgálatától.” 3141/2014. (V. 9) AB határozat, Indokolás [28]

74


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 75


A 6/1991. (II. 28.) AB határozat alapján az egyenlő választójog mint „kiemelkedően fontos” politikai jog korlátozása „éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó […] csak igen jelentős elvi indokból fogadható el, és egyeztethető össze az Alkotmánnyal.”77 Maga a 22/2005. (VI. 17.) AB határozat is úgy fogalmaz, hogy „a választójog egyenlőségéből származó, a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények maximális teljesítésétől a jogalkotó csak megfelelő alkotmányos indok esetén térhet el.”78 A vizsgálat ezek alapján tehát kétlépcsős; egyrészt elemezni kell, hogy az adott tényező egyáltalán beletartozik-e az egyenlő választójog hatókörébe (vagyis az előző pontban ismertetett tipológia melyik szintjén helyezkedik el), másrészt – amennyiben beletartozik az egyenlő választójog hatókörébe – vizsgálni kell, hogy van-e megfelelő alkotmányos indok, amely alátámasztja az eltérést. Azonban itt is figyelemmel kell lennünk a testület azon megközelítésére, amely alapján a választójog formális egyenlőségétől semmilyen indokból sem lehet eltérni. Az Alkotmánybíróság 32/2004. (IX. 14.) AB határozatában a választási alapelvek – konkrét esetben a szavazás titkosságának elve – tekintetében kimondta, hogy a testület által kidolgozott, majd az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdésébe átültetett szükségességi-arányossági teszt e körben nem alkalmazható. Ezt megerősítette a 3141/2014. (V. 9.) AB határozat is, valamint az álláspont a szakirodalomban is megjelenik.79 Ellenkező álláspontot képvisel Kiss László alkotmánybíró a korábban tárgyalt 26/2014. (VII. 23.) AB határozathoz80 fűzött különvéleményében. Álláspontja szerint „a választójog egyenlősége – azon kívül, hogy van egy érintetlen abszolút magja – csak a szükségesség-arányosság mércéi szerint korlátozható, mivel ez utóbbi egy speciális (alapjoggyakorlást biztosító) egyenlőségi szabály.”81 A kérdés összefügg a választójog és a választási alapelvek, szűkebb értelemben a választójog egyenlőségének kapcsolatával. Bodnár Eszter részben megállapítja az alapjog és az alapelv közötti átfedést, amennyiben „mivel mindenki egyenlő méltó-

77

6/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991, 19, 20.) 22/2005. (VI. 17.) AB határozat (ABH 2005,246, 252.) 79 „Az AB által kimunkált szükségességi-arányossági teszt – mivel nem alapvető jogokról van szó – az alapelvekkel kapcsolatban nem alkalmazható.” DOMAHIDI 2009. (44. lj.) 2737. o. 80 Lásd; 16. lj. 81 26/2014. (VII. 23.) AB határozat, Indokolás [101] 78


75

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 76

MÉcs JánOs

ságú személy a többi választópolgárral, választójogának is egyenlőnek (egyenlő számúnak és értékűnek) kell lennie.” Ugyanakkor megállapítja, hogy az egyenlőségnek van a választójogon túlnyúló tartalma is, amely esetében nincs alapjogsérelem, csupán alapelvi sérelem.82 Meglátásom szerint a választójog és annak egyenlőségének elhatárolása ellen szól az Alaptörvény megfogalmazása, amely nem a választójog gyakorlásának, hanem magának a választójognak az egyenlőségét tartalmazza. Az Alaptörvény 2. cikkben szereplő „egyenlő választójog alapján” fordulat véleményem szerint egyértelmű; maga a választójog mint alapjog egyenlő, tehát az egyenlőség a választójog Alaptörvényben meghatározott szükségszerű tartalmának tekinthető. Amennyiben viszont az egyenlőség tartalmi eleme a választójognak, akkor annak korlátozása egyben a választójog korlátozása is, amire a fentiek alapján alkalmazható az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében foglalt szükségességi-arányossági teszt. Mindazonáltal, ahogy jelen dolgozatban is utalok rá, az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata egyfajta „kvázi szükségességi-arányossági” teszt meglétére engedett következtetni, habár, a későbbiekben részletezett módon ennek a 3141/2014. (V. 9.) AB határozat némileg ellentmond.

6. A győzteskompenzáció jogintézményének megítélése az Alkotmánybíróság gyakorlatában – a 3141/2014. (V. 9.) AB határozat 6.1 A határozat Az Alkotmánybíróság a 2014-es országgyűlési választásokat követően hozott döntést a győzteskompenzáció alkotmányosságát illetően, a testület nem állapított meg alkotmánysértést. Az indítványozók érvelése szerint a szavazatok egyenlő súlyának követelményétől csak alkotmányos indokkal lehet eltérni, azonban a győzteskompenzáció létére nincs alkotmányos indok, mivel a korábbi választási rendszer már amúgy is aránytalan volt, amihez képest az új rendszer „még erőteljesebben többségi jellegű” tehát az aránytalanság melletti lehetséges alkotmányos érvek, így a kormányozhatóság illetve a stabil kormányzás nem jöhetnek szóba. 82

Példának hozza azt az esetet, ha egyes megyékben személyesen, máshol pedig levélben is lehetne szavazni. „Ebben az esetben a választójog mint alapjog nem sérül, hiszen mindenkinek lehetősége van a szavazata leadására, az egyenlőség azonban igen, hiszen nem azonos feltételek mellett.” B ODNÁR Eszter 2014. (15. lj.) 114-115. o.

76


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 77


Az Alkotmánybíróság érvelésében megismételte korábbi gyakorlatát, mely szerint „az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer […] szabályainak megállapítása során”,83 és ez az oka annak, hogy a testület eddig „tartózkodott a választási rendszer valamely eleme (többségi elem, arányos elem) egészének felülvizsgálatától, egyes szabályozási megoldásokat azonban érdemben megvizsgált.” A testület kiemelte, hogy a szavazatok érvényesülésének egyenlő súlya nem abszolutizálható, emellett kijelentette, hogy az egyenlő választójog elve „nem alapvető jog, hanem alkotmányos alapelv, Alaptörvényben szabályozott garancia, ezért ennek sérelmére sem az alapjogokra vonatkozó, az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében szabályozott szükségességi és arányossági teszt szerint ítélhető meg.” 84 A testület rámutatott, hogy korábban is következetesen nem követelte meg a választójog effektív egyenlőségét. Az Alkotmánybíróság megkülönböztette az eljárási értelemben vett egyenlőséget” és az effektív egyenlőséget, 3/1991. (II. 7.) AB határozatában foglaltakat megismétlő érvelése szerint a választópolgárok „vállalják a választások pontosan előre nem látható következményeit”, amelyek nem az eljárási, hanem az effektív egyenlőséggel vannak összefüggésben. A testület szerint ezek a tényezők aránytalanságot „csak utólag megállapítható módon eredményezhetnek”, és így a kérdés nem a szabály diszkriminatív voltával, hanem a választási rendszer arányosságával kapcsolatos.85 Megismételte a 809/B/1998. AB határozatában foglaltakat, mely szerint „[a]z az egy mandátum megszerzéséhez szükséges konkrét szavazatok száma (választási matematika) miatt a választások után, a választási eredmények ismeretében természetesen nem lehet abszolút értelemben vett egyenlőség a szavazatok súlyában.” A testület tehát a győzteskompenzáció jogintézményét a fent említett tipológia harmadik szintjére sorolta, azon tényezők közé, amelyek a választójog effektív egyenlőségével vannak kapcsolatban, nem pedig a második szinten elhelyezkedő tartalmi és eljárási értelemben vett egyenlőséggel. Az Alkotmánybíróság szerint a győzteskompenzáció jogintézménye „történetileg létező, és Magyarországon is ismert.” A testület szerint nem következik a szabályból pontosan meghatározható számú többletmandátum, és az egyéni győztes jelölő-

83

63/B/1995. AB határozat (ABH 1996, 509, 513.) 3141/2014. (V. 9) AB határozat, Indokolás [32] 85 3141/2014. (V. 9) AB határozat, Indokolás [34] 84


77

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 78

MÉcs JánOs

szervezete nem lesz feltétlenül az egész választás végkimenetelét tekintve a relatív győztes, illetve ha csekély az első és második helyezett között a különbség, úgy csak csekély számú töredékszavazat keletkezik, amelyek így nem eredményeznek mandátumot.86 Figyelemreméltó megállapítást tett az Alkotmánybíróság az arányosságot illetően, amikor kijelentette, hogy „a többségi vagy arányos, esetleg vegyes rendszer alkalmazása önmagában nem veti fel a szavazatok egyenlő súlyának sérelmét. Ebből következően alkotmányos lehetne egy tisztán többségi választási rendszer is, amelyhez képest pedig […] minden vegyes rendszer már arányosít, absztrakt módon tehát alkotmányosnak tekinthető […], figyelemmel arra, hogy az Alaptörvény nem tartalmaz előírást a választási rendszer arányos, többségi illetve kompenzációs alrendszereinek arányára.”87 6.2 Lévay Miklós és Bragyova András alkotmánybírák különvéleménye A határozat szubsztantív részét – vagyis nem annak eljárásjogi kérdéseit, hanem a jogintézmény alkotmányosságát – érintő különvéleményt fűzött a határozathoz Lévay Miklós alkotmánybíró, melyhez Bragyova András csatlakozott. A különvélemény számos olyan megállapítást tesz, amelyek a határozatnak, illetve magának a jogintézménynek a jogtudományi vizsgálatánál fogódzkodóként szolgálhatnak. A különvélemény elismeri az Országgyűlés széles mozgásterét a választási rendszer megalkotása kapcsán, azonban kiemeli, hogy „nem tekinthet el az erre vonatkozó alkotmányos kötöttségektől és követelményektől.” A különvélemény szerint a győzteskompenzáció diszfunkcionális, mivel a kompenzáció fogalmilag arányosító technika, a jogintézmény azonban éppen ellenkező irányba hat. Megfogalmazása szerint „a választójog egyenlősége sérül, ha az arányosítás során a győztesre leadott szavazatok az egyéni választókerületi mandátumon túlmenően további – kompenzációs – mandátumok elnyerését eredményezik, vagyis az arányosítás önmaga ellentétébe átcsapva a rendszert aránytalanná teszi.”Mindezek alapján kijelenti, hogy „ha a választójog egyenlőségét a maga demokratikus tartalmában és funkciójában értelmezzük”, akkor a győzteskompenzáció „ilyen formája alaptörvényellenes.”

86 87

3141/2014. (V. 9) AB határozat, Indokolás [37] 3141/2014. (V. 9) AB határozat, Indokolás [39]

78


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 79


Végezetül a különvélemény felhívja a figyelmet arra, hogy az Alkotmánybíróság csökkenthette volna a rá nehezedő nyomást, ha a vizsgált rendelkezések pro furuto megsemmisítését is választhatta volna, annak hangsúlyozásával, hogy a döntés nem érinti a 2014-es országgyűlési választások eredményeit.88

7. A 3141/2014. (V. 9.) AB határozat értékelése a korábbi joggyakorlat, valamint a győzteskompenzáció választási rendszerben betöltött szerepének tükrében A korábbi alkotmánybírósági gyakorlattal való összhang vizsgálatakor a 3141/2014. (V. 9.) AB határozatot az azt megelőző gyakorlatot összegző, e dolgozat V. részében ismertetett 22/2005. (VI. 17.) AB határozattal hasonlítom össze. Ezt indokolja egyrészt ez utóbbi határozat összegző tulajdonsága, másrészt a két határozat által vizsgált jogintézmény hasonlósága. Mindkét esetben az Alkotmánybíróság – hasonlóan a választási küszöbbel foglalkozó 3/1993. (II. 7.) AB határozathoz – egy konkrét, jól elkülöníthető jogintézmény alkotmányosságát vizsgálta, és mindkét esetben figyelembe vette annak választási rendszerben elfoglalt helyét. Ebből következően egyik vizsgálat tárgya sem – az Alkotmánybíróság fogalomrendszere szerint – az adott jogintézményt kitöltő valamely külső tényező (például választási részvétel) hatásából következő eltérés, hanem az – alkotmányjogi értelemben vett – választási rendszer eleme volt, amely így nem az adott választáson fejti csak ki hatását, hanem a választási rendszer alapján lebonyolított minden választáson. A körzetbeosztás a választási rendszer eleme, így az egyenlő választójognak a körzetek eltérő nagyságából következő sérelme nem csak adott választáson fog érvényesülni, hanem a rendszer absztrakt részét képezi, így minden választáson kifejti majd hatását, a konkrét eredmények ismerete nélkül. Ugyanez azonban elmondható a győzteskompenzációról is. Ez ugyanis a választási rendszer absztrakt eleme, mivel – a fent bemutatott összefüggések alapján – konkrét választástól függetlenül kijelenthető, hogy nagyobb súllyal értékeli a győztesre leadott szavazatot. Ahogy az Alkotmánybíróság is elismerte 3141/2014. (VI. 9.) AB határozatában, ennek csupán a mértéke kérdéses, de a ténye nem; a testület fent is ismertetett érvelése szerint a győzteskompenzációból „nem következik konkrétan 88

3141/2014. (V. 9) AB határozat, Indokolás [52]-[60] BiBó ist ván szakkollégium

79

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 80

MÉcs JánOs

meghatározott számú többletmandátum.”89 Azonban ez elmondható a körzetek eltéréséből fakadó egyenlőtlenségről is, hiszen az a részvétel függvényében fejti ki hatását. Ebből fakadóan a győzteskompenzáció – a körzetbeoszás egyenlőtlenségéhez hasonlóan – mindig eltérő súllyal értékeli a szavazatokat, és ez az egyenlőtlenség a konkrét választás pontos paraméterei ismeretében különböző mértékű lehet. Mindezekből az következik, hogy amennyiben a testület a körzetbeosztásból fakadó egyenlőtlenséget a választójog egyenlőségének második szintjére sorolta, akkor – a két jogintézmény hasonló természete miatt – a győzteskompenzáció esetében is így kellett volna tennie. A jogintézmény második szintre sorolásából azonban az előzőekben tárgyaltak szerint az következik, hogy a választójog egyenlőségéből származó, a szavazatok súlyára vonatkozó alkotmányossági követelmények maximális teljesítésétől a jogalkotó csak megfelelő alkotmányos indok esetén térhet el. Mint rámutattam, az alkotmánybírósági gyakorlatban és a szakirodalomban – csaknem – teljes egyetértés uralkodik a téren, hogy a választási alapelvekre nem alkalmazható a szükségességiarányossági teszt. Meglátásom szerint azonban ehhez közelálló követelményt támasztott az Alkotmánybíróság, mikor megfelelő alkotmányos [22/2005. (VI. 17.) AB határozat] vagy igen jelentős elvi [6/1991. (II. 28.) AB határozat)] indokot követelt meg az eltéréshez – ezt nevezem „kvázi” szükségességi-arányossági tesztnek. A győzteskompenzáció lehetséges indoka volna a kormányzati stabilitás valamint az Országgyűlés döntéshozatali képességének megőrzése. Mint a fentiekben is utaltam rá, a többségi választási rendszerek előnye a döntéshozatali funkció előtérbe helyezése, amely lecsökkenti annak az esélyét, hogy a pártrendszer szétaprózódjon és így koalíciókényszer, adott esetben pedig a kormányzáshoz szükséges többség hiánya lépjen fel. A 3/1993. (II. 7.) AB határozat éppen emiatt figyelembe vette e tényezőket a választási küszöb értékelésénél. Ahogy azonban fent is utaltam rá, az eddigi választási rendszer inkább többségi, mint arányos elvűnek volt mondható, és ugyanez igaz az új választási rendszerre. A fent részletezett okokból kifolyólag győzteskompenzáció nélkül is jelentős mértékben aránytalanít a rendszer. Ebből következően mind az előző, mind pedig a jelenlegi rendszer – győzteskompenzáció nélkül is – stabil országgyűlési többséget eredményezett (eredményezett volna), a stabilitás mint alkotmányos indok tehát nem jöhet szóba a győzteskompenzáció megítélésénél.

89

3141/2014. (VI. 9.) AB határozat, Indokolás [37]

80


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 81


A fentiek összefoglalásaként elmondható tehát, hogy a korábbi alkotmánybírósági gyakorlat alapján a győzteskompenzáció 1. az egyenlő választójog értelmezési szintjei közül a második szinten értékelendő, és így 2. megfelelő alkotmányos indok szükséges a szavazatok súlyától való eltérésre valamint 3. ilyen alkotmányos indok hiányában a szabályozás alaptörvény-ellenes.

8. Javaslat új tipológia bevezetésére 8.1 Az Alkotmánybíróság gyakorlatának hiányosságai – az egyenlő választójog egységének megbontása Az egyenlő választójog Alkotmánybíróság által meghatározott szintjei közül a formális egy ember – egy szavazat szintje elkülöníthető, amennyiben a fogalmi elhatárolás alapját adhatja az, hogy különösen visszás lenne, ha maga a jogszabály mondaná ki a választópolgárok közötti különbséget, vagyis az pusztán a választási rendszer jogi konstrukciójából kitűnne. Észre kell vennünk azonban, hogy még ennek a szintnek az elhatárolásánál is tulajdonképpen az egyenlőtlenség detektálásának egyértelműségéből indulunk ki. Ahogy BODNÁR ESZTER rámutatott, a választójog szempontjából a szavazatok száma és súlya közötti különbségtétel „látszólagos”, amennyiben e kettő között szoros összefüggés van, vagyis „a plurális választójoggal azonos hatást érne el az a rendszer, amelyben az egyik választópolgár egy szavazata kétszer annyit érne, mint a másik választópolgár ugyancsak egy (tehát számbelileg azonos) szavazata.”90 Ezek alapján tehát már a formális szint elkülönítése is megkérdőjelezhető, azonban meglátásom szerint a megkülönböztetés explicite kimondása megalapozhat olyan jogpolitikai megfontolásokat, amelyek szigorúbb feltételhez köthetik annak tilalmát, vagyis abszolutizálhatják ezt a szintet. Azonban látnunk kell, hogy a szavazatok mint kezdőpont, és a mandátumok mint végpont meghatározásával magát a választójog egyenlőségét is meghatároztuk, miszerint az csak a szavazatok egyenlő súlya lehet. Ezt az egységet nem lehet szétbontani effektív- és eljárási értelemben vett egyenlőségre, mivel a választási rendszerben a jogi konstrukciót a társadalmi közeg tölti ki, tehát a rendszer elemeinek hatását nem lehet „jogi konstrukcióra” és „egyéb elemekre” bontva vizsgálni. Ahogy a fentiekből is kiderül, a választási rendszer puszta jogi konstrukciójának vizsgálata 90

BODNÁR 2014. (15. lj.) 111. o. BiBó ist ván szakkollégium

81

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 82

MÉcs JánOs

nem elégséges a választójog egyenlőségének érvényesülésének értékelése szempontjából; ugyanaz a jogi konstrukció eredményezheti a szavazatok viszonylag egyenlő súlyát egyik államban, míg máshol kirívóan eltérő súlyt rendelne a szavazatokhoz. Az Alkotmánybíróság tipológiája a jogi elemeket és az egyéb hatásokat mellérendelve, vagyis egymástól leválasztva vizsgálja. Ez a horizontális megközelítés azonban hibás, ugyanis az – alkotmányjogi értelemben vett – választási rendszer becsatornázza a társadalmi-polititikai valóságot, tehát a mandátumképzés, és így a választójog egyenlősége kapcsán egyik tényező sem vizsgálható a másik figyelmen kívül hagyásával. 4. ábra

A jogalkotó értelemszerűen a szabályozást adhatja csak meg, amelyet a társadalmi tér tölt majd ki. Azonban ez a szabályalkotás sosem történik „politikai vákuumban”, azaz a jogalkotó mindig számolhat, és mindig számolnia is kell a szabályozást kitöltő politikai térrel. Ugyanez igaz az Alkotmánybíróságra is; a választási rendszer módosításánál a testület rendelkezésére állnak adatok a magyar politikai rendszer valamint az új és a régi választási rendszer működését illetően. A fentiekben láthattuk, hogy a választójog effektív egyenlőségének érvényesülése csak e rendszerek kölcsönhatásának figyelembevételével állapítható meg. 8.2 Az egyenlő választójog javasolt tipológiája A fentiek alapján kétszintes tipológiát javasolok; az előbbiekben említett jogpolitikai megfontolások alapján indokoltnak tartom a formális szint elkülönítését, valamint helyeslendőnek tartom az Alkotmánybíróság eltérést kizáró megközelítését. A má-

82


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 83


sodik szinten a választójog effektív egyenlőségét határozom meg. Ettől a jogalkotó csak alkotmányos indok esetén térhetne el, alkalmaznám tehát az Alkotmánybíróság által korábban bevezetett „kvázi szükségességi-arányossági” tesztet. Ebből a megközelítésből nem következne azonban, hogy csak egy tisztán arányos rendszer lenne alkotmányos. Mint arra a 3/1991. (II. 7.) AB határozat is rámutatott, az egyenlő választójoggal összefüggő legitimitás nem egyedüli cél. Figyelembe veendő a választási rendszer konstitutív funkciója, amelyből egy kormányzóképes népképviseleti szerv megalakítása következik. Ha szemügyre vesszük a magyar demokrácia fejlődésének elmúlt huszonnégy évét, akkor láthatjuk, hogy egy tisztán arányos rendszer rendkívül instabillá tenné az Országgyűlés, és így az egész állam működését, mivel koalíciós kényszert teremtene egy alapvetően polarizált pártrendszerrel rendelkező államban. Mindezek alapján meglátásom szerint az Alkotmánybíróság akkor járt volna el helyesen, ha: 1. megállapította volna a választójog alaptörvényi egyenlőségének és effektív egyenlőségének azonosságát; 2. a régi és az új választási rendszer összehasonlítása, valamint a 2014-es empirikus adatok elemzése eredményeként kijelentette volna, hogy a magyar szabályozásban megjelenő győzteskompenzáció nem elhanyagolható mértékben az aránytalanság irányába, vagyis a választójog egyenlőségének ellenében módosítja a rendszert; 3. megállapította volna, hogy az új rendszer – a régi rendszerhez való strukturális hasonlóságából fakadóan – e jogintézmény nélkül is biztosította volna a korábban is tapasztalt kormányzati stabilitást, vagyis azt, hogy a szabályozás mögött nincs alkotmányos indok; 4. mindezek összegzéseként pedig a szabályozás alaptörvény-ellenességét kimondva pro futuro megsemmisítette volna az új Vt. 15. § (1) bekezdés b) pontját. 8.3 A formális megközelítés veszélyei – a győzteskompenzáció alkotmányellenességéről A győzteskompenzáció tárgyában hozott alkotmánybírósági határozat formális megközelítése meglátásom szerint rendkívüli veszélyeket hordoz magában, és megkérdőjelezi, hogy a testület mennyiben száll majd síkra a jövőben a választási rendszer normativitásának védelme érdekében. A határozat a választójog egyenlőségét lényegében a formális egy ember – egy szavazat szintre redukálja, amikor megállapítja, hogy a többségi vagy arányos rendszer alkalmazása nem veti fel a szavazatok egyenlő súlyának sérelmét és kijelenti, hogy egy tisztán többségi rendszer is alkotmányosnak tekinthető. Ez a felfogás kiüresíti a választójog egyenlőségét, így korlátlan mozgásteret biztosít az Országgyűlésnek – BiBó ist ván szakkollégium

83

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 84

MÉcs JánOs

vagyis az országgyűlési többséget birtokló mindenkori politikai erőnek –, amely mozgásteret az egy ember – egy szavazat elve csak formálisan korlátozza. Ez azért is különösen veszélyes, mert – a gerrymandering, vagyis a körzethatárok manipulatív meghatározása mellett – a választási rendszer arányos és többségi elemei arányának módosítása az egyik legalkalmasabb eszköz a mindenkori kormányzó politikai erő számára, hogy a rendszert a saját érdekei szerint formálja. Meglátásom szerint ezért az Alkotmánybíróságnak a választási rendszer minden olyan módosításánál, amely aránytalanabbá teszi a rendszert, vagyis eltérést jelent a választójog egyenlőségétől, különös figyelemmel kell vizsgálnia, hogy a módosítás hátterében áll-e alkotmányos indok. Ennek hiányában a választási rendszer normativitásának őreként kötelessége megsemmisíteni a változtatást, hiszen a magyar alkotmányos rendszerben nincs más ellensúly, amely ezt megtehetné helyette.

84


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 85


Felhasznált irodalom könyvek, monográfiák, kommentárok • B ODNÁR Eszter: A választójog alapjogi tartalma és korlátai (HVG Orac Kiadó, Budapest, 2014.) • DEZSŐ Márta: Képviselet és választás a parlamenti jogban (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó – MTA Állam- és Jogtudományi intézete, Budapest, 1998.) • ENYEDI Zsolt – KÖRÖSÉNYI András: Pártok és Pártrendszerek (Osiris Kiadó, Budapest, 2004.) • FÁBIÁN György – KOVÁCS László Imre: Voksok és Mandátumok (Villányi úti könyvek, Budapest, 1998.) • ILONSZKI Gabriella: Képviselők és Képviselet Magyarországon a 20. században (Akadémiai Kiadó, Budapest, 2009.) • KÖRÖSÉNYI András – TÓTH Csaba – TÖRÖK Gábor: A magyar politikai rendszer (Osiris Kiadó, Budapest, 2006) • LIJPHART, Arend: Electoral Systems and Party Systems. A Study of Twenty-Seven Democracies 1945-1990 (Oxford University Press, London, 1994) • SARTORI, Giovanni: Összehasonlító Alkotmánymérnökség (Akadémiai Kiadó, Budapest, 2003.) tanulmányok • BENOIT, Kenneth: Models of electoral system change, Electoral Studies, 2004., 23 (3) • BODNÁR Eszter: Alkotmányjogi dilemmák az új országgyűlési választási törvénnyel kapcsolatban, Közjogi Szemle, 2012/1. • B ODNÁR Eszter: Választójog és választási rendszer az Alaptörvényben, Magyar Közigazgatás, 2011/3. • DEZSŐ Márta: Választási rendszerek In Választójog, szerk. MÁTHÉ Gábor (Változó Világ 50 – Press Publica, Budapest, 2004.) • DOMAHIDI Ákos: 71. § [A választások alapelvei] In Alkotmány kommentárja, szerk. JAKAB András(Századvég Kiadó, Budapest, 2009.) • FÁBIÁN György: Az országgyűlési választási rendszer 1988-2008 In Magyarország politikai évhuszadkönyve. Kormányzati rendszer a parlamenti demokráciában, szerk. SÁNDOR Péter – STUMPF Anna – VASS László (Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, 2009.) BiBó ist ván szakkollégium

85

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 86

MÉcs JánOs

• FÁBIÁN György: Választási rendszerek az Európai Unió Tagállamaiban In A közjogi

választások egyes elméleti és gyakorlati kérdései. Közigazgatási továbbképzési jegyzet, szerk. SZOBOSZLAI György (Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2004.) • FÁBIÁN György – KOVÁCS László Imre: A választási rendszerek arányosságának egyes kérdései, Politikatudományi Szemle 1994. 3. szám • FÁBIÁN György – KOVÁCS László Imre: Az arányosság újabb dimenziói In Választási rendszerek, szerk. FÁBIÁN György (Osiris Kiadó, Budapest, 1997) • JAKAB András: A külföldön élő magyar állampolgárok választójoga egyenlőségének kérdése a választási törvény koncepciójában In Pázmány Law working Papers 2011/38 • KIS János: A népszavazás a Köztársasági Alkotmányban In A Népakarat dilemmái, szerk. ENYEDI Zsolt (Századvég Kiadó, Budapest, 2009.) • LIJPHART, Arend: Democratization and Constitutional Choices is Czecho-Slovakia, Hungary, and Poland, 1989-1991 In Flying Blond: Emerging Democracies in East-Central Europe. Yearbook, szerk. SZOBOSZLAI György (Hungarian Political Science Association, Budapest, 1992) • LIJPHART, Arend: Democratization and Constitutional Choices is Czecho-Slovakia, Hungary, and Poland, 1989-1991 In Flying Blond: Emerging Democracies in East-Central Europe. Yearbook, szerk. SZOBOSZLAI György (Hungarian Political Science Association, Budapest, 1992) • SZOBOSZLAI György: Képviselet és választási rendszer európai kontextusban – Az arányosság mint a konszenzus demokrácia feltétele In Politikatudományi Szemle 1998. 1. szám • SZOBOSZLAI György: Választási rendszer és politikai tagoltság In Parlamenti választások 1990. Politikai szociológiai körkép, szerk. SZOBOSZLAI György (MTA Társadalomtudományi Intézet, Budapest, 2009.) • RAE, Douglas w.: A választási rendszer változó elemei In Választási rendszerek szerk. FÁBIÁN György (Osiris Kiadó, Budapest, 1997.) • TÓTH Csaba: A magyar választási rendszer működése In Multa, rogare, rogata tenere, retente docere – Tudományos Diákköri dolgozatok 2001. II. kötet, szerk. GARAI Borbála – TAKÁCS Péter (ELTE ÁJK, Budapest, 2002.) • VARSÁNYI Benedek: Egyenlő választójog – arányos választási rendszer, Fundamentum, 2006/3.

86


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 87


Elemzések • Választás ’14 – A Republikon Intézet Választási elemzése, 2014, elérhető az alábbi linken: http://www.republikon.hu/upload/5000340/valasztasok_2014_ri.pdf • SZIGETVÁRI Viktor – TORDAI Csaba – VETŐ BAlázs: Túl a demokrácián – Az új országgyűlési választási rendszer modellje (2. rész) • http://hazaeshaladas.blog.hu/2011/11/25/tul_a_demokracian_az_uj_orszaggyulesi_valasztasi_rendszer_modellje_2_resz • International Institute for Democracy and Electoral Assistance: „Electoral System Design: The New International Idea Handbook”, elérhető: • http://www.idea.int/publications/esd/upload/ESD_Handb_low.pdf


87

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 88

MiLánKOVich AndRás


holt jog vagy új lehetőségek csírája?1 A kérelmezési- és panaszjog napjainkban XV. cikk „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez.”

1. Elméleti és módszertani kiindulópontok 1.1. Bevezető gondolatok A modern államok alkotmányainak és a jogállamiság eszméjének egyik kiindulópontja az emberi jogok alapjogokként történő elismerése. Az alapjogokat – alkotmányi szintű elismerésük szerint, időrendben – három generációra osztja az alkotmányjog-tudomány, amelyek közül az első az úgynevezett „polgári és politikai jogok” vagy klasszikus szabadságjogok csoportja. Az e körbe tartozó jogok a felvilágosodás és a francia forradalom vívmányai, szerkezetüket tekintve éles határt vonnak a jogosított egyén és a kötelezett állam közé. Utóbbi kötelezettsége kétféle: pozitív és negatív. Tartózkodjon egyrészt a szabadságjogok megsértésétől (negatív aspektus), segítse másrészt azok megvalósulását konkrét intézkedésekkel (pozitív követelmény – az objektív intézményvédelmi kötelezettség). A klasszikus szabadságjogok között kapott helyet például az emberi élet és méltóság korlátozhatatlansága, a kínzás tilalma, a jogegyenlőség, a döntéshozatalban való részvétel körébe tartozó jogosultságok, a gyülekezés, az egyesülés, a vallás- és lelkiismeret szabadsága vagy a sajtószabadság. Alkotmányos elismerésüktől fogva – sőt, már jóval azelőtt is – mindegyikük a politikai filozófia, az etika és a jogtudomány (különösen az alkotmányjog-tudomány) érdeklődésének a homlokterébe került: szerzők sokasága foglalkozott velük tudományos igénynyel, könyvtárnyi szakirodalmat hagyva ezzel az utókorra.

1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekció Alkotmányjog II. tagozatában I. helyezést ért el. Konzulensek: dr. Kukorelli István DSc. egyetemi tanár, dr. Papp Imre PhD. egyetemi adjunktus.

88


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 89

Holt jog vagY új leHetőségek csíRája?

E nagy vállalkozásból a hazai alkotmányjogász-közösség is kivette a részét. Különösen a rendszerváltás után kapott hangsúlyt, így akadémiai és egyetemi kutatóműhelyek, alapjogokat védő és fejlesztő civil szervezetek kezdték meg működésüket, az Alkotmánybíróság (a továbbiakban: AB) pedig nagy lendülettel indította meg úgy az egyes alapjogok, mint a teljes alapjogi rendszer dogmatikájának kialakítását – a munka pedig napjainkig sem ért véget. Megbújt azonban az Alkotmányban – s megbújik az Alaptörvényben is – egy olyan alapjog, amely fent megnevezett társainál jóval kevesebb figyelmet kapott a jogtudománnyal foglalkozó társadalomtól, a jogalkotótól és a jogalkalmazótól. A hazai szakirodalomban egyedileg alig néhány szerző vizsgálta (leginkább más jogok mellett említik), a tankönyvek röviden térnek ki rá, a 2000-es évek közepéig egy elavult, szocialista szellemben íródott törvény szabályozta; még az Alkotmánybíróság is alig tucatnyi határozatban tesz csupán érdemi megállapításokat róla – pedig bizonyos tekintetben megelőzte az alapjogok első generációját, és nagy szerepet játszott azok genezisében. Ugyan továbbra is a csapat tagja, de mára mind a kutatás, mind az alkalmazás tekintetében „kispadra szorult”, és a pályán csak legritkább esetben látható. Ez a petíciós jog, más néven a kérelmezési- és panaszjog. A petíciós joggal való tudományos foglalkozás időszerűségét az adja, hogy 2014. január 1-jén hatályba lépett a panaszokról és a közérdekű bejelentésekről szóló 2013. évi CLXV. törvény (a továbbiakban: Panasztörvény), amely az alapjog új, átfogó szabályozását célozza.2 úgy tűnik azonban, hogy nemcsak a gyakorlat3 és a jogalkotó, de még a szakirodalom sem feltétlenül dolgozik letisztult fogalmakkal a petíciós jog körében.4 Az elemzés végén meg tudjuk állapítani, hogy a petíciós jog egy (s talán az egyedüli) olyan alapjog, amely Magyarországon sosem volt átfogóan és megfelelően szabályozva – ebből a helyzetből pedig az új törvénynek sem sikerült kitörni. A magyar jogrendszer számtalan „panasz” és „bejelentés” elnevezésű jogintézményt ismer, amelyek azonban közel sem feleltethetők meg mechanikusan a Panasztörvény szerinti beadványoknak.5 Tovább bonyolítja a helyzetet, hogy nem mindegyikük esik az Alaptörvény

2

Elfogadva: 2013. október 14. Kihirdetve: 2013. október 21. Ld. a 4. fejezet megálapításait 4 Pl. HAJAS – PATYI 2009: 2340. o. A 64. § [az Alkotmány petíciós jogra vonatkozó szakasza - MA] „kivételes jelentőségét jól mutatja, hogy több szervezet – az Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, az ügyészség – egyik alapvető funkciója az ilyen panaszok elbírálása.” Valójában a felsorolt szervezetek egyikének sem „alapvető” funkciója a 64. § (az Alaptörvény XXV. cikke) szerinti beadványok elbírálása; ld. Később. SZAMEL Lajos szerint a jogtudomány “sántítva baktat az alkotmányos (és egyéb) szabályozás után, s inkább a pozitív jog glosszálására törekszik.” SZAMEL Lajos 1988: 195-198. o. 3


89

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 90


XXV. cikkének a védelme alá, sok közülük ugyanis valójában más eljárás alá tartozó, sui generis jogorvoslati eszköz. A fogalmak lehatárolásával és megfelelő tipizálással a jogszabályok e dzsungelében kell megtalálnunk az Alaptörvény vizsgált cikke szerint védett beadványokat, miközben azt is folyamatosan szem előtt kell tartanunk, hogy a petíciós jog esetén valójában két, eltérő funkciókat kidomborító jogról beszélünk. E dolgozat arra vállalkozik, hogy tudományos igénnyel és eszköztárral áttekinti a petíciós jog alapjogi dogmatikáját, és néhány ponton igyekszik azt meg is újítani, végül pedig megadja a kérelmezési- és panaszjog alapjogi fogalmát. Kiindulópontja, hogy a petíciós jog lényegesen több lehetőséget tartogat a társadalom számára a ma ismert és szabályozott szintnél: ide tartozik a (tág értelemben vett) „civil” szféra, az „aktív állampolgárok” bevonása a döntéshozatalba, céljaik becsatornázása. A kutatás végén kialakulhat egy olyan, néhány pontjában megújított, stabil dogmatikai alap, amelyre későbbi kutatások során egy irányba ható kiegészítések és hangsúlyáthelyezések rendszere építhető fel, a dolgozat pedig maga is megfogalmaz ajánlásokat a szabályozás hatékonyabbá tételére. Ez az a gondolati keret, amelyet a következő alfejezetben bemutatandó célok és módszertani eszközök segítségével igyekszünk tartalommal feltölteni.

1.2. Célok és módszertani eszközök E dolgozat célrendszere többrétű; ehhez igazodik a szerkezeti felosztás is. Első részében a petíciós jog történeti hátterét és hatályos alkotmányi megfogalmazását törekszik feltárni és arra vonatkozóan releváns következtetéseket levonni. A második rész a hatályos hazai szabályozást, nevezetesen a petíciós jog dogmatikáját vizsgálja, az elemzés végére megadva a petíciós jog alapjogi fogalmát. A hazai szabályozás vizsgálatának a megkezdése előtt, a helyes kiindulópont megtalálásához fontos a jelen állapot feltérképezése, amely így szintén a dolgozat (igaz, járulékos) célkitűzése lesz. Az első rész a petíciós jog fejlődését az összehasonlító jog módszerével, alapjoggá válásától mutatja be (külön kitérve a hatályos magyar alkotmányos rendelkezés keletkezéstörténetére és alternatíváira), majd segítségül hívva a jogtudomány és az Alkotmánybíróság – igaz, szűkszavú – megállapításait, felvázolja az alapjog jellemzőit. Ezt követően ékelődik be a petíciós jog korábbi és jelenlegi érvényesülését feltáró fejezet. Lehetséges cél, hogy a vizsgálat e ponton kvantitatív és empirikus megállapításokon nyugodjék: szervtípusok szerint véletlenszerűen kiválasztott alanyok reprezentatív mintáján, közérdekű adatigénylés formájában történő megkereséssel, majd a kapott válaszok vizsgálatával értékes adatok nyerhetők. Ezeket a ko5

HAJAS – PATYI 2009: 2344. o. Ld. például: HORÁNYI 1999: 112. o.

90


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 91


rábbi hasonló felmérések eredményével összevetve trendek vázolhatók fel, amelyek a petíciós jog intézményeinek alkalmazásáról informálnak. Egyes hatásköri változások természetesen e kutatás keretei között nem szűrhetők ki, így az eredményekhez kellő módszertani kritikával – ugyanakkor engedékenységgel – kell viszonyulnunk. A második rész dogmatikai rendszert vázol fel, s ebben vizsgálja az idén hatályba lépett törvényi szabályozást. Azt összeveti a korábbi – különösképpen az 1977 és 2004 között hatályos – rendelkezésekkel és az azokhoz kapcsolódó szakirodalmi kritikákkal. Így választ kaphatunk arra a kézenfekvő kérdésegyüttesre, hogy az új törvény érzékeny volt-e a korábbi hiányosságokra, hatékonyan és célszerűen reagált-e azokra, kihasználta-e a fejlődési lehetőségeket. Mindez átvezeti a gondolatmenetet a következő részhez. A harmadik egység az általunk elvégzett empirikus kutatás eredményeit tartalmazza összefoglalóan. Amint azt később részletesen kifejtjük, a petíciós jog alatt két, céljaiban és tartalmában eltérő jogosultságot értünk: a kérelmezési (kérvényezési) jogot és a panaszjogot. A fogalmi elhatárolásra és az elhatárolási problémák megvilágítására a maguk helyén kerül sor; itt annyit szögezünk le, hogy a petíciós jog (mint összefoglaló elnevezés) alatt érti a dolgozat mind a kérelmezési-, mind a panaszjogot. A felvázolt szerkezeti rend alkalmas arra, hogy a kérelmezési- és panaszjog jelenlegi helyzetének teljes áttekintését adja, dogmatikai rendszer kibontásával pedig olyan alapot teremtsen, amely újra képes élettel megtölteni e sok tekintetben tetszhalott állapotban ragadt alapjogot.

2. A petíciós jog történeti fejlődése napjainkig6 „S ha tán utolsó fillérünkre egy törvénytudó felírja a panaszt, ki írja fel keserves könnyeinket, hogy jó királyunk megláthassa azt?” /Katona József: Bánk bán/ A kérelmezési- és panaszjogot az alkotmányok alapvető jogként fogalmazzák meg és védik. A megismeréséhez vezető első logikai lépés így feltétlenül e jellegzetességéhez kapcsolódik: az alapjog tartalmának a feltárását célozza. Mindehhez érdemes legelőször történelmi és

6

A dolgozat tárgyánál és terjedelmi korlátainál fogva természetesen nem vállalkozhat a kérelmezésiés panaszjog történetének rendszeres, átfogó feldolgozására. Célunk, hogy a jogfejlődés sarokpontjain keresztül mutassuk be az alapjoggá válás folyamatát. BiBó ist ván szakkollégium

91

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 92


nemzetközi kontextusba helyezni, majd az Alaptörvény hatályos szövegének keletkezését vizsgálni.

2.1. A felvilágosodásig A kérelmezési- és panaszjog eredete messze a feudális-monarchikus korszakba nyúlik vissza.7 Alapja egy bizonyos, régtől létező szociálpszichológiai jelenség: az alattvaló nem bízik a „törvénytudókban” (amelynek oka a hatékonyság alacsony fokától a korrupt működésen át a túlszabályozottságig sokféle lehet), bizalmat helyez azonban a „jó királyba” mint végső mentsvárba.8 A jog kifejlődésének a kezdete a common law rendszerében keresendő. Noha tartalma természetesen minden tekintetben átalakult és a garanciákon keresztül kiteljesedett, alapvető jegyeit hordozza már az angol uralkodó által 1215-ben kiadott Magna Charta Libertatum9 saját végrehajtásáról rendelkező 61. cikke is.10 A „Szabadságlevél” felhatalmazza a bárókat, hogy maguk közül huszonöt tagból álló testületet válasszanak. Ha a dokumentumban garantált jogok megsértése közülük négynek a tudomására jut (de fontos, hogy kizárólag panasz alapján s nem „hivatalból” eljárva), jogukban áll a sérelem orvoslására petíciót (kérelmet) terjeszteni a király elé, aki azt 40 napon belül köteles orvosolni. Amennyiben ezt nem tenné meg, a létrehozott testület – későbbi megtorlástól sem fenyegetve – akár fegyveresen is a megállapodás betartására szorítani a királyt.11 E jogintézmény az „ellenállás joga” néven vált ismertté.12 Az 1689-es angol Bill of Rights már a korona minden alattvalójának biztosítja a jogot,

7

A „monarchikus” jelzőt e ponton azért tartottam fontosnak hozzátenni, mert önmagában ez a körülmény is jellemzi a modern petíciós jog előzményeit. Ok volt emellett, hogy a (szűken vett) feudalizmus szakirodalmi álláspontok szerint nem mindenben fedi a petíciós jog kialakulásának időszakát. 8 VASS 1997: 20. o. 9 Történetére, utóéletére és hatására l. HOLT 1992. Különösen: 1-23. o. 10 LAwSON – SEIDMAN 1999: 739-766, 741. o. 11 „[…] the said four barons shall repair to us […] and, laying the transgression before us, petition to have that transgression redressed without delay. And if we shall not have corrected the transgression […] within forty days, reckoning from the time it has been intimated to us […] those five and twenty barons shall, together with the community of the whole realm, distrain and distress us in all possible ways […]” Eredeti nyelven és angol fordításban ld. HOLT 1992: 468-473. o. Magyarul ld. KOVÁCS 1988: 103. o. 12 HOLT azt hangsúlyozza, hogy a 61. Cikkben biztosított jog nem tekinthető úgy, mint a királyi hatalom korlátozásának kezdetleges formája (a háborúindítás joga korábban sem volt ismeretlen); az csupán a király és a bárók kapcsolatának békés mederben tartását célozta. HOLT 1992. 343-346. o.

92


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 93


hogy petíciókat intézzenek a királyhoz, s rögzíti, hogy e kérelmekkel kapcsolatban minden letartóztatás és vádemelés törvénytelen.13 Megjegyezzük, hogy (amint az a későbbiekből kiderül) az adott határidőn belül való, érdemi válaszadás kötelezettsége, valamint a petíciós jogával élő személy védelme egyaránt attribútumai az alapjoggá vált, modern petíciós jognak is, a tárgyalt dokumentumok tehát ennyiben okkal tekinthetők előképnek. A legfejlettebb formájában a Magna Chartában megmutatkozó ellenállási jog azonban nemcsak a szigetországban létezett: a megoldást a keresztes háborúk során, a 11-12. század fordulóján létező államok is ismerték. A Jeruzsálemi és az 1192-ben létrejött Ciprusi Királyság szokásjoga, valamint az 1204-ben alakult Latin Császárság jogrendszere, később pedig az 1287-es aragón privilégium is alkalmazta a királyi hatalom ilyen korlátját.14 Az ellenállás jogát a magyar jogi hagyományba II. András aranypecsétes oklevele emelte be. B ÓNIS György szerint a fentiek közül közvetlen hatása az Aranybullára egyedül a ciprusi szokásjognak lehetett.15 Az előkelők és serviensek számára számos új jogot rögzítő Aranybulla mint „a nemesek rendi privilégiuma”16, a következő szankciós záradékot tartalmazza: „[h]a a király, vagy jogutódai a fenti rendelkezések ellenében járnának el, a püspökök és más nagyurak jelen oklevél erejénél fogva összesen és egyenként ellenállhatnak és ellentmondhatnak a királynak és jogutódainak anélkül, hogy ezzel a hűtlenség vétkét követnék el.”17 Az ellenállás joga ezután – jórészt a király és a nemesség akkori erőviszonyai szerint – hol erőteljesebben, hol halványabban volt jelen a magyar közjogi gondolkodásban. A 17. század Habsburg-ellenes fegyveres mozgalmainak bukását követően, 1687 októberében a rendek végül lemondtak a ius resistendiről.18 A petíciós jog története és az Aranybulla viszonyában legfontosabb mégsem az ellenállási 13

„That it is the right of the subjects to petition the king, and all commitments and prosecutions for such petitioning are illegal” http://avalon.law.yale.edu/17th_century/england.asp (2014.11.03.) Ld. még: HAJAS – PATYI: 2009: 2338. o. 14 DEGRÉ 1988: 367. o. 15 A Magna Charta az eljárási és szervezeti szabályok jóval cizelláltabb rendszerét vezette be. Az 1217es szentföldi hadjáratban a magyar csapatok küzdöttek ciprusi katonák mellett, és megfordultak Cipruson, így kapcsolatba kerülhettek a helyi jogrendszerrel. B ÓNIS 1947: 175. o. 16 DEGRÉ 1988: 366. o. 17 Érdemes megjegyezni, hogy az erőviszonyok változása okán az ellenállási jogot a gyakorlatban nem alkalmazták, ezért a király 1231-ben újabb szabadságlevelet adott ki, amely, bár rendelkezéseit nagy részben megismétli, csak közvetetten utal az Aranybullára. E dokumentum az ellenállás helyett másféle szankcióval fenyegeti a királyt: ha nem tartaná tiszteletben a szabadságokat, az esztergomi érsek előzetes figyelmeztetés után kiközösítheti. Ezzel gyakorlatilag az ellenállási jog közvetett formája valósult meg (amivel a következő évben éltek is). DEGRÉ: 1988: 367. o. 18 Az ellenállási jog történetének itt nem részletezett momentumaira l. DEGRÉ 1988: 368-371. o.


93

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 94


jog, hanem a királynak az a kötelezettsége, hogy a serviensek panaszainak és kérelmeinek meghallgatása végett Fehérváron évente „panasznapot” tartson.19 E rendelkezés utal arra az alattvalói igényre, hogy a király közvetlen bíráskodása alá tartozhassanak, és panaszaikkal is közvetlenül az uralkodóhoz fordulhassanak. Maga a petíció későbbi elnevezése (kérelem, folyamodvány) is abból a helyzetből fakad, amikor az érdeksérelmet szenvedett lakosok a monarchát keresték panaszaik orvoslása végett.20 Leszögezzük, hogy mindez még nem jelenti a modern petíciós jog teljes érvényesülését, amelyről a felvilágosodás előtt nem beszélhetünk.21

2.2. A felvilágosodástól A petíciós jog alapjoggá válásának időszaka a felvilágosodás, illetve a francia forradalom. E feudális eredetű jogosultság beemelése a népszuverenitáson, hatalommegosztáson és az emberi jogok tiszteletben tartásán alapuló első modern alkotmányokba valószínűleg annak köszönhető, hogy a forradalmak során a petíciók előterjesztése politikai tartalommal töltődött, és mint ilyen, nagyban hozzájárult az ancien régime felváltásához. A petíciós jog Franciaországban az abszolutizmus időszaka alatt kérvényezési jogként létezett; a panasz és a kérvény közötti különbségtétel a forradalmi törvényhozás vitáinak terméke.22 Szigorú értelemben véve petíciónak a kérvényezést tekintették23, amely az 1789-es Ember és Polgár Jogairól szóló Deklarációban külön nem kapott helyet, de az 1791-es Alkotmány már – igaz, csak egyénileg gyakorolható – polgári jogként tartalmazza.24 A kérvények ekkoriban a politika eszközeivé váltak; a forradalom alatt rengeteg ilyen petíció keletkezett, amelyek „igazi álcázott interpellációk voltak”, és a parlamentáris rendszer megszilárdításához is nagyban hozzájárultak.25 Franciaországban a 19-20. században is folyamatos viták szóltak a petíciós jog biztosításáról. A parlamentáris rendszer megszilárdulása miatt a politikai petíciók jelentősége folyamatosan visszaszorult, az alkotmányok pedig szűkszavúan rendezték, vagy éppen tiltották a

19

Aranybulla, 1. cikk. MOLNÁR Kálmán a pozitív jog alapján végső soron innen vezeti le a petíciós jogot. MOLNÁR 1929: 215-216. o. 20 SZAMEL Katalin 1988: 659. o. 21 FÖLDESI 1993: 17. o. 22 BÓDI 2004: 88. o. 23 A „társadalmi és politikai viszonyok megváltoztatását szorgalmazó” javaslatokat. Uo. 24 HAJAS – PATYI: sadada 2009: 2338. o. „az Alkotmány mint természetes és polgári jogokat, azonos módon biztosítja (…) azt a jogot, hogy bárki egyéni panaszait a hatóságokhoz benyújthassa.” ld. KOVÁCS – SZABÓ (szerk.) 1976: 123. o. 25 A jakobinusok (Robespierre vezetésével) mindenki számára megnyitották volna a jogot, míg a girondisták (vezetőjük: Brissot) korlátozásokat vezettek volna be. Bővebben l. BÓDI 2004: 88-90. o.

94


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 95


beadásukat. 1950-ben bűncselekménynek számított kérvények elfogadása érdekében gyülekezni, amit az 1958-as alkotmány tovább erősített. Ezzel párhuzamosan az egyéni panaszok benyújtását szélesebb körben engedélyezték.26 A petíciós jog gyakorlása mára jelentősen viszszaszorult; helyette általában egyéb, hatékonyabbnak vélt eljárásokat választanak. Német jogterületen nehezen vetette meg a lábát a kérvényezési jog: a szász herceg és a porosz király az 1730-as évek végén még tömlöccel fenyegették azt, aki petíciókkal zaklatja őket. A 19. század elején több állam kodifikálta a kérelmezés és panaszlás jogát, majd az 1849-es „paulskirchei”27, végül az 1871-es birodalmi alkotmány is felvette rendelkezései közé.28 Ez utóbbi szabályok már – a francia megoldásokkal ellentétben – nem tesznek különbséget egyéni érdekben vagy közérdekben, egyedileg vagy közösségileg előterjesztett petíciók között, ami a petíciós jog fejlődésének alighanem „a fordulópontja, ami létjogosultságát a mai napig megalapozza.”29 A német Grundgesetz ma a 17. és 45c. cikkben szabályozza a petíciós jogot, amelyet az Alkotmánybíróság és a parlament hatékonyan működő és gyakorta használt alapjoggá fejlesztett.30 E példából a korábbi és a hatályos magyar alkotmányos szabályozás is sokat merített. Az Amerikai Egyesült Államok alkotmányának eredeti szövege nem tartalmaz utalást a petíciós jogra, ám 1791-es kiegészítései implicite elismerik, amikor a Kongresszus hatáskörét korlátozzák: „nem csorbíthatja a népnek a békés gyülekezéshez való jogát, valamint azt, hogy a kormányhoz forduljon panaszok orvoslása céljából.”31 Az alkotmányértelmezés természetesen kibontotta a rendelkezést és kiterjesztette a petíciós jogot.32 Általános tendenciaként megállapítható, hogy a petíciók eleinte főként a politikai képviselettel nem rendelkező rétegek véleményének becsatornázására vagy egyéb politikai nyomásgyakorlás megvalósítására szolgáltak.33 E funkció a forradalmi változásokat és a polgári átalakulást, így a népképviseleten alapuló, választott testületek létrehozását követően sokat veszített jelentőségéből; helyét a 19. század első felében és közepén az immár alkotmányos szinten is védett jog másik pillére, a panasz vette át. A század második felére azonban elkez26

Uo. 91-95. o. „Minden németnek joga van arra, hogy írásban kéréseivel és panasazaival forduljon a hatóságokhoz, a népképviseletekhez, illetve a Birodalmi Gyűléshez.” Idézi: SZAMEL Katalin 1988: 660. o. 28 BÓDI 2002: 7. o.; BÓDI 2004: 97. o.; HAJAS – PATYI 2009: 2338. o. 29 SZAMEL Katalin 1988: 660. o. 30 BADÓ – TRÓCSÁNYI (szerk.) 2005: 731., 739. o. A petíciós jog német jogterületen való fejlődésének történetére l. még KOMMENTAR: 1-21. o. 31 SZAMEL Katalin 1988: 660. o. 32 Noha ennek mértéke elmaradt a Bill of Rights-ban foglalt többi alapjogtól. HODGKISS: 569. o. 33 Az ilyen beadványok stilisztikai sajátosságaira és azok változásaira ld. KAJTÁR 2001: 123-127. o. 27


95

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 96


dett kiépülni a jogállam, a maga garanciáival: a többi hatalmi ágról leválasztott, független igazságszolgáltatás szabályozott jogorvoslati rendszert kínált, megkezdték működésüket a közigazgatási bíróságok, később pedig az alkotmánybíróságok is. E jogi környezetben a polgárok jog- és érdeksérelmeiből származó panaszok legnagyobb része természetszerűleg a megjelenített jogorvoslati utak valamelyikére terelődött. A panaszjog gyakorlása így leginkább azon esetek szűk körére szorul vissza, amikor a jogorvoslati rendszer nem ad adekvát választ a panaszosnak (aki így kvázi „szuperrevízióban” bízik), illetve amikor jogilag más eljárásban nem érvényesíthető érdeksérelemről van szó.34 Látható tehát, hogy időben ugyan eltérve, de a petíciós jog két „részjoga” egyaránt veszített a jelentőségéből. Ezzel indult el a vizsgált alapjog folyamatos „eljelentéktelenedése”, amely tükröződik mind a jogirodalmon, mind a jogalkotáson, és a jogérvényesítésen.35

2.3. A petíciós jog nemzetközi és alkotmányos szintű szabályozása napjainkban Mint már említettük, a petíciós jog a modern alkotmányok alapjogi katalógusainak tipikus szereplője. Az európai alaptörvények közül mindössze a finn és az ír alkotmányból maradt ki36; a többi állam megfelelően védi.37 Leginkább szűkszavú e tekintetben a svájci38, míg a legrészletesebb szabályokat a német39 és a cseh40 alkotmány nyújtja. Alapvetően más trendeket figyelhetünk meg, ha a nemzetközi emberi jogi egyezményeket vesszük szemügyre.41 A második világháborúból és az azt követően kialakuló szovjet befolyási övezet jogi viszonyaiból adódó egyik legfontosabb tapasztalat, hogy az egyén könnyen védtelenné válik az állammal szemben; részben ez motiválta az államokat arra, hogy a 20. század közepétől egymás között különböző tárgyú emberi jogi egyezményekben garantálják az alap-

34

Uo.; TILK 2006: 446. o. SZAMEL Katalin megjegyzi: „A petíciós jog megléte vagy hiánya tehát a jogállamisággal semmiféle összefüggésben nincsen, a jogállamiság alapvető garanciáihoz képest másodlagos, pótlólagos, kiegészítő szabály csupán, amelynek szükségességét éppúgy lehet vitatni, mint ahogyan érvelni is lehet amellett, hogy az Alkotmányba bekerüljön.” SZAMEL Katalin 1988: 659. o. 36 Az alkotmányos elismerés hiánya sem jelenti azonban azt, hogy az államok ne érvényesítenék a petíciós jogot; csupán azt, hogy a külön szabályozást nem tartják lényegesnek. FÖLDESI 1993: 22. o. 37 TILK 2006: 443. o. 38 33. cikk. http://www.admin.ch/ch/e/rs/1/101.en.pdf (2014.11.03.) 39 17. cikk, 45c. cikk. http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_gg/englisch_gg.html#p0217 (2014.11.03.) 40 Alapvető jogok és szabadságok chartája, 18. cikk. http://www.usoud.cz/en/charter-of-fundamental-rights-and-freedoms/ (2014.11.03.) 41 HAJAS – PATYI 2009: 2339-2340. o. 35

96


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 97


vető jogokat. E folyamatot nevezhetjük a jogok „nemzetközivé válásának” is, s az egyes szabadságjogok, gazdasági, szociális és kulturális jogok szinte kivétel nélkül érintettek voltak: helyet kaptak az egyezményekben. Nem így a petíciós jog:42 sem az 1948-ban elfogadott Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, sem az ezt konkretizáló 1966-os Egyezségokmányok nem nevesítik.43 A regionális emberi jogi egyezményeket vizsgálva vegyesebb, de tendenciáiban hasonló a helyzet. Az Európai Emberi Jogi Egyezmény nem, az Európai Szociális Charta eredetileg szintén nem tartalmazza a petíciós jogot, ám utóbbi 1995-ös kiegészítő jegyzőkönyve – igaz, mind alanyait, mind tárgyát tekintve szűk körben – elismeri a panaszjogot. Az Ember és Népek Jogainak Afrikai Chartájában szintén nem találunk ilyen rendelkezést. Emberi jogként ismeri el ugyanakkor az Amerikai Államok Szervezete által elfogadott Emberi Jogok és Kötelességek Amerikai Nyilatkozata. Az Európai Unió széles körben ismeri a petíciós jogot: az Európai Unióról szóló Szerződés szerint az uniós polgárok petíciókkal fordulhatnak az Európai Parlamenthez, és beadványokat intézhetnek a szervezet bármely intézményéhez, 1994-től pedig működik az Európai Ombudsman intézménye, amelyet az intézmények tevékenységével kapcsolatos visszásságok esetén szintén igénybe vehetnek.44 Azt a furcsa helyzetet tapasztaljuk hát, hogy a petíciós jogot széles körben ismerik a nemzeti alkotmányok, de az univerzális emberi jogi egyezmények nem, a regionális dokumentumok pedig elvétve részesítik védelemben. A jelenség a jog csökkenő jelentőségének a leképeződése lehet.

2.4. Petíciós jog a 2010-11-es alkotmányozáskor éz Alaptörvényben Az 1949. évi XX. törvényben (a továbbiakban: Alkotmány) egészen a rendszerváltásig nem szerepelt a petíciós jog – noha az ide tartozó jogosultságokat 1977-től törvény szabályozta. A jogra már az 1988-89-es alkotmánytervezetek is utaltak, ám nem nevezték néven.45 Az 1989. október 23-tól hatályos szöveg46 64. §-a szerint „[a] Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt ter-

42

Részletesen l. BÓDI 2001: 3-5. o. Rokon jogait (pl. gyülekezés szabadsága, közügyekben való részvétel) természetesen garantálják. 44 A petíciós jogra: EUSz 20. cikk 2) bekezdés d) pontja; az ombudsman intézményére: EUMSz 228. cikk 45 BALOGH 2003: 612. o. Más értelmezések szerint ez az „utalás” inkább a jogok bíróság és hatóságok előtt való érvényesíthetőségére mutatott. l. HAJAS – PATYI 2009: 2340. o. 46 Kiegészítette az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény. 43


97

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 98


jesszen az illetékes állami szerv elé.”47 A szabály sarokpontjai tehát a következők: mindenkit megillető jog; egyénileg és kollektíven is gyakorolható; írásban nyújtható be; tárgya kérelem vagy panasz; illetékes állami szervhez terjeszthető. Jelen alfejezet azt igyekszik feltárni, hogy az Alaptörvény elfogadását megelőző hónapokban napvilágra került számos alkotmánykoncepció tartalmazta-e, s ha igen, milyen formában tartalmazta a petíciós jogot. Azaz: milyen alternatívái merültek fel a végül elfogadott szövegnek? A feldolgozott, 2010–2011-ben keletkezett javaslatok: Országgyűlés Alkotmány-előkészítő eseti bizottságának koncepciója, Szili Katalin független országgyűlési képviselő tervezete „a Magyar Köztársaság Alkotmányáról”, a Lehet Más a Politika „Alkotmány a jövőnek” címet viselő tervezete, Gáli Csaba, Sepsi Tibor és Tordai Csaba alkotmányjogászok „Az új Alkotmány egy tervezete” című munkája, valamint a T/2627. irományszámon az Országgyűlés elé terjesztett Alaptörvényjavaslat. Az Országgyűlés 2010 júniusának végén eseti bizottságot hozott létre, amelynek feladatául Magyarország új alkotmánya koncepciójának az elkészítését szabta. Az elkészült „magalkotmány-koncepció”48 szabályozási elve, hogy csupán a legfontosabbnak tartott elemeket emeli alkotmányos szintre, az egyéb szabályokat sarkalatos törvények és törvények körébe utalja. A koncepció eltér az Alkotmány és a végül elfogadott Alaptörvény szövegétől is abban, hogy nem köti írásos formához az alapjog gyakorlását, emellett egy – témánk szempontjából jelentéktelen – terminológiai módosítást tartalmaz. A Lehet Más a Politika által elkészített tervezet a szövegszerű javaslat mellett a kodifikáció preferált irányát nevezi meg – a petíciós jog esetében némileg általánosan.49 A petíciós jogot mint „a megalapozott állampolgári részvétel egyik alkotmányos pillérét” jelöli, amely „a válaszhoz fűződő joggal” teljesedhet ki. A koncepció a jog gyakorolhatóságát az egyént érintő közhatalmi döntésekhez kapcsolná (így tehát szűkítené), amelyekben ily módon közvetlenül vehetne részt a jog címzettje. Rögzítené továbbá, hogy a jogot törvényben kell szabályozni. Gáli Csaba, Sepsi Tibor és Tordai Csaba alkotmányjogászok alkotmányjavaslata50 az elő-

47

Ez a szabályozás a német Grundgesetz hagyományait követi, amelynek 17. cikke mondja ki: „[m]indenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes hatóság és a népképviselet elé.” SZAMEL Katalin 1988: 660. o. 48 http://www.parlament.hu/irom39/02057/02057.pdf (2014.11.03.) 49 http://lehetmas.hu/wp-content/uploads/2011/02/lmp_alkotmanykoncepcio.pdf (2014.11.03.) 15. o.

98


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 99


zővel éppen ellentétes irányba szűkítené az alapjog tárgyát, amennyiben kizárólag közérdekű ügyben előterjesztett petíciót részesítene alkotmányos védelemben. A kérelem és a panasz mellett önálló beadványtípusként nevesíti a javaslatot is. További újdonság, hogy az írásos forma mellett az elektronikus előterjesztés módszerét is mint lehetségest jelöli meg. A címzett „közhatalom gyakorlásával járó tevékenységet folytató” szerv lehet, aki törvény által meghatározott határidőben köteles a petícionálónak válaszolni. A Magyar Köztársaság Alkotmányára tett törvényjavaslatot 2011. március 15-én terjesztette az Országgyűlés elé Szili Katalin független képviselő.51 A tervezet az Alkotmány 64. §át (egy terminológiai változástól eltekintve) szó szerint adaptálja. Végül, 2011. március 14-én előterjesztésre került a T/2627. sz. törvényjavaslat Magyarország Alaptörvényéről.52 A javaslat akkor még a XXIII. cikkben szabályozta a petíciós jogot a következő, végül XXV. cikként elfogadott szövegezéssel: „[m]indenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt, írásban kérelemmel, panasszal vagy javaslattal forduljon bármely közhatalmat gyakorló szervhez.” Az Alkotmány akkor hatályos szövegéhez képest újdonság volt tehát, hogy szintén három tárgykört jelenít meg (a kérelem és panasz mellett a javaslatot is), emellett az „illetékes szervhez” megfogalmazás helyett a „közhatalmat gyakorló” szerveket nevezi meg lehetséges címzettként. A szöveghez fűzött indokolásból két, érdemi többletinformációhoz jutunk: önkormányzatok is lehetnek címzettek, illetve a rendelkezés a bírósági és hatósági eljáráson kívüli kérelmekre, panaszokra és javaslatokra vonatkozik. Az Alaptörvény 2011. április 18-án elfogadott szövege a számozást leszámítva a T/2627. sz. törvényjavaslathoz képest nem változott. A vizsgálat eredményei – az Alkotmány 64. §-ához viszonyítva – tehát a következő táb-

50

http://www.tordaicsaba.hu/newconst/ALK%20I-XIV%20final.pdf (2014.11.03.) 22. o. http://www.parlament.hu/irom39/02628/02628.pdf (2014.11.03.) 52 http://www.parlament.hu/irom39/02627/02627.pdf (2014.11.03.) 51


99

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 100


lázatban foglalhatók össze: (a változásokat kiemeltük) A táblázatból megállapítható, hogy az Alaptörvény szövege két ponton is megváltozott Az alapjog elemei /

Jogosult

Gyakorlás módja

Gyakorlás formája

Tárgya

Címzett (kötelezett)

Egyéb

Alkotmány 64. §

mindenki

egyedül vagy másokkal együtt

írásban

kérelem vagy panasz

illetékes állami szerv

–

Eseti bizottság

mindenki


nem rendezi



–

mindenki


írásban

közhatalmi döntés, melynek érintettje

egyes tervezetek

LMP

Külön törvény; nem rendezi jog a válaszhoz Külön törvény;

Gáli, Sepsi, Tordai

mindenki


írásban vagy elektronikus úton

kérelem, panasz, vagy javaslat

közhat. gyakorlásával járó tev-t folytató szerv

Szili Katalin

mindenki


írásban



–

T/2627.

mindenki


írásban

kérelem, panasz vagy javaslat

közhatalmat gyakorló szerv

–

Alaptörvény XXV. cikk

mindenki


írásban

kérelem, panasz vagy javaslat

közhatalmat gyakorló szerv

–

Jog a határid!ben adott válaszhoz

a korábbi Alkotmányhoz képest. E változások a Gáli–Sepsi–Tordai-féle javaslathoz állnak a legközelebb, ám attól tartalmilag elmaradnak annyiban, hogy az elfogadott szöveg az elektronikus formában beadott petíciókat nem részesíti alkotmányos védelemben, valamint nem emeli ki az alapjog garanciáit: a megfelelő határidőben adott válaszhoz való jogot. Nem írja elő továbbá azt sem, hogy a petíciós jogról törvényt kell alkotni. A szöveg változásairól és a további lehetőségekről később esik szó.

3. A petíciós jog alapjogi tartalma 100


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 101


„A szabadságszerető ember [...] 9. minden felismert közérdek ügyében kezdeményezőleg lép fel, […] tisztában lévén azzal, hogy a közügyek elhanyagoltsága vagy méltatlan emberek kezébe való kerülése egyedül a tisztességes emberek kezdeményezésének hiánya és közéleti bátortalansága miatt történik.” /Bibó István: A szabadságszerető ember tízparancsolata/ A kérelmezési- és panaszjog történeti gyökereinek és a hatályos alaptörvényi rendelkezés születésének a megismerése után áttérhetünk e fejezet lényegi részéhez, vagyis a petíciós jog alapjogi tartalmának feltárásához. A szerkezet az alapjog igazolhatósága melletti érvelést és az alapjogi rendszerben való elhelyezést követően a fenti táblázatban foglalt kategóriákat követi, így haladva végig az alapjog egyes elemein. E pontok mentén eljutunk az alapjog „határáig”, azaz elemezhetjük a korlátozhatóságot, megtalálhatjuk a legitim korlátokat. A vizsgálatba bevonjuk az Alkotmánybíróság gyakorlatát és a jogtudomány megállapításait is, ahol pedig szükséges, javaslatokat teszünk a további fejlődés irányába. A megismertek alapján végül megadjuk a petíciós jog teljesnek vélt definícióját.

3.1. A petíciós jog alapjogi igazolása és helye az alapjogok rendszerében Az alapjogok tartalmának a vizsgálatánál logikailag legelső kérdés a vizsgált jog verifikálhatósága. Milyen jogi és jogon túli érvekkel tudjuk alátámasztani az alapvető jogként történő elismerést? Melyek azok az érdekek és értékek, amelyek indokolják a nemzeti jogban elérhető legmagasabb szintű védelmet? A következőkben jogon túli (politikatudományi és szociológiai) szempontból közelítünk, és a társadalmi kontextust vizsgáljuk, majd jogi érvekkel igazoljuk a petíciós jogot, egyúttal elhelyezzük az alapjogok rendszerében.

3.1.1 Politikatudományi és szociológiai megfontolások „Polgári részvétel nélkül nincs demokrácia” – állítja egy közelmúltban publikált politikatudományi munka.53 Az állítás természetesen nem új keletű, de témánk szempontjából fontos tartalmat hordoz. Hogyan is kapcsolódik a petíciós joghoz? A kérdés megválaszolásához kiindulópont lehet, hogy „a népszuverenitás a polgárok azon képességén alapul, hogy szabadon kifejezhessék kívánságaikat a kormányzat felé […]”.54A kérelmezési- és panaszjog lényegében az ilyen kívánságok kifejezésének az egyik intézménye-

53 54

KLOFSTAD 2011: 3. o. (A szerző saját fordítása.) Uo. Vö. A petíciós jog lentebb ismertetett, kommunikációs alapjogként való felfogásával. BiBó ist ván szakkollégium

101

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 102


sített formája55, e tekintetben pedig a tágabb értelemben vett „polgári részvétel” eszköze. Ha napjaink társadalmát egy egyszerű modellben az állam – polgári társadalom – privát szféra hármasára tagoljuk, akkor polgári részvétel alatt legegyszerűbben (és a fogalmat tágan értelmezve) azt az élethelyzetet értjük, amikor valaki kimozdul a privát szférájából, és a polgári társadalomban fejt ki tevékenységet. E tevékenység, az alapján, hogy közvetlenül befolyásolja-e a demokratikus kormányzást, vagy sem, természetét tekintve lehet politikai (például részvétel a választáson, kapcsolatfelvétel a választott képviselőkkel) és nem-politikai (például önkéntes civil szervezetekben való részvétel).56 A petíciós jog e tipológiában a polgári részvétel „politikai” típusú megjelenési formáihoz áll közelebb, amennyiben nem szükségszerűen fejt ki hatást, de arra van reális lehetősége, azaz közvetlenül befolyásolhatja a közügyek intézését. Ez egyaránt igaz a közérdekű bejelentéseket és javaslatokat magába foglaló kérelmezési jogra és az egyéni érdeksérelemre gyógyírt kereső panaszokra is, hiszen utóbbiak során is az állam előtt lép színre és nyilatkozik meg az egyén. Kimutatható tehát, hogy a politikatudományi megközelítés a polgári részvételhez tartozó tevékenységek körébe sorolja a petíciós jog gyakorlása során kifejtett magatartást is. Azt a kérdést, hogy milyen egyéni körülmények és milyen társadalmi tényezők motiválhatják az említett polgári részvételre a közösség tagjait, rendkívül aktívan kutatja a szociológia.57 Az egyéni szinten értékelhető motívumok két gócpont köré csoportosíthatók: erőforrások (pl. szabadidő, jövedelem, tapasztalatok) és „civil elkötelezettség” (tágan értelmezve: érdeklődés a közügyek iránt). Az adatok arra mutatnak, hogy minél nagyobb mértékben állnak ezek rendelkezésre, annál inkább hajlamosak egy közösség tagjai bekapcsolódásra és részvételre.58 Témánkra vonatkoztatva érdemes megjegyezni, hogy a rendelkezésre álló jogi eszközök is befolyásolhatják a hajlandóságot. E tekintetben a gyakorlatilag egy e-mail formájában is érvényesíthető petíciós jog az „erőforrások” oldalán minimálisra redukálja a részvételhez szükséges szintet; annak meghatározó eleme így az állammal kapcsolatos egyéni attitűd által is nagyban befolyásolt „civil elkötelezettség” lesz. Ezt a feltételezésünket azért fontos hang-

55

HODGKISS-t idézi BÓDI 2002: 3. o. KLOFSTAD 2011: 14-16. o. A határvonal természetesen nem lehet éles, hiszen a nem-politikai részvételnek is lehetnek indirekt politikai hatásai. Az angol „civic participation” és „civic society” kifejezések „polgári részvételre” és „polgári társadalomra” fordítása a hazai terminológiában ismert és más tartalommal használt „civil társadalomtól” való fogalmi elkülönítés okán szükséges. 57 Uo. 9. o. A témában született legfontosabb tanulmányokat és kutatási eredményeiket l. 18-19. o. 58 Uo. 3-4 o. Megfigyelhető, hogy e faktorokat többnyire döntően befolyásolja az egyén iskolázottsága is. 56

102


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 103


súlyozni, mert kulcsmomentum lehet a petíciós jog gyakorlásának kibővülésére vonatkozó lehetőségek vizsgálatakor. A részvételre való hajlandóságot az egyéni mellett a másik, társadalmi oldalról mozgató tényezők közül az ún. „polgári párbeszédek” (civic talk) fontosságát emeljük ki. Ez lényegében nem más, mint nap mint nap szokásos élethelyzetek egy meghatározott része: „politikai és egyéb aktuális események informális megvitatása egy adott szociális kapcsolatrendszeren belül”59; tehát a tapasztalatok átadása a fenti tipológia szerinti privát szférában. Empirikus úton igazolt, hogy ennek a társadalmi aspektusnak legalább olyan mértékű pozitív hatása van az érintett részvételére, mint az ismertetett egyéni jellemzőknek, ezáltal közvetetten befolyásolhatja a részvételi (jog)intézményeket.60 A „polgári párbeszéd” hatása a petíciós jog kiaknázására is pozitív hatást gyakorolhat. Ez az állítás kiterjed mind a közérdekű bejelentésekre, mind a panaszokra, hiszen az ismertetett hatásmechanizmus a sikerrel záruló beadványok esetén megegyezik: a tapasztalat a párbeszéd részévé válik, s mint ilyen, saját magát felerősítve tovagyűrűzik, így – az idézett kutatás eredményei szerint – nagy hatékonysággal indíthat másokat is a közügyekben való részvétel e formájára. A jogintézmény működőképességének a megélése megerősítheti a demokratikus rendszer és a jogállam iránti személyes elköteleződést is.61 Mivel a részvétel „tanulható” (sőt, a párbeszéd mindennapos jellege miatt „tanítja magát”), a hatékonyabb állami működésben érdekelt döntéshozó számára reális cél lehet, hogy a polgárokat részvételre bátorító, a petíciós jog gyakorlását megkönnyítő jogi környezetet biztosítson.

3.1.2 A petíciós jog funkciói és igazolása A megismert társadalmi és politológiai kontextus alapjain feltérképezhetjük, hogy az alapjogként felfogott petíciós jog milyen funkcióknak tesz eleget. A vizsgálatot a leginkább absztrakt szintről elindítva közelítünk az egyes konkrét funkciókhoz. Az alkotmányjog-tudomány ( Jellinek tanaiból kiindulva) hagyományosan az alapjogok három lehetséges (szubjektív) funkcióját különbözteti meg:62 a klasszikus status negativus funkciót, amely az állami beavatkozástól való védelmet jelenti (s amely a német Szövetségi Alkotmánybíróság szerint az alapjogok legfőbb funkciója, amelyből minden más funkció levezethető)63; a status positivus funkciót, amelyre hivatkozva az állampolgár valamilyen cse-

59

Uo. 11. o., 16. o. Uo. 129-130. o. 61 RESS 1991: 126. o. 62 CALLIESS 2014: 27-28. o. 60


103

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 104


lekményt követelhet az államtól, illetve a status activus funkciót. Utóbbi az egyéneknek azt a jogát jelenti, hogy részt vegyenek az állami döntéshozatalban, befolyásolják a közhatalmi szervek működését.64 A petíciós jog különböző részjogosítványainál fogva – amint azt a későbbiekben kifejtjük – a status negativus-hoz és a status activus-hoz kötődő funkciók metszetébe esik. A kérelmezési- és panaszjog tehát a politikai részvételi jogok és így a közügyekben való részvételhez való jog egyik sajátos aspektusa.65 E kapcsolat távoli ugyan66, de nagyon is létező, amennyiben az egyén és a közösségek számára lehetőséget biztosít arra, hogy az állam szervei felé elvárásaikat, igényeiket és javaslataikat beadványok formájában fogalmazzák meg, tehát közvetlenül kommunikáljanak az állam szerveivel.67 E jellegzetességből arra is lehet következtetni, hogy a petíciós jog eredete a népszuverenitáshoz vezethető vissza.68A megszólítottak számára kötelezettség jelenik meg az érdemi válaszadásra, amelynek alapja az polgárokért működő, nyitott állami szféra jogállami követelménye. E lehetőség nemcsak egy „kegy” az állam részéről, hanem az ilyen módon történő ráhatás képessége végső soron magát az államot is legitimálja. Ez a részvételi jogok69, köztük a kérelmezési jog legitimációs funkciója. A szakirodalom számos más, lényegében az előzőekből levezethető, konkrétabb funkciót tulajdonít a kérelmezési- és panaszjognak, amelyben visszaköszön a két részjogosultság eltérő jellege. Alapvető és az alapjog megfogalmazásából közvetlenül levezethető az érdek- és jogvédelmi funkció, amely a panaszok esetén hangsúlyosabb. Előbbi, továbbá a vizsgált jogon túli szempontok figyelembevételével kitapintható az integratív funkció70, amely az állam és polgárai közti közvetlen kapcsolaton alapul és amelyen keresztül megvalósulhat a közösségi érdekek becsatornázása az állami döntéshozatalba.71 A petíciós jog így intézményes módon képes „szervezni” a közhatalom és az állampolgárok (szervezeteik) együttműködését Ezzel

63

BVerfGE 50, 290. L. RESS 1991: 138. o. BODNÁR 2014: 59. o. 65 BODNÁR 2014: 63. o. BODNÁR Eszter szerint a politikai részvételi jogok és a közügyekben való részvétel joga voltaképpen egymásnak megfeleltethető kategóriák. 66 Uo. 127. o. 67 HAJAS – PATYI 2009: 2341. o. 68 CSINK 2006: 416. o. 69 Például a választójog, ld. BODNÁR 2014: 20. o. 70 VITZTHUM 1988: 123. o. 71 Vö. „Szükségünk van az ellensúlyra, amelyet a közérdeket védő csoportok képeznek az üzleti lobbikkal szemben.” (ford. MA) Az USA Környezetvédelmi Hivatalának egykori igazgatóját idézi BAUM 1987: 8. o. 64

104


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 105


újabb funkció jelenik meg: a petíciós jog mint a közjó előmozdításának az eszköze.72 Végső soron ez az a jogintézmény, amelyen keresztül a beadványozók „kiönthetik a szívüket” az állami szervek felé, e lehetőség pedig a közvéleményt is befolyásolja,73 emellett bizonyos pontig képes mederben tartani a társadalmi feszültségeket.74 Fontos az informatív (adott esetben „riasztó” 75) funkció is: az állam számára adott esetben fontos visszacsatolással szolgálhat a társadalom mindenkori állapotáról és igényeiről,76 amelyre például jogalkotással adható megfelelő reakció.77 Nem hagyhatjuk említés nélkül a petíciós jog széleskörű alkalmazásának egy lehetséges diszfunkcióját: a legfontosabb ellenérvek közé sorolható, hogy a petícionált szerv nagy döntési szabadsága és így a (kvázi-)„jó király”-gondolat éltetése mind „kifelé”, a társadalom irányába, mind „befelé”, az állami szervek irányába erősítheti a hierarchikus beidegződéseket. A panaszjog gyakorlásakor a beadványozó (kis túlzással) a szerv vezetőjének jóindulatát igyekszik megnyerni, az állami szférán belül pedig „a levéláradat iránya a tekintély mutatója lesz”78, amit a demokratikus, pluralista társadalmakban kerülni volna szükséges. A petíciós jognak – mint többször utaltunk rá – alapvetően két megnyilvánulási formája, „részjoga” alakult ki: a kérelmezési jog és a panaszjog.79 Mivel ezek minőségükben és céljaikban számos ponton eltérnek egymástól, érdemes külön-külön is keresni az igazolhatóságukat. A kérelmezési jog jellegében a panaszjognál erőteljesebben kapcsolódik a közérdeket kifejezésre juttató funkciókhoz.80 Demokratikus keretek között morális értelemben azzal lesz valaki a (politikai) közösség tagja, hogy a rendszer „biztosítja számára a közösségi döntéshozatalban a részvételt, az érdekeltséget és az attól való függetlenséget.”81 Így tehát nemcsak a társadalmi-politikatudományi, hanem morális és jogi oldalról is alapvető követelmény, hogy az

72

KOMMENTAR: 69. o. VITZTHUM 1988: 122. o. 74 SZAMEL 1988: 663. o. 75 VITZTHUM 1988: 122. o. 76 KONDOROSI 1994: 16. o. 77 Ez történt pl. Németországban az 1970-es évek végén, amikor 87.000 petícionáló jelezte a Bundestag felé ellenérzéseit a Kanadából származó fókabőrök importjával szemben. VITZTHUM 1988: 133. o. 43. jegyzet. 78 KONDOROSI 1994: 16. o. 79 „[…] egyrészről mint az állampolgár panaszjoga, segélykiáltása működik, másrészről mint politikaikezdeményezési eszköz.” BÓDI 2002: 6. o. 80 BALOGH – SCHANDA (szerk.) 2011: 23-25. o. 81 DwORKIN 1997: 19. o. 73


105

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 106


állam „nyitott” legyen az állampolgárok – esetünkben pedig bármely ember82 – felé. A kérdés nemcsak morális, hanem praktikus oldalról is könnyedén alátámasztható. Ehhez kiindulhatunk abból (a bizonyára nem túl bátor) gondolatból, hogy az állam, így az egyes állami szervek működése, tevékenysége mindenkor elmarad a hatékonyság elvi maximumától, de arra kell törekedni. Ilyen szituációban érdemes az állami működés „elszenvedőinek” észrevételeit és javaslatait becsatornázni a döntéshozatalba, hiszen a szabályok gyakorlati leképeződésének az oldalán (vagyis az érintetteknél) releváns tapasztalatok, ezáltal értékes információk képződhetnek a rendszer fejlesztésére. A panaszjog lényege, hogy az egyén saját jog- és érdeksérelmeit közvetlenül a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező állami szervnél tehesse szóvá és kérhesse azok rendezését.83 E jog igazolására is megállnak a legitimációs, az integratív és az informatív funkciókról imént írottak: az állam nyitottsága nem kevésbé fontos szempont84, az ügyek ilyen módon történő elintézése az állam működésébe vetett bizalmat is képes erősíteni. Praktikusan a panaszjog „mint a legelesettebbek végső segítsége funkcionál”85, s bizonyos szakirodalmi álláspontok szerint további előnye, hogy biztosíthatja az alapjogok érvényesülését, valamint a jogban járatlan állampolgár számára alternatívát jelenthet a hosszú és költséges bírósági eljárással szemben.86 Magunk úgy véljük, hogy az utóbbi két érv nem elegendő a panaszjog igazolásának az alátámasztására, hiszen egyrészt az alapjogok védelmére számos hatékonyabb jogintézmény létezik, másrészt a panaszjog gyakorlása semmi esetre sem jelentheti a bírósági út megkerülését. A gyakorlat oldaláról közelítő, pozitív szempont lehet azonban az, hogy a panaszjogra különösen igaz: hatékonyan jelezheti a döntéshozók számára a jogalkotásból és jogalkalmazásból fakadó „működési zavarokat”, így visszacsatolást is ad az államnak.87 A fentiek alapján úgy véljük, hogy a petíciós jog alapjogi szintű elismerése megfelelően alátámasztható. A kérelmezési jog igazolhatósága mellett – annak közérdekű, közösségi jellege miatt – összességében erősebb érvek szólnak, mint a panaszjog esetén, amelynek valódi jogvédelmi funkcióját nagyban erőtlenítik a kialakult és mindenki számára biztosított jogorvoslati utak, s mint ilyen, leginkább a jog által nem védett érdeksérelmek orvoslásának

82

Az emberi versus állampolgári jog dilemmáját a jogosultakról szóló pontban érintjük. Vö. TILK 2006: 446. o. 84 A petíciós jog német értelmezésében például kiemelkedő szerepe van. BÓDI 2002: 7. o. 85 BÓDI 2004: 93. o. Vö. A „Public interest law” koncepciójával az USA-ban. BAUM 1987. 86 BÓDI 2005: 12. o. 87 KONDOROSI 1994: 16. o. 83

106


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 107


szűk területére szorul vissza.88 Látható tehát, hogy a petíciós jog – éppen két, különböző célokat szolgáló részjogosítványa miatt – számos egymást erősítő funkciót képes megvalósítani. A funkcióknak ez a kapcsolódása pedig arra mutat, hogy a részjogosítványok is összetartoznak, és bármelyik oldalt gyengítjük, azzal (a funkciók közötti kölcsönhatáson keresztül) végül a másik oldal is gyengül.89

3.1.3. A petíciós jog helye az alapjogok rendszerében Miután számos szempontból vizsgálódva verifikáltuk a petíciós jogot, kísérletet teszünk annak elhelyezésére az alapjogok rendszerében, mivel az alapjogok között „elfoglalt helye pontosan nem meghatározott”.90 A petíciós jog alanyi alapjog; politikai szabadságjog, amely egyénileg és kollektíven is gyakorolható.91 Mind a német, mind a magyar alkotmányjog-tudomány a kommunikációs alapjogok családjába sorolja.92 Az erős kapcsolat tagadhatatlan, hiszen petíció indításában, az ahhoz való csatlakozásban megnyilatkozik az egyén szólás- és véleményszabadsága is.93 A véleménykifejezés „egyik hagyományos módjának is tekinthető”94, hiszen a petíciós jog gyakorlásával az egyén az állami szervek működéséről foglal állást, fogalmaz meg feléjük igényt, tesz számukra javaslatot.95 Ennek jelentősége kiemelkedő, mert a szólásszabadság előfeltétele a szabad és plurális közvélemény kialakulásának, amely a döntéshozatali folyamat demokratizálódásához szükséges.96 A szólásszabadság (mint status negativus) védelmi jellegéből fakad a petíciós jog gyakorlása esetén garantált retorziómentesség is. A kollektíven gyakorolt kérelmezési jog kapcsolatban áll a gyülekezési szabadsággal, mivel sokszor együtt jelentkeznek: a gyülekezés szabadságával élve fogalmaznak meg petíciókat és gyűjtenek támogatókat azokhoz.97 Az alapjogok családjában tehát e jogokhoz tartozik leg-

88

VASS 1997: 25. o. VITZTHUM 1988: 136. o. 90 HAJAS – PATYI 2009: 2340. o. 91 SZAMEL Katalin nem sorolja a szabadságjogok köré; azok „nevesíthető következményének” nevezi. SZAMEL Katalin 1988: 669. o. 92 VASS 1997: 20. o.; KOMMENTAR: 31. o., 70. o.; ehhez: BULLINGER 1991: 46-47. o. 93 BÓDI 2004: 88. o. 94 HAJAS – PATYI 2009: 2340. o. vö. 30/1992. (V. 26.) AB határozat, ABH 1992, 167, 171-172. 95 BÓDI 2001: 3. o. 96 BULLINGER 1991: 46-47. o. 89


107

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 108


közelebbről a petíciós jog.98 Mi azonban ennek az alanyi jognak a tartalma, vagy másképpen: mire keletkezik jogosultsága a petícióval élő polgárnak? A szakirodalom egyértelmű abban, hogy meghatározott döntésre, kérelme pozitív elbírálására nem, csupán arra, hogy rendelkezésére álljon az eljárás, amelyben kérelmeit és panaszait eljuttathatja a címzett szervhez, és amely alapján a címzett meghatározott magatartást tanúsít: adott cselekménysort végez. Ilyen értelemben a petíciós jog körébe tartozó részjogosítványok – hasonlóan például a tisztességes eljáráshoz való joghoz – procedurális alapjogoknak minősülnek, ahol a jog magvát maga az eljárás védi.99 A Jellinek által ajánlott felosztásból kiindulva azonban a fent írottak szerint differenciálnunk kell a kérelmezési jog és a panaszjog között: míg utóbbit tartalma a klasszikus status negativus jogcsoport körébe sorolja, az alapvetően közérdekű kérelmezési jog közelebb áll a status activus jellegű alapjogokhoz. A kérelmezési jog a fentebb részletesen körülírt funkciók és tartalom mentén tehát a közügyekben való részvétel jogának is részjogosítványa. úgy véljük, a szakirodalom e kapcsolatot nem ismeri el kellőképpen, amikor szinte kizárólag a kommunikációs jogokkal való rokonságot hangsúlyozza.100 Nincs tekintettel arra, hogy a petíciós jog ezen aspektusa az állam szerveinek megkeresésén keresztül a közérdek érvényre juttatására irányul – nem utolsó sorban pedig arra alkalmas is. A közügyekben való részvétel jogának többi részjogosítványánál (pl. aktív és passzív választójog, közhivatal viseléséhez való jog) tágabb terrénumban, ügyek heterogénebb körére alkalmazható, ám súlyát és gyakorlati következményeit tekintve azoktól elmarad.

3.2 A jog jogosultja – „mindenkinek” A petíciós jog jogosulti oldalán sem az Alkotmány, sem az Alaptörvény nem alkalmaz megszorításokat; „mindenki, aki a közügyek intézésében részt vehet”.101 Az alkotmányos szabályozás tehát a lehető legtágabban vonja meg a jogosultak körét, így ide tartozik bármely természetes személy, állampolgárságtól vagy tartózkodási helytől függetlenül. Az Alaptörvény itt – különös szabályozás híján – az alapjogi cselekvőképességet követeli meg; ennek

97

BÓDI 2005b: 8. o. BÓDI 2004: 92. o. 99 VITZTHUM 1988: 124-125. o. 100 Kivétel azonban BODNÁR 2014: 127. o.; HAJAS – PATYI 2009: 2342-2343. o. 101 HAJAS – PATYI 2009: 2341. o. 98

108


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 109


értelmében mind a gondnokság alatt állók, mind a gyermekek joggyakorlása megengedhető (azzal természetesen, hogy utóbbi esetén mindenkor a gyermek mindenek felett álló érdekére kell tekintettel lenni).102 A természetes személyek ilyen tág körének feljogosítása kapcsán kívánkozik néhány megjegyzés. Az előző pontban kifejtettük, hogy a petíciós jog (s különösen a kérelmezési jog) tekinthető úgy is, mint a politikai részvételi jogok egyik részjogosítványa. A politikai részvételi jogokat azonban a hagyományos normaszerkezet az állampolgári jogok közé sorolja, azaz korlátozza a jogosultak a körét – éppen ezáltal pedig meghatározza a politikai közösséget. Az ilyen normaszerkezettel ellentétben mindenkit megillető petíciós jog azt a hamis benyomást keltheti, hogy nem is sorolható a részvételi jogok csoportjába. E megfontolással szemben felhozható, hogy – amint fentebb tárgyaltuk – a petíciós jog és a közügyekben való részvétel jogának kapcsolata csupán viszonylag távolabbi; az valójában közelebb áll az emberi jogként mindenkit, s nemcsak az állampolgárokat megillető szólásszabadsághoz. A petíciós jog e jellemzője önmagában is indokolja, hogy érvényesíthetőségét ne korlátozzuk a politikai közösség tagjaira, ám az imént felvázolt, elvi alapon álló keretet egy jóval „profánabb” értelmezés is támogatja: az alternatívák mérlegelése, vagyis a haszonelv. Mivel (a petíciós jog tartalmát tekintve) a részvételi jogok közül talán ennek vannak a legkevésbé „végleges” vagy „érzékeny” következményei (ellentétben például a választójoggal, amelynek egyik funkciója a törvényhozó hatalom konstituálása)103, nincs különösebb elvi vagy gyakorlati alapon álló „kockázata” a jog kiterjesztésének. Igaz ez egyrészt azért, mert a petíciós beadványra csupán válaszolni kötelező, de annak megfelelően cselekedni nem, másrészt azért is, mert az alapjog egyik részjogosítványa, a panasz általában nem is kapcsolódik a közérdek artikulálásához, minthogy egyéni érdeksérelem orvoslásának igényéről van szó. A potenciális „hasznok” azonban annál nagyobbak: mindenki beadványára igaz lehet, hogy becsatornázása segítheti az állam működését, a panasz intézményének elérhetősége pedig szintén az állam legitimációját erősíti a már tárgyalt módon, és arra is alkalmas, hogy rendszerszintű jogalkalmazási probléma esetén gyorsan „riadót fújjon”. Az alkotmányos szabályozás a jogi személyeket és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezeteket sem zárja ki a petíciós jog jogosultjainak köréből, hiszen az Alaptörvény I. cikk (4) bekezdése alapján a törvény alapján létrehozott jogalanyoknak is biztosítottak azok az alapvető jogok, amelyek természetüknél fogva nem csak az emberre vonatkozhatnak. Semmi

102 103

995/B/1990. AB határozat, ABH 1993, 515, 524; 21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74. BODNÁR 2014: 20. o. BiBó ist ván szakkollégium

109

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 110


sem zárja ki, hogy az egyébként jogalanyisággal rendelkező szervezetek petíciókat fogalmazzanak meg, ilyenekhez csatlakozzanak, javaslatokat intézzenek a kormányzathoz, esetleg panaszt emeljenek valamely, érdekeiket sértő intézkedés ellenében.104 Vitára adhat okot az a kérdés, hogy az önkormányzatok, mint maguk is „közhatalmat gyakorló” s ezáltal az Alaptörvény értelmében az alapjog kötelezetti oldalán álló állami szervek, rendelkeznek-e önálló petíciós joggal. A közjogi szakirodalom egy részének álláspontja szerint ilyen jogról nem beszélhetünk, hiszen az Alkotmányban – s immár más megfogalmazásban az Alaptörvényben is105 – biztosított ún. „felterjesztési jog” önálló jogintézményt képez, és nem azonos a petíciós joggal; az önkormányzatok ezért nem is alanyai annak. Más vélemények azonban ennek ellentmondva azt állítják, hogy a magyar közjogi szabályozásban hosszú múltra visszatekintő felterjesztési jog az „általános” petíciós jog egy speciális, nevesített válfaja, így a helyi önkormányzatok rendelkeznek a petíció jogával.106 Magunk ez utóbbi értelmezéssel értünk egyet, amely legalább két oldalról; funkcionálisan és szervezeti (jogálláson alapuló) érvekkel támasztható alá. Egyrészt a helyi önkormányzatok felterjesztési joga funkciók tekintetében107 átfedésben van a petíciós joggal: döntés kezdeményezése, véleménynyilvánítás a (helyi) közügyek intézése körében. Másrészt nem hagyható figyelmen kívül, hogy a helyi önkormányzatok decentralizált szervekként nagyfokú függetlenséget élveznek, s ezáltal az állami működés önálló alrendszerét alkotják, amelynek a központi közigazgatással való viszonyát törvények szabályozzák. Ez az elkülönültség teremthet alapot arra, hogy az önkormányzatok a központi kormányzat vonatkozásában jogot formálhassanak petíciók beadására.108 Szintén a jelzett önállóság indokolja, hogy egyéb közjogi jogi személyek (pl. önállóan működő köztestületek, így a kamarák) is jogosítottjai legyenek a petíciós jognak.109 Fontos leszögezni, hogy a petíciós jog és a központi közigazgatástól a fentiek szerint „el-

104

MICHALOwSKI – wOODS 1999: 71-72. o. Alaptörvény 32. cikk (1) bekezdés j) pont 106 FOGARASI (szerk.) 2010: 71-72. O.; HOFFMAN – NAGY (szerk.) 2014: 432. o. 107 Ld. fentebb, A petíciós jog funkciói és igazolása c. pontban. 108 A helyi önkormányzatok ilyen jogára vonatkozó alkotmányos rendelkezések tartalmilag megszorítást szenvednek, amennyiben csupán a „helyi közügyek intézése körében” tehető ilyen beadvány. Mindez „horizontálisan” határokat szab ugyan a „felterjesztéseknek”, de úgy véljük, hogy azok – tartalmuktól függően – mind közérdekű bejelentés, mind panasz formáját ölthetik. Utóbbi úgy indokolható, hogy elképzelhető olyan helyi közügy, amely a helyi önkormányzat (mint jogi személy) szempontjából mégis magánérdekű ügynek minősül. Ezekben az esetekben a fogalmi elhatárolás ugyanakkor pusztán elvi kérdés, gyakorlati relevancia nélkül. 109 HAJAS – PATYI 2009: 2341-2342. o. 105

110


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 111


különült” szervek viszonyában nem ütközik a diszkriminációtilalomba, ha a jogalkotó e szervek petíciós jogának gyakorlására önálló, az általános szabályoktól eltérő jogintézményeket alakít ki. A megkülönböztetés alapja, hogy a központi közigazgatás és az annak felügyelete alól kivett szervek viszonya „hatalmi” szempontból sok esetben hasonló lehet ugyan az államállampolgár viszonyához, de azzal végső soron nem egyezik meg. Alátámasztható az állítás, hiszen közhatalmat gyakorló és közfeladatokat ellátó, jogszabályok által konstituált közjogi szervekről van szó, amelyek ily módon az államszervezet részét képezik, s az együttműködésre való kötelezettségük is fennáll a többi állami szerv felé, így a jog többi jogosultjától elkülönülő csoportot képeznek. Ilyen, a petíciós jog alapjain nyugvó, de önálló jogintézmény lehet például a felterjesztési jog, amelynek a helyi önkormányzatok esetében a kifejezett alkotmányos alapja is fellelhető. Másképp értékelte azonban a petíciós jog és a felterjesztési jog viszonyát az Alkotmánybíróság, amikor a kettőt éppen egymás vonatkozásában értelmezve nem vont pozitív kapcsolatot a kettő között.110 A fentiek mentén nem fogadhatjuk el azonban a központi közigazgatás alá sorolt egyes állami szervek petíciós jogát111, hiszen „az állami szervek egymás közötti kommunikációjának kialakult rendszere miatt e beadványok nem lehetnek a tárgyalt alapjog körébe vonhatók.”112 Alapjog-dogmatikai szempontból felvethető ellenérv, hogy állami szervek nem lehetnek alapjogok jogosultjai, hiszen ők maguk ugyanezen alapjogok címzettjei is egyben, a két státusz pedig párhuzamosan nem létezhet egymás mellett. A dilemma feloldásához alkalmas kiindulópont a petíciós jog integratív és közügyek érvényre juttatását hangsúlyozó funkciója, illetve a fent említett „hatalmi” helyzet, amely ebben a aspektusban hasonlatos az állam és a polgár viszonyához (habár nem megegyező azzal): ha egy szerv (pl. az Országgyűlés) rám nézve kötelezettségeket állapíthat meg, akkor legyen lehetőségem arra, hogy panaszaimmal, észrevételeimmel és javaslataimmal e szervhez fordulhassak. Összességében úgy tűnik tehát, hogy megfelelő érvekkel támasztható alá az önkormányzatok petíciós jogát elfogadó álláspont; az elutasító főszabály alól hasonló kivételeket a német Szövetségi Alkotmánybíróság is elismer.113 Feltűnik továbbá, hogy a szóban forgó alapjogi viszony aktuálisan mindig meghatározott jogosult (kollektív petíció esetén jogosultak) és meghatározott kötelezett között merül fel; ez szükségszerű, mivel az érintett alapjogot gyakorlatilag a konkrét címzetthez intézett pe-

110

658/B/1995. AB határozat. ABH 1996, 531. KOMMENTAR: 40. o. 112 HAJAS – PATYI 2009: 2342. o. 113 BVerfGE 15, 256 (1963) 111


111

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 112


tíciós beadvány „hozza mozgásba”. Elméletileg is kizárható tehát egy olyan helyzet, amikor a jogosult és a kötelezett ténylegesen ugyanaz a személy lenne, hiszen saját magát értelemszerűen senki sem petícionálhatja (vagy másképpen: a vonatkozó eljárás nem folytatható le ex officio), ahogyan a tulajdonos sem köthet adásvételi szerződést magával. A petíciós jog alanyi oldalán tehát összességében a természetes és jogi személyek lehető legszélesebb köre található.

3.3. Az alapjog gyakorlásának módja – „egyedileg vagy másokkal együtt” Az Alaptörvény szövegezése szerint a petíciós jog akár egyedül, akár másokkal együttesen is gyakorolható. A – legitimációs funkciót is erősítő – kollektív petíció lehetőségét hosszú ideig nem tették magukévá az egyes országok jogrendszerei114, ám napjainkban már fontos eleme az alapjog tartalmának.115 A kollektív petíciók funkciója és valódi értéke ma leginkább a közérdek „bizonyítása”, célja a megkeresett szervre a tömeghatáson keresztül való nyomásgyakorlás lehet.116 A „vagy másokkal együtt” kitételt értelmezve az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy az „elsősorban több, érdekközösségben lévő személy együttes petíciójának a lehetőségére utal”.117 Olyan megfontolás tehát nem jelenik meg, amely alapján panaszt (ami a Panasztörvény értelmében egyéni jog- vagy érdeksérelem elhárítására irányuló kérelem) kizárólag egyedül lehetne előterjeszteni; azonos ténybeli alapokon álló ügyben (például egy családot érintő sérelem esetén) elképzelhető kollektív panaszbeadvány is. Az „elsősorban” megfogalmazás használatából kitűnik, hogy az AB nem szándékozott élesen elhatárolt, elvi definíciót adni az együttes joggyakorlásra.118 Az érdekközösséget ezzel nem tette általános követelménnyé, amely egybevág például a német Alaptörvény értelmezésével: e szerint a petíciós jog körébe tartozó beadványt az érdekelteken kívül harmadik személyek is tehetnek.119 Az együttes benyújtás lehetősége azonban nem korlátozhatatlan: az Alkotmánybíróság a Magyar Honvédség katonáinak petíciós jogát vizsgálva kifejtette, hogy a szolgálati rend megtartásához fűződő

114

FÖLDESI 1993: 22. o. A kollektív petíciós jog elismerésének „előörse” az 1831-es belga alkotmány volt. Később a kollektív petíciós jogból nőtt ki például a népi kezdeményezés jogintézménye. 115 SZAMEL Katalin 1988: 661. o. 116 Ld. korábban: EÖTVÖS 1902: 28-29.o. 117 8/2004. (III.25.) AB határozat 118 Megjegyezzük, hogy az érdekközösség mint lehetséges fogalmi elem, az általános közérdeket elősegítő bejelentések és javaslatok esetén is értelmezhető lett volna, mert ilyen esetekben bárki az érdekközösség fogalma alá vonható. 119 VITZTHUM 1988: 122. o.

112


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 113


érdek, továbbá a katonai életviszonyok körében fokozott veszéllyel járó magatartások megelőzése indokolhat korlátozó szabályokat.120 Az alapjog megszövegezésében magyar által is követett német Alaptörvény 45c. cikke alapján, a Bundestag által létrehozott Petíciós Bizottság eljárására vonatkozó szabályozás a beadványozók számossága szerint sajátos módon tipizálja az előterjesztéseket. Megkülönbözteti a többes petíciót, amely több egyén azonos tárgyban írt kérelmeit vagy panaszait jelenti. Kollektív petíció alatt a meghatározott tárgyban rendezett aláírásgyűjtés eredményét érti, „tömegpetíció” pedig a teljesen vagy nagyban megegyező szövegezéssel, nagy számban előterjesztett, azonos tárgyú beadványok összessége. A többes és a tömegpetíciót tehát lényegében egy mennyiségi és egy minőségi jellemző különbözteti meg: a tömegpetíció nagyszámú beadványozóhoz kötődik és (a szöveg lényegi azonosságának igénye miatt) feltűnik egy immanens „szervezettségi” faktor is, amelyet az azonos szöveg követelménye implikál. A jelenlegi magyar dogmatika ilyen elkülönítést nem ismer; a Panasztörvény e tekintetben nem differenciál.

3.4. Az alapjog gyakorlásának formája – „írásban” Az Alaptörvény XXV. cikke írásbeli formához kapcsolja a petíciós jog gyakorolhatóságát121, amelyet így alkotmányszövegbe foglalt korlátnak tekinthetünk.122 Noha a megkötést maga az Alaptörvény tartalmazza, annak – a kibővítés irányába tartó – értelmezése szempontjából érdemes megvizsgálni a korlátozás okait. Segítségül hívva az alapjog funkcióinak vizsgálatakor írottakat, nem találunk olyan, logikailag is konzekvens érvrendszert, amely kimutatná, hogy e funkcióit a petíciós jog kizárólag írásbeli formában teljesíthetné; szóbeli vagy elektronikus úton ne volna gyakorolható. Szembeötlő, hogy az egyéb (például közigazgatási hatósági, bírósági) eljárások, amelyek együttesen a Panasztörvény szerint intézendő ügyek komplementer-halmazaként is tekinthetők, kifejezetten teret adnak a kommunikáció más formáinak (pl. szóbeli előterjesztés, jegyzőkönyvbe mondás).123 Még kirívóbb a következetlenség, ha számításba vesszük a szólásszabadsággal és a gyülekezési szabadsággal való szoros

120

51/1991. (X.19.) AB határozat ABH 1991, 258. Fontos megjegyezni, hogy ez nem magát az alapjogot, hanem annak gyakorlását korlátozza: az egyén ugyanúgy rendelkezik a petíció jogával, de azt – az Alaptörvény értelmében – csak meghatározott formaság mellett gyakorolhatja. Ld. BODNÁR 2011: 106. o. 122 TILK 2006: 448. o. 123 Pl. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (Ket.) 31. § (1) bekezdése; a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) 94. § (1) bekezdése. 121


113

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 114


rokonságot. Mi lehet tehát a gyakorolhatóság írásbeli formához kötésének a magyarázata? Álláspontunk szerint három lehetséges út vázolható (amelyek együttesen is jelen lehetnek a döntésben): az alkotmányozó vagy nem foglalkozott kellő mélységben a felvázolt logikai hibákkal, vagy a korábbi magyar és a modellértékű német alkotmányok szövegeire hagyatkozott124, vagy ilyen úton is próbálta csökkenteni az állami szervek adminisztratív terheit. Utóbbi azért valószínűtlen, mert (mint később látni fogjuk) a Panasztörvény szerint intézendő ügyek mennyisége a közigazgatás vagy a bíróságok teljes ügyterhéhez képest csupán elenyésző. Egyetlen potenciális érv merül fel a formához kötés mellett: a hatékonyságé. E szerint írásbeliség a későbbi bizonyíthatóság garanciájaként tekintendő, amely így az eljárás követhetőségét biztosítja.125 Az alapjog gyakorlásának a korlátozására – utalva az említett más eljárásokra, amelyek esetén még nagyobb érdek fűződik a későbbi bizonyíthatósághoz – ez azonban semmiképpen sem szolgál elegendő indokként. A másutt ismert jogintézmények megfelelő alkalmazásának gyakorlati akadálya nincs, a petíciós jog tartalma pedig ezen jogintézmények alkalmazásával is biztosítható. Megállapítható tehát (az alkotmányi szintű szabályozás miatt pusztán elméleti szinten), hogy a korlátozásnak nincs legitim célja.126 A Panasztörvény felemás módon reagál a helyzetre: lényegében áttöri az Alaptörvény által támasztott megkötést, amikor formakényszerre való utalás nélkül rögzíti: „Panasszal és közérdekű bejelentéssel bárki fordulhat a[z] […] eljárásra jogosult szervhez.”127 A törvény az eljárás megindulásához szűkítés nélkül csak a „szervhez fordulást” követeli meg, amely nyelvtani és funkcionális értelmezés szerint bármely, arra alkalmas módon megtörténhet; közérdekű bejelentések esetén pedig kifejezetten utal a (fogadó szerv általi írásba foglalás kötelezettségével) szóbeli és elektronikus előterjesztés lehetőségére.128Ugyanakkor e rendelkezések nem terjednek ki a panaszokra, amely egyfajta, a jogszabály által kifejezett értékhierarchiát is jelezhet. Ezt a dogmatikai problémát saját szintjükön „rutinból” kezelték a jogalkalmazók, amikor az egyes intézmények saját szabályaikat a szokásos hivatali munka és a praktikum kívánalmaihoz igazították. Számos szerv vonatkozó szabályzata írja elő a szóbeli panaszok írásba

124

Figyelmen kívül hagyva pl. az utóbbihoz kapcsolódó gyakorlatot. ld. lentebb. TILK 2006: 448. o. 126 Például más alapjog érvényesülése vagy alkotmányos érték védelme [Alaptörvény I. cikk (3) bekedés]. Az alapjogok korlátozhatóságának feltételeiről ld. még: GÖTZ 1991: 152-153. o.; POZSÁRSZENTMIKLÓSY 2014. 127 Panasztörvény 1. § (4) bekedés első mondat 128 Panasztörvény 1. § (4) bekedés 2. mondat; 4. § (1) bekezdés 125

114


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 115


foglalásának a kötelezettségét, és az elektronikus úton érkezett beadványok befogadását – hasonulva a kodifikált eljárásjogokban megszokott ügyintézéshez és ezzel egyúttal feloldva a törvény következetlenségét.129 Látható tehát, hogy az Alaptörvényben megjelenő korlátozás ellenére az alapjog gyakorlati érvényesülése e szempontból (közel)130 teljes, vagyis mentes a formai kötöttségektől.131 Jelezzük, hogy az elektronikus bejelentés és panaszlás más államokban is ismert és sokrétűen alkalmazott intézmény132, amely átgondolt keretek kialakítása esetén megfelel a modern kor követelményeinek. A jogalkalmazók által követett eljárás a fentiek szerint elméletileg is támogatható. Minderre tekintettel, elméleti szemszögből a kifejtett érvek mentén, gyakorlati oldalról pedig a jogalkalmazáshoz igazodva megfontolandó volna az Alaptörvény szövegéből kiemelni az „írásban” szövegrészt.133

3.5. Az alapjog tárgya – „kérelemmel, panasszal vagy javaslattal” A szakirodalomban számos okból gyakran kritizált134 és e kutatás által igazoltan a gyakorlatban is visszásságokat produkáló jelenség a petíciós jog (még precízebben annak két részjogosítványa) által lefedett fogalmak törvényi meghatározása. A kérelmezési- és panaszjog elnevezéséből legalább kétféle fogalom (a kérelmek és a panaszok) definiálása következne – egyelőre szubsztanciális tartalmukra tekintet nélkül –, ezeket a fogalmakat pedig szintén szükséges elhatárolnunk a más jellegű beadványoktól. E helyütt ennek a szakirodalom által mindeddig eredménytelenül fel-felvetett feladatnak a megoldására teszünk kísérletet és adjuk meg saját válaszunkat. A petíciós jogon belüli lehatárolásokra „belső”, míg a más eljárás alá tartozó beadványoktól való elkülönítésre „külső” distinkcióként utalunk. Az alább kifejtendő tipizálás szempontjából fontos kiindulópont még, hogy a megjelenő típusok egy-egy beadványban nem feltétlenül (sőt, rendszerint nem) „vegytisztán” fordulnak elő, hanem egymással keveredhetnek – ez a beadvány tartalmából

129

Pl. a panaszok és bejelentések kezeléséről szóló 51/2013. (XII. 16.) ORFK utasítás 6., 11. pontok; 10/2012. (VI. 15.) OBH utasítás a közérdekű bejelentésekkel és panaszokkal kapcsolatos eljárásról szóló szabályzatról 4. § (1) bekezdés 130 Ld. a 4. fejezetet. 131 Azzal a furcsa és ritka helyzettel állunk tehát szemben, amikor maga az Alaptörvény emel indokolatlan korlátokat, amelyeket azonban a jogalkalmazó lebont. 132 Németországban pl. 2005 óta intézhetők elektronikus petíciók a Bundestaghoz. KOMMENTAR : 35. o. 133 Mint ahogyan az Alkotmány-előkészítő eseti bizottság koncepciójában is megjelent, ld. 3.2. alfejezet. 134 Pl. VASS 1997: 24. o.; TILK 2006: 444. o.; HAJAS – PATYI 2009: 2339. o. BiBó ist ván szakkollégium

115

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 116


lesz megállapítható. Véleményünk szerint ez a keveredés nemcsak a „belső”, hanem a „külső” fogalmak alá tartozó beadványok esetében is megtörténhet. Ha például egy beadványozó „panaszt” emel a helyi önkormányzatnál a szomszédjában működő zajos szórakozóhellyel szemben, de egyúttal javaslatot is tesz a járőrözés átalakítására (így a hatékonyabb ellenőrzés megszervezésére), azzal lényegében két beadvány érkezik a címzetthez: egy hatósági eljárást kezdeményező kérelem és egy javaslatot tartalmazó közérdekű bejelentés. A tartalom szerinti elbírálás elve alapján a beadvány megfelelő részeit indokolt külön, a saját eljárására vonatkozó szabályok szerint kezelni, amennyiben pedig valamely indítvány elbírálására a címzettnek (a példában az önkormányzatnak) nincs hatásköre, azt különálló ügyként értékelve a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szervhez (példánkban a rendőrséghez) kell áttenni.

3.5.1. „Belső” elhatárolások Az elméleti keretek kijelölése után az elemzést a „belső” distinkciókkal kezdjük. Ehhez megvizsgáljuk először a fogalmak történeti fejlődését, hiszen ez – mintegy nehézségi erőként – nagyban kihat a jelenlegi fogalomkészletre is. A Panasztörvény által használt értelemben a panasz, közérdekű bejelentés és a javaslat kifejezéseket először az 1977. évi I. törvény szabályozta135, amely a maga anakronisztikus és pártállami időket felidéző136 terminológiája ellenére meglepően hosszú ideig, hazánk európai uniós csatlakozásáig maradt hatályban. E törvény teremtette meg az általunk vizsgált jogintézmények szabályozásának az alapjait, amellyel még hatályos Panasztörvényünk is nagyfokú hasonlóságot és számos konkrét átfedést mutat. A jogszabály 4. § (1) bekezdése a közérdekű bejelentést definiálja: „A közérdekű bejelentés olyan körülményre, hibára vagy hiányosságra hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása, illetőleg megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja. Felhívhatja a figyelmet olyan magatartásra, vagy tényre is, amely jogszabályba ütközik, vagy ellentétes a szocialista erkölccsel, a szocialista gazdálkodás elveivel, illetőleg más módon sérti vagy veszélyezteti a társadalom érdekét.” Külön meghatározást kap a (2) bekezdésben a közérdekű javaslat, amely valamely „társadalmilag hasznos cél elérésére irányuló kezdeményezés”.137 A törvény alapján a közérdekű javaslatot tartalmazhatja közérdekű bejelentés is. A 17. § (1) bekezdése 135

A törvény előzményeit és legnagyobb problémáit összefoglalja VASS 1997: 21-22. o. Ld. még SZAMEL Lajos 1988: 195. o. Megalkotásának társadalmi kontextusára ld. KONDOROSI 1994. 12-13. o. 136 Pl. preambulumában a „szocialista törvényességre” utal, hatályát a polgári jog alapján létrejött szervezetekre is általános jelelggel kiterjeseztette. KONDOROSI 1994: 10-11. o. 137 A közérdekű bejelentést és a javaslatot mint jogintézményeket megszüntetni javasolta KONDOROSI 1994: 17. o.

116


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 117


a panaszt olyan kérelemként határozza meg, „amely egyéni jogsérelem vagy érdeksérelem megszüntetésére irányul és elintézése nem tartozik más, jogilag szabályozott - így különösen bírósági, államigazgatási, munkaügyi (szövetkezeti) döntőbizottsági - eljárásra.” Az 1977-es törvényt 2004-ben felváltotta az uniós csatlakozással kapcsolatosan rengeteg törvényt módosító 2004. évi XXIX. törvény, amely – gyaníthatóan az Alkotmány petíciós jogot szabályozó 64. §-ának és a korábbi törvény ehhez kapcsolódó szakirodalmi kritikájának138 megfelelni akarván – ugyancsak Janus-arcú megoldást választott: címében a panaszok és bejelentések mellett már benne foglaltatnak a közérdekű kérelmek is (összhangban az Alkotmánnyal), ám ez utóbbit fogalmaiban továbbra sem használja különálló intézményként. A korábbi rendszer „maradványait” kigyomlálva ugyan, de lényegében ugyanazt a meghatározást adta a panasznak, a közérdekű bejelentés törvényi definíciójából pedig kivette a példálódzó felsorolást, de ettől eltekintve azon sem változtatott. A javaslatot azonban immár nem sui generis jogintézményként, hanem a közérdekű bejelentés esetleges elemeként szabályozta (tehát panasz nem tartalmazhatott javaslatot).139 Áttérve a jogtörténet terrénumából a normatív háttérre: már az alapjog alkotmányos megfogalmazása és annak a Panasztörvényben való leképeződése között is disszonancia figyelhető meg: az Alaptörvény kérelmet, panaszt és javaslatot nevez meg, míg a Panasztörvény panaszt és közérdekű bejelentést nevesít azzal, hogy mindkettő tartalmazhat javaslatot is. Ez utóbbi megfogalmazásban a mellérendelő szerkezet („javaslatot is tartalmazhat” – kvázi az egyébként definiált tartalom mellett) azt sugallja az értelmezőnek, hogy kizárólag javaslatot tartalmazó, önálló beadvány nem létezik (azaz ha létezik is, nem tartozik a Panasztörvény hatálya alá).140 Ez a merev, textualista interpretáció szembemegy az Alaptörvényből megismert felosztással, egyúttal a Panasztörvény által elérni hivatott céllal (formailag az Alaptörvény XXV. cikkében foglalt alapjog törvényi szabályozása141, tartalmilag pedig az alapjog kifejtése és védelme), amely azt bizonyosan nem foglalja magában, hogy ellentmondjon az

138

Pl: HAJAS – PATYI 2009: 2339. o. Az Alkotmány 64. §-a kérelmeket és panaszokat jelölt meg a petíciós jog körében. 139 2004. évi XXIX. törvény 141. § (2)-(3) bekezdései 140 Elképzelhető olyan értelmezés is, amely szerint a „javaslatot is tartalmazhat” kitétel a javaslat szubsztantív tartalmánál fogva megengedi, hogy önálló beadvány tartalmazzon javaslatot, ám ez sem változtat azon a tényen, hogy a hatályos szabályozás az Alaptörvény által is védett jogintézményt esetlegesen és értelmezési nehézségekkel terhelten egy másik típusú (igaz, „rokon”) beadványba olvasztja be. 141 Ld. T/11657. számú törvényjavaslat, általános indokolás. http://www.parlament.hu/irom39/11657/11657.pdf (2014.12.02.) 8. o. BiBó ist ván szakkollégium

117

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 118


Alaptörvénynek. Az 1977-es törvényt épp ugyanilyen okból kritizálták korábban, a 2004-es szabályozás pedig ennek következtében fordult (legalább részben) az akkor hatályos Alkotmány szövege felé. úgy tűnik, hogy a Panasztörvény e folyamatból nem sokat észlelt, és így a korábbi szabályokat dogmatikai szempontból a lehető legkevésbé előnyösen ötvözi. A 2004-es törvény megfosztotta önállóságától a javaslatot, amivel nem is volt (legalábbis alkotmányos) probléma, hiszen azt az Alkotmány szövege nem nevesítette. Az Alaptörvény azonban önállóan rendelkezik róla, csakúgy, mint a kérelemről. A petíciós jog részjogosítványai – utalva az alapjogi jellemzőknél írottakra – procedurális alapjogok, amelyekből az egyénnek nem származhat igénye meghatározott döntésre, csupán a megfelelő eljárási pozíció és maga az eljárás biztosítására.142 E jellegzetességükkel nem fér össze az az állapot, hogy a hatályos jog jelenleg nem szabályozza önállóan a javaslatot, és a kérelmet is mint közérdekű bejelentést fogalmazza meg. Az állam jelenleg – legalábbis dogmatikailag letisztult módon – nem biztosítja a petíciós jog jogosultjai számára az alapjoguk problémamentes gyakorlásához szükséges eljárást. A hatályos terminológia kritikája után, továbbra is a „belső” elhatárolásnál maradva itt az ideje, hogy megtegyük saját javaslatainkat a fogalmi rendszer újraszabályozására. Ehhez kiindulásképpen a közérdek-magánérdek fogalompárt használjuk.143 A jogintézmény történeti fejlődése és a jog-összehasonlítás alapján egyetértünk a korábbi szabályozásokkal abban, hogy a kérelmek és a panaszok közötti határvonalat a köz- és a magánérdek határa jelenti. A közérdek és magánérdek közötti különbségtétel olykor bonyolult lehet, hiszen a közérdek magában foglalhatja (a joggyakorlás realitásait tekintve pedig tipikusan magában is foglalja) a kérelmező vagy a javaslatot tevő magánérdekét is.144 Véleményünk szerint az elválasztási pontot a beadvánnyal érintett személyek pontos körülhatárolhatósága jelenti: amennyiben az érintetti kör jól meghatározható (pl. egy család), magánérdekről beszélhetünk, ha azonban a potenciális hasznok élvezőinek köre diffúz (pl. egy kistelepülésen valaki kéri a vadászati hatóságtól a környéken megtelepedett medve kilövését, vagy jelenti, hogy a parkban kedvenc padját festékszóróval elcsúfították), akkor az esetlegesen fennálló magánérdek mellett is megállapítható a beadvány közérdekűsége. Az elhatárolás például azokban a gyakorlatban is elő-

142

SZAMEL Lajos 1988: 199-200. o. A „közérdeknek” a közigazgatás-tudományban értelmezett fogalmára ld. LŐRINCZ 2010: 77-78. o. más, véleményünk szerint kevésbé tiszta eredményre vezető elkülönítésre ld. TILK 2006: 445. o. 144 Elvi szinten ez már-már törvényszerű, hiszen a legáltalánosabb értelemben vett „közérdek” az egész társadalom érdekét szolgálja, amelynek a bedványozó is tagja, tehát az érdeke „személyesíthető”. 143

118


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 119


forduló esetekben fontos, amikor a beadványozó valamely más (többnyire hatósági) eljárás alá tartozó ügyét közérdekűnek próbálván beállítani, ilyen kérelmet terjeszt az eljárásra jogosult szerv elé.145 úgy véljük továbbá, hogy javaslat mind köz-, mind magánérdekű ügyre vonatkozhat. Erre utal maga az Alaptörvény is, amikor az alapjog megfogalmazásánál semmilyen nyelvi vagy egyéb textuális eszközzel nem kapcsolja a javaslatot a közérdekű tartalommal rendelkező kérelemhez. Ez alapján a vonatkozó beadványok következő táblázatát rajzolhatjuk fel: Magánérdek Panasz Javaslat

Közérdek Kérelem Javaslat

Az egyéni (vagy másokkal közös, de semmiképpen sem közösségi) jog- vagy érdeksérelem megszüntetésére szolgáló panasznak a Panasztörvényben foglalt definíciója alapvetően elfogadható; ahhoz egyetlen módosítást javasolunk: a fogalmi zavarok elkerülése érdekében az „olyan kérelem” helyett „olyan beadvány” szövegezés is azonos tartalommal képes ellátni a feladatát. A törvényi fogalom második mondata is helytálló, amidőn a magánérdekű javaslatot a panasz esetleges elemeként fogja fel: „A panasz javaslatot is tartalmazhat.” A fogalmat elemezve ugyanis arra juthatunk, hogy e terminológiai keretben mozogva a magánérdekű javaslat nem állhat önmagában: ez ugyanis értelemszerűen csak valamely konkrét és létező magánjellegű ügyhöz (életviszonyhoz) tapadhat, hiszen teljesen absztrakt értelemben magánérdekű javaslat nem képzelhető el. A fennmaradó kérdés tehát arra irányul, hogy ez a létező ügy (életviszony) milyen tárgyi körben respektálható, azaz mikor biztosítja az Alaptörvény a magánérdekű javaslattétel jogát. úgy véljük, nem tartozik a panaszjoghoz kapcsolódó javaslattételi jog által védett tárgykörbe az, hogy más eljárások alá tartozó beadványok (pl. egy keresetlevél) mellé a beadványozó folyó szövegbe foglalhassa az ügynek a számára kívánatos végkimenetelét.146 A panasz maga is olyan ügyekre vonatkozik, amelyeknél a jog- vagy érdeksérelem elbírálása nem tartozik más eljárás hatálya alá.147 Ehhez a differentia specificához pedig a magánérdekű javaslat 145 146

Ld. a 4. fejezet megállapításait. Egy ilyen gondolat azért is inadekvát, mert ezekben az eljárásokban leggyakrabban maga a beadvány (pl. egy kereseti kérelem, közigazgatási eljárás megindítására vonatkozó kérelem, jogorvoslati beadvány) tartalmazza az ügy megoldására tett „javaslatot”, azaz a polgár igényét, ezt a lehetőséget tehát az eljárások védik. BiBó ist ván szakkollégium

119

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 120


ennyiben mindenképp igazodni látszik. Az Alkotmánybíróság is utalt rá, hogy a petíciós jogból nem következik az egyes hatósági eljárásokban meghatározott eljárási pozíciók biztosításának kötelezettsége.148 A panasszal szemben a kérelem legfőbb fogalmi eleme a közérdekűség, amely – és ebben mindhárom vizsgált törvény egyöntetűen foglal állást – nem kizárólag össztársadalmi érdeket jelenthet, hanem valamely közösség érdekeit is védheti. Ez a csoportérdek azonban nem lehet ellentétes a társadalom érdekével, hiszen az a kérelmezési jog intézményének célját ásná alá.149 Ahogy a fenti táblázatból kiolvasható, a közérdekű javaslatot a közérdekű kérelmektől elkülönítve kezeljük: nincs sem logikai, sem dogmatikai (csupán pozitív jogi) akadálya annak, hogy önálló beadványként kerüljön megfogalmazásra – mivel az alapjog egyik legfontosabb funkcióját, a „kormányzottak” oldalán felhalmozódó tapasztalatok és ötletek becsatornázását éppen ez a jogintézmény tudja leghatékonyabban megvalósítani. Kívánatosnak tartjuk ezért, hogy – visszatérve az 1977. évi I. törvény koncepciójához – a közérdekű javaslatot mint „társadalmilag hasznos cél elérésére irányuló kezdeményezést” definiálja a törvény, ezzel elválasztva azt a közérdekű kérelmektől (ám természetesen továbbra is megengedve az átfedést).150 úgy látjuk emellett, hogy bizonyos tartalmi szempontok mentén a tág értelemben vett, Alaptörvény által is nevesített „(közérdekű) kérelmek” két további csoportra oszthatók: a szűk értelemben vett közérdekű kérelmekre, valamint egy sajátos helyzetet külön szabályozó jogintézményre, amelyet „közérdekvédelmi bejelentésnek” nevezünk. A szűk értelemben vett közérdekű kérelmekre elfogadható a közérdekű bejelentés hatályos törvényi fogalma: „olyan körülményre hívja fel a figyelmet, amelynek orvoslása vagy megszüntetése a közösség vagy az egész társadalom érdekét szolgálja.”151 A definícióból kiolvasható, hogy ebben az esetben nem szükséges konkrétan valamely szerv jogellenes mulasztását (vagy épp cselekvését) állítani, hanem megmutatkozik az alapjog klasszikus célja: a címzettől valamilyen pozitív vagy negatív magatartás kiváltása. A tiszta, elkülönülő fogalmak használatát szem előtt tartva a jelenlegi közérdekű bejelentésnek a közérdekű kérelemre való átnevezése is szükséges. Az említett másik élethelyzet egy ennél speciálisabb körülményt is értékel. A „közérdekvédelmi bejelentés” fogalmát eredetileg a – Panasztörvény által hatályon kívül helyezett, de lényegében sohasem alkalmazott – tisztességes eljárás védelméről, valamint az ezzel össze147

Panasztörvény 1. § (2) bekezdés 1211/B/1996. AB határozat. ABH 2002, 768. 149 SZAMEL Lajos 1988: 202. o. 150 1977. évi I. törvény 4. § (2)-(3) bekezdései 151 Panasztörvény 1. § (3) bekezdés 148

120


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 121


függő törvénymódosításokról szóló 2009. évi CLXIII. törvény emelte be a jogrendszerbe.152 A jogintézménnyel akkor lehetett élni, „ha a munkavállalónak tudomása van arról, vagy kellő alappal feltételezi, hogy a munkáltatónál a munkáltató magatartása, vagy a munkáltató működési körébe tartozó okok következtében a közérdek bármilyen sérelme következett vagy következhet be”.153 Noha a törvény nehezen indokolható módon alanyi oldalról a munkavállalóra szűkítette a fogalmat, abban mégis megmutatkozik egy kiemelkedően fontos jellemző: a szereplők közötti konkrét hierarchia vagy egyoldalú függés. Ezen a bázison javasoljuk egy azonos elnevezésű, de mindenféle hierarchikus és függőségi viszonyra (különösen állam-polgár és munkáltató-munkáltató) kiterjedő új szabály bevezetését. Az ide tartozó ügyek a szűk értelemben vett közérdekű kérelmeknél konfliktusosabb helyzeteket generálnak: lényegében az angol nyelvben „whistleblowing”-ként154 elterjedt tevékenységről van szó, amely (és ezt a legtöbb modern állam már felismerte) kiemelt védelmet igényel.155 A bejelentő itt meghatározott szervvel (többnyire munkahelyével) szemben lép fel, amellyel saját maga (és adott esetben családja) számára hatalmas egzisztenciális kockázatot vállal – tulajdonképpen a legszorosabb értelemben felfogott magánérdeke ellenében cselekszik. Épp e helyzet egyensúlytalanságának a mérséklése miatt szükséges a „whistleblower” érdekeinek hatékony védelméhez és az ilyen jellegű tevékenység motiválásához szükséges eszközrendszernek biztosítása. Az ilyen értelemben vett közérdekvédelmi bejelentések társadalmi hasznossága nehezen túlbecsülhető, hiszen az állami szervezetrendszeren belül alkalmasint jelen lévő korrupció vagy a munkahelyi visszaélések mind olyan problémák, amelyek ellen a petíciós jognak ez a válfaja hatékonyan veheti fel a harcot. Valójában itt mutatkozik meg legerősebb formájában az állam objektív, intézményvédelmi kötelezettsége156, amennyiben pozitív módon is védi az alapjog gyakorlásának a lehetőségét.157 A fentiek figyelembevételével újra felrajzolt táblázat tehát a következőképpen módosul:

152

KLOTZ 2013: 13. o. Más javaslat a „közérdekű nyilvánosságra hozatal” kifejezést preferálja. HORN 2008: 15. o. 153 2009. Évi CLXIII. Törvény 20. § (1) bekezdése 154 Szó szerinti fordításban „sípfújást” jelent; magyar megfelelője lehet esetleg a „vészharang kongatása”. KLOTZ 2013: 13. o. 155 Ld. PAPP 2013. 156 MICHALOwSKI – wOODS 1999: 77-78. o. Az intézményvédelmi kötelezettséget a petíciós jog körében nem értelmezi: HAJAS – PATYI 2009: 2340. o.; a kapcsolatot elismeri azonban TILK 2006: 444. o. 157 Ld. még: CALLIESS 2014: 36-38. o. BiBó ist ván szakkollégium

121

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 122


Magánérdek Panasz Javaslat

Közérdek Közérdekű kérelem Közérdek-védelmi bejelentés Javaslat

Ezzel mindjárt azt is megmagyaráztuk, hogy gyakorlati szempontból miért kulcsfontosságú a kifejtett elméleti elhatárolás: a bejelentővédelmi rezsim körében igénybevehető eszközök spektrumát hozzákapcsolhatjuk az egyes beadványfajtákhoz.158

3.5.2. „Külső” elhatárolások A petíciós jog keretein belül eső beadványok közötti különbségtétel jóval nagyobb kihívást jelentett, mint azoknak (e pont alkalmazásában a továbbiakban: petíciós beadványok) a más eljárás hatálya alá tartozó beadványoktól való elhatárolása. Ez utóbbi különösen a panaszoknál válik fontossá. Elméleti szempontból leszögezhetjük, hogy a petíciós beadványok lehatárolására formailag egyfajta „közbenső maradékelven” (negatív oldal), materiálisan pedig a tartalmuk alapján (pozitív oldal) kerülhet sor. A két módszer együttes alkalmazása nagy biztonsággal segít minősíteni a beadványokat. A „közbenső maradékelv” némileg zavaros fogalma alatt azt értjük, hogy egyik oldalról csak az olyan beadvány minősülhet petíciós beadványnak, amely nem tartozik más eljárás hatálya alá (például tartalma szerint nem egy sui generis jogorvoslati eljárás megindítására irányul); ez tehát egy negatív megfogalmazás. Ha megállapítják, hogy a beadványt nem valamely „szokásos” eljárási rezsim szerint kell elintézni, a tartalmi (pozitív) oldal vizsgálata következik: amennyiben a beadvány rendelkezik az egyes petíciós beadványok valamelyikének előző pontban felvázolt jellemzőivel, akkor a Panasztörvény szerint kezelendő ügyként identifikálhatjuk. Ha azonban ezeket a jellemzőket sem teljesíti, a címzettre irányadó normák szerinti „egyéb” kategóriába kerül, tehát nem a Panasztörvény szerint intézik (ezért

158

A kívánatos bejelentővédelmi rendszer elméleti kereteinek a meghatározása, az alkalmazható jogintézmények körének a vizsgálata e tanulmány keretein túlmutat. Célunk annyi lehetett e téren, hogy a vázolt dogmatikai összefüggések stabil alapját képezhessék egy ilyen rendszer felépítésének. E helyütt csupán annyit jelzünk, hogy más jogrendszerekből számos működő megoldást ismerünk a bejelentők védelmére és motiválására. Pl. a „whistleblower Protection Act” az USA sajátságos jogrendszerében. POSNER 1996: 107-111. o. A törvény alkalmazására: MCCARTHY 2012.

122


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 123


a „közbenső” maradékelv elnevezés).159 A gyakorlat számára a negatív lehatárolás nem okoz különösebb nehézségeket, mivel a címzettek rendszerint tisztában vannak a saját feladat- és hatáskörükkel, valamint az ide tartozó eljárásokkal, és az erre vonatkozó beadványokat felismerik. Probléma a pozitív (tartalmi) oldal vizsgálatával merülhet fel, ha ugyanis a jogalkalmazó nem képes felismerni a petíciós beadványokra jellemző tartalmi elemeket, az indítványt végül az említett „egyéb” ügyekre vonatkozó szabályok szerint, a Panasztörvényben foglalt eljárás és garanciák mellőzésével intézik.

3.6. Az alapjog kötelezettje – „bármely közhatalmat gyakorló szervhez” 3.6.1. A kötelezettek köre A 2.4. fejezetben láthattuk, hogy az Alkotmányhoz képest az Alaptörvény módosított a jog kötelezettjeinek a körén: a „illetékes állami szervek” helyett „bármely közhatalmat gyakorló szervet” jelölt meg. E megfogalmazás lényeges szűkítésként értelmezhető, hiszen a feladatés hatáskörükben rendkívül sokszínű állami szerveknek csupán egy része gyakorol ténylegesen közhatalmat, azaz állapít meg külső (saját szervezetén kívül eső) jogalanyokra nézve jogokat és kötelezettségeket, alkalmaz velük szemben intézkedéseket. Csakúgy, mint az írásbeli formához kötésénél, a címzetti kör szűkítésekor sem tudjuk kitapintani a korlátozás legitim célját, az ugyanis ellenkezik az alapjog természetével és funkcióival. A petíciós jog mindenekelőtt az állam szerveinek megszólíthatóságát követeli meg, demonstrálván, hogy az állam a polgárokért működik.160 Mihelyst nem teljesül az a követelmény, hogy a megszólíthatóság terjedjen ki az állam minden szervére, óhatatlanul sérül az alapjog lényeges tartalma.161 A formakötöttség esetéhez hasonlóan, a Panasztörvény (és az annak alapján alakuló gyakorlat) a maga szintjén ezt a dilemmát is kezelte: az állami szervekre és a helyi önkormányzatokra terjeszti ki személyi hatályát.162 E megoldás lényegében hasonlít a német Grundgesetz által követett koncepcióhoz, amely korábbi magyar Alkotmányhoz hasonlóan az „illetékes

159

A fővárosi és megyei kormányhivatalok esetén pl. a fővárosi és megyei kormányhivatalok Egységes Iratkezelési Szabályzatáról szóló 20/2013. (VI. 25.) KIM utasítás 1. függelék 5. pont A 035 01. sor („Belső és külső egyéb levelezés”), A 052 05. sor („Egyéb adatszolgáltatás, igazolások kiadása, értesítés, tájékoztatás”) 160 VITZHTUM 1988: 123. o. 6. jegyzet. 161 Nota bene: az AB egy korai határozatában úgy fogalmazott, hogy petíciót azon állami szerveknél lehet előterjeszteni, amelyeknek „[...] egyik alapvető funkciója azok elbírálása és orvoslása.” 987/B/1990. AB határozat. ABH 1991, 527. BiBó ist ván szakkollégium

123

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 124


szerveket” kötelezi.163 A német alkotmányjog-tudomány azt a szervet tekinti illetékesnek, amelyik kompetens arra, hogy döntést hozzon és cselekedjen a petíciós beadvány ügyében. Mivel az alapjog általában az államot kötelezi, indifferens, hogy az „illetékes állami szerv” melyik hatalmi ágba tartozik.164 Az állami kötődés okán a kötelezetti körbe sorolhatjuk az állami és önkormányzati tulajdonban álló gazdálkodó szervezeteket is.165 Még érdekesebb azonban, hogy a jogalkotó közérdekből bizonyos típusú magánjogi jogalanyokra is kiterjesztette a petíciós jog (pontosabban értelemszerűen a panaszjog) kötelezetti oldalát. E kötelezettek jellemzően olyan feladatokat látnak el, amelyek társadalmi vagy gazdasági szempontból jelentősek, és/vagy gazdasági erejüknél fogva megjelenik egyfajta hierarchikus elem.166 A jogalkotó tehát magánszemélyek között is megteremti és védi a panaszjogot mint az egyéni érdekek előmozdításának a lehetőségét.

3.6.2. A címzett kötelezettségei A petíciós jog alapjogi fogalmának meghatározása előtt térképezzük fel, hogy milyen konkrét kötelezettségek terhelik a beadvány címzettjét annak elintézése során. A Panasztörvény kellő részletességgel szabályozza a kérdést. Mint utaltunk rá, a petíciós jog körébe tartozó részjogosítványok procedurális alapjognak minősülnek: a beadvány meghatározott tartalmú döntésre nem kötelezi ugyan a jogalkotót, de meghatározott eljárás lefolytatására igen.167 A másik oldalon ezek lesznek a petíciós jogát gyakorló személy alanyi pozíciói. Ha azonban pusztán ehhez az eljárási szemlélethez ragaszkodnánk, az a gyakorlatban nem jelentene mast, mint jogot „a szemeteskosárnak való panaszkodásra”.168 A hatékony jogi védelemhez ezért az is hozzátartozik, hogy a kérelmet érdemben vizsgálják és arról döntsenek.

162

Panasztörvény 1. § (1) bekezdése. A Panasztörvény ezzel is a korábbi szabályozást követi. Ld. 2004. évi XXIX. törvény. 141. § (1) bekezdése 163 Zuständigen Stellen, ld. GG 17. cikk http://www.gesetze-im-internet.de/gg/BJNR000010949.html (2014.12.02.) 164 VITZTHUM 1988: 127. o. Még csak az sem lényeges, hogy a szerv ténylegesen képes-e segíteni a beadványozónak, ameddig erre megvan az elvi lehetősége. Uo. 24. jegyzet. 165 KONDOROSI 1994: 18. O.; VASS 1997: 25. o. 166 Így például magánnyugdíjpénztárak, pénzügyi intézmények, hitelintézetek, független közvetítők. Pl. a hitelintézetekről és a pénzügyi vállalkozásokról szóló 2013. évi CCXXXVII. törvény 288. § 167 Az eljárási garanciák annál lényegesebbek egy-egy alapjog esetén, minél szűkebb az adott alapjog szubsztantív tartalma. CALLIESS 2014: 38-39. o.

124


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 125


Az alapjog gyakorolhatóságának „bemeneti” követelményeként a címzett természetesen köteles lehetővé tenni az ilyen beadványok megtételét: azokat átvenni169, majd megfelelően minősíteni.170 A Panasztörvény segíti a joggyakorlást a szóbeli petíciók írásba foglalásának, továbbá jogalkotásra vonatkozó javaslat esetén a jogalkotó részére való megküldésnek a kötelezettségével.171 A petíciós beadvány beérkezése után háromféle döntés születhet: a címzett megállapítja hatásköre vagy illetékessége hiányát, ezért a beadványt az eljárásra jogosult szervhez teszi át; mellőzi a beadvány vizsgálatát; érdemben elbírálja a beadványt. A beadvány vizsgálatának a mellőzése lényegében egy eljárási akadályt képez, amelynek következtében az alapjog adott tekintetben már nem gyakorolható. A mellőzés okai lehetnek opcionálisak vagy kötelezők. A petíciós beadvány elintézése mellőzhető (opcionálisan), ha a „res iudicata” esete forog fenn, azaz egy korábbival azonos tartalmú és azonos beadványozó által tett indítványról van szó.172 úgy gondoljuk, hogy e szabályozás nem kellőképpen cizellált, mivel nem differenciál a petíciós beadványok típusai között, és azok funkciójára sincs teljes mértékben tekintettel. Panaszok esetében indokolt a res iudicata szabályainak a fenntartása, mivel egy konkrét magánérdekű igény elbírálásáról van szó, ám a közérdekű oldalon ugyanez már következetlenségekhez vezet, két okból is. Egyrészt a tág értelemben vett közérdekű kérelmek és javaslatok többnyire valamely pozitív magatartás kiváltását célozzák, amelyre gyakran erőforráshiány miatt nincs lehetőség. Ha később, az erőforrások rendelkezésre állásakor terjesztenek elő azonos tartalmú beadványt, azt lényegében a körülmények olyan megváltozásaként lehetne értékelni, amely feloldja a res iudicata hatását. A hatályos szabályozás mégis lehetőséget ad a címzett számára, hogy vizsgálat helyett mellőze a beadványt; a megfogalmazásból eredő vizsgálati lehetőséget itt nem tartjuk elegendő garanciának. Másrészt szintén következetlen, hogy – au contraire – a törvény szerint a más indítványozó által tett, ám korábbival azonos tartalmú közérdekű petíciós beadványt érdemben kell vizsgálni. Ez arra világít rá, hogy a „közérdekűség” önmagában olyasmi, amely legalábbis kétségessé teszi a res iudicata alkalmazhatóságát. Ugyanitt szabályozza a törvény – második mellőzhetőségi okként – a beadványozó azonosíthatatlanságát. E korlátozás sem méltányolható teljes mértékben.173 Míg ugyanis a panasz

168

VITZTHUM 1988: 125. o. HAJAS – PATYI 2009: 2346. o. 170 Eljárási szempontból éppen ez a minősítés fogja meghatározni a Panasztörvény alkalmazandóságát. 171 Panasztörvény 1. § (4) bekezdés 172 Panasztörvény 2. § (6) bekezdés 169


125

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 126


magánérdekhez, tehát konkrét személyhez (személyekhez) kötődik, itt az érdemi kivizsgálás és a válaszadás szempontjából indokolt az azonosíthatóság követelménye. A közérdekű kérelmek azonban kevésbé tapadnak a kérelmező személyéhez, így (tekintettel az ügyteherre is) nem okozna gondot a válasz elektronikus és hirdetmény útján történő közzététele, amenynyiben az ügy a kérelmezővel való további kommunikáció nélkül elbírálható. Az anonim petíciók mellőzhetősége bizonyára inkább egyfajta „önvédelmi” célt szolgál, mivel a nagy tömegben érkező, komolytalan tartalmú beadványok vizsgálata túlzott munkaerőt kötne le. A petíciós beadványok mennyisége ezt az aggodalmat jelenleg nem támasztja alá, mégis indokolható a „nyilvánvalóan komolytalan” anonim beadványok mellőzhetőségének a fenntartása, az érdemben elbírálható névtelen közérdekű petíciók vizsgálatának a kötelezettsége mellett. A mellőzés következő oka kizárólag a panaszokra vonatkozik, e tekintetben pedig elfogadható: a sérelmezett tevékenységtől vagy mulasztástól számított 6 hónapon túl előterjesztett panaszok vizsgálata mellőzhető, az egy even túliak pedig kötelezően, érdemi vizsgálat nélkül elutasítandók.174 Amennyiben a mellőzésre nincs ok, a beadványt főszabály szerint 30 napon belül érdemben vizsgálják és elbírálják.175 Ha a petíciós beadvány alaposnak bizonyul, a szervet tág körben megrajzolt intézkedési kötelezettség terheli: gondoskodnia kell a jogszerű vagy a közérdeknek megfelelő állapot helyreállításáról, illetve az egyébként szükséges intézkedések megtételéről; a feltárt hibák okainak megszüntetéséről; az okozott sérelem orvoslásáról; és indokolt esetben a felelősségre vonás kezdeményezéséről.176 Itt is kiviláglik tehát, hogy az alapjog kevésbé a döntés konkrét tartalmának a meghatározásával, inkább a döntésig elvezető eljárásnak a megteremtésével biztosítja funkcióit.177 Az alapjog tartalmának fontos fogalmi eleme a beadványozó tájékoztatása, amelyet áttétel és érdemi vizsgálat esetén kötelezővé is tesz a törvény, ám a beadvány mellőzésekor ilyen kötelezettséget nem ír elő. Mindez nem konform a közigazgatás átlátható és kiszámítható működésének a jogbiztonság elvéből következő követelményével.178

173

Másként gondolkodik erről VASS György. VASS 1997. 26. o. Panasztörvény 2. § (7) bekezdés 175 Panasztörvény 2. § (1) bekezdés 176 Panasztörvény 3. § (1) bekezdés 177 Azonban a válasz nem lehet túlzottan általános sem, mivel így rutinszerűvé és a funkciótól idegenné válna az alkalmazás. VITZTHUM 1988: 126. o. 174

126


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 127


Lényeges tartalmi elem végül a petícionáló személyek védelme179, amely a szólás- és véleményszabadsággal is összefügg.180 A törvény általános érvénnyel rögzíti, hogy a beadványozót nem érheti hátrány a tevékenységével kapcsolatban, rendelkezik emellett a személyes adatok védelméről is.181 Mint korábban utaltunk rá, a szükséges és megfelelő védelem az egyes petíciós beadványtípusoknál nem egyezik: az állam intézményvédelmi kötelezettségéből következne különösen a hatékony bejelentővédelmi rendszer kidolgozása. Amennyiben a fenti kötelezettségek valamelyikét (különösen az érdemi vizsgálat és a válaszadás mint kifelé megnyilvánuló cselekmény követelményét) a címzett nem teljesítette, a petícionáló számára megnyílnak az általános alapjogvédelmi mechanizmusok. E pontban megvizsgáltuk a petíciós jog címzettjeinek kötelezettségeit az ügyintézéskor; ezzel lényegében körvonalaztuk az alapjog szubsztantív tartalmát is.

3.7. A petíciós jog alapjogi fogalma A fenti elemzés során hosszasan és közelről vizsgáltuk az alapjog egyes jellemzőit. Az elemzés eredményei és a levont következtetések birtokában vállalkohatunk arra, hogy a magyar jogirodalom eredményein túllépve meghatározzuk a petíciós jog komplex alapjogi fogalmát, amely alapján a petíciós jog ideális alkotmányi szintű megfogalmazását is felvázolhatjuk. Eredményeinket összegezve e fogalom a következő: a petíciós jog azt a mindenkit megillető, egyénileg és kollektíve is gyakorolható alapvető jogot jelenti, hogy a döntésre hatáskörrel és illetékességgel rendelkező állami szervhez közvetlenül előterjesztett egyéni panaszt vagy közérdekű kérelmet és a javaslatot a címzett 1) meghatározott eljárásban 2) érdemben kivizsgálja, 3) arról döntést hozzon és 4) döntéséről tájékoztassa a beadványozót, 5) akit beadványa miatt sérelem nem érhet. Definíciónk utal a korábban feltárt alapjogi jellemzőkre is: eljárási jogosultság, amelyből alanyi jogok származnak; az államnak intézményvédelmi kötelezettsége van; részben rész-

178

Vö. 72/1995. (XII. 15.) AB határozat, ABH 1995, 351, 357. SÁRI – SOMODY 2006: 223. o. 180 Emlékezzünk, hogy a petíciós jog a kommunikációs alapjogok családjába (is) tartozik, amelyek esetén kiemelt garancia a retorziómentesség. BULLINGER 1991: 48. o. 181 Panasztörvény 3. § (2)-(3). Kivétel, ha nyilvánvalóvá vált a rosszhiszemű és jogellenes joggyakorlás. ld. (4) bekezdés 179


127

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 128


vételi jog, e tekintetben status activus. Az imént tett megállapításokat felhasználva a következő kívánatos alkotmányi megfogalmazást adhatjuk: „(1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együtt panasszal, kérelemmel vagy javaslattal forduljon bármely állami szervhez. A megkeresésre a címzett köteles válaszolni. (2) Az állam biztosítja, hogy az (1) bekezdésben foglalt jog gyakorlása miatt senkit hátrány nem érhet.” Az (1) bekezdés lényegében formai kötöttségek nélkül határozza meg az alapjog gyakorolhatóságát, emellett a kívánatos szintre terjeszti ki a kötelezetti kört. Rögzíti továbbá a válaszadás kötelezettségét, amely az alapjog lényeges tartalma. A (2) bekezdés az állam pozitív kötelezettségeit húzza alá: feladatokat ró az államra (különösen a jogalkotóra) a beadványozó hatékony védelmével kapcsolatban, ami napjainkban alighanem a petíciós jog szélesebb körű alkalmazása felé mutató egyik kitörési pont lehet. Elméleti megállapításaink és a petíciós jog dogmatikájának megújítására tett javaslataink tehát a két fenti javaslatban összegződnek. A továbbiakban kitekintést teszünk a petíciós jog gyakorlati érvényesülése felé.

4. A petíciós jog intézményeinek érvényesülése: mennyiségi mutatók és trendek „A védtelen jog nem tartós rendet, hanem tartós rendetlenséget jelent.” /K. Binding/ E tanulmány írásával párhuzamosan empirikus felmérésbe kezdtünk, amelynek eredményeit a téma további kutatásánál használhatjuk fel. Eredményeink részletes bemutatása túlhalad a dolgozat keretein, így itt csupán a módszertan és a legfontosabb állítások összegzésére szorítkozunk, a részletes megállapításokat pedig később, nagyobb terjedelemben elemezzük. Hazánkban a kérelmezési- és panaszjog körébe sorolható jogintézmények gyakorlati érvényesüléléről legutóbb 1996-ban publikáltak felmérést.182 2014-ben – az összehasonlíthatóság érdekében – azonos módszertani alapokról indultunk, ám a mintát és a kérdéseket is kibővítettük. A kutatás keretében összesen mintegy 220 szervet kerestünk meg közérdekű

182

VASS 1996; SZIKORA 1995.

128


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 129


adatok megismerése iránti igénnyel, a központi közigazgatás és az önkormányzatok bázisán.183 Kérdéseink a szervhez 2013-ban és 2014. októberéig beérkezett közérdekű bejelentések és panaszok, valamint a közülük áttett ügyek mennyiségére, a beadványok iktatásának módjára, a fogalmak elhatárolásának esetleges problémáira és arra vonatkoztak, hogy a Panasztörvény. elfogadása óta részesültek-e képzésben a szerv ügyintézői. Az önkormányzatoknál ezen kívül a közmeghallgatásokon felmerült ügyekre is rákérdeztünk. Legfontosabb megállapításunk, hogy a vizsgált szervekhez érkezett közérdekű bejelentések és panaszok száma az elmúlt szűk két évtizedben alapvetően emelkedett; lakosság megismerte a vonatkozó jogintézményeket és rendszeresen él is azokkal. Mindez csupán az ilyen beadványoknak a korábbi adatokhoz viszonyított mennyiségére utal: relative még mindig elenyésző töredékét jelentik a teljes ügytehernek. Az áttételek aránya változó; nagyban függ a vizsgált szerv hatáskörétől. A címzett elnevezése, valamint a polgárok hétköznapi tapasztalatai alapján „közismertebb” szervtípusok esetén a beadványok „találati aránya” nagyobb (a NAV megyei adóigazgatóságainál és az önkormányzatoknál átlagosan a petíciós beadványok 10-15%-a kerül végül más szervhez), míg az általánosabb elnevezésű, vagy a polgároktól távolabb álló intézményeknél nagyságrendileg magasabb az „eltévedt” beadványok száma (például a Miniszterelnökség és a megyei kormányhivatalok átlagosan az ilyen beadványok 30-35%-át teszik át). Feltűnő, hogy szinte minden megkeresett szerv tagadta, hogy nehézséget okozna számára a beadványok panasznak vagy közérdekű bejelentésnek minősítése, mégis, még azonos hatáskörű szervek esetén is előfordultak jelentős eltérések nemcsak a két beadványítpus egymáshoz való viszonyában, de azok együttes számában is. (Míg például a Bács-Kiskun megyei munkavédelmi szakigazgatási szervnél 2013-ban egyetlen ilyen ügyet regisztráltak, HajdúBihar megyében 514 beadványt minősítettek e körbe tartozónak.) Ez arra utal, hogy a jogalkalmazók nincsenek felvértezve a sikeres ügykezeléshez szükséges tudással, ami rendkívül széttartó gyakorlathoz, s potenciálisan az alapjog rendszeres megsértéséhez vezet. Különösen igaz ez az önkormányzati szintre. A korábbi kutatás eredményeit többé-kevésbé megismételték az önkormányzati szintről beérkező adatok: úgy tűnik, hogy a petíciós joggal továbbra is aránylag többen élnek a közepes és a nagyobb városokban, mint a kistelepüléseken. A rendelkezésre álló adatok alapján azonban egyelőre nem volt kétséget kizáróan igazolható a trend: a városok esetén évente átlagosan 500-600 lakosra jut egy közérdekű bejelentés vagy panasz184 (többnyire utóbbi), míg

183

Egyéb szervek (pl. Alkotmánybíróság, Országgyűlés, autonóm szervek) a módszertani kötöttségek okán ezúttal kimaradtak. BiBó ist ván szakkollégium

129

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 130


a falvak átlagos népességéhez viszonyítva ez évente 2-3 beadványt jelentene számukra. Több kistelepülés jelezte, hogy a képviselő-testület és a lakosság közvetlen, napi kapcsolata szerves módon képes kezelni a felmerülő ügyeket, ezért nincs szükség a „papírozásra”. Az eredményekből az is kiolvasható, hogy minden településtípus esetében gyakoribbak a petíciós beadványok, mint a közmeghallgatás igénybevétele (utóbbira évente általában egyszer van lehetőség, a petíciós jog körébe tartozó ügyek felmerülése azonban ehhez tipikusan nem igazodik). A trendekben földrajzi meghatározottságot nem vizsgáltunk, ehhez ugyanis nem állt rendelkezésre elegendő adat. Az egyes (hasonló lakosságú) települések között olykor nagy mértékben eltérő adatok az érintett önkormányzatok attitűdjével is kapcsolatban lehetnek. E két szempont vizsgálata a kutatás további lehetséges irányait jelzi.

5. Záró gondolatok Az elvégzett elméleti munkára visszatekintve úgy véljük, hogy a dolgozat elején kitűzött célunk alapvetően sikerrel zárult. Kutatásunk során újragondoltuk például a petíciós beadványok körét és egymáshoz való viszonyukat, továbbá felvázoltuk a kérelmezési- és panaszjognak a magyar jogtudományban ilyen részletességgel mindeddig nem ismert, komplex alapjogi fogalmát. Ennek segítségével szövegszerű javaslatot tehettünk egy olyan alkotmányos szabályozásra, amely a jelenleginél erőteljesebben kötődik a megadott alapjogi fogalomhoz. Ehhez szükségessé vált az alapjog dogmagikájának részletes, a napjainkig publikált hazai munkákat meghaladó mélységű elemzése. Választott módszerünk alapján az alapjog verifikálását követően lépésről lépésre haladtunk a petíciós jog egyes fogalmi elemein, amely végül elvezetett minket az említett eredményhez. A dolgozat végén összegzett empirikus kutatásunk rávilágított, hogy a releváns jogintézmények alkalmazásának gyakorisága „felfutóban” van, így fokozott a jogalkotó felelőssége a szabályozáskor. A petíciós jog dogmatikájának megismerése felé tett lépéseink ezzel célt értek, ám semmiképpen sem élhetjük meg úgy, mint egy fárasztó utazás végét. A dolgozat ugyanis a stabil dogmatikai alapok megteremtésére vállalkozott, ám mindezt nem öncélból tette: úgy véljük, hogy ezeken az alapokon a célok és eszközök rendszerének együtthatásából számos, magas szinten funkcionáló jogintézményt fejleszthetünk ki, amelyek segítik az Alaptörvény XXV. cikkében megfogalmazott jog egyéni és társadalmi szempontból egyaránt hatékony gyakor184

Kiemelkedik például Tiszaújváros, ahol ez az arányszám kb. 120.

130


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 131


lását. Ennek elterjedésével pedig az egész társadalom kerülhet közelebb a Bibó István által megfogalmazott, közügyekben kezdeményezőleg fellépő, szabadságszerető emberben megragadott ideáltípusához.


131

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 132


Felhasznált irodalom • BADÓ – TRÓCSÁNYI (szerk.) 2005: BADÓ Attila – TRÓCSÁNYI László (szerk.): Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. KJK-Kerszöv, Budapest 2005. • BALOGH 2003: BALOGH Zsolt: Az Alkotmány magyarázata. KJK-Kerszöv, Budapest 2003. • BALOGH – SCHANDA 2011: BALOGH Zsolt – SCHANDA Balázs (szerk.): Alkotmányjog – alapjogok. PPKE JÁK, Budapest 2011. • BAUM 1987: Robert A. BAUM: Public Interest Law. Oceana Publications, London – Róma – New York 1987. • BIBÓ 1986: BIBÓ István: Kényszer, jog, szabadság. In BIBÓ István: Válogatott tanulmányok 1. kötet (1935-44). Magvető, Budapest 1986. • BODNÁR 2014: BODNÁR Eszter: A választójog alapjogi tartalma és korlátai. HVG-ORAC, Budapest 2014. • BODNÁR 2011: BODNÁR Eszter: Választójog és választási rendszer az Alaptörvényben. Magyar Közigazgatás Új folyam 2011/3. • BÓDI 2005b: BÓDI Stefánia: A Cseh Köztársaság alkotmányos fejlődésének áttekintése. Collega 2005/4. • BÓDI 2002: BÓDI Stefánia: A petíciós jog hazai szabályozásával szemben támasztott követelmények, a magyar, a német és a holland jogi szabályozás összevetése. Collega 2002/5. • BÓDI 2004: BÓDI Stefánia: A petíciós jog Franciaországban, Németországban és Hollandiában. Acta Humana 2004/3. • BÓDI 2005a: BÓDI Stefánia: Az egyesülési, gyülekezési és petíciós jog magyarországi szabályozásának története. Collega 2005/1. • BÓDI 2001: BÓDI Stefánia: Petíciós jog a nemzetközi egyezményekben. Collega 2001/5. • BULLINGER 1991: Martin BULLINGER : The Constitution and Communication. In Christian STARCK (szerk.): New Challenges to the German Basic Law. Nomos, Baden-Baden 1991. • CALLIESS 2014: Christian CALLIESS: Dimensions of Fundamental Rights – Duty to Respect versus Duty to Protect. In Hermann PüNDER – Christian wALDHOFF (szerk.). Debates in German Public Law. Hart Publishin, Oxford 2014. • DwORKIN 1996: Ronald DwORKIN: Freedom’s law: The moral reading of the American Constitution. Oxford University Press, New York 1996. • DEGRÉ 1988: DEGRÉ Alajos: Az ellenállási jog története Magyarországon. Jogtudományi Közlöny 1988/6. • EÖTVÖS 1902: EÖTVÖS József: A XIX. század uralkodó eszméinek befolyása az álladalomra. 2. kötet. Budapest 1902. • ÉRSZEGI 1990: ÉRSZEGI Géza: Az Aranybulla. Helikon Budapest 1990.

132


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 133


• FOGARASI 2010: FOGARASI József (szerk.): A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC, Budapest 2010. • FÖLDESI 1993: FÖLDESI Tamás: Adalékok a petíciós jog történetéhez. Acta Humana 1993/11. • GÖTZ 1991: Volkmar GÖTZ : Legislative and Executive Power under the Constitutional Requirements entailed in the Principle of the Rule of Law. In Christian STARCK (szerk.): New Challenges to the German Basic Law. Nomos, Baden-Baden 1991. • HAJAS- PATYI 2009: HAJAS Barnabás – PATYI András: 64. § - Panaszjog. In JAKAB András (szerk.): Az Alkotmány kommentárja. II. kötet. Századvég, Budapest 2009. • HIGGINSON 1986: Stephen A. HIGGINSON: A Short History of the Right To Petition Government for the Redness of Griavances. The Yale Law Journal 1986/1. • HODGKISS 1987: Anita HODGKISS: Petitioning and the Empowerment Theory of Practice. The Yale Law Journal 1987. • HOFFMAN – NAGY (szerk.) 2014: HOFFMAN István – NAGY Marianna (szerk.): A Magyaroszág helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata. HVG-ORAC, Budapest 2014. • HOLT 1992: J. C. HOLT: Magna Carta. Cambridge University Press. Cambridge 1992. • HORÁNYI 1999: HORÁNYI Özséb: A panasz jogintézménye az elektronikus médiában. In Sárközy Erika (sorozatszerk.): Rendszerváltás és kommunikáció. Osiris, Budapest 1999. • HORN 2008: HORN Gabriella: Fütyülnek rájuk. Közérdekű bejelentések. Magyar Narancs, 2008. október 30. • JAKAB 2011: JAKAB András: Az új Alaptörvény keletkezése és gyakorlati következményei. HVG-ORAC, Budapest 2011. • KAJTÁR 2001: KAJTÁR István: Kérvénykultúránk jogtörténeti gyökerei. JURA 2001/1. • KOMMENTAR : Hans H. KLEIN: Artikel 17. In Theodor MAUNZ – Günter DüRIG: Grundgesetz Kommentar. Verlag C.H. Beck, München 2011. • KLOFSTAD 2011: Casey A. KLOFSTAD: Civic Talk. Temple University Press. Philadelphia 2011. • KLOTZ 2013: KLOTZ Péter: Megújul a közérdekű bejelentésekre vonatkozó szabályozás. Közszolgálat, 2013/2. • KONDOROSI 1994: KONDOROSI Ferenc: A panaszjog szabályozásának társadalmi összefüggései. Acta Humana 1994/14. • KOVÁCS István (szerk.): Nyugat-Európa alkotmányai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1988. • KOVÁCS – SZABÓ (szerk.) 1976: KOVÁCS István – SZABÓ Imre (szerk.): Az emberi jogok dokumentumokban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1976. • KUKORELLI (szerk.) 2007: KUKORELLI István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris, Budapest 2007. • LAwSON – SEIDMAN 1999: Gary LAwSON – Guy SEIDMAN: Downsizing the Right to Petition. Northwestern University Law Review, 1999. BiBó ist ván szakkollégium

133

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 134


• MCCARTHY 2012: Robert J. MCCARTHY: Blowing in the Wind: Answers for Federal Whistleblowers. william and Mary Policy Review. 2012/3. • MEZEY (szerk.) 2003: MEZEY Barna (szerk.): Magyar alkotmánytörténet. Osiris, Budapest 2003. • MICHALOwSKI – wOODS 1999: Sabine MICHALOwSKI – Lorna wOODS: German Constiturional Law. The protection of civil liberties. Dartmouth-Ashgate, Aldershot 1999. • MOLNÁR 1929: MOLNÁR Kálmán: Magyar közjog. Danubia Kiadás, Pécs 1929. • PAPP 2013: PAPP D. Gábor: A közérdekű bejelentő védelme. ügyvédek Lapja 2013/4. • POSNER 1996: Richard A. POSNER : Law and Legal Theory in England and America. Clarendon Press, Oxford 1996. • POZSÁR-SZENTMIKLÓSY 2014: POZSÁR-SZENTMIKLÓSY Zoltán: Az általános alapjogi tesztek dogmatikája. 2014, kézirat • RESS 1991: Georg RESS: The Constitution and the Requirements of Democracy. In Christian STARCK (szerk.): New Challenges to the German Basic Law. Nomos, Baden-Baden 1991. • SAJÓ 1988: SAJÓ András: Társadalmi-jogi változás. A társadalmi változás jogszociológiája. Akadémiai Kiadó, Budapest 1988. • SÁRI – SOMODY 2008: SÁRI János - SOMODY Bernadette: Alapjogok. Alkotmánytan II. Osiris, Budapest 2008. • SZAMEL Katalin 1988: SZAMEL Katalin: A petíciós jogról – alkotmányközelben. Jogtudományi Közlöny, 1988/12. • SZAMEL Lajos 1988: SZAMEL Lajos: A petíciós jog (kérelmezési és panaszjog). Állam és Igazgatás 1988/3. • SZIKORA 1995: SZIKORA Katalin: Kérelmek, sérelmek, bejelentése. A kérdezetlen közvélemény. Magyar Hírlap, 1995. október 6. • TILK 2006: TILK Péter: A petíciós jog. In Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok. (szerk. CHRONOwSKI Nóra et. al.) Dialóg Campus, Budapest – Pécs 2006. V• ASS 1997: VASS György: Panasz, törvény, panasztörvény, avagy úton a petíciós jog kiteljesedése felé. Magyar Közigazgatás 1997/1. • VITZTHUM – MäRZ 1989: wolfgang G. VITZTHUM – wolfgang MäRZ : Der Petitionsausschuß. In: Hans-Peter Schneider – wolfgang Zeh (szerk.): Parlamentsrecht und Parlamentspraxis. walter de Gruyter, Berlin 1989. • VITZTHUM 1988: wolfgang G. VITZHTUM: Petitions to Parliament. In Ulrich KARPEN (szerk.): The Constitution of the Federal Republic of Germany. Nomos, Baden-Baden 1988 Az internetes források utolsó letöltésének ideje egységesen 2014. 10. 31.

134


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 135

a kÖzegészségügYi igazgatás intézménYesülése a XX. százaD első feléig

PAPP dOROTTYA

A közegészségügyi igazgatás intézményesülése a XX. század első feléig különös tekintettel az Országos Közegészségügyi intézet létrejöttére és működésére 1

1. Bevezetés Dolgozatomban a magyarországi közegészségügyi rendszer egykori központi szervének, a m. kir. Országos Közegészségügyi Intézet (továbbiakban: OKI) létrejöttének előzményeit, körülményeit és fázisait, illetve a működését biztosító jogszabályi hátteret vizsgálom. Elsősorban a közigazgatás szervezetrendszerén betöltött helyével és funkciójával foglalkozom, valamint azzal jogalkotói céllal, amely a feladatkörét és az intézményi formát kialakította. Vizsgálatom nem csupán az OKI szervezeti hátterére irányul, hanem az Intézet megalakítását szorgalmazó egészségüggyel foglalkozó szaktekintélyek álláspontjait, a valamint közvélemény reakcióit is magába foglalja. A dolgozat megírása során elsősorban eredeti forrásokat, így a népegészségügy képviselőinek kiadványai és a közegészségügyi tárgyú jogszabályok, törvények, miniszteri rendeletek, körrendeletek mellett a folyóiratokat, napilapokat, levelezéseket vizsgáltam. A XXI. századi közegészségügyi védekezésben, a közegészségügyi feladatok ellátásában is rendkívül nagy szereppel rendelkezik a közegészségügyi szakigazgatás szervezetrendszere. Bár az orvostudomány fejlődésének és az általános életviszonyok javulásának köszönhetően a XX. század nagy népegészségügyi kihívásai már megoldottnak számítanak, napjainkban is alakulnak ki járványok (madárinfluenza, hepatitis, ebola), közegészségügyi válsághelyzetek (vörösiszap-katasztrófa, árvizek), melyek kezeléséhez nem elég a tudomány, hanem szükséges a közigazgatás szervezett és gyors fellépése is.

1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Magyar állam- és jogtörténeti tagozatában III. helyezést ért el. Konzulens: Dr. Mezey Barna D.Sc, egyetemi tanár BiBó ist ván szakkollégium

135

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 136

PAPP dOROTTYA

A közegészségügyi igazgatás szakigazgatás; a közigazgatás szervezetrendszerében betöltött helye nagymértékben meghatározza feladatait és működési kereteit, ez igaz mind a mai közegészségügyi igazgatásra, mind a vizsgált időszakban, a XX. század elején kiépülő közegészségügyi igazgatás szervezetrendszerére, de voltaképpen már attól az időponttól számítva is helytálló ez a megállapítás, amikor az önálló, zárt közigazgatási rendszer kiépült, és az ágazati igazgatások elkezdtek kialakulni. A közegészségügy rendezése hosszú és sok lépcsőből álló folyamat volt, intézményei, közigazgatási szervei organikus fejlődés eredményeképpen jöttek létre. A tág értelemben vett egészségügyi szakigazgatáson belül is szükséges differenciálni az ellátott feladatok jellege alapján. A szűkebben értelmezett egészségügyi igazgatás két fő részre válik el: az egyik az egészségügyi szolgáltatások biztosítása, a másik az egészségügyi szerveknek az igazgatása, ellenőrzése. Előbbihez soroljuk az alapellátás (háziorvos, gyermek háziorvos, védőnői szolgálat, fogorvos) biztosítását, valamint a járóbeteg- és a fekvőbeteg szakellátást is, utóbbihoz pedig az egészségügyi szolgáltatók felett szakmai irányítást, szakmai felügyeletet gyakorló egészségügyi államigazgatási szerveket. A közegészségügyi igazgatás ezektől elkülönül, és a népegészségügy fogalmába integrált a járványügyi, az egészségfejlesztési, az egészségügyi tevékenységek irányítása és az egészségügyi ellátás felügyelete mellett.2 Változásként jelentkezik, hogy a XX. századi meghatározáshoz képest a járványügy önálló ágazattá vált, amelyet immár nem országos, hanem területi szinten látnak el. A közegészségügyi tevékenységbe ma főként a környezet- és település, élelmezés- és táplálkozás-, gyermekés ifjúság-biztonsági tevékenységeket soroljuk, melyek egésze állami feladatként érvényesül, és azt az államigazgatás szervei látják el. Jelen dolgozatban a felmerülő lehetséges aspektusok közül a közegészségügynek az államigazgatási szervezetrendszerben a XX. században betöltött helyével, szerepével és létrejövő szerveivel foglalkozom, vizsgálatom fő tárgyát közegészségügyi szervek egységesülésének és a központi irányító szerv létrejöttének folyamata képezi. Ebből a szempontból nem elhanyagolható a közigazgatásban és az államirányításban bekövetkezett szemléletváltás, a jóléti állam koncepciója, valamint az egyre erősödő centralizációs törekvések, amelyek jelentősen befolyásolták a közegészségügyi szervek hierarchiáját és felépítését. Vizsgálatom kiindulási pontja az a kérdés volt, hogy a jelenleg ÁNTSZ-ként ismert, valamint a fővárosi, megyei kormányhivatalokba integrált Népegészségügyi Szakigazgatási Szervekként működő szervezetek feladatait mely szerv és milyen formában látta el, valamint,

2

Az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény, 1. §

136


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 137


hogy az OKI, mint a mai közegészségügyért felelős szervek elődje, milyen jogosítványokkal rendelkezett és mennyire volt megkerülhetetlen tényezője a közegészségügyi igazgatásnak, szakmai és szervezeti szempontból egyaránt. Megállapítható, hogy a jelenleg működő közegészségügyi szervek és a tisztiorvosi rendszer keretei visszanyúlnak a XX. század első felére, habár 1945 után nagymértékű átalakításon esett át. Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról szóló 1991. évi XI. törvény (egy 2006-ban hatályba lépett módosítással3: az egészségügyi hatósági és igazgatási tevékenységről szóló 1991. évi XI. törvény) hatálybalépése óta eltelt tizenhárom év alatt az alapvető feladatok, a szerv áltál ellátott népegészségügyi hatáskörök változása többé-kevésbé megtörtént, a szervezetrendszerben azonban jelentős módosulások is bekövetkeztek. Az Alaptörvény4 megalkotása és a közigazgatás rendszerének reformja a népegészségügyi szervet sem hagyták érintetlenül: mind a felépítése, mind a hatásköreinek elosztása tekintetében történt változás. Az általam vizsgált korszakban különböző hatások érték a magyar közegészségügyet, a jóléti állam eszménye, valamint az I. világháború és az azt követő bethleni konszolidáció időszaka egyaránt érezhető nyomot hagytak a közegészségügyi szervezetrendszer fejlődésében. Dolgozatomban elsősorban azt mutatom be, hogy az OKI milyen okokból jött létre és milyen szerepet töltött be, valamint milyen változást eredményezett a közegészségügyi intézményrendszerben.

2. A közegészségügyi igazgatás a közigazgatás rendszerében A közigazgatást több szempont alapján is meghatározhatjuk, de a közigazgatás árnyaltságából, sokszínűségéből adódóan egyik definícióra törekvés sem lehet egyértelműen, mindenki számára elfogadható és tökéletes. A közigazgatás komplexitása miatt a legközelebb akkor járunk a leírásához, ha úgy jellemezzük, hogy a közigazgatás sajátos tevékenység, melyet sajátos szervezetrendszerben sajátos jogállású személyek látnak el. Mai értelemben vett közigazgatásról, mint önálló, zárt rendszerről tulajdonképpen csak a polgárosodást követően, a polgári államok kialakulásától kezdődően beszélhetünk, miután a hatalmi ágak elválasztása ténylegesen megtörtént. Amíg az államhatalom egésze egy személy vagy szervezet kezében, az uralkodóéban és legközelebbi tanácsadóiéban koncentrálódott, a közigazgatás nem vált el, nem tudott elválni teljes egészében a törvényhozói és igazságszol-

3

A kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény 109. §-a megváltoztatta a törvény címét. 4 Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.) BiBó ist ván szakkollégium

137

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 138

PAPP dOROTTYA

gáltatói ágtól. A kora középkorban, amikor a király a hatalmát az országot járva érvényesítette, fogalmilag kizárt közigazgatásról beszélnünk, és még azt követően, hogy állandó uralkodói központ létesült, sem használhatjuk a közigazgatás fogalmát, bár az államigazgatás formái már kialakulóban voltak. A társadalmi és gazdasági fejlődés eredményeképpen szükségszerű volt különböző igazgatási struktúrák létrehozása a birtokigazgatáson túl, elsősorban a király hatalmának érvényesítésére, valamint adminisztratív teendők ellátására. Az államigazgatás első formájában a hadsereg és a pénzügyek igazgatását jelentette, a többi központi irányítási feladat később különült el. A mai ismérvek szerint közigazgatásnak nevezett tevékenység, illetve szervezetrendszer a kialakulását az ipari forradalomnak és az ezt követő, ezzel szorosan összekapcsolódó társadalmi változásoknak köszönheti. A rendi, feudális jellegű államokban a központi hatalom nehezen tudta végrehajtani a közigazgatási jellegű intézkedéseit, mivel az államszervezet különböző szinteken álló egységeiben nem tudott egyformán érvényesülni.5 A tömegfogyasztásra épülő társadalmak korában azonban az állam felismerte, hogy a közigazgatásnak szükségszerűen át kell fognia a teljes állami szervezetrendszert, a társadalom és a termelés egységeit, nem engedhető meg, hogy a központi állam által kiadott intézkedések ne eredeti szándékuk szerint érvényesüljenek a társadalom és az állam minden egységében.6 Ezen igényeknek az érvényesítéséhez nagyban hozzájárult a felvilágosodás következtében Európaszerte elterjedő hatalmi ágak szétválasztásának eszménye is. A közigazgatás ennek a felosztásnak köszönhetően vált zárt egységgé mint a végrehajtó hatalom egyértelmű letéteményese, és funkciók szerinti differenciálódása is ezután indulhatott meg. A hadügy és a pénzügy mellett a különböző feladatokra külön szervek jöttek létre, melyek különböző, tematizált rendelkezések alapján végezték a hatáskörükbe tartozó tevékenységeket. A közigazgatásnak ezeket az egy feladatcsoport köré koncentrálódó szerveit különös hatáskörű szerveknek nevezzük, más néven szakigazgatásnak, mivel a közigazgatás egy-egy ágazatába tartozó közigazgatási tevékenységeket látják el. Azonban a modern közigazgatás szervezeti értelemben szakigazgatásnak tekinthető,7 mivel nagyon kevés általános hatáskörű szerv van, a közigazgatás intézményrendszerének tagozódását az egyes ellátandó szakfeladatok, szakágazatok befolyásolják, és a közigazgatás szervei hierarchikusan is a szakigazgatási területek szerint rendeződnek. Ugyanakkor nem mondhatjuk, hogy az általános közigazgatás és a szakigazgatások egymástól hermetikusan el vannak különítve, a szakigaz5

BIBÓ István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom, 1944. Ld. u.o. 7 FÁBIÁN Adrián: Közigazgatás és szakigazgatás. In: LAPSÁNSZKY ANDRÁS (szerk): Közigazgatási jogfejezetek szakigazgatásaink köréből I. kötet. Budapest, Complex Kiadó, 2013, 19. o. 6

138


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 139


gatási területek gyakorlati működése ugyanúgy hat az általános közigazgatás-szervezésre, a közigazgatás feladatainak kitűzésére és azok végrehajtására, mint a kormányzati döntések és koncepciók a szakigazgatásokra.8 A közegészségügyi igazgatás a közigazgatás egy szakigazgatása a sok közül. Szakigazgatás abban az értelemben, hogy intézkedései és szervezetrendszere egy adott ágazatot fognak át, a közegészségügyben érvényesülnek. Habár már felvilágosult uralkodóink is célul tűzték ki a közegészségügy és azon belül is kiemelten a járványügy állami, egységes kezelését, hivatalos állami elismerést csak az 1876. évi közegészségügyi törvénnyel nyert. Az első ismert, közegészségügyre és járványokra vonatkozó rendeletet Mária Terézia adta ki 1770-ben Generale Normativum in Re Sanitatis néven, sokáig ez volt az egyetlen átfogó közegészségügyi rendelkezés.9 A XIX. század során egymás után alakultak meg a kórházak, a nagyszombati, később Budára helyezett egyetemen orvosi képzés indult, de számos, az egészségügy egyes területeit szabályozó helytartótanácsi rendelet kivételével nem került sor átfogó jogszabályalkotásra. Az 1867 előtti közjogi rendszerben a Helytartótanács látta el a közegészségügy irányításának központi feladatait, míg a kiegyezés után ez a jogkör a független magyar Belügyminisztériumhoz került.10 Az, hogy a közegészségügy államigazgatási feladattá vált, sokban a jóléti állam modelljére irányuló törekvéseknek volt köszönhető, amelyek a kiegyezés utáni Magyarországon is kiemelt jelentőséget kaptak. Dr. Kmety Károly a közigazgatást állami szerveknek az állami célokra irányuló bizonyos ténykedéseként határozta meg11. Ugyanakkor azt is kifejtette, hogy a közigazgatás ugyan állami érdekű ügyek ellátásának az összessége, és bár nem egyenlő az összes állami tevékenységgel, mégis feladata az állami élet védelme, támogatása és biztosítása az állami érdekeknek, az állam hatalmának.12 A kor szemléletében, így Kmety monográfiájában is nagy szerepet, külön részt kapott a jóléti állam és annak közigazgatásra vetített megvalósulási elemei. A jóléti közigazgatás fo8

FÁBIÁN, 2013, 20. o. GAZDA István – KAPRONCZAY Károly: Időrendi áttekintés az első átfogó közegészségügyi rendelettől (1770) az első közegészségügyi törvényig (1876) – intézmények, jogszabályok, vitaanyagok, kiadványok. In: KAPRONCZAY Károly (szerk.): A magyarországi közegészségügy története 1770-1944. Semmelweis Egyetem, Közegészségtani Intézet, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár, Magyar Tudománytörténeti Intézet, Budapest, 2008, 13. o. 10 PÁLVÖLGYI Balázs: A magyar közegészségügyi közigazgatás intézményrendszere, 1867-1914, kiépülésének és működésének vizsgálata a himlő, a trachoma és a tbc elleni küzdelem fejlődésének tükrében, Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2011, 9. o. 11 DR . KMETY Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Negyedik, javított kiadás, Politzer-féle Könyvkiadó Vállat, Budapest, 1905, I. o. 12 KMETY, 1905, III. o. 9


139

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 140

PAPP dOROTTYA

galmába szükségszerűen beletartozott a népesség testi, szellemerkölcsi és gazdasági jólétének előmozdítása, ami az állami közérdek részét képezte, mivel a gondoskodó államnak célja volt állampolgárai jólétének biztosítása a fejlődés érdekében.13 A kormányzat felismerte, hogy hosszútávon érdemesebb figyelmet fordítani a különböző néprétegek egészségügyi állapotára, egyrészt annak érdekében, hogy az ország demográfiai mutatója lépést tudjon tartani a tőlünk nyugatabbra fekvő országokéval, a korábban hatalmas pusztítást véghezvivő járványok kiiktatása megtörténhessen, másrészt, hogy ne forduljanak elő tömeges népmegmozdulások, felkelések az elégtelen életkörülmények miatt. Felvetődik a kérdés, hogy pontosan mi is tartozik a közegészségügyi közigazgatás feladatés hatáskörébe. Egy 1921-es meghatározás szerint „a közegészségügyi igazgatás: az egészség fenntartása és ápolása, a betegségek okainak kiderítése és lehető megszüntetése, a betegápolás feletti felügyelet iránt alkotott törvények, rendeletek és óvintézkedések végrehajtása.”14 Kmety úgy határozta meg a közegészségügyi igazgatás definícióját, mint azoknak a közigazgatási tevékenységeknek az összességét, amelyek a „physikai élet” érdekében történnek.15 Ezt a meghatározást képviseli az a közegészségügy rendezéséről szóló 1876. évi XIV. törvénycikk is, amely a magyar jogrendszerben és jogtörténetben elsőként szabályozta átfogóan a közegészségügy egészét. Az évszám visszatekintve ugyan későinek tűnhet, hiszen a közegészségügy kérdése korábban is létfontosságú volt a társadalom számára, mégsem tekinthető elmaradottnak a közegészségügyi követelmények törvénybe foglalása tekintetében, ugyanis a közegészségügy szabályozása Európában először az ipari forradalom hazájában, Angliában is csupán 1875ben nyert törvényi kodifikációt.16 A Public Health Act lényegében ugyanazokat a tárgyköröket foglalta össze, mint a magyar közegészségügyről szóló törvény, szintén kiemelt figyelmet fordítva a kor egyik legnagyobb problémájára, a járványok elleni védekezésre. Felismerték, hogy nemcsak az egyének egészsége, hanem az egész társadalom szempontjából is lényeges, hogy a közegészségügyi igazgatás megfelelően működjön. Éppen ezért tartották a közegészségügyi igazgatás fejlesztését a magyar közigazgatás legelső és legfontosabb feladatának, különösen a trianoni békeszerződéssel járó gazdasági és területi szankciókat követően.17 Steuer György úgy értékelte, az ország közegészségügyi fejlődés terén lemaradt, és bár a magyar orvostudomány fejlődik, a közegészségügy nem felel meg a korszak követel13

KMETY, 1905, 327. o. STEUER György: Közegészségügyi igazgatásunk. Budapest, welker, 1921, 1. o. 15 KMETY, 1905, 330. o. 16 Public Health Act, 1875. London, Printed by Eyre and Spottiswoode, Printers to the Queen’s most Excellent Majesty, 1875. 17 STEUER , 1921, 2. o. 14

140


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 141


ményeinek. A közegészségügyi közigazgatás működését tekintve konkrét kritikákat is megfogalmazott, elsősorban a minisztériumok nem megfelelő ügyintézésével és a közegészségügyben dolgozó tisztviselők túlterheltségével és hozzá nem értésével kapcsolatban.18 Visszatérő kérdésként jelentkezett az is, hogy a közegészségügyi igazgatásban orvos, vagy jogász végzettségű tisztviselők dolgozzanak-e. Az orvosok részéről felmerült annak az igénye, hogy a közegészségügyi intézkedések végrehajtásáért ők feleljenek,19 azonban az is elismerésre került, hogy az ilyen jellegű tevékenységhez mindenképpen szükség van jogi, közigazgatási ismeretekre is, valamint nagyobb létszámú tisztviselői állományra.20 A közegészségügy és igazgatásának államosításának gondolata egyre jelentékenyebb tényezővé vált a közigazgatási jogi és közegészségügyi szakemberek gondolkodásában, de a fejlesztéseket egyértelműen gátló anyagi nehézségek megoldására is születtek javaslatok.21 A fentebb már említett jóléti állam koncepciója az I. világháborút követően sem veszett ki a közgondolkodásból. Bibó István később a közigazgatás legfontosabb funkciójának nem a hatalom koncentrációját, hanem a szolgálatszerűséget, a rendelkezésre állást tartotta. Szolgálatszerűséget abban az értelemben, hogy a közigazgatás feladatait az igényeknek megfelelően lássa el, ne pedig a központi hatalom megtestesülésének presztízskérdése legyen. Bibó felfogásában az államigazgatást a különböző célok szolgálatába állította, mindvégig megtartva a jogszerűség primer jellegét, de azt és az eredményességet is a szolgálatszerűség viszonylatában, annak megjelenési formáiként értelmezte.22 A XIX. század végétől kezdődően a közegészségügy kiemelt szerepe nem kizárólag a jóléti állam funkcióinak bővülése miatt erősödött meg. Egyre többen tekintettek rá nemzetgazdasági tényezőként,23 ez a nézet szoros összefüggésben volt a jóléti, szolgáltató állam eszményével, ugyanis a nemzetgazdasági fejlődés szükségszerűen növeli az állami bevételeket, így az állam több anyagi támogatást tud átcsoportosítani a jóléti feladatainak ellátására. A közegészségügy kérdése nemcsak Magyarországon került a középpontba a XX. század első felében. Európa legtöbb állama törekedett a szociális védőháló kialakítására, és a közegészségügyi intézkedések is ebbe a törekvésbe illeszkedtek. Az államok célja a jól működő betegellátási intézményrendszerek kialakítása mellett a szociális higiéné, a közegészségügyi követelmények megteremtése és fejlesztése volt.

18

STEUER , 1921, 14. o. STEUER , 1921, 21. o. 20 STEUER , 1921, 22. o. 21 Steuer, 1921. 22 BIBÓ, 1944. 19


141

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 142

PAPP dOROTTYA

Nagy-Britanniában Disraeli tűzte ki célul a közegészségügyi intézkedések érvényesítését egyrészt az állampolgárok jólétének, másrészt a „nemzet nagyságának” előmozdítása céljából.24 Ezzel a céllal párhuzamosan egyre jobban elterjedt az az elképzelés, hogy az egészségügyi igazgatás teljes egészét állami tisztviselők, állami szervezetrendszer keretében hajtsák végre, mivel annak feladata nemcsak a gyógykezelések biztosítása, hanem a közegészségügyi követelmények érvényesítése is.25 A közegészségügy kérdése nemzetközi viszonylatban is kiemelt volt, az 1920-as években több nemzetközi egészségügyi kiállítást szerveztek, például Bostonban, wembley-ben, Düsseldorfban és Budapesten is, az 1926-os düsseldorfi kiállítás központi témája kifejezetten a közegészségügy, a szociálhigiéné és a népjóléti gondozások voltak.26

3. Az 1876. évi XiV. törvénycikk jelentősége – kísérletek a közegészségügy rendezésére A közegészségügy rendezéséről szóló 1876. évi XIV. törvénycikk rendezte elsőként és egyértelműen a közegészségügyi feladatok ellátásának hovatartozását, hivatalosan állami feladatkörbe, a közigazgatás alá utalva azt.27 A törvény azt az elvet is érvényre juttatta, hogy a közegészség fenntartására, javítására és helyreállítására irányuló intézkedések hatósági feladat-és hatáskörben történnek, míg a közegészségügy elleni kihágások a rendőri feladatok körét képezik. A higiéniás viszonyok javítására irányuló szakaszok kikényszeríthetővé váltak azzal, hogy a törvény a közegészség ellen elkövetett kihágások esetén rendőri bíráskodást írt elő.28 Nem véletlen, hogy a két évvel később kodifikált büntetőtörvénykönyvben29 szintén megjelent a közegészségügyi kihágások szabályozása és bűntetté minősítése. A Csemegi-

23

Dr. Breuer Ármin előadása a milleniumi közegészségi és orvosügyi kongresszuson, 1896. szeptember 14. In: DR . FRANK Ödön (szerk.): A milleniumi közegészségi és orvosügyi kongresszus tárgyalásai. Budapest, Franklin Társulat Nyomdája, 1897. 72. o. 24 Benjamin Disraeli angol miniszterelnök beszéde Manchesterben. (Említi: Breuer, In: Frank, 1897, 72. o.) 25 FRANK, 1897, 78. o. 26 DR . GORTVAY György: A düsseldorfi nemzetközi egészségügyi kiállítás tanulságai. Budapest, Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, 1926, 3. o. 27 A közegészségügy rendezéséről szóló 1876. évi XIV. törvénycikk, 1. § 28 1876. évi XIV. törvénycikk, 2. § 29 1878. évi V. törvénycikk

142


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 143


kódex XXI. fejezete szólt a közegészség elleni bűntettekről és vétségekről, ahol a járványokkal kapcsolatosan elkövethető bűncselekményeket szabályozták.30 A közegészségügyi törvény járványokról és ragályokról szóló fejezetében31 a járványok megállítására és kiiktatására fokozott figyelmet fordítottak. Járvány esetében a törvény a községi elöljáró kötelességeként írta elő a járvány megjelenését a közegészségügyi ügyekben elsőfokú hatóság felé történő bejelentését, aki erről a törvényhatóságot értesítette. A bejelentési kötelezettség mindenki másra, orvosokra, lelkészekre, tanítókra, és mindazokra vonatkozott, akik tudomást szereztek egy ragályos kórról. Az intézkedés, valamint a járványügyi helyzet kihirdetése a törvényhatóság feladatkörébe tartozott, mégpedig az adott járványtípusra kiadott járványszabályzatnak megfelelően kellett ezt, azaz az „óv- és gyógyeljárás pontos foganatositását” megtenniük.32 A törvény arról is döntött, hogy az állami alkalmazásban álló orvosok nem utasíthatják vissza a járványos betegek kezelését, minden hatósági s minden gyakorló magánorvos köteles volt járvány esetén az illetékes hatóság által kiadott rendeletet teljesíteni, illetve lehetőséget adott más területen dolgozó orvosok ún. járvány-orvosként való kirendelésére.33 Fontos alappillére volt a törvénynek a települési közegészségügyi és higiéniás helyzet rendezése. Alapvető higiéniai követelménnyé vált a vezetékes ivóvíz biztosítása, ez a folyamat egészen az 1950-es évekig tartott, de alapjait ez a törvény rakta le.34 Ugyanígy rendelkezett arról is, hogy az ásott kutaktól milyen távolságban lehet illemhelyet, árnyékszéket létesíteni, így kiküszöbölve a gyakori fertőzések gyors elharapózását. A törvény rendelkezéseinek betartására 1893-ban létrejött a Közegészségügyi Építészeti Hivatal, melynek legfőbb feladata a vízellátó, vízelvezető rendszerek megtervezése és engedélyezése, valamint az összes épülő lakóház, ipari létesítmény terveinek előzetes engedélyeztetése, utólagos felülvizsgálata volt.35 A nagyvárosok, fejlődő vidéki városok kommunális helyzete dinamikusan és jelentősen javult, szemben a falusi helyzettel, amely katasztrofálisnak volt mondható: a higiénés szabályokat itt tartották be legkevésbé, a családok létszáma továbbra is nagy volt, a vezetékes víz

30

1878. évi V. törvénycikk, 316. § 1876. évi XIV. törvénycikk, XII. fejezet 32 1876. évi XIV. törvénycikk, 81. § 33 1876. évi XIV. törvénycikk, 84-85. § 34 KAPRONCZAY Károly: A települések egészségügyét befolyásoló tényezők. In: KAPRONCZAY KÁROLY (szerk.): A magyarországi közegészségügy szakterületeinek történetéből, 1876-1944. Magyar Tudománytörténeti Intézet, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár, Budapest, 2010, (továbbiakban: KAPRONCZAY, 2010/I.) 35. o. 35 KAPRONCZAY, 2010/I., 35. o. 31


143

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 144

PAPP dOROTTYA

legtöbbször hiányzott, ennek megoldására azonban csupán 1930-ban vezettek be központi kormányzati programot.36 A lakosság egészségügyi állapotát tekintve az átfogó törvényi szabályozás és kialakuló intézményrendszer látható eredményeket hozott. Az általános higiéniás viszonyok javulásán kívül a fertőző betegségek statisztikailag is mérhető módon jelentősen visszaszorultak. Legfeltűnőbb változás a kolerában megbetegedettek számában figyelhető meg: a közegészségügyi törvény meghozatala előtt az 1873-as a járványban csaknem kétszázezren vesztették életüket, míg az 1892-es járvány ötezer áldozatot követelt. Hasonló tendenciát láthatunk a tífusz és a diftéria gyakoriságában is: 1880-ban a halálozások 2,8%-áért a tífusz, 8,5%-áért a diftéria felelt, ez a szám 1913-ban 1%, illetve 5,4% volt.37 A higiéniás felvilágosítás és az ezt célzó szabályozás mellett fontos eszközt jelentett a járványok elleni harcban a védőoltások rendszere. Az első kötelező oltás Magyarországon a himlő elleni vakcina bevezetése volt 1887-ben, ennek beadatását a gyermekek esetén 0 és 10 éves korban rendelték el kötelező érvénnyel.38 A kötelező himlőoltás is bekerült a közegészségügyi törvény rendelkezései közé.39 A járványhalálozási arány visszaesett a lakosság körében, a himlő, a pestis, a kolera szinte teljesen eltűnt, elvétve regisztráltak ilyen típusú megbetegedéseket. A járványok elleni küzdelem fontos részét képezték az 1892-ben felállított fertőtlenítő állomások, melyek feladata a fertőző betegek otthonainak és használati tárgyainak fertőtlenítése volt.40 A közegészségügyi törvény rendelkezései, előírásai komoly hatósági tevékenységet, közigazgatási szervezetet igényeltek. A törvény megszületése után elindult egy központi közegészségügyi szerv kialakítását célzó folyamat, melynek nyomán számos közegészségügyi részkérdést érintő szervezet jött létre, majd végül megalakult az Országos Közegészségügyi Intézet.

36

KAPRONCZAY, 2010/I., 40. o. KAPRONCZAY, 2010/I., p. 37. 38 KAPRONCZAY Károly: A járványok elleni küzdelem intézményrendszerének kiépítése Magyarországon. In: KAPRONCZAY KÁROLY (szerk.): A magyarországi közegészségügy szakterületeinek történetéből, 1876-1944. Magyar Tudománytörténeti Intézet, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár, Budapest, 2010, p. 52. 39 1887. évi XXII. törvénycikk 40 Ld. bővebben: PAPP Dorottya: Járványok és közegészségügy Magyarországon: az 1876. évi XIV. törvénycikk és hatásai. In: Joghistória, XVIII. évfolyam 2. szám, 7-12. o. 37

144


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 145


4. A közegészségügyi törvény végrehajtása és a központi szerv szerepe A törvény végrehajtását az abban foglalt felhatalmazás alapján a belügyminiszter rendelte el, értesítve a törvényhatóságokat a közegészségügyi törvény 1877. január 1-jei hatálybalépéséről, egyúttal figyelmeztetve is az új rendelkezések betartására.41 A belügyminiszter a közegészségügyi törvény 165. § alapján a közegészségügy minden részéért felelt, ezekről az országgyűlésnek évenkénti beszámolási kötelezettséggel tartozott.42 A törvényt és a közegészségügyi ellátást és igazgatást húsz év távlatából értékelték a közegészségügy és a közigazgatás jeles szakemberei. Arra a megállapításra jutottak, hogy bár nagy előrelépést jelentett a közegészségügyben és annak központi igazgatásában, azonban végrehajtása során számos probléma merült fel vele kapcsolatban. Ezen kritikák legfőbb állítása az volt, hogy a törvény a magyar viszonyokhoz képest túlzottan idealisztikus célokat tűzött ki maga elé, valamint, hogy nem elég a jogszabályi háttér, ha a végrehajtó apparátus nem működik jól, a közigazgatás szintjei közötti kapcsolat, felügyelet nem működik megfelelően.43 De nemcsak ebben látták a törvény célkitűzéseinek hiányos teljesülésének okait, ide sorolták azt is, hogy a gazdaság nem fejlődött az elvárt ütemben, és ennek következtében az életszínvonal nem nőtt olyan mértékben, amely egyértelműen a közegészségi körülmények javulásához vezetett volna.44 Bár valóban jelentkeztek diszfunkciók, a törvény előrelépés volt a közegészségügy terén. A közegészségügy központi szerveként a végrehajtásra felhatalmazott belügyminiszter a közegészségügy irányításában széles körű jogosítványokkal rendelkezett. Fontos kiemelni azonban azt, hogy nem végig a belügyminiszter gyakorolt irányítást a közegészségügy felett, hanem először 1867-től 1918-ig (majd 1932-től ismét) töltötte be ezt a feladatkört. Az I. világháború után felálló Magyar Népköztársaság kormánya létrehozta a Munkaügyi és Népjóléti minisztériumot,45 és ennek hatáskörébe utalta a közegészségügy

41

DR . REISZ Mór: Az 1876. évi XIV. törvénycikk a közegészségügy rendezéséről és a reá vonatkozó törvények, miniszteri és bírósági rendeletek, határozatok és döntvények rendszeres gyűjteménye. Zólyom, „Zólyom és Vidéke könyvnyomdavállalat, 1904, 12. o. 42 1876. évi XIV. törvénycikk, 165. § 43 Dr. Molnár Antal előadása. In: DR . FRANK Ödön (szerk.): A milleniumi közegészségi és orvosügyi kongresszus tárgyalásai. Budapest, Franklin Társulat Nyomdája, 1897. 44 Dr. Raisz Gedeon felszólalása. In: FRANK, 1897, 109 o. 45 A munkaügyi és népjóléti igazgatásról szóló 1918. évi IV. Néptörvény, 2. §. In: DR . CHYZER Kornél: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926. Összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928, 168. o. BiBó ist ván szakkollégium

145

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 146

PAPP dOROTTYA

irányítását.46 A Tanácsköztársaság felszámolása után az új Kormány a Tanácsköztársaság igazgatási rendszerét felszámolta, részben visszaállította a korábbi minisztériumokat, részben újakat hozott létre. Az átcsoportosítás a közegészségügyi ágazatot sem kímélte, a kormány nevében Friedrich István miniszterelnök a népegészségügyi miniszter hatáskörébe utalta az eddig a munkaügyi és népjóléti miniszterhez tartozó hatásköröket.47 A megkezdődő konszolidáció során végbemenő szervezeti átalakításoknak köszönhetően a Népjóléti és Munkaügyi Minisztérium megalakításával48 a közegészségügyre vonatkozó feladatkörök átkerültek utóbbi feladat- és hatáskörébe egészen annak 1932-es megszüntetéséig. 1932-től a szervezeti átalakításoknak köszönhetően a közegészségügy ismét a belügyminisztérium hatáskörébe tartozott, ahol a XIII. osztály végezte az általános egészségügyi igazgatást.49 A közegészségügyi igazgatás centralizált rendszerben működött. Ennek oka egyrészt a könnyebb végrehajthatóság volt, hiszen a centralizált szervezeten keresztül tud a közigazgatásban leginkább érvényesülni a központi politikai akarat, ebből kifolyólag a közegészségügyhöz tartozó feladatok ellátásának irányítását egy központi szerv hatáskörébe, a belügyminiszterébe vonták. A belügyminiszter gyakorolta az irányítási jogosítványokat a tisztiorvosok és az egészségügy egyéb szervei tekintetében is. A centralizáció, jogpolitikai oka abban a felfogásváltozásban keresendő, amely az ipari társadalmak kialakulásával szervesen összekapcsolódik, miszerint a jogrendszer, állami intézményrendszer középpontjában immár nem a szigorúan vett alanyi jogvédelem áll, hanem a közérdek védelme ezt megelőzi. A közegészségügyi jogviszonyok szabályozása egyértelműen a közérdeket szolgálják, jó példa erre a személyi szabadság korlátozásának lehetősége a kényszergyógykezelés50 kiszabása esetén. Dr. Chyzer Kornél miniszteri tanácsos, a m. kir. belügyminisztérium közegészségügyi

46

A munkaügyi és népjóléti miniszter 687/1919. M. n. M. eln. sz. körrendelete. DR . CHYZER Kornél: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926. Összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928, 213. o. 47 A magyar kormány 5604/1919. M. E. rendelete. In: DR. CHYZER Kornél: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926. Összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928, 216. o. 48 1920. évi I. tc. 6. § 237. o. 49 MEZNERICS IVÁN-TORDAY LAJOS: A magyar közigazgatás szervei 1867-1937. Budapest, Magyar Közigazgatástudományi Intézet, 1937, 57. o. 50 1893-ra az ország területén 4135 fő befogadására alkalmas elmegyógyászati részlegeket hoztak létre a társadalomra veszélyes elmebetegek kezelésére. Semmelweis Orvostörténeti Múzeum és Levéltár, Országos Közegészségügyi Intézettől átvett iratok

146


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 147


osztályának vezetője elmebetegügyről írt 1901-es jelentésében is már arra hivatkozik, hogy a közbiztonság érdekében van szükség ezen betegek elhelyezésére intézetekben, megfelelő megfigyelés és gyógykezelés mellett.51 Tehát az egészségügyi (és ezáltal a közegészségügyi) igazgatás központi szerveként a belügyminiszter működött. Az 1927-ben felállított Országos Közegészségügyi Intézet a közegészségügyi igazgatás terén segédszervi szerepet töltött be, megőrizve a belügyminiszter központi szerepét és a centralizációs jelleget. Az OKI igazgatója ex lege a belügyminisztérium egészségvédelmi és járványügyi osztályának vezetője is volt, ezzel is kapcsolódva a központi irányítóhoz.52 A belügyminiszter tevékenysége kiterjedt a jogszabályalkotásra, a vonatkozó törvényi rendelkezések végrehajtására, valamint a közegészségügyi kérdések magasabb szintű jogi szabályozásának előkészítésére is, bár a közegészségügyet érintően maga is széleskörű rendelet-kibocsátási joggal rendelkezett.53 év 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936 1937

rendeletek (db) 7 7 14 9 15 20 14 30 13

1. táblázat. közegészségügyi témakörben kiadott miniszteri rendeletek 1929-1937 között54

51

Az Elmebetegügy haladása Magyarországon Dr. Chyzer Kornél ministeri tanácsostól. Semmelweis Orvostörténeti Múzeum és Levéltár, Chyzer Kornél iratai 52 SZÉKELY MIKLÓS: A belügyminiszter közegészségügyi hatásköre. In: MÁRTONFFY KÁROLY (szerk.): A mai magyar egészségügyi közszolgálat. A VII. közigazgatási továbbképző tanfolyam előadásai. Budapest, 1942, 171.o. 53 1876. évi XIV. tc., 167. § 54 A táblázat adatainak forrása: SZÉKELY, 1942. BiBó ist ván szakkollégium

147

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 148

PAPP dOROTTYA

A belügyminiszter a jogszabályalkotáshoz kötődő jogosítványok mellett, mint a hierarchia legfelsőbb szerve, a közegészségügyi törvényben meghatározott felügyeleti és ellenőrzési jogokat is gyakorolt, valamint a felülvizsgálati kérelmekben hatóságként is eljárt.55 A kötelező tagságú orvosi kamarák 1936-os létrehozását56 követően az ezek feletti felügyeletet is ellátta, valamint a tisztiorvosok, mint állami köztisztviselők központi irányító szerveként is működött.57 Ezen felül bármely közegészségügyi kérdésben általános ellenőrzési jogkörrel rendelkezett, a felmerülő szabálysértéseket kormánybiztosok kirendelése útján kivizsgálhatta, és a törvény rendelkezéseinek, valamint az általa kiadott rendeletek utasításinak a kormánybiztosokon keresztül érvényt szerezhetett.58 Továbbá a jogorvoslati rendszerben is szerepelt, bizonyos törvényben meghatározott esetekben fellebbviteli fórumként járt el az elsőfokú hatóságok döntéseivel szemben.59

5. Közegészségügyi intézmények az 1876. évi XiV. törvénycikket követően Az 1876. évi törvénycikk, és a végrehajtására kiadott miniszteri rendeletek megteremtették a jogszabályi hátteret az állam közegészségügyben betöltött szerepének megerősítésére, és ennek érdekében a törvény elfogadását követő évtizedekben számos szervet állítottak fel és rendeletet is hoztak. 1868-ban felállították, és az 1876. évi XIV. törvénnyel hivatalosan is elismerték az Országos Közegészségügyi Tanácsot, amely szakmai tanácsadói és véleményezési jogkört kapott.60 A Tanácsban a legjobb egészségügyi szakemberek vettek részt, akik az egészségtudomány fejlődősének nyomon kísérése mellett az egészségügyi vonatkozású jogszabályok előkészítését, a véleményezését, megalkotásuk indítványozását végezték, ezek alátámasztására pedig különböző vizsgálatokat folytathattak.61 A testület tagjai nem lehettek köztisztviselők, személyük kiválasztásában szigorú szakmai szempontok játszottak szerepet, és bár a Tanács a belügyminiszter tanácsadó szerve volt, belső működésének rendjének meghatározásában autonómiát élvezett.62

55

1876. évi XIV. tc., 167. § Az orvosi rendtartásról szóló 1936. évi I. törvénycikk 57 900/1936. B.M. rendelet, 1. § 58 1876. évi XIV. tc., 168. § 59 A közigazgatás rendezéséről szóló 1929. évi XXX. törvénycikk, 46-58. § 60 1876. évi XIV. törvénycikk, 169. § 61 PÁLVÖLGYI, 2011, 18. o. 62 1876. évi XIV. törvénycikk, 174. § 56

148


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 149


Az Országos Közegészségügyi Tanács létrejöttét az orvosi kar is szorgalmazta 1868-ban. A Tanács szerepe nemcsak az 1876-os közegészségügyi törvény koncepciójának kidolgozásában volt kiemelkedő,63 hanem egyéb, a közegészségügyre vonatkozó tervezeteket is kidolgozott, kezdeményezte a közegészségügyi viszonyokat javító különféle intézkedések meghozatalát, de fontos területet fedett le a járványok, betegségek elleni védekezés megszervezésével is. Az egyre növekvő munkatöbblet a Tanács megalapítását követő évtizedekben újra és újra felvetette az újjászervezés kérdését.64 Jelentős hatást gyakorolt a közegészségügy fejlődésére a Fodor József vezetésével 1874ben felállított Közegészségtan Tanszék és Intézet,65 amelynek utódja ma a Semmelweis Egyetemen Népegészségtani Intézetként működik. A tanszék létrehozásának tervét, a tanszék feladatait, működésének vázlatait Fodor dolgozta ki, és az Országos Közegészségügyi Tanács terjesztette a közegészségügyért felelős belügyminiszter elé. A felterjesztésbe egy országos hatáskörű közegészségügyi intézet javaslatát is belefoglalták, amelynek létrehozatala azonban még hosszas előkészítést és legfőképpen anyagi forrásokat igényelt.66 1890-ben egy újabb állami szervet létesítettek, mely átvette az Országos Közegészségügyi Tanács feladatai közül az igazságügyi kormányzathoz kapcsolódóakat: az Igazságügyi Orvosi Tanácsot. Az IOT hatóságként működött, közhatalmat gyakorolt a feladat- és hatáskörébe tartozó kérdésekben, az ehhez szükséges minden hatósági jogosítvánnyal rendelkezett.67 Az 1890. évi XI. törvénycikk 2. §-a számos feladatot utalt az új szerv feladatkörébe, többek között az igazságügyi hatóságokhoz, bíróságokhoz kapcsolódó orvosi szakvélemények felülvizsgálatát, a törvényszéki orvosi vizsgálatok elvégzését, a törvényszéki orvosi vizsgák lebonyolítását, és az orvosi műhibák esetén való véleményadást.68 Az Országos Közegészségügyi Tanáccsal ellentétben az Igazságügyi Orvosi Tanács az igazságügyi miniszter irányítása alatt állt, a tanács tagjainak kinevezése az ő feladat- és hatáskörébe tartozott.69

63

SCHOLTZ Kornél: Az Országos Közegészségügyi Tanács. In: MÁRTONFFY, 30. o. A hatósági orvosi szolgálatról és a közegészségügyi törvények egyéb rendelkezéseinek módosításáról szóló 1936. évi IX. törvénycikk, 15. § 65 FODOR József: Közegészségtani tanszék és intézet. In: HŐGYES ENDRE: Emlékkönyv. Semmelweis Orvostudományi Egyetem Levéltára: 1/a Az Orvostudományi Kar tanácsülési jegyzőkönyvei 18781901, p. 504-510. 66 TAHIN Emma: „Elérkezettnek látszik tehát az idő, …hogy itt közegészségtani tanszék felállíttassék” 7. o. 67 VEREBÉLY Tibor: Az Igazságügyi Orvosi Tanács szervezete és működése. In: MÁRTONFFY, 1942. 68 1890. évi XI. törvénycikk 69 KARDOS Kálmán: Az Igazságügyminisztériumi Levéltár – Repertórium. Budapest, Magyar Országos Levéltár, 1993. 99. o. 64


149

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 150

PAPP dOROTTYA

A két tanács működése során nyilvánvalóvá vált, hogy szükséges egy központi vizsgálati szerv, bakteriológiai laboratórium létrehozásának szükségessége, melynek létrejöttét számos kezdeményezés készítette elő. Végül az Országos Közegészségügyi Tanács egy általános, vizsgálatokat végző intézmény mellett foglalt állást, így a XIX-XX. század fordulóján létrejövő Központi Bacteriológiai és Egészségtani Intézet már ellátta nemcsak a fertőző betegségekkel kapcsolatos vizsgálatokat, hanem az élelmiszer-egészségüggyel kapcsolatos feladatokat is.70 A közegészségügyi igazgatás megfelelően működő rendszerének kialakításához az 1896ban összehívott közegészségi és orvosügyi kongresszus is hozzájárult. A kongresszus célja annak felmérése volt, hogy az ágazatban milyen problémák merültek fel, és ezek alapján közösen megoldási javaslatokat dolgozzanak ki. A szervezést a fővárosi orvosi és közegészségi egyesületek bonyolították le, magát a kongresszust két szakosztályra bontották, orvosügyire és közegészségire, melyek szekciói egymást váltották. A kongresszust szervező bizottság elnöke a korábban már említett neves közegészségügyi szakember, Fodor József volt, tagjai pedig további elismert orvosok és szakértők.71 Dr. Johan Béla, belügyminisztériumi államtitkár három szükséges tényezőt nevezett meg a közegészségügyi közigazgatás működéséhez: a minőségi jogszabályokat, a hatóságok precíz feladatellátását és a szakszemélyzet tudását.72 Azonban a jogalkotó és a végrehajtó hatalom feje sem elégedett meg a keretszabályok kodifikálásával, számos új, járványokra, járványok elleni védekezésre, egészségügyi tevékenységre, az egészségügy személyzetére vonatkozó miniszteri, minisztertanácsi rendelet jelent meg. Fontos előrelépés volt az egész közigazgatást tekintve, hogy a hatósági eljárások, így a közegészségügyi hatósági eljárások keretei is rögzültek. A közigazgatás szervezetében az egyes közegészségügyi hatósági ügyeket különböző szintű hatóságok látták el. A legalsóbb szinten az elsőfokú hatóságok: a főszolgabíró a községekben, a polgármester a megyei városokban töltötte be ezt a szerepkört. Másodfokon a törvényhatóság járt el, míg a hierarchia csúcsán a belügyminiszter (1919-től 1932-ig a népjóléti és munkaügyi miniszter) állt. Kivételesen a törvényhatóság is eljárhatott elsőfokú hatóságként, fellebbviteli szerve ekkor is automatiku-

70

PÁLVÖLGYI, 2011, 20. o. DR . FRANK Ödön (szerk.): A milleniumi közegészségi és orvosügyi kongresszus tárgyalásai. Budapest, Franklin Társulat Nyomdája, 1897. 7. o. 72 Johan Béla előszava In: SZALLER Miklós: A közegészségügyi közigazgatás kézikönyve - községek, városok, járások és törvényhatóságok orvosainak hivatalos teendői a törvények és rendeletek alapján, A Magyar Királyi Országos Közegészségügyi Intézet közleményei: 12., Magyar Királyi Országos Közegészségügyi Intézet, Karcag, Kertész J. Ny., 1943. 71

150


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 151


san a belügyminiszter volt.73 Az eljárások háttereként szolgáló vizsgálatok elvégzését és az egészségvédelem, járványügy feletti szakmai felügyeletet az 1927-ben felálló Országos Közegészségügyi Intézet vette át. Egy országos hatáskörű intézetnek a felállítása már jóval az 1876. évi közegészségügyi törvény hatályba lépése előtt felmerült. Fodor József már 1873-ban javasolta egy hasonló intézet létrejöttét, azonban a három évvel későbbi törvényben (melynek megalkotásában Fodor jelentős szerepet töltött be) csak a már említett Országos Közegészségügyi Tanács szerepelt. Az Országos Közegészségügyi Tanács feladatainak ellátása mellett szintén felterjesztéseket tett egy központi intézmény felállítására, amelynek előkészületei végül 1912ben meg is kezdődtek.74 Az 1917-ban tartott Népegészségi Országos Nagygyűlésen dr. Müller Kálmán báró nyitóbeszédében hívta fel egy országos közegészségügyi intézet felállításának szükségességére a figyelmet, amelyet nemcsak a vizsgálatok elvégzésére alkalmas laboratóriumok miatt tartott elengedhetetlennek, hanem a közegészségügyi közigazgatás ellenőrzése miatt is.75 A Nagygyűlésen Liebarmann professzor kijelentette, hogy a közegészségügy európai szintű működését elsősorban az anyagi ráfordítások megfelelő mértéke, másodsorban a széles néprétegeket elérő helyes nevelés, felvilágosító, tudatosító oktatás biztosíthatja, és a közigazgatási aspektusok, melyek ugyan szükségesek a végrehajtáshoz, csak ezen felül járulnak ahhoz hozzá.76 Kifejtette azt is, hogy az állam feladatai a közegészségügyet tekintve nem érhetnek véget a közigazgatás irányításával, egyetlen központi szerv léte önmagában nem elég a közegészségügyi célkitűzések megvalósításához, elengedhetetlen egy, a közegészségügyért felelős Népjóléti Minisztérium felállítása,77 melynek feladata a közegészségügyi törvény pontos végrehajtása, a társadalombiztosítási ügyek ellátása kell, hogy legyen. Álláspontja szerint egy ilyen minisztérium felállítása nemcsak az előbb ismertetett feladatok miatt fontos, hanem a számára a többi tárca döntéseivel kapcsolatban biztosított véleményezési jog miatt is. A véleményezési jog sok ügyben bírhat jelentőséggel, a belügyminisztérium tekintetében a vég-

73

SZALLER , 1943, 9. o. ERDŐS, 1998, 9. o. 75 DR . JOHAN Béla: Adatok a m. kir. Országos Közegészségügyi Intézet felállításának történetéhez. Különnyomat a Népegészségügy 1925. december 15. számából, Budapest, Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, 1925, 4.o. 76 DR . LIEBERMANN LEO: Az állam feladatai a közegészségügy terén In: FENYVESSY Béla – MADZSAR József (szerk.): A Népegészségi Országos Nagygyűlés Munkálatai. Budapest, 1917. évi október hó 2528. Budapest, Eggenberger, 1918, 41. o. 77 Ld. u.o. 47. o. 74


151

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 152

PAPP dOROTTYA

rehajtó apparátus irányítása miatt, a vallás- és közoktatási tárca esetében a közegészségügyi nevelés indokolja, az Igazságügyi Minisztérium döntései tekintetében a kihágások és vétségek (pl. nemi betegségek terjesztésével összefüggésben) elbírálásánál. A megfelelő működés alapfeltételeként nevezte meg azt, hogy a közegészségügyi közigazgatás minden része államosításra, a hatósági orvosok pedig állami tisztviselői státuszba kerüljenek.78 A proletárdiktatúra kikiáltása és a Tanácsköztársaság megszervezése a közegészségügyet sem hagyták érintetlenül. A népbiztosok különböző indokolatlan intézkedések hoztak, a lakásokat felosztották, ez utóbbi a világháború után egyébként sem kiegyensúlyozott közegészségügyi viszonyokat csak tovább súlyosbította. Megszervezték a munkaügyi és népjóléti népbiztosságot, amely az indokolatlan rendeletalkotás iskolapéldájaként, 1919. június 1-jén kibocsátott, 50. M.N.N. sz. rendeletében elrendelte, hogy csupán azok a betegek, üdülők mehetnek fürdőzni, akik külön népbiztossági engedélyt kapnak. Hivatalosan a proletár rétegek tömeges üdültetésével felmerült közegészségügyi kockázatot akartak csökkenteni, de a korrupció és protekciók miatt nem sikerült célt érni.79 A különböző rendeleteket leszámítva a Tanácsköztársaság megszervezése szervezetileg nem érintette a közegészségügyi igazgatást, az egészségügy az állam berendezkedésétől függetlenül fontos terület volt, a háború előtti szervek továbbra is működtek. A munkaügyi és népjóléti népbiztosság egészségügyi főcsoportjának vezetője Madzsar József volt, aki korábban is közegészségügyi területen tevékenykedett: 1919 február elejétől kinevezett közegészségügyi államtitkárként feladata az egészségügy újjászervezésére irányult.80 Madzsar a népbiztosság fennállása alatt újraszervezte az Országos Közegészségügyi Tanácsot,81 így ez lett a legfőbb egészségügyi szaktestület, melynek elnöki pozícióját ő maga töltötte be.82 A Tanácsköztársaság bukása után megkezdődött az ország talpra állítása, újból megkezdték működésüket a korábbi minisztériumok és egyéb állami szervek, illetve az egészségügy területén is fejlesztések indultak el. Ennek egyik eszköze a Népegészségügy c. lap volt, amely egyrészt az egészségügy népszerűsítését tűzte ki célul, másrészt pedig publikációs- és vitafórumot jelentett a kor közegészségügyben járatos szakemberei számára. A lapot a munkaügyi

78

Ld. u.o. 49. o. GYŐRY Tibor: A proletárdiktatúra a közegészségügy terén. Budapest, Pesti Nyomda, 1920, 12. o. 80 KÁRPÁTI Endre: Madzsar József egészségpolitikai tevékenysége a magyarországi polgári demokratikus forradalom és a tanácsköztársaság idején. Budapest, az Országos Orvostörténeti Könyvtár Közleményei, 1963, 56.o. 81 M. N. Nb. 47. sz. rendelet 82 KÁRPÁTI, 1963, 69.o. 79

152


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 153


és népjóléti miniszter 1919. október 22-én alapította a népegészségügyi minisztérium hivatalos lapjaként, az első évfolyam pedig valóban 1920-ban indult83, és napjainkig folyamatosan kiadásra kerül.84 A lap havonta jelent meg, és két fő részből tevődött össze: egy „Hivatalos Részből”, melyben a közegészségügyi tárgyú rendeletek, miniszteri utasítások kaptak helyet, valamint egy „Nemhivatalos Részből”, melyben tudományos cikkek, közlemények, tanulmányok jelenhettek meg.85 Kapcsolódva a miniszteri rendelethez, a Belügyminisztérium államtitkára szintén körrendeletben népszerűsítette a Népegészségügyet, kijelentve, hogy a lap feltétlenül szükséges a törvényhatóságok feladatainak ellátásához azáltal, hogy a közegészségügyre vonatkozó, a közigazgatást is érintő rendeletek a lapban jelennek meg, külön kiadása ezeknek nem fog történni.86 Az Országos Közegészségügyi Intézet (továbbiakban: OKI) felállításáról 1925-ben döntöttek, ennek a konkrét előzményeivel és a felállítás körülményeivel később részletesebben foglalkozom jelen dolgozatomban. Azonban az OKI létrejöttével párhuzamosan, illetve annak hatására megkezdődött az egészségügyi igazgatás szervezetrendszerében új szervek kialakítása, melyek részben az OKI és a minisztérium feladatainak ellátását segítették, részben önálló szerepet kaptak. Közvetlenül az OKI megalapítását tartalmazó törvénycikk megjelenése után Dr. Vass József népjóléti és munkaügyi miniszter új szervet alapított: az Egészségügyi Reformirodát.87 A Reformiroda egyik kiemelt feladata volt a minisztérium és a közegészségügyi feladatot ellátó társadalmi szervek közti kapcsolattartás, az együttműködés előmozdítása, de az egészségügy újjászervezéséhez szükséges szakmai koncepciók kidolgozása is. Emellett felelt az egészségügyi viszonyokról készült statisztikai feladatok gyűjtéséért, a helyszíni vizsgálatok lefolytatásáért, és a közegészségügy külföldi intézményeinek tanulmá-

83

A munkaügyi és népjóléti miniszter 39,067/1919. M. N. M. sz. körrendelete Népegészségügy. Az Emberi Erőforrások Minisztériuma Egészségügyért Felelős Államtitkárságának és a Népegészségügyi Képző- és Kutatóhelyek Országos Egyesületének Tudományos és Egészségpolitikai Folyóirata. Főszerkesztő: Ádány Róza, Felelős Kiadó: Debreceni Egyetem Orvos- és Egészségtudományi Centrum Népegészségügyi Kar 85 A munkaügyi és népjóléti miniszter 39,067/1919. M. N. M. sz. körrendelete 86 A „Népegészségügy” című hivatalos lap ajánlása. A magyar belügyminiszter 96,167/1919. B. M. sz. körrendelete. In: DR . CHYZER Kornél: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926, összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928, 230. o. 87 Egészségügyi Reformiroda létesítése tárgyában hozott, a m. kir. népjóléti és munkaügyi miniszter 44, 433/1925. N. M. M. sz. körrendelete. . In: DR . CHYZER Kornél: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926, összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928, 717. o. 84


153

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 154

PAPP dOROTTYA

nyozásáért is.88 Az Egészségügyi Reformiroda a Népjóléti és Munkaügyi minisztérium irányítása alatt álló, a kapcsolattartásért, tanácsadásért, a statisztikai adatokért és a hatóságok által észlelt panaszokért felelős szervezetként jött létre. A reformirodát indulása évében ötezer dollárral támogatta a magyar közegészségügy jelentős pártfogója, a Rockefeller Alapítvány.89 Egy évvel később a minisztérium indokoltnak látta egy másik szerv létrehozását is a közegészségügyi tudatosság elősegítése érdekében. Ennek az új szervnek az alapítását az a felismerés indokolta, hogy nem elég az állami ellátórendszer és szervezetrendszer felállítása, a járványok elleni rendeletek kiadása az egészségügyi viszonyok javításához, ehhez ugyanis a lakosság egészségügyi, higiénés ismereteinek bővítése is szükséges.90 Ez alapján kezdte meg működését az Egészségügyi Propaganda Központ, mely a már említett Egészségügyi Reformiroda irányítás alá tartozott. Feladatkörét képezte az egészségügyi ismeretek terjesztése, népszerűsítése, röplapok készítése, de a mozgókép-gyártás is, és ezen tevékenységek népszerű módon való végrehajtása.91 Az államirányítás kiemelt feladatként kezelte a népegészségügy fejlesztését, az állampolgári közegészségügyi tudatosság kialakítását, az Egészségügyi Propaganda Központ tevékenysége mellett a Kormány közvetlen rendeletekkel is részt vett ebben. A belügyminisztérium rendeleti úton92 mentesítette a népegészségügyet szolgáló „mulatságokat” a vigalmi adó93 alól, ezzel is ösztönözve az ilyen, főleg anya- és csecsemővédelem, TBC elleni küzdelem, iskolás gyermekek érdekében szervezett akciókat. Több településen „Egészségnapokat” rendeztek, melyeken egészségügyi kiállítás és előadások mellett népünnepélyek-

88

A m. kir. népjóléti és munkaügyi miniszter 44, 433/1925. N. M. M. sz. körrendelete. Egészségügyi Intézet felállítására negyedmillió dollárt kaptunk a Rockefeller-fondationtól. In:„Az Ujság”. Budapest, 1924. december 3, szerda 90 Az Egészségügyi Propaganda Központ felállítás ügyében hozott, a m. kir. népjóléti és munkaügyi miniszter 50,000/1925. N. M. M. sz. körrendelete. In: DR . CHYZER KORNÉL: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926, összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928, 812. o. 91 Ld. A m. kir. népjóléti és munkaügyi miniszter 50,000/1925. N. M. M. sz. körrendelete 92 A népegészségügyet szolgáló akciók javára rendezett mulatságoknak vigalmi adó alól mentesítése tárgyában kiadott, a m. kir. belügyminiszter 121,460/1935. B. M. sz. rendelete. In: DR . VITÉZ KERÉNYI Aladár: Gyakorlati egészségügyi közigazgatás. Közegészségügyi jogszabályok. Stephaneum Nyomda, Budapest, 1939, 163. o. 93 A m. kir. belügyminiszter 64,573/1901. B. M. sz. rendelete engedélyezte a helyhatósági díjak szedését és a vigalmakat terhelő egyéb szolgáltatások előírását. 89

154


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 155


kel, tánccal igyekeztek felhívni az állampolgárok figyelmét az egészségügyre.94 BorsodGömör vármegyében kampányt indítottak az egészségvédelem érdekében, ennek keretében az iskolaorvosi vizsgálatokat, a csecsemők fejlődésének ellenőrzését és az anyák felvilágosítását rendszeresítették.95 Az állam azonban nemcsak alapított egészségügyi ellátást segítő szervezeteket, hanem az alulról kezdődő szerveződéseket is támogatta. Ilyen támogatott szervezet volt a Vármegyék és a Városok Országos Mentőegyesülete, mely mentőállomásokat tartott fent, mentős személyzet kiképzését vállalta, természeti és egyéb katasztrófák elhárításánál ténykedett, illetve a külföldi mentőegyesületekkel kapcsolatot ápolt. A népjóléti és munkaügyi, valamint a belügyminiszter közösen kiadott körrendeletben szorgalmazták a megalakulásra irányuló kezdeményezés támogatását, és felhívták a törvényhatósági tisztviselők figyelmét, hogy saját hatáskörükben eljárva nyújtsanak széles körű segítséget az egyesület számára.96 A korszakban először magánszemélyek, egyesületek szerveződtek az egészségügyi, közegészségügyi feladatok ellátására. Ezeket a karitatív, „self-help” jellegű97 formákat karolta fel az állam, mind az államigazgatáson, mind az önkormányzati igazgatáson keresztül. Az orvosok civil jellegű önszerveződése is fontos tényező volt a közegészségügyi feladatok ellátásában és a közegészségügy fejlődésében, amíg az állam nem hozta létre a kötelező tagság elve alapján működő orvosi kamarákat, addig különböző szempontok, főleg közigazgatási egységek szerint szerveződő orvosegyesületek látták el az orvosok önigazgatását, mintegy köztestületi jogosítványokkal rendelkezve. Torontál vármegye orvosegyesülete 1897-ben fogadott el alapszabályt, melynek 4. § b) pontjában az egyesület kiemelt céljaként említik a közegészségi ügyek megvitatását, a közegészségügyet érintő kérdésekben az orvosi befolyás biztosítását, és Torontál vármegye közegészségügyének felügyeletét és fejlesztését.98 Az or-

94

„Uj utakon”. In: Zöld Kereszt, A Vidéki Orvosok és Gyógyszerészek Lapjában megjelent cikkek gyűjteménye. Összeállította: Steller Mária ellenőrző fővédőnő, 1. sz., 1930. október 1., 3. o. 95 „Nagyarányú egészségvédő propaganda folyik Borsodmegyében”. In: Reggeli Hírlap, 1930. III. 29., 7.o. 96 A m. kir. népjóléti és munkaügyi miniszternek a m. kir. belügyminiszterrel egyetértőleg kiadott 91,551/1926 N. M. M. sz. körrendelete. In: DR . CHYZER Kornél: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926, összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928, 868. o. 97 KOVÁCS M. Mária: Liberalizmus, radikalizmus, antiszemitizmus. Budapest, Helikon kiadó, 2001, 31-34. o. 98 A torontálvármegyei orvosegyesület Alapszabályai. Nagy-Becskerek, Jokly Lipót, 1897. Semmelweis Orvostörténeti Múzeum és Levéltár gyűjteménye, Országos Közegészségügyi Intézettől átvett iratok BiBó ist ván szakkollégium

155

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 156

PAPP dOROTTYA

vosegyesületek és a központi kormányzat közötti kapcsolat élő volt, a felelős minisztérium ellenőrizte az egyesületek tevékenységét, felvilágosítást, adatokat kért tőlük. A már említett Torontál vármegyei orvosegyesület 1899-ben alapszabályával és nyugdíj-egyletével kapcsolatban válaszolt a miniszteri tanácsos, Dr. Chyzer Kornél kérdéseire, ismertette a háttérben húzódó vezérelveket és az egyesület közgyűlésének határozatait.99 A „self-help” elve alapján működtek a betegsegélyező egyletek is, melyekről csak Budapesten több, mint száz bejelentés érkezett. Az egyletek megoszlottak aszerint, hogy tagjuk bárki lehetett-e, vagy csak egy bizonyos foglalkozást űzők köre, és voltak olyan egyletek is, melyek nem alkalmaztak orvosokat.100 Egy ilyen, bárki számára nyitott egylet volt a „Caritas” jótékonysági egyesület is, amely 1889 és 1896 között az általuk támogatott betegek gyógykezelési költségeire, segélydíjaira és tiszteletdíjakra összesen 352.309 forintot fordított, de kiadásaik nem voltak cél nélküliek, betegeik között a halálozási arány átlagosan 1,54% volt, ami kiemelkedően jó arány a korabeli közegészségügyi viszonyokat tekintve.101

6. A m. kir. Országos Közegészségügyi intézet – közvetlen előzmények és létrejötte102 Az I. világháború, majd a trianoni békeszerződés okozta megrázkódtatás az egész országban éreztette hatását, a demográfiai mutatók romlottak, a háború miatt kiesett népességet a bevándorlás nem tudta pótolni, és az egészségügyi viszonyok stagnáltak. A közigazgatás és a központi irányítás területe sem maradt érintetlen, azonban az egészségügy területén jelentős reform nem történt a húszas évek elején, továbbra is a háború előtt intézményesített struktúra működött. Habár a korszakban születtek tanulmányok, cikkek, melyek a közegészségügyi szervezetrendszer megújításáról, a különböző egészségügyi problémák kezeléséről szóltak,

99

Mialowski Béla vármegyei főorvos 1899. december 9-én kelt levele Dr. Chyzer Kornél miniszteri tanácsosnak. Semmelweis Orvostörténeti Múzeum és Levéltár, Országos Közegészségügyi Intézettől átvett iratok 100 Statisztikai kimutatás a betegsegélyező-egyletekről. Semmelweis Orvostörténeti Múzeum és Levéltár, Chyzer Kornél iratai 101 A „Caritas” jótékonysági egyesület utolsó nyolc évében gyógykezelt betegek száma, az azokra fordított gyógykezelési költségek, segélydíjak és tiszteletdíjak összege. Semmelweis Orvostörténeti Múzeum és Levéltár, Országos Közegészségügyi Intézettől átvett iratok 102 Ld. még: PAPP Dorottya: Intézménytörténet - dióhéjban: az Országos Közegészségügyi Intézet. In: Joghistória, XVIII. évfolyam 4. szám, 13-18. o.

156


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 157


ezek nem kerültek gyakorlati alkalmazásra.103 Elsődleges akadályt jelentett a közegészségügy rendezése területén az általános forráshiány: az ország éppen hogy csak elkezdett alkalmazkodni a gazdasági helyzet megváltozásához. Az egészségügyi reformok szükségességét a közegészségügy gyakorlati és elméleti szakértői nem vitatták el, és bár a gazdasági nehézségek miatt a fejlesztési lehetőségek korlátozottak voltak, az álláspontok arra mutattak, hogy a legalapvetőbb cél az eddigi színvonal megtartása, mivel a közegészségügy az a terület, ahol nem lehet takarékoskodni a nemzet jólétének előmozdítása érdekében.104 A Népjóléti és Munkaügyi Minisztérium léte is megkérdőjeleződött az Országgyűlés vitái során, azonban az az álláspont fogalmazódott meg, hogy a jóléti állam koncepciója miatt van jelentősége az elnevezésnek, és az orvosi kar bevonása is szükséges a közegészségügyet érintő döntésekbe. A felsőház részéről kritika fogalmazódott meg az alsóházzal és a kormánynyal szemben, amely nem foglalkozott eleget a közegészségügy kérdésével és nem teljesítették az 1876. évi XIV. törvénycikk követelményeit.105 A közegészségügy már működő szervei modernizációra és egységesítésre szorultak, de az intézményi átalakításhoz szükséges források nem álltak rendelkezésre. Szükség volt tehát egy külső ösztönző erőre, ami a tervek és elképzelések megvalósulását el tudta indítani. Ezt a külső erőt a Rockefeller Alapítvány biztosította. A Rockefeller Foundation célja a közegészségügy és az orvosképzés előmozdítása volt, melynek érdekében közel hatvan országban fejtett ki tevékenységet, anyagi és szakmai támogatás formájában egyaránt.106 Magyarországon 1920-ban jelentek meg először az alapítvány szakemberei, akik megvizsgálva a magyar közegészségügy helyzetét, javasolták egy olyan intézet felállítását, amely az elméleti közegészségtan eredményeit az orvosok számára könnyen elérhetővé teszi.107 A magyar egészségügyi igazgatás vezető és az állami vezetők készek voltak a közegészségügyi rendszer fejlesztése, modernizálása érdekében együttműködni az alapít-

103

BIRTALAN Győző: Az Országos Közegészségügyi Intézet előzményei, 1925-ös megalapítása és rövid története 1944-ig. In: KAPRONCZAY Károly (szerk.): A magyarországi közegészségügy története 17701944. Semmelweis Egyetem, Közegészségtani Intézet, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár, Magyar Tudománytörténeti Intézet, Budapest, 2008. 104 DR . MELLY József: A magyar közegészségügy lebontása. In: Az Orvosi Hetilap Tudományos Közleményei, LXXVI. évf. 13. szám, Centrum Kiadóvállalat Rt. Budapest, 1932, 8. o. 105 Dr. Gerlóczy Zsigmond beszéde az Országgyűlés Felsőházának 1927. június 24-i ülésén. In: Népegészségügy, 1927. július 15. 106 GRÓSZ Emil: A Rockefeller Foundation Magyarország közegészségügyéért. In: Orvosi Hetilap 68 (1924) No. 51. 910. o. 107 BIRTALAN, 2008, 261. o. BiBó ist ván szakkollégium

157

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 158

PAPP dOROTTYA

vánnyal, vállalva a létrehozandó intézet hosszú távú fenntartását, valamint a szükséges műszaki felszerelések átcsoportosítását az addig létező Központi Bakteriológiai és Vizsgáló Állomás eszközállományából.108 A magyar állam a felszerelésre 125 ezer pengő összeget fordított.109 Így a Rockefeller Alapítványtól kapott 245 ezer dollárnyi támogatás110 és a magyar állam vállalása az intézet fenntartására megalapozta az 1925. évi XXXI. törvénycikk111 elfogadását, és megkezdődhetett az országos illetékességű szerv létrehozása. A m. kir. Országos Közegészségügyi Intézetről szóló törvényjavaslatot a népjóléti és munkaügyi miniszter terjesztette be a Nemzetgyűlés 413. ülésén, 1925. május 22-én, sürgősségi tárgyalást kérve a javaslat számára, amit a Nemzetgyűlés elnöke helyben is hagyott.112 A javaslatot113 így a többi bizottság mellőzésével a pénzügyi és közigazgatási bizottság tárgyalta, és azt az októberi együttes ülésén mielőbbi elfogadásra javasolta, tekintettel a közegészségügy kiemelt voltára és a Rockefeller Alapítvány bőkezűségére.114 Álláspontom szerint a sürgős tárgyalást emellett az is indokolta, hogy az Intézet felállítása 1912 óta húzódott, a központi kormányzat pedig szeretett volna látványosan tenni a hazai közegészségügyért, valamint, hogy nem szerették volna elszalasztani a Rockefeller Alapítvány felajánlását, mivel hazai forrás egyértelműen nem állt rendelkezésre, a konszolidáció még nem fejeződött be. A kijelölt bizottságok változtatás nélküli támogatásának megszerzése után a Nemzetgyűlés is tudta tárgyalni a törvényjavaslat egészét, erre az október 20-i ülésen került sor.115 A vita megnyitása után érkező felszólalások mind támogatták az Intézet létrehozását, azonban annak is hangot adtak, hogy bár valóban nagyvonalú a Rockefeller Foundation, ez is csak Magyarország szánalomra méltó helyzetét mutatja.116 Magához a javaslathoz érdemben kevés hozzászólás érkezett, a kapcsolódó felszólalások inkább a kormány tevékenységét bírálták, valamint az általános egészségügyi helyzetre vo-

108

Ld. u.o. DR . DRÉHR Imre: Népjóléti beruházások. In: Társadalombiztosítási Közlöny, Kiadja a m. kir. Népjóléti és Munkaügyi Minisztérium, Budapest, 1929. május-június, XIII. évfolyam, 8/b-9/b. szám, 86. o. 110 DR . ERDŐS Gyula: Az Intézet megalakulása. In: DR . PÁPAY Dénes: A „Johan Béla” Országos Közegészségügyi Intézet 70 éves működése 1927-1997. Jubileumi évkönyv. Budapest, OKI, 1998, 9. o. 111 A m. kir. Országos Közegészségügyi Intézet felállításáról szóló 1925. évi XXXI. törvénycikk 112 Nemzetgyűlési napló, 1922. XXXII. kötet, 123. o. 113 Nemzetgyűlési irományok, 1922. XIV. kötet, 822. sz. 114 Ld. u.o., 942. sz. 115 Nemzetgyűlési napló, 1922. XXXV. kötet, 70. o. 116 Nemzetgyűlési napló, 1922. XXXV. kötet, Alföldy Béla képviselő hozzászólása a törvényjavaslat vitájához, 75. o. 109

158


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 159


natkoztak. A felszólaló képviselők arra is figyelmeztettek, hogy az OKI ellenőrző közegészségügyi elem az egészségügyi igazgatásban, elméleti és gyakorlati oldalról szerepe nélkülözhetetlen, azonban a jobb egészségügyi ellátáshoz további kórházak, rendelőintézetek, szanatóriumok létrehozása szükségeltetik.117 Az ellenzéki felszólalások nem nélkülözték a rendszerkritikát Bethlen Istvánnal szemben, valamint a trianoni békére való utalásokat sem, sokszor felmerült a határok átrajzolása miatti gazdasági és kulturális válság, a közegészség ügyét azonban egyértelműen fontos és támogatandó kérdésnek ítélték. A numerus clausus rendelkezést is támadták, kiemelve, hogy számos kiváló orvos kényszerült mesterségének abbahagyására és az ország elhagyására is, és ez komoly károkat okozott és okoz az egészségügyben.118 Felhívták arra is a miniszter és a kormány figyelmét, hogy a Rockefeller Alapítványtól kapott összegen kívül a saját költségvetéséből is kiemelt forrásokat összepontosítson az egészségügy, közegészségügy területére a járványos megbetegedések, főként a tuberkulózis leküzdése céljából.119 A kormánypártiak azzal kívánták letörni az ellenzék korbácsolta kedélyeket, hogy a közegészségügy kérdését nem politikai döntésnek nevezték, hanem egy mindenki által támogatandó és elérendő célnak, mely az egész emberiség javát szolgálja.120 Saly Endre képviselő azonban magát az Intézet voltát kérdőjelezte meg, jelezve, hogy oktatási intézkedések és munkásvédelmi lépések nélkül vajmi keveset ér egy ilyen funkciójú közegészségügyi intézet felállítása, mivel annak célja nem a gyógyítás, hanem a megelőzés. Saly csupán látszatintézkedésnek titulálta az OKI felállítását, megkérdőjelezve a kormány egészségvédelmiés társadalompolitikáját is, egyúttal figyelmeztette a minisztériumot a bürokratizálódás veszélyeire.121 A törvényjavaslat közvetve az összes egészségügyi és szociális problémát érintette, legalábbis a felszólaló képviselők szerint, ugyanis a kezdeti tárgyról egyre jobban eltértek, társadalmi, gazdasági kérdéseket érintettek inkább, mint magára az Intézetre vonatkozó javaslatot, a házelnök ezért többször is rendreutasítással élt.122 A közegészségügy kérdésének

117

Ld. u.o., 76. o. Ld. u.o., 79. o. 119 Nemzetgyűlési napló, 1922. XXXV. kötet, Esztergályos János képviselő hozzászólása a törvényjavaslat vitájához, 81. o. 120 Nemzetgyűlési napló, 1922. XXXV. kötet, Barla-Szabó József képviselő hozzászólása a törvényjavaslat vitájához, 82. o. 121 Nemzetgyűlési napló, 1922. XXXV. kötet, Saly Endre hozzászólása a törvényjavaslat vitájához, 85. o. 122 Ld. u.o., 93. o. 118


159

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 160

PAPP dOROTTYA

komplexitása miatt elkerülhetetlen volt, hogy még egy intézményre vonatkozó parlamenti vita is magasabb, elvontabb szintre emelkedjen, és számos résztémára, közvetlenül nem kapcsolódó kérdéskörre is kitérjen. Az ellenzék nem magát a törvényjavaslatot, az Intézet felállítását bírálta, hanem a kormány többi intézkedését, vagy inkább azok hiányát, de a törvény elfogadása mellett foglaltak állást, mint olyan intézkedés mellett, ami az elhanyagolt közegészségügy hasznára válik, és amelyre érdemes pénzt áldozni.123 Maga a vita három ülésnapon át folyt, végül a zárószavazásra 1925. október 22-én kerülhetett sor. A javaslatot általánosságban egyhangúlag elfogadták a képviselők, és a részletes vita során sem történt módosítás, bár volt olyan ellenzéki javaslat, amely magának az Intézetnek a nevét változtatta volna Magyar Rockefeller Közegészségügyi Intézetté.124 Végül a harmadszori olvasat után, 1925. október 23-án, a Nemzetgyűlés 453. ülésén változtatás nélkül elfogadták a törvényjavaslatot.125 Vass József népjóléti és munkaügyi miniszter felterjesztésére Horthy Miklós kormányzó Dr. Johan Bélát nevezte ki az intézmény igazgatói pozíciójára.126 Az újonnan létrehozott Országos Közegészségügyi Intézet (a továbbiakban: OKI) 1927. szeptember 29-én nyílt meg ünnepélyes keretek között. Az építkezési munkálatok a törvény elfogadását követően kezdődtek, és 1927 júliusára elkészült az épület azon a telken, amelyet Budapest székesfőváros engedett át az Intézet javára.127 Az épület időtállóságát mutatja, hogy jelenleg az ÁNTSZ Országos Tisztifőorvosi Hivatalának központja továbbra is eredeti rendeltetésének megfelelően használja a Gyáli út128 2-6. szám129 alatt található objektumot, ahol jelenleg könyvtár és laboratóriumok működnek.130 Az épület berendezése és műszerei megfeleltek a kor követelményeinek, az összes szükséges eszköz rendelkezésre állt az Intézet működésének megkezdéséhez. Különböző osztályokat állítottak fel a betegségek diagnosztizálására, a különféle laboratóriumi vizsgálatok elvégzésére, de az Intézet másik feladatát sem hagyták figyelmen kívül, azaz a továbbképzésre alkalmas előadóhelységeket és az 1927-

123

Ld. u.o., 95. o. Ld. u.o., 138. o. 125 Ld. u.o., a Nemzetgyűlés 453. ülése 1925. október 23-án, 168. o. 126 „Johann tanár lett a budapesti Rockefeller Intézet igazgatója”. In: Pesti Napló, 1925. március 15. 127 Budapest székesfőváros Közgyűlése 1925. november 4-én döntött a telek átengedéséről. Ld: DR . JOHAN BÉLA: Adatok a m. kir. Országos Közegészségügyi Intézet felállításának történetéhez. Különnyomat a Népegészségügy 1925. december 15. számából, Budapest, Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, 1925, 6. o. 128 Budapest Főváros Közgyűlése 2013. május 29-i döntése óta Albert Flórián út. 129 1927-ben a Gyáli út 4. szám alatt nyílt meg az Intézet, később terjeszkedett a környező telkekre az újabb intézetek létrehozásával. Ld. MNLBAZML. Tiszti cím- és névtár, XL. évf., 1929, 245. o. 130 Az egészségügyi miniszter 7/2006. (EüK. 21. ) EüM utasítása, 1. §. (1) bekezdés 124

160


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 161


ben már több mint 4000 kötettel büszkélkedő könyvtárat is kialakították.131 Jól mutatja az OKI működésének kezdeti stádiumát, hogy az indulási évben mindössze nyolcfős volt az orvos-állomány, és szintén elenyésző számú a segédszemélyzet. Ennek ellenére még ebben az évben azokon a területeken, ahol a feltételek már adottak voltak (közkórházak, egyetemi intézetek működtek), vidéki fiókállomásokat létesítettek, melyek a közegészségügyi vizsgálatok egy részének elvégzését vették át.132 Az OKI első igazgatója, Johan Béla 1927-ben kiadott összefoglalójában ugyanakkor nem tekintette véglegesnek az OKI feladatkörét, feladatellátását, ezt jóval szélesebb körre kívánta kiterjeszteni a közegészségügyi viszonyok javítása érdekében.133 Nem véletlenül nevezték kortársai is a „közegészségügy újjáépítőjének”134; az OKI élén, majd államtitkárként kifejtett munkája elengedhetetlennek bizonyult a modern közegészségügyi ellátórendszer kiteljesedéséhez. A belügyminiszter az OKI jelentőségét a közegészségügyi hatósági feladatok ellátása tekintetében azzal is elismerte, hogy a 200/1933. B. M. rendelettel az OKI intézkedéseinek megszegését a kihágási büntetőtörvénykönyv hatálya alá tartozó kihágásnak minősítette a rendelet 9. § (1) bekezdés a) pontjában, s így a rendőri intézkedések foganatosítását is lehetővé tette.

7. Az OKi működése a létrejöttét követő évtizedben Az OKI működésének mérlegét először 1932-ben vonták meg egy rövid összefoglalóban, melyben az OKI alapításakor felsorolt feladatok teljesítését vetették össze az elvégzett munkával és eredményeivel.135 A törvény viszonylag szűkszavúan határozta meg az OKI feladatait és szervezeti, működési szabályait, ezt az illetékes miniszter, a népjóléti és munkaügyi miniszter feladatkörébe utalta.136 Emellett kiemelte a Rockefeller Alapítvánnyal való együttműködést az intézet felállításában, és kötelezte a magyar államot az intézet fenntartására és felszerelésének biztosítására.137

131

JOHAN, 1928, 28. o. JOHAN, 1928, 28. o. 133 JOHAN, 1928, 28. o. 134 DR. VITÉZ KERÉNYI Aladár: Gyakorlati egészségügyi közigazgatás. Közegészségügyi jogszabályok. Stephaneum Nyomda, Budapest, 1939, 1. o. 135 JOHANN BÉLA: Beszámoló a M. Kir. Országos Közegészségügyi Intézet első öt évének munkájáról. Budapest, Pátria, 1936. 136 1925. évi XXXI. törvénycikk, 3. § 137 Az OKI létrejöttével egyidejűleg megszűnt a Központi Bakteriológiai és Közegészségügyi Vizsgáló Állomás, eszközállományát az OKI kapta meg, így nem okozott fennakadást a vizsgálatok elvégzésében az intézményi változás. (1925. évi XXXI. törvénycikk, 4. §.) 132


161

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 162

PAPP dOROTTYA

A törvény alapján „az intézet feladata a közegészségi tudomány gyakorlati alkalmazásának előmozdítása, főleg a fertőző betegségek ellen irányuló védekezés irányítása, a közegészségügyi hatóságok támogatása és közreműködés a közegészségügyi személyzet, különösen a tisztiorvosi kar megfelelő kiképzésében.”138 Az első beszámoló 1932-ben készült el, a működés megkezdése utáni ötödik évben jelent meg, ezt tekintették ugyanis egy olyan időtávlatnak, mely alkalmas arra, hogy levonják a működés során felmerült tanulságokat. Az 1936-ban megjelent összefoglaló139 hangsúlyozta, hogy az intézet célja, ahogy a törvény meghatározza, nem csupán a tudományos kutatás és új kísérletek elvégzése, hanem ezen közegészségtani kutatásoknak az egészségügyi szervezetrendszerbe való integrálása, habár a szakmai munka a kutatásokra, a problémák megfejtésére is kiterjedt. A közegészségügyi személyzet képzése területén az intézet működése nagy előrelépést jelentett: különféle tanfolyamokat szerveztek és biztosították az ehhez szükséges infrastruktúrát, előadótermeket, gyakorló laborokat. Az 1932-ig eltelt időszakban 127 tisztiorvos képzését bonyolította le az OKI, továbbá továbbképző tanfolyamokat szervezett a tisztiorvosok számára. A hatósági orvosok tanfolyama kilenc hónaposra bővült, és mind az elméleti, mind a gyakorlati oktatást is magába foglalta.140 A korábbi képzéssel szemben az OKI által szervezett tanfolyam előnye volt, hogy az intenzív, kilenc hónapos kurzuson laboratóriumi gyakorlóhelységek is rendelkezésre álltak, valamint a hallgatóknak az elméleti szekció teljesítése után a tisztiorvosi hivatalokban lehetőséget biztosítottak számukra gyakorlat megszerzésére.141 A törvényhatóságokban működő tisztiorvosokat 1936-ban állami köztisztviselői státuszba helyezték, hierarchikus, szervi irányítójuk a közegészségügyért felelős miniszter (a közegészségügy 1932-től ismét a belügyminiszter feladat- és hatáskörébe tartozott) volt, míg szakmai tekintetben az OKI irányítása alatt álltak.142 A tisztifőorvosok és tisztiorvosok, valamint a székesfővárosi tisztifőorvos a saját illetékességi területén szolgálatot teljesítő hatósági orvosok (a törvény 1. § értelmében ide tartoztak a városi orvosok, a községi orvosok és a körorvosok) és egyéb egészségvédelmi szervek szakmai irányítója volt, azaz a jogszabályok által rájuk és ezen szervekre ruházott szakágazati feladat- és hatáskörök tekintetében rendelkeztek

138

1925. évi XXXI. törvénycikk, 2. §. A továbbiakban Johann Béla Beszámoló a M. Kir. Országos Közegészségügyi Intézet első öt évének munkájáról c. munkáját dolgozom fel. 140 „A M. Kir. Országos Közegészségügyi Intézet”. In: Közegészségügyi Értesítő, Ismeretterjesztő Havi Folyóirat, II. évfolyam, 10. szám, Budapest, 1927. október 15. 141 Erdős, 1998, 51. o. 142 1936. évi IX. törvénycikk 139

162


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 163


befolyással. A tisztifőorvosok hivatalból a törvényhatósági bizottságok és a közigazgatási bizottságok, valamint szakmai hozzáértésük révén a megyei jogú városok képviselőtestületének is tagjai voltak. A tisztiorvosok alkalmazásának feltétele az OKI által szervezett tisztiorvosi vizsga letétele volt, amelyet szükségszerűen megelőzött a fentebb már említett kötelező tanfolyam. Tisztifőorvossá azon tisztiorvosok voltak kinevezhetőek, akik legalább öt évig tevékenykedtek tisztiorvosként a kinevezést megelőzően, de a tisztiorvossá válás feltétele is a hatósági orvosként, körorvosként való munkavégzés volt a sikeres vizsga mellett.143 A hatósági orvosokról szóló törvény kodifikálását számos vita előzte meg, melyek már az OKI-t létrehozó törvény megjelenése óta felmerültek. Ezen viták főleg a hatósági orvosi szolgálat államosításával és hatáskörével voltak kapcsolatosak, és az érvek felsorakoztatásában orvosok és közigazgatási szakemberek egyaránt részt vettek, eltérő álláspontokat fogalmaztak meg. 1926-ban az összehívott Közegészségi és Társadalompolitikai Országos Értekezleten külön szekciót szenteltek az egészségügyi igazgatás kérdéseinek, ahol az egyik fő kérdés szintén a tisztiorvosok és hatósági orvosok jogállása volt.144 Az egyik oldal álláspontja szerint mind az egészségügyi közigazgatás, mind a hatósági orvosok rendszere államosításra szorul, ehhez azonban szükséges annak elvi éllel való lefektetése, hogy a hatósági orvosok nem folytathatnak magángyakorlatot. Felvetődött a fellebbezési, jogorvoslati rendszert egyszerűsítése, a hatósági orvosok hatáskörének bővítése is, mely többek között magába foglalja azt is, hogy az intézkedő szerv köteles legyen meghallgatni a szakmai véleményét, és ha a döntés eltér a javaslatától, azzal szemben egyfokú fellebbezési jog illesse meg, valamint vétójog és a helyszíni intézkedés joga is. A korábban már említett orvos-jogász vita ismét felmerült, az egyik felszólalás ezt a kérdést azzal próbálta oldani, hogy az orvosi egyetemi oktatás során közigazgatási ismeretek, jogi egyetemi oktatás során közegészségügyi ismeretek elsajátítását kell előírni.145 A konferencián nemcsak elméleti szakemberek képviseltették magukat, hanem a gyakorlatban jártas tisztiorvosok, körorvosok is. A gyakorlat a központi elképzeléseket tudta tompítani, árnyalni, esetleg cáfolni, hangsúlyozva, hogy az államosítás irányába történő eltolódás mindenképpen anyagi tőkét igényel. A hatósági orvosok az államosítás esetén elvesztették volna kiegészítő jövedelmüket a magánorvosi szolgáltatások nyújtásának lehetőségének elvesztésével, ezért az állami juttatásuk mértékét ennek kompenzálásaként a

143

1936. évi IX. tc., 5. § DR . PARASSIN József - DR . GORTVAY György (szerk.): Közegészségügyi feladataink. Budapest, Franklin-társulat nyomdája, 1927, 1-31. o. 145 Dr. Puky Endre nemzetgyűlési képviselő előadása. In: DR . PARASSIN József - DR . GORTVAY György (szerk.): Közegészségügyi feladataink. Budapest, Franklin-társulat nyomdája, 1927, 1-2. o. 144


163

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 164

PAPP dOROTTYA

bérüket növelni kell.146 Az egészségügyi segédszemélyzet képzését legalább annyira fontosnak ítélték, mint az orvosokét, a Rockefeller Alapítvány támogatásával 1929-ben felállításra került az Állami Ápolónő- és Védőnőképző Intézet, ahol már az első évben negyven védőnőt képeztek.147 A törvényi feladat-meghatározás harmadik pillérét a fertőző betegségek elleni védekezés alkotta, ezen a területen is sikeresnek bizonyult az OKI működése: 1932-ben közel 300.000 laboratóriumi vizsgálatot végeztek el a prevenció és a megfelelő diagnosztizálás érdekében. Az intézet közbenjárt a fertőző betegségek bejelentésére vonatkozó ügyrend korrekciója tekintetében is, ennek a jogszabály-módosításnak köszönhetően a fertőző betegségekről az OKI 24 (legkésőbb 48) órán belül tájékoztatást kapott.148 Az OKI tevékenysége a mindennapokban is mérhető volt, egyre több járvány forrását az Intézet szakemberei vagy fiókállomásai segítségével fedezték fel és fékezték meg annak súlyosbodását. 1931-ben a Szegeden megjelenő tífuszjárvány forrását az OKI szegedi fiókállomásának bevonásával állapították meg, majd az Intézet jelzését követően a Népjóléti és Munkaügyi Minisztérium a szegedi illetékes hatóságokhoz fordult, és a gyors cselekvésnek köszönhetően a járványt megállították.149 Nem elhanyagolható a védőoltások terén végzett munka sem, a diftériás megbetegedések száma az intézet által bevezetett preventív jellegű védőoltásoknak köszönhetően nagymértékben csökkent azokban a törvényhatóságokban, ahol elvégezték az oltást.150 Az OKI munkája sokáig az érdeklődés középpontjában állt. Egy 1928-ban megjelent újságcikk méltatta az OKI munkáját, kiemelve, hogy a tárgyévben már közel hatezer vizsgálatot folytattak le az egészségügyi szakemberek, valamint a vidéki fiókállomások felállítása megkezdődött.151 A Budapesti Hírlap 1929-ben értékelte az OKI tevékenységét, kimutatása szerint az Intézet forgalma folyamatos bővülést mutat, egyre több vizsgálatot végeznek, és hangsúlyozta a vidéken, Debrecenben, Pécsett, Miskolcon, Szegeden, Baján, Székesfehérvá-

146

Dr. Rosenthal Félix járási tisztiorvos hozzászólása Dr. Puky Endre előadásához. In: PARASSIN-GORTVAY, 1927, 18. o.

147

Vidéki Orvosok és Gyógyszerészek Lapja, 11-12. szám, 1930. Johann, 1936. 149 „Egy Kecskemét melletti tanyáról szállitott tej okozta a szegedi tífuszjárványt”. In: Esti Kurír, 1931. március 3. kedd 150 HERNÁDI MIHÁLY: Közegészségtan és járványtan. Budapest, Vörösváry sokszorosítóipar, 1937, 60. o. 151 „Az emberi jóság központi hivatala”. In: Pesti Napló, 1928. július 15. 148

164


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 165


ron és Hódmezővásárhelyen létesült fiókállomások jelentőségét.152 Az Országos Közegészségügyi Intézet vidéki állomásai feladata az illetékességi területeiken felmerülő járványok megelőzése volt, de továbbra is az OKI központi szerve adott ki utasítást az intézkedésre, és a bonyolultabb vizsgálatokat is a fővárosi központban végezték. A vidéki fiókállomásokat a legjobban felszerelt közkórházakban hozták létre, a miskolci fiókállomás a megye egyetlen közkórházában,153 az Erzsébet Kórházban létesült. Az Erzsébet Kórház (1952-től Semmelweis Ignác Kórház154) a trianoni határváltozásokat követően öt (csonka) vármegye egészségügyi szolgálatának központjává vált, ezért és a közegészségügyi viszonyok javítása miatt is indokolttá vált a kórház bővítése, az ehhez szükséges tervek 1925-re készültek el.155 A fiókállomás létesítésének terve később merült fel, ennek a kórházi épületrendszerbe való integrálása azonban a többi új épülettel egyidejűleg, 1930-ra készült el.156 A bővítéshez szükséges engedélyeket a megyei tisztifőorvos hozzájárulása és a hatósági bizonyítvány kiállítása után, miszerint a tervek megfelelnek a helyi közegészségügyi követelményeknek, megkapta Köllner Károly kórházigazgató, és az építkezések elindulhattak.157 Az OKI Miskolci Állomása a bővítési tervben szereplő ápolónői iskola, az új proszektúra és a röntgenlaboratórium mellett, a bakteriológiai laboratóriummal egy épületben kapott helyett.158 1932-ben a Rockefeller Alapítvány ellenőrző látogatást tartott Magyarországon, amely során az Alapítvány képviselői meggyőződtek az általuk nyújtott támogatásból létrejövő közegészségügyi intézmények munkájáról. Az Alapítvány elismerése jeléül újabb anyagi hozzájárulást adományozott, ezúttal kifejezetten a vidék közegészségügyének javítása céljára.159 Az újbóli segély ténye mutatja, hogy bár a magyar közegészségügy fejlődése dinamikus volt, a további eredményekhez a magyarországi források nem voltak elegendőek. Miután az 1936. évi IX. törvénycikk államosította a tisztiorvosi kart, a centralizációra irányuló törekvések nem fejeződtek be, és bár az OKI, mint centralizált állami szerv megszervezése jelentős lépés volt, a belügyminiszter további államosítási javaslatokat tervezett.160

152

„Küzdelem a közegészségügyért”. In: Budapesti Hírlap, 49. sz., 1929. február 28. MNLBAZML. Tiszti cím- és névtár, XL. évf., 1929, 249. o. 154 MNLBAZML. XXI. 508.159/1947. 155 MNLBAZML. IV. 1906.37103/1925. 156 MNLBAZML. IV. 1906.1179/1927. 157 MNLBAZML. IV. 1906.1720/1925. 158 MNLBAZML. IV. 1906.1720/1925. 159 „Rendkívüli segélyt kap a Rockefeller-alapítványból a Közegészségügyi Intézet”. In: 8 órai újság, 1932. február 18. csütörtök, 4. o. 160 KERESZTES-FISCHER Ferenc: Közegészségügyi politikánk irányelvei. In: Mártonffy, 1942, 20. o. 153


165

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 166

PAPP dOROTTYA

8. Összegzés A m. kir. Országos Közegészségügyi Intézet megalakulásával átvette a közegészségügy feletti szakmai irányító és ellenőrző szerepet. Bár a népjóléti és munkaügyi miniszter (1932-től ismét belügyminiszter) mellett véleménynyilvánító szervként az Országos Közegészségügyi Tanács továbbra is működött, az ágazat legjelentősebb szakmai szerve az OKI lett. Az OKI szerepe nem csupán a közegészségügy gyakorlati oldalára, a tisztiorvosi, védőnői képzés megszervezésére, a különböző egészségügyi vizsgálatok lebonyolítására, járványmegelőzésre koncentrálódott, hanem ezekkel kapcsolatban hatósági jogköröket is gyakorolt. A közegészségügyi közigazgatás szervezőelvei XX. századtól egyértelműen a jóléti állam koncepciója köré épültek. A közigazgatás célja valóban a szolgálatszerűség volt, az állampolgárok igényeinek kielégítése, ez mind a kórházügyben, mind a biztosítási rendszer kiterjesztésében is nyomon követhető, de a közegészségügyi igazgatás szerveinek feladat- és hatáskörében egyaránt tükröződik. Ugyan az OKI szakmailag megkerülhetetlen volt, a valódi irányító az ágazatban a miniszter volt, aki jóval több hatáskörrel és jogosítvánnyal rendelkezett a közegészségügy egészét tekintve, mint a Közegészségügyi Intézet. Kutatásaim során megállapítottam, hogy az OKI fejlődésében, feladatainak ellátásában és hatásköreinek bővülésében kiemelt jelentősége volt a Rockefeller Alapítványnak, valamint Johan Béla vezetésével annak a maroknyi szakembernek, akik elkötelezték magukat a magyar közegészségügy fejlesztése mellett. A közegészségügy szerveinek, a közigazgatásban betöltött helyzetüknek a szerves fejlődése elengedhetetlen volt ahhoz, hogy a magyar egészségügyi viszonyokban pozitív irányú változás következzen be. Az OKI kezdeti munkája ebből a szempontból is kiemelendő, ugyanis integráns részét képezte ennek a dinamikus fejlődésnek, és a század második felére vonatkozóan is meghatározta a közegészségügyi hatósági feladatok végrehajtását. A közegészségügyi megfontolások mellett az OKI létrehozása illeszkedett az állam centralizációs törekvéseinek sorába, a bethleni konszolidáció és az etatista szemléletmód egyik jellemző intézménye volt. A korábban nem rendezett státuszú bakteriológiai laboratóriumokat egy központba, az állam irányítása alá vonta össze, majd a hatósági orvosok köztisztviselővé emelése után a tisztiorvosok és hatósági orvosok karára is nagyobb befolyással rendelkezett az állam, mivel a szükséges képzést és bizonyítványt az állami hierarchiába tökéletesen illeszkedő OKI állította ki. Ennek ellenére az OKI inkább szakmai irányító szerepet töltött be, a járványügyi védekezést irányította, a hatósági tevékenység elsősorban a törvényhatóságokban és településeken működő tiszti- és hatósági orvosok feladata volt. Az állam egyéb közegészségügyi tevékenységet végző szervei a lakossági tájékoztatást és felvilágosítást

166


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 167


végezték a közegészségügyi körülmények javítása érdekében, azonban hatósági feladatokat nem láttak el, az Országos Közegészségügyi Tanács szerepe pedig az OKI létrejöttével lefokozódott véleménynyilvánító, tanácsadó szervvé. A közegészségügyi igazgatás komoly problémáját az anyagi források hiánya jelentette. Mind az I. világháború előtt, mind azt követően az ország költségvetése túlságosan kicsi volt egy nagymértékű közegészségügyi fejlesztéshez, beruházáshoz. Egyértelműen megállapítható az is, hogy hiába szabályozták le a közegészségügy minden lehetséges területét törvényi és rendeleti úton, az egészségügy és a közegészségügy megfelelő működéséhez ez nem volt elég, nem tudták megtölteni valós tartalommal a jogszabályok által alkotott vázat. A pénzhiányon kívül a szükséges egészségügyi nevelés hiánya is gátló tényezőként hatott a közegészségügy tekintetében, az 1920-as évektől elinduló célzott propaganda és felvilágosító oktatás segített, de valódi eredményekhez hosszabb kifutási időre és kulturális szemléletváltásra is szükség volt. A törvények és rendeletek szankciókkal és hatósági intézkedésekkel próbáltak célt érni, azonban a jogalkotás és a közigazgatás eredményességének egyéb feltételei is vannak, a szükséges tájékozottság és a normák közösségi elfogadásának szintje azonban a XX. eleji magyar társadalomban még csak szórványosan volt jelen.161 A II. világháború után a bolsevik típusú kormányzati rendszer bevezetésével és az Egészségügyi Minisztérium 1949-es megszervezésével a klasszikus népegészségügyi feladatok egy része elkerült az OKI-tól, más feladatok ellátását pedig a frissen létrehozott önálló intézetek végezték.162 Az 1949-es átalakítással a tisztiorvosok, védőnők oktatása központilag szervezetté vált, míg egyéb feladatok külön hálózat szervezetébe integrálódtok, mint például a tüdő- és nemibeteg-gondozás. A szocializmus alatt, mint minden más területen is, az egészségügyben és így a közegészségügyben is a teljes állami kontroll elve érvényesült, az államigazgatási szervek egységesek voltak, az ágazat teljes körű államosítása befejeződött. Az egészségügyet mint az állam feladatát a lehető legmagasabb jogforrási szinten, az 1949. évi Alkotmányban mondták ki.163 A közegészségügy igazgatását az OKI által biztosított alapokon szervezték meg, azonban a tisztiorvosi szolgálat sem lehetett autonóm, a tanácsrendszerhez kapcsolták. Az 1876. évi XIV. törvénycikket 1972-ben váltotta fel az új egészségügyi törvény, amely az állampolgári jogon járó egészségügyi ellátás elvét lefektette.164

161

SZÉKELY JÓZSEF: Demokrácia és közegészségügy. Különnyomat a Népegészségügy 1947. évi 4. számából. Budapest, Athenaeum, 1947, 2. o. 162 ERDŐS, 1998, 44-45. o. 163 A Magyar Népköztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény, 47. § (1) bekezdés 164 Az egészségügyről szóló 1972. évi II. törvény BiBó ist ván szakkollégium

167

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 168

PAPP dOROTTYA

A jelenlegi magyar közigazgatás rendszerében a tisztiorvosi és a népegészségügyi rendszer szakmai irányító szerve az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat. 2010-ben a népegészségügyi szervről a Kormány kormányrendeletben rendelkezett, központi hivatalként határozta meg.165 Szervezetrendszerét tekintve önállóan működő és gazdálkodó költségvetési szerv, az Országos Tisztifőorvosi Hivatalból és az irányítása alatt álló országos intézetekből áll, irányítója pedig az egészségügyért felelős miniszter. A közegészségügyi tevékenységek differenciáltak, az OTH irányítása alatt álló országos intézetek feladatkörei is ezt tükrözik (ld. Országos Élelmezés- és Táplálkozástudományi Intézet, Országos Környezetegészségügyi Intézet, Országos Epidemiológiai Központ, Országos Egészségfejlesztési Intézet). A korabeli forrásokból és jogszabályokból egyértelműen kimutatható, hogy az OKI létrehozása üdvözlendő volt, ugyanis a modernizáció mellett a közegészségügyi tevékenységek egységesítését, egy szakmai irányító alá helyezését is jelentette a korábbi, nem rendszerbe illeszkedő, elszórt hatáskörű szervekkel szemben. Az OKI és az ÁNTSZ felépítése, valamint feladat- és hatásköre között is jelentős különbségek vannak, hiszen az ÁNTSZ és országos szervei, valamint a fővárosi, megyei kormányhivatalok népegészségügyi szakigazgatási szervei jóval szélesebb körben folytatnak hatósági tevékenységet. Azonban a fő cél, a járványügyi védekezés és a népegészségügyi állapotok javítása nem módosult, csupán az eszközök, feladat- és hatáskörök összességében történt változás, a közegészségügyi igazgatás céljában nem. Az is egyértelműen kimutatható, hogy a mostani szervezetrendszer kiépüléséhez szükség volt a m. kir. Országos Közegészségügyi Intézet felállítására, a ráfordított anyagi és humán erőforrásokra, a védőnőképzésben és a hatósági orvosok képzésében pedig a központilag szervezett, egységes tanfolyamokra.

165

Az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálatról, a népegészségügyi szakigazgatási feladatok ellátásáról, valamint a gyógyszerészeti államigazgatási szerv kijelöléséről szóló 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelet

168


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 169


Felhasznált források Jogszabályok • Public Health Act, 1875. • 1876. évi VI. törvénycikk • 1876. évi XIV. törvénycikk • 1878. évi V. törvénycikk • 1886. évi V. törvénycikk • 1887. évi XXII. törvénycikk • 1890. évi XI. törvénycikk • 1894. évi IX. törvénycikk • 1925. évi XXXI. törvénycikk • 1929. évi XXX. törvénycikk • 1936. évi I. törvénycikk • 1936. évi IX. törvénycikk • 1949. évi XX. törvény • 1972. évi II. törvény • Magyarország Alaptörvénye • 1991. évi XI. törvény • Az egészségügyi miniszter 7/2006. (EüK. 21.) EüM utasítása • 2010. évi XLIII. törvény • 323/2010. (XII. 27.) Korm. rendelelet irodalom • BIBÓ István: Jogszerű közigazgatás, eredményes közigazgatás, erős végrehajtó hatalom, 1944. http://mek.oszk.hu/02000/02043/html/54.html • BIRTALAN Győző: Az Országos Közegészségügyi Intézet előzményei, 1925-ös megalapítása és rövid története 1944-ig. In: KAPRONCZAY Károly (szerk.): A magyarországi közegészségügy története 1770-1944. Semmelweis Egyetem, Közegészségtani Intézet, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár, Magyar Tudománytörténeti Intézet, Budapest, 2008. • DR . CHYZER Kornél: Az egészségügyre vonatkozó törvények és rendeletek gyűjteménye, V. kötet: 1913-1926. Összeállította: Dr. Atzél Elemér. Budapest, Mai Henrik és fia Orvosi Könyvkiadó, 1928. • DR . DRÉHR Imre: Népjóléti beruházások. In: Társadalombiztosítási Közlöny, Budapest, 1929. május-június, XIII. évfolyam, 8/b-9/b. szám BiBó ist ván szakkollégium

169

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 170

PAPP dOROTTYA

• LAPSÁNSZKY András (szerk): Közigazgatási jogfejezetek szakigazgatásaink köréből. Budapest, Complex Kiadó, 2013. • FENYVESSY Béla – MADZSAR József (szerk.): A Népegészségi Országos Nagygyűlés Munkálatai. Budapest, 1917. évi október hó 25-28. Budapest, Eggenberger, 1918. • FODOR József: Közegészségtani tanszék és intézet. In: HŐGYES Endre: Emlékkönyv. Semmelweis Orvostudományi Egyetem Levéltára: 1/a Az Orvostudományi Kar tanácsülési jegyzőkönyvei 1878-1901. • DR . FRANK Ödön (szerk.): A milleniumi közegészségi és orvosügyi kongresszus tárgyalásai. Budapest, Franklin Társulat Nyomdája, 1897. • Dr. Gerlóczy Zsigmond beszéde az Országgyűlés Felsőházának 1927. június 24-i ülésén. In: Népegészségügy, 1927. július 15. • DR . GORTVAY György: A düsseldorfi nemzetközi egészségügyi kiállítás tanulságai. Budapest, Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, 1926. • GRÓSZ Emil: A Rockefeller Foundation Magyarország közegészségügyéért. In: Orvosi Hetilap 68 (1924) No. 51. • GYŐRY Tibor: A proletárdiktatúra a közegészségügy terén. Budapest, Pesti Nyomda, 1920. • HERNÁDI Mihály: Közegészségtan és járványtan. Budapest, Vörösváry sokszorosítóipar, 1937. • DR . JOHAN Béla: Adatok a m. kir. Országos Közegészségügyi Intézet felállításának történetéhez. Különnyomat a Népegészségügy 1925. december 15. számából, Budapest, Pesti Könyvnyomda Részvénytársaság, 1925. • JOHAN Béla: A M. Kir. Országos Közegészségügyi Intézet. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1928. • JOHAN Béla: Beszámoló a M. Kir. Országos Közegészségügyi Intézet első öt évének munkájáról. Budapest, Pátria, 1936. • KARDOS Kálmán: Az Igazságügyminisztériumi Levéltár – Repertórium. Budapest, Magyar Országos Levéltár, 1993. • KAPRONCZAY Károly (szerk.): A magyarországi közegészségügy története 1770-1944. Semmelweis Egyetem, Közegészségtani Intézet, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár, Magyar Tudománytörténeti Intézet, Budapest, 2008. • KAPRONCZAY Károly (szerk.): A magyarországi közegészségügy szakterületeinek történetéből, 1876-1944. Magyar Tudománytörténeti Intézet, Semmelweis Orvostörténeti Múzeum, Könyvtár és Levéltár, Budapest, 2010. • KÁRPÁTI Endre: Madzsar József egészségpolitikai tevékenysége a magyarországi polgári demokratikus forradalom és a tanácsköztársaság idején. Budapest, az Országos Orvostörténeti Könyvtár Közleményei, 1963.

170


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 171


• DR . KERÉNYI Aladár: Gyakorlati egészségügyi közigazgatás. Közegészségügyi jogszabályok. Stephaneum Nyomda, Budapest, 1939. • DR . K ERTAI Pál - DR . LUN Katalin: 250 éves a magyar tisztiorvosi szolgálat https://www.antsz.hu/felso_menu/bemutatkozas/antsz_tortenete/kertai_lun.html • DR . KMETY Károly: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Negyedik, javított kiadás, Politzer-féle Könyvkiadó Vállat, Budapest, 1905. • KOVÁCS M. Mária: Liberalizmus, radikalizmus, antiszemitizmus. Budapest, Helikon kiadó, 2001. • MÁRTONFFY Károly (szerk.): A mai magyar egészségügyi közszolgálat. A VII. közigazgatási továbbképző tanfolyam előadásai. Budapest, 1942. • DR . MELLY József: A magyar közegészségügy lebontása. In: Az Orvosi Hetilap Tudományos Közleményei, LXXVI. évf. 13. szám, Centrum Kiadóvállalat Rt. Budapest, 1932. • MEZNERICS Iván-TORDAY Lajos: A magyar közigazgatás szervei 1867-1937. Budapest, Magyar Közigazgatástudományi Intézet, 1937. • PAPP Dorottya: Járványok és közegészségügy Magyarországon: az 1876. évi XIV. törvénycikk és hatásai. In: Joghistória, XVIII. évfolyam 2. szám, 7-12. o. • PAPP Dorottya: Intézménytörténet - dióhéjban: az Országos Közegészségügyi Intézet. In: Joghistória, XVIII. évfolyam 4. szám, 13-18. o. • DR . PARASSIN József - DR . GORTVAY György (szerk.): Közegészségügyi feladataink. Budapest, Franklin-társulat nyomdája, 1927. • PÁLVÖLGYI Balázs: A magyar közegészségügyi közigazgatás intézményrendszere 1867-1914, kiépülésének és működésének vizsgálata a himlő, a trachoma és a tbc elleni küzdelem fejlődésének tükrében. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2011. • DR . PÁPAY Dénes: A „Johan Béla” Országos Közegészségügyi Intézet 70 éves működése 19271997. Jubileumi évkönyv. Budapest, OKI, 1998. • DR . REISZ Mór: Az 1876. évi XIV. törvénycikk a közegészségügy rendezéséről és a reá vonatkozó törvények, miniszteri és bírósági rendeletek, határozatok és döntvények rendszeres gyűjteménye. Zólyom, „Zólyom és Vidéke” könyvnyomdavállalat, 1904. • STEUER György: Közegészségügyi igazgatásunk. Budapest, welker, 1921. • SZALLER Miklós: A közegészségügyi közigazgatás kézikönyve - községek, városok, járások és törvényhatóságok orvosainak hivatalos teendői a törvények és rendeletek alapján. A Magyar Királyi Országos Közegészségügyi Intézet közleményei: 12. Magyar Királyi Országos Közegészségügyi Intézet, Karcag, Kertész J. Ny., 1943. • TAHIN Emma: „Elérkezettnek látszik tehát az idő, …hogy itt közegészségtani tanszék felállíttassék” http://www.orvostortenet.hu/tankonyvek/tk-05/pdf/3.4.3/tahin_kozegeszsegtani_tanszek_felallittassek.pdf BiBó ist ván szakkollégium

171

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 172

PAPP dOROTTYA

Források • Magyar Nemzeti Levéltár Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Levéltára, IV.1906. Miskolc Város Polgármesteri Hivatalának iratai • Nemzetgyűlési irományok, 1922. XIV. kötet • Nemzetgyűlési napló, 1922. XXXII. kötet • Semmelweis Orvostörténeti Múzeum és Levéltár, 315. doboz Újságcikkek • „Johann tanár lett a budapesti Rockefeller Intézet igazgatója”. In: Pesti Napló, 1925. március 15. • „A M. Kir. Országos Közegészségügyi Intézet”. In: Közegészségügyi Értesítő, Ismeretterjesztő Havi Folyóirat, II. évfolyam, 10. szám, Budapest, 1927. október 15. • „Az emberi jóság központi hivatala”. In: Pesti Napló, 1928. július 15. • „Küzdelem a közegészségügyért”. In: Budapesti Hírlap, 49. sz., 1929. február 28. • Vidéki Orvosok és Gyógyszerészek Lapja, 11-12. szám, 1930. • „Nagyarányú egészségvédő propaganda folyik Borsodmegyében”. In: Reggeli Hírlap, 1930. III. 29. • „Uj utakon”. In: Zöld Kereszt, A Vidéki Orvosok és Gyógyszerészek Lapjában megjelent cikkek gyűjteménye. Összeállította: Steller Mária ellenőrző fővédőnő, 1. sz., 1930. október 1. • „The State School of Nursing, Budapest”. In: The International Nursing Review, 1930. November, 582. o. • „Egy Kecskemét melletti tanyáról szállitott tej okozta a szegedi tífuszjárványt”. In: Esti Kurír, 1931. március 3. kedd • „Rendkívüli segélyt kap a Rockefeller-alapítványból a Közegészségügyi Intézet”. In: 8 órai újság, 1932. február 18. csütörtök Az internetes források utolsó letöltésének ideje egységesen 2014. 10. 31.

172


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 173

BüntEtő Eljárásjog


173

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 174

hORVáTh GEORGinA

hORVáTh GEORGinA

Tilalmak és szabadság a büntető bizonyításra vetítve1 1. Bevezető gondolatok A bizonyítás kedvelt téma a jogirodalomban, minthogy sokak szerint a bizonyítás a legfontosabb része a büntetőeljárásnak. A bizonyítási tilalmak és a szabad bizonyítás kérdésköre azonban nem igazán köti le a szerzők érdeklődését, az ilyen tárgyú tanulmányok ritkák. A dolgozatom célja annak bemutatása, hogy ma Magyarországon a bizonyítás szabadsága miként jelenik meg és a tilalmak megsértésének mik a következményei. Ehhez szükségeltetik, hogy áttekintsem a jogtörténet során kialakult bizonyítási rendszereket.2 Így lesz szó arról, hogy a felsorakoztatott három rendszernek mik voltak a jellemzői, és ezek közül melyik, milyen formában él ma. Ezt a történeti kitekintést annak érdekében teszem, hogy megnézzük, az egyes bizonyítási rendszerekben kialakult sajátosságokból manapság mik figyelhetőek meg a dolgozat fő témájára vonatkozóan. Tárgyalom, hogy a bizonyítás mire, milyen tényekre terjed ki, mindez elengedhetetlen ahhoz, hogy főképpen a bizonyítási tilalmaknál érzékelhető legyen ennek a korlátnak a jelentősége. A bizonyítást átható speciális elvek révén jutunk majd el a bizonyítás tilalmának és szabadságának a definiálásához, mely elvezeti majd az olvasót (és engem is) ahhoz a kérdéshez, hogy az egyes bizonyítási eszközök kapcsán milyen tilalmakkal találkozunk vagy találkozunk-e azokkal egyáltalán. A magyar rendszert tekintve a törvény szövegének az a sugallata, hogy a bizonyítás szabadsága, a bizonyítékok szabad mérlegelése élő, hiánytalanul és megkötések nélkül működő elvek. Jogászok is sokszor mondják, hogy a törvény a szabad bizonyításra épül, azonban nem magyarázzák meg ezt a megállapítást. Ennek az elfogadása a Be. rendelkezéseit ismerve félrevezető értelmezéshez vezethet, így végső soron ebben a dolgozatban arra a kérdésre is ke-

1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Büntető-eljárásjogi I. Tagozatában III. helyezést ért el. Konzulens: Dr. Hack Péter, tanszékvezető, habilitált egyetemi docens 2 A szerzők többsége három nagy bizonyítási rendszert különít el: kötött, szabad és vegyes bizonyítási rendszer. KIRÁLY Tibor: Büntető eljárásjog. Budapest, 2008, Osiris Kiadó, 28. o.

174


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 175

tilalmak és szaBaDság a Büntető BizonYításRa vetítve

resem a választ, hogy valóban egy kötöttségektől mentes, szabad bizonyítási rendszerben élünk – vagy ez csupán egy kényelmes illúzió. A bizonyítási szabadság és tilalmak kérdéseinek a feldolgozása azért szükséges, mert az ezeknek a megsértésével nyert bizonyítékok nem járulhatnak hozzá a bizonyítás sikerességéhez. A dolgozat azokat a kérdéseket tárgyalja, amelyek felkutatása és észrevétele nehézkes, el lehet siklani felette vagy egyáltalán nincs is tiltó szabály. Amikor a büntetőeljárásban az időszerűség problémájával küzdünk, az elsiklás lehet véletlenszerű is, de lehet tudatos is. Hipotézisem, hogy akár véletlenül, akár tudatosan kerüljük ki a nem egyértelmű, nem szabályozott bizonyítási kérdéseket, azok eljárási szabálysértéshez vezethetnek, melyek megalapozatlanságot eredményezhetnek. Arra kell törekednünk, hogy a szabályozatlanság ne legyen táptalaja a törvénysértésnek, a visszaélésekre alkalmat adó eseteket tisztázzuk és szabályozzuk. A bírósági ítélet csak olyan eljárásban lehet hiteles, amely mentes mindenféle törvénysértéstől. A pontos, precíz szabályok lefektetése nem jelenti azt, hogy nem fordulhat elő törvénysértés, de lényegesen kevesebb teret ad neki. Mindannyiunk fő célja az igazságszolgáltatás kudarcát kikerülni: a tényeket helyesen megállapítani és megalapozott ítéleteket hozni.

2. Bizonyítási rendszerek A jogtörtént során – az egyes tankönyvekben3 foglaltak alapján – három nagy bizonyítási rendszer alakult ki. Ezek a kötött, a szabad bizonyítási rendszer és a bizonyítás vegyes rendszere. Az egyes bizonyítási rendszerek jellemzőinek kifejtésekor látni fogjuk, hogy a büntetőeljárási rendszerekkel való kapcsolatuk alapján azt lehet elmondani, hogy az akkuzatórius rendszerben a szabad bizonyítás volt jellemzőbb, az inkvizitórius rendszerben a kötött bizonyítás (mindkét rendszerben találunk persze kivételeket, sőt tisztán kötött vagy tisztán

3

ANGYAL Pál: A magyar büntetőeljárás tankönyve. Budapest, 1915, Atheanum Irodalmi és Nyomdai Részvénytársulat; BELOVICS Ervin – TÓTH Mihály: Büntető eljárásjog. Budapest, 2013, HVGORAC; CSÉKA Ervin – FANTOLY Zsanett – KÁROLYI Judit – LŐRINCZY György – VIDA Mihály: A büntetőeljárási jog alapvonalai I. Szeged, 2006, Bába Kiadó; HACK Péter (szerk.): Büntetőeljárási Jog I. Budapest, 2014, ELTE Eötvös Kiadó; FARKAS Ákos – RÓTH Erika: A büntetőeljárás. Budapest, 2012, Complex Kiadó; FENYVESI Csaba – HERKE Csongor – TREMMEL Flórián: Új magyar büntetőeljárás. Budapest-Pécs, 2004, Dialóg Campus Kiadó; FINKEY Ferenc: A magyar büntető eljárás tankönyve. Budapest, 1908, Politzer-féle Könyvkiadóvállalat; KIRÁLY Tibor: Büntető eljárásjog. Budapest, 2008, Osiris Kiadó; MÓRA Mihály – KOCSIS Mihály: A magyar büntető eljárási jog. Szerkesztette MÓRA Mihály. Budapest, 1961, Tankönyvkiadó. BiBó ist ván szakkollégium

175

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 176

hORVáTh GEORGinA

szabad bizonyítási rendszer soha nem is létezett), míg a mai értelemben vett szabad bizonyítás a vegyes eljárási rendszerhez köthető.4

2.1. A kötött bizonyítási rendszer A kötött (vagy más elnevezésekkel legális, törvényi vagy formalizált) rendszerben a bizonyítékoknak előre – a törvény által meghatározott – súlyuk és jelentőségük volt.5 Ez azt jelenti, hogy az eltérő értékű bizonyítékok az egyes ügyekben csak a törvényben meghatározott bizonyítási eredményhez vezettek.6 Következtetésképp az egyes bizonyítékokat a bíró nem mérlegelhette szabadon, hanem azok eleve adott bizonyító erejét állapíthatta csak meg. A rendszer előnye, hogy nem adott talajt a bírói önkénynek, mert a bírói értékelést kizárta. A mérlegelés hiánya viszont sokkal inkább hátrányokat mutat, hiszen e nélkül az eljárás az automatizmus jegyében folyt, ami megengedhetetlen a bűnösség kérdéséről való döntés során. A legális rendszernek két változata alakult ki: a pozitíve kötött bizonyítási rendszer és a negatíve kötött bizonyítási rendszer. Az előbbi teljes mértékben kötött, míg az utóbbi esetében már a bírói mérlegelés csírái – csekély fokban ugyan, de – felsejlenek.

2.1.1. A pozitíve kötött bizonyítási rendszer A törvényi bizonyítási rendszerre vonatkozó általános jellemzésből már kitűnt: a törvény megszabta, melyik bizonyítéknak pontosan milyen jelentőséget tulajdoníthat a bíró. A pozitíve kötött bizonyítási rendszerben el kellett ítélnie a bírónak a vádlottat, ha a törvény által meghatározott értékű bizonyítékok rendelkezésre álltak. Mindezt mérlegelés nélkül kellett megtennie. A bírónak fel kellett mentenie a vádlottat, ha a bizonyítékok az elítéléshez szükséges (m)értéket nem tudták szolgáltatni. Ebben az esetben sem volt a bírónak mérlegelési lehetősége, még akkor sem, ha az összegyűlt bizonyítékok alapján meg volt győződve arról, hogy a vádlott bűnös. Ez a szerkezet a mai jogrendszerben is fellelhető. Pusztai László a megdönthetetlen vélelmeket hozza példaként, hiszen ezek esetében a bíró megállapítja a vélelmezett tényt, majd levonja a jogi következtetést.7 Tehát a módszer, úgy tűnik, ugyanaz.

4

KIRÁLY, 2008, 31-32. o. KIRÁLY, 2008, 28. o. 6 CSÉKA – FANTOLY – KÁROLYI – LŐRINCZY – VIDA, 2006, 197. o. 7 PUSZTAI László: A szakvélemény és a bizonyítékok szabad mérlegelése. Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok, 1987. 24. kötet, 367. o. 5

176


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 177


A legális bizonyítási rendszer ezen típusát V. Károly 1532-ben kiadott Constitutio Criminalis Carolina büntetőkódexe vezette be, mely a bizonyítás középpontjává a kínvallatást tette.8 A kódex rendelkezései alapján két bizonyítási eszköz volt alkalmas arra, hogy elítélést alapozzon meg. Az egyik a terhelt vallomása, melynek beismerésnek kellett lennie. A másik a tanúvallomás, ez is csak a klasszikus tanúfogalom értelmében, tehát akkor, ha „két vagy három szavahihető jó tanúval” történt a bizonyítás. Természetszerűleg így a terhelt beismerő vallomása kicsikarásának igénye – ezáltal a bizonyítékok királynőjévé tétele – leütötte az önkényes bírói ítéletek megakadályozásának bábuját. Ez legegyszerűbben kínvallatással érhető el, ami az inkvizitórius eljárás egyik jellemző módszere volt. A terhelt beismerő vallomása és a klasszikus tanúk vallomása volt csak teljes értékű bizonyíték, amire az elítélést alapozni lehetett. Minden más, nem teljes értékű bizonyítékot az indíciumok – gyanújelek – körében értékeltek. Ezek adatok, tények voltak, melyek a bűncselekmény elkövetésére, a tettes személyére utaltak.9 Még ha a rendszernek sok hibája is akadt, mindenképpen lépést jelentett a modern bizonyítási elmélet felé, tekintve, hogy a bizonyítás már a racionalitáson alapult (nem pl. istenítéleteken, párbajokon), továbbá az elkövető tettéhez igazodott és nem általában véve a személy bűnösségéhez.

2.1.2. A negatíve kötött bizonyítási rendszer A negatíve kötött bizonyítási rendszer – áttételesen a felvilágosodás hatására10 – szakított azzal az elvével, hogy a bírói meggyőződést semmibe veszi. Ebben a rendszerben is előre meghatározta a törvény, hogy a bizonyítékoknak milyen értékük van, ugyanakkor ezeket mérlegelni hagyta a bíró számára annyiban, hogy döntse el ő, elítéli-e vagy sem a vádlottat az ellene szóló bizonyítékok alapján. Ennek a rendszernek a kialakulásához a kínvallatás eltörlése kellett. Kínvallatás nélkül ugyanis nem (feltétlenül) lehetett beismerő vallomásokhoz jutni, s klasszikus tanúk hiányában nem lehetett elítélni a vádlottat. Ez a rendszer a német ajkú területeken fejlődött ki, de Magyarországon is jelen volt II. József 1788-ban hatályba lépett Josephina perjogi kódexe révén.11 A negatíve kötött bizonyítási rendszer fontos áttörés volt, hiszen ekkortól beszélhetünk arról, hogy a bírónak mérlegelési joga van, az igazság el-

8

VÁMBÉRY Rusztem: A Bűnvádi Perrendtartás tankönyve. Grill Károly Könyvkiadóvállalata, Budapest, 1916, 13. o. 9 PUSZTAI, 1987, 368. o. 10 PUSZTAI, 1987, 369. o. 11 Poroszországban Frigyes 1740-ben, Ausztriában Mária Terézia 1776-ban szüntette meg a kínvallatást. VÁMBÉRY, 1916, 18. o.


177

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 178

hORVáTh GEORGinA

döntése rajta múlik és nem kizárólagosan a bizonyítékokon. Tehát mindkét oldalt – a bírói meggyőződést és a bizonyítékok szerepét is – hangsúlyozta. A pozitíve kötött és a negatíve kötött bizonyítási rendszerek közötti fő különbség tehát abban ragadható meg, hogy az elítéléshez szükséges bizonyítékok értékének elérését követően a pozitíve kötött rendszerben egy lehetősége volt a bírónak: elítélni a vádlottat. Míg a negatíve kötött bizonyítási rendszerben ugyanezen helyzet esetén két lehetősége volt: 1. elítéli a vádlottat (mint a pozitíve kötött rendszer) vagy 2. elutasító – negatív – választ ad a bizonyítékok által sugalltakra, tehát felmenti a vádlottat, mert nem győződött meg arról, hogy az valóban bűnös. A kötött bizonyítási rendszerben az anyagi igazság kiderítése volt a cél. A beismerő vallomások kikényszerítésének a módja volt a kényszervallatás, ami a következő megfontolások miatt lehetett legitim: a releváns tényekről a vádlott tud a legtöbbet, a kínzás hatására a tényekről számot fog adni, és ha nem akar elkárhozni, akkor igazat fog mondani. A funkciómegosztást, a garanciákat nélkülözte a bizonyítási eljárás, amely mindezek alapján a titkosságra, a bűnösség vélelmére épülő, ámde a nyomozást feltaláló inkvizitórius eljárási rendszer eleme volt.

2.2. A szabad bizonyítási rendszer A szabad bizonyítási rendszer abban különbözik a kötött bizonyítási rendszertől, hogy a bizonyítékoknak nincs előre meghatározott súlya, ereje, sőt a törvény azt sem írja elő, hogy mit lehet bizonyítékként felhasználni. Ezáltal az a további jellemzője, hogy a bíró szabadon mérlegelheti, mit fogad el bizonyítékként, és az elfogadott bizonyítéknak mekkora jelentőséget tulajdonít. A szabad bizonyítási rendszer első megjelenése a franciáknak tulajdonítható, a Code d’instruction criminelle vezette be. Eszerint a francia esküdteknek csak egyetlen kérdésre kellett választ adniuk: „Belsőleg meg vagytok-e győződve?”.12 Az egyenként felsorakoztatott tények igazságára és a terhelt bűnösségére vonatkozó belső meggyőződés elég volt ahhoz, hogy a vádlott bűnösségét megállapító ítélet szülessen.13 Nem kellett indokolniuk a döntésüket, sem azt, hogy mely bizonyítékot fogadták el és miért, de a törvény még csak szabályokat sem fektetett le arra nézve, hogy a bizonyítás hogyan lehet teljes és maradéktalan, ami egy döntés alapjául szolgálhatna.

12 13

KIRÁLY, 2008, 30. o. ERDEI Árpád: Tanok és tévtanok a büntető eljárásjog tudományában. Budapest, 2011, ELTE Eötvös Kiadó, 283. o.

178


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 179


Ezekből a jellemzőkből kitűnik, hogy egy kötöttségektől mentes, abszolút rendszert hozott létre. A rendszer támadhatósági felülete szembetűnő. A kritikák a bizonyítás szabályozatlanságát, a bírói önkényhez vezető szabad utat hangsúlyozták mint legnagyobb ballépést. A szabad bizonyítási rendszert az akkuzatórius eljárási rendszerrel hozzák összefüggésbe, mert a vádelvű eljárást a nyilvánosság, a szóbeliség, a védekezés szabadsága, illetve a fontos alapelv, a közvetlenség járta át és a célja a formális igazság kiderítése volt. A szabad bizonyítási rendszert ért számos bírálatot és vitát követően a német dogmatika munkálta ki azt, hogy az ösztönös megérzések helyett a racionális meggyőződésen alapuljon a szabad bizonyítás.14 Ez a tétel vezetett el a két rendszerből kialakuló vegyes bizonyítási rendszerhez.

2.3. A vegyes bizonyítási rendszer Mielőtt a harmadik bizonyítási rendszert ismertetem, itt találom szükségesnek összegezni a legális és a szabad bizonyítási rendszerekről megállapított tényeket. A kötött bizonyítási rendszerben a törvény meghatározza, hogy milyen bizonyítási eszközökkel lehet élni, mit kell (pozitíve kötött rendszer) vagy legalább mit szabad (negatíve kötött rendszer) bizonyítottnak tekinteni. A szabad bizonyítási rendszerben a bíró vagy az esküdt belátásától függ, hogy mit tekint bizonyítási eszköznek, és ez alapján bizonyított ténynek.15 A vegyes bizonyítási rendszer16 a szabad bizonyítás talaján áll, de nem mentes a kötöttségektől. Nincs ugyan meghatározva az egyes bizonyítékok súlya, nincsenek törvényi rendelkezések arról, hogy mely bizonyítékot hogyan kell értékelnie a bíróságnak, korlátai azonban vannak. Korlát az, hogy a bíró kötve van pl. a tudományos eredményekhez. Korlát, hogy bizonyos tények megállapítására a törvény egyes bizonyítási eszközök kötelező alkalmazását írja elő. Fontos korlát, hogy indokolási kötelezettsége van arra nézve, hogy melyik bizonyítékot, miért fogadta el, ezt hogyan értékelte, avagy zárta ki a bizonyításból. Ebből következően ez relatíve szabad bizonyítás,17 mely során a bírói meggyőződéshez – mint az igazság kritériumához – vezető út központi elemei az ismeretek, az emberi tapasztalat és a racionális gondolkodás.18 14

KIRÁLY, 2008, 30. o. BALOGH Jenő: Magyar bűnvádi eljárási jog I. Általános Tanok. Budapest, 1901, Grill Károly Cs. És Kir. Udvari Könyvkereskedése, 373. o. 16 Ismert a „nem teljesen szabad bizonyítási rendszer” elnevezés is. FENYVESI – HERKE – TREMMEL, 2004, 215.o. 17 ERDEI Árpád: Az igazság megállapítása, törvényesség és igazságosság – szempontok a büntetőbírói döntés minőségének a megítéléséhez. In: Ünnepi Kötet dr. Cséka Ervin professzor 90. születésnapjára.. Szeged, 2012, Acta Universitatis Szegediensis, 112. o. 18 ERDEI, 2011, 283. o. 15


179

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 180

hORVáTh GEORGinA

3. A bizonyítás Bizonyításon Király Tibor fogalom-meghatározása alapján a bíróság, az ügyész, a nyomozó hatóság és más alanyok cselekményeinek a sorát értjük, amelyek arra irányulnak, hogy ismereteket nyújtsanak, illetve szerezzenek arról, történt-e bűncselekmény, és ki az elkövetője.19 Célja a múltbeli esemény megismerése és megismertetése. Farkas Ákos úgy fogalmaz, hogy „Amikor bizonyításról beszélünk a bűncselekmény elkövetésének, a bűncselekmény elkövetője felderítésének és a büntetőjogi felelősségnek tények, adatok alapján, jog által szabályozott módon történő megállapítását értjük.”20 Vida Mihály szintén jegyzi, hogy a bizonyítás a hatóság és az eljárás résztvevői bizonyítási cselekményeinek összessége, és ezek a cselekmények a bizonyítékok megállapítására a büntetőeljárási szabályok szerinti rögzítéssel történik.21 Tóth Mihály a bizonyító és a bizonyítandó tény közötti kapcsolat feltárására törekvő tevékenységként írja le a bizonyítás lényegét.22 Tremmel Flórián közvetett és összetett megismerési folyamatként definiálja, a büntetőjogilag releváns, többségében múltbeli tényállás bírói megállapítása, mely a bizonyítékok összegyűjtésével, vizsgálatával, mérlegelésével realizálódik.23 A kriminalisztika a bizonyítás alatt ténybizonyítást lát, a bizonyító tétel (tény) és a bizonyítandó tétel (tény) közötti kapcsolatot bizonyítási oknak nevezi.24 Az egyes tankönyvek definíciói hasonló elemeket vegyítenek. Összességében az mondható el, hogy az eljárásban a bizonyítás közvetett módon történik, és egyfelől ténybizonyítás, másfelől jogi bizonyítás folyik. A jogi bizonyítás azt jelenti, hogy a folyamat a jog által szabályozott és a célja is jogi természetű.25 A ténybizonyítás és a jogi bizonyítás nem ehelyütt, hanem a következő pontban veszem górcső alá. A bizonyítás közvetett módon történik, de a közvetlenség alapelvének érvényesülnie kell a folyamatában. Azért közvetett, mert a büntetőeljárás során az eljáró hatóságok, más személyek számára az ismereteket mások közvetítik, így a tanúk, a sértett, a terhelt a vallomásában. Ha közvetlenül észlelné akár a bíró, akár az ügyész, a nyomozó vagy a védő, a törvény

19

KIRÁLY, 2008, 240. o. FARKAS – RÓTH, Budapest, 2012, 129. o. 21 CSÉKA – FANTOLY – KÁROLYI – LŐRINCZY – VIDA, 2006, 193. o. 22 BELOVICS – TÓTH, 2013, 120. o. 23 FENYVESI – HERKE – TREMMEL, 2004, 214. o. 24 BÓCZ Endre – FINSZTER Géza: Kriminalisztika joghallgatóknak. Budapest, 2008, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó, 24. o. 25 HACK, 2014, 130. o. 20

180


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 181


alapján nem vehetne részt ebben a minőségében az eljárásban. Ez kizárási ok,26 tekintve, hogy az eljárás célja alapján is nehezebb tanúkat felsorakoztatni, mint pl. másik bírót ültetni a pulpitusra, aki ítéletet hoz. (A bírói példánál maradva természetesen a pártatlanság is megkérdőjeleződne, ha hagynánk egy olyan ügyben ítélkezni, amelyben érintett, még ha „csak” tanúként is.) Másik oldalról a közvetlenség alapelvének érvényesülnie kell a tárgyaláson, a bizonyítékok megismerésekor. Ez azt a követelményt jelenti, hogy a bíróság saját maga állapítsa meg az ügydöntő határozata alapjául szolgáló tényeket, mégpedig az általa közvetlenül – a tárgyalás során a vád és a védelem képviselőinek a jelenlétében – megvizsgált bizonyítékok alapján.27 A közvetlenség elve alól számos kivételt találunk a hatályos törvényben (pl. különösen védett tanú kihallgatása), melyek vagy az eljárás alanyainak védelme vagy az eljárás időszerűsége miatt keletkeztek. (Mégis úgy gondolom, az elv feladása nem lenne szerencsés, sőt ha feladnánk, akkor a nyomozási szakasz perrendszerű bizonyítási funkcióját is elképzelhető, hogy elfogadnánk. Ez azt vonná maga után, hogy az előkészítő – nyomozási szakasz – kerülne túlsúlyba a tárgyalásival szemben, ami inkvizitórius elem és az eljárás szereplőinek védelme érdekében emiatt nem lenne kellő garanciákkal alátámasztva.28)

3.1. Relevancia A büntetőeljárásban ténybizonyítás folyik, tehát a múltban, meghatározott helyen, időben történt bűncselekményt, észlelt eseményt, tényt tárják fel annak érdekében, hogy a múltbeli eseményt megismerjék, eljussanak a gyanútól a bizonyosság felé.29 Ezek a tények, amelyeket bizonyítani kell, adják a bizonyítás tárgyát. A Be. 75. § (1) bekezdése szerint ezek azok a tények, amelyek a büntető, illetve a büntetőeljárási jogszabályok alkalmazásában jelentősek. Anyagi jogi értelemben így pl. releváns tény az elkövető személye, a cselekmény tárgyi, alanyi oldala. Az eljárásjog oldaláról ilyen körülmény pl. az előzetes letartóztatás elrendeléséhez,

26

A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény (a továbbiakban: Be.) 21. § ERDEI, 2011, 212. o. 28 Vö. BÓCZ Endre: „Megismerés” és „bizonyítás” a büntető eljárásban. In: Emlékkönyv dr. Cséka Ervin egyetemi tanár születésének 70. és oktatói munkásságának 25. évfordulójára. Szerkesztette Tóth Károly. 1992, Acta Universitatis Szegediensis, 91. o., ERDEI Árpád: Felújítás vagy megújítás? (A büntetőeljárási jog választási lehetőségei) Magyar Jog, 1993. 8. sz. 449-459. o., PUSZTAI László: A büntetőper előkészítése. In: Tények és kilátások. Szerkesztette Erdei Árpád. Budapest, 1995, KJK, 41. o. és TREMMEL Flórián: „Örökzöld kérdések” és új kihívások a büntető bizonyításban. In: Ünnepi Kötet dr. Cséka Ervin professzor 90. születésnapjára. Szerkesztette: Tóth Károly. Szeged, 2012, Acta Universitatis Szegediensis, 492. o. 29 KIRÁLY, 2008, 242-243. o. 27


181

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 182

hORVáTh GEORGinA

perújítási ok eldöntéséhez, az illetékesség megállapításához szükséges tények.30 Ezeknek a tényeknek a körét részleteiben a jogtudomány útmutatásait figyelembe véve a jogalkalmazási gyakorlat alakítja.31 Azok a kérdések azonban, hogy mik relevánsak egy jogi kérdés kapcsán vagy mi a releváns bizonyíték, esetleg mi is a relevancia – melyekre Erdei Árpád is felhívja a figyelmet,32 – első ránézésre könnyen megválaszolhatónak tűnnek. Mégis találkozunk olyan bizonyítási eljárással, melyben irreleváns tényekre folytatnak le bizonyítást, ami többek között az eljárás elhúzódásához is vezet. „A szabad bizonyítás rendszerében bizonyítékként csak az az adat vehető figyelembe, amely logikus módon alkalmas a bizonyítandó tény bizonyítására, és minden, ami e követelményt kielégíti, lehet bizonyíték, hacsak a jog a felhasználását meg nem tiltja”33 (bizonyítási tilalmak). Erdei Árpád a relevanciát viszonynak fogja fel, amely viszony az eldöntendő kérdés, vagyis a jogi relevancia (pl. X elkövette-e a bűncselekményt) és a rá vonatkozó bizonyíték, vagyis a ténymegállapítási relevancia (a térmegfigyelő kamera felvétele, amelyen jól látható X és a cselekménye) között áll fenn. „A jogi relevancia az a viszony, amely a jogi (anyagi és eljárási jogi) szabály tartalmának elemei és az objektív valóság bizonyos jelenségei között áll fenn. (…) A ténymegállapítási relevancia ezzel szemben az a viszony, amely a jogi probléma megoldásában szerepet kapó jelenségek és az ezek létezésének megállapítására vagy cáfolására szolgáló elemek között állnak fenn.”34 Mint tudjuk, a bizonyítás során a bizonyítási eszközök hordozzák azokat a bizonyító tényeket, amelyek a bizonyítandó tényt alátámasztják. Tehát az előbbi példánál maradva a kamera felvétele mint tárgyi bizonyítási eszköz hordozza azt a bizonyítékot (bizonyító tényt), hogy X lövést adott le, amely igazolja a bizonyítandó tényt: elkövette a bűncselekményt. Ténymegállapítási relevanciája van annak, hogy a tényállás egyes elemei megvalósulnak (X megölte Y-t egy lövéssel), jogi relevanciája van annak, hogy jogtalanságot követett el (emberölés bűntette), a kettő között pedig fennáll a viszony: a ténymegállapítási relevancia igazolja a jogi relevanciát (a kamera felvétele bizonyítja, hogy X azzal, hogy lead egy lövést, megöli Y-t, ezzel megvalósítva az emberölés bűntettét). Amennyiben nem áll fenn ilyen viszony, tehát „logikailag alkalmatlan annak a ténynek a bizonyítására,

30

KIRÁLY, 2008, 246. o. CSÉKA Ervin: A bizonyítást kizáró szabályok a büntető eljárásban. In: In memoriam dr. Kovács István akadémikus, egyetemi tanár. Szerkesztette Tóth Károly. Szeged, 1991, 72. o. 32 ERDEI Árpád: Tény és jog a szakvéleményben. Budapest, 1987, KJK, 162. o. 33 ERDEI, 1987, 164. o. 34 ERDEI, 1987, 171-172. o. 31

182


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 183


amelyre irányul”,35 irrelevánsnak nevezhető.36 (A bizonyítási tilalmakat a VI. fejezetben tárgyalom.)

3.2. A bizonyítás terjedelme A tárgyalási szakasz során a bíró megismeri és értékeli mindazokat a bizonyítékokat, melyeket a felek elé tártak. A büntetőeljárás – ahogyan arról volt is szó, – a nem ismeréstől a tudás, a gyanútól a bizonyosság felé halad.37 Ezen az úton – mondhatni – az utolsó állomás a bíró döntése – amelyben a bizonyítékok megismerésének, értékelésének kulcsszerepe van. Kulcsszerepe van annak, hogy felismerje a releváns tényeket, amelyekre „érdemes” bizonyítást folytatni, továbbá felismerje, hogy az eljárás során mit nem kell bizonyítani, mit tilos bizonyítani és melyek azok a tények, amelyeket kötelező bizonyítani.38 Hogy mire érdemes bizonyítást folytatni, és hogy mit nem kell bizonyítani, összefüggenek. A relevancia kapcsán tárgyaltak alapján, így amennyiben megvan a ténymegállapítási és a jogi relevancia között a kapcsolat, lényeges elem, hogy a bizonyítandó tény bizonyítottá válik. Fel kell tudni ismerni, hogy vane esély egyáltalán ilyen kapcsolatra.39 Fel kell azt is ismerni, hogy bár a kapcsolat fennállhat, ugyanakkor nyilvánvalóan felesleges lenne bizonyítást lefolytatni az adott tényre. Ahogyan Farkas Ákos is megfogalmazza, fontos szempont, hogy a jogalkalmazó „igyekszik megtakarítani a felesleges munkát” és célszerűségi szempontokat is figyelembe vesz.40 A törvény alapján ilyen tények a köztudomású tények, vagy azok a tények, amelyekről az eljáró hatóságnak hivatalos tudomása van.41 Egyik esetben sem arról van szó, hogy ezek a tények irrelevánsak lennének, hanem arról, hogy bizonyítás nélkül is megállapíthatóak és figyelembe vehetőek.42

35

ERDEI, 1987, 174. o. Erdei Árpádnak a relevanciát boncolgató szavait és megállapításait meggyőzőnek tartom, és a dolgozatomnak nem témája, hogy elemezzem, így azokat elfogadva térek át arra, hogy miért volt szükséges mindezt megjelenítenem a dolgozat ezen pontján. 37 KIRÁLY Tibor: Büntetőítélet a jog határán. Tanulmány a perbeli igazságról és valószínűségről. Budapest, 1972, KJK, 71. o. 38 Utóbbi két esetkörrel a későbbiekben foglalkozom, itt azokat a tényeket veszem majd sorba, melyekre nem kell bizonyítást folytatni. 39 Felesleges és irreleváns a tinta minőségének szakértői megállapítása, ha a kérdés az, hogy a levélben foglaltak igazak-e vagy sem. ERDEI, 1987, 163. o. 40 FARKAS – RÓTH, 2012, 139. o. 41 Be. 75. § (3) bekezdés 42 CSÉKA – FANTOLY – KÁROLYI – LŐRINCZY – VIDA, 2006, 201. o. 36


183

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 184

hORVáTh GEORGinA

Bővebben nem szól róla a jogalkotó, így a köztudomású tények fogalmát, valamint azon tények körét, amelyekről az eljáró hatóságnak hivatalos tudomása van, szükséges kibontani. Köztudomásúak azok a tények, amelyek a mindennapi életünk során segítenek minket eligazodni. Ezek azonban kortól, nemtől, foglalkozástól, műveltségtől, de időtől és helytől is függhetnek,43 így pl. egy bányaipari vidéken más tekinthető köztudomásúnak, mint egy alapvetően mezőgazdaságból élő területen. Ennek ellenére nem vehető köztudomásúnak azon ismeretek összessége, amit a közoktatásban tanítanak44 (pl. a kovalens kötés létrejöttének feltételei avagy minden tanított költemény). Király Tibor ezt a csoportot általánosan ismert (közismert) tényeknek is nevezi, azonban próbál tartózkodni a fogalom szűk meghatározásától. Elismeri, hogy ezeket az ismereteket főképp az általános iskolai ismeretekre vetítjük, de ezen belül sem várható el a maradéktalan tudás – így mindig esetről esetre kell róla dönteni.45 Lehetséges, hogy egy nem kimerítő katalógus a törvényben segítene eligazodni, hogy melyek azok a tények, amelyeket talán még esetről esetre sem kell vizsgálni. Ide tartozhatnak a köznapi földrajzi ismeretek, az emberi testre vonatkozó egyszerű ismeretek, fontosabb évfordulók, ünnepek, a hét napjainak sorrendje stb.46 Léteznek olyan tények is, amelyeket a tudomány vagy a társadalmi gyakorlat igazolt, de nem tartoznak az általános tények körébe, ugyanakkor a bizonyításuk felesleges. Ezek az evidens tények, mint például a geometria szabályai, az évszakok változásai, vagy hogy bizonyos növényeknek jellegzetes illata van.47 Míg a közismert tények főképp az általános ismeretekre alapozva nem követelik meg a bizonyítást, addig az evidens tények az emberi érzékelésből és értelemből következő evidencia miatt mellőzik azt. Abban is megfogható a két kategória közti különbség, hogy az általános tényeket a közismertségük miatt szükségtelen bizonyítani, míg az evidens tények nyilvánvalóságát a tudomány vagy a társadalmi gyakorlat igazolta.48

43

KIRÁLY, 1972, 92. o. KIRÁLY, 2008, 247. o. 45 KIRÁLY, 1972, 93. o. 46 Ez az általános mérce hangsúlyos az anyagi jogban is, így a bűnösség fokának kérdésében, valamint a bűnösségi körülmények kapcsán is. Előbbire példa, hogy az esetek többségében testi sértés okozása helyett élet kioltására irányuló szándékot feltételez a sértett nyakának megvágása egy 20 cm pengehosszúságú pillangókéssel, hiszen általánosan ismert, hogy a testrész artériákat rejt, melyek megsértése néhány perc alatti elvérzéshez vezethet. Utóbbi kapcsán súlyosító körülményként értékelhető az éjjel elkövetett rablás, de a kétszeres értékelés tilalma miatt pl. a magánlaksértésnél ez a minősített eset megállapítását vonhatja csak maga után. 47 KIRÁLY, 2008, 247. o. 48 CSÉKA – FANTOLY – KÁROLYI – LŐRINCZY – VIDA, 2006, 202. o. 44

184


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 185


Az eljárásban az evidenciák egy része valóban tudományosan is bizonyított, így ezeknek a további bizonyítása szükségtelen – ellenbizonyításuk pedig egyenesen tilos. Az érzékelésen alapuló evidenciák pedig megjelenhetnek úgy, hogy pl. a tanú azt, amit hallott és látott nem kell bizonyítania, elég, ha mondatokban közli.49 Az eljáró hatóság hivatalos tudomásszerzésének tekinthető, ha ilyen minőségében, hivatalos működése körében közölnek vele tényeket. Ide tartozik a jogszabályokról, utasításokról, munkaszüneti napokról, különböző állami szervek feladat- és hatásköréről, valamint a közigazgatási határokról szóló tájékoztatás.50 Ennél az esetkörnél nyilvánvaló, hogy felesleges bizonyítást lefolytatni olyan tényekre, amelyeket a hatóság hivatalos úton ismert meg, tehát már hitelt érdemlő tudomása van róluk – önmagában ez a helyzet már bizonyítottá teszi a tényt. Angyal Pál úgy fogalmazza meg, hogy a hatóság hivatalos megállapítása már önmagában bizonyítás eredménye, „(…) e tények bizonyítottan kerülnek a bíróság értékelése alá (…)”, pl. a büntetett előélet megállapítása a bűnügyi nyilvántartásból beszerzett büntetőlap segítségével történik.51 A törvényben foglalt köztudomású tényeken és az eljáró hatóság hivatalos tudomásszerzése folytán megismert tényeken túl a jogtudomány kimunkált további kategóriákat is, amelyeket nem kell bizonyítani. A tudományos tételek igazolása nem a büntetőeljárás, hanem a tudomány feladata. Ha a tudomány az adott tételt már bizonyította, azok elfogadottakká váltak. E kapcsán csak azt kell bizonyítani, hogy a konkrét axióma érvényesült-e a konkrét esetben.52 Ezen a területen óvatosan kell dönteni a bizonyítás szükségességéről, hiszen a Be. 99. § (1) bekezdése alapján, ha különleges szakértelem szükséges az adott tény megállapításához, megítéléséhez, akkor szakértőt kell alkalmazni. Király Tibor helytelen gyakorlatnak tartja, hogy a társadalomtudományok területére tartozó kérdésekben nagyon ritkán, majdnem soha sem alkalmaznak szakértőt.53 Elgondolkodtató, hogy ez miért lehet, mindenesetre elfogadható, hogy aligha létezik rá példa. Végül nem kell bizonyítani a vélelmeket sem.54 A vélelmek lényege, hogy a bizonyítást megkönnyítse, ezért a vélelmező tény önmagában bizonyítja a vélelmezett tényt, tehát nem

49

KIRÁLY, 1972, 96. o. KIRÁLY, 2008, 247. o. 51 ANGYAL, 1915, 322. o. 52 KIRÁLY, 1972, 88. o. 53 KIRÁLY, 1972, 91. o. 54 Vida Mihály a vélelmeket nem kezeli külön kategóriaként, hanem beolvasztja ezeket a hatóság által hivatalosan tudott tények közé. A többségi álláspont a jogtudomány által kimunkált további tények között ad teret a vélelmeknek. CSÉKA – FANTOLY – KÁROLYI – LŐRINCZY – VIDA, 2006, 202. o. 50


185

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 186

hORVáTh GEORGinA

kell bizonyítást folytatni a vélelmezett tényre. Az persze más kérdés, hogy valahogyan a vélelmező tényt is meg kell állapítani, ezáltal azt bizonyítani szükséges. A büntető anyagi jogban ilyen vélelem, hogy a 14. életévét be nem töltött személy nem beszámítható, ezáltal nem büntethető.55 Nem kell bizonyítani, hogy nincs beszámítási képessége.56 Másik oldalról szemlélve, ahogyan a tudományos tételek, úgy a megdönthetetlen vélelmek ellenbizonyítása is tilos. Más a helyzet a megdönthető vélelmekkel. Ezek esetében ugyanis bizonyítással a vélelmezett tény elfogadottsága elvész. Király Tibor ilyennek tekinti pl. az ártatlanság vélelmét, amit azonban a jogtudomány is hangsúlyoz, hogy nem vélelemről, hanem legfeljebb vélelemszerű jogi tételről van szó. (Hiányzik a vélelmek szerkezetét alkotó, elengedhetetlen elem, a vélelmező tény.) Léteznek a tételes jogi szabályok mögött meghúzódó vélelmek is, így pl. amennyiben a magánvádló nem jelenik meg a személyes meghallgatáson, ez az eljárást megszünteti. Itt a vádelejtést vélelmezzük. Mindezek azonban nem bírnak tényállást befolyásoló erővel, és nem áll elő olyan helyzet, hogy a bíróság a tényállását ilyen vélelmek segítségével állapítaná meg.57 Itt valójában az eljárási kötelezettség elmulasztásának szankciójáról van szó, és a bizonyításhoz nincsen köze. Az mondható el, hogy a vélelmeknek a büntető anyagi és eljárásjog tekintetében nincs nagy jelentősége, mert a bíróság az ítéletét a bizonyosságra – és nem a vélelmekre – kell, hogy alapítsa. Legfeljebb az ártatlanság vélelme és a jogerős ítéleti tényállás igazságának vélelme jut szerephez és érvényesül.58 Fontos azonban megjegyezni, hogy Király Tibor szerint az eljárásjogban ritkábban találkozunk vélelmekkel.59 Ez a kijelentés az eljárás egészére nézve nem feltétlenül igaz, hiszen léteznek pl. az abszolút kizárási okok, de a kézbesítés is, ahol szintén vélelmeket találunk. Abban az esetben fogadható el a megállapítása, ha hozzátesszük, hogy a bizonyítás során találkozunk ritkábban vélelmekkel.

55

KIRÁLY, 1972, 96. o. A büntető törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény (a továbbiakban: Btk.) 16. §-ának kivételt megfogalmazó rendelkezése ezt az alapjában megdönthetetlen vélelmet öt bűncselekmény esetében megdönthetővé teszi, és bizonyítást enged a beszámítási képességre nézve (egyben leszállítva a büntethetőségi korhatárt a 12. életévre). Ennek az anyagi jogi vélelemnek a hatását nem vizsgálom, mert meghaladná a dolgozat terjedelmét a rendelkezés dogmatikai problémáinak a felvonultatása. 57 KIRÁLY, 1972, 98. o. 58 KIRÁLY, 2008, 248. o. 59 KIRÁLY, 1972, 97. o 60 KIRÁLY, 2008, 250. o. 56

186


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 187


4. A bizonyítás speciális elvei A büntetőeljárást jellemző alapelvek (nyilvánosság, közvetlenség, szóbeliség, officialitás stb.) áthatják a bizonyítást is. Azonban léteznek olyan elvek, amelyek az eljárásban érvényesülő alapelvekhez képest speciálisak, és így a bizonyításra vetítve kell érvényesülniük. Ezeket az elveket a Király Tibor által meghatározott csoportosításban fogom vizsgálni. Meg lehet határozni további speciális elveket is, de ezeket nem kívánom felsorakoztatni, mert a mondandómhoz Király elvei megfelelnek. Így vizsgálat alá a bizonyítási kötelezettség, a bizonyítás törvényessége, a bizonyítás szabadsága, a bizonyítékok szabad értékelése elvét és az eljárásban részt vevők személyiségi joga tiszteletének az elvét vonom.60

4.1. A bizonyítási kötelezettség A bizonyítási kötelezettség és a bizonyítási teher szorosan összefüggő fogalmak, de a kettő nem ugyanazt jelenti. A Be. 6. §-a adja meg a bizonyítási teher jelentését, így a vád bizonyítása a vádlót terheli. Ez azt jelenti, hogy közvádas ügyekben az ügyész, magánvádas ügyekben a magánvádló (pótmagánvádló) kötelessége, hogy bebizonyítsa, hogy a vádlott bűncselekményt követett el. Tehát mindig az bizonyít, aki valamit állít. Ez alól kivételt képez a rágalmazás, becsületsértés, kegyeletsértés bűncselekménye, ahol a vádlottnak kell a valóságot bizonyítania (de nem kötelező).61 A Btk. 74. § (4) bekezdése alapján további kivételnek számít, hogy az ellenkező bizonyításáig vagyonelkobzás alá eső vagyonnak kell tekinteni a bűnszervezetben való részvétel, valamint a kábítószer forgalomba hozatalának, illetve az azzal való kereskedés ideje alatt szerzett valamennyi vagyont. Az első esetkörben a valóság bizonyítását a bíróság engedi, a másodikban viszont a terhelt szabad belátására van bízva, hogy a vagyon törvényes eredetét bizonyítsa. Érdekes kérdésként merülhet fel, hogy az egyes büntethetőséget megszüntető, kizáró okokat kinek kell bizonyítania. Ha a terhelt azt állítja, hogy nincs beszámítási képessége, akkor az angolszász rendszerben az történik, hogy az ő kötelessége lesz ezt bebizonyítani62. A hazai jogban azonban nem a védelemnek kell bebizonyítania azt, amit állít, hanem jelen esetben a vád képviselőjének a feladata, hogy bebizonyítsa, a terheltnek nem volt kizárva a beszámítási képessége a cselekmény elkövetésekor, és így a kóros elmeállapot nem állapítható meg. Felmerül, hogy itt is fennáll-e az in dubio pro reo elve. Emellett elfogadjuk-e önmagában a ter61 62

Btk. 229. § HACK, 2014, 141. o. BiBó ist ván szakkollégium

187

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 188

hORVáTh GEORGinA

helt védekezését, és abból indulunk ki, hogy nem beszámítható, s ha a vád nem tudja kétséget kizáróan bizonyítani a beszámítási képesség meglétét, akkor ezt a javára értékelhetjük-e. A terhelt beszámítási képességét nem kell külön bizonyítani, azt pedig, hogy nem beszámítható, a terhelt védekezésének elfogadásával nem lehet megállapítani. Erre vonatkozóan két szakértő egybehangzó véleménye alapján lehet megállapítást tenni. A bíróságot a funkciómegosztás elve alapján soha nem terheli bizonyítási kötelezettség,63 a kötelessége abban merül ki, hogy a vád vagy a védelem által indítványozott bizonyítás alapján minél teljesebben megismerje az ügyet annak érdekében, hogy döntést tudjon hozni. Ebbe beletartozik az is, hogy szükség esetén bizonyításkiegészítést rendelhet el.64 A bizonyítási kötelezettség a bizonyítási teherhez képest azt jelenti, hogy az ügyésznek azon túl, hogy bizonyítania kell a vádban foglaltakat, kötelessége az ügy minden körülményének a bizonyítása, így a vádlott mellett szóló körülményeket65 is figyelembe kell vennie.

4.2. A bizonyítás törvényessége A törvényesség alapvető követelmény, amelynek az egész eljárásra nézve teljesülnie kell. Így amennyiben egy bizonyíték beszerzése a nyomozási szakaszban törvénysértő volt, az kihatással van a tárgyalási szakaszra is. Nem nyerhető belőle törvényes bizonyíték tekintve, hogy a gyökereiben jogellenes,66 ezáltal törvénysértő ítélethez jutnánk. A bizonyítás törvényessége

63

A Be. 75. § (1) bekezdése kimondja, hogy a bizonyítás során az anyagi igazság megállapítására kell törekedni, azonban ha az ügyész nem indítványozza, a bíró nem köteles bizonyítást felvenni. A törvény 376. §-a ezt a rendelkezést árnyalja, és a megalapozatlanság eseteként tartja számon, ha a tényállás hiányos vagy felderítetlen. A másodfok így hatályon kívül helyezheti az ítéletet, ami a bíró előmenetele szempontjából kedvezőtlen, mert a bírói vizsgálat során kétséges marad, hogy azért nem volt bizonyítható a tényállás, mert az ügyész mulasztott, és nem azért mert a bíró mulasztott. Elisabeth Grande az angolszász és a kontinentális rendszer megkülönböztetése kapcsán egy sajátos hasonlattal él. Szerinte az angolszász rendszer olyan, mint a tangó: két szereplő táncolja. A kontinentális rendszer viszont a rumbához hasonló, ahol többen, egyszerre, aktívan cselekednek. Ebben a megkülönböztetésben kontradiktórius eljárásnak az angolszász rendszert nevezi, és kritikai éllel közelíti meg a kontinentális rendszer bizonyítási szakaszát, melytől életidegen a terhelti beismeréshez fűződő „alku”, továbbá – helyesen – felrója, hogy a vád és a védelem inaktivitását a bírónak kell a bizonyítás során az aktivitásával kompenzálnia, ami viszont az angolszász rendszerben elképzelhetetlen. Grande, Elisabeth: Dances of Criminal Justice: Thoughts on Systemic Differences and the Search for the Truth. In: Crime Procedure and Evidence in a Comparative and International Context. Oxford, 2008, Hart Publishing, 157. o. 64 KIRÁLY, 2008, 250. o. 65 Be. 28. § (1) bekezdés 66 KIRÁLY, 2008, 251. o.

188


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 189


azt a követelményt fogalmazza meg, hogy a bizonyítási eljárás egésze során a törvénynek megfelelően kell eljárni, mindenféle törvénysértés mellőzésével. Ezt fogalmazza meg a Be. 77. §-a, mely a bizonyítási eszközök felderítése, összegyűjtése, biztosítása és felhasználása tekintetében kívánja meg a törvény rendelkezéseinek megfelelő eljárást. Azt gondolom, e helyütt érdekes a mérgezett fa gyümölcse doktrínáról szólni. A doktrína azt jelenti, hogy „mind a jogellenes bizonyíték, mind az annak folyományaként, azzal összefüggésben beszerzett bizonyíték ki van zárva a bizonyítékok köréből”.67 1914-ben a weeks v. United States ügy alapját az adta, hogy a nyomozó hatóság házkutatási parancs nélkül ment be a terhelt házába és gyűjtött össze bizonyítási eszközöket, ami a terhelt hetedik vádpontban való bűnösségének a bizonyítottságát adta. Az amerikai Legfelsőbb Bíróság elrendelte a bizonyítékok (könyvek, cikkek stb.) visszaszolgáltatását azzal, hogy azok törvényes módon soha nem szerezhetőek meg a későbbiekben, még akkor sem, ha kapnak házkutatási parancsot és újból összegyűjtik őket.68 A mérgezett fa gyümölcse doktrinát az angolszász jogban olyannyira veszik szigorúan, hogy az egyes döntéseken nem csupán azt a bizonyítékot zárják ki, amelyiket törvénysértően szereztek be, hanem az abból szerezhető másodlagos bizonyítékokat is (U.S. v. wade (1967) ). A helyzetet azonban puhították azzal, hogy amennyiben beszerezhető más törvényes forrásból („independent source”69) is a bizonyíték, úgy figyelembe vehető. A magyar jogban nem ez a helyzet. Az alapvetően törvénysértő bizonyíték (a mérgezett fa) kizárásra kerül, míg az abból következő bizonyíték (a gyümölcs) egészséges.70

4.3. A személyiségi jogok védelme Az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése alapján alapvető jogokat korlátozni csak más alapvető jog vagy valamely alkotmányos érték védelme érdekében, a feltétlenül szükséges mértékben, az elérni kívánt céllal arányosan, az alapvető jog lényeges tartalmának tiszteletben tartásával lehet. A személyiségi jogok alapvető jogok, ugyanakkor a büntetőeljárásban a társadalomra veszélyes bűncselekmények elkövetőinek felelősségre vonása történik. Ehhez a szükségesség-

67

TREMMEL Flórián: Bizonyítékok a büntetőeljárásban. Budapest-Pécs, 2006, 163. o. wHITE, welsh S. – TOMKOVICZ, James J.: Criminal procedure Constitutional Constraints upon investigation and proof. USA, 1998, Matthew Bender & CO. INC., 671. o. 69 ISRAEL, Jerold H. – LAFAVE wayne R.: Criminal procedure. USA, 2006, Thomson/west Business, 298. o. 70 ERDEI Árpád: Tilalmak a bizonyításban. In: Tények és kilátások. Szerkesztette Erdei Árpád. Budapest, 1995, KJK, 53. o. 68


189

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 190

hORVáTh GEORGinA

arányosság alapjogi teszt alapján nagyobb érdek fűződik, mint ahhoz, hogy az adott személy bizonyos személyiségi jogai hogyan érvényesülnek (lásd kényszerintézkedések). Az Alaptörvény szövege alapján mindez csak abban az értelemben legitim, ha szükséges a korlátozás, és a célját tekintve a lehető legkisebb sérelemmel jár. A büntetőeljárás során a terheltet megfoszthatják a személyi szabadságától, de akár a jó hírnévhez való joga is sérülhet. A Be. 77. § (2) bekezdése szerint a bizonyítási cselekmények végzésekor az emberi méltóságot, az érintettek személyiségi jogait és a kegyeleti jogot tiszteletben kell tartani, és biztosítani kell, hogy a magánéletre vonatkozó adatok szükségtelenül ne kerüljenek nyilvánosságra. Bizonyos esetekben az eljárási cselekmény jellege miatt ez nem feltétlenül megoldható (pl. szakértői vizsgálat), így valójában csak azt lehet biztosítani, hogy az eljáró hatóságok törekedjenek többek között a személyiségi jogsértés elkerülésére. Nem csak a vádlott, hanem az eljárásban részt vevő más személyekre is tekintettel kell lennie a hatóságoknak.71 Kérdésként merülhet fel, hogy mi történik akkor, ha a hatóság egy vagyon elleni bűncselekmény elkövetése miatt nyomoz és pl. a számítógépes rendszerből lefoglalt adatok egy része bizonyítja a bűncselekmény elkövetését, ugyanakkor ezek között találhatóak olyan adatok is, melyek az eljárás alá vont személy személyiségi jogait, méltóságát sértik. Ebben az esetben nem használhatóak fel az adatok bizonyítási eszközként?72 Véleményem szerint amennyiben relevánsak, felhasználhatóak, de csak azok, melyek nem sértik a személy fentebb említett jogait, az összes többi adat nem hozható nyilvánosságra. Amennyiben nyilvánosságra hozza a hatóság, – garanciális szabályként, hogy rendezze a helyzetet – szankciót kellene, hogy maga után vonjon a cselekmény.

4.4. A bizonyítás szabadsága A korábbiakban láthattuk, hogy a jogtörténet során milyen bizonyítási rendszerek alakultak ki. Sejtetni próbáltam, hogy a mai magyar bizonyítási rendszer a vegyes bizonyítási rendszerek csoportjába tartozik. A bizonyítás szabadsága kifejezés jelenik meg a törvényben, a használata azonban nem túl szerencsés, tekintve, hogy a magyar bizonyítás a szó letisztult értelmében egyáltalán nem szabad.73

71

KIRÁLY, 2008, 253. o. HACK Péter: A hatóságok eljárási kötelezettségei és ezek számonkérhetősége a büntetőeljárási törvényben. In: Dolgozatok Erdei Tanár Úrnak. Budapest, 2009, 114. o. 73 ERDEI , 1995, 50. o. 72

190


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 191


A következőkben megpróbálom megvilágítani, hogy miért nem az. A Be. 78. §-a kimondja, hogy a büntetőeljárásban szabadon felhasználható a törvényben meghatározott minden bizonyítási eszköz, és szabadon alkalmazható minden bizonyítási eljárás. A bizonyítási eszközökre nézve ez látszólag korlátot jelent, hogy a törvény megszabja, mivel lehet bizonyítani. Ugyanakkor jobban átgondolva nem létezhet más bizonyítási eszköz, tekintve, hogy a törvény lefedi a tág(abb) kategóriákkal ezek rendszerét. A bizonyítási eljárások körét viszont már egyértelműen megköti, de ezen a ponton nem beszélhetünk kimerítő felsorolásról, a jogalkotó ugyanis annyi bizonyítási eljárást határozhatna meg, amennyit akar (de csak az használható, amit a törvényben lefektet). A rendelkezés valójában a szabad felhasználásra és a szabad alkalmazásra utal, tehát azt lehet megállapítani, hogy nem köti meg a bizonyítást folytató kezét a jogalkotó, hogy egyes tényeket pontosan mivel bizonyítson, vagy milyen eljárást használjon az adott tény bizonyítására. A hivatkozott szakasz második mondata viszont arról rendelkezik, hogy bizonyos esetekben a törvény előírhatja egyes bizonyítási eszközök igénybevételét. Ilyen eset lehet a szakértő kötelező alkalmazása a Be. 99. § (2) bekezdése alapján. Összességében tehát a bizonyítás szabadságáról azt lehet elmondani, hogy relatív fogalom, amelyet nem a tiszta, szó szerinti, de nem is a jogtörténeti jelentésében kell elfogadnunk.

4.5. A bizonyítékok szabad értékelése A bizonyítékok szabad értékelésének elve a szabad bizonyítási rendszernél írtakkal rokonságot mutat. A törvény nem határozza meg, hogy az egyes bizonyítási eszközöknek és bizonyítékoknak milyen jelentőséget, értéket kell tulajdonítani.74 Emellett a bírói meggyőződésre épít – de nem a francia, korlátoktól teljesen mentes rendszerrel megegyezően, hanem a racionalitáson alapulva.75 A jogtörténeti szabad bizonyítási rendszer valóban okkal kritizálható arról az oldalról, hogy a bírói önkényhez könnyebben vezethet. A jelenlegi magyar rendszer viszont sokkal inkább a vegyes bizonyítási rendszerek közé sorolható – látni fogjuk, hogy miért. Király Tibor a bizonyítékok értékelésének két fázisát különíti el. Az első a bizonyíték szabad értékelése, a második a meggyőződés szerint való elbírálás. Az előbbit négy szakaszra bontja. Először azt kell eldönteni, hogy melyek a hitelt érdemlő bizonyítási eszközök, majd ezekből milyen hitelt érdemlő tények származnak, ezt

74

Be. 78. § (2) A bizonyítás eszközeinek és a bizonyítékoknak nincs törvényben előre meghatározott bizonyító ereje 75 Be. 78. § (3) A bíróság és az ügyész a bizonyítékokat egyenként és összességükben szabadon értékeli, és a bizonyítás eredményét az így kialakult meggyőződése szerint állapítja meg. BiBó ist ván szakkollégium

191

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 192

hORVáTh GEORGinA

követően a valónak elfogadott tényekből további tényekre kell következtetni, végül meg kell vizsgálni – és helyes következtetés esetén kizárni – más, ellentétes lehetőségeket. A második fázis erre az értékelési folyamatra épül, s alakítja ki a bíróban a választ arra a kérdésre, hogy ártatlan vagy bűnös-e a vádlott.76 Ebben a rendszerben „a szabad mérlegelés azonban nem pusztán egy lelkiismereti sugallat, hanem a bizonyítékoknak ésszerű és lelkiismeretes méltatása, mely során (…) csak a bizonyító adatok alapján, s ezekből nyert meggyőződés után lehet valakit elítélni.”77 A bizonyítás eredménye ez alapján háromféle lehet: 1. bizonyított a vád; 2. bizonyítottság hiánya; 3. kétség. Az ítélet tartalma ezzel szemben kétféle: az első esetben bűnösséget állapít meg, míg az utóbbi két esetben felmentő rendelkezést tartalmaz.78

5. A szabad bizonyítás meghatározása Az előbbiekben vázolt, a bizonyítási szabadságra és a bizonyítékok szabad értékelésére vonatkozó gondolatokat a szabad bizonyítás fogalma alá veszem. Ez azt jelenti, hogy szabad bizonyításon értem mind a bizonyítási eszközök és eljárások felhasználhatóságának szabadságát, mind a bírói mérlegelés szabadságát. Azt tekintem szabad bizonyítási rendszernek, ahol 1. korlátoktól mentesen érvényesül a bizonyítási eszközök, eljárások felhasználhatósága, és 2. ahol a bíró korlátoktól mentesen, a bizonyítékok mérlegelésével valóban a saját (racionális) meggyőződésére építve hozhat döntést. Ezzel máris falba ütközünk a jelenlegi rendszerben, hiszen azzal, hogy léteznek (bizonyítási) tilalmak, elvi szinten nem lehet szó abszolút szabadságról.79 Ugyanígy nem lehet szó abszolút szabadságról a bírói mérlegelés esetében sem, hiszen a bírót a bírósági határozat indokolási kötelezettsége terheli. A bizonyítékok szabad értékelése nem alapulhat csupán a bíró szubjektív meggyőződésén, az intuícióin, hanem figyelembe kell vennie a bizonyítékok által megállapított tényeket, a tények egybevetéséből eredő következtetéseket.80 A továbbiakban a szabad bizonyítás valósághű helyzetét fogom bemutatni. A büntetőeljárásban vannak olyan esetek, amikor a Be. maga teszi kötelezővé meghatározott tények bizonyítását. Erre nézve példa a fentebb már említett 78. § (1) bekezdése, amely deklarálja a bizonyítási eszközök és eljárások szabad felhasználása mellett előbbinek a kor76

KIRÁLY, 2008, 254-255. o. FINKEY, 1908, 244. o. 78 ANGYAL, 1915, 327. o. 79 ERDEI, 1995, 50. o. 80 NAGY Lajos: Ítélet a büntetőperben. Budapest, 1974, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 236. o. 77

192


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 193


látját is, mégpedig, hogy a törvény elrendelheti egyes bizonyítási eszközök kötelező igénybevételét. Némely esetben vitathatatlanná teszi a törvény, hogy kell különleges szakértelem, máshol a bíróságra bízza, hogy a szükségességét döntse el. Az előbbi esetet mutatja a szakértő kötelező alkalmazása a Be. 99. § (2) bekezdése alapján. A Be. 77. § (1) bekezdése pedig kimondja, hogy jogszabály elrendelheti a bizonyítási cselekmények teljesítésének, a bizonyítási eszközök megvizsgálásának és rögzítésének, valamint a bizonyítási eljárások lefolytatásának meghatározott módját. Így meghatározza pl. a titkos adatgyűjtéssel, a poligráfos vizsgálattal kapcsolatos szabályokat, a tanúvédelemről is rendelkezik stb. Ezen szabályok lefektetése, a kötelezés a hatóságok számára nyilván nem mondatja azt velünk, hogy szabadságról lenne szó. Be kell látni azonban azt is, hogy a büntetőeljárás intézményei a jellegüknél fogva a szabályozottságot kívánják meg – a tisztességes eljárás alapelvének megfelelően.81 A két megállapítás csak látszólag ellentétes, így feloldásra sem szorul, ugyanis a szabályozottság alapvető jelentőségű követelmény, és pl. a szakértő kötelező közreműködése fontos rendelkezés, hiszen a bíró nem szakértő, nem bizonyít, a jogot ismeri, és a bizonyítás eredményét mérlegeli. Ahhoz, hogy bizonyíték születhessen, a szakértő szakvéleménye szükséges. Tehát a kötelező szabály beiktatása helyes (a többi esetben is), ezt annyiban támadom, hogy ez is korlátot jelent a bizonyításban – még ha ésszerű is. Korlátot az Emberi Jogok Európai Egyezményének a 6. cikke is állít a tisztességes eljáráshoz való jog meghatározása során. A bizonyítás szabadsága nem lehet előbbre való az egyezményben meghatározott más jogok biztosítása során, ennek oka az önkényes jogalkalmazás tilalmából következik – a bíró nem élhet vissza a mérlegelési szabadságával.82 A kötelező bizonyítási szabályokon túl a bizonyítás szabadságának korlátját jelentik a már sokat emlegetett bizonyítási tilalmak is.

81 82

ERDEI, 1995, 51. o. BÁRD Károly: Emberi jogok és büntető igazságszolgáltatás Európában. Budapest, 2007, Magyar Hivatalos Közlönykiadó, 209. o. BiBó ist ván szakkollégium

193

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 194

hORVáTh GEORGinA

6. A bizonyítási tilalmak A büntetőeljárási törvényben a bizonyításra vonatkozóan pozitív és negatív szabályokkal találkozunk. Pozitív szabályok azok, amik a bizonyítás tárgyára vonatkoznak, a negatív szabályok azok, amik a bizonyítást korlátok közé szorítják – tekintettel például az eljárásban résztvevők jogaira. Az eljárási törvények a bizonyítás tárgyául szolgáló tényeket többségükben ezen utóbbi, negatív értelemben közelítik meg.83 Mindazokat a rendelkezéseket, amelyek a bizonyítás tárgyára, az eszközeire, eljárásaira és az egyes bizonyítási módokra nézve tiltó szabályokat tartalmaznak, bizonyítási tilalmaknak nevezzük. A törvényben nem egy helyen, elkülönítve találjuk meg ezeket, hanem elszórtan rendelkezik róla a jogalkotó az adott jogintézménynél. Ez a szabályozás azonban alapvetően bizonytalansághoz vezethet.84 A bizonyítási tilalmakat csoportosíthatjuk aszerint, hogy abszolút vagy relatív tilalmakról beszélünk. Előbbi esetén a tárgyra nézve egyáltalán nem folytatható bizonyítás, míg utóbbi esetén csak meghatározott bizonyítási eszközzel nem folytatható le a bizonyítás. A relatív tilalmak első csoportja az általános tilalmak, mint például azok az esetek, amikor a tanú megtagadhatja a vallomástételt, második csoportja a különös tilalmak, ebben az esetben csak egy-egy tényre, kérdésre nem hallgatható ki a tanú.85 A jogirodalom a bizonyítási tilalmaknak a korábban említett hármas felosztását használja, tehát, hogy a tilalom a bizonyítás tárgyára, eszközére vagy módszerére vonatkozik, így ezt fogadom el én is. A bizonyítási eszközökre vonatkozó tilalmakat külön pontban fogom kifejteni, ezen keresztül jelezve a tilalmakra és a szabadságra vonatkozó észrevételeimet.

6.1. A bizonyítás tárgyára vonatkozó tilalmak Mint az kiderült, a bizonyítás büntető anyagi- és eljárásjogilag releváns tényekre terjed ki. Szó volt arról, hogy milyen tényeket nem kell bizonyítani, így a vélelmezett tényt. Ezekkel a vélelmekkel ellentétes bizonyítás azonban tilos. A tudományos tételeket sem kell bizonyítani, az ezen tételek cáfolására irányuló bizonyítás tilos. Jogszabályok tartalma ugyancsak nem lehet a bizonyítás tárgya, hiszen a vélelem (vagy sokkal inkább fikció) szerint azok ismertek az eljárásban résztvevők, a hatóságok és az állampolgárok előtt is. 83

CSÉKA, 1991, 73. o. CSÉKA Ervin: Örökzöld” kérdések a büntető bizonyításban. In: Ünnepi tanulmányok Horváth Tibor 70. születésnapja tiszteletére. Szerkesztette Farkas Ákos, Görgényi Ilona és Lévai Miklós. Miskolc, 1997, 173. o. 85 KIRÁLY Tibor: A bírói megismerés határai a büntető eljárásban. Jogtudományi Közlöny, 1969. 11. sz. 554. o. 84

194


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 195


Mindezek mellett Cséka Ervin külön tiltott kategóriaként kezeli az ország alkotmányával ellentétes bizonyítást is.86 Ebben az esetben arról van szó, hogy az Alaptörvényben meghatározott alapelvekkel ellentétes bizonyítást nem szabad folytatni. Király Tibor és Cséka Ervin egyetért abban, hogy a büntető törvénykönyvet figyelembe véve melyek azok a tények, amelyekre nem lehet bizonyítást folytatni. Így a már említett 14. életévét el nem ért elkövető nem büntethető, és ezáltal a belátási képességére87 nézve nem lehet bizonyítást folytatni. Ebben újdonságot hozott az új Btk., ugyanis az abszolút tilalmat relatívvá tette, tekintve, hogy öt bűncselekmény megvalósítása esetén engedi a bűncselekmény következményeinek felismeréséhez szükséges belátásra nézve a bizonyítást.88 Emellett a becsületsértés, rágalmazás, kegyeletsértés tényállásainak megvalósulása esetén is tiltott a valóság bizonyítása, kivéve, ha a bizonyítást a közérdek vagy a magánérdek indokolja.89 Amennyiben ez az indok nem áll fenn, nem lehet bizonyítást folytatni.90 Az ittas vagy bódult állapotú elkövető beszámítási képessége sem lehet a bizonyítás tárgya. Az elkövető ebben az esetben olyannak számít, mint akinek teljes beszámítási képessége volt – tekintettel azonban arra, hogy a cselekmény tárgyi oldala kerül előtérbe az alanyi oldallal szemben a minősítés során.91 Utóbbit nem is kell vizsgálni. Az ittas elkövető92 beszámítási képessége kapcsán elsőre úgy tűnik, mintha a törvény megdönthetetlen vélelmet állítana fel. Vélelem esetén a bíróság az ítéletét nem a közvetlenül bizonyított, hanem csak a valószínű tényállásra alapítja. A beszámítási képesség meglétekor azonban nem valószínűsítés jelenik meg,93 hanem a bíró a beszámítási képességet eleve adottnak veszi – tehát valótlan, képzelt tényállásra alapítja az ítéletét,94 ami azt jelenti, hogy ez fikció és nem vélelem. Fikció esetében pedig ellenbizonyítás szóba sem jöhet. 86

CSÉKA Ervin, 1991, 74-75. o. Megjegyezendő, hogy a gyermekkor nem a beszámítási képességet zárja ki. A beszámítási és a belátási képesség közötti különbség elemzése a dolgozat témáját meghaladná, így ettől eltekintek. 88 Btk. 16. § emberölés, erős felindulásban elkövetett emberölés, testi sértés, rablás, kifosztás. 89 KIRÁLY, 1969, 555. o. 90 Btk. 229. § 91 III. Büntető Elvi Döntés (Legfelsőbb Bíróság) 92 Az önhibából eredő ittasság az elemzés alapja, amennyiben nem áll fenn önhiba, a Btk. 17. §-a alapján eleve kizárt a büntethetősége. 93 A jelenlegi szabályozás az ittasság fokát tudja mérni (Országos Igazságügyi Orvostani Intézet 13. sz. módszertani levele), azonban tekintettel arra, hogy az alkohol valós hatása az emberi szervezetre nagyban függ testi (pl. testtömeg) tényezőktől, gyakorlatilag kizárt lenne objektív mércét állítani arra nézve, hogy mikortól nem beszélhetünk beszámítási képességről. 94 FÖLDI András – HAMZA Gábor: A római jog története és institúciói. Budapest, 2010, Nemzeti Tankönyvkiadó, 159. o. 87


195

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 196

hORVáTh GEORGinA

Az eljárási törvény is tartalmaz tilalmakat, így a jogerős ítélettel szembeni bizonyítás is tilos. Ez alapvetően azzal függ össze, hogy az ítélet helyessége, megállapításai nem vonhatóak kétségbe – legfeljebb rendkívüli perorvoslattal támadható meg. Ez egy teljes hatályú hatósági döntés, mely esetében a jogerő alkotó része a kötelező erő mellett a bizonyítási erő is, tehát egységesen, az ítélet minden rendelkezésére, ténymegállapítására, jogi értékelésére kiterjed.95 A bizonyítás tárgyára vonatkozó tilalmak alapja két oldalról közelíthető meg. Egyfelől célszerűségi okokra vezethető vissza, így az eljárás elhúzódása, a felesleges, irreleváns bizonyítás elkerülése, másfelől viszont alapelvi értékű, biztosíték jellegű rendelkezések is megjelennek benne, így a törvényesség figyelembe vétele, valamint a bírósági ítéletek igazságának (és valóságának) elfogadása.

6.2. A bizonyítás módjára vonatkozó tilalmak Az egyes bizonyítási módszereknek a tilalma mögött az a megfontolás áll, hogy ezek törvénytelenek, illetve az igazság kiderítésére veszélyesek.96 Az ide sorolható tilalmak egy része a büntető törvénykönyv tényállásaiba is illeszthető. Tág értelemben a büntetőeljárást átható alapelvek megsértése is tiltott módként jelentkezhet (pl. kontradiktórius elv, közvetlenség, nyilvánosság elvei stb.). Szűk értelemben beszélhetünk a törvényben rögzített speciális bizonyítási elvekkel ellentétes módszerekről. Példának okáért a Be. 78. § (4) bekezdése szerint nem értékelhető bizonyítékként az olyan bizonyítási eszközből származó tény, amelyet a bíróság, az ügyész vagy a nyomozó hatóság bűncselekmény útján, más tiltott módon vagy a résztvevők eljárási jogainak lényeges korlátozásával szerzett meg. Gyakorlatilag azonban a legfontosabbak azok a tiltott bizonyítási módok, amelyek a törvény kifejezett kizáró, negatív rendelkezései ellenére vagy a pozitív bizonyítási szabályok mellett, helyett, azokat be nem tartva kerülnek alkalmazásra.97 A tiltott bizonyítási módok közül a kényszervallatás az első, ami érthető módon felmerül. Az inkvizitórius eljárási rendszer előszeretettel alkalmazta, tekintve, hogy a terhelt beismerő vallomásával mint egyedüli bizonyítási eszköz kicsikarásával bűnösséget megállapító ítéletet lehetett hozni. Ma amellett, hogy más bizonyítási rendszert követünk, alapjogi, emberi jogi szempontból is tűrhetetlen lenne bármiféle kényszer vagy fenyegetés, bántalmazás, kínzó, embertelen bá-

95

CSÉKA, 1991, 77. o. KIRÁLY, 1969, 560. o. 97 CSÉKA, 1991, 89. o. 96

196


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 197


násmód egy olyan eljárásban, ahol egyfelől az ártatlanság vélelme él, másfelől a szigorú törvényességnek meg kell felelni. Az ENSZ Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának az 5. cikke, a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 7. cikke kimondja, hogy kínvallatásnak nem lehet senkit sem alávetni. Az Európa Tanács keretei között először az 1950-ben született Emberi Jogok Európai Egyezménye 3. cikke deklarálta a kínzás általános tilalmát, majd az 1987-es strasbourgi egyezmény is megszületett specifikusan a kínzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód megelőzéséről. Az ENSZ külön egyezményt 1987-ben fogadott el a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmódok ellen. Az Alaptörvény III. cikke jegyzi mindezeket, míg garanciális szabályként a Btk. 303. §-a rendelkezik a kényszervallatás büntetendőségéről. Az alapjogi szempontokból egyértelműen látszik, miért tiltott mód. Király Tibor és Cséka Ervin kérdésként jelöli meg, hogy a narkotikumok, a hipnózis és a poligráf alkalmazása mennyiben megengedett. A dolgozat eddigi részében a kényszervallatást szinte csak egy oldalról szemléltem: a beismerő vallomás – minden áron való – megszerzésének igényével magyaráztam. Meg kell nézni azonban a másik oldalát, és ehhez is segítséget nyújt a korábbi történeti áttekintés. Az igazság kiderítése, a szavahihetőség örök igényként mutatkozott mindegyik bizonyítási rendszerben. Ha az istenítéleteket nézzük, egy magasabb rendű döntőbírótól várták az igazságot az vádelvű eljárásban – amit kételyek nélkül fogadtak el, még ha ma azt is mondjuk, hogy irracionális módszer volt. A tortúrát is lehet úgy szemlélni a legális eljárásban, hogy a félelem, a fájdalom hatására vallja be igazat mondva gonosztettei sorát az elkövető, tehát az ellenőrzési mechanizmus működik, az igazi elkövető került a hatóság elé. A módszerek az idővel és a rendszerekkel változnak ugyan, de az igény ugyanaz: igazat mond-e a terhelt (vagy adott esetben a tanú). Ezért merül fel érdekes kérdésként a jelenlegi rendszerben a narkotikumok, a hipnózis és a poligráf alkalmazhatósága. A narkotikumok és a hipnózis alkalmazása visszaélésekre adhat lehetőséget, ez pedig elkerülendő – mindamellett, hogy igazság-megállapításra sem tartják őket kifejezetten alkalmasnak.98 Miután nem bizonyítható alkalmasságuk és sokkal inkább a gyanúsított jogait sértené alkalmazásuk, – figyelembe véve, hogy nem engedhetnénk meg őket az eljárás célját tekintve, – véleményem szerint tiltott módként kell őket definiálni.99

98 99

KIRÁLY, 1969, 560. o., CSÉKA, 1991, 91. o. A narkotikumok és a hipnózis nyilvánvaló elfogadhatatlansága miatt nem fejtem ki bővebben az ilyen jellegű eljárások ellen szóló érveket. Emiatt összpontosítok csak a poligráfos vizsgálatra. BiBó ist ván szakkollégium

197

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 198

hORVáTh GEORGinA

A poligráfot ma már kevesebb ellenérzéssel és inkább előszeretettel alkalmazzák az eljárás során, és 97%-os bizonyossággal100 helyes értékelést is ad. Ez persze nem zárja ki a hibalehetőséget, de talán sokkal fontosabb annak a megítélése, hogy mennyiben korlátozza ez az alany jogait. Poligráfos vizsgálatot csak a terhelt beleegyezésével lehet folytatni, emellett a Legfelsőbb Bíróság az 1997/115. Bírósági Határozatában foglalkozott a kérdéssel, amelyben megállapította, hogy a Be. úgy rendelkezik, hogy ha nem sértik meg a törvény rendelkezéseit, akkor a poligráfos vizsgálat eredménye szakvéleményként szabadon felhasználható. A jelenlegi szabályozásban azonban nem szakértő, hanem szaktanácsadó végezheti el a vizsgálatot.101 A vizsgálat kapcsán legelőször két kérdéskör merül fel: az egyik a tudományos megalapozottság, a másik a jogi értékelés, az eljárásban való felhasználhatósága a vizsgálat eredményének.102 A tudományos bizonyítottsága a poligráfnak nem a jog területére tartozó kérdés. A készülék eljárásbeli használhatósága annál inkább. Ezen belül további kérdésként merül fel, hogy mely szakaszokban használható a készülék, illetve kik lehetnek a vizsgálat alanyai. A büntetőeljárásra jellemző alapelvek egy része az eljárás minden szakaszát áthatja. Léteznek azonban olyan elvek, amelyek csak a bírósági szakaszban érvényesülnek (pl. az akkuzatórius rendszerből átvett nyilvánosság, szóbeliség elve), ezek jellegüknél fogva, valamint az egész eljárás és az egyes eljárási szakaszok célját tekintve egyértelmű, hogy a korlátozott ügyfél-nyilvánosságú, többségében írásbeli, az inkvizitórius rendszerre építő nyomozási szakaszban egyértelműen nem érvényesülhetnek. A poligráf alkalmazása csak a nyomozási szakaszban engedhető meg. Emellett a legfontosabb érvként a bírói mérlegelés áll. Láttuk, korábban szakértő végezte a vizsgálatot: a bíróság szakértőt alkalmazna a vádlott szavahihetőségének a megállapítására, ami eleve mérlegelési kérdés. Ebben a mérlegelési kérdésben a szakértő nyilatkozna, majd a szakértő mérlegelési kérdésben tett nyilatkozatát a bíróság mérlegelné. Ez a tevékenység azt eredményezné, hogy „(…) elég különös helyzetbe kerülne a bíróság: azt kellene állítania, képes annak a bizonyítási eszköznek és bizonyítéknak a mérlegelésére, mely azt a mérlegelési tevékenységet pótolja, amelyre képtelennek érezte magát.”103 A jelenlegi szabályozás azonban ennél egyszerűbb: miután szaktanácsadói közreműködést

100

Részt vettem egy poligráfos vizsgálatról szóló előadáson 2014. április 30-án Dr. Janza Frigyes ny. vezérőrnagy szervezésében a Belügyminisztérium Oktatási, Képzési és Tudományszervezési Főigazgatóságán, mely előadáson Ilcsik Zoltán r. alezredes, a Nemzeti Védelmi Szolgálat kiemelt főreferense prezentációjában szerepelt ez az érték. http://arszki.hu/http:/arszki.hu/2014/05/14/poligraf-vizsgalat-bemutato/ (utolsó letöltés dátuma: 2014. október 27.) 101 Be. 182. § (2) bek. 102 ERDEI Árpád: Hazugságvizsgálat és igazságszolgáltatás. Magyar Jog, 1988. 3. sz. 219. o. 103 ERDEI, 1988, 214. o.

198


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 199


ír elő, bizonyítási eszközként szóba sem jöhet a poligráf eredménye.104 A nyomozás során azonban igénybe vehető, hiszen a hatóság az egyes verziók felállítása és ellenőrzése kapcsán a jog által kifejezetten nem tiltott eszközöket igénybe veheti.105 A törvény alapján az eljárás alanyai közül a gyanúsítottal és a tanúval szemben sor kerülhet a vizsgálatra, de mindkét esetben az alany önkéntes hozzájárulására van szükség. Véleményem szerint, ha a nyomozási szakaszban a nyomozó hatóságot segíti a munkájában, és elfogadjuk ebben a szakaszban az alkalmazását, akkor egyértelmű, hogy a gyanúsítottal szemben alkalmazható a vizsgálat, így ezzel a kérdéssel nem kívánok foglalkozni. Egyetlen szempontként az önvádra kötelezés tilalmának fontos elve merült fel a vizsgálatomban. A poligráf használata miután önkéntes hozzájáruláson alapul, nem gondolom, hogy megsértené ezt az elvet, a gyanúsított szabad döntésén múlik, hogy él-e a vizsgálat adta lehetőséggel, kötelezni nem lehet rá. A tanúval szembeni alkalmazás annál inkább kétségeket ébreszt. A 2013. évi CLXXXVI. törvény a Be. 181. §-át egy (4) bekezdéssel egészítette ki, melyben lehetővé tette a tanú poligráfos vizsgálatát önkéntes hozzájárulásával106. A módosítás indokolása szűkszavú, a lényeges eleme, hogy krimináltaktikai szempontok indokolják a rendelkezés beiktatását. Budaházi Árpád a tanúk poligráfos vizsgálat alá vonása mellett érvel, és nem fogadja el meggyőző ellenérvként azt, hogy amíg a gyanúsított számára előnyökkel járhat a vizsgálat, addig a tanú esetében csak hátrányok jelentkezhetnek.107 Azokat a gondolatokat viszont nem veszi figyelembe, hogy a tanúnak igazmondási kötelezettsége van az eljárás során,108 továbbá a jogokat mérlegre téve egyrészről a tanút nem lehet a gyanúsítotthoz hasonló pozícióba hozni, másrészről a hamis vád bűncselekményének leleplezése nem lehet elegendő indok a tanú poligráfos vizsgálatához.109 Budaházi tulajdonképpen ugyanezt mondja, tehát a hamis vád bűncselekményének elkövetésén azért nem gondolkodik szerinte a hatóság a tanú poligráfos vizsgálatánál, mert a tanúnak igazmondási kötelezettsége van. Fedor Anett azért tartja megengedhetőnek a tanú poligráfos vizsgálatát, mert a hatóság az elkövetőt tanúként is ki szokta hallgatni abban az esetben, ha még elegendő bizonyítékot nem gyűjtött össze a gyanúsítás közléséhez.110 Véleményem szerint alapjaiban

104

Vö. 5/2014. (IX. 29.) BK. Vélemény (Fővárosi Ítélőtábla Büntető Kollégiuma) BUDAHÁZI Árpád: Poligráf a büntetőeljárásban. Belügyi Szemle, 2011. 12. sz. 205. o.; ERDEI, 1988, 215. o. 106 Kiemelt jelentőségű ügyekben engedte eddig meg a törvény a tanú vizsgálatát poligráffal. 107 BUDAHÁZI, 2011, 109. o. 108 Ez az anyagi jogi jogkövetkezménnyel való fenyegetés számomra már elegendő érv lenne. 109 ERDEI, 1988, 218. o. 105


199

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 200

hORVáTh GEORGinA

helytelen gyakorlat az igazmondási kötelezettségre alapozva kihallgatni a feltételezett elkövetőt először tanúként, majd később gyanúsítottként, így ebből következtetve sem lehet megfelelő a tanút műszeres vizsgálat alá vetni. A poligráf alapvetően a laikusok szerint egy biztos eredményt hozó készülék. Ha valaki vizsgálat alá veti magát, az igazságra fény derülhet. Egy tanú valószínűleg tényleg ezt a pszichés intervenciót111 éli át, ami megint kérdést vet fel, hogy egyáltalán szükség van-e ilyen jellegű vizsgáltra a tanú pozíciójában álló eljárási személynél. Budaházi a fiatalkorúakra is kiterjesztené a vizsgálat alá vonható alanyi kört,112 ezzel nem értek egyet. Azt tartom helyesnek, hogy fiatalkorúak esetében az előbb említett pszichés szempontra vonatkoztatva zárja ki a törvény a poligráf alkalmazását.113 Összességében a fenti indokok alapján a poligráfot a nyomozási szakaszban megengedettnek, a bírósági szakaszban megengedhetetlennek találtam. A nyomozási szakaszban csak a gyanúsított vallomásának ellenőrzésére szolgálhat, csak önkéntesen – figyelembe véve azt a helyénvaló szempontot, hogy lehetősége van tisztáznia magát az eljárásban.

7. A bizonyítási eszközökre vonatkozó tilalmak A büntető eljárásjog tudománya a bizonyítási eszközökre vonatkozó tilalmak kapcsán egyrészről általános tilalmakat állít fel, melyek minden bizonyítási eszközt érintenek, valamint speciális, csak egyes bizonyítási eszközökre vonatkozó kizáró szabályokat.114 A bírói megismerés lehetőségének korlátozása szempontjából a helyettesíthető és a nem helyettesíthető bizonyítási eszközökre vonatkozó tilalmakat különíthetjük el. A helyettesíthető eszközöknek – mint a szakértői vélemény – nincs korlátozó hatása a bírói megismerésre, miután a kizárt szakértő pótolható más szakértővel, tehát az ügy megismerésére ez nem gyakorol hatást. A nem helyettesíthető eszközök a tanúvallomás, az okirat, a tárgyi bizonyítási eszköz és a terhelt vallomása.115 Az egyes eszközöknél elemzem a speciális bizonyítási tilalmakat és a tilalmak

110

FEDOR Anett: Bizonyítás a kiemelt jelentőségű büntetőügyekben. Magyar Jog, 2014. 7-8. sz. 452. o. ERDEI, 1988, 217. o. 112 BUDAHÁZI, 2011, 110. o. 113 A 2013. évi CLXXXVI. törvény indokolása a gyermekbarát igazságszolgáltatásra hivatkozik. 114 CSÉKA, 1991, 84. o. 111

200


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 201


megsértésének a következményeit.116

7.1 A tanúvallomás Arról már volt szó, hogy ha egyáltalán nem hallgatható ki a tanú az eljárásban, vagy csak bizonyos tényekre nem hallgatható ki, akkor ez a bizonyítás tárgyára vonatkozó tilalomnak felel meg. A tanúvallomás abszolút akadályai, hogy a lelkész, a védő nem hallgatható ki arról a tényről, amiről ilyen minőségében szerzett tudomást, ahogyan a hatósági tanú sem, ha titoktartási kötelezettség terheli. Kissé árnyaltabb a minősített adatról való kihallgatás, mely esetben a minősítő adhat felmentést. Az abszolút akadályok közül a Be. 81. § (1) bekezdés c) pontja felel meg az eszközre vonatkozó akadálynak, így akitől a testi vagy szellemi állapota miatt nyilvánvalóan nem várható helyes vallomás, nem hallgatható ki tanúként. A relatív tanúzási akadályok közül pedig a Be. 82. § (1) bekezdés a) pontja szerint a terhelti hozzátartozói minőség alapozza ezt meg. Az első esetben nem várható el a valósághű vallomás, ennek a testi vagy szellemi fogyatékosság az oka. A második esetben Cséka azt állapítja meg, hogy a törvény elfogultságot vélelmez.117 Véleményem szerint itt nem vélelem áll fenn, hanem az a probléma, hogy a törvény mennyiben kötelezheti a tanút arra, hogy a hozzátartozóját érintően igazat valljon. Ez egy sajátos dilemmát eredményez. A tanú vagy elmondja az igazat, ami a hozzátartozója számára terhelő és akár a legsúlyosabb következményeknek is kiteszi, vagy hamisan vall és vállalja a következményeket.118 Ekkora terhet nem lehet a tanú vállára tenni, és valóban a hatóság elfogultságot feltételez, de nem vélelmez. A tanúvallomás esetén a mentességi okok ellenére történt kihallgatás következménye, hogy az bizonyítékként nem vehető figyelembe. Ennek törvényességi indokai vannak. A Be. 82. § (2) bekezdése alapján a mentességi okokra történő figyelmeztetés elmaradása ellenére kihallgatott tanú vallomása úgyszintén nem vonható a bizonyítékok közé – a jegyzőkönyvnek is tartalmaznia kell a tanú figyelmeztetését és a figyelmeztetésre adott válaszát is. A problémát a legegyszerűbben egy példával lehet bemutatni. Tételezzük föl, hogy egy többszörösen minősülő emberölés miatt folyamatban lévő bün-

115

KIRÁLY, 1969, 559. o. Gácsi Anett Erzsébet a kutatásában megállapította, hogy a leggyakoribb oka a bizonyítási eszközök kizárásának a Be. 78. (4) bekezdés II. fordulatában meghatározott „más tiltott módon” való beszerzés. GÁCSI Anett Erzsébet: Bizonyítási tilalmak a magyar büntetőeljárásban: a törvénysértő (jogellenes) bizonyítékok kizárása. In: Ünnepi Kötet dr. Cséka Ervin professzor 90. születésnapjára. Szeged, 2012, Acta Universitatis Szegediensis, 181. o. 117 CSÉKA, 1991, 86. o. 118 KIRÁLY, 1969, 562. o. 116


201

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 202

hORVáTh GEORGinA

tetőeljárásban a nyomozó hatóság elmulasztotta figyelmeztetni a tanút a mentességi okokra, és kihallgatták. A tanú nem tagadta volna meg a vallomástételt a hozzátartozói minőségre vonatkozóan. Ez a tanú – közkeletű kifejezéssel élve a koronatanú – az egyetlen, aki teljes mértékben a vallomásával alá tudja támasztani a bűncselekmény megtörténtét, látta, hogy a terhelt az elkövető stb. A tanút a tárgyalásra idézik, hogy kihallgassák – immáron törvényes módon, azonban időközben elhalálozik. Fel lehet ilyen esetben olvasni a tanú vallomását a tárgyaláson? Bevonható-e a vallomása a bizonyítékok közé? A példa szándékosan olyan helyzetet ír le, hogy az olvasó azt érezhesse, teljes bizonyossággal nem tagadta volna meg a tanú a vallomástételt, és a tárgyaláson is ugyanazt vallotta volna, mint a nyomozási szakaszban. Az elkövető a terhelt, aki megkapja a méltó büntetését. Az igazságérzetünk elsőre pillantásra azt sugallhatja, hogy ebben az esetben a bíróság felolvashatja a nyomozási iratokban szereplő tanúvallomást. A törvény 296. § (1) bekezdés a) pontja szerint a bíróság ismertetheti vagy indítványra felolvashatja a tanúvallomást, ha a tanú a tárgyaláson nem hallgatható ki. Ez alapján a bizonyítás anyagává lehetne tenni a tanú korábbi vallomását. Az ellenérv – és véleményem szerint a helyes gyakorlat – az, hogy a Be. 82. § (2) bekezdését hívjuk segítségül, és ez alapján megállapítjuk, hogy törvénysértő a bizonyíték. Bár nem pótolható, kirekesztjük a bizonyítékok köréből. A Be. 291. § (3) bekezdése azt mondja ki, hogy a vádlottnak a nyomozási szakasz során tett tanúvallomása csak akkor olvasható fel, ha a mentességi okokra történő figyelmeztetés és a figyelmeztetésre adott válasza kiolvasható a jegyzőkönyvből. De lege ferenda javaslatom, hogy ezt a szabályt a tanúvallomás felolvasásáról és ismertetéséről rendelkező szabályok közé is be kellene építenie a jogalkotónak: 296. § (5) A tanúnak az (1) bekezdés a) pontja szerinti tanúvallomása csak akkor olvasható fel, ha a mentességi okokra történő figyelmeztetés és a figyelmeztetésre adott válasza kiolvasható a jegyzőkönyvből.

7.2. Szakvélemény A szakértőkre vonatkozóan a törvény kötelező alkalmazásukat rendeli bizonyos esetekben. Ekkor más bizonyítási eszközt nem lehet igénybe venni. Mindez a bizonyítás tárgyára, az adott tényekre vonatkozóan állít fel olyan korlátokat, amelyek a szabad bizonyítás szó szerinti, klasszikus értelmének a csorbítását vonják maguk után. Ehelyütt az eszközre nézve tiltó szabályként a kizárási okok jelennek meg. Ezeket Cséka intern jellegű – belső – tilalomnak tekinti, amelynek során a tény bizonyítására kijelölt szakértő mégsem járhat el.119 A törvény a 103. § (1) bekezdésében tárgyalja ezeket az eseteket. A szakvélemény kapcsán fontos megjegyzés, hogy ez a bírói megismerésnek egy alapvető, eset119

CSÉKA, 1991, 87. o.

202


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 203


legesen perdöntő, de egyben áttételes forrása.120 A bíró miután a szakértő elkészítette a véleményét, megvizsgálja, szabadon mérlegeli azt, ellentmondás, hiányosság esetén a szakértőt a szakvélemény kiegészítésére hívja fel vagy meghallgatja. Ezt követően tud dönteni arról, hogy az abban foglaltakat mennyire tekinti döntő jelentőségűnek. Tekintve, hogy a Be. kötelezően írja elő a szakértő alkalmazását abban az esetben, ha különleges szakértelem szükséges a döntéshez – amely szakértelemnek egyébként akár a birtokában van (esetleges további képzettsége kapcsán), akár nem, mivel ez egy objektív mérce – ki kell rendelnie a szakértőt. Majd a szakvélemény megállapításaira alapozva meggyőződése szerint kell döntenie. A szakvélemény egyetlen esetben sem jelenthet abszolút értelemben elfogadott bizonyítási eszközt, tehát a bíró dönthet úgy, hogy kizárja, nem veszi figyelembe azt. Ebben az esetben is indokolási kötelezettség terheli arra nézve, hogy miért nem fogadta el a szakvéleményt. Ez az indokolási kötelezettség azonban többet jelent más bizonyítási eszközökhöz viszonyítva, hiszen itt szakkérdésekből következő tények el nem fogadásáról dönt – amivel kapcsolatban a kiindulópontról (szakmai jártasság) elvben nem rendelkezik ismerettel.

7.3. Tárgyi bizonyítási eszköz A tárgyi bizonyítási eszközök köre nem meghatározható, folyamatosan bővül tekintve a technika előrehaladását. Így külön, speciális tilalmakat aligha lehet rájuk nézve találni vagy szabni.121 Itt sokkal inkább a pozitív jellegű előírások jelennek meg, mégpedig, hogy az egyes eszközöket hogyan lehet beszerezni, és mi ennek a módszernek a törvényi követelménye (pl. motozásnál, lefoglalásnál stb.) Tehát magára a bizonyítási eszközre nem találni tilalmat. Ezt állapítja meg Cséka is, aki a tárgyi bizonyítási eszközök univerzális jellegéből adódóan nem talált tilalmat, legfeljebb a Király által is említett dologkiadási kötelezettség alóli mentességet.122 E szerint nem terheli sem a tanút, sem a terheltet a dolog kiadása a hatóságok részére, ha megtagadhatja a vallomástételt. Azonban ezt a rendelkezést a törvény a 152. § (1) bekezdésében fel is oldja, amikor kimondja, hogy ha a birtokos nem szolgáltatja a dolgot, akkor az megszerezhető házkutatás vagy motozás útján is.123 A szabályozás mögött a következők állhatnak. Ha tanú a vallomástételt – mint arról szó

120

KIRÁLY Tibor: Büntető ítélet a jog határán. Tanulmány a perbeli igazságról és valószínűségről. Budapest, 1972, KJK., 67. o. 121 KIRÁLY, 1969, 560. o. 122 CSÉKA, 1991, 88. o. 123 KIRÁLY, 1969, 560. o. BiBó ist ván szakkollégium

203

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 204

hORVáTh GEORGinA

is volt – a hozzátartozói minőség kapcsán tagadja meg, akkor feltételezhető az elfogultsága. A házkutatás során a hatóság a vallomást megtagadó tanútól szerez meg tárgyi bizonyítási eszközt. Számomra ez kérdéses, hogy mennyire helyes gyakorlat, tekintve, hogy nem kíván pl. a hozzátartozóját terhelő vallomást tenni a tanú, de tárgyi bizonyítási eszközt közvetetten szolgáltat. Ugyanakkor belátom azt, hogy a törvény alapján nincs erre nézve kötelessége, továbbá más az elméleti alapja a tanúvallomás megtagadásának és a házkutatásnak. Ez alapján el lehet fogadni a szabályozást.

7.4. Okirati bizonyítás Az okiratok valamilyen tény, adat valóságának, esemény megtörténtének vagy nyilatkozat megtételének bizonyítására készülnek. Okiratnak nevezhető az előbbiek bizonyítására alkalmas okirati kivonat vagy tárgyi bizonyítási eszköz is. Az okirati bizonyítás során fentebb nem esett szó az adott tényre nézve a kötelező bizonyításról. Mivel vannak tények, melyeket csak adott okirat bizonyíthat (pl. az eljárásban a terhelt büntetettsége korábbi jogerős bírói ítélettel bizonyítható csak, vagy a fiatalkorú terhelt életkora, ami kizárólag közokirattal bizonyítható), ezáltal egyértelmű, hogy minden más lehetőség kizárt. Ez egyfelől a bizonyítás tárgyára vonatkozóan tilalom, de tilalom a más eszköz alkalmazására is.124

7.5. A terhelt vallomása A terhelt vallomásával kapcsolatos tilalmak az önkéntes és a szabad vallomástételnek a biztosítékai.125 Így a törvény nem kötelezheti a terheltet a vallomás megtételére semmilyen esetben sem, továbbá az igazmondásra sem.126 Ez utóbbinak egyetlen korlátját állítja fel, mégpedig, hogy mást hamisan bűncselekmény elkövetésével nem vádolhat. Emellett az eljárásban bármikor dönthet úgy, hogy bár korábban megtagadta a vallomástételt, mégis tesz vallomást. A terhelt vallomására nézve csak olyan tilalmat találhatunk, amely irányadó a szakértőkre és a tanúkra nézve is, ezzel általánosabbá téve a rendelkezést. Így nyilván a befolyásolására alkalmas kérdésfeltevés, a kényszertől, fenyegetéstől mentes vallomástételi lehetőség. Ezek az esetek mind a bizonyítási módszerekre vonatkoznak. Király Tibor megállapításával nehéz vitatkozni, miszerint különleges a helyzete a ter124

CSÉKA, 1991, 88. o. KIRÁLY, 1969, 560. o. 126 Az angolszász eljárásban a vádlott vallomása a tanúvallomások körében értékelendő, ezáltal igazmondási kötelezettsége van. Érdekes – de a dolgozat terjedelmét jócskán meghaladó – kérdés, hogy átvehetnénk-e ezt a fajta szabályozást. Vö. HACK Péter: A kihallgatás rendszere a tárgyaláson. Collega, 1997. 6. sz. 14. o. 125

204


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 205

helti vallomásnak, hiszen az összes többi bizonyítási eszköz pontosan ennek a pótlását szolgálja.127 A terhelt vallomása kapcsán is felmerül azonban gyakorlati kérdés. Ha a terhelt megtagadja a vallomástételt, a hatóság nem tehet fel további kérdéseket. Ennek a szabálynak a megkerülése azonban a gyakorlatban úgy történhet, hogy a terhelt nem kíván vallomást tenni, majd a hatóság tagja megkérdezi, hogy kérdésekre kíván-e válaszolni, mire a terhelt azt válaszolja, hogy igen. A neuralgikus pont: ezekből a válaszokból nyerhető bizonyíték a későbbiekben felhasználható-e? Véleményem szerint amennyiben a terhelt megtagadja a vallomástételt, úgy le kell zárni az ügyre vonatkozó kérdésfeltevést, így jogszerű bizonyíték egyáltalán nem nyerhető a válaszaiból. Az ilyen gyakorlatot – amely a kérdésfeltevésre épül – elutasítandónak tartom. A törvény csak azt jelzi, hogy nem lehet kérdéseket intézni a terhelthez, ugyanakkor a szabály megkerülésének (egyben látszólagos betartásának) a következményeiről nem szól. Tremmel Flórián azt az elvet vallja, hogy ha a vádlott a bíróság előtt a Miranda figyelmeztetésekre128 reagálva megtagadja a vallomástételt, akkor a korábbi szakaszban tett vallomása ettől függetlenül a bizonyítás anyagává tehető felolvasással.129 Az egyik érve az, hogy figyelmeztetés után tesz vallomást a terhelt. Véleményem szerint a figyelmeztetéshez, továbbá a védekezés szabadságához hozzátartozik, hogy bármikor megtagadhatja a vallomástételt a terhelt, továbbá nem használható fel – éppen a védekezés szabadsága miatt – a korábbi vallomása. A másik érvét a „mérgezett fa gyümölcse” doktrinájára vezeti vissza, ez alapján azt állapítja meg, hogy a vallomásból szerzett további bizonyítékok is kizárásra kerülnek, de ez nem engedhető meg. Nem találom helyes gondolatmenetnek, ugyanis ebben az esetben a kizárt bizonyíték nem a törvénysértés miatt nem kerül bírói értékelés alá, hanem amiatt, hogy a vádlott él a hallgatás jogával a tárgyalási szakaszban. Még ha el is fogadnánk Tremmel állítását, a doktrina tárgyalásakor említettek alapján a magyar jog szerint a törvénysértő bizonyítékból is eredhet törvényes bizonyíték.

8. A bizonyítási előírások megsértésének következményei

127

KIRÁLY, 1969, 559. o. Miranda figyelmeztetésnek nevezzük a terhelt vallomásmegtagadási jogára való figyelmeztetést (Miranda contra Arizona ügy, 1966) 129 TREMMEL, 2012, 494. o. 128


205

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 206

hORVáTh GEORGinA

A bizonyítási tilalmak ellenére beszerzett bizonyítékokat ideális esetben a bíróság kirekeszti a többi bizonyíték közül, és nem is mérlegeli őket.130 A nem egyértelmű, a törvény által nem szabályozott és a dolgozatban is bemutatott bizonyítási szabálytalanságok esetén is ugyanígy kell eljárnia. A következőkben azt fogom megvizsgálni, hogy a mindezek ellenére hozott bírósági ítélettel a másodfokú eljárásban mi történhet. A hatályos törvény 348. § (1) bekezdése alapján a másodfokú eljárásban a teljes revízió elve érvényesül. (A másodfokú eljárás megindulásának feltétele, hogy az elsőfokú határozat ellen az arra jogosultak fellebbezési jogukkal éljenek.) A teljes revízió elve azt jelenti, hogy a másodfokú bíróság nem csak az elsőfokú határozatot, hanem magát az elsőfokú eljárást is felülvizsgálja. Ebben az értelemben a bizonyításra vonatkozó eljárási cselekményeknek, a bizonyítás általános szabályainak a törvényességét is nézi.131 A hatályon kívül helyezési okok csoportosíthatóak abszolút és relatív hatályon kívül helyezési okokra. Az abszolút okok132 esetében a hiba a hatályon kívül helyezésre okot adó körülmény természetében keresendő (pl. a tárgyaláson nem vett részt az ügyész), súlyos eljárási szabálysértés vezet hozzá. Korábban semmisségi okoknak nevezték őket,133 ez és az abszolút jelző is azt fejezi ki, hogy a bíróságnak mérlegelés nélkül kell hatályon kívül helyeznie a határozatot. A relatív hatályon kívül helyezési okok134 esetében a bíróság mérlegeli az ok kihatását az érdemi elbírálásra, és csak ez alapján semmisíti meg a határozatot.135 Relatív ok alapján hatályon kívül helyezésre három okból kerülhet sor: eljárási szabálysértés; megalapozatlanság; az opportunitás elve.136 Akkor kap jelentőséget ez a kategória, ha az elsőfokú eljárásban „olyan eljárási szabálysértés

130

A bíróság csak annyiban vizsgálja meg őket, hogy meg tudja állapítani a bizonyíték jogsértő voltát. A bizonyítékok kizárásának okáról pedig számot kell adnia az ítéletében. Vö. HOLÉ Katalin – KADLÓT Erzsébet (szerk.): A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény magyarázata. IV. kötet. Budapest, 2008, Magyar Hivatalos Közlönykiadó 188. o. 131 HOLÉ – KADLÓT, 2008, V. kötet, 39. o. 132 Be. 373. § (1) bek. II., III. és IV. pontok 133 FENYVESI Csaba – HERKE Csongor – TREMMEL Flórián: A büntető eljárásjog elmélete. BudapestPécs, 2012, Dialóg Campus Kiadó, 331. o. 134 Be. 375-378. § 135 CSÉKA Ervin: A büntető jogorvoslatok alaptanai. Budapest, 1995, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 258. o. 136 FARKAS – RÓTH, 2012, 384. o.

206


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 207


történt, amely lényeges hatással volt az eljárás lefolytatására, illetőleg a bűnösség megállapítására, a bűncselekmény minősítésére, illetőleg a büntetés kiszabására vagy intézkedés alkalmazására. Ilyennek kell tekinteni különösen, ha a bizonyítás törvényességére vonatkozó szabályokat megsértették, az eljárásban részt vevő személyek a törvényes jogaikat nem gyakorolhatták, vagy ezek gyakorlását korlátozták.”137 Az eljárás időszerűségére figyelemmel így mindazok az apróbb szabálysértések, melyek nem befolyásolták lényegesen az érdemi döntés, csak megállapításra kerülnek, de nem vonnak maguk után jogkövetkezményt.138 A dolgozatban felhozott és véleményem szerint kardinális eseteknél joggal merül fel a kérdés, hogy a szabálysértések az érdemi döntésre kihathatnak-e olyan mértékben, hogy megalapozzák a hatályon kívül helyező határozat meghozatalát. úgy gondolom, hogy a (korona)tanú és a terhelt esetében mindenképpen megállapítható, hiszen döntően befolyásolja a bűnösségről való döntést a törvénysértően a bíróság elé vitt vallomásukban szereplő információk. A törvényben a (pl. személyiségi) jogokat sértő adatok nyilvánosságra hozatalára nézve sem találunk az eljáró hatóságra nézve szankciót, holott mint a bizonyítás speciális elvének érvényesülnie kellene. A bizonyításban elkövetett hiba közvetlenül megalapozatlansághoz vezet. Az eljárási hibát nem lehet reformatórius jogkörben megoldani, ugyanakkor az eljárási hiba miatt beállt helyzetet sem lehet orvosolni megváltoztató döntéssel. Ezáltal, ha az adott – lényeges kihatást eredményező – bizonyítékot kizárjuk, akkor előáll a helyzet, hogy megalapozatlan lesz az ítélet. Az elsőfokú bíróságnak nem az a feladata, hogy a nyomozás egészét nézze és ez alapján állapítsa meg, hogy a bizonyítási eszközök összegyűjtése és rögzítése során a törvénynek megfelelően járt-e el a hatóság.139 A bíróságnak az összes bizonyítékokat meg kell néznie egyenként, beleértve az összegyűjtés törvényességét is, ezután kell logikailag kirekeszteni a nem megfelelő bizonyítékokat és végül összességében értékelnie. A másodfokú bíróság az elsőfokú bíróságnak ezt az eljárását is vizsgálja. Mindezeket összevetve a problémát ugyanabban látom, mint Hack Péter: az igazságszolgáltatásba vetett bizalmat a hibás vagy téves ítéleteknél kevés dolog tudja jobban rombolni.140 Az eljárási szabálysértések tömege – miután nincs pontosan megfogalmazott garanciális szabály sem – egyrészről vezetnek hibás ítéletekhez, másrészről megmagyarázhatatlan a következmények nélkül maradásuk az eljárásban résztvevő személyek számára.

9. Összegzés 137

Be. 375. § (1) bek. HOLÉ – KADLÓT, 2008, V. kötet, 181. o. 139 BÁRD, 2007, 236. o. 140 HACK Péter: A büntetőhatalom függetlensége és számonkérhetősége. Budapest, 2008, Magyar Közlöny-, Lap- és Könyvkiadó, 49. o. 138


207

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 208

hORVáTh GEORGinA

Mint látható volt, a bizonyítás tárgyára, módjára és az eszközökre vonatkozó tilalmak megjelenése alapvetően korlátot jelent a szabad bizonyítás rendszerében. Ismét fontosnak tartom megemlíteni, hogy ahol korlát vagy tilalom létezik, ott szabadság aligha élhet.141 Elmondható, hogy ezek a korlátok az eljárásban résztvevők jogaira is tekintettel kerülnek a törvénybe, ugyanakkor az is elmondható, hogy a kötelező alkalmazásuk vagy a kötelező alkalmazásuk ellenére történő használatuk tiltása a szabadságra vetítve „akadály” az eljárásban. A bírónak a tilalmak ellenére beszerzett bizonyítékokat ki kell rekesztenie, és nem mérlegelheti azokat semmilyen formában, még csak sejtetnie sem szabad, hogy azokból bármiféle – még ha az igazság szempontjából helyes – következtetést vont le. Az egyes bizonyítási eszközökre vetített tilalmakból jól látszik, hogy mennyire szűk azok felhasználhatóságának a szabadsága. A bírói mérlegelésben korlátot jelentő tényező, hogy akár bevonja, akár kizárja az adott bizonyítékot a bizonyítékok köréből, köteles azt megindokolni. Köteles továbbá a döntéséhez vezető logikai következtetésekről, folyamatról is beszámolni a határozatában. Tehát a szabad meggyőződés alapján való döntés klasszikus értelemben aligha található meg a törvényben. A bírót vezeti egyfajta zsinórmérték, és csak ezután jöhet szóba a mérlegelési szabadsága. Tekintve, hogy az in dubio pro reo alapelvnek át kell hatnia az egész eljárást, és a terheltre nézve garanciális elemeket épít a törvény az elv érvényesülésére, tulajdonképpen ez is korlátja a meggyőződés szerinti döntésnek – még ha nyilvánvaló, magyarázatra sem szorul az elv helyessége. Konkrét de lege ferenda javaslattal a tanúvallomás kapcsán éltem, ennek oka, hogy a többi javaslatom célja, hogy önmagában a precíz és pontos szabályozásra hívja fel a figyelmet, ez a megfontolás eleve nem tud konkrét javaslatban testet ölteni. Amit a törvény nem tilt, az szabad – szokás mondani. Ez anyagi jogi értelemben egy helyes megállapítás. Eljárásjogi értelemben azonban nem. A kételyek, a kételyekből következő utólagos bizonyítási szabálytalanságok mind-mind jogbizonytalansághoz vezetnek. Ha pedig nem szabályozzuk jól a bizonyítási kérdéseket, számos visszaélést tapasztalhatunk. Az említett javaslatok egyértelművé tennék a problémás „lappangó” tilalmak kapcsán felmerülő bizonyítási nehézségeket. A tisztességes eljárás megköveteli a szabályozottságot – szabályozottságban pedig soha nem lesz szabad a bizonyítás. Végül Király Tibor megállapítását szükségszerűnek tartom felhozni, miszerint amit a legális rendszer eltörölt, az a formai kötöttségeket sohasem szüntette meg. Ugyanakkor a szabad rendszer sem maradt sohasem szabályozatlan. A fő tett az volt, hogy a bíró lelkiismeretét szabadította fel, és tette a bírói meggyőződést az igazság kritériumává142 – hozzáteszem: korlátokkal.

Felhasznált irodalom 141 142

ERDEI, 1995, 50. o. KIRÁLY, 1969, 557. o.

208


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 209


• ANGYAL Pál: A magyar büntetőeljárás tankönyve. Budapest, 1915, Atheanum Irodalmi és Nyomdai Részvénytársulat • BÁRD Károly: Emberi jogok és büntető igazságszolgáltatás Európában. Budapest, 2007, Magyar Hivatalos Közlönykiadó • BALOGH Jenő: Magyar bűnvádi eljárási jog I. Általános Tanok. Budapest, 1901, Grill Károly Cs. És Kir. Udvari Könyvkereskedése • BELOVICS Ervin – TÓTH Mihály: Büntető eljárásjog. Budapest, 2013, HVG-ORAC • BÓCZ Endre: A büntetőeljárásbeli bizonyítás néhány szemléleti és elméleti kérdése. Magyar Jog, 2008. 2. sz. 77-81. o. • BÓCZ Endre – FINSZTER Géza: Kriminalisztika joghallgatóknak. Budapest, 2008, Magyar Közlöny Lap- és Könyvkiadó • BÓCZ Endre: „Megismerés” és „bizonyítás” a büntető eljárásban. In: Emlékkönyv dr. Cséka Ervin egyetemi tanár születésének 70. és oktatói munkásságának 25. évfordulójára, Szeged, 1992, Acta Universitatis Szegediensis, 83-96. o. • BUDAHÁZI Árpád: Poligráf a büntetőeljárásban. Belügyi Szemle, 2011. 12. sz. • CSÉKA Ervin: A bizonyítás általános kérdései. Jogtudományi Közlöny, 1972. 9. sz. 416-429. o. • CSÉKA Ervin: A bizonyítást kizáró szabályok a büntető eljárásban. In: In memoriam dr. Kovács István akadémikus, egyetemi tanár. Szerkesztette Tóth Károly. Szeged, 1991, 71-95. o. • CSÉKA Ervin: A büntető jogorvoslatok alaptanai. Budapest, 1995, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó • CSÉKA Ervin: A büntető ténymegállapítás elméleti alapjai. Budapest, 1968, KJK • CSÉKA Ervin: A megismerési és bizonyítási problematika új vonásai a büntető ügyekben. Jogtudományi Közlöny, 1969. 7-8. sz. 366-376. o. • CSÉKA Ervin: Örökzöld” kérdések a büntető bizonyításban. In: Ünnepi tanulmányok Horváth Tibor 70. születésnapja tiszteletére. Szerkesztette Farkas Ákos, Görgényi Ilona és Lévai Miklós. Miskolc, 1997 • CSÉKA Ervin – FANTOLY Zsanett – KÁROLYI Judit – LŐRINCZY György – VIDA Mihály: A büntetőeljárási jog alapvonalai I. Szeged, 2006, Bába Kiadó • ERDEI Árpád: A trónfosztott királynő uralkodása avagy a bizonyításelmélet szent tehene. Magyar Jog, 1991. 4. sz. 210-216. o. • ERDEI Árpád: Az igazság megállapítása, törvényesség és igazságosság – szempontok a büntetőbírói döntés minőségének a megítéléséhez. In: Ünnepi Kötet dr. Cséka Ervin professzor 90. születésnapjára. Szerkesztette FANTOLY Zsanett, JUHÁSZ Zsuzsanna, NAGY Ferenc. Szeged, 2012, Acta Universitatis Szegediensis, 109-117.o. • ERDEI Árpád: Felújítás vagy megújítás? (A büntetőeljárási jog választási lehetőségei) Magyar BiBó ist ván szakkollégium

209

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 210

hORVáTh GEORGinA

Jog, 1993. 8. sz. 449-459. o. • ERDEI Árpád: Hazugságvizsgálat és igazságszolgáltatás. Magyar Jog, 1988. 3. sz. • ERDEI Árpád: Tanok és tévtanok a büntető eljárásjog tudományában. Budapest, 2011, ELTE Eötvös Kiadó • ERDEI Árpád: Tény és jog a szakvéleményben. Budapest, 1987, KJK • ERDEI Árpád: Tilalmak a bizonyításban. In: Tények és kilátások. Szerkesztette Erdei Árpád. Budapest, 1995, KJK, 47-61. o. • FARKAS Ákos – RÓTH Erika: A büntetőeljárás. Budapest, 2012, Complex Kiadó • FEDOR Anett: Bizonyítás a kiemelt jelentőségű büntetőügyekben. Magyar Jog, 2014. 7-8. sz. 444-454. o. • FENYVESI Csaba – HERKE Csongor – TREMMEL Flórián: Új magyar büntetőeljárás. Budapest-Pécs, 2004, Dialóg Campus Kiadó • FENYVESI Csaba – HERKE Csongor – TREMMEL Flórián: A büntető eljárásjog elmélete. Budapest-Pécs, 2012, Dialóg Campus Kiadó • FINKEY Ferenc: A magyar büntető eljárás tankönyve. Budapest, 1908, Politzer-féle Könyvkiadóvállalat • FÖLDI András – HAMZA Gábor: A római jog története és institúciói. Budapest, 2010, Nemzeti Tankönyvkiadó • GÁCSI Anett Erzsébet: Bizonyítási tilalmak a magyar büntetőeljárásban: a törvénysértő (jogellenes) bizonyítékok kizárása. In: Ünnepi Kötet dr. Cséka Ervin professzor 90. születésnapjára. Szerkesztette FANTOLY Zsanett, JUHÁSZ Zsuzsanna, NAGY Ferenc. Szeged, 2012, Acta Universitatis Szegediensis, 173-181. o. • GRANDE, Elisabeth: Dances of Criminal Justice: Thoughts on Systemic Differences and the Search for the Truth. In: Crime Procedure and Evidence in a Comparative and International Context. Oxford, 2008, Hart Publishing, • HACK Péter: A büntetőhatalom függetlensége és számonkérhetősége. Budapest, 2008, Magyar Közlöny-, Lap és Könyvkiadó • HACK Péter: A hatóságok eljárási kötelezettségei és ezek számonkérhetősége a büntetőeljárási törvényben. In: Dolgozatok Erdei Tanár Úrnak. Budapest, 2009, 107-122. o. • HACK Péter: A kihallgatás rendszere a tárgyaláson. Collega, 1997. 6. sz. 14-15. o. • HACK Péter (szerk.): Büntetőeljárási jog I. Budapest, 2014, ELTE Eötvös Kiadó • HOLÉ Katalin – KADLÓT Erzsébet (szerk.): A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény magyarázata. Budapest, 2008, Magyar Hivatalos Közlönykiadó • ISRAEL, Jerold H. – LAFAVE wayne R.: Criminal procedure. USA, 2006, Thomson/west Business • KIRÁLY Tibor: A bírói megismerés határai a büntető eljárásban. Jogtudományi Közlöny,

210


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 211


1969. 11. sz. 549-563. o. • KIRÁLY Tibor: A büntető eljárási jog útjai. Magyar Jog, 1985. 3-4. sz. 252-258. o. • KIRÁLY Tibor: Büntető eljárásjog. Budapest, 2008, Osiris Kiadó • KIRÁLY Tibor: Büntetőítélet a jog határán. Tanulmány a perbeli igazságról és valószínűségről. Budapest, 1972, KJK • MÓRA Mihály: A bizonyítás fogalma, tárgya és a bizonyítékok mérlegelése a büntető eljárásban. Jogtudományi Közlöny, 1960. 12. sz. 662-670. o. • MÓRA Mihály – KOCSIS Mihály: A magyar büntető eljárási jog. Budapest, 1961, Tankönyvkiadó • NAGY Lajos: Ítélet a büntetőperben. Budapest, 1974, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó • PUSZTAI László: A büntetőper előkészítése. In: Tények és kilátások Szerkesztette Erdei Árpád. Budapest, 1995, KJK, 33-46. o. • PUSZTAI László: A szakvélemény és a bizonyítékok szabad mérlegelése. Kriminológiai és kriminalisztikai tanulmányok, 1987. 24. kötet 359-390. o. • SZABÓNÉ NAGY Teréz – Kiss Zsigmond: Büntető eljárásjogi törvénykönyv a gyakorlatban. A bizonyítási kötelezettség, a bizonyítás szabadsága. Magyar jog, 1979. 10. sz. 877-884. o. • TREMMEL Flórián: Bizonyítékok a büntetőeljárásban. Budapest-Pécs, 2006, Dialóg Campus Kiadó • TREMMEL Flórián: „Örökzöld kérdések” és új kihívások a büntető bizonyításban. In: Ünnepi Kötet dr. Cséka Ervin professzor 90. születésnapjára. Szerkesztette FANTOLY Zsanett, JUHÁSZ Zsuzsanna, NAGY Ferenc. Szeged, 2012, Acta Universitatis Szegediensis, 489-497. o. • VÁMBÉRY Rusztem: A Bűnvádi Perrendtartás tankönyve (harmadik kiadás). Budapest, 1916, Grill Károly Könyvkiadóvállalata • wHITE, welsh S. – TOMKOVICZ, James J.: Criminal procedure Constitutional Constraints upon investigation and proof. USA, 1998, Matthew Bender & CO. INC. Jogforrások • Magyarország Alaptörvénye • A büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény • A büntető törvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény • Az egyes büntetőjogi tárgyú és ehhez kapcsolódó más törvények módosításáról szóló 2013. évi CLXXXVI. törvény • 87/1999. Büntető Elvi Határozat (Legfelsőbb Bíróság) • BH 1997.115 (Legfelsőbb Bíróság) • 5/2014. (IX. 29.) BK. Vélemény (Fővárosi Ítélőtábla Büntető Kollégiuma) BiBó ist ván szakkollégium

211

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 212

• Egyezmény a kínzás és az embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmód megelőzéséről • Egyezmény a kínzás és más kegyetlen, embertelen vagy megalázó büntetések vagy bánásmódok ellen • Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata • Emberi Jogok Európai Egyezménye • Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya

212


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 213

nEmzEtközi jog


213

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 214

csABA ORsOLYA ZiTA

csABA ORsOLYA ZiTA

Közösségi érdekek erősödése a nemzetközi jogban1 Bevezető A második világháború tapasztalata alapvető változásokat hozott a nemzetközi rendszerben. Az elmúlt évtizedekben kibővült a nemzetközi jogi normaanyag, a nemzetközi jogi jogalanyiság, és mindezek eredményeként megváltozott a nemzetközi jog funkciója is. Bár az államok szuverenitása továbbra is alappillérnek számít, a változások annak relativizálódása irányába mutatnak. A dolgozatomban azt szeretném bizonyítani, hogy erős túlzás és indokolatlan pesszimizmus azt állítani, hogy a nemzetközi közösség ne tudná megfelelően kezelni ezeket a változásokat. Egyrészt a nemzetközi közösség kialakulása és a rendszer fragmentálódása, másrészt az államok szerepének továbbra is meghatározó szerepe együttesen lehetővé teszi, hogy a különféle érdekek mérlegelésének eredménye mentén megfelelő sebességgel és irányba fejlődjön a nemzetközi jog. A mai nemzetközi jog már távol jár attól a „minimális jogtól”, amely egykor csak lehetővé tette, hogy az „állam-társadalmak” befelé zárt rendszerekként, kifelé „terület-tulajdonosokként” viselkedjenek.2 A nemzetközi jog fejlődése a tradicionális bilateralizmussal szemben3 a közösségi érdekek erősödése irányába mutat. A nemzetközi jog strukturális változásait érintő folyamat erősen vitatott a szakirodalomban. A tudományos értekezésekből kiolvasható kritikus hangok két nagyobb érvcsoportba sorolhatóak. Az egyik szerint a nemzetközi jog nem képes lekövetni a nemzetközi szintű társadalmi változásokat. A közösségi érdekek védelmére hivatott intézmények túl gyengék, nem bírnak gyakorlati relevanciával, és ezért nem is nagyon lehet szemléletbeli változásról beszélni. Az érvek másik halmaza szerint viszont a probléma pont az, hogy ezek az új intézmények rendszeridegenek, mert valami olyasmit kérnek számon az alanyokon, amelyre azok 1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Nemzetközi Jogi tagozatában I. helyezést ért el. Konzulens: dr. Kajtár Gábor, adjunktus. 2 Philip ALLOTT: Eunomia. New Order for a New World, Oxford, New York, Oxford University Press, 1990, 324.o. idézi Bruno SIMMA: From Bilateralism to Community Interest in International Law, Académie de Droit International: Recueil des Cours, 1994, VI. 250. kötet, 217-384.o., 229.o. 3 Erről lásd bővebben B. SIMMA (lj. 2) 217-384.o., 229-233.o.

214


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 215

kÖzÖsségi éRDekek eRősÖDése a nemzetkÖzi jogBan

még nem képesek.4 Míg az előbbi érvek implicite azt állítják, hogy a nemzetközi jog lemarad a saját kora mögött, addig az utóbbiak szerint éppen hogy megelőzi azt. Ezeket a gondolatokat cáfolva amellett érvelek a dolgozatomban, hogy a második világháború valódi indítórugója volt a nemzetközi közösség kialakulásának. 1945 után az államok ugyan továbbra is a szuverén egyenlőség elve mentén, de már az erőszak-alkalmazás tilalma által meghatározott rendszerben képzelték el a nemzetközi együttműködésüket. Az így létrejött rendszerben megjelenő béke és biztonság mint az államok közös érdeke a nemzetközi jog fejlődésével további közösségi érdekekkel egészült ki, ami az állami szuverenitás térvesztésével járt. A tendencia iránya egyértelmű még akkor is, ha ezek a változások gyakran inkább a „két lépés előre és egy hátra” elvét követik. A ius cogens intézménye, az erga omnes kötelezettségek megkülönböztetése, az egyének büntetőjogi felelőssége, a védelmi kötelezettség koncepciója, vagy éppen az államfelelősség tárgykörében megjelenő változások mind a közösségi érdekek erősödését jelzik a nemzetközi jogban. A fejlődés iránya tehát a tradicionális bilateralizmus felől a közösségi érdekek erősödése felé mutat. A gondolatmenet alapvetéseként először azt elemzem, hogy a közösségi érdekek megjelenése milyen rendszerbeli változásokat eredményezett. A második világháború közös tragédiája ráébresztette az államokat, hogy vannak közös érdekeik, és hogy ezeket csak kölcsönös kapcsolataikban tudják biztosítani. Ez a kettős felismerés a nemzetközi közösség kialakulásához, az értékek pozitivizálódása pedig sajátos normahierarchiához, kibővült jogalanyisághoz, joganyaghoz és funkcióhoz vezetett. Második lépésként a fragmentáció folyamatát ismertetem röviden. Véleményem szerint a folyamat jelentősége kettős: egyrészt, ezzel szembeállítva, a közösségi érdekek intézményesülését úgy is fel lehet fogni, mint a rendszerre ható és azt szétfeszítő erőkkel szemben a nemzetközi jog koherenciáját biztosító tendenciát, másrészt hatással van a szuverén állam nemzetközi szinten elfoglalt pozíciójára is. Ebben a többszörösen integrált rendszerben a jogalkotók és jogalkalmazók az egyéni és közösségi érdekeket mérlegelve igyekeznek úgy be-

4

A különböző érvek akár egy tanulmányon belül is megtalálhatóak, lásd többek között Prosper wEIL híres írását: Towards Relative Normativity in International Law, American Journal of International Law, 1983, 77. kötet, 413-442.o. továbbá Karl ZEMANEK: The Metamorphosis of Jus Cogens: From an Institution of Treaty Law to the Bedrock of the International Legal Order?, in The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention, eds Enzo Cannizzaro, Oxford University Press, 2011, 381-410.o. és Ulf LINDERFALK: The Effect of Jus Cogens Norms: Whoever Opened Pandora’s Box, Did You Ever Think About the Consequences?, The European Journal of International Law, 2008, 8. kötet 5. szám, 853-871.o.


215

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 216

csABA ORsOLYA ZiTA

vezetni az új intézményeket, hogy azok illeszkedjenek a már létező rendszerhez. Mivel a folyamat a jogalkotásra és a jogalkalmazásra jogosultak döntésein keresztül ismerhető meg, ezért a tudományos értekezéseken kívül nemzetközi szerződéseket, illetve bírósági döntéseket vizsgáltam.5 A dolgozat terjedelmi korlátai miatt nem volt lehetőségem valamennyi, a közösségi érdekek védelmére hivatott intézménnyel foglalkozni. Az alapvető változást hozó ius cogens normák pozitivizálódása, az azzal szorosan összefüggő erga omnes kötelezettségek megkülönböztetése és mindezek megjelenése az államfelelősségi tervezetben véleményem szerint egy olyan láncreakciót mutat, amelyen keresztül jól szemléltethető a folyamat. Így ezeknek az intézményeknek az elemzésén keresztül kívánom bemutatni, ahogy a jogalkotók és jogalkalmazók – mintegy lavírozva a régi és új szemlélet között – kellő sebességet és irányt biztosítanak a nemzetközi jog fejlődésének. Ugyanakkor fontosnak tartom leszögezni már az elején, hogy nem kívánom ezt a folyamatot a nemzetközi közrend kialakulásaként6 vagy a nemzetközi jog alkotmányosodásának folyamataként7 meghatározni. A tudományos diskurzus egy része kifejezetten ezen fogalmak köré rendeződik, ugyanakkor a megjelölés véleményem szerint a fogalmi tisztázatlanságok miatt bizonytalanságokhoz vezethet. További problémának látom a kifejezések stigmatizáló jellegét, amennyiben a diskurzus sokrétegűsége ellenére hívószóvá váltak a nemzetközi jogi szakirodalomban.

1. A nemzetközi közösség A nemzetközi közösség egymástól elkülönült entitások érdekközösségeként fogható fel.8 Az államok azért alkotnak nemzetközi jogi normát, mert érdekük fűződik hozzá. A nemzetközi rendszer decentralizáltságából adódóan nem beszélhetünk központilag intézményesült kikényszerítésről, ezért a nemzetközi jogban nagyobb jelentőséget nyer az önkéntes normakövetés, mint a belső jogban. Amennyiben fennállnak a nemzetközi jog előfeltételei, a

5

A nemzetközi jogról mint a jogalkotásra és a jogalkalmazásra jogosultak döntésein keresztül megismerhető folyamatról lásd Rosalyn HIGGINS: Problems and Process: International Law and How We Use it, Oxford University Press, Oxford, 1995. 6 A kifejezésről lásd bővebben Juliane KOKOTT, Frank HOFFMEISTER: International Public Order, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2006. 7 A kifejezésről és a fogalmi bizonytalanságokról lásd wouter wERNER: The never-ending closure: constitutionalism and international law, in Transnational Constitutionalism – International and European Perspectives, ed Nicholas Tsagourias, Cambridge University Press, 2007, 10. fejezet. 8 KENDE Tamás-NAGY Boldizsár-SONNEVEND Pál-VALKI László (szerk.): Nemzetközi jog, Complex Kiadó, Budapest, 2014, 32.o.

216


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 217


közösség minden tagjának érdeke fűződik a jogrend alapvető szabályainak betartásához, így a rendszer logikájából az következik, hogy maguk az érdekek biztosítják a normakövetést.9 Kétféle érdeket különböztethetünk meg: a közösségi érdeket és az egyéni érdeket. Tulajdonképpen ennek a kettőnek a játékán áll vagy bukik a második világháború után megkonstruált nemzetközi jog leíró vagy éppen előíró jellege.10 A rendszer egy hagymára hasonlító koncentrikus körrendszer segítségével szemléltethető leginkább. Az a rész, amely minden körön kívül esik, egyéni érdek. Eggyel beljebb, a hagyma külső rétegei szimbolizálják azt a szintet, ahol az egyéni és a közösségi érdekek már találkoznak. Ezen a szinten az egyéni érdeket már bizonyos mértékben korlátozza a közösségi érdek. A hagyma belseje felé haladva erősödik a közösségi érdek az egyéni érdekkel szemben, egészen addig, amíg végül kizárólag közösségi érdek marad az egymásra épülő körök közvetlen belsejében. Ennek az „érdekhagymának” kell megfeleltetni a nemzetközi jogi normarendszert, annak érdekében, hogy a közösségi és egyéni érdekek egyensúlyát biztosítani tudja a jogi szabályozás, azaz a jog képes legyen betölteni funkcióját.

1.1 A nemzetközi közösség kialakulása A közösségi érdekek államközi kapcsolatokban való megjelenése jelzi a nemzetközi közösség kialakulását. Szociológiailag a fejlődés íve az egyéntől, a társadalmon át, a közösségig tart.11 Mivel a nemzetközi jog kialakulásának előfeltétele meghatározott intenzitású kapcsolatrendszer kialakulása az államok között, valamint a kapcsolatok fenntartásához és azok szabályozásához fűződő állami érdekek megléte, ezért nemzetközi jogi szempontból csak a társadalom és a közösség megkülönböztetése bír jelentőséggel.12 Az előbbi olyan csoportként írható le, amelyben az egyének számára a társadalmi érintkezések csupán eszközök arra, hogy személyes céljaikat megvalósítsák; az érdekek olyan koordinációja, amelyeket az egyéni célok elérése motivál. Ezzel szemben egy közösség tagja saját magát tekinti eszköznek a közösségi célok elérése érdekében, ezért ha úgy alakul, elvárható tőle, hogy az egyéni érdekeit a közösségi célokért feláldozza. A társadalom helyébe lépő közösség tehát eltolódás az „énközpontúság felől az összetartozás érzése irányába”.13 A vesztfáliai rendszer olyan nemzetközi társadalmat hozott 9

U.o. 61-67.o. M. KOSKENNIEMI: The Politics of International Law, European Journal of International Law, 1990, 1. kötet, 4-32.o. 11 Santiago VILLALPANDO: The Legal Dimension of the International Community: How community interests are protected in international Law, European Journal of International Law, 2010, 21. kötet 2. szám, 387-419.o., 390-394.o. 12 Nemzetközi jog (lj. 8.) 32.o. 13 VILLALPANDO (lj. 11.) 398.o. 10


217

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 218

csABA ORsOLYA ZiTA

létre, melyet az egymástól szigorúan elhatárolt, területi alapon meghatározott joghatósággal rendelkező államok alkottak. Ebben az államrendszerben a nemzetközi jogi normák pusztán az egyes államok egyéni érdekeinek megőrzését szolgálták. Az államközi kereskedelem, illetve az egyének államok közötti mobilitásának fokozódása azonban változásokat eredményezett. Az államok igyekeztek összehangolni egyéni érdekeiket olyan kölcsönös kötelezettségvállalások formájában, mint a kereskedelmi szerződések vagy kereskedelmi övezetek. Ugyanakkor az államközi kapcsolatok célja továbbra is csak az egyes szerződéses felek, vagy tagok, egyéni érdekeinek kielégítése volt.14 Csak az államközi kapcsolatok további erősödése eredményezett szerkezeti változást. Ezen a szinten az egyéni érdekeltségi kör biztosításán vagy a kölcsönös előnyök elérésén túl az államok már olyan közösségi érdekeket is figyelembe vesznek, melyeket nem lehet kielégíteni a csoport minden tagjának közreműködése nélkül.15 A közösségi érdekek kifejezés tehát „olyan, a nemzetközi jog által védett érdekekre utal, melyek minden államot, vagy államok egy csoportját kötik”, és amelyek az „ellentétes nemzeti érdekek összeegyeztetésén, illetve az államok kölcsönös előnyszerzésén túlmennek”.16 Tág értelemben ezeket az érdekeket a szabályozás tárgyának a természete köti össze.17 Ezeket nevezi G. Fitzmaurice „integrál” és „interdependens” kötelezettségeknek.18 Ehhez ugyanakkor az kell, hogy az államokban egyrészt tudatosuljon, hogy léteznek olyan közös értékek, mint a béke, az emberiség vagy a környezet, másrészt annak felismerése, hogy ezek védelmét kölcsönös kapcsolataikban kell biztosítaniuk. Ezeknek az értékeknek a sérülése ugyanis nemcsak egyes tagok számára jelent veszteséget, hanem minden egyes tag vagy a közösség mint egész számára is. Ebből következően a csoport minden tagjának vagy a közösségnek mint egésznek érdekében áll a védelmük biztosítása.19 Ez az, ami létrehozza a nemzetközi érdek- és értékközösséget, eljutva ezáltal a nemzetközi társadalomtól a nemzetközi közösségig.

1.2 Értékmag A nemzetközi jogban a második világháború volt az a kollektív tapasztalat, amelynek következtében az államokban tudatosult, hogy léteznek közös értékek, és hogy ezek védelmét biz-

14

U.o. 390.o. U.o. 391.o. 16 Isabel FEICHTNER: Community Interest, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2007, 2. bek. 17 U.o. 4. bek. 18 G. G. FITZMAURICE: Third Report (Law of Treaties) in Yearbook of the International Law Commission, 1958, II. kötet, 27-28.o (Art. 19.) 19 VILLALPANDO (lj. 11.) 391-392.o. 15

218


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 219


tosítaniuk kell államközi kapcsolataikban. A második világháború után egyértelművé vált, hogy a szuverén államok tradicionális nemzetközi rendszerén változtatni kell. Philip C. Jessup az 1948-ban kiadott könyvét azzal a gondolattal indította, hogy minden jogrendszer, legyen az a legprimitívebb vagy a legfejlettebb, az általa irányított társadalomban gyökerezik. Nem elég azt mondani, hogy a nemzetközi társadalom jövője érdekében szükségünk van egy normára, ami az atombomba és más tömegpusztító fegyverek használatát szabályozza, vagy amely jogellenessé teszi a háborút. Az ilyen szabályok, még ha egy megfelelő intézményrendszer is állna mögöttük, nem hoznának létre egy „jól szervezett nemzetközi társadalmat”. Ahhoz viszont, hogy bármiféle jogrendszer sikeresen funkcionáljon, szükség van az utóbbira.20 Erre a történelmi igényre adott válasz az, amelyet „’45-ös mag”-nak, vagy „’45-ös egyensúly”-nak lehetne nevezni. A nemzetközi társadalom és a nemzetközi közösség fogalmak a szakirodalomban néha felcserélődnek, ugyanakkor az alapvető elhatárolás érdekében azt mondhatjuk, hogy míg az előbbi az összekapcsolódás tényszerűségére utal, addig az utóbbi az értékeket hangsúlyozza.21 A ’45 után kialakított nemzetközi jogrendszer társadalmi gyökere tehát a nemzetközi közösség. A közösségi jelleget biztosító közös értékek az ENSZ Alapokmány céljai és az azok elérése érdekében meghatározott elvek között kerültek megfogalmazásra. A nemzetközi béke és biztonság, a népek önrendelkezési joga, a nemzetek jogegyenlősége, valamint az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása a célok között szerepelnek, de a kor igényeiként is tekinthetünk rájuk. Ezekre válaszul az államok a szuverén egyenlőség elvét, a viták békés rendezésének kötelezettségét, az erőszak-alkalmazás tilalmának elvét, illetve a be nem avatkozás elvét fogalmazták meg egymásnak.22

1.3 Az érdekek pozitivizálódása A nemzetközi jog által védett közösségi érdekek tipológiája szerint négy nagyobb csoportot különböztethetünk meg aszerint, hogy a nemzetközi szintű szabályozást milyen célok generálják.23 Az első cél a közjavak létrehozása és védelme, ide tartozik a béke és biztonság, ahogy

20

Philip C. JESSUP: A Modern Law of Nations, The Macmillan Company, New York, 1948, 1-2.o. A „nemzetközi társadalom” és „nemzetközi közösség” kifejezések közötti különbségről lásd bővebben Andreas PAULUS: International Community, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2013, 3. és 7. bek. 22 Egyesült Nemzetek Alapokmánya, 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról (továbbiakban ENSZ Alapokmány) 1. és 2. cikke http://net.jogtar.hu/jr/gen/hjegy_doc.cgi?docid=95600001.TV 23 FEICHTNER (lj. 16.) 13-14. bek. 21


219

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 220

csABA ORsOLYA ZiTA

a nemzetközi környezetvédelem kérdése is. A második cél a közös értékek védelme, amikor „az egyén érdekeit elválasztják az állam érdekeitől, és a nemzetközi közösség érdekei közé emelik azért, hogy az egyént megvédjék a saját államával szemben”.24 A harmadik szabályozási csoportban a közös területek nemzetköziesítéséről van szó, abból a célból, hogy azok kikerüljenek az egyes államok joghatósága alól. Végül pedig az újraelosztó és a generációk közötti igazságosság nevében kerülhet még sor a közösségi szintű szabályozásra.25 A közösségi érdek koncepciójának elvi jelentősége abban áll, hogy olyan doktrinális következtetések származnak belőle, mint a normahierarchia kialakulása, az erga omnes kötelezettségek megkülönböztetése egyéb nemzetközi jogi kötelezettségektől, vagy ezek leképeződése az államfelelősség szabályozásában. Hermann Mosler 1974-ben a Hágai Nemzetközi Jogi Akadémián tartott előadássorozatában úgy fogalmazott, hogy a nemzetközi jogközösség történelmi fejlődés eredménye, és mint ilyen, a történelmi evolúció szerint változik maga is. A belső és külső szuverenitás határai a nemzetközi társadalom fejlettségi szintjétől függenek, és a történelem fejlődésének iránya a relatív szuverenitás felé halad. A nemzetközi jog fokozott intézményesülése a második világháború után, az egyének és az emberi értékek növekvő szerepe a nemzetközi jogban mind az államok szuverenitásának kárára történik.26 Ezt az állítást látjuk visszaigazolódni az olyan terminusok, mint a ius cogens és az erga omnes kötelezettségek megjelenésével, melyek tulajdonképpen a közösség fogalmát vezetik be a nemzetközi jogba, ezzel gyengítve az államok szuverenitását a közösségi érdekek védelmében.27 A szuverenitás ilyen formában történő térvesztése változásokat eredményezett a normatív rendszerben. A közösségi értékek nemzetközi jogba való bevezetése eredményeként mára ezen a területen is érvényesül egyfajta hierarchikus rend. Míg a belső jogra jellemző jogforrási hierarchia a normaalkotó szerv alkotmányosan meghatározott szerepén és helyén alapul, addig a nemzetközi jogi jogforrások közötti hierarchia arra vezethető vissza, hogy a normaalkotó államok az egyes szabályoknak eltérő kötelező erőt biztosítanak.28 A hierarchia csúcsán a feltétlen alkalmazást igénylő normák helyezkednek el, a második szinten az ENSZ Alapokmány 103. cikke, míg az egyéb szerződéses nemzetközi szabályokat csak a harmadik

24

U.o. 22. bek. U.o. 15-25. bek. 26 Hermann MOSLER: The International Society as a Legal Community, Académie de Droit International: Recueil des Cours, 1974, IV. 140. kötet, 320.o., 17-44.o. 27 A. PAULUS (lj. 21.) 8.o. 28 LAMM Vanda: Adalékok a Rule of Law érvényesüléséről a nemzetközi jogban, Jog- és Politikatudományi Folyóirat, 2009, I. évf., 7. o. 25

220


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 221


szinten találjuk.29 A ius cogens minőség elnyerésének feltétele, hogy az adott norma ne az államok egyéni szükségleteinek kielégítését szolgálja, hanem az egész nemzetközi közösség magasabb érdekét. Ennek köszönheti abszolút jellegét.30 Az ENSZ Alapokmány 103. cikke ezzel szemben az Alapokmány elsőbbségét hivatott biztosítani, így nem eredményezi az azzal konfliktusban lévő szerződések érvénytelenségét.31 A szabályozás célja az Alapokmányból fakadó kötelezettségek hatékony teljesítésének biztosítása, és nem más szerződéses rezsimek felszámolása.32 Míg a ius cogens esetében az „érdekhagyma” legbelső magjában vagyunk, addig az ENSZ Alapokmány 103. cikke már annak egy külsőbb rétegén helyezkedik el. A normahierarchia harmadik szintjével pedig lényegében a hagymán kívülre is értünk, hiszen itt az államok szerződéskötési szabadságán keresztül újfent korlátozások nélkül tudnak érvényesülni az egyéni érdekek.

1.4 A nemzetközi jog funkciója Ahogyan Mosler a már említett előadásában hangsúlyozza, amíg az államok nem alkotnak egyetlen egységet, addig a nemzetközi jog, mint az egyenlő felek közötti egyensúly fenntartásának szükséges eszköze, továbbra is létezik.33 Ezért egyetért Sir G. Fitzmaurice-szal, aki szerint a fejlődést nem a nemzetállam átalakításával vagy eltüntetésével lehet elérni, hanem ezen a szociális valóságon belül kell törekedni a nemzetközi jogrendszer fejlődésére.34 Ugyanakkor a kései XX. század globális problémáinak kezeléséhez univerzális normák megalkotására van szükség. A nemzetközi terrorizmus, a környezetvédelem vagy éppen az emberi jogok védelme olyan normák kialakítását teszik szükségessé, amelyek az egyes államok hozzáállására tekintet nélkül kötik a nemzetközi jog minden alanyát. Ha viszont a szuverenitás és az autonómia van túlsúlyban a nemzetközi jog minden területén, nehezen képzelhetőek el olyan normák, amelyek kivétel nélkül kötnek minden államot.35 29

U.o. 8-10.o. Alfred VERDROSS: Jus Dispositivum and Jus Cogens in International Law, The American Journal of International Law, 1966, 60. kötet, 58.o. 31 ENSZ Alapokmány (lj. 22.) 103. cikke: Ha az Egyesült Nemzetek tagjainak a jelen Alapokmányból folyó és bármely egyéb nemzetközi megállapodásból eredő kötelezettségei összeütköznének, az Alapokmányból folyó kötelezettségeiket illeti elsőbbség. 32 International Law Commission: Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversification and Expansion of International Law, Report of the Study Group of the International Law Commission (továbbiakban ILC FR.), A/CN.4/L.682, 2006, 170-171.o. 33 H. MOSLER (lj. 26.) 31.o. 34 U.o. 35 Jonathan I. CHARNEY: Universal International Law, American Journal of International Law, 1993, 87. kötet, 529-551.o., 529-530.o. 30


221

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 222

csABA ORsOLYA ZiTA

Ennek megfelelően a nemzetközi jog funkciója is megváltozott. A tradicionális szemléletet tükröző allott-i definíció szerint a nemzetközi jog olyan „minimum jog”, ami lehetővé teszi, hogy az „állam-társadalmak” befelé zárt rendszerekként, kifelé „terület-tulajdonosokként” viselkedjenek.36 Ez a kortárs nemzetközi jogra már nem igaz. Egyrészt azt látjuk, hogy a nemzetközi közösség cselekedeteit szabályozó jogrend nem változott, amennyiben továbbra is az államok a legfőbb alanyok a rendszerben. Ezzel együtt a szuverenitás megőrzése az egyéni érdekek megjelenítése miatt továbbra is alapvető célként jelenik meg. Másrészt a közösségi érdekek megjelenése változásokat sürget, amelyeket ebbe kell tudni valahogy becsatornázni. Az nem lehetséges, hogy a közösségi érdekeket minden körülmények között az egyéni érdekek fölé helyezzük, mert ezzel a nemzetközi jogot magát ásnánk alá. Ugyanakkor olyan esetekben, amikor az egyéni érdek védelme alapvető közösségi érdeket veszélyeztet, az utóbbinak kell teret engedni. Ebben a helyzetben a nemzetközi jog feladata, hogy meghatározza a megfelelő egyensúlyi állapotot. A társadalmi változások jogra gyakorolt hatásáról elmondható, hogy kibővült a nemzetközi jogi jogalanyiság és a nemzetközi jogi normaanyag. Vannak olyan nemzetközi jog által szabályozott területek – az emberi jogok például –, melyek a hagyományos eszközökkel nem kikényszeríthetőek. Az új definíció tehát már így hangzik: „A nemzetközi jog azoknak a kötelező normáknak az összessége, amelyeket az államok és a jogalkotásra felhatalmazott nemzetközi szervezeteik a közöttük fennálló kapcsolatok, továbbá meghatározott államokon belüli viszonyok szabályozására együttesen alkotnak.”37

36 37

P. ALLOTT (lj. 2.) Nemzetközi jog (lj. 8.) 31.o.

222


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 223


2. A fragmentáció M. Koskenniemi szerint egészen a hidegháború végéig az ellenséges politikai környezettel lehetett magyarázni, hogy a nemzetközi jog nem tudott olyan „koherens rendszerré” válni, amilyennek azt korábban sokan képzelték. Így a fragmentációval, a speciális rezsimekkel és az ezek miatt felmerülő konfliktusokkal kapcsolatos aggodalmak csak azt követően merültek fel, hogy 1989 után a hidegháborús struktúrát egy olyan nemzetközi rend váltotta fel, amelyben egymással versengő aktorok egymással versengő normatív rendszerek kialakításáért küzdenek.38 B. Simma ezt az értelmezést azzal egészíti ki, hogy ez a küzdelem mindezidáig barátok közöttinek tekinthető, és nem állt még a kölcsönös tisztelet, a szükséges együttműködés útjában.39 A Nemzetközi Jogi Bizottság (NJB) 2006-os jelentésében azt írja a megváltozott szociális valóság és a fragmentálódási folyamat közötti kapcsolatról, hogy: „A globalizáció egyik külső megjelenése a globális kiterjedtséggel bíró, technikailag specializált együttműködési hálózatok kialakulása: kereskedelem, környezetvédelem, emberi jogok, diplomácia… az élet olyan területein és olyan szakértői együttműködéseket eredményezve, melyek átlépik a nemzeti határokat, és melyeket nehéz a tradicionális nemzetközi jogon keresztül szabályozni. A belső jogok a hálózatok transznacionális természete miatt tűnnek alkalmatlannak, míg a nemzetközi jog nem megfelelő módon veszi figyelembe ezek sajátos céljait és szükségleteit.”40 Ahogyan ebből is látszik, ezeknek a rezsimeknek a kialakulása a tulajdonképpeni válasz arra, hogy a nemzetközi jog nem tudja kezelni a globalizáció okozta kihívásokat.41 Ez az új együttműködési forma viszont lehetővé teszi, hogy az államok sajátos szükségleteiknek és érdekeiknek megfelelően alakítsák – és alakítják is – ki saját szabályaikat és szabályrendszereiket.42

38

M. KOSKENNIEMI: Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties, Leiden Journal of International Law, 2002, 15. kötet, 553-579.o., 559.o. 39 B. SIMMA: Universality of International Law from a Perspective of a Practitioner, The European Journal of International Law, 2009, 20. kötet, 265-297.o., 290.o. 40 ILC FR. (lj. 32.) 481. bek. 41 M. KOSKENNIEMI: International Law: Between Fragmentation and Constitutionalism Speech: Canberra, 2006. nov. 27., 2. o. 42 ILC FR. (lj. 32.) 482. bek. BiBó ist ván szakkollégium

223

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 224

csABA ORsOLYA ZiTA

2.1. A fragmentáció mint a nemzetközi jog sajátja Ugyanakkor a fragmentáció jelensége nem tekinthető újszerűnek, amennyiben a nemzetközi jog sajátja a normakonfliktus. A fragmentáció logikus következménye annak, hogy nemzetközi szinten nem beszélhetünk centralizált jogalkotásról vagy hasonló kikényszerítési mechanizmusról. A jogalkotók magas száma és az a tény, hogy magukra nézve fogadnak el szabályokat, a normák különbözőségét eredményezik. A spontán, decentralizált és alaptermészetében anarchikus nemzetközi jogi jogalkotás miatt a jogászoknak a különböző normatív erővel bíró és az általánosság eltérő szintjein szabályozott sokféle joganyaggal mindig is meg kellett küzdeniük.43 Jelenleg azonban eltolódás érzékelhető a nemzetközi jogban, amelyet egykor az „általános nemzetközi jog” irányított, ma már viszont specializált rendszerek működési területei, melyek mindegyike rendelkezik sajátos elvekkel, intézményekkel (ld. emberi jogi rezsimek, környezetvédelmi jog, tengerjog, kereskedelmi jog). Ahogyan arra már korábban utaltam, ezek kialakulása nem a véletlennek köszönhető. A környezetvédelmi jog kialakulása válasz a sajátos környezetvédelmi kihívásokra. A kereskedelmi jog a nemzetközi gazdasági kapcsolatok szabályozására alakult ki. Az emberi jogok az egyének érdekeit kívánják védeni, míg a nemzetközi büntetőjog „büntetlenség elleni harcként” fogható fel. Minden rezsimnek van egy sajátos erkölcsi világképe, amely nem feltétlenül azonos más rezsimek világképével. A kereskedelmi és a környezetvédelmi szabályrendszerek sajátos céljai és elvei gyakran ellentétes irányba mutatnak. A rezsimek a hatékonyság nevében új típusú szerződési klauzulákat és gyakorlatokat alakítanak ki. Sokszor pont azzal a céllal jönnek létre relatíve elkülönült alrendszerek a nemzetközi jogban, hogy biztosítsák az „általános nemzetközi jogtól” való eltérést a speciális érdekek védelme és célok elérése érdekében.44

2.2. Az államok szerepére gyakorolt hatás A késő 19. században a fent említett alrendszerek maguk a szuverén államok voltak.45 Mára azonban a szuverén államokra töredezett rendszer helyett specializált rezsimekre töredezett rendszer jött létre. Így azt lehet mondani, hogy a specializált funkcionális rezsimek kialakulásával az államok szerepe is megváltozott: jogalkotókból az önmagukban zárt rezsimek előmozdítóivá váltak.46 A globalizáció elmozdulást eredményezett tehát a szuverén államok felől a funkcionális rezsimek felé.47 43

U.o. 486. bek. U.o. 5-20. bek. 45 M. KOSKENNIEMI (2006) (lj. 41.) 4.o. 46 M. KOSKENNIEMI (2002) (lj. 38.) 557.o. 47 M. KOSKENNIEMI: The Politics of International Law – Twenty Years Later, European Journal of International Law, 2009, 20. kötet, 7-19.o., 12.o. 44

224


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 225


Ugyanakkor nem lehet azt állítani, hogy bármelyik speciális rezsim az általános nemzetközi jogtól teljesen független tud lenni. Ezek a specializált szabályrendszerek nem hoznak létre szűk értelemben vett, önmagukban zárt rezsimeket.48 A rezsimek normatív hátterét továbbra is az általános nemzetközi jog biztosítja, illetve annak szabályai kerülnek előtérbe, ha az alrendszer nem tud megfelelően funkcionálni, vagy ha a rezsim megbukik. Ez egyben azt is jelenti, hogy a félig-meddig autonóm rendszerek használnak általános nemzetközi jogi fogalmakat, de egy meghatározott szemszögből, egy szakosított intézmény számára ugyanis kötelező meghatározott szempontból vizsgálni a felmerülő problémákat. Ez a „meghatározottság” a gyakorlatban azt jelenti, hogy a sajátos érdekeket, nézeteket megtestesítő intézmények a korábbitól eltérően használják az általános nemzetközi jogot.49 Tehát a problémát mégsem igazán az okozza, hogy az eltérő alrendszerekben eltérő szabályok lennének. Éppen ellenkezőleg, azonos normák eltérően kerülnek alkalmazásra a rezsimekben megjelenő eltérő célok, világképek, érdekek miatt. Ahogy Koskenniemi fogalmazott egy beszédében: ma környezetvédelmi jogot csinálni nem merül ki a technikai jellegű szabályok alkalmazásában, egy kultúrában kell részt venni.50 A széttöredezettség különböző törésvonalak mentén valósul meg. Az egyik ilyen a funkcionálisan meghatározott területek: az emberi jogok, a környezetvédelmi jog vagy éppen a humanitárius jog közti törésvonal. Ezek a területek gyakran megfeleltethetőek funkcionálisan szakosított nemzetközi szervezeteknek (például a kereskedelmi jog területén a Kereskedelmi Világszervezetnek). A másik választóvonal földrajzi jellegű. Már csak az adott területen jelentkező problémák megközelítése is eltérhet regionálisan; ez magyarázza az emberi jogi rezsimek regionális kialakítását is. Amiben nem feltétlenül van konszenzus globálisan, abban még lehet regionálisan. Regionális szerződések vagy regionális szokások azt eredményezik, hogy eltérő nemzetközi jogi alanyokat eltérő nemzetközi jogi szabályok irányítanak. Amenynyiben az egyes rezsimeken belül eljárási vagy másodlagos szabályokat is megfogalmaznak, úgy a fragmentációnak van egy eljárási vetülete is, amely a különböző jogalkalmazó intézmények elterjedésében tükröződik. Egy ilyen többszörösen integrált nemzetközi rendszerben pedig elkerülhetetlenek a normakonfliktusok.51

48

Eckart KLEIN: Slef-Contained Regime, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2006, 2. bek.: „…legal regimes whose lex specialis design would not, in any circumstances, tolerate a fallback on the general rules”. 49 M. KOSKENNIEMI (2002) (lj. 38.) 561. o. 50 M. KOSKENNIEMI (2006) (lj. 41.) 51 Joost PAUwELYN: Fragmentation of International Law, 2006, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 3-4.o. BiBó ist ván szakkollégium

225

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 226

csABA ORsOLYA ZiTA

2.3. Konfliktusok A nemzetközi jogon belül erős vélelem él a normatív konfliktusokkal szemben. A szerződések értelmezése a diplomácia körébe tartozik, így a diplomaták feladata a konfliktusok elkerülése, csillapítása.52 A Nemzetközi Bíróság (NB) az Indiai területen történő áthaladás joga-ügyben kimondta, hogy egy Kormánytól származó szöveget úgy kell értelmezni, hogy a célzott joghatások megfeleljenek a már létező jognak, és ne sértsék azt.53 Ugyanakkor a harmonizációnak is vannak korlátai. Az értelmezés segítségével ugyan fel lehet oldani egy látszólagos konfliktust, de a valódit már nem.54 Ennek ellenére a jogalkalmazói gyakorlat meglehetősen csekély ezen a területen.55 A többszörösen integrált nemzetközi rendszerben felmerülő konfliktusoknak három fajtáját lehet megkülönböztetni: 1) az általános szabályozás eltérő értelmezései közötti konfliktus, 2) az általános szabályozás és az alóla kivételt képező speciális szabály között felmerülő konfliktus, 3) két speciális szabály között felmerülő konfliktus.56 Ezekről csak egészen röviden írnék egy-egy példát, a megértés kedvéért. Az első esetre már korábban utaltam, amikor azt írtam, hogy a nem egészen autonóm rendszerek eltérő szemszögből nézik, és ennek köszönhetően eltérően is alkalmazzák az általános jogi koncepciókat. Az intézményi proliferációhoz köthető jól ismert példa a Jugoszlávia Nemzetközi Büntető Törvényszék (ICTY) esete az NB-vel. Az ICTY a Tadić-ügyben a NB által elbírált Nicaragua-ügyben alkalmazott „tényleges kontroll” tesztet félretette, és elfogadta helyette az „általában vett kontroll” tesztet. Az ICTY ezzel nem kívánt kivételes szabályt létrehozni az általános szabályokhoz képest, sem pedig egy speciális rezsimet, mely kifejezetten a jugoszláv konfliktusra vonatkozna. Egyszerűen helyettesítette a korábbit az újjal.57 Az általános és a speciális szabály között felmerülő konfliktusra példa az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) az a nézete, miszerint a szerződésekhez fűzött fenntartásokra vonatkozó általános

52

ILC FR. (lj. 32.) 37. bek. Case concerning the Right of Passage over Indian Territory (preliminary Objections) (Portugal v. India) I.C.J. Reports 1957, 142. o. 54 A valódi konfliktus itt azt jelenti, hogy a felek álláspontja annyira távol áll egymástól, hogy a harmonizációhoz hasonló koordinációs megoldásra nincs lehetőség, lásd ILC FR. (lj. 32.) 42. bek. 55 U.o. 41. bek. 56 U.o. 47-55. bek. 57 Erről lásd bővebben B. SIMMA (lj. 39.) 279-280.o. 53

226


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 227


nemzetközi jogi szabályok nem alkalmazhatóak az emberi jogok területén.58 A harmadik típusú normakonfliktusra könnyen találunk példát a már említett kereskedelmi és környezetvédelmi rezsimek ütközése esetén.59

2.4. Konfliktus-szabályok Az NJB jelentése külön fejezetekben tárgyalja az egyes konfliktus-szabályokat: az interpretáción túl hosszan foglalkozik a lex specialis elvével (ebben a fejezetben tér ki az önmagukban zárt rezsimekre mint a lex specialis szélsőséges esetére), a lex posterior elvével (ezen belül találjuk a speciális klauzulákat, az inter se megállapodásokat), továbbá a fontossági relációk között bontja ki az ENSZ Alapokmány 103. cikkének, a ius cogens normáknak és az erga omnes kötelezettségeknek a jelentőségét, végül pedig a Bécsi Egyezmény 31. cikk (3) bekezdés c, pontja kapcsán a szisztematikus integráció elvéről ír.60 Az említettek közül csak a közösségi érdekek erősödése szempontjából releváns fontossági relációkat szabályozó normákat és a szisztematikus integráció elvét bontanám ki ebben az alfejezetben röviden, majd a ius cogens normákkal és erga omnes kötelezettségekkel a következő fejezetekben foglalkoznék hosszabban. Az ENSZ Alapokmány 103. cikke, a ius cogens normák és az erga omnes kötelezettségek egy informális normahierarchia létezésére utalnak a nemzetközi jogban.61 Utóbbi kettő esetében szubsztantívnak is nevezhetnénk ezt a hierarchiát, miután a belső jogra jellemző jogforrási hierarchiával szemben itt a norma tárgyának természete miatt kerül magasabb polcra az adott szabály. Míg az Alapokmány 103. cikke62 az ENSZ státusát kívánja biztosítani a nemzetközi jogon belül, addig a ius cogens megjelenése annak „alkotmányos” korlátjaként fogható fel.63 Az Alapokmány 103. cikke azzal a céllal született meg, hogy magának az Alapokmánynak az elsőbbségét, nem pedig az azzal ütköző szerződések érvénytelenségét biztosítsa.64 A ius cogens normák pozitivizálódását eredményező Bécsi Egyezmény 53. cikke viszont kifejezet-

58

ILC FR. (lj. 32.) 53-54. bek. U.o. 55. bek. 60 U.o. 30-244.o. 61 U.o. 327. bek. vagy bővebben 85. bek. 62 ENSZ Alapokmány 130. cikk (lj. 22.) 63 ILC FR. (lj. 32.) 409. bek. 64 U.o. 333. bek. 59


227

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 228

csABA ORsOLYA ZiTA

ten az eltérést nem engedő normákba ütköző szerződésék semmisségét szabályozza.65 Továbbá a ius cogens normákat magukba foglaló, de azon felül egyéb normákat is tartalmazó erga omnes kötelezettségek NB általi megkülönböztetése a többi normától elmozdulást jelez a bilaterális kötelezettségek felől egy szélesebb körű kötelezettség-fogalom irányába.66 Utóbbi kettő intézmény az olyan alapvető normák szerepét és természetét erősíti, melyeket nem lehet a bilaterális államközi kapcsolatokat szabályozó normák szintjére levinni.67 A szisztematikus integráció elve arra épül, hogy egy szerződés értelmezése nem történhet jogi vákuumban. Ahogyan korábban írtam, nem képzelhető el teljesen független alrendszer, ténylegesen önmagában zárt rezsim. Ebből következően értelmezéskor figyelembe kell venni az adott szabályozás normatív környezetét. Ezt a Bécsi Egyezmény 31. cikk (3) bekezdés c, pontja kötelezően elő is írja.68 Annak ellenére, hogy az egyes rezsimeken belül működő bíróságok joghatósága meghatározott instrumentumok alkalmazására korlátozódik, azokat továbbra is a saját normatív környezetükhöz való viszonyuk alapján kell értelmezni és alkalmazni.69 Ugyanakkor az, hogy ez a gyakorlatban ténylegesen hogyan valósul meg, az értelmezést végző személyre van bízva. Koskenniemi ebből indul ki, amikor azt írja, hogy a nemzetközi jog fragmentálódása nem igazán hozott nemzetközi téren a jog és a politika viszonyában tényleges változást. Azt a politikai szerepet, amit korábban a szuverén államok töltöttek be, a globalizáció hatására a funkcionális rezsimek kapták.70 Az „újradefiniálás politikája” kifejezés az új viszonyok leírásakor arra utal, hogy minden szituáció vagy probléma stratégiailag kerül meghatározásra. Azáltal ugyanis, hogy egy helyzet leírására tudatosan megválasztott szakkifejezéseket használnak, valójában az ahhoz kötődő szakembereket és az azokkal járó struktúrát hívják fel.71

65

A szerződések jogáról szóló, Bécsben 1969. év május hó 23. napján kelt szerződés (továbbiakban Bécsi Egyezmény) 53. cikk „A szerződés semmis, ha megkötésének időpontjában az általános nemzetközi jog valamely feltétlen alkalmazást igénylő szabályába ütközik. Ezen egyezmény alkalmazási körében az általános nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabálya olyan normát jelent, amelyet az államok nemzetközi közössége, mint egész, olyanként fogadott el és ismert el, mint amelytől nem lehet eltérni és amelyet csak a nemzetközi jognak az ugyanilyen jellegű későbbi szabályával lehet megváltoztatni.” 66 Case concerning the Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain) (Second Phase) I.C.J. Reports, 1970, 32.o. 67 ILC FR. (lj. 32.) 387. bek. 68 A szövegösszefüggés mellett figyelembe kell venni: a nemzetközi jognak a részes felek viszonyában alkalmazható bármely idevonatkozó szabályát. 69 ILC FR. (lj. 32.) 423. bek. 70 M. KOSKENNIEMI (2009) (lj. 47.) 12.o. 71 U.o. 11-12.o.

228


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 229


3. ius cogens Kijelenthető, hogy mára a ius cogens létezését a nemzetközi jogban az állami gyakorlat, a kodifikált szerződési jog és a jogelmélet egyaránt elismeri.72 A Bécsi Egyezmény 53. és 64. cikke értelmében a feltétlen alkalmazást igénylő normába ütköző szerződés semmis, akkor is, ha az később alakult ki.73 Az 53. cikk értelmében a feltétlen alkalmazást igénylő szabály: „…olyan normát jelent, amelyet az államok nemzetközi közössége, mint egész, olyanként fogadott el és ismert el, mint amelytől nem lehet eltérni és amelyet csak a nemzetközi jognak az ugyanilyen jellegű későbbi szabályával lehet megváltoztatni.”74 A ius cogens intézménye az államok szerződéskötési szabadságát abból a célból korlátozza, hogy a nemzetközi jogrend egységességét megőrizze azokon a területeken, ahol a közösségi megfontolásoknak kell érvényesülniük az egyéni érdekekkel szemben. A szabály alóli kiszerződés lehetősége az intézmény célját hiúsítaná meg;75 a ius cogens az eltérést nem engedő jellege miatt a nemzetközi jog fragmentálódását előidéző tendenciákkal szemben a koherenciát biztosítja. A nemzetközi jogi szakirodalom fragmentációhoz és ius cogens-hez való viszonya között véleményem szerint párhuzam vonható. Eleinte sokan inkább pesszimistán közelítették meg a rezsim-kérdést, idővel viszont megerősödtek azok a hangok, melyek szerint ezek a különböző, egymással sokszor konkuráló rezsimek olyan érdekeket és értékeket képesek becsatornázni a nemzetközi jogba, melyekre az általános szabályok alkalmatlanok voltak.76 A ius cogens esetében is elmondható, hogy kezdetben a normarendszer relativizálódásának a veszélyét látták benne,77 azóta viszont a fogalom folyamatosan tisztázódik, és mára gyakran hivatkoznak rá a nemzetközi jog alkotmányosodása kapcsán.78 72

Jochen A. FROwEIN: Ius Cogens, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, March 2013, 5. bek. 73 Bécsi Egyezmény 53. cikk (lj. 65.) és 64. cikk „Ha az általános nemzetközi jog új, feltétlen alkalmazást igénylő szabálya alakul ki, valamennyi, ezzel a szabállyal ellentétben fennálló szerződés semmissé válik és megszűnik.” 74 U.o. 75 Anne LAGERwALL: Article 64, 1969 Vienna Convention, The Vienna Convention on the Law of Treaties, A Commentary eds Oliver Corten–Pierre Klein, 2011, 1455-1480.o, 1472.o. 76 M. KOSKENNIEMI (2002) (lj. 38.) 77 lásd (lj.4.) 78 ILC FR. (lj. 32.) 363. bek.


229

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 230

csABA ORsOLYA ZiTA

úgy gondolom, hogy érdemes ezeket a tendenciákat együtt vizsgálni. A nemzetközi jog fragmentálódása a sokféle érdek és érték megjelenítésén túl egy széthúzó rendszert eredményez, és kellenek olyan intézmények, melyek horizontálisan képesek ezeket az alapvetően egymás mellett párhuzamosan létező vertikális rezsimeket összefogni. Az államok szerződési szabadságából következik, hogy az általános nemzetközi jog előírásai alól főszabály szerint kiszerződhetnek a felek. Az önmagukban zárt rezsimek viszont már azt is mutatják, hogy nemcsak az elsődleges normaanyag szintjén, hanem másodlagos,79 eljárási szabályok kialakításával kvázi zárt rendszereket is létrehoznak.80 Ezért is lesz egyre inkább szerepe az olyan közösségi érdekeket megjelenítő intézményeknek, melyek alól nem tudnak kiszerződni a rezsimek, amelyek minden nemzetközi viszonyt áthatnak.

3.1. Joghatás A normakonfliktusok feloldására rendelkezésre álló szabályok, mint a lex specialis, a lex posterior vagy éppen az ENSZ Alapokmány 103. cikke, mind elsőbbséget írnak elő, de nem semmisítik meg a konfliktusos rendelkezést vagy szerződést. A lex specialis és a lex posterior esetében az is elmondható, hogy az általános vagy a korábbi norma nemcsak hogy nem kerül megsemmisítésre, de a háttérben munkálkodik is, amennyiben az elsőbbséget élvező szabály értelmezésében továbbra is szerepet játszik (rule of precedence).81 Az Alapokmány 103. cikke és a ius cogens normák közötti különbségről az előző fejezetben már írtam.82 A Bécsi Egyezmény 71. cikke szabályozza a feltétlen alkalmazást igénylő szabállyal ellentétes szerződés érvénytelenségének következményeit.83 Magát a semmisséget az 53. és 64. cikk tartalmazza, azonban míg az előbbi esetében a konfliktus szükségképpen a szerződés egészének semmisségét fogja eredményezni, addig az utóbbi esetében lehetőség van a konfliktusos rendelkezés elválasztására a szerződés egészétől.84 Azáltal tehát, hogy a konfliktusos szerződéseket megsemmisíti, megkülönbözteti magát azoktól az intézményektől, technikáktól, melyek csupán igazgatják a konfliktusos normákat.85 79

Az elsődleges és másodlagos normák megkülönböztetéséről lásd H. L. A. HART: The Concept of Law. Oxford University Press, 1961. 92.o. idézi Bardo FASSBENDER: The meaning of international consitutional law in Transnational Constitutionalism – International and European Perspectives, ed Nicholas Tsagourias, Cambridge University Press, 2007, 9. fejezet, 316.o. 80 A tág értelemben vett „self-contained regime”-ről lásd: ILC FR. (lj. 32.) 128. bek. 81 U.o. 31. bek. 82 Lásd e dolgozat 2.4. alfejezete. 83 Bécsi Egyezmény (lj. 65.) 71. cikk 84 A. LAGERwALL (lj. 75.) 1478-1479.o., Bécsi Egyezmény (lj. 65.) 44. cikk (5) bekezdés 85 B. SIMMA (lj. 2.) 287.o.

230


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 231


A vonatkozó eljárás (Bécsi Egyezmény 65. és 66. cikke) textualista értelmezése szerint csupán a részes felek jogosultak felhívni a ius cogens szabályt. Ez azonban szembe megy az intézmény céljával. Az eljárási szabályok teleologikus értelmezése inkább alkalmas a ius cogens kettős céljának biztosítására: (a) hogy a nemzetközi közösség legalapvetőbb érdekeit biztosítsa, és (b) hogy megtiltson olyan inter se megállapodásokat, melyek kifejezetten károsak a nemzetközi közösség számára.86 Az eljárás célja sem lehet tehát más, mint hogy ennek megfelelően rendezze a szerződési vitákat. A tervezet előkészítése is arra enged következtetni, hogy mind az államok, mind a Bizottság az utóbbi értelmezést tekintette értelemszerűnek.87 A teleologikus értelmezést erősíti továbbá a ius cogens rendszerösszetartó szerepe is, amelynek értelmében az intézmény ugyan a szerződési jogban került szabályozásra, annak érvényesülése ki kell hogy terjedjen a nemzetközi jogi normarendszer egészére.

3.2. Kialakulás L. Hannikainen a feltétlen alkalmazást igénylő normák létezésének három előfeltételét határozza meg: 1, kell egy sajátos identitással rendelkező közösség, amely képes meghatározni az érdekeit, és amelynek tagjai elismerik a közösség irányában fennálló kötelezettségeiket; 2, a nemzetközi jog valamennyi alanyát kötelező szabály megalkotásának a képessége; 3, a feltétlen alkalmazást igénylő normák megsértésére adott megfelelő reakció képessége.88 A nemzetközi közösségről már korábban írtam. Ennél a résznél csupán arra hívnám fel a figyelmet, hogy a második világháború után – nagyrészt az intézményi proliferációnak, illetve az ENSZ összekötő szerepének köszönhetően – a közös érdekek védelmét biztosító szabályokat nemcsak szélesebb körben lehet már megalkotni, de a közösség jogsértésekkel szembeni fellépés lehetősége is erősödött.89 A ius cogens norma kialakulásához első körben az „általános nemzetközi jog”, illetve az „államok nemzetközi közössége, mint egész, olyanként fogadott el és ismert el” kifejezéseket kell meghatározni.90 Az előbbi kifejezés használata az 53. cikkben a ius cogens rendszerösszetartó

86

Lauri HANNIKAINEN: Peremptory Norms ( Jus Cogens) in International Law, Lakimiesliiton Kustannus, Helsinki, 1988, 9.o. 87 U.o. 165.o. és 179.o. 88 U.o. 16-17.o. 89 U.o. 18.o. 90 Bécsi Egyezmény (lj. 65.) BiBó ist ván szakkollégium

231

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 232

csABA ORsOLYA ZiTA

jellege szempontjából is külön jelentőséggel bír. A rendszertani változások megértése érdekében el kell határolni a változások két csoportját. Az elsőbe olyan rendelkezések tartoznak, amelyek ugyan a közösségi érdekek erősödése irányába mutató változásokat igazolják, de mégis a fragmentálódást segítik elő. A másik csoportba tartozó intézmények ugyanezt az eltolódást mutatják, azonban a koherenciát hivatottak biztosítani. A Bécsi Egyezmény 41. cikk (1) bekezdés b, pont ii, alpontja korlátozza olyan inter se megállapodások megkötését, melyekkel egyes felek az általuk és még mások által korábban kötött multilaterális szerződéstől olyan módon kívánnak utóbb eltérni, amely „összeegyeztethetetlen a szerződés mint egész tárgyának és céljának eredményes megvalósulásával”.91 Ugyanez látszik megjelenni az Egyezmény 60. cikk (2) bekezdés c, pontjában,92 illetve az államfelelősségről szóló tervezet 42. cikk b, pont ii, alpontjában.93 Ez utóbbi lehetővé teszi, hogy egy csoportnak vagy a nemzetközi közösségnek a tagjaként egy állam akkor is sértett államként hívja fel a másik állam felelősségét, ha a jogsértés a kötelezettség további teljesítése tekintetében alapvetően megváltoztatja az összes többi jogosított állam helyzetét. Ezen rendelkezések jól mutatják a nemzetközi jogban bekövetkezett változásokat, melyek a kölcsönösség alapján fennálló kötelezettségek felől az absztraktabb kötelezettségek irányába mutatnak. Ugyanakkor ezek a szabályok a fragmentálódást erősítik, amennyiben az egyes rezsimek koherenciáját biztosítják. Ezzel szemben az 53. cikk explicit módon visszautal az általános nemzetközi jogra, és ezáltal minden alrendszert kifejezett módon maga alá is foglal, erősítve saját rendszerösszetartó erejét.94 A másik meghatározásra váró kifejezés (tagmondat), amit az 53. cikk használ: „az államok nemzetközi közössége, mint egész, olyanként fogadott el és ismert el”.95 Az uralkodó vélemény szerint ez a norma a nemzetközi közösség lényeges tagjai általi elfogadására utal, amely aztán mindenkire nézve kötelező. Ez a nézet azon alapul, hogy az államok nemzetközi közösségének az az érdeke, hogy az elsöprő többség rákényszeríthesse akaratát a közös érdekeket nem tisztelő kisebbségre.96 Ugyanakkor ez egyértelműen áttöri azt a tradicionális jogfelfogást, miszerint egy államot csak olyan norma kötelezhet, melyhez hallgatólagosan vagy kifejezetten, de hozzájárulását adta. A ius cogens esetében ugyanakkor csak a norma kialakulásában

91

U.o. 41. cikk (1) bek. U.o. 60. cikk (2) bek. 93 International Law Commission: Draft articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts (továbbiakban ILC ARSIwA), 2001, (A/56/10), 42. (b) (ii) 94 L. HANNIKAINEN (lj. 86.) 209.o. 95 Bécsi Egyezmény (lj. 65.) 53. cikk 96 U.o. 214.o. 92

232


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 233


van jelentősége a kifejezett tiltakozásnak, utána már nincs. Ezért is kell szigorúan vizsgálni, hogy a ius cogens minőség feltételei mely normák esetében és mikor valósulnak meg. Tovább elemezve az 53. cikket, az is elmondható, hogy a ius cogens norma kialakulásához az államoknak az adott norma jogi kötőerején túl annak feltétlen alkalmazást igénylő jellegét is el kell ismerniük. Mivel az 53. cikk nem egy újabb jogforrást jelöl, ezért a nemzetközi jognak a NB Statútuma 38. cikkében meghatározott forrásaiból kell kiindulnunk.97 Ezen belül is a szerződések és a szokásjog kialakulási folyamatában jelenik meg legegyértelműbben a konszenzualizmus.98 Az utóbbi lehetősége, hogy korlátozott számú állam passzivitása hozzájárulásként is értelmezhető, illetve a szakadár államok szokás szerint felhagynak a tiltakozással, ha az államok elsöprő többsége a nemzetközi közösség alapvető érdekének védelmében nyomást gyakorol rájuk.99 Ugyanakkor az opinio iuris már nehézségeket okoz. A ius cogens minőség elnyeréséhez ugyanis az államok meggyőződésének nemcsak arra kell irányulnia, hogy köti őket az adott szabály, hanem arra is, hogy attól eltérni nem lehet. Ehhez egy teljesen egyező, egyértelmű állami gyakorlatra lenne szükség, olyan irányadó esetekkel, melyekben explicit módon hivatkoznak államok a norma feltétlen alkalmazást igénylő jellegére. Még ha mindez meg is valósulna, akkor is nehéz lenne a szokásjog esetében meghatározni azt az időpontot, amikor a norma ius cogens minőséget nyert. Márpedig az időpontnak a joghatás beállása szempontjából kiemelkedő jelentősége van.100 A szerződésekkel kapcsolatban talán még több nehézség merül fel. Az ENSZ Alapokmány 2. cikk (6) bekezdésének kivételével a szerződések nem kötik a nem részes feleket.101 Ebből az következik, hogy majdnem minden államnak szerződéses félnek kell lennie. Továbbá a szerződésnek a korábban már meghatározott feltételeknek való megfelelés miatt hordoznia kell az államok azon meggyőződését is, hogy a rendelkezésektől nem lehet eltérni. Ugyanakkor ez utóbbi nem feltétlenül egyezik azzal az esettel, amikor a szerződés egy kifejezett rendelkezése tiltja meg az attól való eltérést, mert egy ilyen rendelkezés szerződésbe foglalásának egyéb oka is lehet.102 A fent leírtakból tehát arra lehet következtetni, hogy leginkább az olyan szerződések kölcsönözhetnek ius cogens minőséget normáknak, melyek már létező szokásjogot kodifikálnak, amennyiben a forma bizonyítékul szolgálhat az államok opinio iuris-ára.103 Emellett a nemzetközi szerve-

97

ENSZ Alapokmány (lj. 22.), A Nemzetközi Bíróság Statútuma 38. cikk A. LAGERwALL (lj. 75.) 1468.o. 99 L. HANNIKAINEN (lj. 86.) 242.o. 100 A. LAGERwALL (lj. 75.) 1468.o. 101 L. HANNIKAINEN (lj. 86.) 227.o. 102 A. LAGERwALL (lj. 75.) 1469.o. 103 U.o. 98


233

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 234

csABA ORsOLYA ZiTA

zetek határozatainak lehet még jelentősége, ezek közül is leginkább a szinte univerzális tagsággal rendelkező ENSZ határozatainak. Ugyanakkor a ius cogens-szel szemben felállított normakritériumok miatt elvárás lenne mind a közel egyhangú szavazás, mind pedig az eltérést nem engedő jelleg valamilyen módon történő kifejezése.104

3.3. Identifikáció A kodifikáció szándékosan nem tartalmaz konkrét példákat ius cogens normára.105 A NJB 1966-ban azon az állásponton volt, hogy az absztrakt megközelítés helyett célszerűbb az államok és a nemzetközi bíróságok gyakorlatára bízni az identifikációt.106 Véleményem szerint ugyanakkor ez a megoldás nem eredményezi az intézmény gyengeségét: pont ellenkezőleg, lehetőséget biztosít a jogalkotásra és jogalkalmazásra jogosultaknak, hogy a szabályozást a korhoz és a már létező rendszerhez igazítsák, ezáltal biztosítva annak időszerűségét. A dolgozat terjedelmi korlátai miatt ezen a ponton csak felsorolnám a leggyakrabban idézett példákat: a) erőszak-alkalmazás tilalma; b) önvédelemhez való jog; c) genocídium tilalma; d) kínzás tilalma; e) emberiség elleni bűncselekmények tilalma; f ) rabszolgaság és rabszolgakereskedelem tilalma; g) kalózkodás tilalma; h) faji diszkrimináció és apartheid tilalma; i) nemzetközi humanitárius jog alapvető szabályainak tisztelete.107

3.4. Hatály Az identifikáció kérdése mellett a ius cogens hatályával kapcsolatos bizonytalanságokat érintik még leginkább a kritikák.108 Az érvek alapvetően arra épülnek, hogy az intézmény abszolút jellege nem kívánt kockázatokhoz vezethet. Véleményem szerint az az elképzelés, miszerint a ius cogens mindent bekebelez, és ezért végül szinte csak ius cogens minőségű normák lesznek a nemzetközi jogban, ugyanolyan túlzó és a rendszer sajátosságait figyelmen kívül hagyó érvelés, mint az, hogy a ius cogens normasértésből keletkező igényt mindenáron és mindennel szemben érvényesíteni kell.109 A gyakorlatban az állami immunitás és a ius cogens norma ütközését tárgyaló bírósági döntések foglalkoztak a hatály kérdésével. Az egyéni érdek és a közösségi érdek, a tradicionális 104

U.o. ILC FR. (lj. 32.) 188.o. 106 U.o. 190.o. 107 U.o. 189.o. 108 Lásd Ulf LINDERFALK „Pandora szelencéje” hasonlatát (lj. 4.) 109 Lásd erről bővebben Erika DE wET: Prohibition of Torture as an International Norm of jus cogens and Its Implications for National and Custormady Law, European Journal of International Law, 2004, Vol. 15 No. 1, 98-121.o. 105

234


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 235


bilateralizmus és a nemzetközi közösség által létrehozott absztrakt kötelezettségek között fennálló ellentétet kellett a nemzetközi jognak ezekben az ügyekben feloldania. A jogalkalmazás során egyaránt tekintettel kellett lenni az államok szuverenitására és a második világháború okán kialakult nemzetközi közösség időközben bővült igényeire. Ebben a körben két döntést szeretnék elemezni: először az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB vagy Strasbourg) által tárgyalt Al-Adsani-ügyet,110 majd a NB elé került Immunitás-ügyet. A brit-kuvaiti kettős állampolgárságú Al-Adsani a kínzás tilalmának megsértése miatt kívánt kártérítési pert indítani Kuvaittal szemben az Egyesült Királyságban. Az angol bíróság a belső jogra és a nemzetközi gyakorlatra hivatkozva elismerte Kuvait mentességét a polgári peres eljárás alól. Ezt követően Al-Adsani a strasbourgi bírósághoz fordult, azt állítva, hogy az angol bíróságok megsértették az Egyezmény 3. cikkében foglalt kínzás tilalmát, illetve az Egyezmény 6. cikk (1) bekezdésében biztosított törvényes eljáráshoz való jogot.111 Strasbourg megállapította, hogy az államok szuverenitásából fakadó immunitás elismerése a nemzetközi jognak való megfelelést mint legitim célt szolgálta.112 Továbbá megerősítette, hogy az Egyezményt más nemzetközi jogi szabályokkal összhangban kell értelmezni, beleértve az állami immunitásra vonatkozó szabályokat.113 Ebből következően a testület szerint a nemzetállami bíróság döntése csak az általánosan elfogadott nemzetközi jog szabályait tükrözte, ami így nem eredményezte a 6. cikk (1) bekezdésének aránytalan sérelmét.114 A felperes azon érvelése, miszerint a kínzás tilalma ius cogens norma, és így elsőbbséget élvez mind a nemzetközi szokásjoggal, mind a nemzetközi szerződéses joggal szemben, elutasításra került. A Bíróság elismerte, hogy a kínzás tilalma abszolút tilalom. Ugyanakkor különbséget tett egy személy büntetőjogi felelősségének megállapítása és az államnak egy kártérítési per alóli mentessége között. Az utóbbi esetében a Bíróság szerint nem ismert olyan nemzetközi szabály vagy gyakorlat, amiből arra lehetne következtetni, hogy egy állam már nem élvez mentességet egy másik állam bírósága előtt folytatott polgári eljárás alól a kínzás tilalmának megsértése miatt. Sőt, a kínzás tilalmára vonatkozó szabályozások egyike sem említ polgári eljárást, vagy utal az állami immunitásra.115 Továbbá a Bíróság a döntésében az NJB munkacsoportjának

110

European Court of Human Rights, Case of Al-Adsani v. The United Kingdom, no. 35763/97, Judgment of 21 November 2001. 111 U.o. 3. bek. 112 U.o. 54. bek. 113 U.o. 55. bek. 114 U.o. 56-57. bek. 115 U.o. 61. bek. BiBó ist ván szakkollégium

235

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 236

csABA ORsOLYA ZiTA

egyik beszámolójára is hivatkozik. Az összegyűjtött joggyakorlat szerint bár a bíróságok rokonszenveznek azzal az érvvel, hogy az államok nem jogosultak mentességre hivatkozni, amikor ius cogens jellegű emberi jogi norma sérelméről van szó, a legtöbb esetben mégis sikerrel járnak a szuverén mentességére vonatkozó kérelmek.116 Tehát habár a bíróság jelzi a tilalom kiemelkedő fontosságának növekvő elismerését, nem tartja megalapozottnak, hogy államok ne legyenek jogosultak mentességre, amikor egy másik állam bírói fóruma dönt olyan polgári kártérítési igényekről, melyek nem az ő területén történt állítólagos kínzás elkövetése miatt merülnek fel.117 A párhuzamos indokolásában M. Pellonpää bíró kitért egyéb megfontolásokra is.118 Ha a joghatóság alóli mentesség összeegyeztethetetlennek minősül az Egyezmény 6. cikkével a kínzás tilalmának ius cogens természete miatt, akkor az összeegyeztethetetlenség feltehetően a teljesítés alóli mentességre is vonatkozik. Következésképpen a szerződő államoknak engedniük kéne az alperes államok köztulajdonának lefoglalását, az abból történő végrehajtást. Ez a külföldi állam belföldi bankszámláit, ingatlanjait vagy más létesítményeit is érintené. Ezért annak ellenére, hogy a kínzás tilalmának abszolút elsőbbsége első látásra progresszív lépésnek tűnhet, az hasonló pürroszi győzelemhez vezetne, mint amikor a tilalom ius cogens jellege csak a joghatóság alóli mentességgel szemben élvez elsőbbséget, és a teljesítésre vonatkozó immunitásra már nem vonatkozik. Véleménye szerint: „A nemzetközi együttműködés, benne a kínzás tilalmának elérésére irányuló együttműködés is, feltételezi egy alapvető keretrendszer bizonyos elemeinek folyamatos meglétét, ami a nemzetközi kapcsolatokat irányítja. Az állam immunitására vonatkozó alapelvek ehhez a szabályozó keretrendszerhez tartoznak, és én úgy hiszem, hogy sokkal jobban elősegíti a rendezett nemzetközi együttműködést, ha a keretrendszert érintetlenül hagyjuk, mintsem egy új kurzust követnénk.”119 A döntésen érezhető a nemzetközi jog fragmentálódása. Egy emberi jogi rezsim által létrehozott intézmény a saját szerződéses szabályait kényszeríti ki valamely részes tagállammal szemben. Ugyanakkor ez a normaanyag sem szigetelődik el, így annak alkalmazására a normatív környezetre tekintettel kerül sor. Az állami immunitás kérdését az EJEB az általános

116

U.o. 62. bek. U.o. 66. bek. 118 U.o. Concurring Opinion of Judge Pellonpaa. 119 U.o. 8. bek. 117

236


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 237


nemzetközi joganyag részének tekinti, így annak értelmezését is az NJB-re és a korábbi gyakorlatra bízza. Ugyanakkor a párhuzamos vélemény jól tükrözi az állami szuverenitás rendszerszempontú jelentőségét, ami jelen esetben az állami immunitás formájában nyilvánul meg. Az NB ugyanakkor már a rezsimek közötti összekötő szerepet játszó ENSZ egyik intézménye. Ha úgy tetszik, a szervezet maga is a béke és biztonság funkcionális rezsimeként jött létre, azonban univerzális tagsága, a nemzetközi közösség alapvető értékeinek kodifikálása,120 az Alapokmány korábban tárgyalt 103. cikke és a 2. cikk (6) bekezdése, illetve a 39. cikk kiterjesztő értelmezése révén a nemzetközi rendszert átfogó intézményrendszernek számít. Az általános nemzetközi jogi joganyag kodifikált része ezen az intézményrendszeren keresztül jön létre, így az ezen belül működő bírósági fórum által hozott döntés tűnik a leginkább meghatározónak a kérdés eldöntésében. Az Immunitás-ügyben121 a hágai bíróság azt állapította meg, hogy az állami immunitás és egy ius cogens szabály között nem jön létre konfliktus.122 Két eltérő szabályrendszerről van ugyanis szó, melyek eltérő kérdéseket szabályoznak. Az állami immunitásra vonatkozó normák eljárási jellegűek és azt hivatottak szabályozni, hogy egy állam bíróságai adott ügyben jogosultak-e eljárni egy másik állammal szemben. Ennek a kérdésnek az eldöntése azonban nem jelenti az eljárás tárgyául szolgáló állami magatartás minősítését is egyben.123 Ebből arra következtet a Bíróság, hogy egy külföldi állam immunitásának elismerése a nemzetközi szokásjognak megfelelően nem ütközik a NJB államfelelősségre vonatkozó tervezetének 41. cikkébe,124 mivel az nem jelenti egy ius cogens szabály megsértésével létrehozott helyzet jogszerűként való elismerését, ahogyan az állapot fenntartását célzó segítségnyújtást sem.125 Az NB ezen döntése tovább erősíti azt a gyakorlatot, miszerint a nemzetközi jogban erős vélelem él a normatív konfliktusokkal szemben. Ebben a helyzetben két általános nemzetközi jogi norma került volna konfliktusba, ezzel szemben azonban a testület a szabályok értelmezés útján történő harmonizálását választotta. Ezzel az értelmezésével a bíróság megerősítette azt a vélekedést, hogy az államok továbbra is hivatkozhatnak immunitásukra olyan ügyekben

120

ENSZ Alapokmány (lj. 22.) 1. cikk (3) bekezdés, 55. cikk, 56. cikk, 62. cikk és 68. cikk Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), Judgment of 3 February 2012. 122 U.o. 93. bek. 123 U.o. 124 ILC ARSIwA (lj. 93.) 41. cikk 125 U.o. 121


237

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 238

csABA ORsOLYA ZiTA

is, ahol vélt ius cogens normasértés lenne az eljárás tárgya. Ezzel egy ilyen eljárásnak az AlAdsani-ügyben részletezett esetleges kellemetlen következményei (lásd a végrehajtás alóli mentesség kérdését) nem merülhetnek föl. Az államok szuverenitása nem sérül olyan mértékben, hogy az már a rendszer alapjait veszélyeztetné. Az államok közötti kapcsolat továbbra is fennmarad, ahogyan a részvételhez szükséges egyéni érdekek is, így a nemzetközi jogot nem érheti az a vád, hogy megelőzte volna a korát, azt a szociális valóságot, amelyben leíró és előíró szerepet egyaránt be kíván tölteni.126 Ugyanakkor a nemzetközi jogi normaanyagban valahol máshol és máshogy biztosítani kell a legfőbb közösségi értékek speciális státusának érvényesülését, különben az írott jog ellenére a koncepció pusztán elméleti konstrukció marad. Ezért a dolgozat hátralévő részében az erga omnes kötelezettségeket és az államfelelősségi tervezet azon cikkeit szeretném tárgyalni, amelyek a speciális státus gyakorlati érvényesülését, vagyis a kérdés eljárási aspektusát jelentik.

4. Erga omnes kötelezettségek és államfelelősség A ius cogens fogalom pozitivizálódásának logikus következménye a nemzetközi közösség, mint egész, azon érdekének megjelenítése a nemzetközi normaanyagban, hogy ezeket az alapvető szabályokat betartsák és tiszteljék.127 A tradicionális nemzetközi jog szerint ez az érdek nem biztosít általános perbeli legitimációt, és a „harmadik fél” ellenintézkedéseit sem igazolja.128 Az államok tehát a rendszer anarchikus természete ellenére sem gyámkodhatnak a nemzetközi jog felett speciális szerződéses rendelkezés hiányában. A kölcsönösség elvén alapuló nemzetközi jog szerint valamely kötelezettség teljesítése iránt előterjesztett állami igénynek minden esetben feltétele a „felperes egyéni érdekének jog általi elismerése”.129 A kortárs nemzetközi jog ugyanakkor már megkülönbözteti az erga omnes kötelezettségeket a bilaterális kötelezettségektől, és kialakított egy speciális államfelelősségi szintet is.

126

M. KOSKENNIEMI (1990) (lj. 10.) Jochen A. FROwEIN: Obligation erga omnes, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, December 2008, 2. bek. 128 B. SIMMA (lj. 2.) 295. o. 129 U.o. 127

238


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 239


4.1. Erga omnes Egy évre a ius cogens kodifikálását követően az NB a Barcelona Traction-ügyben130 így fogalmazott: „…alapvető különbséget kell tenni az államot a nemzetközi közösséggel mint egésszel szemben terhelő kötelezettségei és a diplomáciai védelem területén egy másik állammal szemben keletkező kötelezettségei között. Az előbbiek természetüknél fogva minden állam gondjai. Az érintett jogok fontosságát tekintve minden államnak jogi érdeke fűződik azok védelméhez: azok erga omnes kötelezettségek.”131 A döntésben megjelenő actio popularis a tradicionális bilateralizmust áttörve lehetővé teszi, hogy egyéni érdeksérelem nélkül lehessen hivatkozni a nemzetközi jog megsértésére. Ugyanakkor a Bíróság még ugyanebben az ügyben hozzáteszi, hogy nincsen olyan univerzális jogi eszköz az emberi jogok védelmét illetően, mely az államokat feljogosítaná arra, hogy az efféle jogsértést elszenvedett áldozatokat nemzetiségüktől függetlenül megvédjék, ezt tehát továbbra is a regionális szintnek132 kell biztosítania.133 Az actio popularis bevezetéséhez ugyanis a perbeli legitimáció biztosításán túl szükséges egy fórum is, az erga omnes viszont csak az előbbit teszi lehetővé.134 Ezért B. Simma még 1994-ben és maga az NJB is több mint tíz évvel később úgy értelmezi a döntést, hogy az ítéletben megfogalmazott általános perbeli legitimáció a másodlagos normaanyag kialakításával kerül becsatornázásra az egyes rezsimekbe.135 Bár az államfelelősségi tervezet egyes cikkeiben már univerzális szinten is megjelenik ez a változás a másodlagos normaanyagban, a tervezet korlátozott hatálya és egyes cikkek bizonytalan tartalma miatt nem eredményez valódi koncepcionális változást. A legtöbb erga omnes kötelezettség az emberi jogok és a humanitárius jog területén alakult ki. Ezeken a területeken a szabályozás nem hoz létre hagyományos értelemben vett, kölcsönösségen alapuló államközi kötelezettségeket. Az állam ilyen esetben más állam viselkedésétől függetlenül köteles betartani az adott szabályt. A megsértésük nem okozhat közvetlen módon sérelmet – kivéve, ha külföldi állampolgár emberi jogait sértik meg – másik

130

Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Belgium v. Spain), Judgment of 5 February 1970. 131 U.o. 32. o. 33. bek. 132 Erre példa az Emberi Jogok Európai Egyezménye, 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről, 33. cikke 133 Barcelona Traction-ügy (lj. 130.). 48.o, 91. bek. 134 ILC FR. (lj. 32.) 399. bek. 135 B. SIMMA (lj. 2.) 296.o. és ILC FR. (lj. 24.) 399. bek. BiBó ist ván szakkollégium

239

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 240

csABA ORsOLYA ZiTA

államnak, mert egyének, csoportok védelmét célozzák. A tradicionális nemzetközi jogi szemlélet szerint az ilyen kötelezettségek az általános nemzetközi jog szintjén kikényszerítetlenül maradnának.136 A kortárs nemzetközi jog viszont már úgy értelmezi az ilyen „absztrakt” jellegű kötelezettségek megsértését, mint ami „mindenki”, „a nemzetközi közösség mint egész” érdekeit, értékeit sérti. Ez jelenik meg a NJB államfelelősségre vonatkozó tervezetének 48. cikkében. A cikk (1) bekezdése speciális felelősségi szabályokat tartalmaz mind az erga omnes partes kötelezettségek (a, pont), mind az általános nemzetközi jog szintjén történő erga omnes kötelezettség megszegése esetére (b, pont).137 Továbbá erre utal az ENSZ 39. cikk kiterjesztő értelmezésének gyakorlata is. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy az államok csak kollektív módon reagálhatnak az ilyen jogsértésre. Minden állam részvételét feltételező kollektív fellépés a gyakorlatban lehetetlen. Ebből arra kell következtetni, hogy az a kötelezettség, amely nemzetközi közösség egésze irányában áll fenn, minden egyes állammal szemben külön-külön is fennáll, akik a jogsértés esetén egyéni érdeksérelem hiányában is jogosultak fellépni.138

4.2. Erga omnes és a ius cogens Míg az erga omnes kötelezettségek eljárási következményekre utalnak, addig a ius cogens egyértelmű hierarchiára, arra a normatív erőre, amellyel egy konfliktusos normát képes megsemmisíteni. Erga omnes kötelezettséget keletkeztető norma a nemzetközi közösség mint egész irányába(n) áll fenn, és ezért rendelkezik azzal a plusz eljárási tulajdonsággal, hogy minden állam jogosult a kötelezettséget megsértő állam felelősségének felhívására. Ugyanakkor az erga omnes természet nem jelenti feltétlenül az érintett normák magasabbrendűségét is.139 Ebből az következik, hogy minden ius cogens norma erga omnes kötelezettséget is keletkeztet, de nem minden erga omnes kötelezettség minősül ius cogens normának is.140

4.3. Kelet-Timor-ügy és a Fal tanácsadó vélemény B. Simma a Kelet-Timor-ügyben hozott NB döntés iróniáját abban látta, hogy ugyanaz a bíróság, amely megalkotta az erga omnes kötelezettség fogalmát, „most a tradicionális bila-

136

B. SIMMA (lj. 2.) 296-297.o. ILC ARSIwA (lj. 93.) 48. cikk (1) bek. 138 ILC FR. (lj. 32.) 395. bek. 139 U.o. 380. bek. 140 U.o. 404. bek. 137

240


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 241


teralizmus eljárási merevségének rendelte alá magát”.141 Ez az értékelés jól tükrözi, hogy mit is kellett a bíróságnak mérlegelnie jogalkalmazása során. Egyik oldalon ott volt a már nem is olyan friss erga omnes koncepció, ami a kialakult nemzetközi közösség érdekeit, értékeit kívánta figyelembe venni, a másik oldalon a NB alávetésen alapuló joghatósági szabálya,142 ami egyértelműen a nemzetközi jog hagyományos megközelítését tükrözte. A mérleg nyelve az utóbbi felé hajlott: „Bármi legyen is a hivatkozott kötelezettség természete, a Bíróság nem határozhat egy állam viselkedésének jogszerűségéről, ha az ítélet olyan másik állam viselkedésének jogszerűségét értékelné, mely nem fél az adott ügyben: Ilyen esetben a Bíróság akkor sem járhat el, ha a kérdéses jog erga omnes jellegű.”143 Véleményem szerint nem tekinthető visszalépésnek a Kelet-Timor-ügyben hozott döntés a Barcelona Traction-ügyhöz képest. A nemzetközi jog, ahogy R. Higgins fogalmaz, az arra jogosultak jogalkotási és jogalkalmazási folyamataként fogható fel.144 A Barcelona Tractionügy nagy előrelépés volt, a Bíróság egy olyan új koncepciót vezetett be, amely a nemzetközi közösség kialakulása és a már arra reagáló ius cogens fogalom egyenes következménye volt. Viszont az sem lehet, hogy a nemzetközi jog teljesen elrugaszkodjon a szociális valóságától, amiben az állami szuverenitás továbbra is rendszeralkotó szerepet tölt be (lásd Immunitásügy). Koskenniemi kifejezéseivel élve, a jog nem lehet sem utópikus, sem apologista. Eszerint ha a jog megelőzi a korát, és olyan változásokat kér számon az alanyokon, amelyek lekövetésére azok nem képesek, akkor, elveszítve gyakorlati relevanciáját, kizárólag előíró jellegűvé válik, azaz utópikus lesz. Azonban ha a jog hagyja, hogy kizárólag az állami gyakorlat határozza meg a tartalmát, és elveszíti a normativitását, akkor a jogot már nem lehet elhatárolni a politikától, annak puszta apológiájává redukálódik.145 Az új intézményeknek, mint a ius cogens-nek vagy az erga omnes kötelezettségeknek helyük van a rendszerben, és a gyakorlat azt mutatja, hogy anélkül kerülnek bevezetésre, hogy szétfeszítenék azt. Ezek az intézmények, ahogy a nemzetközi jog fragmentálódása is, nem a véletlen művei. A nemzetközi jog anarchikus természete, a második világháború tragédiája,

141

B. SIMMA (lj. 2.) 298.o. NB Statútuma (lj. 97.) 36. cikk 143 East Timor (Portugal v. Australia), Judgment of 30 June 1995, 102.o., 29. bek. 144 R. HIGGINS (lj. 5.) 145 M. KOSKENNIEMI (1990) (lj. 10.) 142


241

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 242

csABA ORsOLYA ZiTA

a közösségi értékek és érdekek kialakulása mind-mind arra vezettek, hogy a nemzetközi jog új intézményekkel reagáljon a változásokra. A rendszer mára többszörösen integrált, aminek vannak előnyei és hátrányai egyaránt. Ebbe a folyamatba illeszkedik a Fal tanácsadó vélemény is.146 A NB Statútumának 34. cikk (1) bekezdése értelmében az ügyben közvetlenül érdekelt Palesztina nem volt jogosult félként fellépni a Bíróság előtt.147 Ugyanakkor az ENSZ Alapokmány 96. cikk (1) bekezdése és a Statútum 65. cikk (1) bekezdése lehetővé teszi, hogy a palesztin nép helyett a nemzetközi közösség forduljon a Bírósághoz.148 A Közgyűlésben számos tagállam a nemzetközi béke és biztonság veszélyeztetését látta a kialakult helyzetben, ami az Alapokmány 11. cikke értelmében nem csak a Biztonsági Tanács (BT), de a Közgyűlés feladat- és hatáskörébe is tartozik.149 Ezek a szabályok így összeolvasva lehetővé teszik, hogy a Bíróság olyan helyzetben is tisztázza a jogot, amikor a közvetlenül érdekelt fél számára nem biztosított a kereshetőségi jog. A NB nemcsak befogadta az ügyet, de keményen is fogalmazott a tanácsadó véleményben. Egyrészt megállapította, hogy Izrael erga omnes kötelezettséget sért azáltal, hogy a palesztin nép önrendelkezési jogát megsérti, másrészt konkretizálta egy norma erga omnes kötelezettség jellegének jelentőségét azáltal, hogy speciális következményeket kapcsolt hozzá: „Az Izrael által megsértett erga omnes kötelezettségek egyrészt a palesztin nép önrendelkezéshez fűződő jogának tiszteletben tartására vonatkozó kötelezettséget, másrészt a nemzetközi humanitárius jog alá tartozó kötelezettségeket jelentik… Az érintett jogok és kötelezettségek fontosságára és jellegére tekintettel a Bíróság azon az állásponton van, hogy minden állam egyaránt köteles tartózkodni a fal felépítésével előállt jogszerűtlen helyzet elismerésétől… Az államok továbbá kötelesek tartózkodni olyan segítség vagy támogatás nyújtásától, amely az előállt helyzet fenntartását célozza…”150 Ezenfelül minden állam, az ENSZ Alapokmány és a nemzetközi jog tiszteletben tartása mellett, köteles minden olyan akadályt megszüntetni, ami a palesztin nép önrendelkezési jogának gyakorlását sérti. A Genfi Egyezmény részes államainak további kötelezettsége, hogy

146

Legal Consequences of the Construction of a wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion of 9 July 2004. 147 NB Statútuma (lj. 97.) 34. cikk (1) bek. 148 ENSZ Alapokmány (lj. 22.) 96. cikk (1) bek. 149 U.o. 11. cikk 150 Fal tanácsadó vélemény (lj. 146.) 155. bek. és 159. bek.

242


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 243


biztosítsák az Egyezmény által előírt nemzetközi humanitárius jog Izrael általi betartását; végül a Bíróság felhívja a BT és a Közgyűlés figyelmét arra, hogy fontoljanak meg további lépéseket a kialakult jogszerűtlen állapot megszüntetésére nézve.151 Ami az erga omnes kötelezettségek megsértésének speciális következményeiként jelenik meg a döntésben, az a NJB 2001-es államfelelősségről szóló tervezetében (ARSIwA) egy speciális felelősségi szintet alkot.152

4.4. Államfelelősség Az államfelelősség kérdését már többször érintettem a dolgozatban, ebben a fejezetben ugyanakkor szeretném egységesen bemutatni azokat a pontokat, ahol tetten érhetőek a szemléletbeli változások. Először megpróbálom rendszertanilag elhelyezni az ARSIwA-t, majd az így felépített sorrend szerint emelném ki azokat az intézményeket, illetve passzusokat, melyek a közösségi érdek védelmét jelentik ezen a területen. Az általános rendelkezések között szereplő 55. cikkel153 a Bizottság arra kívánta ösztönözni az államokat, hogy egymás között hozzanak létre és alkalmazzanak az általános felelősségi normáktól eltérő szabályokat.154 A tervezet lex specialis szabálya a nemzetközi jog fragmentálódására és az annak eredményeként kialakuló önmagukban zárt rezsimekre van tekintettel. Ez utóbbi fogalom, ahogy arról már korábban írtam, nem a rezsim univerzális szabályoktól való teljes függetlenségét jelenti, hanem arra utal, hogy az elsődleges normaanyagon túl olyan másodlagos szabályokat is tartalmaz, melyek például az elsődleges szabályok módosításának lehetőségeit, vagy éppen azok megsértésének következményeit határozzák meg.155 Az 55. cikk kimondja, hogy amennyiben ilyen rezsimről van szó, az eltérés erejéig a tervezet cikkei nem alkalmazandóak. Ugyanakkor azon államfelelősségi szabályok, melyek „az általános nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályai által keletkezett kötelezettségek megsértésén” alapulnak, az egyes rezsimeken belül is szerepet kapnak, amennyiben az azoktól való eltérés nem megengedett.156 Továbbá az 59. cikk külön szabályozza a tervezet és az ENSZ Alapokmány viszonyát, ezzel elismerve a szervezet kiemelkedő jelentőségét.157 A Bizottság értelmezése szerint „a cik-

151

U.o. 159-160. bek. ILC ARSIwA (lj. 93.) 33. cikk, 42. cikk, 48. cikk és 54. cikk. 153 U.o. 55. cikk. 154 ILC FR. (lj. 32.) 64. bek. 155 ILC FR. 128. bek. (lj. 80.) 156 U.o. 157 ILC ARSIwA (lj. 93.) 59. cikk. 152


243

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 244

csABA ORsOLYA ZiTA

keket minden vonatkozásban az Alapokmánnyal összhangban kell értelmezni”.158 Mindebből az következik, hogy az államfelelősségi szabályrendszer csúcsán az ENSZ normák, alatta az egyes rezsimeken belüli szabályozás szerepel, legalul pedig a tervezet szövege; utóbbi alól kivételt képeznek a ius cogens megsértésének következményei, melyek az egész rendszert átfogják.

4.5. Az ENSZ rendszerén belül Ahogyan arra már korábban is utaltam, az emberi jogok és a humanitárius jog területei már a nemzetközi közösség mint egész érdekeltségi körébe, és nem az államok kizárólagos joghatóságába tartoznak. A közösség feladata, hogy olyan eljárásokat tegyen lehetővé, mellyel biztosítani tudja az olyan elsődleges normák érvényesülését, melyek a tradicionális megközelítés mellett kikényszerítetlenül maradnának. Amennyiben az erre kijelölt szerv nem képes vagy nem akarja ellátni a feladatát, a jognak további lehetőség(ek)et kell biztosítania. Az ENSZ gyakorlatában az Alapokmány 39. cikkének kiterjesztett értelmezése, az Egyesülve a békéért, illetve a védelmi kötelezettséget elfogadó határozatok valamiféle elmozdulást jeleznek egy alternatív irányban, ugyanakkor valódi változást egyik sem eredményezett a rendszerben. Az ENSZ tagállamok a második világháború tragédiája után egy valódi kollektív biztonsági rendszert kívántak létrehozni. Az Alapokmány 2. cikk (4) bekezdésében lefektetett általános erőszaktilalom alól csak két kivétel megengedett: az önvédelem joga és a BT felhatalmazására alkalmazott erőszak, mivel a kógens erőszaktilalom szabályát tágan,159 a kivételek jogát a lehető legszűkebben kell értelmeznünk. Az önvédelmi jog gyakorlásának továbbá az Alapokmányból kiolvasható kiegészítő és ideiglenes szerepét a NJB is megerősítette.160 Ami a másik kivételt illeti, a béke veszélyeztetése, megszegése vagy az agresszió megállapítása esetén a BT fegyveres és nem fegyveres erő alkalmazásával járó intézkedéseket foganatosít.161 A 39. cikk ugyan korlátozza a Tanács VII. fejezet alá tartozó hatáskörét, de a „béke veszélyeztetését”, mint a rendelkezés legtágabb fogalmát, az ENSZ gyakorlata államon belüli humanitárius válság, széleskörű emberi jogi sérelmek eseteire is kiterjesztette. A gyakorlat azzal magyarázható, hogy olyan határon átnyúló következményekkel

158

International Law Commission: Draft Articles on Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts, with commentaries 2001, A/56/10 (továbbiakban ILC ARSIwA Com.), 142.o., 59. cikkhez írt (2) bek. 159 Vaughan LOwE, Antonios TZANAKOPOULOS: Humanitarian Intervention, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, 2011, 14. bek. 160 Nemzetközi jog (lj. 8.) 1798. bek. 161 ENSZ Alapokmány (lj. 22.) 39. cikk, 41. cikk és 42. cikk

244


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 245


járhatnak az említett sérelmek, mint a menekültáradat vagy a régió destabilizálódása.162 Az erőszaktilalom főszabálya mellett tehát a hatékonynak nevezhető kollektív fellépés az ENSZ tagállamok egyetértésére van bízva. A BT-felhatalmazás sokszor azonban politikai kérdés, ezért a Közgyűlés 1950-ben elfogadott Egyesülve a békéért határozatával erősítette meg a nemzetközi béke és biztonság fenntartásában betöltött saját szerepét. A határozat egy speciális eljárást tesz lehetővé, amennyiben a BT valamely állandó tagállam vétója miatt nem tudja betölteni a funkcióját. A Közgyűlés szerepének megerősítése mögött az a megfontolás állt, hogy a fellépés melletti érvek inkább legyenek becsatornázva az intézményrendszerbe, mintsem hogy egyoldalú fellépést163 fontolgassanak az érintettek.164 Ez a többletjogosultság ugyanakkor a békefenntartó haderők létrehozására volt csupán elegendő, amennyiben kényszerintézkedést magába foglaló aktusra nem jogosította a Közgyűlést.165 Továbbá a közösségi érdekek megjelenése és erősödése szempontjából jelzésértékű a védelmi kötelezettségről szóló közgyűlési határozat elfogadása is. A koszovói válság kapcsán újra érződött a jog tehetetlensége. Többen úgy gondolták, ha már az egyoldalú humanitárius intervenció gondolata nem nyert pozitív jogi megerősítést, valamilyen módon mégis lehetővé kéne tenni, hogy a nemzetközi közösség fel tudjon lépni az ilyen mértékű emberi szenvedésekkel szemben.166 A védelmi kötelezettség doktrínája 2005-ben került elfogadásra. Ugyanakkor a határozat a koncepciót az ENSZ VII. fejezete alá rendelte, és nem utalt az egyoldalú humanitárius intervenció lehetőségére benne, amivel fenntartotta a humanitárius célok érdekében alkalmazott erőszak tradicionális megközelítését.167

4.6. ARSIWA A multilaterális szerződések tárgyának és céljának megőrzése több másodlagos normaanyagban is megjelenik. A szabályozás mögött a már korábban említett sajátos „integrál” és „interdependens” természetű kötelezettségek megjelenése áll.168 Ez az eltérés ugyanis módosításokat kíván a másodlagos normák szintjén is. A szerződéses jogban erre utal a már korábban említett inter se megállapodások korlátozása,169 a szerződésszegés speciális követ-

162

V. LOwE, A. TZANAKOPOULOS (lj. 159.) 7. bek. Minden olyan egyéni vagy kollektív intervenció, amely az ENSZ Alapokmányában szabályozott eljárást mellőzve kerül elfogadásra. Ld. u.o. 8. bek. 164 U.o. 36. bek. 165 Nemzetközi jog (lj. 8.) 1853-1854. bek. 166 V. LOwE, A. TZANAKOPOULOS (lj. 160.) 45. bek. 167 U.o. 46. bek. 168 ILC FR. (lj. 32.) 311. bek. 163


245

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 246

csABA ORsOLYA ZiTA

kezményei,170 vagy éppen a multilaterális szerződés bizonyos részes felek közötti felfüggesztésének korlátozása.171 Az államfelelősség normaanyagában ez a sértett állam kibővített fogalmában jelenik meg. A szabályozás lehetővé teszi, hogy egy csoport vagy a nemzetközi közösség tagjaként érintett állam is sértett államként lépjen fel, ha a jogsértés a kötelezettség további teljesítése tekintetében alapvetően változtatja meg az összes többi jogosított állam helyzetét.172 Az egész 42. cikk a Bécsi Egyezmény 60. cikk (2) bekezdése mintájára készült. Az ott szabályozott speciális következménnyel szemben az államfelelősségi szabály ugyanakkor nincs „lényeges” szerződésszegésre korlátozva, sőt szerződésekre sem. Továbbá az sem biztos, hogy a „sértett állam” meg szeretné szüntetni, vagy fel kívánja függeszteni a szerződést, így az államfelelősségi tervezet további lehetőségeket biztosít az ilyen állam számára.173 A rendszer felépítéséből azonban az következik, hogy amennyiben az ilyen sajátos kötelezettségen alapuló multilaterális szerződések, mint például az emberi jogi rezsimek, sajátos felelősségi és szerződésjogi rendelkezéseket tartalmaznak, az említett rendelkezés csak maradékszabály lesz. A sértett államnak nem minősülő, de különleges válaszlépésekre jogosított államok két esetét különbözteti meg a tervezet. Az ARSIwA 41. cikke szabályozza az államok együttműködési kötelezettségét az általános nemzetközi jog feltétlen alkalmazást igénylő szabályaiból fakadó kötelezettség súlyos megszegése esetére, míg a 48. cikk a felelősség felhívását teszi lehetővé olyan kötelezettség megszegése esetén, ami egy csoport közös érdekét védi, vagy a nemzetközi közösséggel mint egésszel szemben áll fenn. Míg az előbbi a ius cogens fogalomhoz, az utóbbi az erga omnes és erga omnes partes fogalmakhoz kapcsolódik. B. Simma a „közösségi érdeknek a bilateralista berögződések felett aratott jelentős győzelmeként” értékelte a 41. cikkben foglaltakat.174 Véleménye szerint ez a „nemzetközi közösség tagjainak magasabb szintű szolidaritását” jelenti.175 A 41. cikk szerint az államoknak együtt kell működniük abban, hogy véget vessenek a ius cogens megsértésének, illetve egyetlen állam sem ismerheti el jogszerűnek a ius cogens megsértésével létrehozott helyzetet, és nem nyújthat segítséget vagy támogatást a helyzet fenntartásához. A NB a Fal tanácsadó véleményében

169

Bécsi Egyezmény (lj. 65.) 41. cikk (1) bekezdés b, pont (ii) alpont U.o. 60. cikk (2) bekezdés c, pont 171 U.o 58. cikk (1) bekezdés b, pont (ii) alpont 172 ILC ARSIwA (lj. 93.) 42. cikk 173 ILC ARSIwA kom. (lj. 158.) 119.o. (14) bek. 174 B. SIMMA (lj. 2.) 317.o. 175 U.o. 170

246


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 247


ugyanezeket a kötelezettségeket fogalmazza meg a nemzetközi közösséggel szemben.176 Ezt egészíti ki a 48. cikk, ami a felelősség felhívására jogosítja a sértett államtól különböző államot, ha a kötelezettség egy csoport közös érdekét védi, vagy a nemzetközi közösséggel mint egésszel szemben áll fenn. Míg az előbbi az erga omnes partes, addig az utóbbi az erga omnes kötelezettségekre utal. A szerződés valamennyi tagja, vagy a nemzetközi közösség bármely tagja követelheti a nemzetközi jogsértő cselekedet abbahagyását, továbbá annak meg nem ismétlésére vonatkozó garanciákat, valamint a sértett állam jóvátételt, a kötelezettség kedvezményezettjeivel szemben.177 A 48. cikkhez kapcsolódóan az ARSIwA 54. cikke szabályozza az intézkedéseket. Ez utóbbi az egyéni intézkedések és az intézményesített formában, nemzetközi szervezetek keretrendszerein belül elfogadott intézkedések elhatárolásán alapul. Az 54. cikk csak az előbbit szabályozza, míg az utóbbira példa az ENSZ VII. fejezetén alapuló hatásköre.178 A NJB a gyakorlatot elemezve két következtetést vont le a tervezethez készített kommentárban: egyrészt hogy inkább a sértett állam felkérésére és nevében kerül sor ilyen jellegű ellenintézkedésekre, másrészt hogy bizonytalan a kollektív érdek védelmében tett intézkedés jogszerűségének elismerése a nemzetközi jog jelenlegi szintjén.179 A Bizottság végső megállapítása szerint a 48. cikkben feljogosított államoknak nincs egyértelműen elismert jogosultága a kollektív érdek védelmében tett ellenintézkedésekre.180 Így az 54. cikkel a Bizottság a nemzetközi jog fejlődésére bízza ezt a kérdést. A tervezet a „jogszerű intézkedések” kifejezést használja az „ellenintézkedések” helyett, hogy ezzel se szűkítse a kollektív érdek védelmére vonatkozó, vagy a nemzetközi közösség mint egész irányában fennálló kötelezettséget megszegő állammal szemben a sértett államnak nem minősülő államok válaszadási lehetőségeit.181 Az államfelelősségi tervezet egyes cikkein belül is érezhető az a tendencia, miszerint a gyakorlathoz közeledve elfogy az absztrakció szintjén még sokkal inkább meglévő bátorság. Ugyanez érzékelhető a szabályrendszer egészében is. Az a konszenzus, ami a ius cogens intézménye körül kialakult, már kevésbé volt meg az erga omnes kötelezettségek és még kevésbé az államfelelősség területén, éppen a változásban rejlő növekvő kockázatok miatt. Ezért véleményem szerint az ARSIwA szabályozásának helyenkénti bizonytalanságát vagy „bátortalanságát”182 ebben a rendszerszintű tendenciában kell értékelni.

Konklúzió 176

Lásd a dolgozat 4.3. fejezete. ILC ARSIwA (lj. 93.) 48. cikk 178 ILC ARSIwA Com. (lj. 158.) 137.o. (2) 179 U.o. 139.o. (5) bek. 180 U.o. 139.o. (6) bek. 181 U.o. 139.o. (7) bek. 182 Lásd például a „nemzetközi bűncselekmény” (international crime) koncepciójához képest. 177


247

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 248

csABA ORsOLYA ZiTA

A társadalmi változásokat meg kell jeleníteni a jog szintjén is, különben a kettő elválik egymástól, és a jog elveszíti gyakorlati relevanciáját. A második világháború óta újabb és újabb közösségi érdekek kerülnek beazonosításra. Ez változásokat indukál a nemzetközi jog normaanyagában is. A kibővült jogalanyiság és joganyag eredményeként a nemzetközi jog már nem egy minimum jog, ma az államközi kapcsolatokon túl egyes államon belüli viszonyokat is szabályozni kíván. Ugyanakkor a változások pozitivizálódása eltérést mutat az elsődleges és a másodlagos normák szintjén. Míg az előbbi esetében könnyebbnek bizonyul az érdekek összeegyeztetése, addig azok érvényesítése kapcsán az államok jobban érzik a változással járó esetleges kockázatokat. A ius cogens fogalma viszonylag korán elfogadásra került. Az, hogy az identifikációt az államok és a bíróságok gyakorlatára bízták, véleményem szerint nem csökkenti az intézmény jelentőségét. Ismertek a kritériumok, és az, hogy azok meghatározását a gyakorlatra bízzák – ahogyan azt az Immunitás- és Al-Adsani-ügyek is mutatták –, lehetővé teszi, hogy az új intézményeket a már létező rendszerhez igazítsák. Ezenfelül a fragmentáció folyamata olyan további, partikulárisabbnak mondható érdekek és értékek megjelenítését teszi lehetővé, melyek becsatornázására az általános nemzetközi jog nem vagy csak korlátozottan képes. A nemzetközi jog fragmentálódása révén tehát lehetőség van arra, hogy amit a nemzetközi jog általános szintje ma még nem bír el, az a rezsimekben már megjelenjen. Ugyanakkor ez egyrészt megváltoztatja az államok szerepét a rendszerben, másrészt szétfeszíti a rendszer kereteit. A normahierarchia magasabb szintjein lévő szabályok, mint a ius cogens és az ENSZ Alapokmány 103. cikke, a rendszer koherenciája miatt is fontos. A kérdés azonban az, hogy ezeknek a normáknak az érvényesülése mennyire biztosított. Az erga omnes kötelezettségek megkülönböztetésével az NB szélesebb kereshetőségi jogot biztosít a fontosabb normák esetében, ugyanakkor fenntartja az alávetésen alapuló joghatóságát, és az univerzális helyett az alrendszerek szintjére bízza azok érvényesítését. Ez akár a szabály kiüresítését is jelentheti, ezzel szemben én úgy gondolom, hogy a bíróság csupán a megfelelő egyensúlyra törekszik. A fejlődési folyamat a „két lépés előre, egy vissza” elvével írható le, ami megfelel a jogalkotásra és jogalkalmazásra jogosultak mérlegelési tevékenységének. Az elsődleges normák szintjén történő változásokat a jogalkotóknak és jogalkalmazóknak a rendszer sajátosságaira tekintettel kell a másodlagos normák szintjén lekövetniük. A változások nem sérthetik a keretrendszert, mert anélkül ezek nem fejlődést, hanem káoszt eredményeznének. A keretrendszer a változások érvényesülésének a feltétele.183 Ugyanez a mérlegelési folyamat az államfelelősség területén már más ered-

248


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 249


ményhez fog vezetni. Ahogy távolodunk az elmélettől, és közeledünk a gyakorlathoz, a teljes szemléletváltás növekvő kockázata miatt az államok egyre óvatosabbak. Az ENSZ rendszerén belül ugyan érezhető egy fejlődés, de több határozat és a 39. cikk kiterjesztő értelmezése is arra utal, hogy a jog nem mindig képes megfelelni az újszerű kihívásoknak, ugyanakkor koncepcionális változás eddig nem történt. A 2001-ben elfogadott államfelelősségi tervezet a korábbi elképzelésekhez képest184 bátortalanabb megoldást eredményezett, ugyanakkor a ius cogens és az erga omnes koncepciók hatására az államfelelősségi tervezet egyes cikkei (41. cikk, 48. cikk, 54. cikk) már egy sajátos felelősségi szintet hoznak létre. Véleményem szerint a fejlődés kulcsa, hogy a normahierarchia csúcsán és az érdekhagyma magjában ugyanazok az értékek jelenjenek meg, különben a nemzetközi jog elválik a társadalmi valóságtól, és nem képes betölteni a szerepét. Ez egy hosszú folyamat, amiben mind a jogalkotásnak, mind a jogalkalmazásnak az a feladata, hogy az új intézményeket összeegyeztesse a már létezőkkel. Ugyanakkor a folyamat íve a régi felől az új irányába mutat. Mosler szavaival élve a „a belső és külső szuverenitás határai a nemzetközi társadalom fejlettségi szintjétől függenek”. A kortárs nemzetközi jog által intézményesített közösségi érdekek erősödése pedig jelenleg az államok szuverenitásának kárára történik.

Felhasznált irodalom

183 184

Lásd 3.4. alfejezet. Lásd lj. 182. BiBó ist ván szakkollégium

249

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 250

csABA ORsOLYA ZiTA

• Philip ALLOTT, Eunomia. New Order for a New World, Oxford, New York, Oxford University Press, 1990. • Jonathan I. CHARNEY, Universal International Law, American Journal of International Law, 1993, 87. kötet, 529-551.o. • Bardo FASSBENDER, The meaning of international constitutional law, 9. fejezet, in: Transnational Constitutionalism – International and European Perspectives, ed. Nicholas Tsagourias, Cambridge University Press, 2007. • Jochen A. FROwEIN, Ius Cogens, in: Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ed. Rüdiger wolfrum, 2013. • Jochen A. FROwEIN, Obligation erga omnes, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ed. Rüdiger wolfrum, 2008. • Lauri HANNIKAINEN, Peremptory Norms (Jus Cogens) in International Law, Lakimiesliiton Kustannus, Helsinki, 1988. • Rosalyn HIGGINS, Problems and Process: International Law and How We Use it, Oxford University Press, Oxford, 1995. • Philip C. JESSUP, A Modern Law of Nations, The Macmillan Company, New York, 1948. • KENDE Tamás-NAGY Boldizsár-SONNEVEND Pál-VALKI László (szerk.), Nemzetközi Jog, Complex Kiadó, Budapest, 2014. • Eckart KLEIN, Self-Contained Regime, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ed. Rüdiger wolfrum, 2006. • Juliane KOKOTT, Frank HOFFMEISTER, International Public Order, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ed. Rüdiger wolfrum, 2006. • Martti KOSKENNIEMI, Fragmentation of International Law? Postmodern Anxieties, Leiden Journal of International Law, 2002, 15. kötet, 553-579.o. • Martti KOSKENNIEMI, International Law: Between Fragmentation and Constitutionalism Speech, Canberra, 2006. nov. 27. • Martti KOSKENNIEMI, The Politics of International Law – Twenty Years Later, European Journal of International Law, 2009, 20. kötet, 7-19.o. • Martti KOSKENNIEMI, The Politics of International Law, European Journal of International Law, 1990, 1. kötet. • Anne LAGERwALL, Article 64, 1969 Vienna Convention, The Vienna Convention on the Law of Treaties, A Commentary eds Oliver Corten - Pierre Klein, 2011, 14551480.o. • LAMM Vanda: Adalékok a Rule of Law érvényesüléséről a nemzetközi jogban, Jog- és PoliBiBó ist ván szakkollégium 250

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 251


tikatudományi Folyóirat, 2009, I. évf. • Ulf LINDERFALK: The Effect of Jus Cogens Norms: Whoever Opened Pandora’s Box, Did You Ever Think About the Consequences?, The European Journal of International Law, 2008, 8. kötet 5. szám, 853-871.o. • Vaughan LOwE, Antonios TZANAKOPOULOS: Humanitarian Intervention, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ed. Rüdiger wolfrum, 2011. • Hermann MOSLER, The International Society as a Legal Community, Académie de Droit International: Recueil des Cours, 1974, IV. 140. kötet, 1-320.o. • Andreas PAULUS, International Community, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ed. Rüdiger wolfrum, 2013. • Joost PAUwELYN, Fragmentation of International Law, Max Planck Encyclopedia of Public International Law, ed. Rüdiger wolfrum, 2006. • Bruno SIMMA, From Bilateralism to Community Interest in International Law, Académie de Droit International: Recueil des Cours, 1994, VI. 250. kötet, 217-384.o. • Bruno SIMMA, Universality of International Law from a Perspective of a Practitioner, The European Journal of International Law, 2009, 20. kötet, 265-297.o. • Alfred VERDROSS, Jus Dispositivum and Jus Cogens in international Law, The American Journal of International Law, 1966, 60. kötet. • Santiago VILLALPANDO, The Legal Dimension of the International Community: How community interests are protected in international Law, European Journal of International Law, 2010, 21. kötet 2. szám, 387-419.o. • Prosper wEIL, Towards Relative Normativity in International Law, American Journal of International Law, 1983, 77. kötet, 413-442.o. • wouter wERNER, The never-ending closure: constitutionalism and international law, 10. fejezet, in Transnational Constitutionalism – International and European Perspectives, ed. Nicholas Tsagourias, Cambridge University Press, 2007. • Erika DE wET, Prohibition of Torture as an International Norm of jus cogens and Its Implications for National and Customary Law, European Journal of International Law, 2004, 15. kötet 1. szám, 98-121.o. • Karl ZEMANEK, The Metamorphosis of Jus Cogens: From an Institution of Treaty Law to the Bedrock of the International Legal Order?, in The Law of Treaties Beyond the Vienna Convention, eds Enzo Cannizzaro, Oxford University Press, 2011, 381-410.o.


251

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 252

csABA ORsOLYA ZiTA

Egyezmények • 1969. évi Bécsi egyezmény a szerződések jogáról, 1987. évi 12. törvényerejű rendelet a szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről. • Egyesült Nemzetek Alapokmánya, 1956. évi I. törvény az Egyesült Nemzetek Alapokmányának törvénybe iktatásáról. • Emberi Jogok Európai Egyezménye, 1993. évi XXXI. törvény az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről. Jogesetek • Case concerning Barcelona Traction, Light and Power Co Ltd (Belgium v. Spain) (Second Phase), Judgment of 5 February 1970, ICJ. • Case concerning Legal Consequences of the Construction of a wall in the Occupied Palestinian Territory, Advisory Opinion of 9 July 2004, ICJ. • Case concerning Right of Passage over Indian Territory (Portugal v. Indian), Judgement of 12 April 1960, ICJ. • Case concerning East Timor (Portugal v. Australia), Judgment of 30 June 1995, ICJ. • Case of Al-Adsani v. The United Kingdom, no. 35763/97, Judgment of 21 November 2001, ECtHR. • Jurisdictional Immunities of the State (Germany v. Italy: Greece intervening), Judgment of 3 February 2012, ICJ. EnsZ-dokumentumok, jelentések • International Law Commission, Draft Articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts, 2001. • International Law Commission: Draft Articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts, with commentaries 2001, A/56/10. • Report of the Study Group of the International Law Commission, Fragmentation of International Law: Difficulties Arising from the Diversitication and Expansion of International Law, Geneva, 2006. • G. G. FITZMAURICE, Third Report (Law of Treaties), Yearbook of the International Law Commission, 1958, II. kötet.

252


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 253

a véDelmi felelősség elmélete és tÖRténete a nemzetkÖzi jog szemszÖgéBől

KEMPLER KáROLY

A védelmi felelősség elmélete és története a nemzetközi jog szemszögéből1 1. A védelmi felelősség kialakulásának történelmi előzményei A védelmi felelősség2 kialakulásának közvetlen történelmi előzményeit – ahogy a szakirodalom,3 úgy a témában releváns dokumentumok is4 – az 1990-es évek humanitárius katasztrófáihoz kötik, amelyek során az Egyesült Nemzetek Szervezete (ENSZ) képtelen volt adekvát fellépést kialakítani. Alaposabban tanulmányozva ezeknek a konfliktusnak a jellegét megállapítható, hogy túlnyomó többségük egy adott állam határain belül zajlódott le,5 míg az Egyesült Nemzetek Szervezetét megalapításakor a szuverén államok közötti konfliktusok békés rendezésére modellezték. Mindezek következtében nem váratlan, hogy korunk legátfogóbb nemzetközi szervezete sem volt képes hathatós választ adni e konfliktusokra. Az 1994-ben lezajlott ruandai események – amelynek keretében csaknem 800.000 tuszi és mérsékelt hutu személyt gyilkoltak le mindösszesen 100 nap alatt – bebizonyították a Biztonsági Tanács tétlenségének rettenetes következményeit.6 Történt mindez annak elle-

1

A szerző ezen dolgozatával a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam– és Jogtudományi Szekciójának Nemzetközi Jogi tagozatában indult. Konzulens: Dr. Molnár Tamás adjunktus, BCE TK 2 A védelmi felelősség eredeti angol megfelelője: Responsibility to Protect (R2P, RtoP). Jelen tanulmány a kifejezés magyar változatát fogja a továbbiakban használni. 3 Lásd: Alex J. BELLAMY: Responsibility to Protect, 2008, First edition, Kindle version, Polity; Mehrdad PAYANDEH: With Great Power Comes Great Responsibility? The Concept of the Responsibility To Protect Within the Process of international Lawmaking In: The Yale Journal of International Law, Vol. 35, 2010, HeinOnline, 470. o.; Carsten STAHN: Responsiblity to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm? In: The American Journal of International Law, Vol. 101, 2007, JStore, 102. o. 4 International Commission on Intervention and State Sovereignty: Responsibility to Protect, 2001, 1.4. 5 Uo. 2.12. 6 Cristina Gabriela BADESCU: Humanitarian Intervention and the Responsibility to Protect: Security and Human Rigths, Taylor and Francis, 2010, 14. o.


253

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 254

KEMPLER KáROLY

nére, hogy az ENSZ szervezete már idő előtt értesült a lehetséges kockázatokról,7 mégis a térségben 1993-tól kezdve jelenlévő békefenntartók számát a népirtás megkezdését követően a Biztonsági Tanács szinte azonnal, jelentős mértékben csökkentette, 8 utat engedve ezzel a konfliktus eszkalálódásának. Ezzel szemben a délszláv-válság utolsó fejezeteként kibontakozó koszovói események az egyoldalú, a Biztonsági Tanács határozatát nélkülöző humanitárius intervenció legalitásának, legitimitásának kérdésére irányították a nemzetközi közösség figyelmét. Az Észak-Atlanti Szerződés Szervezetének (NATO) tagállamai csak azt követően döntöttek az önálló beavatkozás mellett, hogy a gazdasági szankciók eredménytelenek voltak, valamint Kína és Oroszország kijelentette, nem járul hozzá bármely olyan határozat elfogadásához a Biztonsági Tanácsban, amely kényszerítő erőt kíván bevetni Szerbiával szemben. Az 1999. március 24-én megkezdődött NATO légicsapások következtében Szerbia végül úgy döntött, kivonul Koszovó területéről, felhagyva a brutális és rendszerszeres etnikai tisztogatásokkal, ezzel hozzájárulva a békés rendezéshez. 9 Az akció ellentmondásosságát erősíti, hogy miközben a bombázásoknak számos civil áldozatul esett, a Biztonsági Tanács már június 10-én kelt határozatában10 üdvözölte a politikai rendezés feltételeinek Szerbia általi elfogadását, valamint a katonai erők gyors kivonását, szemet hunyva ezzel NATO-misszió fölött. Ezek az események vitára késztették a humanitárius intervenció legitimitását és legalitását illetően nem csak az Egyesült Nemzetek Szervezetének számos tagját, hanem a tudományos közéletet is.11 Az egymással szembeszegülő érvek végpontjain a nemzetközi jog két alapvető fundamentuma helyezkedett el. Az egyenlő és valamennyi államot megillető szuverenitás, amely védőpajzsként funkcionál valamennyi Biztonsági Tanács határozatát nélkülöző intervencióval szemben, biztosítva ezzel nemzetközi rend fennmaradását; valamint a második világháborút követően kiteljesedő és egyetemesnek tekintett emberi jogok. Ezen egymással első rálátásra végletesen szembenálló alapelvek között húzódó feszültséget kívánta gordiuszi csomóként átvágni a védelmi felelősség koncepciója azáltal, hogy a szuverenitás fogalmába beleágyazta az alapvető emberi jogokat.12

7

Philip GOUREVITCH: We Wish to Inform You That Tomorrow We Will Be Killed With Our Families: Stories From Rwanda, Picador, 1998, 104-107. o. 8 S/RES/912, 1994 9 SULYOK Gábor: A humanitárius intervenció elmélete és gyakorlata, PhD értekezés, Miskolc, 2003, 218. o. 10 S/RES/1244, 1999 11 PAYANDEH, 2010, 470. o. 12 Uo. 471. o.

254


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 255


2. Az államok és a nemzetközi közösség védelmi felelősségének koncepciója Habár a védelmi felelősség elméletének egyes elemei már a nemzetközi jog atyjának tekintett 17. századi Grotius művében is fellelhetők, 13 valamint hasonló felfogás Fernando Tesón tanulmányiban is tetten érhető,14 a koncepció megszületésének kezdeti időszaka az 1990-es évekre datálható. Ekkor Francis Deng és jogászokból álló csapata az országhatárokon belül elvándorolt személyek hathatós védelme érdekében kidolgozta a szuverenitás, mint felelősség elméletét, amelynek értelmében valamennyi állam felelősséggel tartozik saját lakosságának védelméért.15 Amennyiben ezen - pusztán állami mivoltából eredő - felelősségének valamelyik ország nem képes eleget tenni, a felelősség a nemzetközi közösséget terheli, amelynek segítséget kell nyújtania.16

2.1. Kofi Annan: A szuverenitás két koncepciója Az 1997-től hivatalban lévő ENSZ főtitkár, Kofi Annan, a koszovói eseményeket követően felkarolta a szuverenitás mint felelősség koncepcióját és vitaindító írásában megállapította, hogy a szuverenitás fogalmának új, elemi értelmezése kezd kirajzolódni.17 A főtitkár felfogásában az államok már saját állampolgárai szolgálatába állított instrumentumként jelennek meg, amelyet az emberi jogok védelmének globális elterjedésével támasztott alá.18 Kofi Annan ugyanakkor felhívta a tagállamok figyelmét: annak érdekében, hogy az emberiség elkerülhesse a jövőbeli humanitárius katasztrófákat, elengedhetetlen, hogy a nemzetközi közösség konszenzusra jusson az emberi jogok tömeges és rendszerszerű megsértése esetén adott válasszal kapcsolatban, ideértve azt is, mely szervezetet terheljen ekkor a döntés felelőssége.19 Az 1999 decemberében megtartott közgyűlés nem hozta meg a várt eredményt, de Kofi Annan fenntartotta elképzelését és további gondolkodására késztette a tagállamokat. A ENSZ millenniumi kiadványában a főtitkár így fogalmazott: „Ha a humanitárius intervenció valóban elfogadhatatlan támadás a szuverenitás ellen, hogyan válaszoljunk egy Ruandához,

13

Grotius elképzelése a szuverenitásról, lásd: SULYOK, 2003, 23. o. Lásd: Fernando R. TESÓN: Humanitarian Intervention: An Inquiry into Law and Morality, Martinus Nijhoff, New York, 2005 15 BELLAMY, 2008, Kindle version 16 Uo 17 Kofi ANNAN: Two concepts of sovereignty In: The Economist, Nem York, Sep 16th 1999 18 Uo. 19 Uo. 14


255

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 256

KEMPLER KáROLY

valamint egy Srebrenicához hasonló esetre, amelynek során az emberi jogok tömeges és rendszerszerű megsértése zajlik, mely bántja közös emberiségünknek minden tanítását.”

2.2. Az intervenció és állami szuverenitás nemzetközi bizottságának jelentése: a védelmi felelősség fogalmának kidolgozása 2.2.1. A koncepció megszületése A millennium évében a kanadai kormány elhatározta, hogy válaszol az ENSZ főtitkár felvetésére és egy kizárólag szakmai alapon szerveződő szakértő bizottságot hív össze a humanitárius intervenció kérdésének megfelelő rendezése érdekében. Ilyen előzményekkel került megalapításra a főtitkár által is támogatott testület, az Intervenció és Állami Szuverenitás Nemzetközi Bizottsága (International Commission on Intervention and State Sovereignty, ICISS) még ugyanabban az évben. Lloyd Axworthy, a bizottság elnöke a kitűzött célt a nyolcvanas években ülésező Brundtland Bizottság által megalkotott fenntartható fejlődés koncepciójához hasonlította, amelynek során sikerült összebékíteni az addig egymással végletesen szembenálló két fogalmat: a gazdasági fejlődést és a környezetvédelmet.20 A testület 2001 decemberében készítette el az egyhangúan elfogadott holisztikus személetű jelentést, amely a „védelmi felelősség” címet viselte.21 A jelentést mind a mai napig a témában írt legátfogóbb tanulmányként tartja számon a szakirodalom.22

2.2.2. A védelmi felelősség koncepciója A védelmi felelősség elvének a fundamentumát a Francis Deng által kidolgozott duális felfogású szuverenitás-elmélet biztosította, amely szerint az állam felelősséggel tartozik saját lakosságának védelméért és biztonságáért (belső szuverenitás – elsődleges felelősség), ugyanakkor az alapvető emberi jogok egyetemes voltából fakadóan a nemzetközi közösség felé is terheli ez a kötelezettség (külső szuverenitás – másodlagos vagy kiegészítő felelősség).23 Azzal, hogy a Bizottság elismerte, az elsődleges felelősség azt az államot terheli, amelynek lakosait a konfliktus közvetlenül érinti, egyrészről tiszteletben tartotta a nemzetközi jog alapvető normáit, másrészről elismerte azt a gyakorlat során számtalanszor beigazolódott állítást,

20

BELLAMY, 2008, Kindle version ICISS: Responsibility to Protect, 2001, VII. 22 STAHN, 2007, 102. o. 23 ICISS: Responsibility to Protect, 2001, 2.15 21

256


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 257


amely szerint a hazai kormányzati szervek azok, amelyek a leghatékonyabban tudják kezelni a kialakuló konfliktusokat. 24 A Bizottság kijelentésével egyidejűleg tisztázásra került az is, hogy a nemzetközi közösség felelőssége csak kiegészítő jellegű, arra csak az elsődleges felelősség meghiúsulása esetén, azaz a hazai szervek kudarca után kerülhet sor, hiszen ekkor „tolódik el” a szuverenitás a nemzetközi közösség javára. 25 A holisztikus szemléletmódnak megfelelően a jelentés a védelmi felelősség maradéktalan megvalósulását egy – a fokozatosságra épülő – felelősségi rendszerben képzelte el, azaz megkülönböztette egymástól a megelőzés, a válaszreakció, és az újjáépítés felelősségét.26 A megelőzésre a védelmi felelősség legfontosabb aspektusaként hivatkozik a dokumentum, amely alatt a felmerülő konfliktus közvetett és a közvetlen okainak a hathatós orvoslását, kezelését érti.27 A megelőzés, ahogy a felelősség többi aspektusa is, nem csak az adott állam kizárólagos felelőssége, hanem abban a nemzetközi közösségnek is aktív szerepet kell vállalnia, segítve ezzel valamennyi államot, hogy elsődleges védelmi felelősségének eleget tudjon tenni.28 Amennyiben a megelőzés sikertelen, a fokozatosság elvének betartása mellett következik a védelmi felelősség második eleme, a kényszerítő karakterű válaszreakciók, amely csoport magában foglalja az olyannyira vitatott fegyveres intervenció lehetőségét is.29 Ebből kifolyólag a jelentés elkészítői a legnagyobb hangsúlyt a válaszreakciók megfelelő garanciákkal való körülbástyázására fektették. A legjelentősebb garancia – amely a fokozatosság elvéből is következik –, hogy a válaszreakciókra kizárólag akkor kerülhet sor, ha a megelőzés sikertelen volt, és az állam nem képes, vagy nem akarja megszüntetni a humanitárius konfliktust.30 A válaszreakciók az adott államra gyakorolt kényszer minősége és mennyisége alapján egymástól jól elkülöníthető csoportokra oszthatók. Az első tágabb csoportba tartoznak az ENSZ által foganatosított szankciók, amelyek további alcsoportokra oszthatók: katonai szankciók (pl. fegyver embargó); gazdasági szankciók (pl. bankszámlák zárolása, repülési tilalmak); valamint a politikai és diplomáciai jellegű szankciók (pl. diplomáciai kapcsolatok befagyasztása, nemzetközi szervezetekben a tagság felfüggesztése).31

24

Uo. 2.30, 2.31 Uo. 2.31 26 Uo.XI. 27 Uo. XI. 28 Uo. 3.15 29 Uo. XI. 30 Uo. 4.1 31 Uo. 4.7, 4.8, 4.9 25


257

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 258

KEMPLER KáROLY

A válaszreakciók második csoportját a fegyveres intervenció képezi. A Bizottság hat, egymáshoz szorosan kapcsolódó konjunktív feltétel teljesülése esetén tartotta elfogadhatónak a fegyveres beavatkozást: jogos ok, megfelelő felhatalmazás, megfelelő szándék, végső megoldás, arányos eszközök alkalmazása, ésszerű kilátások. 32 Ezen kritériumrendszer nagyban támaszkodik a szakirodalom által a humanitárius intervencióval szemben a támasztott követelményekre, hiszen a megfelelő felhatalmazást kivéve, valamennyi megtalálható a humanitárius intervenció terminológiájában.33 A jogos ok, vagy más néven a küszöbérték definiálása kiemelkedő jelentőséggel bír, ugyanis ez határozza meg a védelmi felelősség jövőbeli terjedelmét. A Bizottság igen tágan határozza meg azt az esetkört, amely során fenntartja a védelmi felelősség alkalmazását, így a védelmi felelősséget alkalmazni rendeli nem csak az 1948-ban elfogadott Népirtás Elleni Egyezményben meghatározott bűncselekményekre, hanem az 1949-es Genfi Egyezményekben meghatározott háborús bűntettekre (illetőleg annak kiegészítő jegyzőkönyveire is), emberiesség elleni bűntettetekre, valamint a természeti és környezeti katasztrófákra is, amikor az adott állam nem kíván segítséget igénybe venni.34 A megfelelő felhatalmazás talán a leginkább vitatott része a dokumentumnak,35 hiszen számos, a nemzetközi jog által megkérdőjelezhető megoldást kínál, amely tény azonban nem meglepő, ha szem előtt tartjuk, hogy a jelentésnek a Biztonsági Tanács döntésképtelenségére is adekvát válaszreakciókat kellett kidolgoznia. A Bizottság egyrészről javaslatot tett a Biztonsági Tanács állandó tagjainak arra, hogy amennyiben az emberéletek száma a küszöbhatárt elérte, valamint a Tanácsban egyébként többségben vannak a beavatkozást igenlők, csak és kizárólag akkor éljenek a vétójogukkal, ha egy létfontosságú nemzeti érdekük forog kockán.36 Megemlítette ugyanakkor lehetséges alternatívaként a Biztonsági Tanács határozatát pótlandóan a Közgyűlés „Uniting for Peace” eljárását, illetve nem zárkózott el attól a nemzetközi tapasztalatokkal (Libéria, Sierra Leone) már alátámasztott gyakorlattól sem, hogy regionális szervezetek utólagos felhatalmazással avatkozzanak be.37 A megfelelő szándék a testület értelmezésében azt takarja, hogy az interveniáló felek elsődleges és legfontosabb szándékának a humanitárius katasztrófa elkerülése, megakadályo32

Uo. 4.16 Lásd: SULYOK, 2003, 38-39. o. 34 Uo. 4.20 35 william w. BURKE-wHITE: Adoption of the Responsibility to Protect, Univerity of Pennsylvania Law School, Public Law, 2011, SSRN, 6. o. 36 ICISS: Responsibility to Protect, 2001, 6.21 37 Uo. 6.29, 6.31 33

258


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 259


zása kell legyen. 38 Ezen kritérium biztosításának egyik legmegfelelőbb eszköze a testület meglátása szerint, ha a fegyveres intervenciót a nemzetközi közösség kollektív módón, azaz egy állam helyett több állam együttesen valósítja meg.39 A végső megoldás kritériuma a fegyveres beavatkozás ultima ratio jellegét jelenti, azaz a nemzetközi közösség kizárólag a kevésbé kényszerítő eszközök kudarca után fordulhat az intervencióhoz.40 Az arányos eszközök alkalmazása megköveteli a mindenkori interveniáló felektől, hogy a kitűzött humanitárius célhoz igazítsák a tervezett fegyveres akció intenzitását.41 Végül az ésszerű kilátások, mint követelmény, arra hívja fel a figyelmet, hogy a fegyveres beavatkozás kizárólag akkor foganatosítható, ha fennáll annak az ésszerű esélye, hogy ezen eszközzel a humanitárius katasztrófa megállítható.42 A Bizottság által elkészített jelentés rendkívül progresszív javaslatokkal próbálta meg orvosolni a humanitárius intervenció dilemmáját, pontosan ezért azonban nem számíthatott a tagállamok - különösen az öt állandó támogatására -, előrevetítve ezzel a 2005-ben elfogadásra került world Summit Document-nek az eredeti elképzeléshez képest hiányos voltát.

2.3. A 2005. évi Világ Vezetőinek Csúcstalálkozóján elfogadott dokumentum (World Summit Document) A védelmi felelősség koncepciójának eddigi rövid pályafutása alatt a leginkább ünnepelt fordulópontot a 2005-ben összehívott, 192 ország részvételével megrendezett Világ Vezetőinek Csúcstalálkozója töltötte be.43 Ekkor az óriási diplomáciai erőfeszítéseknek köszönhetően konszenzussal elfogadásra került az a közgyűlési határozat (world Summit Document, Dokumentum), amelynek két pontja az eredeti elgondoláshoz képest jelentős módosításokkal ugyan, de befogadta a védelmi felelősség elméletét. „Minden egyes Állam felelősséggel tartozik, hogy megvédje saját lakosságát a népirtástól, háborús bűntettektől, etnikai tisztogatásoktól és az emberiesség elleni bűncselekményektől.

38

Uo. 4.33 Uo. 4.34 40 Uo. 4.37 41 Uo. 4.39 42 Uo. 4.41 42 43 w. Andy KNIGHT: The Development of the Responsibility to Protect – From Evolving Norm to Practice In: Global Responsibilty to Protect 3., 2011, 32. o. 39


259

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 260

KEMPLER KáROLY

Ez a felelősség magában foglalja e bűncselekmények megelőzését, beleértve az ezekre való felbujtást is, meg felelő és szükséges eszközök igénybevételével. Mi elfogadjuk ezt a felelősséget és ennek meg felelően fogunk cselekedni. A nemzetközi közösség pedig ösztönzéssel és segítséggel tartozik az Államok felé, hogy azok gyakorolhassák e felelősségüket, ugyanakkor támogatja az Egyesült Nemzetek Szervezetét annak érdekében, hogy korai figyelmeztető rendszereket állíthassanak fel. A nemzetközi közösség az Egyesült Nemzetek Szervezetén keresztül szintén felelősséggel tartozik aziránt, hogy igénybe vegye a megfelelő diplomáciai, humanitárius és egyéb békés eszközöket az Alapokmány VI. és VIII. fejezetének megfelelően, annak érdekében, hogy védelmezze a lakosságot a népirtástól, háborús bűntettektől, etnikai tisztogatásoktól és emberiesség elleni bűncselekményektől. Ebben az összefüggésben készek vagyunk kollektív lépéseket tenni, időszerű és meghatározó módon, a Biztonsági Tanács igénybevételével, az Alapokmánynak megfelelően, beleértve a VII. fejezetet, eseti jelleggel, és ha szükségszerű, együttműködve a releváns regionális szervezetekkel, amennyiben a békés eszközök alkalmatlannak bizonyulnak és a nemzeti kormányzati szervek törekvése, hogy megvédje a lakosságot népirtástól, háborús bűntettektől, etnikai tisztogatástól és emberiesség elleni bűncselekményektől nyilvánvalóan kudarcot vall. (...)” A Dokumentum jelentősen leszűkítette a védelmi felelősség alkalmazási körét, hiszen annak alkalmazása arra a négy esetkörre korlátozódik, amely tényállások a nemzetközi közösség felelősségi körére is irányadóak.44 Ezen esetkörök a következő - komoly nemzetközi jogi joggyakorlattal rendelkező- bűncselekmények: népirtás, háborús bűntettek, etnikai tisztogatások és az emberiesség elleni bűncselekmények. A még inkább szemet szúró különbség azonban a legnagyobb jelentőséggel bíró válaszreakció felelősségének minőségi megváltoztatásában érthető tetten, hiszen míg a diplomáciai, humanitárius és egyéb békés eszközök alkalmazásánál „felelősséget vállal” a nemzetközi közösség, addig a fegyveres beavatkozás esetében a felelősség kifejezést felváltotta a „készek vagyunk” megfogalmazás.45 További lényeges eltérés, hogy a Dokumentum elvetette azt az ICISS által kidolgozott kritériumrendszert, amely garanciát kívánt biztosítani a fegyveres fellépésekkel szemben, és egy, a politikai mérlegeléseknek végletekig teret biztosító megfogalmazással váltotta fel azt.46

44

A/RES/601 (world Summit Document), 2005, 138. 139. bek. Uo. 139. bek. második mondat 46 Vö: world Summit Document, 2005, 139. bek. második mondat; ICISS: Responsibility to Protect, 2001, 4.16 45

260


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 261


A döntéshozók ezzel elutasították, hogy a Biztonsági Tanácsot bármely jogi kötelezettségnek alávessék, továbbra is fenntartva annak politikai jellegét. A Dokumentum ugyanakkor a Magas rangú Fórum által kiadott Dokumentumhoz hasonlóan47 a Biztonsági Tanácsot említette meg, mint a fegyveres beavatkozások kizárólagos kezdeményezőjét és nem rendelkezett arról az esetről, ha az Egyesült Nemzetek Szervezetén kívül kerülne sor hasonló katonai akcióra.48

3. A védelmi felelősség elmélete a nemzetközi jog szemszögéből A védelmi felelősség bemutatásánál a world Summit Document-re fogok hagyatkozni, ugyanis mind a mai napig ez a legnagyobb autoritással rendelkező dokumentum a témában. Követve Ban Ki-moon máig hivatalban lévő ENSZ főtitkár kiváló felosztását, a védelmi felelősséget három egymásra épülő pillér bemutatásával kívánom ismertetni.

3.1 A védelmi felelősség első pillére: a honos állam felelőssége a saját lakosságának védelme iránt A Világ Vezetőinek Csúcstalálkozóján elfogadott Dokumentum 138. bekezdésének első két mondata vonatkozik az államok elsődleges védelmi felelősségére a népirtás, háborús bűntettek, etnikai tisztogatás és emberiesség elleni bűncselekmények esetében. Figyelembe véve e rendelkezés már meglévő nemzetközi jogi alapjait, valamint ebből következően a többi idevonatkozó rendelkezéshez képest lényegre törő voltát, egyértelműen megállapítható, hogy a honos állam saját lakossága iránti védelmi felelőssége az, amely a legsúlyosabb kötelezettséget rója a tagállamokra. Nem véletlen tehát, hogy a főtitkár később a következőképpen vélekedett a Dokumentum 138. paragrafusáról: „figyelemre méltó annak világos megfogalmazása, az egyszerűsége és a fenntartások hiánya”.49 Annak ellenére, hogy az előbb említett négy bűncselekményi tényállás következetesen tiltva van a nemzetközi jog szintjén, az egyes cselekmények, amelyek a törvényi tényállást megvalósítják, valamint az egyes államok kötelezettsége a megelőzésüket illetően egyértel-

47

Report of the High-level Panel on Threats, Challanges, and Change: A More Secure world: Our Shared Responsibility, A/59/565, 2004 48 PAYANDEH, 2010, 476. o. 49 Ban KI-MOON: Implementing the Responsibility to Protect, A/63/677, 2009, 13. bek. BiBó ist ván szakkollégium

261

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 262

KEMPLER KáROLY

műbb a népirtás és a háborús büntettek vonatkozásában, mint az emberiesség elleni bűncselekmények és etnikai tisztogatások esetében.50 Azért, hogy értékelhessük az első pillér emberi jogok védelmével való kapcsolatát, érdemes előrebocsátani, hogy a nürnbergi per befejeztével (1946), illetőleg az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozatának elfogadásával (1948) a szuverén államok saját lakosságával való kapcsolata már nem kizárólagosan az államok belső joghatóságába tartozik, hanem különleges esetekben akár a nemzetközi jog tárgyává is válhat.51 Ebből következően az emberi jogok akár regionális, akár globális helyzete – ideértve a joggyakorlatból eredő vívmányokat is -, számos ponton kapcsolódik a védelmi felelősség első pilléréhez, hozzájárulva annak mind erősebb nemzetközi jogi beágyazottságához. A legjelentősebb, szinte már „globális hatályú” egyezmény az Egyesült Nemzetek keretében elfogadott Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya (1966) 163 részes tagállammal, amely számos egyéb rendelkezése között kimondja az élethez való jog abszolút jellegét.52 A számottevő, az emberi jogok regionális védelmét biztosító szerződések közül vezető szerepet tölt be az Emberi Jogok Európai Egyezménye (ECHR) valamint az Emberi Jogok Amerikai Egyezménye (ACHR). Nem véletlen, hogy a Nemzetközi Bíróság a Bosznia kontra Szerbia ügyben meghozott ítéletében az amerikai és a strasbourgi bíróság joggyakorlatában is fellelhető „due diligence” felelősségi alakzatot alkalmazta.53 Jelenleg a tömeges emberi jogi jogsérelmekre főszabály szerint54 államon belüli konfliktusok keretében, leplezetten kerül sor, az elkövetőknek az állami szervekhez való viszonya ellentmondásos.55 Éppen ezért bír kritikus jelentőséggel az az egyre szélesebb alkalmazást nyerő joggyakorlat, amely egyrészt kiszélesítette az államok felelősségi körét olyan szemé-

50

Alex J. BELLAMY and Ruben REIKE: The Responsibility to Protect and International Law In: Global Responsibility to Protect 2., 2010, HeinOnline, 276. o. 51 Sheri P. ROSENBERG: Responsibility to Protect: A Framework for Prevention, In: Global Responsibility to Protect I., 2009, 450. o. 51 52 International Convenant on Civil and Political Rights, New York, 1966 53 Részletesebb elemzésért lásd: ROSENBERG, 2009, 456. o. 54 Mind a mai napig tartó konfliktus: Dárfúr, Szudán kiváló példa erre, ahol az atrocitásokat egy Janjaweed nevezetű csoport követi el, akiknek a kormányzattal való viszonyuk igen összetett. (ROSENBERG, 2009, 451-452. o.) 55 Uo. 452-453. o.

262


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 263


lyekre is, akik nem állami szereplők, de szoros kapcsolatban állnak az állam különböző szerveivel, másrészt pozitív, azaz tevőleges kötelezettségeket ró az államokra az egyének védelme érdekében.56 A védelmi felelősség hatályát szem előtt tartva az élethez és a testi épséghez való jog köré kiépült bírói gyakorlatnak van a legnagyobb relevanciája, és mivel valamennyi alapjog e nélkül elképzelhetetlen lenne, ezért mind az amerikai, mind a strasbourgi joggyakorlat ehhez a joghoz fűzte a legtöbb tevőleges állami kötelezettséget.57 Megállapítható ugyanakkor az is, hogy jelentős mértékben eltér egymástól a regionális egyezmények által biztosított védelmi szint, melynek következtében a strasbourgi bíróság esetjoga által meghatározott tevőleges kötelezettségek58 véleményem szerint nem szolgálhatnak alapjául a valamennyi államtól elvárható minimális védelmi szintnek. A népirtás bűncselekménye autonóm jelentést az Egyesült Nemzetek keretében 1948ban elfogadott Népirtás elleni Egyezménynek köszönhetően kapott, amely a 138 részes tagállammal mind a mai napig a legjelentősebb nemzetközi jogforrása a genocídium tényállásának.59 Az Egyezmény jelentőségét tovább növelte, hogy a Nemzetközi Bíróság már 1951-ben kijelentette egy tanácsadó véleménye során, hogy „a Szerződés kötelező erővel bír azon államokra nézve is, akik nem írták alá, figyelembe véve, hogy olyan alapvető elveket fogalmaz meg, amely valamennyi civilizált nemzet elismer”.60 Az Egyezmény II. cikke tartalmazza a népirtás bűncselekményének definícióját, amelyet ugyan számos szerző kritizált leszűkítő jellege miatt,61mégis számos Nemzetközi Büntetőbíróság (Criminal Tribunal for former Yugoslavia, Criminal Tribunal for Rwanda, International Criminal Court) átvette a fogalmat.62 A népirtás bűntette az Egyezmény értelmében kiterjed a nemzeti, etnikai, faji valamint vallási csoportok teljes vagy részleges kiirtására mind háború, mind béke idejében.63

56

ROSENBERG, 2009, 452. o. Uo. 455. o. 58 A strasbourgi bíróság rendelkezik a legszélesebb esetjoggal az államok pozitív kötelezettségét illetően Rosenberg véleménye szerint. 59 Antonio CASSESE: International Criminal Law, Oxford Universitiy press, 2005, 96. o. 60 ICJ: Reservations to the Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Advisory Opinion, 1951, 15, 23 61 Az Egyezmény így nem terjed ki a kulturális genocídiumra, valamint a politikai csoportosulások tudatos megsemmisítésére. Lásd: CASSESE, 2005, 96-97. o. 62 BELLAMY-REIKE, 2010, 276. o. 63 Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Paris, 1948 57


263

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 264

KEMPLER KáROLY

Az Egyezmény I. cikkének értelmében a szerződő felek nem csak a népirtás tényállásának büntetésére kötelesek joghatóságuk körében, hanem annak megelőzésére is.64A megelőzés kötelezettségének pontos meghatározása azonban nem található meg az Egyezményben, explicite csupán a VIII. cikk említi meg, miszerint valamennyi szerződő fél segítségül hívhatja az Egyesült Nemzetek Szervezetének illetékes szerveit e kötelezettség teljesítése érdekében.65Ennek következtében az elkövetkező évek kérdése marad, hogy milyen mértékű kötelezettségeket ró a megelőzés a tagállamokra. 1948 és az 1990-es évek eleje között a nemzetközi közösség figyelmen kívül hagyta az Egyezmény rendelkezéseit, 1993-ban azonban Bosznia-Hercegovina az Egyezmény megsértése miatt keresetet indított a Jugoszláv Szövetségi Köztársaság (későbbi Szerbia-Montenegró, majd Szerbia) ellen a Nemzetközi Bíróság előtt.66 A Bíróság 2007-ben hozta meg ítéletét, amely nem csak azért tekinthető mérföldkőnek a nemzetközi jog történetében, mert először ítéltek el egy államot az elkövetők felelősségre vonási kötelezettségének megsértéséért, hanem mert a Bíróság először értelmezte a megelőzés kötelezettségét.67 Az ítélet érdekessége, hogy a Bíróság felmentette Szerbiát a népirtás elkövetésének vádja alól, a népirtás megelőzése miatt azonban mégis bűnösnek találta. A Bíróság elöljáróban leszögezte, hogy a megelőzés kötelezettsége normatív és tevőleges kötelezettséget ró az államokra, eloszlatva ezzel a megelőzés tényleges jogi tartalma körüli kételyeket.68A Bíróság értelmezésében ez a kötelezettség elkülönül az elkövetők felelősségre vonásának kötelezettségétől, és több mint az Egyezmény VIII. cikkében felkínált lehetőség igénybevétele.69 Ezt követően a Bíróság – merítve az emberi jogok védelme során kialakított joggyakorlatból -, megállapította, hogy a megelőzés kötelezettsége nem eredményorientált, hanem az

64

Véleményem szerint a szerződés hivatalos magyar változata túlságosan szűkítő jellegű, ezért hibás fordítást takar, hiszen az általános megelőzés kifejezés helyett megelőző rendszabályok elfogadására kötelezi a feleket. (Uo. Article I.) 65 Uo. Article VIII. 66 Eyal MAYROZ: The legal duty to „prevent”: after the onset of „genocide”, In: Journal of Genocide Research 14:1, 2012, 81.o. 67 Scott SHACKELFOLD: Holding States Accountable for the Ultimate Human Right Abuse: A Review of the International Court of Justice’s Bosnian Genocide Case, In: Human Rights Brief 14, no. 3., 2007, 22. o. 68 International Court of Justice: Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, Judgement of 26 February 2007, 427. 69 Uo. 427.

264


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 265


adott állam által tanúsított magatartás alapján bírálandó el.70 Ennek megfelelően a Bíróság szerint a megelőzés magában foglalja mindazon eszközök alkalmazását, amely ésszerű keretek között elérhető az adott állam számára annak érdekében, hogy megelőzze a népirtás előfordulását.71 A megelőzés kötelezettsége tehát mindig az adott körülmények feltárásával állapítható meg, azaz esetről esetre változik. Mivel a Bíróság a Bosznia kontra Szerbia ügyben meghozott ítélete Szerbiával szemben nem a hagyományos értelemben vett joghatóság körében került elbírálásra, hanem exterritoriális alapon, ezért az indokolásban meghatározott további szempontok a védelmi felelősség második pillérnél irányadóak, így azokat a következő pillérnél kívánom ismertetni. A háborús bűntettek az egyre inkább letisztult szokásjog, valamint a háborúk során irányadó szerződések (amennyiben alkalmazhatóak) humanitárius kötelezettségekre vonatkozó előírásainak súlyos megsértését takarják.72 Amint a Tadic-ügyben a volt Jugoszlávia területén elkövetett bűncselekmények felelősségre vonásáért felelős Nemzetközi Törvényszék megjegyezte, ahhoz, hogy súlyos jogsérelem valósulhasson meg három konjunktív feltételnek kell teljesülnie: (i) a háborús bűntettnek egy jelentős érték védelmét szolgáló szabályt kell megsértenie; (ii) e szabálynak szokásjogi vagy szerződéses beágyazottsággal kell rendelkeznie; (iii) valamint a cselekménynek akár a szokásjog, akár a szerződéses jog büntetőjogi felelősséget kell, hogy tulajdonítson.73 Figyelembe véve napjaink konfliktusainak jellegét, kiemelkedő relevanciával bír a védelmi felelősség koncepciója szempontjából az a tény, hogy nem csak a nemzetközi, hanem a belső fegyveres konfliktusok során is irányadó a háborús bűncselekményekre vonatkozó szabályok legnagyobb többsége.74 A háborús bűntettek legjelentősebb szerződéses jogforrását képezi az 1949-ben elfogadott négy Genfi Egyezmény és az ezekhez kapcsolódó 1977-ben elfogadott két kiegészítő jegyzőkönyv, amelyek nem csak a háborús cselekményekben résztvevő személyeket (kombattánsok) védelmezik, hanem azon személyeket is, akik nem, vagy már nem vesznek részt az összecsapásokban (civilek, sebesültek, korábbi kombattánsok, akiket elfogtak). 75 Mára el70

Uo. 430. Uo. 430. 72 CASSESE, 2005, 47. o. 73 International Criminal Court: Judgement Tadic Case, IT-94-1-T 610 74 Ekkehard STRAUSS: A Bird in the Hand is Worth Two in the Bush – On the Assumed Legal Nature of the Responsibility to Protect. In: Global Responsibility to Protect I, 2009, 314. o. HeinOnline 75 CASSESE, 2005, 48. o. 71


265

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 266

KEMPLER KáROLY

fogadottá vált, hogy a Genfi Egyezmények által előirt alapvető normák súlyos megsértésétől való tartózkodás ius cogensnek minősül, azaz feltétetlen alkalmazása kötelező a szerződésben nem részes tagállamok számára is.76 Első olvasatra különös jelentőséggel bírhat a védelmi felelősség második és harmadik pillére szempontjából az I. Genfi Egyezmény I. cikkében meghatározott kötelezettség, amelynek értelmében a szerződő feleknek nem csak tiszteletben kell tartaniuk az Egyezményt, hanem be is kell tartatniuk azt.77 Az Egyezményhez fűzött kommentár azonban kizárólag az adott állam irányítása alatt álló csapatokra vonatkozóan érti a tiszteletben tartatás kötelezettségét és nem célja kiterjeszteni az állam felelősséget az ellenfél magatartására is.78 Ennek fényében az Egyezmény normái véleményem szerint nem alapozhatják meg az államok védelmi felelősségének második és harmadik pillérét, így nem értek egyet Alex J. Bellamy ezen nézetével.79 A védelmi felelősséget megalapozó harmadik bűncselekmény az emberiesség elleni bűncselekmények heterogén halmaza. Az emberiesség elleni bűncselekmények meghatározására elsőként80 a második világháborút követően 1945-ben elfogadott Londoni Statútumban került sor.81 Az előbbi által alkalmazott fogalommal hasonló definíciókat alkalmaztak a Kelet Katonai Bíróságot, a Ruandai Nemzetközi Büntetőbíróságot (ICTR), a Jugoszláv Nemzetközi Büntetőbíróságot (ICYT), valamint a Nemzetközi Büntetőbíróságot (ICC) létrehozó statútumokban. 82 Az említett jogi dokumentumokból levezethetőek az emberiesség elleni bűncselekmények legfontosabb közös jellemzői: (i) valamennyi bűncselekmény az emberi méltóság elleni súlyos támadásként értelmezhető; (ii) nem elszigetelt szórványos cselekmények, hanem a kormány programjának része vagy széleskörű és módszeres gyakorlatot feltételeznek, amelyet a kormány, vagy a de facto hatalom eltűr, illetőleg támogat; (iii) mind háború, mind béke idején elkövethetőek (iiii); a bűncselekmény sértettjeinek civileknek kell lenniük, amennyiben há76

CASSESE, 2005, 98. o. I. Geneva Convention, Geneva, 1949, Article I. 78 Jean S. PICTET (szerk.): Commentary to the I. Geneva Conventions of 1949, Internation Committee of the Red Cross, 1952, 26. o. 79 BELLAMY-REIKE, 2010, 278. o. 80 Az emberiesség elleni bűncselekmény fogalma a világtörténelemben először 1915-ben merült fel az örmény népirtást követően, amikor a franciák, az angolok és az oroszok együttesen kiadtak egy deklarációt, amelyben elítélték a török kormány bűntetteit. (CASSESE, 2005, 67. o.) 81 M. Cherif BASSIOUNI: Crimes Against Humanity Historical Evolution and Contemporary Application, Cambridge University Press, 2011, 3. o. 82 BELLAMY-REIKE, 2010, 279. o. 77

266


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 267


ború alatt követik el, akkor olyan személyeknek, akik, nem vagy már nem vesznek részt az összecsapásokban. Utóbbiakhoz sorolja a nemzetközi szokásjog az ellenséges kombattánsokat is, ellentétben az ICTR, az ICYT, valamint az ICC statútumaival.83 Habár mára az emberiesség elleni bűncselekmények a nemzetközi szokásjog feltétlen alkalmazását igénylő normái között találhatóak, továbbra sem létezik olyan széleskörű nemzetközi szerződés a témában, mint háborús bűntettek esetében a Genfi Egyezmények. Ennek következtében az államok felelőssége csupán az elkövetéstől való tartózkodásra szorítkozik, nem jelenik meg olyan tevőleges kötelezettség, mint a népirtás esetében a megelőzés. Nem lehet figyelmen kívül hagyni azonban azt a tényt, hogy immáron 122 állam részese84 a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútumának, amely az elkövetéstől való tartózkodáson kívül a kivizsgálás és a felelősségre vonás kötelezettségét is magában foglalja.85 Az előző bűncselekményekkel ellentétben az etnikai tisztogatás86 érdekes módon nem minősül önmagában büntetendő törvényi tényállásnak, büntetendőek azonban azok az emberiesség elleni bűntettek, háborús bűntettek, valamint bizonyos esetekben a népirtás, amelyek mind elkövetési magatartásai az etnikai tisztogatásnak. 87 Ennek következtében a Nemzetközi Büntetőbíróság Statútumában az etnikai tisztogatás bűntette a VI. cikkely (népirtás), a VII. cikkelyben (az emberiesség elleni bűncselekmények) valamint a VIII. cikkely (háborús bűntettek) rendelkezései között lelhető fel.88 Annak érdekében, hogy pontosan meghatározhassuk a védelmi felelősség első pillérének a nemzetközi joghoz való viszonyát, érdemes két részre osztani a Világ Vezetőinek Csúcstalálkozóján elfogadott Dokumentum 138. bekezdésesének idevágó rendelkezéseit. A szakirodalom azon megállapítása, amely szerint az első mondatban vállalt kötelezettség már eleve meglévő nemzetközi jogi kötelezettséget takar, úgy gondolom – figyelembe véve e bűncselekmények tilalmának ius cogens jellegét – teljességgel megalapozott, amennyiben a védelem alatt az államoknak a bűncselekményektől való tartózkodást, adott esetben az elkövetők felelősségre vonását értjük. Ezzel szemben nem tartom ennyire egyértelműnek az első pillérhez

83

CASSESE, 2005, 64. o. Rome Statue of the International Criminal Court, Rome, 1998 85 Uo. 86 A fogalom kialakulásának eredete a Boszniában vívott háborúhoz köthető. (Jonath EATON: An emerging norm? Determining the meaning and legal status of the responsibility to protect, In: Michigan Journal of International Law Vol. 32:765, 2011, HeinOnline, 781. o.) 87 STRAUSS, 2009, 315. o. 87 88 Anne-Marie JUDSON: Where is R2P grounded in international law, University of Otago, Dunedin, New Zealand, 2012, 68.o. 84


267

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 268

KEMPLER KáROLY

tartózó megelőzés kötelezettségének ius cogens státuszát, hiszen a megelőzés explicite kizárólag a népirtásról szóló egyezményben található. Erősíti ugyanakkor a megelőzés feltétlen alkalmazást igénylő jellegét az a tény, hogy a Dokumentum elfogadásakor az első pillérben vállalt kötelezettségekkel valamennyi, még a védelmi felelősséggel szemben kritikus álláspontra helyezkedő tagállamok89 is egyetértettek.

3.2. A védelmi felelősség második pillére: a nemzetközi közösség felelőssége a megelőzés terén A védelmi felelősség második pillére, amely a nemzetközi közösség megelőzésének a felelősségét takarja, Ban Ki-moon értelmezése szerint négy részre osztható: (i) az Államok ösztönzése, hogy eleget tegyenek elsődleges védelmi kötelezettségüknek; (ii) segítség nyújtása a számukra, hogy gyakorolhassák kötelezettségüket (iii) kapacitás kiépítésében való közreműködés; (iv) valamint azoknak az Államoknak támogatása, amelyek nyomás alatt vannak még a konfliktus kitörése előtt.90 Amíg a segítség első formája Ban Ki-moon értelmezése szerint a meggyőzés, addig a másik három közös elköteleződést és tevékeny részvételt feltételez a nemzetközi közösség és az állam között, közös azonban mindegyikben, hogy kizárólag békés eszközöket feltételeznek.91 A védelmi felelősség első pillérével ellentétben a második és harmadik pillér nemzetközi jogi beágyazottsága jóval szűkebb körű, következősképpen a Dokumentum e rendelkezései bírnak a leginkább „forradalmi jelleggel”. A Népirtásról szóló Egyezménynek a VIII. cikke foglalkozik a nemzetközi közösség feladataival, amelyben kimondásra kerül, hogy „valamennyi szerződő fél az Egyesült Nemzetek Szervezetének illetékes szerveihez fordulhat annak érdekében, hogy ezek az Egyesült Nemzetek Alapokmányának megfelelően olyan rendszabályokat foganatosítsanak, amelyek véleményük szerint alkalmasak a népirtás (...) megelőzésére és megszüntetésére”. A megfogalmazás módjából következően véleményem szerint nem úgy tűnik, hogy ezeknek a szerveknek kötelezettsége lenne eljárni, sokkal inkább, hogy eljárásukat egy lehetséges alternatívaként kínálja fel az Egyezmény, egyetértve tehát a szakirodalomban elterjedt nézettel.92 Ennek következtében a harmadik fél azon kötelezettsége, hogy megelőzze a népirtást, igen bizonytalan, így további magyarázatra szorul egyrészt az Egyesült Nemzetek Szervezetének felelősségét illetően, másrészt a részes tagállamok vonatkozásában.

89

Pl. Kína, Oroszország, Indonézia, Kuba, Venezuela stb. Ban KI-MOON, 2009, 28. bek. 91 Uo. 92 MAYROZ, 2012, 81.o. 90

268


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 269


Az Egyesült Nemzetek Szervezetének felelőssége már kizárólag az Alapokmány 105. cikkét figyelembe véve is értelmezhetetlen, hiszen immunitást élvez. Felmerül azonban a kérdés, hogy ez az immunitás kiterjed-e olyan súlyos bűncselekményekre, mint a népirtás bűntette akkor, amikor a Biztonsági Tanács rendelkezett megfelelő információval és kapacitással, hogy megelőzze annak elkövetését. Az iménti kérdésben foglalt állást a holland legfelső bíróság akkor, amikor 2012-ben joghatóság hiányára hivatkozva elutasította a Srebrenicai Édesanyák Egyesületének az Egyesült Nemzetek Szervezete elleni keresetét. 93 A bíróság ítéletében kimondta, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete abszolút immunitást élvez,94 amelyet még az Emberi Jogok Európai Egyezményében biztosított bírósághoz fordulás joga sem derogálhat. A bíróság az 1969. évi bécsi egyezmény releváns rendelkezéseinek figyelembe vétele után az emberi jogok oldaláról közelítette meg a kérdést, okfejtésében arra hivatkozott, hogy szükségszerű és arányos a jogkorlátozás, hiszen az áldozatoknak lehetősége van mind a holland állam, mind az elkövetők felelősségre vonására.95 Ugyanebben az ügyben a felperesek pertársaságban perelték a holland államot is. A holland legfelső bíróság érvelésében az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatára hagyatkozott,96 amikor a holland állam felelősségéről kellett határoznia. A strasbourgi bíróság ugyanis már 2007ben megállapította, hogy a bírói kontroll tagállamok általi kiterjesztése a Biztonsági Tanács határozatának a felhatalmazása alapján kivitelezett műveletekre egyrészt veszélyeztetné a Biztonsági Tanácsot legfőbb feladatának az ellátásában, másrészt veszélyeztetné a katonai akciók eredményességét is.97 A holland legfelső bíróság előbbi döntése, úgy vélem, megkerülhetetlen a védelmi felelősség második és harmadik pillére szempontjából, hiszen immunitást biztosított a megelőzés felelősségének vonatkozásában azoknak az államoknak, akik a Biztonsági Tanács határozatát hajtják végre. Kritikus jelentőséggel bírhat ez a rendelkezés, hiszen így az államok mentesülni

93

Az egyesület keresetében arra hivatkozott, hogy az Egyesült Nemzetek Szervezete valamint a holland állam részlegesen felelős az 1995-ben kialakított védelmi övezet srebrenicai kudarcáért, ahol holland békefenntartók állomásoztak, és amely biztonsági területet a Biztonsági Tanács határozata alapján alakítottak ki. Ezen szervek bukása következtében és az azt követő népirtás összesen 8.000 ember halálát okozta. (Supreme Court of the Netherlands, Judgement 10/04437, 2012, 4.1.1) 94 Uo. 4.3.6 95 Uo. 4.1.2 96 European Court of Human Rights: Behrami v. France and Saramati v. France, Germany and Norway, Decision no. 71412/01, 78166/01, 2007 97 Supreme Court of the Netherlands, Judgement 10/04437, 2012, 4.3.4


269

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 270

KEMPLER KáROLY

tudnak a Nemzetközi Bíróság által a Bosznia kontra Szerbia ügyben felállított roppant szigorú felelősségi szabály alól, arra ösztönözve ezáltal a nemzetközi közösséget, hogy minél előbb szülessen az ügyben Biztonsági Tanács által hozott határozat. Az államok nemzetközi felelőssége szempontjából megkerülhetetlen az ENSZ keretében működő Nemzetközi Jogi Bizottság (International Law Commission, ILC) által 2001-ben elkészített Államfelelősségi Tervezet (Responsibility of States for Internationally Wrongful Acts).98 Az 59 cikkből álló tervezetet ugyan az ENSZ Közgyűlése többször is a tagállamok figyelmébe ajánlotta, nemzetközi szerződés azonban mind a mai napig nem született belőle. Ennek ellenére a dokumentum cikkeinek túlnyomó többsége, ahogy ezt a Nemzetközi Bíróság több ítéletében is megállapította, fennálló nemzetközi szokásjogot tükröz.99 A Tervezet 40. illetőleg 41. cikke vonatkozik a nemzetközi közösség felelősségére abban az esetben, ha egy állam egy feltétlen alkalmazást igénylő nemzetközi jogi kötelezettségét súlyosan megszegi. A Bizottság tehát minőségi különbséget tesz azáltal, hogy elismeri bizonyos állami jogsértések nem csak a közvetlenül sértett államot, hanem az egész nemzetközi közösséget érintő voltát.100 A Bizottság distinkciója nem előzmény nélküli, ugyanis a Nemzetközi Bíróság 1970-ben a Barcelona Traction ügyben már kimondta, hogy bizonyos kötelezettségek az egész nemzetközi közösség felé irányulnak, és figyelembe véve az ügyben releváns jogok jelentőségét, valamennyi államnak jogi érdeke fűződik a védelmükhöz.101 Annak érdekében, hogy az egész nemzetközi közösség felelőssége felmerülhessen, a jogsértésnek elsőként egy feltétlen alkalmazást igénylő nemzetközi jogi normába kell ütköznie.102 Azon négy bűncselekmény elkövetése, amelyekre a védelmi felelősség hatálya kiterjed, egyértelműen ilyen jellegű jogsértéseknek minősülnek, azaz a Tervezetben kifejtett rendelkezések a harmadik pillérre is maradéktalanul alkalmazhatóak. Ennek indoka az a dogmatikai elhatárolás, hogy a bűncselekmények elkövetése megkezdődött, ezért a megelőzés már fogalmilag kizárt.

98

Anthony AUST: Handbook of International Law, Cambridge University Press, 2010, 376. o. KARDOS Gábor – LATTMANN Tamás (szerk.): Nemzetközi jog, ELTE Eötvös Kiadó, 2010, 437. o. 100 International Law Commission: Draft articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts with commentaries. In: Yearbook of the ILC, 2001, vol. II., 110. o. 101 International Court of Justice: Belgium v. Spain, Judgement of 5 February 1970, 33. 102 Draft articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts, ILC, 2001, Article 40 99

270


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 271


Nem ilyen egyértelmű azonban - ahogy ezt már korábban is kifejtettem -, hogy a megelőzés kötelezettségének elmulasztása a háborús bűntettek, az emberiesség elleni bűncselekmények, valamint az etnikai tisztogatás esetében érvényesül-e. Ezekből kifolyólag a Tervezetben kifejtettek csak akkor alkalmazhatóak a második pillér vonatkozásában, ha a vizsgált kötelezettségek ius cogens jellegét elismerjük. Súlyos jogsértésről a Tervezet 40. cikk második bekezdésének értelmében akkor beszélhetünk, ha „az adott állam a jogsértést nagymértékben vagy rendszerszerűen követi el”. Mivel mind a négy bűncselekményi tényállás fogalmi eleme egy meghatározott küszöbérték, ezért okkal tehetjük fel, hogy valamennyi megfelel a két minőségi követelménynek, tehát kiváltják a nemzetközi közösség második pillérbeli felelősségét. A megelőzés elmulasztása esetén a minőségi jelzők megítélése precízebb vizsgálatot igényel, mint az előző esetben, de egyáltalán nem gondolom fogalmilag kizártnak azt, hogy egy ilyen jellegű jogsértés (tehát ami a bűncselekmény tényleges elkövetését nélkülözi), ne lehetne kiterjedt vagy rendszerszerű. A Tervezet 41. cikke sorolja fel a feltétlen alkalmazást igénylő nemzetközi norma súlyos megsértésének jogkövetkezményeit: (i) az államoknak törvényes eszközöket felhasználva együtt kell működniük annak érdekében, hogy megakadályozzák a jogsértést; (ii) semelyik állam sem ismerheti el jogszerűnek a jogsértéssel kialakult helyzetet; (iii) semelyik állam sem biztosíthat segítséget és támogatást annak érdekében, hogy fenntartsák a jogsértést. Elemezve e jogkövetkezményeket egyértelműen megállapítható, hogy a legsúlyosabb terhet az államok számára a megakadályozásban való együttműködés kötelezettsége rója, hiszen a többivel ellentétben ez tevőleges magatartásra kötelez. Figyelembe véve a lehetséges szituációk egyedi jellegét, maga a Tervezethez fűzött kommentár sem részletezi, pontosan milyen együttműködés keretében kötelesek az államok eljárni.103 Mindezek ellenére a kommentár megemlíti, hogy az illetékes nemzetközi szervezetek – különösen az ENSZ – fórumává válhat egy ilyen típusú együttműködésnek. 104 A kommentár továbbá hangsúlyozza, hogy az együttműködés kötelezettsége valamennyi államot terheli, beleértve azokat is, akiket a jogsértés nem érintett közvetlenül, 105 alátámasztva ezzel az államok egyetemes felelősségét, melyet a védelmi felelősség második pillére keretében vállaltak.

103

International Law Commission: Draft articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts with commentaries. In: Yearbook of the ILC, 2001, vol. II., 114. o. 104 Uo. 105 Uo.


271

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 272

KEMPLER KáROLY

A fentieknél is homályosabb az a kérdés, hogy az államok pontosan milyen cselekményeket kötelesek foganatosítani, hiszen a kommentár csupán annyit mond ki, hogy közösnek és összehangoltnak kell lennie az államok válaszreakciójának.106A Nemzetközi Jogi Bizottság önmérsékletet tanúsítva a kommentárban azt is megjegyzi, hogy a nemzetközi jog jelenlegi állása szerint kérdéses lehet, hogy az államoknak hasonló együttműködési kötelezettsége valóban létezik-e,107 azaz a tervezet 40. cikkének 1. bekezdése „egy progresszív fejlődését tükrözheti a nemzetközi jognak”.108 Ezt a Nemzetközi Jogi Bizottság által szándékosan hagyott szabályozási űrt lenne képes kitölteni a védelmi felelősség konzekvens nemzetközi gyakorlata, biztosítva ezzel az előremutató együttműködés kötelezettségének tényleges jogi kötőerejét. Visszatérve a Bosznia kontra Szerbia ügyre, az ítélet különlegessége, hogy a Nemzetközi Bíróság elszakította a népirtás megelőzésének kötelezettségét a területi vonatkozásaitól, amikor a hagyományos értelemben vett joghatóságot felcserélte a befolyásolási képesség új, ugyanakkor merőben bizonytalanabb fogalmával.109 A Bíróság értelmezésében „az államoknak a népirtást elkövetni szándékozó személyekre gyakorolható befolyásolási képessége alapján ítélhető meg felelősségük, amelynek értékelése során számos összetevőt figyelembe kell venni”. 110, 111 Az ítéletben a Bíróság három „összetevőt” nevesített. A földrajzi közelséget, valamint a politikai és egyéb kapcsolódási pontokat az állam szervei és az esemény legfőbb szereplői között.112 A Bíróság előbbieken felül egy jogi szempontot is mérlegelt, amikor megállapította, hogy valamennyi állam reakciójának korlátot szabnak a nemzetközi jog mindenkori normái.113 Ezeket követően a Bíróság egy meglehetősen homályos kijelentésében megállapította, hogy „az Államok befolyásolási képessége eltér az adott szituációhoz és a népirtás bűntettétől

106

International Law Commission: Draft articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts with commentaries. In: Yearbook of the ILC, 2001, vol. II., 114. o. 107 Edward Luck véleménye szerint a nemzetközi jognak csak rendkívül progresszív és széleskörű értelmezésével lehet feltételezni, hogy hasonló kötelezettség valóban létezik. (Edward LUCK: The United Nations and the Responsibility to Protect, The Stanley Foundation, 2008, 5. o.) 108 International Law Commission: Draft articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts with commentaries. In: Yearbook of the ILC, 2001, vol. II., 114. o. 109 Andrea GATTINI: Breach of the Obligation to Prevent and Reparation Thereof in the ICJ’s Genocide Judgement, In: The European Journal of International Law, Vol. 18., 2007, 699. o. 110 International Court of Justice: Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, Judgement of 26 February 111 (GATTINI, 2007, 701.o.) 112 Uo. 113 Uo.

272


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 273


veszélyeztetettekhez fűződő jogi viszonyát illetően”. 114 További bizonytalanságra adhat okot, hogy a Bíróság kijelentéséből egyértelműen levezethető, hogy csak példálózó jellegű felsorolást alkalmazott, utat hagyva ezzel eltérő szempontok figyelembevételére a későbbi esetek során. Az államokat terhelő megelőzési kötelezettség időbeli dimenzióját tekintve is rendkívül szigorú követelményeket állított fel a hágai székhelyű bíróság. Meghatározta, hogy a vizsgált kötelezettség akkor válik aktuálissá „amint értesül, vagy normális körülmények között értesülnie kellett volna az Államnak a népirtás felmerülésének komoly kockázatáról”.115 A Bíróság ezzel egy objektív követelményt szabott és lehetővé tette egy állam elítélését akkor is, ha saját felróható magatartásának köszönhetően nem értesült a kockázatokról. A Bíróság által kifejtett szempontrendszer alapján kirajzolódni látszik azoknak az államoknak a köre, amelyeknek kötelezettsége keletkezik az adott népirtás elkerülésére, megakadályozására. Ennek következtében a védelmi felelősség második pillére konkretizálódni tud és a kollektív, egész nemzetközi közösséget átfogó – és így megfoghatatlan - felelősségi képlet helyett egy valós felelősség, egy valós tevőleges kötelezettség jöhet létre. Akadályozza ugyanakkor a felelős államok körének pontos lokalizálását, hogy a Nemzetközi Bíróság nem szabott objektív ismérveket annak meghatározására, hogy mikor rendelkezik egy állam megfelelő mennyiségű befolyásolási képességgel annak érdekében, hogy megakadályozza a népirtás elkövetését.116 Ehelyett a Bíróság ítéletében csupán a szerb állam és a boszniai szerb hadsereg közötti szoros kapcsolatot hangsúlyozta. Az ítéletből az sem nem derül ki, hogy pontosan milyen megelőzési intézkedéseket kellett volna foganatosítania Szerbiának, ebből kifolyólag pedig a Bíróság nyitva hagyta a megelőzés kötelezettségének tényleges tartalmát.117 Amint már fentebb megemlítettem, a népirtás bűntette az egyedüli a négy, védelmi felelősség szempontjából releváns bűncselekmény között, amely esetében a megelőzés kötelezettségére explicite felelősséget vállaltak a tagállamok, de – figyelembe véve az Egyezmény pontjainak ius cogens jellegét – ezen kötelezettség nem csak a szerződő államokat terheli. Ebből kifolyólag a háborús bűntetteknél, az emberiesség elleni bűncselekményeknél valamint azon etnikai tisztogatásoknál, amelyeknek az elkövetési magatartása nem a népirtás hatálya alá tartozó cselekmény, a nemzetközi közösség megelőzési kötelezettsége csak abban az esetben bírhat normatív tartalommal, ha elfogadjuk, hogy elsődlegesen valamennyi állam köte-

114

Uo. ROSENBERG, 2009, 472. o. 117 Uo. 469. o 115


273

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 274

KEMPLER KáROLY

lezettséggel tartozik a vizsgált bűncselekmények megelőzésére a saját joghatósága alá tartozó területeken. Megerősíti a megelőzési kötelezettség kiterjesztését az a mára már széles körben elterjedt tendencia, amely a népirtást tágabb értelemben használja, mint ahogy az a jogi definícióból következne, vagyis ideért olyan jogsértéseket, amelyek inkább az emberiesség elleni bűncselekmények tényállásának felelne meg.118 Sőt, a civil szféra számos eleme - programadó személyiségek, kutatók és aktivisták - a következetes jogi terminológiát figyelmen kívül hagyva a „tömeges sérelmek” 119 kifejezést használják, így az ICISS jelentése is. 120 A fogalmak összemosódása nem véletlen, hiszen többször bebizonyosodott már a történelem során, hogy a népirtás szó használata inkább elriasztotta a cselekvéstől,121 mint mobilizálta volna a nagyhatalmakat.122 További érvként szolgálhat a megelőzési kötelezettség kiterjesztésére, hogy a Nemzetközi Bíróságnak az exterritoriális alapon meghozott Bosznia kontra Szerbia ítélete itt is iránymutatással szolgálhat, hiszen az általa felállított felelősségi szabály alkalmazhatónak tűnik a másik három bűncselekmény esetében is. Összességében tehát, amikor a nemzetközi közösség egy jogi kötőerővel nem rendelkező közgyűlési határozatban egyhangúan kötelezettséget vállalt többek között arra, hogy megelőzési felelősséggel tartozik a négy bűncselekmény kialakulása körében valamennyi állam minden lakosával szemben, nem egy jogi beágyazottságot teljesen nélkülöző politikai nyilatkozatot tett. Alátámasztani látszik ugyanis a nemzetközi közösség felelősségét az Államfelelősségi Tervezet 41. cikke, a Nemzetközi Bíróság Bosznia kontra Szerbia ügyben hozott ítélete, valamint az emberi jogok védelmének globális kiteljesedése az államok tevőleges preventív kötelezettségének erősödésével.123 Gyengíti azonban a megelőzési felelősség kötelezettségének normatív jellegét az a korábban már említett tény, hogy explicite csak a népirtás, valamint a háborús bűntettek esetében vállaltak kötelezettséget az államok a megelőzésre.

118

Uo. 475. o. Uo. 120 Uo. 121 Az USA 1994-ben azért nem használta a népirtás kifejezést a ruandai eseményekkel kapcsolatban, mert „bizonyos kötelezettségek merülnek fel ezzel együtt”. (BELLAMY-REIKE, 2010) 122 ROSENBERG, 2009, 475. o. 123 Uo. 476. o. 119

274


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 275


3.3. A védelmi felelősség harmadik pillére: a nemzetközi közösség felelőssége a válaszreakció és a beavatkozás terén A védelmi felelősség harmadik pillére a főtitkár értelmezésében valamelyest összeolvad a második pillérrel, hiszen e pillér közé sorol olyan – a nemzetközi közösség eszköztárában fellelhető – intézkedéseket, amelyek békés jellegűknél fogva a második pillér vonatkozásában is alkalmazásra kerülhetnek. 124 Az elhatárolás alapját az adott konfliktus jellege adja. Ha megelőzésről már nem lehet szó, mert a releváns bűncselekmények elkövetése megkezdődött, akkor aktivizálódhat a védelmi felelősség utolsó pillére, a válaszreakció. A védelmi felelősség harmadik pillérét - mind dogmatikai, mind gyakorlati okokból - érdemes két részre osztani. Az első csoportba tartoznak a world Summit Document 139. pontjának első mondata keretében foglalt „diplomáciai, humanitárius és egyéb békés eszközök összhangban az Alapokmány VI. és VIII. fejezetével”. A második csoportot a vizsgált dokumentum következő mondatában rögzített kollektív válaszreakciók jelentik, melyek legfontosabb közös tulajdonságát kényszerítő jellegük jelenti. Ezen csoportból - jelentőségének és a szakirodalom által tanúsított érdeklődésnek köszönhetően - kiemelkedik a fegyveres intervenció, mint ultima ratio jellegű megoldás. Az első csoportba tartozó válaszreakciók nem csak békés jellegük miatt térnek el a második csoporttól, hanem azért is, mert ezeknek az igénybevételére a világ vezetői egyértelműen „felelősséget vállaltak”, azaz elméletben kizárták a szelektivitást biztosító esetről-esetre történő megfogalmazást. Érdekesség, hogy a szakirodalom a harmadik pillér vonatkozásában kizárólag a kényszerítő elemeket tartalmazó második csoportot részletezi,125 és teljesen figyelmen kívül hagyja a békés eszközök alkalmazhatóságát. Ennek az indoka abban kereshető, hogy a második és a harmadik pillér intézkedései közötti átfedések miatt a harmadik pillér első csoportja a második pillérben feloldódik. További magyarázat lehet, hogy a megelőzési kötelezettség kiterjesztő értelmezése magában foglalja a már kialakult konfliktusok eszkalálódásának megakadályozását is. Amennyiben a békés eszközök nem bizonyulnak sikeresnek, - a fokozatosság elvét maradéktalanul betartva – sor kerülhet a védelmi felelősség harmadik pillérének második csoportjába tartozó intézkedések foganatosítására. Mielőtt azonban részletesen elemezném e

124 125

Ban KI-MOON, 2009, 49. bek. Lásd: BELLAMY-REIKE, 2010; STRAUSS, 2009; PAYANDEH, 2010


275

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 276

KEMPLER KáROLY

válaszreakciók jogosságát, érdemes megvizsgálni a Világ Vezetőinek Csúcstalálkozóján elfogadott Dokumentum tárgyalásának történetét, ugyanis ez messzemenően alátámasztja a nemzetközi közösség vélekedését (opinio iuris-át)126 a védelmi felelősség kényszerítő jellegéről. 2005. augusztus 3-án – amikor a Dokumentum végleges verziója már kirajzolódni látszott – az USA hozzáállása radikálisan megváltozott, köszönhetően John Bolton új amerikai ENSZ nagykövet kinevezésének. 127 Bolton a Dokumentum számos pontján kívánt alapvető változtatásokat elérni, így a védelmi felelősségre vonatkozó rendelkezéseket is módosítani szándékozta.128 Érvelésének magját az a felfogás képezte, mely szerint a honos államok és a nemzetközi közösség felelősségének jellege alapvetően különbözik egymástól, és álláspontja szerint az akkori Dokumentum tervezete ezt a jelentős distinkciót nem tükrözte. A tagállamoknak címzett leveleiben – amelyeket később az általa használt megszólítás miatt „Kedves Kollégák leveleknek” hívtak –, a nagykövet kijelentette: „amíg az államoknak jogi kötelezettségük van arra, hogy megvédjék saját lakosságukat, addig a nemzetközi közösség felelőssége a cselekvésre inkább morális, mint jogi kötelezettség”.129 Majd Bolton a következőképpen folytatta: „az USA nem ismeri el, hogy akár az ENSZ-nek, akár a Biztonsági Tanácsnak, akár bizonyos államoknak nemzetközi jogi kötelezettsége van arra, hogy beavatkozzanak”.130 Az ENSZ-hez kezdetektől fogva kritikusan közelítő amerikai diplomata tevékenységének köszönhetően a védelmi felelősség harmadik pillérének megfogalmazása radikálisan megváltozott és a nemzetközi közösség „kötelezettség vállal” kifejezés helyett a „készek vagyunk” szóösszetétel került elfogadásra. Mindezek ellenére a végső Dokumentum nem zárta ki a Biztonsági Tanácson kívüli beavatkozás lehetőségét, melyhez Anglia is ragaszkodott.131 A 77 Csoport (Group 77) kétségét fejezte ki a koncepcióval kapcsolatban. Véleményük szerint a védelmi felelősség bizonyos országokban hozzájárulhat nem kívánatos kormányváltásokhoz.132 Kilenc ország (Kuba, Pakisztán, Irán, Venezuela, Algéria, Szíria, Indonézia,

126

Jennifer M. wELSH and Maria BANDA: International Law and the Responsibility to Protect: Clarifying or Expanding States’ Responsibilities? In: Global Responsibility to Protect 2, 2010, 229. o. 127 BELLAMY, 2008, Kindle version 128 Uo. 127 129 Luke GLANVILLE: The International Community’s Responsibility to Protect, In: Global Responsibility to Protect 2, 2010, 293. o. 130 wELSH-BANDA, 2010, 228. o. 131 BELLAMY, 2008, Kindle version 132 STRAUSS, 2009, 298. o.

276


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 277


Egyiptom, Vietnám) élesen bírálta a védelmi felelősséget, ugyanis szerintük a védelmi felelősség megkülönböztethetetlen a humanitárius intervenciótól, így az a szuverenitás megsértésével egyenlő.133 Figyelembe véve az előbb ismertetett véleményeket, megállapítható, hogy a tagállamok legnagyobb többsége – kivéve az Európai Unió tagjait és Kanadát – nem kívánta jogi kötőerővel felruházni a védelmi felelősség harmadik pillérét, melyből kifolyólag csak rendkívül progresszív, már-már a realitást súroló értelmezéssel lehet valamelyest amellett érvelni, hogy a harmadik pillér is több mint morális, politikai nyilatkozat. A world Summit Document a Biztonsági Tanácsot határozza meg a harmadik pillér keretében foganatosítható kényszerítő jellegű válaszreakciók legfőbb, de nem kizárólagos szervének, amely az ENSZ Alapokmányának VII. fejezete alapján akkor jogosult eljárni, ha a béke bárminő veszélyeztetésének vagy megszegésének ténye áll fenn. A nemzetközi béke és biztonság fogalma az emberi jogok védelmével párhuzamosan teljesedett ki, melynek következtében a Biztonsági Tanács azon gyakorlata, hogy az államokon belüli konfliktusokat a nemzetközi béke és biztonság veszélyeztetésének ismerje el, már évtizedekkel korábban kialakult. (Utalok itt az 1948-as palesztinai esetre, valamint az 1961es kongói esetre.)134 A hidegháború befejeztével már széles körben elfogadottá vált, hogy egy államon belüli rendkívüli erőszak elő tudja idézni az Alapokmány VII. fejezetének kényszerítő intézkedéseit, következésképpen a védelmi felelősség szempontjából releváns négy bűncselekmény esetében minden további nélkül lehetősége van a Biztonsági Tanácsnak kényszerítő jellegű rendszabályok elfogadására valamint ultima ratio fegyveres beavatkozásra. Az Államfelelősségi Tervezet 40, illetőleg 41. cikke a harmadik pillér kényszerítő jellegű intézkedései esetében is irányadóak lehetnek, alkalmazásuk szükségességét egyértelműsíti az a tény, hogy a releváns bűncselekmények elkövetése megkezdődött, azaz a súlyos jogsértések jogkövetkezményeit az államoknak minden esetben lehetőségük (kötelezettségük) van alkalmazni. Különös jelentőséggel bír az a tény, hogy a kommentár nem határozza meg pontosan, milyen rendszabályokat köteles foganatosítani az államok közössége a jogsértés megszüntetése érdekében, ebből kifolyólag magas fokú mérlegelési lehetőséget biztosít az államoknak a cselekvési mód kiválasztására. Az együttműködési kötelezettség egyedüli korlátjaként a kommentár kimondja, hogy az ellenreakciónak a nemzetközi jog normái között kell maradnia, így a fegyveres beavatkozás lehetősége kizárólag az Alapokmány VII. fejezetére szűkül. 133 134

EATON, 2011, 789. o. S/RES/54, 15 July 1948; S/RES/161B, 21 February 1961. (STRAUSS, 2009, 319. o.) BiBó ist ván szakkollégium

277

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 278

KEMPLER KáROLY

4. A védelmi felelősség aktuális gyakorlata: a líbiai beavatkozás 4.1 A felkelés és a beavatkozás története A nyugati sajtó által arab tavasznak keresztelt135 eseménysorozat egy tunéziai kiskereskedő, Mohamed Bouazizi rendszert kritizáló öngyilkosságával kezdődött, 2011 januárjára pedig elérte a negyvenkét éve hatalmon lévő diktátor, Moammer Kadhafi államát is.136 Az egységes ernyő szervezetbe (Ideiglenes Líbiai Tanács) tömörült líbiai ellenzék felbátorodva azon, hogy Tunéziában és Egyiptomban is megdöntötték a helyi diktátorok egyeduralmát, február 17ére meghirdette az egész országra kiterjedő Düh Napját.137 A líbiai diktátor a reformok bevezetésének ígérete helyett azonban a nyilvánosság előtt „csótányoknak”138 nevezte az ellenzék tagjait és megesküdött arra, hogy „házról-házra levadássza és kivégezteti őket”.139 Közvetlenül a fegyveres konfliktus kitörése után az ENSZ emberi jogi főbiztosa Navi Pillay megbízható forrásokra hivatkozva elítélte a Kadhafi-rezsim brutális fellépését140utalva arra, hogy a békés civilekkel szemben elkövetett kiterjedt és rendszerszerű támadás akár az emberiesség elleni bűncselekmény elkövetésének gyanúját is megalapozhatja.141 Hasonló megállapításokra jutottak az ENSZ főtitkár népirtás megelőzési valamint védelmi felelősségi területekért felelős különleges tanácsadói, illetve a Biztonsági Tanács elnöke is, ők sajtónyilatkozataikban ítélték el a líbiai hatóságok erőszakos tetteit.

135

Az arab tavasz kifejezést elsőként Marc Lynch politológus, amerikai professzor használta, aki a Foreign Policy nevezetű amerikai folyóiratban írt cikkében így hivatkozott az iszlám világban zajlódó eseményekre. Később az arab szakirodalom által elvetett megnevezés azonban már 2005-ben is felmerült a Bush-adminisztráció idején (http://blog.foreignpolicy.com/posts/2011/11/04/who_first_used_the_term_arab_spring, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10.) 136 http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/arab-spring-end-anyone-guess, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. 137 http://www.aljazeera.com/news/africa/2011/02/201121755057219793.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. 138 A szóhasználat rejtélyesen hasonlít a hutu rádió által sugárzott üzenetre 1994-ben Ruandában. (Spencer ZIFCAK: The Responsibility to protect after Libya and Syria, In: Melbourne Journal of International Law Vol 13, 2012, HeinOnline, 61. o.) 139 http://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-12544624, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. 140 Uo. 141 A líbiai helyzetre vonatkozóan a Biztonsági Tanács itt utal először explicite a Kadhafi-rezsim védelmi felelősségére saját lakosságával szemben. Ennek ellenére, a védelmi felelősség nemzetközi dimenziójára nincs kifejezett utalás, de a sajtónyilatkozat felhívja a tagállamokat a humanitárius segítség nyújtására. ENSZ Biztonsági Tanácsa: Security Council Press Statement on Lybia, 2011. február 22, S/10180

278


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 279


Kiemelkedő jelentőséggel bírt, hogy a releváns regionális nemzetközi szervezetek (Afrikai Unió, Arab Liga valamint az Öböl Menti Együttműködési Tanács) a fegyveres konfliktus szinte első pillanatától kezdve aktívan közreműködtek a válsághelyzet megoldásában és nyilatkozataikban elítéltek a Kadhafi-rezsim civil lakosságot érintő intézkedéseit és politikai megoldásra hívták fel a feleket.142 A nemzetközi közösség egyhangú figyelmeztetése ellenére a líbiai hatóságok folytatták a demonstrálók rendszerszerű levadászását, amelynek következtében a Biztonsági Tanács február 26-án rendkívüli gyorsasággal egyhangúan elfogadta az 1970. számú határozatát.143 A határozat elítélte az emberi jogok kiterjedt és rendszerszerű megsértését és figyelmeztette a líbiai kormányt saját lakosságával szembeni védelmi felelősségére.144 A Biztonsági Tanács szankcióként a Nemzetközi Büntetőbíróság ügyésze elé utalta az ügyet, miközben fegyver embargót, utazási tilalmat és vagyonzárolást léptetett életbe a Kadhafi-rendszer prominens vezetőivel szemben. 145A líbiai kormány azonban továbbra is elzárkózott a politikai megoldástól és márciusban már egy sikeres ellentámadás keretében az utolsó jelentős ellenzéki központhoz, Benghazihoz közeledtek a kormányerők.146 Ilyen előzményekkel hozta meg a Biztonsági Tanács március 17-én kelt 1973. számú határozatát, mellyel az ENSZ történelmében először adott felhatalmazást egy működő kormány beleegyezése nélkül fegyveres kényszerítőeszközök bevetésére az Alapokmány 42. cikkével összhangban.147 A határozat értelmében a tagállamok minden lehetséges eszközt igénybe véve védhetik meg a civil lakosságot az őket közvetlenül fenyegető támadásoktól.148 Az Öböl Menti Együttműködési Tanács indítványára a Biztonsági Tanács repülési tilalmat rendelt el Líbia fölött annak érdekében, hogy megfékezze a civil lakosságot sem kímélő kazettás bombák ledobását.149 A határozat elfogadásától számított kevesebb, mint negyvennyolc óra után az USA Franciaországgal és az Egyesült Királysággal karöltve megkezdte a líbiai kormányerők azon állá-

142

ZIFCAK, 2012, 61. o. http://www.aljazeera.com/news/africa/2011/02/2011223125256699145.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.12. 144 Uo. 145 S/RES/1970, 2011 146 Mehrdad PAYANDEH: The United Nations, Military Intervention and Regime Change in Libya. In: Virginia Journal of International Law, Vol. 52, 2012, 377. o. 147 ZIFCAK, 2012, 64. o. 148 S/RES/1973, 2011 149 S/RES/1973, 2011 143


279

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 280

KEMPLER KáROLY

sainak bombázását, ahonnan támadás volt várható a civilekkel szemben. 150 Megállapítható, hogy a határozatban célként megfogalmazott civilek védelmének ez a cselekmény tett leginkább eleget, anélkül, hogy nyíltan elősegítette volna a kormányváltást.151 Időközben a Nemzetközi Büntetőbíróság ügyésze kiadta az elfogatóparancsot Kadhafi ellen olyan bizonyítékokra hivatkozva, amelyek alátámasztották a regnáló líbiai rezsim rendszerszerű emberöléseit fegyvertelen civilekkel szemben.152 Amint egyértelművé vált, hogy az ellenzéki erők képtelenek komolyabb külső segítségnyújtás nélkül legyőzni a kormánycsapatokat, a NATO további légi csapásokat hajtott végre, amelyeket Oroszország már aránytalannak minősített és ezért elítélt.153 2011. november 1-jén - miután Kadhafi meghalt és a kormányerők megsemmisültek vagy szétszéledtek - a Biztonsági Tanács a líbiai misszió befejése mellett döntött.154

4.2 A releváns szakirodalom vélekedése A releváns szakirodalomban erősen megosztott, sokszor egymásnak ellentmondó álláspontok alakultak ki a líbiai beavatkozást illetően. A kifejtett véleményeket némileg leegyszerűsítve két egymással ellentétes következtetésekre jutó csoport alakult ki. Az egyik oldalon a szerzők üdvözölték az ENSZ fegyveres beavatkozást felhatalmazó határozatát, és a védelmi felelősség normájának megvalósulásaként értékelték a NATO líbiai misszióját. Talán a leghíresebb szerző ebből a csoportból Gareth Evans, aki a líbiai beavatkozásról a következőképp vélekedett: „tankönyvszerű példája a védelmi felelősség normájának, amely úgy működött, ahogy azt egykor elképzelték”.155 Az előbbiekhez képest merőben más következtetésre jutottak azok a szerzők, akik alaposabb vizsgálat alá vették a vonatkozó Biztonság Tanács általi határozatokat és az azt megelőző vitákat, a NATO fegyveres beavatkozásának történetét, valamint az egyes állami vezetők által március 17-e után kifejtett véleményeket. Ez a csoport még inkább heterogénebb véle-

150

ZIFCAK, 2012, 65. o. Uo. 152 http://www.washingtonpost.com/national/national-security/international-court-issues-gaddafiarrest-warrant/2011/06/27/AGlAZKnH_story.html , utolsó letöltés ideje: 2014.10.12. 153 ZIFCAK, 2012, 65. o. 154 S/RES/2016, 2011 155 http://www.gevans.org/speeches/speech448%20interview%20RtoP.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. 151

280


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 281


ményekkel bír, mint a Gareth Evans által fémjelzett szakmai közösség, közös jellemzőjüknek az tekinthető, hogy valamennyien kétségbe vonják a védelmi felelősség, mint szokásjogi norma megvalósulását Líbia esetében.

4.3. A civilek védelme Az egyik legszembetűnőbb jellemzője a líbiai konfliktusnak – ahogy erre David Berman és Christopher Michaelsen rámutatott kiváló esszéjében156 –, hogy a védelmi felelősség koncepciója csak rendkívül marginális szerepet töltött be a Biztonsági Tanács ülésein és a vonatkozó határozatokban. A tizenöt tagot számláló Biztonsági Tanácsból összesen két tagállam (Kolumbia és Franciaország) utalt explicite a védelmi felelősség koncepciójára mint jogalapra a Kadhafirendszerrel szembeni gazdasági szankciók elfogadásakor. A francia nagykövet volt az egyetlen olyan személy a Tanácsban, aki a védelmi felelősség nemzetközi közösséget terhelő harmadik pillérét is kiemelte.157 A Biztonsági Tanácsban kifejtett véleményeket leképezte a testület által elfogadott határozat, amelyben kizárólag a védelmi felelősség első pillérére történt utalás, ráadásul csak a határozat bevezető részében.158 A március 17-ére összehívott ülésen a francia nagykövet újra utalt a nemzetközi közösséget terhelő felelősségre, azonban a korábbi megszólalásához képest sokkal árnyaltabb módon és inkább a felelősség morális indokait hangsúlyozva.159 A kolumbiai nagykövet ismételten csak a líbiai kormányt terhelő védelmi felelősségről beszélt. 160 Ezek következtében az elfogadott határozat ismét csak a bevezető részében utalt a védelmi felelősségre és annak is csak az első pillérbeli dimenziójára.161 Mindezek ellenére a humanitárius indokok nem hiányoztak a vonatkozó határozatokból, hiszen mind a 1970. számú, mind a 1973. számú biztonsági tanácsi határozat a szankciók elfogadásának legfőbb céljául a civilek védelmét jelölte meg, melyet alátámasztani látszanak a tagállamok nagykövetei által kifejtett álláspontok is. Ugyan a civilek védelme és a védelmi felelősség elmélete számos hasonlóságot mutat, egy áthatóbb vizsgálat nyomán éles különbségek fedezhetőek fel. A legfontosabb eltérés, hogy a

156

David BERMAN - Christopher MICHAELSEN: Intervention in Lybia: Another Nail in the Coffin for the Responsibility-to-Protect? In: International Community Law Review 14, 2012 157 S/PV.6491, 2011, 5. o. 158 S/RES/1970, 2011 159 S/PV.6498, 2011, 3. o. 160 Uo. 7. o. 161 S/RES/1973, 2011 BiBó ist ván szakkollégium

281

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 282

KEMPLER KáROLY

civilek védelme erős nemzetközi beágyazottsággal rendelkezik a humanitárius jog nemzetközi kiteljesedésének köszönhetően, ezzel szemben a védelmi felelősség második és harmadik pillére inkább politikai irányelv, mintsem normatív kötelezettség. 162 Mindkét intézmény célja megegyezik ugyanakkor abban, hogy a civil lakosságot védelmezik, de a védelmi felelősség tágabb kört ölel fel, két okból is.163 Egyrészt, azon négy bűncselekmény, amelyekre a védelmi felelősség kiterjed, nem csak fegyveres konfliktus keretében követhetőek el, másrészt a védelmi felelősség a védelem körét nem csak a civilekre, hanem az ország valamennyi lakosára kiterjesztette.164 Az, hogy az USA, valamint szövetségesei jogalapként mégis a civil lakosság ellen elkövetett bűncselekményeket választották és e csoport védelmét tűzték ki legfőbb céljukként, elsősorban arról árulkodik, hogy a Biztonsági Tanács egyes tagjai továbbra is vitatták a védelmi felelősség második és harmadik pillérét.165 Ugyancsak indokul szolgálhatott az a tényező is, hogy a civil lakosság védelme teljes semlegességet követel meg a mindenkori beavatkozó féltől, mivel célja kizárólag a fegyveres konfliktusban részt nem vevő személyek védelmének biztosítása, miközben a védelmi felelősség alapvetése, hogy a vonatkozó négy bűncselekményt elkövető kormányzat nem tarthat igényt sem a külső sem a belső szuverenitásra, felborítva ezzel a semlegesség elvét. A kikötések ellenére az 1973. számú határozatot összesen csak tíz tagállam támogatta, öt ország tartózkodott, köztük Oroszország, Kína és Németország.166 Az, hogy a két globális nagyhatalom elzárkózott a vétó jogának gyakorlásától annak érdekében, hogy megelőzzön egy közelgő humanitárius katasztrófát, teljes mértékben megfelel ICISS jelentésben leírt elvárással,167 azonban a politikai diszkréció talaján meghozott döntésük semmilyen formában nem értékelhető egy, a jövőben is irányadó viselkedési mintának. A jelentésben megemlített regionális szervezetek is aktív szerepet játszottak a konfliktus kezelésében, hiszen többek között az Arab Liga kezdeményezésére döntöttek a Biztonsági Tanács tagjai a repülési tilalom

162

Raphael VAN STEENBERGHE: The Notions of the Responsibility to Protect and the Protection of Civilians in Armed Conflict: Detecting Their Association and Its Impact Upon International Law, In: Goettingen Journal of International Law 6, 2014, 104. o. 163 Uo. 92. o. 164 Uo. 103. o. 165 Jennifer wELSH: Civilian Protection in Lybia: Putting Coercion and Controversery Back into RtoP, In: Ethics and International Affairs, 2011, 255. o. 166 S/PV.6498, 2011, 3. o. 167 International Commission on Intervention and State Sovereignty: Responsibility to Protect, 2001, Synopsis, XIII, D

282


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 283


bevezetése mellett.168 Kiemelendő, hogy mind a kínai, mind az orosz nagykövet azért nem gátolta meg a március 17-ére elkészített biztonsági tanácsi határozattervezet végrehajtását, mert az Arab Liga és az Afrikai Unió is a beavatkozást sürgette, és nem pedig azért, mert teljes mértékben egyetértettek volna a felhatalmazás jogosságával és mértékével. Figyelembe véve az előbb leírtakat, úgy gondolom, semmilyen formában nem beszélhetünk egy, a védelmi felelősség szokásjogi normájához szükséges opinio iuris kialakulásáról, egyrészt azért, mert elhanyagolható explicite megemlítést nyert a koncepció, másrészt, mert dogmatikailag is élesen elkülönül a védelmi felelősség a civilek védelmének fogalmától.

4.4. Az arányosság és a jogos ok követelménye Már a Biztonsági Tanács március 17-ei ülésén látszódott annak a politikai törésvonalnak a nyoma, amely később végletesen két oldalra szakította a tagállamok líbiai beavatkozással kapcsolatos véleményét. Mr. Churkin, Oroszország nagykövete a beavatkozás előtti beszédében már megjegyezte, hogy számos legitim kérdés maradt megválaszolatlanul, utalva a fegyveres beavatkozás milyenségére és korlátaira.169 Akár ironikus is lehet, mégis jogos félelmeket vet fel, hogy a védelmi felelősség koncepciójának is részét képező arányosság követelményét pont egy olyan állam kérte számon a nyugati hatalmakon, amely maga is elveti ezt az elméletet. Az 1973. számú határozat rendkívül tágan fogalmazta meg a felhatalmazás korlátait, hiszen minden lehetséges eszköz igénybevételét lehetővé tette azon civilek védelmében, akiket közvetlen támadás fenyeget.170 Az egyetlen megkötés az olyan külföldi szárazföldi egységek telepítésének tilalma volt, amelyek megszállási célzattal rendelkeznek.171 A katonai események előrehaladtával még a védelmi felelősség legnagyobb támogatói is úgy vélekedtek, hogy a beavatkozás maximálisan kitolta a felhatalmazás adta kereteket, talán túl is lépett azokon.172 Oroszország és Kína már a Biztonsági Tanács májusban megtartott ülésén elítélte a NATO véleményük szerint aránytalan beavatkozását és a felhatalmazás szigorú végrehajtására szólították fel a beavatkozó tagállamokat. 173 A kritikusok úgy érveltek, hogy a határozat alapja és egyben célja is a civilek védelme volt, ez pedig nem adhatott okot

168

BERMAN-MICHAELSEN, 2012, 351. o. S/PV.6498, 2011, 8. o. 170 S/RES/1973, 2011 171 S/RES/1973, 2011 172 http://www.globalr2p.org/media/files/gareth-_interview-the-rtop-balance-sheet-after-libya.pdf, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. 173 S/PV.6528, 2011, 9-10. o. 169


283

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 284

KEMPLER KáROLY

a NATO-nak arra, hogy megtizedelje az egyik oldalt, felfegyverezze a felkelőket és így egyértelműen állást foglaljon a polgárháborúban. 174 Az arányosság követelményének betartása megítéléséhez a fegyveres beavatkozás rendkívül precíz vizsgálatára van szükség, amely jócskán túlmutat a nemzetközi jog eszköztárán, azonban az állami aktorok, valamint a védelmi felelősség irányában elfogult szakirodalom egyértelmű állásfoglalása arra enged következtetni, hogy az arányosság követelményét nem vették kellő mértékben figyelembe a NATO tagállamok. A szakmai polémia igencsak kiéleződött Kadhafi tartózkodási helyének vélt épületek következetes bombázásai nyomán, amelyre aligha szolgálhat jogalapul a civilek védelme a közvetlen támadás veszélyének elhárítása érdekében. Annak ellenére, hogy egyetértek Mehrdad Payandeh azon vélekedésével miszerint az arányosság követelménye nem vizsgálható minden egyes katonai művelet vonatkozásában az alkotmányjogból átvett módszer alapján, hanem csakis a maguk összességében az eredeti célhoz való viszony alapján; 175 úgy gondolom, hogy a NATO így is túlterjeszkedett az eredeti felhatalmazásán. Ezen érvelést alátámasztja a Nemzetközi Büntetőbíróság nyomozása az ENSZ beavatkozó tagállamaival szemben.176 Mindemellett a NATO-misszió leginkább vitatott aspektusa a jogos ok követelményéhez kapcsolódik, amely szorosan összefügg az arányosság követelményével. Az 1973. számú határozatban megjelölt humanitárius okok nem kérdőjelezhetőek meg önmagukban, azonban az interveniáló tagállamok retorikája árnyalja a képet. Különösen tanulságos lehet Barack Obama amerikai elnök felszólalása, aki tíz nappal azon kijelentése után, hogy kizárólag a civil lakosság védelme érdekében fognak erőszakot bevetni, március 28-án már a Kadhafirezsim célzatos megbuktatásáról beszélt.177 Az előzmények fényében egyértelművé válik, hogy a NATO-misszió azért terjeszkedett túl az eredeti felhatalmazásán, mert a regnáló kormány megbuktatása aligha történhetett volna meg pusztán a szűk értelemben vett civilek védelmén keresztül. Indokként szolgálhatott a NATO számára, hogy az Nemzetközi Büntetőbíróság ügyésze elrendelte Kadhafi elfogatását, amelynek következtében maradék legitimitását is elvesztette a líbiai kormányzat. Megállapítható azonban, hogy már jóval az elfogatóparancs kiadása előtt

174

ZIFCAK, 2012, 69. o. PAYANDEH, 2012, 385. o. 176 http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/libya/8866007/Libya-Natoto-be-investigated-by-ICC-for-war-crimes.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. 177 BERMAN-MICHAELSEN, 2012, 355. o. 175

284


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 285


megtámadták a szövetséges erők Kadhafi feltételezhető otthonát, mely támadásban a diktátor három unokája is meghalt.178 A rezsim változtatás jogossága melletti legerősebb indokot Mehrdad Payandeh fogalmazta meg. Véleménye szerint ugyan az 1973. számú határozat nem jelölte meg célként a Kadhafikormány megbuktatását, mégis, a civil lakosság védelmének lehetséges eszközeként a szövetséges erők jogosan idézték elő a diktátor bukását, kihasználva azt, hogy a határozatban kategorikusan nem került elutasításra a kormányváltás gondolata sem. Véleményem szerint az az érvelés, hogy a Biztonsági Tanács határozata explicite nem zárta ki a rezsim változtatást, még nem szolgálhat kellő jogalapul arra, hogy a kizárólag humanitárius okokra hivatkozó felhatalmazás egy líbiai kormányellenes „keresztes háborúra” adjon alapot. Álláspontomat különösen arra építem, hogy számos tagállam - köztük Kína is -, ragaszkodott Líbia területi integritásának és szuverenitásának a tiszteletben tartásához és többször is felvetette a felhatalmazás túlságosan általános megfogalmazását. A leginkább megválaszolásra váró kérdés a jogos ok kapcsán az a szubjektívnek mondható ténykérdés, hogy a Kadhafi-rendszer tudatos megbuktatása mennyiben szolgálta a civil lakosság védelmét és mennyiben a beavatkozó tagállamok gazdasági, politikai érdekeit. A kérdés megválaszolása komplex társadalomtudományi és közgazdaságtani elemzést igényel, amely túlmutat ezen esszé keretein, de mindenképpen komoly kétségeket vet fel a beavatkozás jogosságával kapcsolatban, hogy az afrikai kontinensen Líbia rendelkezik a legnagyobb olajkészletekkel valamint, hogy a beavatkozáskor az Obama-adminisztráció saját választói előtt az ország stratégiai érdekeire hivatkozott. 179

4.5. A líbiai beavatkozás hatása a védelmi felelősségre - Konklúziók A líbiai beavatkozás hatása a védelmi felelősségre rendkívül ellentmondásos. Véleményem szerint ezen konfliktus számos olyan jellegzetességgel rendelkezik, amelyek megfeleltethetőek a word Summit Document-ben megfogalmazott koncepciónak. Ilyen volt a regionális szervezetek aktív közreműködése a konfliktus kitörésének kezdetétől, az ENSZ Emberi Jogi Tanácsának kiemelkedő szerepe, a Nemzetközi Büntetőbíróság ügyészének eljárása, a Biztonsági Tanács gyors és hatékony intézkedései, a kényszerítőeszközök fokozatos igénybevétele, a beavatkozás ultima ratio jellege, a védelmi felelősségre történő utalás mindkét vonatkozó határozatban, valamint Kína és Oroszország együttműködése a határozatok elfogadásakor. 178

http://www.washingtonpost.com/world/gaddafi-calls-for-cease-fire-as-natostrikestripoli/2011/04/30/AF1jZsNF_story.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. 179 Alexandra T. STEELE: One Nation’s Humanatarian Intervention is Another’s Illegal Agression: How to Govern Inernational Responsibility in the Face of Civilian Suffering. In: Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review, Vol. 35, 2012, HeinOnline, 111. o. BiBó ist ván szakkollégium

285

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 286

KEMPLER KáROLY

Előbbi jellemzők miatt rendkívül könnyű a védelmi felelősség megvalósulásaként értelmezni a líbiai konfliktust, azonban egy részletesebb tartalmi elemzés nyomán - amely kiterjed a konfliktus középtávú hatásaira is -, úgy gondolom, ez a megállapítás teljességgel megcáfolható. Hasonlóképpen vélekedek a szokásjogi norma kialakulásának lehetőségéről a vizsgált beavatkozás kapcsán, több okból is. Az államok képviselői szinte teljes egészében figyelmen kívül hagyták a védelmi felelősséget, melytől a civilek védelme alapvető, koncepcionális eltérést mutat, továbbá az önös stratégiai érdekek hangsúlyozása miatt az egységes opinio iuris fel sem merülhet. Ez már önmagában is elég érvül szolgálhat annak bizonyítékául, hogy a líbiai beavatkozás nem segítette elő a védelmi felelősség normatív tartalommal való megtöltését. A szokásjog másik forrása az ICJ értelmezésében a széleskörű és gyakorlatilag egységesnek tekintett állami gyakorlat. Annak ellenére, hogy a 1973. számú határozat tervezetéhez kritikusan hozzáálló tagállamok nem akadályozták meg elfogadását, a beavatkozást követően számos ország köztük Oroszország, Kína és a régióban nagy súllyal rendelkező Dél-Afrika is - elítélte a NATO civilek védelmén túlmenő hadműveleteit, így aligha mondható el, hogy egységes a gyakorlat. Továbbá a szuverenitás és az ahhoz köthető belügyekbe való beavatkozás évszázados tilalmát kizárt, hogy módosíthatja egy olyan egységesnek nem mondható állami gyakorlat, amelyet ugyan az ENSZ Alapokmányának 42. cikke alapján fogadtak el, mégis illegitim módon túlterjeszkedett azon. Amennyiben a líbiai beavatkozást a békés lakosság védelmének szempontjából nézzük, elmondható, hogy a líbiai beavatkozás inkább ártott az ügynek mintsem segített volna azon. Annak ellenére, hogy a Kadhafi-rendszer megbukott és az ENSZ Biztonsági Tanácsa még 2011 szeptemberében felállította az ENSZ Támogató Misszióját Líbiában (UNSML), a fegyveres konfliktus nem szűnt meg az ország nyugati felében és a felfegyverzett ellenzéki csoportok immáron egymással harcolnak a hatalom megszerzésért. 180 Habár az egyes számadatok rendkívül ellentmondásosak, az ENSZ mérései a beavatkozás előtt kb. 1.000 – 2.000, míg nyolc hónappal később a nem hivatalos adatok 30.000 – 50.000 halálos áldozatról számolnak be, amelyek közül több ezerre tehető a civil lakosok száma.181 2014 januárja óta az újabb líbiai polgárháborúban nem hivatalos adatok szerint közel 2.500 személy vesztette életét,182 miközben közel 400.000 az országhatáron belül elvándorolt személyek száma.183 A védelmi felelősség líbiai „megvalósítása” rendkívül komoly visszhangokat vert a nemzetközi közösségben, tovább erősítve ezzel a koncepciót körülvevő kritikát. A megannyi bí180

http://www.globalr2p.org/publications/331, utolsó letöltés ideje: 2014.10.25. http://www.theguardian.com/commentisfree/2011/oct/26/libya-war-saving-lives-catastrophicfailure, utolsó letöltés ideje: 2014.10.25. 182 www.libyabodycount.org, utolsó letöltés ideje:2014.10.25. 181

286


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 287


rálat közül, amely a védelmi felelősség kapcsán elhangzott, a guatemalai képviselő közgyűlésen tett felszólalása tűnik a legtanulságosabbnak. A közép-amerikai diplomata így fogalmazott: „azoknak, akik korábban kétségüket fejezték ki a védelmi felelősség katonai megvalósítását illetően, beigazolódott az állítása, azáltal, amit sokan az 1970. és 1973. számú biztonsági tanácsi határozat jogellenes végrehajtásának vélnek”.184 Ennél még inkább elkeserítőbb azonban a líbiai konfliktusnak a szíriai polgárháborúra gyakorolt hatása, hiszen az 1973. számú határozat végrehajtása okkal szolgál az orosz és kínai diplomácia számára, hogy megakadályozzák a Biztonsági Tanács cselekvését. 2011-ben ugyanis, amikor a Biztonsági Tanács a szíriai fegyveres konfliktusról tárgyalt, az Mr. Churkin azzal érvelt, hogy a szíriai helyzetet nem lehet a líbiai tapasztalattól külön kezelni.185 Az orosz nagykövet félelmét fejezte ki, hogy a NATO-misszió líbiai modellje Szíriában is megtörténhet. 186 Ennek ellenére feltehető, hogy Oroszország a líbiai események megtörténte nélkül is élne vétójogával, figyelembe véve a két ország közötti rendkívül szoros gazdasági együttműködést, valamint Oroszország tartusi kikötőjének stratégiai jelentőségét.187 A fentiekből következően a Biztonsági Tanács mind a mai napig elzárkózott a szankciók elfogadásától, miközben a három és fél éve zajló polgárháború közel 200.000 ember halálát okozta és 3.000.000-ra becsülhető a menekültek száma.188 Véleményem szerint a „líbiai modell” olyan rossz emléket hagyott maga után, amely inkább passzivitásra, mintsem aktív közreműködésre készteti az államokat, ahogy láthattuk a szíriai konfliktusnál, és ahogy feltehetően más jövőbeli humanitárius katasztrófák esetén is megtörténhet. A védelmi felelősség így azon túl, hogy nem tarthat igényt normatív tartalomra, a nemzetközi közösséget aktivizáló szerepe is komoly veszélybe került, megkérdőjelezve ezzel tényleges politikai irányelv státuszát is. Kofi Annan 2000-ben megfogalmazott felhívása tehát máig érvényes, hiszen a nemzetközi közösség mind a mai napig nem tud adekvát választ adni egy Ruandához, Srebrenicához és most már Szíriához hasonló helyzetre anélkül, hogy a szuverenitás áttörhetetlen akadályába ne ütközne.

183

http://www.globalr2p.org/publications/331, utolsó letöltés ideje: 2014.10.25. BERMAN-MICHAELSEN, 2012, 357. o. 185 S/PV.6627, 2011, 4. o. 186 Uo. 187 ZIFCAK, 2012, 91. o. 188 http://www.globalr2p.org/publications/331, utolsó letöltés ideje: 2014.10.25. 184


287

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 288

KEMPLER KáROLY

Felhasznált irodalom • Alex J. BELLAMY: Responsibility to Protect, First edition, Kindle version, Polity, 2008 • Anthony AUST: Handbook of International Law, Cambridge University Press, 2010 • Antonio CASSESE: International Criminal Law, Oxford Universitiy press, 2005 • Cristina Gabriela BADESCU: Humanitarian Intervention and the Responsibility to Protect: Security and Human Rigths, Taylor and Francis, 2010 • Fernando R. TESÓN: Humanitarian Intervention: An Inquiry into Law and Morality, Martinus Nijhoff, New York, 2005 • Jean S. PICTET (szerk.): Commentary to the I. Geneva Conventions of 1949, Internation • Committee of the Red Cross, 1952 • KARDOS Gábor – LATTMANN Tamás (szerk.): Nemzetközi jog, ELTE Eötvös Kiadó, 2010 • Philip GOUREVITCH: We Wish to Inform You That Tomorrow We Will Be Killed With Our Families: Stories From Rwanda, Picador, 1998 • M. Cherif BASSIOUNI: Crimes Against Humanity Historical Evolution and Contemporary Application, Cambridge University Press, 2011 Tanulmányok • Alexandra T. STEELE: One Nation’s Humanatarian Intervention is Another’s Illegal Agression: How to Govern Inernational Responsibility in the Face of Civilian Suffering In: Loyola of Los Angeles International and Comparative Law Review, Vol. 35, 2012, HeinOnline • Alex J. BELLAMY and Ruben REIKE: The Responsibility to Protect and International Law. In: Global Responsibility to Protect 2., 2010, HeinOnline • Andrea GATTINI: Breach of the Obligation to Prevent and Reparation Thereof in the ICJ’s Genocide Judgement In: The European Journal of International Law, Vol. 18., 2007 • Anne-Marie JUDSON: Where is R2P grounded in international law, University of Otago, Dunedin, New Zealand, 2012 • Carsten STAHN: Responsiblity to Protect: Political Rhetoric or Emerging Legal Norm? In: The American Journal of International Law, Vol. 101, 2007, JStore • David BERMAN - Christopher MICHAELSEN: Intervention in Lybia: Another Nail in the Coffin for the Responsibility-to-Protect? In: International Community Law Review 14, 2012

288


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 289


• Edward LUCK: The United Nations and the Responsibility to Protect, The Stanley Foundation, 2008 • Ekkehard STRAUSS: A Bird in the Hand is Worth Two in the Bush – On the Assumed Legal Nature of the Responsibility to Protect In: Global Responsibility to Protect I, 2009, HeinOnline • Eyal MAYROZ: The legal duty to „prevent”: after the onset of „genocide” In: Journal of Genocide Research 14:1, 2012 • Jennifer M. wELSH and Maria BANDA: International Law and the Responsibility to Protect: Clarifying or Expanding States’ Responsibilities? In: Global Responsibility to Protect 2, 2010 • Jennifer wELSH: Civilian Protection in Lybia: Putting Coercion and Controversery Back into RtoP In: Ethics and International Affairs, 2011 • Jonath EATON: An emerging norm? Determining the meaning and legal status of the responsibility to protect In: Michigan Journal of International Law Vol. 32:765, 2011, HeinOnline • Luke GLANVILLE: The International Community’s Responsibility to Protect In: Global Responsibility to Protect 2, 2010 • Mehrdad PAYANDEH: With Great Power Comes Great Responsibility? The Concept of the Responsibility To Protect Within the Process of international Lawmaking In: The Yale Journal of International Law, Vol. 35, 2010, HeinOnline • Mehrdad PAYANDEH: The United Nations, Military Intervention and Regime Change in Libya In: Virginia Journal of International Law, Vol. 52, 2012 • Raphael VAN STEENBERGHE: The Notions of the Responsibility to Protect and the Protection of Civilians in Armed Conflict: Detecting Their Association and Its Impact Upon International Law In: Goettingen Journal of International Law 6, 2014 • Scott SHACKELFOLD: Holding States Accountable for the Ultimate Human Right Abuse: A Review of the International Court of Justice’s Bosnian Genocide Case In: Human Rights Brief 14, no. 3., 2007 • Sheri P. ROSENBERG: Responsibility to Protect: A Framework for Prevention In: Global Responsibility to Protect I., 2009 • Spencer ZIFCAK: The Responsibility to protect after Libya and Syria In: Melbourne Journal of International Law Vol 13, 2012, HeinOnline • SULYOK Gábor: A humanitárius intervenció elmélete és gyakorlata, PhD értekezés, Miskolc, 2003 • william w. BURKE-wHITE: Adoption of the Responsibility to Protect, Univerity of Pennsylvania Law School, Public Law, 2011, SSRN • w. Andy KNIGHT: The Development of the Responsibility to Protect – From Evolving Norm to Practice In: Global Responsibilty to Protect 3., 2011 BiBó ist ván szakkollégium

289

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 290

KEMPLER KáROLY

Folyóiratok • Kofi ANNAN: Two concepts of sovereignty In: The Economist, New York, Sep 16th 1999 nemzetközi szerződések • Convention on the Prevention and Punishment of the Crime of Genocide, Paris, 1948 • I. Geneva Convention, Geneva, 1949 • International Convenant on Civil and Political Rights, New York, 1966 Rome Statue of the International Criminal Court, Rome, 1998 AZ EnsZ BiZTOnsáGi TAnácsánAK hATáROZATAi És JEGYZőKÖnYVEi • S/RES/54, 1948 • S/RES/161B, 1961 • S/RES/912, 1994 • S/RES/1244,1999 • S/RES/1970, 2011 • S/PV.6491, 2011 • S/RES/1973, 2011 • S/PV.6498, 2011 • S/RES/2016, 2011 • S/PV.6528, 2011 • S/PV.6627, 2011 Egyéb EnsZ dokumentumok • Report of the High-level Panel on Threats, Challanges, and Change: A More Secure • world: Our Shared Responsibility, A/59/565, 2004 • Ban KI-MOON: Implementing the Responsibility to Protect, A/63/677, 2009 • Draft articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts, ILC, 2001 • International Law Commission: Draft articles on Responsibility of States for Internationally wrongful Acts with commentaries. In: Yearbook of the ILC, 2001, vol. II. A/RES/601 (world Summit Document), 2005 A nemzetközi bíróság határozatai, tanácsadói véleményei • International Court of Justice: Bosnia and Herzegovina v. Serbia and Montenegro, • Judgement of 26 February 2007 • International Court of Justice: Belgium v. Spain, Judgement of 5 February 1970

290


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 291


• International Court of Justice: Reservations to the Convention on the Prevention and • Punishment of the Crime of Genocide, Advisory Opinion, 1951, 15, 23 Egyéb nemzetközi és nemzeti bíróságok határozatai • European Court of Human Rights: Behrami v. France and Saramati v. France, Germany and Norway, Decision no. 71412/01, 78166/01, 2007 • International Criminal Court: Judgement Tadic Case, IT-94-1-T 610 Supreme Court of the Netherlands, Judgement 10/04437, 2012 Egyéb nemzetközi jogi dokumentumok • International Commission on Intervention and State Sovereignty: Responsibility to Protect, 2001 internetes hivatkozások • http://blog.foreignpolicy.com/posts/2011/11/04/who_first_used_the_term_arab_spring, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. • http://www.theguardian.com/world/2011/jun/17/arab-spring-end-anyone-guess, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. • http://www.aljazeera.com/news/africa/2011/02/201121755057219793.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. • http://www.bbc.co.uk/news/world-middle-east-12544624, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. • http://www.ohchr.org/RU/NewsEvents/Pages/DisplayNews.aspx?NewsID=10743&LangI D=E#sthash.NxoXQtSI.dpuf, utolsó letöltés ideje: 2014.10.10. • http://www.aljazeera.com/news/africa/2011/02/2011223125256699145.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.12. • http://www.washingtonpost.com/national/national-security/international-court-issuesgaddafi-arrest-warrant/2011/06/27/AGlAZKnH_story.html , utolsó letöltés ideje: 2014.10.12. • http://www.gevans.org/speeches/speech448%20interview%20RtoP.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. • http://www.globalr2p.org/media/files/gareth-_interview-the-rtop-balance-sheet-afterlibya.pdf, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. • http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/africaandindianocean/libya/8866007/LibyaNato-to-be-investigated-by-ICC-for-war-crimes.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. BiBó ist ván szakkollégium

291

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 292

KEMPLER KáROLY

• http://www.washingtonpost.com/world/gaddafi-calls-for-cease-fire-as-nato-strikestripoli/2011/04/30/AF1jZsNF_story.html, utolsó letöltés ideje: 2014.10.14. • http://www.globalr2p.org/publications/331, utolsó letöltés ideje: 2014.10.25. • http://www.theguardian.com/commentisfree/2011/oct/26/libya-war-saving-livescatastrophic-failure, utolsó letöltés ideje: 2014.10.25. • www.libyabodycount.org, utolsó letöltés ideje: 2014.10.25.

292


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 293

Polgári jog és PErjog


293

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 294

JáRdAi MAXiM

JáRdAi MAXiM

Az üzleti titok és a know-how védelme1 Bevezetés A XXI. században a technológia és az innováció soha nem látott gyorsasággal fejlődik, ám ezzel párhuzamosan erősödik az így keletkezett szellemi tulajdon védelmének kérdésköre is. Különösen igaz ez az üzleti titok és a know-how védelmére, ahol egyfelől az egységes szabályozás, másfelől a jogosultak védelmi eszközök tekintetében fennálló információhiánya azt eredményezi, hogy a szellemi tulajdonjogok lopása, illetve rosszhiszemű felhasználása 0 egyre növekvő probléma.2 Ha elkezdjük figyelmesen tanulmányozni a világ különböző országainak a kapcsolódó jogszabályait, akkor azzal találhatjuk szemben magunkat, hogy egy őserdő növényvilágának változatosságával versengő sokféleségnek lehetünk szemtanúi. Akár azt is mondhatnánk, ahány ország, annyiféle üzleti titokra és know-how-ra vonatkozó szabályozás. Dolgozatom három szerkezeti egységre osztható. Az első fő szerkezeti egység dogmatikai áttekintést kíván adni a know-how és az üzleti titok kérdésköréről. E fejezetben arra koncentrál elsősorban, hogyan definiálhatjuk a vizsgált jogintézményeket; másodsorban arra, hogy az így nyert definíciók alapján hol tudjuk elhelyezni ezeket a magánjog keretein belül. Ez a rendszertani helykijelölés ugyanis, mint arra rámutatok, nagymértékben meghatározza, milyen védelmi eszközök felhasználására nyílik lehetőség jogsértés esetén. A második fő szerkezeti egység dolgozatom összehasonlító magánjogi része. A know-how definiálásának és szabályozásának a kérdésköre nem rendelkezik nagy történeti háttérrel. Ebből kifolyóan nem nélkülözhető más országok szabályozását vizsgálata annak érdekében, hogy megfelelő viszonyítási pontokat, valamint alternatív megoldási lehetőséget tudjak találni a hatályos magyar szabályozást érintő kutatásaimhoz. 1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Polgári Jog II. tagozatában szerepelt. Konzulens: Dr. Faludi Gábor, egyetemi docens, Dr. GradGyenge Anikó, egyetemi docens 2 Citizens summary EU proposal – Protecting trade secrets http://ec.europa.eu/internal_market/iprenforcement/docs/trade-secrets/131128_citizens-summary_en.pdf

294


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 295

az üzleti titok és a know-How véDelme

Természetesen egy, a témát akár szélesebb körben áttekintő dolgozat kereteit is szétfeszítené, ha a világ összes országának hatályos normaanyaga és szabályozási struktúrája a vizsgálat részét képezné, ugyanakkor az üzleti titok és a know-how oltalma körében meglátásom szerint kevéssé lett volna szerencsés csak Európára vagy azon belül egy vagy több országra, esetleg pusztán egy másik kontinensre szorítkozni, mert akkor a munka olvasása folyamán kapott kép lett volna túlságosan töredezett. Végül választásom az Amerikai Egyesült Államokra és Japánra, Oroszországra és Kínára, illetve az Európai Unióra és ennek egyes tagállamaira esett. Az első országpárt azért választottam, mert e két ország a technológiai innováció megkérdőjelezhetetlen élharcosa, ahol ráadásul az üzleti titok és a know-how a mindennapi bírósági gyakorlatban is égető problémaként jelentkezik. A második pár, kiemelésének hátterében az állt, hogy ezek azok az államok, amelyek a világ többi részétől merőben eltérő szabályozással rendelkeznek. Ez különösen tanulságos lehet a konklúzió levonása körében, hiszen ezek az országok e kérdéskörben olyan utat járnak, amiből mi is okulhatunk, illetve ötleteket gyűjthetünk. A harmadik csoport már csak hazánk geopolitikai helyzetéből adódóan is megkerülhetetlennek tűnt: az Európai Unió és ennek egyes tagállamainak a szabályozása az, amely kimutatható mértékben a magyar jog normaanyagára is a legközvetlenebb és talán egyben a legnagyobb hatással is volt és van. Az Unió szabályozásának témaköre külön aktualitással is bír, hiszen a Bizottság 2013 november 28. nyújtotta be az üzleti titok és a know-how szabályozásáról szóló irányelv-javaslatot. Mindazonáltal csonkának érezném ezt a dolgozatot akkor is, ha nem szólnék a magyar szabályozásról. Ennek külön érdekessége, hogy a jogszabály, mely a know-how és az üzleti titok definícióját tartalmazza, a 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről (a továbbiakban: Ptk.) idén, 2014. március 15. lépett hatályba. Ezzel a magyar jogalkotó egy több mint évtizedes vitára tett pontot. Ami vizsgálódásom tárgyának, azaz az üzleti titok és a know-how védelmének a konkrét dogmatikai hátterét illeti, itt próbáltam arra a kérdésre koncentrálni, amelynek a megválaszolására az amerikai bíróságok is törekedtek a XX. század folyamán: „az üzleti titok a tulajdonjognak vagy a személyiségi jogoknak a részét képezi, és lehet-e a magánjogi keretrendszeren kívül más megoldási út?” Azért tartom ezt a kérdést meghatározónak, mert az, hogy az adott országban a jogalkotó melyik paradigmához csatlakozik vagy ezeknek milyen mértékű kombinálását választja, befolyásolja a leglényegesebben azt is, hogyan definiálja a know-how-t, elválasztja-e például az üzleti titoktól, és saját definíciójára „építve” milyen jogi megoldásokat tud találni ennek az BiBó ist ván szakkollégium

295

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 296

JáRdAi MAXiM

intézménynek a védelme szempontjából.3 A piaci szereplők és a forgalom biztonsága szempontjából nem mellékes: hogy mely jogszabályokban szabályozza a jogalkotó a megjelölt intézmény fogalmát és védelmét, mi a felróhatóság mércéje, melyek a védelmet kizáró körülmények, mely magatartást rendeli büntetni a nemzeti jog, és ehhez milyen eszközöket ad a jogosult kezébe.

1.1 Know-how a keresztúton: miről és hol? 1.1 A know-how definíciója: József Attila - Ne légy szeles... Ne légy szeles. Bár a munkádon más keres – dolgozni csak pontosan, szépen, ahogy a csillag megy az égen, úgy érdemes. 1935–1937 József Attila versének mondanivalója nemcsak a konkrét munkára, de minden tevékenységre, így a jogi fogalmakra is egészen biztosan igaz. Nem tudunk úgy elindulni, elkezdeni elmélkedni, vitatkozni, ha nem tisztázzuk, hogy mi is beszélgetésünk tárgya pontosan. És efelett semmiképpen sem szabad „elviharzani”. A know-how ebből a szempontból kemény dió, hiszen első pillantásra is megállapítható, hogy ez a jogintézmény nem ezeréves hagyományokkal rendelkező, a közfelfogásba is szervesen beépült, hanem egy merőben új, a jogtudósok és egyéb szakértők számára is bizonytalan határokkal rendelkező fogalom. Addig viszont, amíg megmarad a know-how „fekete varázsdoboz” jellege, addig nemcsak az olyan elméleti követelmények, mint az előreláthatóság és a jogbiztonság csorbulnak, de a piaci szereplők bizalma is. Ez az állapot pedig teljesen

3

Ezt a dualizmust az üzleti titok és a know-how megközelítésének szempontjából szemléletesen ábrázolja az új Polgári Törvénykönyv szerkesztőbizottsági tervezete kapcsán 2006-ban lezajlott tudományos vita, melynek két résztvevője BOBROVSZKY Jenő, a „Rejtélyek és fortélyok” című tanulmány szerzője és BOYTHA György, az akkori szerkesztőbizottság tagja volt, aki BOBROVSZKY tanulmányára válaszként hirdette meg az Igazságügyi Minisztérium honlapján „Reflexiók Dr. BOBROVSZKY Jenő „Rejtélyek és fortélyok” című tanulmányához” című munkáját. A két mű szabadon elérhető itt: http://www.mie.org.hu/forum/Know-how-Bobrovszky%20_1_.pdf http://www.mie.org.hu/forum/reflexiok.pdf

296


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 297


összeegyezhetetlen egy innovációra és technológiai fejlődésre alapuló társadalom kiépítésének az eszméjével. Első lépésként fontos elhatárolni a know-how-t az üzleti titokvédelemtől. Az üzleti titokvédelem nem más, mint egy jogi mechanizmus, mely lehetőséget ad arra, hogy megvédjük magát a know-how-t, mely a gazdasági értékkel bíró információt hordozza magában.4 Kérdés, hogy lehet-e különbséget tenni a know-how és az üzleti titok között. Ebből a szempontból kiindulási pont lehet a francia dichotóm rendszer, amely különbséget tesz a gyártási és az üzleti titkok között. A gyártási titkok azok atitkok, amelyekre a legtöbben asszociálunk, amikor know-how-ról van szó – laboratóriumi naplók, tesztadatok, algoritmusok, számítógépi forráskódok, az anyag vegyi összetételének képletei, keverékreceptek, alkatrészjegyzékek, gyártási, folyamatvezérlési, összeszerelési, minőség-ellenőrzési, csomagolási, tárolási, karbantartási módszerek, kezelési kézikönyvek, ütemtervek, prototípusok, használati minták, integrált áramkörök tervei.5 A gyártási titkokon belül meg lehet még különböztetni súlyuk, bonyolultságuk és jellegzetességeik alapján a szabadalmazható és a nem szabadalmazható ismereteket. A kereskedelmi titok köreibe soroljuk mindazokat a titkokat, melyek sokkal inkább a tágabban értelmezett információnak felelnek meg és így jellegükben közelítenek a magántitokhoz. Például: üzleti stratégiára vonatkozó információk, marketing tanulmányok, eladási módszerek, értékesítési “trükkök”, fogások, fortélyok, szerződési formák, költségelemzések, ármegállapítások, áruterítési módok, üzleti ütemtervek, táblázatok, fogyasztói elemzések, hirdetési stratégiák és elemek, szállítói és megrendelői jegyzékek, kliens adatbázisok. A magyar Ptk. védett ismeretként fordítja a know-how-t, ugyanakkor a francia jog az egyetlen a magyar jogon kívül, ahol lefordították ennek az intézménynek a nevét (savoirfair). Bobrovszky Jenő „Rejtélyek és fortélyok” című írásában megemlíti többek között azt is, hogy „A 80-as években történt, hogy valaki egy szakmai vita kapcsán javasolta a know-how magyar megfelelőjének “fortély” kifejezést. Ez sugall valamit a lényegből, de talán ravasz, tréfás hangulata miatt nem terjedt el.”6 és „A fortélyra rímelő finnugor gyökerű, de nyelvújítás-kori szavunk, a rejtély meg az üzleti titok lényegéből sejtet meg valamit olyan jelentésekkel, mint valami, amit eltakartak, befedtek, eldugtak, ellepleztek, ami tilos, titkos, sőt elvarázsolt.”7 Látszik, hogy a know-how sokkal inkább a bevett és később szabályozott gyakorlatnak az elnevezése, mint konkrét, önmagáért beszélő fogalom.

4

BOBROVSZKY Jenő „Rejtélyek és Fortélyok” 4. o. BOBROVSZKY 11. o. 6 BOBROVSZKY 1. o. 7 U.o. 5


297

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 298

JáRdAi MAXiM

A hatályos Ptk. a know-how-t és az üzleti titkot következőképpen definiálja: „(1) Üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden nem közismert vagy az érintett gazdasági tevékenységet végző személyek számára nem könnyen hozzáférhető olyan tény, tájékoztatás, egyéb adat és az azokból készült összeállítás, amelynek illetéktelenek által történő megszerzése, hasznosítása, másokkal való közlése vagy nyilvánosságra hozatala a jogosult jogos pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekét sértené vagy veszélyeztetné, feltéve, hogy a titok megőrzésével kapcsolatban a vele jogszerűen rendelkező jogosultat felróhatóság nem terheli.” Tehát a Ptk. öt fogalmi elemet állít fel: 1. A gazdasági tevékenységhez kapcsolódás. 2. A titkosság, melynek mércéje az, hogy a. a know-how tárgya ne legyen közismert vagy b. az érintett gazdasági tevékenységet végző személyek számára könnyen hozzáférhető. 3. Taxatív felsorolás, hogy mi lehet a know-how tárgya – tény, tájékoztatás, egyéb adat és azokból készült összeállítás. 4. E jog megsértése sérti vagy veszélyezteti a jogosult pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekét. 5. Az adott esetben elvárható magatartás alapelvét is integrált formája. Kiemelendő, hogy e definíció szerint nemcsak a klasszikus értelemben vett titkosság lehet e jog alapja, hanem akár az is, ha közkincsben lévő információkból állít össze a know-how-t a jogosult, mely megoldás viszont bonyolultsága vagy egyedisége alapján nem közismert és nem is válhat komolyabb erőfeszítések nélkül azzá. A know-how alakulását nemcsak a magyar Ptk. befolyásolja, de egy nemzetközi egyezmény is a The Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (a továbbiakban: TRIPS8). A TRIPS 39. cikk 1. és 2. bekezdése szabályozza az üzleti titkot: „1. A tisztességtelen versennyel szembeni hatékony védelemnek a Párizsi Konvenció (1967) 10. bis Cikkében előírt módon történő biztosítása során a Tagok oltalmat biztosítanak a 2. pont szerint nyilvánosságra nem hozott információnak és a 3. pont szerint a kormányok vagy kormányzati szervek rendelkezésére bocsátott adatoknak. 2. A természetes vagy jogi személyeknek lehetőséget kell adni arra, hogy a jogosan ellenőrzésük alá tartozó információnak a tisztességes kereskedelmi gyakorlattal ellentétes módon, 175 hozzájárulásuk nélkül mások által való megszerzését vagy felhasználását és nyilvánosságra hozatalát megakadályozzák mindaddig, amíg az ilyen információ:

8

Kihirdetve: 1998. évi IX. törvény 1. C) melléklet 39. cikkében

298


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 299


• titkos abban az értelemben, hogy mint egységes egész vagy elemei bármely megjelenése és összeállítása általánosan nem ismert, vagy könnyen nem ismerhető meg az olyan körökben mozgó személyek számára, akik rendes körülmények között az említett információval foglalkoznak; • kereskedelmi értékkel rendelkezik, mivel titkos; és • titokban tartása érdekében az adatok felett ellenőrzés gyakorlására feljogosított személy a körülményekhez képest ésszerű lépést tett.” A TRIPS alapvetően az információfogalommal operál, amikor az üzleti titok tárgyát határozza meg. E megoldás mellett érvel Bobrovszky Jenő is,9 az információ mint fogalom univerzális felhasználhatóságát kiemelve. Továbbá Bobrovszky, szintén a TRIPS-ből levezetve három feltételt szab a know-how-nak: közkincshez nem tartozás, kereskedelmi érték és titokban tartás.10 Véleményem szerint viszont egy ilyen tág know-how definíció igen beláthatatlan következményekhez is vezethet. Csak példaként: bármelyik híresség magántelefonszáma üzleti titok lenne (nem közkincs, van kereskedelmi értéke és titokban tartják). Egyben az ilyen tág értelmezés éppen azt az easy patent veszélyt idézné elő, amelynek kockázatára a szerző a korabeli jogalkotó figyelmét is felhívta. Bobrovszky Jenő írására reagált Boytha György „Reflexiók Bobrovszky Jenő „Rejtélyek és fortélyok” című tanulmányához” munkájában11. Boytha művében a know-how tulajdonjogi megközelítésű múltjára hívja fel a figyelmünket, illetve művének konklúziójában szintén megad egy know-how definíciót: „(1) A törvény kizárólagos jogot biztosít a más jogcímen védelem alá nem eső, titkos és gazdaságilag értékes, műszaki, kereskedelmi vagy szervezési feladat kivitelezéséhez lényeges és azonosíthatóan meghatározott, gyakorlatban szerzett ismeretek megismerésének, nyilvános közlésének és felhasználásának engedélyezésére, ha az ilyen ismeretek titokban tartása érdekében a jogosult az ésszerűen szükséges intézkedéseket megtette. A jogsértő nem felel, ha bizonyítja hogy úgy járt el, ahogy az az adott körülmények között általában elvárható. (2) A gyakorlati ismereteken biztosított kizárólagos engedélyezési jog azt a személyt illeti, aki magának az ismeretet személyesen, tapasztalatok értékelésével, illetve munkaviszony alapján vagy jogot átruházó szerződéssel megszerezte. (3) Nem terjed ki a kizárólagos jog más által önállóan szerzett azonos vagy lényegében hasonló ismeretek védelmére, beleértve más jogosan hozzáférhető termékének vagy szolgáltatásának elemzésével szerzett ismereteket. 9

BOBROVSZKY 12. o. U.o. 13. o. 11 BOYTHA György „Reflexiók Dr. Bobrovszky Jenő „Rejtélyek és fortélyok” című tanulmányához” 10


299

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 300

JáRdAi MAXiM

(4) Megszűnik a jogvédelem, ha a gyakorlati ismeret kiterjedt felhasználása révén közismertté vagy az érintett szakmában könnyen hozzáférhetővé válik.”12 Boytha know-how definíciója merőben eltér a hatályos Ptk. vagy Bobrovszky megközelítésétől. Boytha magas fokú precizitással írja körül a know-how fogalmát, alapvetően egy negatív definiálást alkalmazva. Míg Bobrovszkynál a hangsúly a TRIPS-nek megfelelő jogi védelmi szint kiépítésén van, és ennek érdekében egy igen absztrakt know-how fogalommal operál, addig Boytha – a jogintézmény tulajdonjogi hagyományaira is tekintettel –13 sokkal szigorúbban húzza meg a know-how határait, amit természetesen az is indokol, hogy Boytha az egyetlen14, aki a magyar szellemi jog újrakodifikációjával foglalkozó jogtudósok közül nem kíván szakítani a kizárólagos jogra épülő hézagmentes védelemmel.

1.2 A szellemi és iparjogvédelmi jogok újragondolása A Ptk. kodifikációja körül heves vitákat szítottak a korábban szellemi alkotások néven ismert, ma szellemi és iparjogvédelmi jogok fejezet címet viselő alaki és tárgyi kérdései. A vitának a magját a következő kérdés okozta: a jogtudomány a szellemi jogok fejlődésének során felismerte, hogy ezek a jogok nem sorolhatóak egyértelműen sem a személyiségi jogok, sem a klasszikus értelembe vett tulajdonjog körébe. Jogpolitikai kérdés, hogy egyes országokban merre tolják el a mérleget, illetve teszik ezt nemcsak a szellemi jogok mint olyan terén, de az egyes konkrét oltalmi formák esetében is. Magyarországon – ahogyan a világ sok más táján –15 sokáig a tulajdonjogi felfogás mellett tették le voksukat. Ma már viszont eljutottunk oda, hogy egyes jogtudósok kimondottan a szellemi alkotások és így a szellemi jogok mint személyiségi jogok felfogása mellett érvelnek.16 A magyar jogirodalomban talán az egyik legmeggyőzőbb érvelés az üzleti titok személyiségi jogként való kezelése mellett Görög Márta monográfiájában lelhető fel: „Véleményem szerint a kodifikáció során megjelent ezen szándékok hatékonyan elősegíthetik a know-how jogintézményi jellemzőinek jogalkalmazási gyakorlat általi formálását. Eredője – felfogásom alapján – a személyhez fűződő jogok védelmét garantáló generálklauzula, a személyhez fűződő jogi

12

BOYTHA Reflexiók 35. o. Bővebben BOYTHA György: A szellemi alkotások joga és az új Ptk. (PJK 2000/2., 46-56. o.) 14 GRÁD-GYENGE Anikó: Búcsú a szellemi alkotások jogától? – A szerzői jog és az iparjogvédelmi oltalmi formák polgári jogi védelme a magyar magánjogban, 4. o. [14] lábjegyzet. 15 Pl.: USA. Erről lásd bővebben dolgozatom II. fejezetét, mely a know-how védelmének nemzetközi összehasonlításáról szól. 16 GÖRÖG Márta A know-how jogi védelmének alapvető kérdései,(Budapest: HVG – ORAC) című könyvében talán a legteljesebben és meggyőzőbben mutatja be a szellemi alkotások melletti érvrendszert. 13

300


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 301


katalógus lezáratlan volta. A szellemi alkotások a személyiségi szférából nőttek ki, az alkotó személyiségének külvilág felé való megnyilvánulásai, know-how keretében élet-, munkatapasztalatának belső tudattartalomban, illetve rögzített formában jelentkező lenyomatai. Az általános személyiségi jog, annak védelmének elismerése, a védelem garanciái biztosítják a know-how védelmének magánjogi kódexbeli alapját.” 17 Ugyanakkor ezzel homlokegyenest szembemegy Ficsor Mihály, aki a Ptk. kodifikációhoz írt javaslatában18 egyrészt piacgazdasági igénynek, másrészt a magyar szerzői jogi hagyományban és az európai jogfejlődésben világosan kirajzolódó tendenciák tagadásának tekinti a szellemi tulajdonjog koncepciójának elvetését. FICSOR rámutat arra, hogy a szellemi tulajdonjog koncepciójának tagadása „az előző gazdasági és politikai rendszer terhes hagyatékaként nehézkedik ma is az iparjogvédelemmel és a szerzői joggal kapcsolatos közgondolkodásunkra.”19 Emellett követi Boytha György érvelését Ficsor is, mikor a szellemi tulajdonjog koncepciónak egyfajta legitimációjaként mutatja be e jogterület történelmi fejlődését. Véleményem szerint azonban, mikor Ficsor és Boytha e típusú érvelését olvassuk, fontos egy olyan érvet is eszünkben tartani, amelyet Bacher Vilmos fogalmazott meg: „A magánjog struktúrája már történelmileg kialakult, amikor a múlt század második felében kifejlődött és általánossá vált a szellemi alkotásokra vonatkozó tételes jogi szabályozás”20. Tehát a római jog óta tartó magánjogi hagyományok kereteibe kell valahogyan beilleszteni a szellemi jogokat. A kérdés inkább az, hogy ez lehetséges-e egyáltalán. Szladits Károly21 rögzíti világosan, miért kell a szellemi jogokat elhatárolni a személyiségi jogoktól: „A személyiségi jogokat és az eszmei tulajdont azért kell egymástól különválasztanunk, mert míg a személyiségi jogok a védett személytől el nem választhatók, addig az eszmei tulajdon körébe tartozó jogok a magánjogi forgalom (átruházás, terhelés) tárgyai lehetnek akár csak a dologi jogok.” Később pedig “Az eszmei tulajdon” cím alatt a következőket fejti ki: „Tulajdon tárgya csak dolog (testi tárgy) lehet. Vannak azonban a dolgokon kívül más nevű eszmei javak is, amelyek tekintetében a törvény az arra jogosultnak a tulajdonhoz hasonló kizárólagos hatalmat (abszolút jogot) biztosít. Ily értelemben beszélhetünk eszmei tulajdonról. E kizáró jogokat álta-

17

GÖRÖG Márta, 2012, 22. o. FICSOR Mihály Zoltán: A szellemi tulajdon és a Ptk. (PJK, 2001/2., 27-30. o.) 19 U.o. 2. old. 20 DR . BACHER Vilmos: A szellemi tulajdon jogi védelme és a Ptk. (PJK, 2000/3., 23-32. o.) 21 SZLADITS Károly: „A magyar magánjog vázlata” (Grill Károly Könyvkiadó Vállalat, Budapest, 1937.) – idézte BACHER Vilmos. 18


301

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 302

JáRdAi MAXiM

lában az jellemzi, hogy bizonyos gondolati terméket (jellemző formában megnyilvánuló eszmét) részesítenek védelemben. Ezek a jogok mintegy középen állnak a dolgokra irányuló tulajdonjog és az ember személyiségének közvetlen jogi oltalma, vagyis a személyiségi jogok között. Az eszmei javak egyúttal gazdasági javak is, a rájuk vonatkozó jogok forgalomképes, vagyonértékű jogok, vagyis lényegükben vagyoni jogok.” SZLADITS gyönyörű fogalmi tisztasággal választja el a szellemi tulajdonjogokat a személyiségi jogoktól, ugyanakkor a klasszikus dolog fogalmától is elhatárolva, vagyoni jogként definiálja ezen „eszmei javakat”. Ezt az érvelést erősíti EÖRSI–VILÁGHY-szerzőpáros is „Polgári jog”22 című tankönyvükben: „A törvény e rendelkezéséhez fűzi az elmélet azt a következtetést: valójában a helyzet nem úgy áll, hogy a tulajdonjog tárgya lehet minden, ami a polgári jog értelmében dolognak minősül, hanem dolognak minősül jogi értelemben mindaz, ami a tulajdonjog tárgya lehet. A dolog, mint polgári jogi kategória tehát valójában a tulajdonjog tárgyának az elvont kifejezése.” Mindezekből világosan következik, hogy eszmei javak felett is állhat tulajdonjog. Felmerül a kérdés, hogy ezen esetben mi a különbség a klasszikus tulajdonjog és a szellemi tulajdonjog között, illetve hogyan jelenik meg a szabályozásban a szellemi tulajdon „szellemi”, azaz személyiségünkből fakadó része? Véleményem szerint erre a dilemmára a legjobb választ BOYTHA GYÖRGY szellemi termék tana adja. BOYTHA kiemeli, hogy a szellemi alkotások heterogén jelleggel bírnak, tehát ebbe a körbe nem csupán alkotás természetű termékek (pl. művek, szabadalmazható találmányok, ezek törvényi fogalmát nem kimerítő ipari vagy használati minták, félvezető áramkörök topográfiái, újítást jelentő műszaki illetőleg szervezési megoldások), hanem teljesítmények (pl. előadás, hangfelvétel, vezetékes vagy vezeték nélküli műsorszolgáltatás, filmalkotás rögzített formába öntése, adattár létrehozása és működtetése, az angol jogban a tipográfiai elrendezés is), árukra, szolgáltatásokra vagy vállalatokra vonatkozó sajátos jelzők (pl. védjegy, földrajzi árujelző, kereskedelmi név), ismeretté szűrt tapasztalatok (know-how) is beletartoznak.23 Ezen belül egy további elhatároláshoz vezet, hogy az adott terméknek szubjektíven eredetinek és elválaszthatatlanul a létrehozójuk személyéhez kapcsolódónak vagy objektívan újnak kell lenniük. A termék szó pedig véleményem szerint tökéletesen visszaadja a definiálni pró-

22

EÖRSI Gyula, VILÁGHY Miklós: Magyar polgári jog I–II.: egyetemi tankönyv. Budapest: Tankönyvkiadó, 1962. 1001 p., I. 285. o. – idézte BACHER Vilmos. 23 BOYTHA PJK 2000/2., 9. o. 3.1. pont

302


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 303


bált jogterület tárgyainak közös jellemzőjét – „nem dologi termékek létrehozására közvetlenül irányuló szellemi munka”24 eredménye, azaz szellemi termék.25

1.3 A know-how helye a szellemi termékek között Jelenleg a Ptk. az üzleti titkot és a know-how-t a többi szellemi terméktől külön, a magántitok után közvetlenül, a személyiségi jogok között szabályozza. Ugyanakkor, ha visszatekintünk FICSOR MIHÁLY által adott szellemi tulajdon tárgyainak definíciójára, mely szerint „szellemi tulajdon tárgyai azok a szellemi javak (műszaki szellemi alkotások, árujelzők, művek, szomszédos jogi teljesítmények), amelyeket a jogi szabályozás – speciális oltalmi formák révén, előre megszabott feltételekkel – a közkincs köréből időlegesen kivon”, akkor láthatjuk, hogy ennek a leírásnak a know-how egyetlen egy pontban nem felel meg, mégpedig az időleges kivonás feltételének, hiszen a know-how-nak nincsenek időbeli korlátjai. A know-how-nak mint tulajdonjog tárgyának jellegét még egy feltétel akadályozza. A Ptk. 2:47. § (2) bekezdése meghatározza azokat az eseteket is, amikor nem lehet hivatkozni az üzleti titokvédelemre: „E védelemre nem lehet hivatkozni azzal szemben, aki a védett ismerethez vagy az azt lényegében helyettesítő hasonló ismerethez a) a jogosulttól független fejlesztéssel vagy b) jogszerűen megszerzett termék vagy jogszerűen igénybevett szolgáltatás vizsgálata és elemzése útján jutott hozzá.” A know-how értékét alapvetően annak különlegessége, egyedisége adja, hiszen pont azért védi és tartja titokban a jogosult az üzleti titokvédelem tárgyát. Viszont a fentebb idézett a) és b) pont alapján fennállhat az az eset is, amikor egy információhalmazt, egy know-how-t egyszerre többen is birtokolnak, akár az is megtörténhet, hogy nem is tudnak egymásról (ez már csak az alapvető titkosság miatt is valószínű). Mivel egyszerre többen birtokolnak egy szellemi javat, de ezt nem közösen teszik, ezért a tulajdonjog egyik esszenciális részjogosítványa válik elérhetetlenné a jogosult számára – a tág értelemben vett rendelkezés joga.26 Nincs kizárólagos hatalma a know-how tekintetében legfontosabb kérdésben – hogy közkinccsé váljon-e a know-how. Abban sem tud dönteni, hogy ne szabadalmaztassa-e az adott eszmei javat (természetesen arra az esetre gondolva, amikor a know-how értéke, eredetisége, komplexitása eléri a szabadalmaztathatósági szintet). 24

BOYTHA PJK 2000/2., 9. o. 3.2. pont Ezzel ellentétes vélemény olvasható – FICSOR Mihály PJK, 2001/2., 2. o. 26 Ptk. 5:13. § [A tulajdonjog] (1) A tulajdonost tulajdonjogának tárgyán – jogszabály és mások jogai által megszabott korlátok között – teljes és kizárólagos jogi hatalom illeti meg. (2) A tulajdonost megilleti különösen a birtoklás, a használat, a hasznosítás, a hasznok szedésének és a rendelkezés joga. 25


303

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 304

JáRdAi MAXiM

A know-how esetében tehát nem beszélhetünk tulajdonjogról, hanem csupán birtokról. Jelenti-e ez ugyanakkor azt, hogy a know-how kiesik a szellemi termékek köréből? Véleményem szerint a know-how nem esik ki e körből, mivel ugyanúgy, ahogyan a többi szellemi termék is, egyetlen szellemi munkafolyamat, a tapasztalathalmozás eredménye. Álláspontom mellett szól az is, hogy sokszor a know-how alternatívaként szolgál más oltalmi formákkal szemben, hiszen olyan előnnyel is bír, mellyel egyetlen másik oltalmi forma sem – ez pedig az időbeli korlátlanság. Azért is nevezhető furcsának a know-how mostani elhelyezése a Ptk.-ban, hiszen – bár nem bír a tulajdonjogi jegyekkel ez a jogintézmény – ettől függetlenül a többi oltalmi formához képest a legkevésbé kapcsolódik az alkotóhoz, annak személyiségéhez. A know-how könnyen átruházható, betanítható. Ezenkívül jól mutatja az alkotótól való elszakadását a know-how időbeli korlátlansága, hiszen ma már sok olyan know-how-nak minősülő szellemi terméket ismerünk, mely messze túlélte eredeti megalkotóját (pl. a Coca-Cola receptje).

1.4 Know-how: Jössz vagy mész? Dolgozatom során arra koncentráltam, hogyan lenne kívánatos a gazdasági szereplők, illetve az innovációba befektetők számára szabályozni az üzleti titok és a know-how védelmét. Az így kapott kép azonban nem lenne teljes, ha nem vizsgálnám meg a barikád másik oldalán található felet – a felhasználókat, a vásárlókat. Felmerül a kérdés, mi a kívánatos, célszerű elvárás össztársadalmi szempontból a szellemi tulajdonnal szemben? Van-e egyáltalán ilyen, és ha igen, akkor figyelembe kell-e venni? Véleményem szerint a jogalkotó Magyarországon és egyéb államokban is a szellemi tulajdonjogok szabályozásának módjával pozitívan válaszol ezekre a kérdésekre. Intuitív szinten is érzékelhető, hogy egy tudásorientált, dinamikusan fejlődő társadalom létrehozásának feltétele az, hogy a felhalmozott szellemi tőke legyen transzparens, mindenki számára könnyen és gyorsan elérhető. A tudásmegosztás generálja és biztosítja az állandó innovációt, a fejlődés szellemét egy adott társadalomban, és ezt tovább erősíti az így létrejött versenyhelyzet. Az olyan oltalmak példáján, mint a szabadalom, tisztán követhető a jogalkotó azon kívánsága, hogy akár mesterséges monopolhelyzetet is biztosítson az alkotó számára azért, hogy elősegítse a további innovációs folyamatokat. Miben áll ez a segítségnyújtás? Először is a monopolhelyzet megengedi az alkotónak, hogy befektetései megtérüljenek, illetve hogy olyan profitra tegyen szert, mely számára ezt a befektetést még kívánatosabbá teszi. Viszont a monopolhelyzet időbeli korlátja, és az a tény, hogy a szabadalom esetén az alkotás mivolta, jellegzetességei és az ötlet maga már a monopolhelyzet fennállásának ideje alatt is bárki számára elérhető, azt eredményezi, hogy a

304


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 305


többi alkotó már a szabadalmaztatás pillanatában inspirációt nyerhet az új alkotásból, ezzel is erősítve a versenyt. A know-how esetében nem annyira kézzelfogható a fenti társadalmi hasznosság. B OB ROVSZKY27 rá is mutat a quid-pro-quo hiányára. Ez azért is aggályos, hiszen a know-how ez által egy ellenszolgáltatást nem igénylő, monopol kiskapuvá válhat. Figyelemre méltó Boytha György28 azon ellenérvelése, hogy a köz érdeke nem feltétlenül az ötlet feltétlen közkinccsé válása, hanem annak maximális kihasználása. Boytha továbbá kiemeli, hogy az innováció fő hajtóereje az ösztönzés és a jutalmazás elve, e két elv pedig az üzleti titok és a know-how esetében meg is valósul. Véleményem szerint viszont a titok fel nem tárásával az a probléma, hogy a jutalmazás és az ösztönzés elvén kívül van még két másik oszlopa is az innovációnak – az egymás műveiből való tanulás és a fejlődési verseny, mely csak a transzparens tudásfelhalmozás esetén adott. Ha elfogadjuk azt, hogy a mai európai jogpolitikai ideológia a versenyt és az innovációt a legfontosabb céljai közé sorolja, akkor felmerülhet az a kérdés, hogy egy olyan jogintézmény, mint a know-how, mennyire kompatibilis ezekkel az értékekkel. De lege ferenda kitekintésként arra is érdemes gondolni, hogy kell-e az Európai Uniónak egy olyan intézményrendszer, mint az Egyesült Államokban üzemeltetett Statutory Invention Registration. Ennek az intézménynek a célja, hogy a sem szabadalmazni, sem titokban tartani nem kívánt találmányokat defenzív publikációként lehessen nyilvánosságra hozni és így közkinccsé tenni.29

2. A két technológiai óriás: UsA és Japán 2.1. Amerikai Egyesült Államok Dolgozatom tekintetében meghatározónak tartom ezt a részt, mivel véleményem szerint a jelenlegi üzleti titok és know-how szabályozások közül az Amerikai Egyesült Államoké nevezhető messze a legletisztultabbnak, legpontosabbnak, és ami a legfontosabb – a legbiztonságosabbnak a piaci szereplők számára. Az alapvető kérdés, amelyet megfogalmazott az amerikai jogirodalom és a bírói gyakorlat is, a következő: az üzleti titok a tulajdonjognak vagy a személyiségi jogoknak a részét ké-

27

BOBROVSZKY ,,Rejtélyek és fortélyok 21. o. BOYTHA Reflexiók 9. o. 29 BOBROVSZKY, 2006, 36. o. 28


305

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 306

JáRdAi MAXiM

pezi?30 Erre a kérdésre válaszolta azt 1981-ben az utahi fellebbezési bíróság, hogy: „valamely kereskedelmi titok, legyen az titkos formula, eljárás, minta, eszköz, információ együttes vagy egyéb, a többségi vélemény szerint tulajdonnak tekintendő, a jogosultjának (owner) hatalmával, hogy a világ kizárásával használja azt vagy úgy tegyen vele, ahogyan kívánja. Mint tulajdoni jog (property right), a kereskedelmi titok védelemben részesül eltulajdonításával (appropriation) vagy a jogosult hozzájárulása nélküli használatával szemben. A kereskedelmi titok a szellemi tulajdon típusa, valójában (in effect) tulajdonjog felfedezett ismereten (discovered knowledge)”31 Ebből tisztán kivehető, hogy a bíróság a leírásnak megfelelő üzleti titkot és know-how-t alapvetően tulajdonként kezeli. Ebből adódóan viszont felmerülhet az a kérdés is, nem következik-e ebből, hogy az üzleti titok és a know-how beletartozik a „dolog” kategóriájába? Erről a kérdésről a legteljesebben R. M. w. Dias értekezett, aki szerint a „tulajdon” fogalma csak azokhoz a legálisan védett érdekekhez kapcsolható, melyek a „dolog” jogait érintik, materiálisakat avagy sem. Logikusan a nem materiális érdekekhez tartozik immár az összes privilégium, tehát egy ilyen tág fogalom meghatározás már az összes jogot, melyhez érdekünk fűződik, a tulajdonjogok közé sorolná, viszont teljesen egyértelmű, hogy nem lehet tulajdonjogunk a jó hírnevünkre vagy a testi épségünkre. Ebből következik, hogy a tulajdonjog csak egy része a jogainknak, és csak azon állhat fenn, melyeket a nem jogi felfogásban is dolgoknak tartunk.32 Ezt egészíti ki szerencsésen a híres Ruckelshaus ítélet33 indoklásának III. részében a Szövetségi Legfelső Bíróság: „a kereskedelmi titok nem dologi (intangible) természete miatt az azon fennálló tulajdonjog (property right) terjedelmét annak a terjedelme határozza meg, amelyben a kereskedelmi titok jogosultja (owner) a mások számára való feltárással kapcsolatos érdekét védi.” Korlátként jelöli továbbá, hogy: „Ha egy személy mások számára feltárja kereskedelmi titkát, akik nincsenek kötelezve az információ bizalmas jellegének védelmére, vagy egyébként nyilvánosságra hozza a titkot, tulajdonjoga megszűnik (his property right is extinguished).” Majd leszögezi, hogy a „ke-

30

MILGRIM, R. Trade Secret: In the vol.4. New York, 1971. Vol.1. § 1. P.17. A szerző azon a véleményen van, hogy az üzleti titok a tulajdonjogok közé tartozik. Ellentétes véleménnyel lehet találkozni a következő munkában CALLMAN, R. The Law Of Unfair Competition, Trade- marks And Monopolies, 3th ed. wilmette, IL: Callaghan, 1968. § 52. P. 402, SOLTYSINSKI, S.J. Are Trade Secret Property? // IIC. Vol.17. N3.-1986. P.351. – idézi О.В. СушкОВа «Правовой режим ноу-хау», Научные Ведомости № 16 (71) 2009, 254. o. 31 Fordította és idézte: BOYTHA GYÖRGY „Reflexiók” 20. o. 32 DIAS, R M w. Jurisprudence. 5th ed. New Delhi : Aditya Books Pvt Ltd, 1994. P. 366-367,369., idézi: О.В. Сушкова 255. o. 33 Ruckelshaus v. Monsanto Co., 467 U.S. 986 (1984)

306


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 307


reskedelmi titok átruházható (assignable)”, „célvagyon eleme lehet (can form the rest of a trust)… ”csődtömegbe megy át (passes to a trustee in bankruptcy)”.34 Ugyanakkor e viták eredményeként más felismerésekre is jutottak az amerikai bírók. A Du Pont de Nemours Powder Co. v. Masland ügy35 kapcsán a Legfelsőbb Bíróság megállapította, hogy: „Bármennyire is értékes titkot birtokol a felperes, és nem tud ennek tényéről az alperes, ezek használatáról történő megegyezés bizalmi viszonyon keresztül valósult meg. Tagadhatja a tulajdonjogot, de a bizalmasságot – nem.”36 Ezzel 1917-ben egy nagyon fontos lépést tett meg a Legfelső Bíróság, hiszen felvette a know-how fogalmi elemei közé a bizalmasságot, azaz a titkosságot. Véleményem szerint itt az intézmény fejlődését beárnyékolja egy értelmezési hiba. A későbbi bírói joggyakorlat úgy fogta fel a Legfelső Bíróság fogalmazását, mint a know-how tulajdon-elméletének teljes tagadását. Szerintem ez nem feltétlenül következik az indoklás fogalmazásából, sokkal inkább az tűnik ki, hogy a Bíróság ezzel bővíteni, azaz pontosítani, csiszolni akart a know-how fogalmán. Ugyanakkor az amerikai bírák elkezdtek harcolni a tulajdon-elmélet visszaállításáért, míg el nem érték a Holmes bíró fogalmazásának teljes eltörlését.37 Mint láthatjuk, a XX. század végére az Egyesült Államok már egy viszonylag kikristályosodott dogmatikai alappal rendelkezett az üzleti titok és a know-how védelmének tekintetében, ezért ennek logikus eredményeként fogadták el 1985-ben a „Kereskedelmi titok egységes törvényét”38 (a továbbiakban: UTSA). Fontos, hogy bár maga a törvény nem utal tulajdonra, hanem „owner of the trade secret” fogalmat használja, ettől függetlenül O.V. Szuskova39 három érvet is fel tudott hozni amellett, hogy alapvetően mégis a know-how tulajdonjogi modelljében gondolkodott a jogalkotó, amikor a törvényt szövegezte. Az első, hogy azok a lehetőségek, amelyek a jogosultat az üzleti titok és a know-how kapcsán megilletik, megegyeznek azokkal, melyek a szabadalom, illetve a védjegy tulajdonosát megilletik. A második érv a Du Pont-teszt elfogadása, mely szerint nem kell a vád emeléséhez

34

Fordította és idézte: BOYTHA György „Reflexiók” 21. o. E. I. Du Pont de Nemours Powder Co. v. Masland - 244 U.S. 100 (1917), elérhető itt: http://supreme.justia.com/cases/federal/us/244/100/ 36 Idézte: О.В. СушкОВа, fordítás tőlem. 37 Erről bővebben lásd: SOLTYSINSKI, S.J. Are Trade Secret Property? // IIC. Vol.17. N3.-1986. 335. o., idézte: О.В. СушкОВа 38 Uniform Trade Secrets Act 1985, elérhető itt: http://www.uniformlaws.org/shared/docs/trade%20secrets/utsa_final_85.pdf 39 О.В. СушкОВа 258. o. 35


307

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 308

JáRdAi MAXiM

annak a bizonyítása, hogy az alperes a felperes birtoklási jogát, vagy az üzleti titok titkosságát, vagy a független legális tilalmat sértette meg. Az üzleti titok használata önmagában sérti a felperes jogait, még ha ez semmilyen egyéb kárt nem okoz a tulajdonos érdekeinek csorbításán kívül. A harmadik és legmeggyőzőbb érv pedig az, hogy az UTSA szabályozása felelősséget ró arra, aki a know-how-t rosszhiszeműen szerzi meg, beleértve ebbe azokat is, akik nem fizetnek kompenzációt. Tehát a jogosulttal szembeni mindenkit terhelő kötelezettség áll fenn a kereskedelmi titok tiszteletben tartására. Ez alapján, például ha az alperes egy részvénytársaság tulajdonosa, melynek üzleti titkát csalárdul tudták meg, nem jogosult a védelemre.40 Mindezt kiegészíti az Egységes Kereskedelmi Törvénykönyvhöz fűzött Kommentárban R. Posner azon érvelésével, hogy: „A nem kodifikált jog történelme arra tanít minket, hogy amint egyes aktívákat vagy materiális „dolgok” gazdasági biztosítékként való használata megszokottá válik, úgy kezdik el őket tulajdonként értelmezni.” Erre hozza példaként a rádióhullámok használatának jogait, melyek, amióta a kereskedelmi forgalom részét képezik, azóta a gazdaságban tulajdonként vannak kezelve, még ha ez jogilag nem is igaz.41 Az UTSA egyik fontos különbsége más országok szabályozásához képest, hogy nem tartalmazza a tisztességtelenség feltételét, azaz nem kívánja meg a versenyelőny biztosításra irányuló jelleget. üzleti titokként az információt jelöli meg, és azt külön kifejezi a hivatalos annotáció, hogy a módszer, technika megjelölések felölelik a know-how fogalmát is. Az egyetlen feltétel a védelem megvalósulásához a független gazdasági érték megléte, amely a titok általános nem ismert és nem könnyen hozzáférhető jellegéből ered.42 Büntetni rendeli a lopást (ami egy újabb érv az UTSA tulajdonjogi modellje mellett), illetve a kikémlelést. Megengedhető módok a független invencióval történő felfedezés, a tisztességes módon szerzett termék visszafejtési folyamata, a jogosulttól licenc alapján történő felfedezés, a nyilvános kiállítás közben történő megfigyelés és az irodalomból való megszerzés.43 Több esetben itt arról beszélhetünk, hogy többen kerülnek jogosulti pozícióba az üzleti titokkal kapcsolatban. Az világos, hogy ebben az esetben egy kvázi „közös tulajdon” alakul ki közöttük, az viszont nem teljesen egyértelmű, hogy egymással szemben az ilyen jogosultakat milyen jogok, illetve kötelezettségek illetik meg őket.

40

U.o. Uniform Commercial Code Analysis of Revised Article 9: with Full Text and Official Comments of 1998 Revised Article 9. New York: Matthew Bender, 1998., idézi О.В. СушкОВа 255. o. 42 BOYTHA GYÖRGY „Reflexiók” 22. o. 43 U.o. 23. o. 41

308


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 309


A jogellenes magatartással szemben a jogosult igényelheti az eltiltást, illetve a további felhasználás ésszerű jogdíj kötéséhez is kérheti a bíróságtól. Felróható elsajátításért kártérítés is kérhető. Ez súlyos esetekben akár büntető kártérítés is lehet.44 Összességben azt lehet mondani, hogy az amerikai szabályozás messzemenőleg a legfejlettebb az egész világban, mely bár nem nevezhető teljesen hibátlannak, de ettől függetlenül véleményem szerint a legnagyobb mértékű komfortot és biztonságot szavatolja a piaci szereplők számára a többi országhoz képest.

2.2. Japán Az, hogy ma Japán a technológiai fejlődés és az innováció egyik élvonalharcosává nőtte ki magát, teljesen vitathatatlan.45 Az üzleti titok és a know-how védelméről itt ugyan külön törvény nem született, ezekről azonban a tisztességtelen versenyt tiltó törvény46 2. cikk (1) bekezdés (iv) – (ix) albekezdése rendelkezik, illetve ezen kívül vannak különös szabályok, melyek a szankcionálásra vonatkoznak. 47 Boytha György mutat rá arra, hogy a japán szabályozás sokban megegyezik az amerikaival, az UTSA előírásaival, így például a titok lopását is besorolja a tisztességtelen cselekmények sorába, és véd a titok közvetett, más személy közbejöttével történő felróható megszerzésével szemben is.48 Ugyanakkor a jogosult felléphet a kártérítés általános szabályai szerint is, melyet a japán polgári törvénykönyv49 709. cikke tartalmaz: „az a személy, aki szándékosan vagy gondatlanságból sértette meg a mások jogát, köteles megtéríteni azt a kárt, melyek ennek következtében keletkeztek.” A rendes munkavégzés körében szerzett információ, adat megvédése érdekében rendelkezésére áll a munkaadó számára a szerződéskötés lehetősége is, amely alapján megtilthatja a munkavállalónak, hogy a munkaszerződés megszűnése után a munkavégzés folyamán szerzett üzleti titkokat vagy know-how-t továbbadja. Ez különösen aktuális abban az

44

U.o. Csak a példa kedvéért: a wIPO hivatalos oldalán található az a statisztika, mely szerint a 2012-2013as évben a Japánban regisztrált szabadalmak száma a legmagasabb volt a világon, és szinte teljesen megegyezett az észak-amerikaival. A statisztikát lásd itt: http://ipstatsdb.wipo.org/ipstatv2/ipstats/barGraph 46 Unfair Competition Prevention Act (Act No. 47 of May 19, 1993, as last amended by Act No. 30 of April 30, 2009). Ennek a nem hivatalos angol fordítását használtam, mely itt található meg: http://www.tomeika.jur.kyushu-u.ac.jp/ip/legislation/unfair_competition_preventnion_act.pdf 47 BOYTHA „Reflexiók” 24. o., 10) pont 48 U.o. 49 Angol fordítása megtalálható itt: http://www.moj.go.jp/content/000056024.pdf 45


309

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 310

JáRdAi MAXiM

esetben, ha a munkavállaló feladatköre részben vagy egészben innovációs, kutatói és fejlesztő munkából áll.50 Fontos kiemelni azt is, hogy a japán munkáltatói attitűd elősegíti az üzleti titok sikeres védelmét, hiszen ha összehasonlítjuk a kínai modellel (lásd: dolgozatom 2.2. pontja), akkor azt vehetjük észre, hogy egymásnak teljes ellentétei. Japánban tipikusnak számít, hogy a munkavállaló egy munkahelyen dolgozzon egész élete során, és munkahelyükön egy kvázi család alakul ki, melynek szerves tagjaivá válnak az egyes munkavállalók. Ez még egyszer jól alátámasztja azt az egyébként sokszor közhelyként kezelt gondolatot, hogy bármennyire is fejlett egy jogi szabályozás, végső sorban mindig az adott társadalomban domináló mentalitásé lesz az utolsó szó.

3. A külön utasok – Oroszország és Kína E két országot azért emeltem ki, mert az Egyesült Államokhoz és Japánhoz hasonlóan, nagy hányadban járulnak hozzá a világgazdasághoz51, ugyanakkor a know-how védelem negatív példájaként említendők.

3.1. Oroszország Oroszország a 2000-es évek elejétől egy dinamikusan fejlődő állammá vált, és mint ilyennek különleges hangsúlyt kell fektetnie a szellemi tulajdonjogok védelmére. A probléma aktualitását jól mutatja az a statisztika, mely szerint az üzleti titkot képező információ akár 20%nak elvesztése is már 100-ból 60 vállalkozás esetében csődhöz vezet.52 Ahhoz, hogy egy adott jogtárgyat védelemben részesíthessünk, definiálnunk kell azt. A know-how definiálása olyan probléma, mely teljesen univerzálisnak nevezhető; a probléma összetettségét mutatja a megoldási variációk magas száma is.53 A definíció megfoghatatlanságára mutat rá Szergejev A. P. is, aki szerint: „senki sem tudta eddig felajánlani a szellemi tu-

50

О.В. СушкОВа „Ноу-хау или коммерческая тайна?” elérhető itt: http://pravmisl.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=2203 51 A Világbank GDP szerinti 2012-es statisztikája érhető el itt: http://databank.worldbank.org/data/download/GDP.pdf 52 клебаНОВ л.Р. Уголовно-правовая охрана коммерческой, налоговой и банковской тайны. – М.: Юрлитинформ, 2006. – С. 9., idézte: крянин С.М. 6.8. О пробеле в законодательстве об отвественности за преступные посягательства на ноу-хау, 232. o. 53 Példákért lásd: B OBROVSZKY Jenő „Rejtélyek és fortélyok” 9. o., 5.1. pont

310


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 311


lajdonjog tárgyának azon konkrét jellegzetességeinek a fogalmát, mely a szellemi tulajdonjog összes tárgyára kiterjedne. Ezek oly sokfélék, hogy ez lehetetlen.”54 Az orosz jogrendszerben a know-how szabályozásával elsődlegesen a Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ, azaz az orosz Polgári Törvénykönyv (a továbbiakban: GK55) „A gyártási titok joga (know-how)” című56 75. fejezete foglalkozik. Ezt egészíti ki Федеральный закон от 29.07.2004 N 98-ФЗ “О коммерческой тайне”, tehát „Az üzleti titokról” szóló föderális törvény (A továbbiakban: ütftv.). A GK. 1465–1472. szakasza foglalkozik a know-how szabályozásával. A kódex definiálja a know-how-t, kiemeli annak kizárólagos jogi jellegét és ennek korlátait, meghatározza a know-how átruházásának, illetve a licencia-szerződés megkötésének feltételeit. A fejezet végén kitér a törvény a munkavállaló munkakörében alkotott vagy szerzett know-how-val kapcsolatos kötelességeire, és végül a know-how kizárólagos jogi helyzetének megsértéséért való felelősségre is. Vasziljev A. Sz. kiemeli azt is, hogy a szabályozás alapvetően töredékes jellegű, ez legfőképpen az átruházás és a licencia-szerződések kapcsán felmerülő felelősség kérdéskörében jelenik meg, ami arra ösztönzi a feleket, hogy a szerződésben önállóan szabályozzák ennek kérdéskörét.57 Külön kiemelném, hogy a jogszabály egy másik hiányossága abban rejlik, hogy nem szabályozza a versenyjogi oldalát a know-how-nak. A GK. 1465. cikke alapján know-how-nak számít bármely olyan jellegű adat, amely tényleges vagy potenciális gazdasági értékkel bír, ahol ezen érték az adat titkosságából ere, és ezen adattal kapcsolatban a jogosult bevezette az üzleti titok állapotát, amit az ütftv. szabályoz. Szemet szúró eltérés, hogy az orosz szabályozásban konjunktív feltétele a védelemben való részesüléshez az üzleti titok állapotának megállapítása. Véleményem szerint ez a feltétel az orosz szabályozás legnagyobb hiányossága, hiszen az egyébként rugalmas know-how védelmet indokolatlan keretekbe zárja. A másik hiányossága az, hogy a know-how az összes szellemi tulajdonjog közül a legkevésbé védett. A törvény csakis kártalanítást ír elő a rosszhiszemű jogsértő büntetéséül, ami

54

Сергеев а. П. Право интеллектуальной собственности в Российской Федерации, 2001., idézi: Стародубова л.В. к вопросу о правовом механизме охраны секретов производства (ноу-хау), Вестник Самарской гуманитарной академии, Серия «Право», 2012, N. 2 (12), 76. o. 55 A rövidítés az orosz jogirodalomban általánosan bevett Гк rövidítés latin betűs átírása. 56 Ez és az összes további orosz nyelvről történő fordítás – tőlem. 57 ВаСильеВ а. С., szerk. СтеПаНОВ С. а., Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический), 552. o. – Kommentár az Orosz Föderáció Polgári Törvénykönyvéhez. BiBó ist ván szakkollégium

311

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 312

JáRdAi MAXiM

azért is aggályos, mert a tényleges anyagi kár nehezen mérhető a know-how esetében.58 Külön problémát jelent, hogy a törvény a felelősséget szándékosságtól teszi függővé, tehát teljesen szubjektivizálja és végsősorban a vétkes fél bevallásától teszi függővé a felróhatóságot. Ugyanakkor pont az általam fentebb hátrányként említett üzletititok-állapot bevezetési eljárásának a konkrét, az ütftv. 10. cikk 1) – 5) bekezdésében szabályozott módja az, ami a bűnüldöző szervezetek munkáját megkönyítette.59 A védelmet tovább gyengíti az is, hogy az ütftv. 6. cikk 1. pontja nagyon tágan fogalmazza meg azoknak az állami szerveknek a körét, amelyek „indokolt igény”60 esetén ugyanazon cikk 2. pontja alapján akár bírósági úton is követelhetik az üzleti titok kiadását. Sztarodubova L. V. szerint az üzleti titok jogosultja ezáltal túlságosan kiszolgáltatott az állammal szemben, és a korábbi gyakorlat ismeretében egyértelmű, hogy az állami szervek ezen lehetőségükkel vissza is fognak élni.61 A helyzetet csak tovább súlyosbítja az a tény, hogy bírói gyakorlat viszonylag szegényes és sokszor következetlen.62

3.2. Kína Kína egy igen kivételes ország abból a szempontból, hogy itt nem lehet csak a konkrét jogi szabályozásból kiindulni. A védelem tényleges szintjét merőben meghatározza a kínai szellemi tulajdonjogok felfogása és az ebből eredő visszásságok. Nagyon találó az a hasonlat, amely a tisztességtelen verseny elleni törvényről szól. E szerint: „Ettől függetlenül, mint sok más kínai törvény esetében, ennek is akhilleuszi sarka a végrehajtás.”63 Ez legfőképp abban jelenik meg, hogy a szellemi tulajdonjogok lopását csak igen korlátoltan üldözik. A másik okozója a jelenlegi helyzetnek, hogy igen magas a vállalatoknál a fluktuáció, gyakran cserélnek munkahelyet a magasan képzett közép-beosztású munkavállalók, ami az üzleti titkok védelmét sokszorosan megnehezíti.64 58

ВаСильеВ а. С., szerk. СтеПаНОВ С. а., Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический), 558. o. 59 крянин С.М. 6.8. О пробеле в законодательстве об отвественности за преступные посягательства на ноу-хау, 233. o. 60 Az említett pont szó szerinti idézése. 61 Стародубова л.В. u.o. 77. o. 62 Постановление Президиума Воронежского областного суда от 24.06.2009. г. по делу N. 44г42., idézi: Стародубова л.В. u.o. 77. o. 63 Sarah EDMONDS & your China Integrated team „Protecting Know-How and Trade Secrets in China: The role of a well organized management and internal IT”, fordítás tőlem, elérhető itt: http://www.ch-ina.com/pdf/12-2011.pdf 64 Andreas SCHOTTER és Mary B. TEAGARDEN „Protecting Know-how in China”

312


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 313


A szabályozás magját a tisztességtelen verseny elleni törvény 10. cikkében találjuk.65 üzleti titokként (az angol terminus technikus itt: Business secrecy) definiálja e törvény azt a felhasznált technikai vagy üzleti információt, mely nem közismert, mely üzleti érdekeltséget vagy nyereséget jelenthet jogos tulajdonosa számára, és a jogos tulajdonos által védett titok. Természetesen ebbe az üzleti titokba beletartozik a know-how is, mely átfedés jellege párhuzamba állítható a hatályos magyar szabályozással is.66 Az orosz szabályozástól eltérően a kínai jog sem nem tartalmaz egzakt eljárás meghatározást, amelynek teljesítése az üzleti titok státusz elnyeréséhez szükséges, ugyanakkor a bírói gyakorlat kialakított egy ilyen szempontrendszert. E szerint ehhez az érintett személyek körének szűkítése, a titokhoz való hozzáférés szabályozása, jelszóvédelem létesítése szükséges ahhoz, hogy a titokban tartási intézkedések megvalósuljanak.67

4. Európai Unió 4.1. A közös szabályozás Az Európai Unió egyik alapköve a tudás, az innováció és a technológiák szabad áramlásának a biztosítása. Ennek jegyében az utolsó években a Közösség számára felmerült az a kérdés is, hogy jogilag hogyan lehet ezt biztosítani, mely lépéseket kell megtenni ahhoz, hogy maximálisan lehessen ösztönözni a technológiai és a piaci fejlődést? Természetesen ennek kapcsán felmerült az üzleti titok és a know-how szabályozásának kérdésköre is. Mindenekelőtt említendő, hogy ma az Európai Unióban az üzleti titok és know-how jogi szabályozása tagállami szinten zajlik, ugyanakkor kimutatható az igény a közös szabályozásra.68 A legfőbb ok, ami ezt indukálja az, hogy 2013-ban az európai cégek ¼-ben történt minimum egyszer információlopás. Ez a szám az előző évi adatokhoz képest 18%-os növekedést jelent.69

65

Anti-Unfair Competition Law of the People’s Republic of China, elérhető itt: http://www.lawinfochina.com/display.aspx?id=648&lib=law 66 G ÖRÖG Márta A know-how jogi védelmének kérdései, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012., 60. o. 67 YUANSHI BU: Patentrecht und Technologietransfer in China, Verlag C.H. Beck München, Helbing Lichtenhahn Verlag Basel, 2010., 199. o., Rdnm 583., idézi: G ÖRÖG Márta 61. o. 68 Citizens summary EU proposal – Protecting trade secrets http://ec.europa.eu/internal_market/iprenforcement/docs/trade-secrets/131128_citizenssummary_en.pdf 69 U.o. BiBó ist ván szakkollégium

313

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 314

JáRdAi MAXiM

Ahogy azt más országoknál is láttuk, az első probléma, amellyel az EU-nak meg kellett küzdenie, a terminus technicusok definiálása volt. A legelső definíció a Római Szerződés 85. (3) cikke alá tartozó csoportmentesítésről szóló 17. Szabályzat 4 (2) (ii) (b) cikkében jelent meg. Később a Bizottság 772/2004/EK rendelete „a Szerződés 81. cikke (3) bekezdésének a technológiaátadási megállapodások csoportjaira történő alkalmazásáról” is tartalmazott fogalommeghatározásokat, többek között az 1. cikk (1) bekezdés i) pontja definiálja a knowhow-t: „tapasztalatból és ismételt alkalmazásból származó, nem szabadalmazott gyakorlati ismeretek, amelyek: I. titkosak, azaz nem közismertek vagy könnyen hozzáférhetők; II. lényegesek, azaz a szerződés szerinti termékek előállításához fontosak és hasznosak; valamint III. azonosítottak, azaz kellően átfogó módon leírtak ahhoz, hogy megállapítható legyen, hogy a know-how megfelel a titkosság és a lényegesség követelményének.”70 Mérföldkő értékű volt az Európai Unió üzleti-titok és know-how felfogása szempontjából a Microsoft-ügy.71 Az ügy alapvető problémája abban állt, hogy a Microsoft megtagadta az „interoperabilitásra vonatkozó információk” versenytársak részére történő átadását. Ezzel egy kvázi monopóliumot teremtett a saját termékei számára. Ami csak súlyosbítja azt a helyzetet, hogy a Microsoft operációs rendszere, a windows és annak különböző verziói egyébként is kvázi monopóliumot képeznek, ha a piaci részesedést nézzük. Korrekciós intézkedésként a Bizottság kötelezte a Microsoftot arra, hogy ésszerű és nem diszkriminatív feltételek mellett hozzáférést biztosítson az interoperabilitásra vonatkozó információkhoz, és engedélyezze ezek felhasználását. Azon céllal, hogy segítse a Bizottságot annak felügyeletében, hogy a Microsoft megfelel-e e határozatnak, elrendelte egy végrehajtást felügyelő független megbízott kinevezését, akinek a díjazásával kapcsolatos költségeket a Microsoft viseli, és aki a Bizottságtól függetlenül jogosult hozzáférni a Microsoft által nyújtott támogatáshoz, a Microsoft információihoz, dokumentumaihoz, helyiségeihez és alkalmazottaihoz, valamint a Microsoft releváns termékeinek forráskódjához.72 Ebből az esetből világosan kitűnik, hogy

70

A magyar jogirodalomban vitatott, hogy ez a meghatározást mennyire lehet általános, oltalmi célokra is használható európai definicióként használni. Erről bővebben lásd: BOBROVSZKY Jenő „Rejtélyek és fortélyok” 18. o., 7.2. pont, ahol B OBROVSZKY a TRIPS-nek tulajdonít központi szerepet. Ellenvélemény: B OYTHA György „Reflexiók” 29. o., 12) pont. 71 Az [EK] 82. cikk és az EGT-Megállapodás 54. cikke alkalmazására vonatkozó, a Microsoft Corp. elleni eljárásban hozott 2007/53/EK határozat (COMP/C-3/37.792 – Microsoft-ügy) (HL 2007. L 32., 23. o.) 72 Az Európai Unió Törvényszéke 89/12. sz. sajtóközlemény

314


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 315


a Bizottság az itt megjelenő jogbiztonság – verseny és innováció (ami felfogható kvázi igazságosságnak / méltányosságnak is) ellentéte esetében melyikre teszi le a voksát. Kisebb szünet után, 2010-ben a Bizottság újra elkezdett foglalkozni az üzleti titok és know-how kérdéskörével, melynek eredményeként az elkövetkezendő években több tanulmány is született73, 74, illetve konferenciákat75 is szerveztek. Az eredményt úgy lehet összefoglalni, hogy a tagállamok általi szabályozás igen eltérő és ez igen negatívan befolyásolja a közös piac fejlődését. Fő problémák közé tartozik, hogy: • szükségtelen rizikónak és költségeknek vannak kitéve a vállalatok, mikor az üzleti titkokat akarják transzportálni az egyes tagállamok között. • Befolyásolja a vállalatok üzleti döntéseit. • A legfontosabb, hogy mindezekkel az európai vállaltok állandóan vesztenek a versenyés innovációsképességükből.76 A Hogan Lovells szerint az Európai Unió kodifikációs munkájának célja nem az lenne, hogy egy teljesen új szemléletmódot honosítson meg, hanem az, hogy a tagállamok szabályozásainak hiányosságát „foltozza”. 77 Természetesen felmerülhet az a kérdés, hogy minek ez, ha van a TRIPS78? Ez a kérdés annál inkább is jogos, hiszen a TRIPS a szellemi tulajdonjogok minimum védelmi szintjét határozza meg a wTO 153 tagállama számára, melyek közé tartoznak az Európai Unió tagállamai is.79 A TRIPS 39. cikke foglalkozik „A nyilvánosságra nem hozott adatok védelme”vel (angol terminus technikus – undisclosed information):

73

Hogan Lovells International LLP „Study on Trade Secrets and Parasitic Copying (Look-alikes) MARKT/2010/20/D” 74 Több tanulmányt készített a Bizottság számára a Baker&McKenzie ügyvédi iroda is – „Protection of trade secrets: the global perspective” és a „Study on Trade Secrets and Confidential Business Information in the Internal Market” 75 Report European Comission conference of 29 june 2012 “Trade Secrets: Supporting innovation, protecting know-how” http://ec.europa.eu/internal_market/iprenforcement/docs/conference20120629/ts_summary_c onsolidatedfinal20120913_en.pdf 76 Baker&McKenzie „Study on Trade Secrets and Confidential Business Information in the Internal Market” 24. o. 77 Hogan Lovells International LLP „Study on Trade Secrets and Parasitic Copying (Look-alikes) MARKT/2010/20/D” 43. o., 290. bekezdés 78 Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Annex 1C of the Marrakesh Agreement Establishing the world Trade Organization, signed in Marrakesh, Morocco on 15 April 1994.) BiBó ist ván szakkollégium

315

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 316

JáRdAi MAXiM

„1. A tisztességtelen versennyel szembeni hatékony védelemnek a Párizsi Konvenció (1967) 10. bis Cikkében előírt módon történő biztosítása során a Tagok oltalmat biztosítanak a 2. pont szerint nyilvánosságra nem hozott információnak és a 3. pont szerint a kormányok vagy kormányzati szervek rendelkezésére bocsátott adatoknak. 2. A természetes vagy jogi személyeknek lehetőséget kell adni arra, hogy a jogosan ellenőrzésük alá tartozó információnak a tisztességes kereskedelmi gyakorlattal ellentétes módon, hozzájárulásuk nélkül mások által való megszerzését vagy felhasználását és nyilvánosságra hozatalát megakadályozzák mindaddig, amíg az ilyen információ: - titkos abban az értelemben, hogy mint egységes egész vagy elemei bármely megjelenése és összeállítása általánosan nem ismert, vagy könnyen nem ismerhető meg az olyan körökben mozgó személyek számára, akik rendes körülmények között az említett információval foglalkoznak; - kereskedelmi értékkel rendelkezik, mivel titkos; és - titokban tartása érdekében az adatok felett ellenőrzés gyakorlására feljogosított személy a körülményekhez képest ésszerű lépést tett. 3. Amennyiben a Tagok vegyi elemeket hasznosító gyógyszer- vagy mezőgazdasági vegyi termék forgalomba hozatalának jóváhagyásához olyan, még nyilvánosságra nem hozott tesztek vagy más adatok rendelkezésre bocsátását követelik meg, amelyekhez csak számottevő erőfeszítés révén lehet hozzájutni, védeniük kell az ilyen adatokat a tisztességtelen kereskedelmi felhasználással szemben. Emellett a Tagoknak védelmet kell nyújtaniuk az ilyen adatok nyilvánosságra jutásával szemben, kivéve, ha azt a közérdek védelme teszi szükségessé, vagy ha lépéseket tesznek annak biztosítására, hogy az ilyen adatok a tisztességtelen kereskedelmi felhasználással szemben védelemben részesüljenek.”80 A válasz abban rejlik, hogy az egyes tagállamok között nincs konszenzus abban a kérdésben, hogy a TRIPS csak egy minimum lenne, amit szerencsésebb esetben a jogalkotónak tovább kell bővítenie, vagy egy olyan limit, amelyhez mindenkinek igazodnia kell.81 A Hogan Lovells tanulmányban kimutatott hiányosságok viszont egyértelműen azt a következtetést engedik meg levonni, hogy gyakorlati szinten semmiféleképpen nem nyújt a TRIPS elegendő védelmet, és nem is egységesíti kellően ezt. Azt, hogy a TRIPS mennyire nem tud érvényesülni, jól mutatja az is, hogy felmérések szerint a polgárok általában nincsenek tisztában az üzleti titok védelmének szabályozásával.82 79

Hogan Lovells, 9. o., 36. bekezdés. Meghirdetve: 1998. évi IX. törvény 1. C) melléklet 39. cikkében 81 Példaként lásd: B OBROVSZKY JENŐ „Rejtélyek és fortélyok” 8. o., 4.5.2. pont 82 Citizens summary EU proposal – Protecting trade secrets, 1. o. 80

316


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 317


Ezért szükséges véleményem szerint egy egységes szabályozás az Európai Unió számára, ugyanakkor nem értek egyet a Hogan Lovells tanulmánnyal abban, hogy ez csak egy „foltozás”. Tapasztalhatjuk, hogy sok állam nem kezeli a kellő módon a szellemi tulajdonjogok védelmének kérdését, és ezért az Európai Uniónak kell annak a motornak lennie, amely magában a jogalkotásban és e jogok védelmének felfogásában innovációs szerepet fog magára vállalni. Az Európai Bizottság 2013. november 28. tette közzé az „Európai Parlament és a Tanács irányelve a nem nyilvános know-how és üzleti információk (üzleti titkok) jogosulatlan megszerzésével, felhasználásával és felfedésével szembeni védelemről”83 (a továbbiakban: COM/2013/0813) című végleges irányelv tervezetet. A tervezet indoklás részében fellelhetőek azok az okok, melyek az irányelv kidolgozásához vezettek. A Bizottság általános problémaként tekint arra, hogy a kutatás-fejlesztési (K+F) folyamatok nem kellőképpen a vállalkozásokra alapozottak. Az átfogó Európa 2020 stratégia részeként a Bizottság az Innovatív Unió megteremtését tűzte ki célul, amelynek a tudásba helyezett befektetések védelme, a piac költséges tagoltságának csökkentése és Európának az innovációt jobban jutalmazó térséggé való átalakítása képezi részét.84 Ez alapján az Unió kettős célt követ, hiszen a gazdasági érdekek védelmét nem csak önmagában álló értékként kezeli, hanem kiemeli az innovációba való további erő- és pénzbefektetés fontosságát. Azt is kiemeli a Bizottság, hogy az Unió GDP-jének mintegy 70%-át kitevő szolgáltatási szektor és a kis- és középvállalkozások szempontjából a know-how kiemelkedő fontossággal bír.85 Az irányelv tervezet 2.2. Hatásvizsgálat részében fogalmazza meg a Bizottság az üzleti titokvédelemmel kapcsolatos két fő problémát. Az első, hogy a határokon átnyúló innovációs tevékenységek ösztönzése az optimális szint alatt van. Ezt egyrészről megalapozza az, hogy a védelmi eszközök bizonytalansága miatt kisebb lesz az innovációból származó érték, illetve magasabbak lesznek a védelemre fordított költségek és a kockázatok. A második probléma, hogy az eddig tagállami szinten szabályozott jogintézményhez köthető védelmi és jogorvoslati eszközök erőteljesen diverzifikáltak86. A Magyar Iparjogvédelmi és Szerzői Jogi Egyesület (a továbbiakban: MIE) az irányelv tervezethez észrevételeket87 fogalmazott meg, melyekben a MIE elnöke, dr. Szecskay András 83

Elérhető itt: http://eur-lex.europa.eu/legalcontent/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013PC0813&rid=1 84 COM/2013/0813 – 2. o. 85 U.o. 3. o. 86 Erről lásd bővebben dolgozatom következő fejezetét. 87 MIE Javaslat


317

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 318

JáRdAi MAXiM

is a második problémát emelte ki, mint az irányelv elfogadása melletti legfőbb érvet. És végső, de nem utolsó érvként hozta fel a Bizottság azt is, hogy az uniós piaci szereplők versenyképessége szenved csorbát, ha nem tudják a szellemi innovációval szerzett javakat optimálisan hasznosítani. A védelmi rendszer kiépítése közben a Bizottság törekedett egy egységes, részletes és megbízható szabályozás kiépítésére, mely összhangban lenne a TRIPS egyezménnyel is88. Az irányelv tervezet 2. cikkében található meg a know-how definíciója, mely szerint: „1. „üzleti titok”: az alábbi követelmények mindegyikének megfelelő információ: a) titkos abban az értelemben, hogy mint egységes egész vagy elemei bármely megjelenése és összeállítása általánosan nem ismert, vagy bármikor hozzáférhető a rendes körülmények között ilyen jellegű információval foglalkozó körökben dolgozó személyek számára; b) titkossága folytán üzleti értékkel rendelkezik; c) titokban tartása érdekében az információk feletti ellenőrzés gyakorlására feljogosított személy a körülmények figyelembevételével elvárható lépéseket megtette.” Tehát ahogyan a TRIPS, az irányelv is információként definiálja a know-how és az üzleti titok konkrét tárgyát, illetve megjelenik a jogintézmény esszenciáját megtestesítő titkosság, titokban tartás és üzleti érték triász. Szintén a 2. cikkben definiálja a Bizottság az üzleti titok jogosultja, jogsértő, és a jogsértő termék fogalmát is. A jogosult fogalma annyiban szerencsésebb a magyar szabályozáshoz képest, hogy az irányelv az üzleti titok feletti ellenőrzés gyakorlására feljogosított természetes vagy jogi személyt nevezi meg jogosultként, ami dogmatikailag helyesebb a magyar, személyiségi jogi megközelítésű szabályozásnál, ahol a jogosult automatikusan az adott titok „létrehozója”.89 Az irányelv tervezet szabályozásának két legkritikusabb eleme a jogsértés fogalma, illetve az ez alól meghatározott kivételek. A jogsértés fogalmát a 3. cikk (2) bekezdése tartalmazza: „Az üzleti titoknak az üzleti titok jogosultjának beleegyezése nélküli megszerzése jogosulatlannak minősül, ha arra szándékosan vagy súlyos gondatlanságból kerül sor az alábbiak útján: a) nem engedélyezett hozzáférés az üzleti titok jogosultjának jogszerű ellenőrzése alatt lévő olyan dokumentumokhoz, tárgyakhoz, anyagokhoz, vegyi anyagokhoz vagy elektronikus fájlokhoz vagy ezek másolatához, amelyek az üzleti titkot tartalmazzák, vagy amelyekből az üzleti titok kinyerhető;

88 89

COM/2013/0813 – 7. o. MIE Javaslat – 2. o.

318


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 319

b) lopás; c) megvesztegetés; d) megtévesztés; e) titoktartási megállapodás vagy más titoktartási kötelezettség megszegése vagy arra való felbujtás; f ) egyéb magatartási formák, amelyek a körülményektől függően az üzleti tisztesség követelményeivel ellentétesnek minősülnek.” Az egyik probléma, hogy itt egyszerre jelennek meg büntetőjogi és polgári jogi fogalmak, melyeket érdemesebb lenne külön-külön szabályozni. A másik probléma, hogy a b) – d) pontokban meghatározott magatartásokat csak szándékosan lehet elkövetni. Ezért sokkal szerencsésebb alternatívának tűnik a TRIPS 39. cikkének (2) bekezdésében megfogalmazott „a tisztességes kereskedelmi gyakorlattal ellentétes módon” általános klauzula, illetve ha elválasztjuk a büntetőjogi elemeket a magánjogiaktól, akkor az utóbbiakra nézve egyértelműen a jóhiszeműség és tisztesség teszt lenne a legmegfelelőbb. A 4. cikk (2) bekezdésében megjelenő kivételek pedig a jogintézmény teljes kiüresedéséhez vezethetnek: „A tagállamok biztosítják, hogy az ezen irányelvben meghatározott intézkedések, eljárások és jogorvoslati eszközök alkalmazása ne legyen elérhető, ha az üzleti titok állítólagos megszerzésére, felhasználására vagy felfedésére az alábbi esetek valamelyikében került sor: a) a véleménynyilvánítás és a tájékozódás szabadságának jogszerű érvényesítése; b) a felperes mulasztásának, jogsértésének vagy illegális tevékenységének feltárása céljából, feltéve, hogy az üzleti titok állítólagos megszerzése, felhasználása vagy felfedése szükségszerű volt az említett feltáráshoz és az alperes közérdekből cselekedett; c) az üzleti titkot a munkavállalók fedték fel a reprezentatív funkcióikat jogszerűen gyakorló képviselőik előtt; d) szerződésen kívüli kötelezettségnek való megfelelés céljából; e) jogos érdek védelme céljából.” Véleményem szerint a legaggályosabb a felsorolás a) pontja, melyben a jogalkotó egy alkotmányos alapjognak az érvényesülését szeretné biztosítani, ami erősen sérti a tagállamok szuverenitását. Az egyes jogok kollíziója esetén felmerülő problémák megoldása az adott tagállami bíróságok kompetenciájába tartozik, és mindig az adott eset körülményeihez igazodva kell megoldani. Az irányelv tervezettel kapcsolatban felmerül még egy nagy kérdés – hogyan lehet ezt átültetni a magyar jogba? Ma a know-how szabályozását diverzifikáltan találjuk jogrendszerünkön belül. A fogalmát a Ptk. adja meg, egyes kiegészítő szabályokat viszont tartalmaz az BiBó ist ván szakkollégium

319

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 320

JáRdAi MAXiM

Mt., a Tpvt. és a Btk. is. Nem világos, hogy ezt a rendszert hogyan lehetne összhangba hozni egy olyan elemmel, mint például az irányelv tervezet 3. cikk (2) bekezdésében található jogsértés fogalmához kapcsolódó felsorolás.

4.2. Az Európai Unió egyes tagállamainak a szabályozása: Az előző alfejezetben már többször utaltam arra, hogy mennyire változatos tud lenni a szabályozás az Európai Unió egyes tagállamaiban. Az első csoportosítási szempont, hogy vane az adott államnak speciális szabályozása az üzleti titok és/vagy a know-how tekintetében avagy sincs. Ebből a szempontból a legkiemelkedőbb egyértelműen Svédország, az egyetlen EU tagállam, mely külön, kifejezetten az üzleti titok védelméről szóló törvénnyel90 rendelkezik. A többi országban ezt a jogintézményt legtöbbször a tisztességtelen verseny tilalmáról szóló törvényben vagy a polgári törvénykönyvben szabályozzák, ugyanakkor igen gyakori az is, hogy kombináltan, egyszerre több jogszabályban lelhető fel a vonatkozó szabályozás.91

4.2.1. Egyesült Királyság Azért szerettem volna elsőként a tagállamok közül foglalkozni az Egyesült Királysággal, mert kivételt képez (leszámítva Írországot) az európai államok között. Az angolszász jogrendszernek köszönhetően az Egyesült Királyság – bár nem rendelkezik speciális szabályozással – ettől függetlenül is hatékony védelmet tud nyújtani a bírói esetjogon keresztül a jogosultak számára. A Vestergaard Frandsen vs Bestnet ügyben92 a Court of Appeal elismerte, hogy a technikai jellegű üzleti titkok szellemi tulajdonjogok. Ez egyben ahhoz is vezetett, hogy a tulajdonjogi kategóriában való gondolkodás miatt elzárkóznak a kizárólagos jogi védelem gondolatától.93 Ugyanakkor nagy előrelépés volt, hogy a bizalmas információkra vonatkozó általános titoktartási kötelezettséget a szerződéses viszony fennállásától függetlenítették, az „equity”-re alapozva azt.94 Ez azért is fontos adat, mert ha figyelembe vesszük például azt az

90

Ennek az angol nyelvű verziója elérhető a world Intellectual Property Organization (wIPO) oldalán: http://www.wipo.int/wipolex/en/text.jsp?file_id=241716 91 Ilyen például Magyarország is, ahol a szabályozást a 2013. évi V. a Polgári Törvénykönyvről szóló törvény (a továbbiakban: Ptk.), az 1996. évi LVII. a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló törvény (a továbbiakban: Tpvt.), a 2012. évi I. a munka törvénykönyvéről szóló törvény (a továbbiakban: Mt.) és egyéb jogszabályok tartalmazzák. 92 Vestergaard Frandsen A/S v BestNet Europe Ltd [2009], elérhető itt: http://www.bailii.org/uk/cases/UKSC/2013/31.html 93 BOYTHA GYÖRGY „Reflexiók” 25. o., 11.1) pont 94 BOYTHA GYÖRGY, u.o., 26. o.

320


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 321


uniós felmérést95, mely szerinti a polgárok többsége nem ismeri az üzleti titok szabályozását, világossá válik, hogy ha a bizalmas információkra vonatkozó általános titoktartási kötelezettséget a szerződéses viszony fennállásától tesszük függővé, akkor a gyakorlatban igen gyenge védelmet állítunk fel. Erre példaként hozhatjuk fel egy másik uniós tagállamot, Máltát, ahol csak a szerződésen alapuló felelősség alapján lehet fellépni, és ezért a Hogan Lovells szerint az egyik legkorlátozottabb a védelem az összes tagállam közül.96

4.2.2. Németország Németországban az üzleti titok és a know-how védelmének szabályozása kombináltan, több jogszabályban történik, melyek közül a legfontosabb a tisztességtelen verseny elleni törvény97. Az UwG 17. § (1) bekezdése tiltja az üzleti titok és a know-how megsértését, és a (2) bekezdésben definiálja ezeket. Ugyanakkor fontos feltétel, hogy az UwG-re való hivatkozáshoz meg kell valósulnia a versenycsorbításnak is, ami természetesen nem mindig velejárója az üzleti titok megsértésének, attól függetlenül, hogy ennek vitathatatlan eleme a reális vagy potenciális gazdasági érték. Emiatt a megszorítás miatt kellett kialakítani egy másik utat a német joggyakorlatnak. A BGB 823. § (1) bekezdése szerint más tulajdonának vagy másféle jogának felróhatóan jogellenes megsértése esetén kártérítés igényelhető. Tehát ilyenkor a know-how az üzemi vagyonhoz tartozó jószág.98 Tehát Németországban e logika mentén egy klasszikus tulajdoni viszonyról beszélhetünk, és ezért nem is ismerik el a know-how-t szellemi tulajdonnak. Büntetőjogi felelősséggel sújtja a német jog azt a munkaviszonyban lévő személyt, aki később továbbadta a munkavégzése folyamán megszerzett üzleti titkot. Ugyanakkor a munkaszerződés megszűnte után a munkavállaló szabadon hasznosíthatja a megszerzett tudását, kivéve azt, melyet a munkaadó írott vagy egyéb formában rögzített.99 Boytha György külön felhívja „Reflexiók” című tanulmányában a figyelmünket egy 2002ben megerősített know-how és szabadalmi licenciákról szóló kínai-német szerződésre.100 Ez a szerződés azért érdekes, mert szavatoltan ismeri mindazokat a jogokat, melyek a knowhow-ra fennállnak. 95

Citizens summary EU proposal – Protecting trade secrets Hogan LOVELLS, 24. o., 161. bekezdés 97 Gesetz gegen den unlauteren wettbewerb (a továbbiakban: UwG), elérhető itt: http://www.gesetze-im-internet.de/uwg_2004/ 98 BOYTHA György, u.o. 28. o., 11.2.2) pont 99 HOGAN LOVELLS, 18. o., 107. pont 100 A keretszerződést elemzi Huck, w.: Rahmenbedingungen für den Techniologietransfer von Deutschland nach China. Institute for International Business&Law, Braunschweig, www.law-andbusiness.com 96


321

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 322

JáRdAi MAXiM

4.2.3. Franciaország Franciaországban a polgári és a büntetőjog az üzemi titok, az üzleti titok és a know-how védelmét biztosítja. Fontos azonban, hogy a bírói gyakorlat a károkozásért felróható felelősség alapján védelmezi a jogosultat101, ami némi hasonlóságot mutat a német szabályozással. Ugyanakkor merőben eltérő, hogy itt közvetlenül hatályos a PUE102 és TRIPS, illetve az is, hogy Franciaországban ezek a jogintézményeket a szellemi tulajdonjogok sorába emelték. Az üzemi titok védelmének szabályozása a Code de la propriété intellectuelle-ben található. Eszerint csak az üzemi titok, nem pedig bármely üzleti titok részesülhet védelemben, az elkövetőnek munkavállalónak kell lennie, és maga jogsértés a közzététel vagy annak a kísérlete, de nem a felhasználás.103 Ugyanakkor a francia patriotizmus itt sem hagyja el a franciákat, mert alacsonyabb a büntetés mértéke, ha a titkot honfitársának meséli el.

4.2.4. Svédország Svédország az egyetlen EU tagállam, mely rendelkezik külön, az üzleti titok védelméről szóló törvénnyel104. Érdekes módon maga a védelem leginkább a versenyjogi védelmi normákra emlékeztet, és az is kiemelendő, hogy bár a svéd jogalkotó nem ismeri el az üzleti titok szellemi tulajdoni mivoltát, ettől függetlenül elismeri a kettő közötti összefüggéseket. Az üzleti titok védelméről szóló törvény mellett egyéb jogszabályok is foglalkoznak e jogintézménnyel és összességében nagyon is részletesen, hogy egyes cselekményeknél milyen a bűnös fél felelőssége, hogyan lehet kiszámolni a károkat, illetve ez alapján a kártalanítást. 105

5. Magyarország 5.1. A történelmi és elméleti háttér A szellemi alkotások egyik fajtájaként jelent meg az 1959. évi IV. törvényben a Polgári Törvénykönyvről (a továbbiakban: az 1959-es Ptk.) az üzleti titok és a know-how védelme az 1977-es novella106 hatálybalépésével. A Ptk. a nevesített és a nem nevesített szellemi alkotás

101

BOYTHA György 27. o., 11.2.1) pont Párizsi Uniós Egyezmény, kihirdette: 1970. évi 18. törvényerejű rendelet 103 Hogan LOVELLS 17. o., 97. bekezdés 104 Lásd: 16. lábjegyzet 105 Hogan LOVELLS, 32. o. 106 1977. évi IV. törvény a Magyar Népköztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről (a továbbiakban: 1977-es novella) 102

322


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 323


jogosultja számára egyaránt védelmet nyújtott az ún. hézagmentes oltalom elve107 mentén. Az 1959-es Ptk. 81. § (2) bekezdésében definiálta az üzleti titkot, mely szerint ennek számított „minden olyan tény, információ, megoldás vagy adat, amelynek nyilvánosságra hozatala, illetéktelenek által történő megszerzése vagy felhasználása a jogosult jogszerű pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekeit sértené vagy veszélyeztetné, és amelynek titokban tartása érdekében a jogosult a szükséges intézkedéseket megtette.” Ugyanakkor fontos megemlíteni, hogy a magyar jogirodalomban a know-how elemzése, értelmezése és az egyes nézőpontok megvitatása már korábban elkezdődött108. A fogalom megalkotása közben két elmélet alakult ki: a maradékelmélet, illetve az absztrakciós elmélet. A maradékelmélet szerint a know-how fogalmi elemein kívül maradnak azok a műszaki megoldások, melyek speciális oltalomban részesülnek, míg az absztrakciós elmélet szerint a know-how fogalmi körébe sorolható valamennyi forgalomképes műszaki megoldást függetlenül annak estleges speciális oltalmától.109 Az 1959es Ptk. 81. §-nak szabályozásából világosan kivehető, hogy a jogalkotó az absztrakciós elmélet mellett döntött. Ugyanakkor az is egyértelmű, hogy az 1977-es novella hatálybalépésével és a know-how intézményesített védelme után sem halkultak le a viták a know-how tulajdonképpeni mivoltával kapcsolatban. Mint ahogy más országokban, Magyarországon is a problémát a know-how megfoghatatlansága jelentette.110

5.2. A hatályos szabályozás Ma Magyarországon több jogszabályban is megtalálható az üzleti titok és a know-how védelmére vonatkozó normák. A domináns szerepet továbbra is a Ptk.111 tölti be, ugyanakkor kibővült a kör a Tpvt.112, az Mt.113, illetve a Btk.114 szabályaival is.

107

BOBROVSZKY „Rejtélyek és fortélyok” 2. o., 2) pont. Példaként lásd: VILÁGHY Miklós: A know-how problémája, újítók lapja, 1968. 109 GÖRÖG Márta „A know-how jog védelmének alapvető kérdései”, 2012., 27. o. Ugyanitt található a két elmélet bővebb bemutatása is. 110 Erről bővebben lásd: GÖRÖG Márta u.o. 31. o. 111 Melyet viszont azóta újrakodifikálták és emiatt a know-how-ra vonatkozó szabályozás is változott. 112 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról (a továbbiakban: Tpvt.), melynek a 4. §-a szól az üzleti titok versenykorlátozó megszerezéséről vagy felhasználásáról, valamint jogosulatlan mással való közlés vagy nyilvánosságra hozásáról. 113 2012. évi I. törvény a munka törvénykönyvéről (a továbbiakban: Mt.) 114 2012. évi C. törvény a Büntető Törvénykönyvről (a továbbiakban: Btk.) 108


323

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 324

JáRdAi MAXiM

A 2014-ben hatályba lépett Ptk. 2:47. §-a115 szabályozza az üzleti titok és a know-how védelmét. A Ptk. a védelmét a TRIPS-hez igazítja, mivel a Szerkesztőbizottság, osztva Bobrovszky Jenő116 álláspontját, aki szerint a TRIPS sokkal inkább egy általános mérce, melyhez igazodni kell, nem pedig egy minimumszabályozás, melyet még tovább kéne bővíteni. Ugyanakkor a Ptk. az oltalmi tárgyak felsorolásakor anélkül, hogy a védelem terjedelmében túllépne a TRIPS-en, meghaladja azt. Magának a védelemnek a Ptk. három feltételt szab: a jogosult gazdasági tevékenységéhez kapcsolódás, a jogosult jogszerű érdekének sérelme és a titokmegőrzés kötelezettsége. Dolgozatom bevezetőjében feltett kérdésre a jogalkotó már az üzleti titok és a know-how védelméről szóló szakasz elhelyezésével is választ, hiszen a Ptk.ban ez 2:47. §-ban, azaz a második könyv harmadik, a személyiségi jogokról szóló részében található. A jogosult gazdasági tevékenységhez kapcsolódás első látásra azt sugallhatja, hogy csak üzletszerű gazdasági tevékenységet folytató személyt illetheti meg az üzleti titok, s így a know-how védelme. De itt a gazdasági tevékenységhez kapcsolódás sokkal inkább arra vonatkozik, hogy a jogosultnak a gazdasági tevékenységből fakadóan legyen gazdasági érdeke, teljesen függetlenül attól, hogy az üzletszerűen van-e folytatva. Akit a törvény ezzel kizár a védelem alól, azok, akik például csak otthon hasznosítják a know-how-t.117

115

(1) Üzleti titok a gazdasági tevékenységhez kapcsolódó minden nem közismert vagy az érintett gazdasági tevékenységet végző személyek számára nem könnyen hozzáférhető olyan tény, tájékoztatás, egyéb adat és az azokból készült összeállítás, amelynek illetéktelenek által történő megszerzése, hasznosítása, másokkal való közlése vagy nyilvánosságra hozatala a jogosult jogos pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekét sértené vagy veszélyeztetné, feltéve, hogy a titok megőrzésével kapcsolatban a vele jogszerűen rendelkező jogosultat felróhatóság nem terheli. (2) Az üzleti titokkal azonos védelemben részesül az azonosításra alkalmas módon rögzített, vagyoni értéket képviselő műszaki, gazdasági vagy szervezési ismeret, tapasztalat vagy ezek összeállítása (e törvény alkalmazásában: védett ismeret), ha a jóhiszeműség és tisztesség elvét sértő módon szerzik meg, hasznosítják, közlik mással vagy hozzák nyilvánosságra. E védelemre nem lehet hivatkozni azzal szemben, aki a védett ismerethez vagy az azt lényegében helyettesítő hasonló ismerethez a) a jogosulttól független fejlesztéssel vagy b) jogszerűen megszerzett termék vagy jogszerűen igénybevett szolgáltatás vizsgálata és elemzése útján jutott hozzá. (3) Az üzleti titok megsértésére nem lehet hivatkozni azzal szemben, aki az üzleti titkot vagy a védett ismeretet harmadik személytől kereskedelmi forgalomban jóhiszeműen és ellenérték fejében szerezte meg. 116 Erről bővebben lásd: BOBROVSZKY Jenő „Rejtélyek és fortélyok” című tanulmányát 117 FALUDI Gábor A védjegytörvény magyarázata, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2014, 676. o.

324


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 325


A jogosult jogszerű érdekének a sérelme a hasonló amerikai UTSA megfogalmazással ellentétben itt inkább azt hivatott kifejezni, hogy ahhoz, hogy jogosult felléphessen a jogsértő magatartásnak tényleges jogos pénzügyi, gazdasági vagy piaci érdekét kell sértenie – tehát ez a lényegesség feltételét jelenti. A titokmegőrzés kötelezettsége egy általános felróhatósági mércét állít a jogosulttal szemben. Ez a feltétel át lett ültetve a TRIPS-megállapodásból és alapvetően az általánosan elvárható, ésszerű lépéseket követeli meg a jogosulttól. Ebből következik az is, hogy a bizonyítási teher mindig a jogosultat terheli.118 Ahogyan az a törvény szövegéből is kitűnik, a Ptk. nem nyújt védelmet az amerikai gyakorlatból meghonosult mérnöki visszafejlesztéssel (reserve engineering) szemben, illetve a független kifejlesztéssel szemben.119 A jogsértés következményeit alapvetően a többi személyiségi jog megsértésének következményeihez igazították, tehát a Ptk. 2:51. – 2:54. §-ok közül lehet választani. Ha a jogsértés egyben megfelel a Tpvt. általános generálklauzulájának, akkor jogosult felléphet a Tpvt. 4. § alapján is. A Tpvt. üzleti titok definíciója a Ptk.-hoz utal vissza, így kellő jogbiztonságot biztosítva a piaci szereplők számára. A munkaadóknak a Mt. 8. § (1) bekezdésében található generálklauzulája ad lehetőséget arra, hogy széleskörűen felléphessenek a munkavállalókkal szemben. A 8. § (4) bekezdés külön is szól az üzleti titok megőrzésének kötelességéről. Ezeket egészíti ki a Btk. 418. §, mely szerint „Aki jogtalan előnyszerzés végett, vagy másnak vagyoni hátrányt okozva üzleti titkot jogosulatlanul megszerez, felhasznál, más személy részére hozzáférhetővé tesz vagy nyilvánosságra hoz, bűntett miatt három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.”

Konklúzió Dolgozatom megírása közben két, sok esetben egybefonódó kérdésre kerestem a választ. Az első, hogy melyek azok az indokok vagy érvek, amelyek miatt az egyes államok jogalkotóit arról győznek meg, hogy a személyiségi jogi vagy a tulajdonjogi paradigmára tegyék a voksot az üzleti titok és a know-how szabályozásakor? A második kérdés pedig az volt, hogy a meghozott döntés szabályozás milyen formájában manifesztálódott, és milyen hatással volt a gazdasági szereplők lehetőségeire és magatartására? Ahogyan azt olvashattuk, az első ránézésre könnyen eldönthető kérdés mögött mély és sok évtizede tartó viták lelhetőek fel. Azt is lát118 119

U.o. GÖRÖG Márta, 2012, 79. o. BiBó ist ván szakkollégium

325

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 326

JáRdAi MAXiM

hattuk, hogy igazán nagy múltú, kikristályosodott dogmatikával ma még csak az amerikai gyakorlat rendelkezik, a többi állam még sokkal inkább csak keresi azt a jogi formátumot, amelyben kellő biztonságot és ugyanakkor rugalmasságot tudna biztosítani az üzleti titok és a know-how védelme tekintetében. E kérdéseket három szempontból próbáltam megvizsgálni - dogmatikailag hogyan lehet megfogni az üzleti titkot és a know-how-t, itt mindenekelőtt a definiálási és a magánjogi keretrendszeren belüli elhelyezésre való tekintettel; összehasonlító magánjogi megközelítésből, azaz egyes államok szabályozását elemezve milyen tanulságokat lehet levonni és végül, de nem utolsó sorban azt is vizsgáltam, hogy Magyarországon milyen válaszokat adtunk ezekre a kérdésekre. Az elméleti hattér alapján arra a következtetésre jutottam, hogy a személyiségi jogi megközelítés nem fogadható el, mivel Görög Márta gyönyörű érvelése ellenére is120 világossá vált, hogy az üzleti titok és a know-how értékét nem az azt megalkotó individuum személyiségének manifesztálódása adja meg, hanem a titkosított információ gazdasági használhatósága és a piaci versenytársak előtti előny. Tehát azt mondhatjuk, hogy az üzleti titok és a knowhow legrelevánsabb jellemzője mégis annak vagyonjogi oldalában található meg. Ugyanakkor téves a tulajdonjogi megközelítés száz százalékos elfogadása is. A visszafejlesztés mint az üzleti titokvédelem korlátja mutatja jól azt, hogy a know-how jogosultja nem tulajdonos, hanem csak birtokos, hiszen a visszafejlesztéssel előáll az a helyzet, mikor egyszerre több személy is döntési pozícióban van annak tekintetében, hogy felfedi-e a titkot, közkinccsé teszie a védett tudáshalmazt. Bár gyakorlatilag igen kicsi az esélye annak, hogy valaki önszántából közkinccsé tegye a védelem tárgyát, de elméletileg semmi, az eredeti jogosult sem tudja ebben meggátolni. Véleményem szerint a szabályozás tárgyának specifikusságára tekintettel nem biztos, hogy helyes csak a magánjogi keretrendszeren belül gondolkodni, sokkal inkább magának az üzleti titoknak és a know-how-nak a szemszögéből kell vizsgálni a kérdést. úgy látom, hogy a személyiségi jogi és a tulajdonjogi paradigmák egymásnak feszüléséből egy tézis-antitézis-szintézis triadikus rendszerhez hasonlóan eredményként született meg Boytha György szellemi termékek koncepciója121. Ez az egyetlen olyan koncepció, mely magának a jogterületnek a jellegzetességeire koncentrál, nem pedig a már meglévő kereteken belül szeretne adni választ. Továbbá véleményem szerint ez az egyetlen olyan rendszer, melybe az üzleti titok és a know-how jogintézménye is logikusan beilleszthető.

120 121

Lsd: 16. lábjegyzet Lásd: 22. lábjegyzet

326


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 327


Az összehasonlító magánjogi rész bemutatta, hogy az eddigi tapasztalatok és a jogi védelem hatékonysága alapján az Egyesült Államok szabályozása, mely vagyonjogi megközelítést tart szem előtt, sokkal jobban ki tudja elégíteni a piaci szereplők igényeit. Ezért a norma, melyet követendő példaként lehet felhozni, nem a TRIPS-megállapodás, hanem az UTSA. Az UTSA Boytha György találó megfogalmazása szerint: „…nem tulajdonjogi, sem nem merő versenyjogi, hanem adott alkotmányi keretek figyelembe vételével érdemben sajátos, meghatározott időbeli és tartalmi keretek közé szorított kizárólagos jogi védelmet ötvözött.”122 Boytha György idézete jól rávilágít arra is, hogy bár az amerikai bírói gyakorlat a tulajdonjogi megközelítés útján indult el, mégis miután letisztult a gyakorlat, és a jogalkotó a kodifikáció mellett döntött, felismerte e jogintézmény sajátosságait és azoknak figyelembe vételével tett bizonyos distinkciót az üzleti titok és a know-how és a klasszikus tulajdonjog tárgyait, illetve az ezekhez fűzhető szabályozás között. Az uniós szabályozás pedig jól mutat rá, hogy a jog, ha sikeresen akarja szolgálni a gazdasági szereplőknek, illetve magának a piacnak, az egyes államok gazdasági fejlődésének az érdekeit, akkor egy globalizálódó világban nem engedheti többé meg magának egy jogintézmény szabályozásának államonkénti változatosságát. Viszont szerintem, ha már összhangot szeretnénk teremteni, akkor azt érdemes lenne a nemzetközi eredményekre és tendenciákra is figyelemmel tenni, ezért lennének fontosak azok a tapasztalatok, amelyeket az amerikai joggyakorlat kínál számunkra. A Ptk. újrakodifikációja során a magyar jogtudósokban is felmerültek az általam fentebb említett kérdések és problémakörök. Bár a kodifikáció során a személyiségi jogi megközelítés vált végül elfogadottá, mindenféleképpen érdemes azt is figyelembe venni, hogy a magyar jogtörténet (összhangban az európai tendenciákkal) a második világháborúig tulajdonjogi felfogást követett, és e rendszer tiszta, átlátható dogmatikával, fogalmi rendszerrel dolgozott. A tulajdonjogi megközelítés mellett voksolt a Ptk. kodifikációja során több neves kortárs jogtudósunk is. Ugyanakkor üdvözlendőnek nevezhető az is, hogy megmaradt az üzleti titok és a know-how több jogszabályban történő kombinált védelme is, hiszen ez az a megoldás, mely a jogintézmény teljes körű védelmének a biztosítása. Zárószóként pedig szeretnék visszatérni arra a kérdéskörre, amit dolgozatom 1.4. «Knowhow: Jössz vagy mész?» című pontjában tárgyaltam – egyáltalán van-e létjogosultsága a know-hownak? Azt láthatjuk, hogy egyrészről megjelenik azon össztársadalmi igény, hogy a fejlődés jegyében és ennek érdekében minden megteremtett szellemi tőkét vissza kell szolgáltatni a társadalomnak, tehát közkinccsé kell tenni. Ugyanakkor a védjegyek használatának egyre szélesedő köre, az, hogy a köztudomásban is meghonosodott az, hogy a szellemi ter122

BOYTHA György, 2006, 23. o. BiBó ist ván szakkollégium

327

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 328

JáRdAi MAXiM

mékek értékkel, konkrétan mérhető gazdasági értékkel bírnak, véleményem szerint egy olyan tendenciát rajzol ki, mely a közfelfogás tulajdonjogi paradigmához való közelítését mutatja. Ebből szempontból kiindulva pedig az üzleti titok és a know-how értéke erőteljesen felértékelődhet, hiszen míg eddig a quid-pro-quo hiánya miatt a know-how egy szükséges rosszként lett elfogadva, hamarosan az a kérdés merülhet fel, hogy melyek azok az információhalmazok, melyeket attól függetlenül szeretné a jogalkotó a közkincsek halmazába beemelni, hogy egyébként a quid-pro-quo koncepcióval szakítanánk. Ezért is érdekes de lege ferenda megfontolni a találmányok törvényen alapuló regisztrációja intézményének bevezetése az EUban, illetve Magyarországon. Egy ilyen lista felállítása nem lenne példátlan, hiszen az USA-ban már ma is működik egy ilyen jogintézmény, a Statutory Invention Registration (SIR). Az üzleti titok és a know-how egy magában óriási lehetőségekkel kecsegtető jogintézmény, amelyet viszont annak specifikussága miatt külön és kiemelten kell kezelni. Emiatt kell tehát törekedni a különböző államok szabályozásának az egymáshoz való közelítésére, egységesítésére, illetve az üzleti titok és a know-how világos meghatározására. Amíg viszont ez nem következik be, a know-how továbbra is egy sokak számára idegen, megbízhatatlan, rejtélyes fekete doboz marad.

328


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 329


Felhasznált irodalom • Andreas SCHOTTER és Mary B. TEAGARDEN - „Protecting Know-how in China” • BACHER Vilmos: A szellemi tulajdon jogi védelme és a Ptk. (PJK, 2000/3., 23-32. o.) • BOBROVSZKY Jenő – Rejtélyek és fortélyok, Hozzászólás az üzleti titok és a know-how kérdésköréhez a Ptk. Javaslat kapcsán, 2006 • BOYTHA György – Reflexiók Dr. Bobrovszky Jenő „Rejtélyek és fortélyok” című tanulmányához, 2006 • BOYTHA György: A szellemi alkotások joga és az új Ptk. (PJK 2000/2., 46-56. old.) • FALUDI Gábor - A védjegytörvény magyarázat, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2014 • EÖRSI Gyula, VILÁGHY Miklós: Magyar polgári jog I–II.: egyetemi tankönyv. Budapest: Tankönyvkiadó, 1962. 1001 p. • FICSOR Mihály Zoltán: A szellemi tulajdon és a Ptk. (PJK, 2001/2., 27-30. o.) • GÖRÖG Márta - A know-how jogi védelmének kérdései, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2012 • GRÁD-GYENGE Anikó: Búcsú a szellemi alkotások jogától? - A szerzői jog és az iparjogvédelmi oltalmi formák polgári jogi védelme a magyar magánjogban • SZLADITS Károly „A magyar magánjog vázlata” (Grill Károly Könyvkiadó Vállalat, Budapest, 1937.) • Sarah EDMONDS & your China Integrated team - „Protecting Know-How and Trade Secrets in China: The role of a well organized management and internal IT” • ВаСильеВ а. С., szerk. СтеПаНОВ С. а. - Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (учебно-практический) • кРяНиН С.М. - 6.8. О пробеле в законодательстве об отвественности за преступные посягательства на ноу-хау • СтаРОдубОВа л.В. - к вопросу о правовом механизме охраны секретов производства (ноухау), Вестник Самарской гуманитарной академии, Серия «Право», 2012, N. 2 (12) • О.В. СушкОВа - „Ноу-хау или коммерческая тайна?” • О.В. СушкОВа - «Правовой режим ноу-хау», Научные Ведомости № 16 (71) 2009 Jogforrások • Uniform Trade Secrets Act 1985 • Unfair Competition Prevention Act (Act No. 47 of May 19, 1993, as last amended by Act No. 30 of April 30, 2009) • Japan Civil Code Act No. 89 of April 27, 1896 • Gesetz gegen den unlauteren wettbewerb (2004) BiBó ist ván szakkollégium

329

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 330

JáRdAi MAXiM

• Párizsi Uniós Egyezmény, kihirdette: 1970. évi 18. törvényerejű rendelet • 1977. évi IV. törvény a Magyar Népköztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény módosításáról és egységes szövegéről • 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról • 2012. évi I. törvény a munka törvénykönyvéről • 2012. évi C. törvény a Büntető Törvénykönyvről • Anti-Unfair Competition Law of the People’s Republic of China • Citizens summary EU proposal – Protecting trade secrets • Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights (Annex 1C of the Marrakesh Agreement Establishing the world Trade Organization, signed in Marrakesh, Morocco on 15 April 1994.) • 1998. évi IX. törvény 1. C) melléklet 39. cikkében (TRIPS-megegyezés magyarországi kihírdetése) • Act on the Protection of Trade Secrets (1990:409) Jogesetek • Ruckelshaus v. Monsanto Co., 467 U.S. 986 (1984) • E. I. Du Pont de Nemours Powder Co. v. Masland - 244 U.S. 100 (1917) • Постановление Президиума Воронежского областного суда от 24.06.2009. г. по делу N. 44г-42. • Az [EK] 82. cikk és az EGT-Megállapodás 54. cikke alkalmazására vonatkozó, a Microsoft Corp. elleni eljárásban hozott 2007/53/EK határozat (COMP/C-3/37.792 – Microsoftügy) (HL 2007. L 32., 23. o.) • Az Európai Unió Törvényszéke 89/12. sz. sajtóközlemény • Vestergaard Frandsen A/S v BestNet Europe Ltd [2009] Jelentések • Hogan Lovells International LLP „Study on Trade Secrets and Parasitic Copying (Lookalikes) MARKT/2010/20/D” • Baker&McKenzie – „Protection of trade secrets: the global perspective” • Baker&McKenzie – „Study on Trade Secrets and Confidential Business Information in the Internal Market” • Report European Comission conference of 29 june 2012 “Trade Secrets: Supporting innovation, protecting know-how”

330


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 331

az éRvénYtelenített nemzetkÖzi keReskeDelmi választottBíRósági ítéletek elismeRése és végReHajtása

PATAi sZABOLcs - sZABó sAROLTA ÉdUA

Az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek elismerése és végrehajtása1 „Ideas move the world, not know-how.”2 /Jan Paulsson/

i. Bevezetés „A választottbíráskodás nagy paradoxona abban rejlik, hogy pont azoknak a közhatalmi szerveknek a támogatását igényli, amelyektől szabadulni akar.”3 Ez a nagy paradoxon ölt testet a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek feletti állami kontroll formájáról, mértékéről és jogosultságáról szóló, szűnni nem akaró vitákban is. Feloldhatatlannak tűnik ugyanis az az ellentmondás, hogy míg a választottbíróság egy az állami bíróságokkal konkurens intézménynek látszik, amelyet a felek az állami út alternatívájaként, azt helyettesítendő választanak, az utolsó szó mégis az államoké marad azzal kapcsolatban, hogy mit szabad, és mit nem a választottbírósági homokozóban. A nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek feletti állami kontroll rendszerének kialakításakor a szabályozónak egy vékony mezsgyén egyensúlyozva kell megtalálnia az optimumot, mert a túlzott mértékű kontroll esetén a nemzetközi kereskedelmi szereplők elvesztik a bizalmukat, mert félnek a semlegesség és pártatlanság csorbulásától, míg a kontroll túl alacsony szintje mellett a bizalomvesztés oka az ellenőrizhetetlenségből fakadó önkénytől és helyrehozhatatlan hibáktól való félelem. A nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek feletti állami kontroll kérdése azért is egy oly sokat vitatott kérdés, mert annak, azáltal hogy a választottbíráskodás leginkább 1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Polgári eljárásjog tagozatában II. helyezést ért el. Konzulens: Dr. Varga István, tanszékvezető, habilitált egyetemi docens. 2 PAULSSON (2011) 291. 3 PAULSSON (2011) 292. BiBó ist ván szakkollégium

331

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 332


praktikus felszínétől egészen annak a legmélyebb dogmatikai, metafizikai szférájáig ível, az érdekviszonyok kibékíthetetlennek tűnő sokaságát kell összehangolnia. A jelen dolgozat célja, hogy rámutasson arra, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek feletti kontrollal kapcsolatos viták valójában feloldhatók, a konszenzushoz vezető út pedig jól feltett kérdésekkel van kikövezve. Ennek megfelelően a dolgozat strukturális szervezőerejét az állami kontrollra vonatkozó egyre koncentráltabban megfogalmazott kérdések dialektikája adja. Elsőként az állami kontrollal kapcsolatos kérdésnek a jogirodalomban legelterjedtebb megfogalmazásából indulunk ki. Eszerint a kérdés arra vonatkozik, hogy végrehajthatók-e az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek.4 Ez alapján a kérdésfeltevés alapján a vita feloldhatatlannak tűnik, mert az egymásnak feszülő álláspontok a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás természetéről alkotott konkuráló felfogásokon alapszanak, amely felfogások között kizárólag értékalapon lehet választani.5 Ezt követően azonban rámutatunk arra, hogy a kérdés első megfogalmazása valójában helytelen, mert az érvénytelenítés hatálya nem tehető önállóan kérdésessé, amiből az következik, hogy az állami kontrollal kapcsolatos vita tulajdonképpen az érvénytelenítés jogintézményének létjogosultságára vonatkozik. A kérdés ilyetén megfogalmazása máris közelebb visz minket a konszenzushoz, mert az államok és a felek érdekeinek mérlegelése alapján egyértelműen kimondható, hogy az érvénytelenítés lehetőségére mindenképpen szükség van, hiszen anélkül a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás a felek számára népszerűtlen és költséges hazárdjátékká torzulna. Ezt követően a vita fókusza már csak arra a jelentősen szűkebb kérdésre irányul, hogy ki legyen jogosult az extraterritoriális hatályú érvénytelenítési jogkör gyakorlására. Ezzel kapcsolatban a dolgozat két álláspontot ütköztet, az egyik szerint a székhely kizárólagos joga az érvénytelenítés, a másik pedig egy erre a célra létrehozott nemzetközi szervre telepíti ezt a hatáskört. Mindkét álláspont következetes a saját rendszerén belül, így tehát a köztük lévő választás a jelen dolgozat keretein belül nem eldönthető értékválasztás. Az a kirajzolódni látszó tendencia azonban mégis felvillantható, amely szerint a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás nemzetközi jellege egyre inkább kidomborodik, ezzel sugallva, hogy annak jövője az államok közösségének, és nem pedig azok sokaságának kezében van.

4 5

DRAHOZAL (2000) 451.; MAYER , P. (2001) 165.; VAN DEN BERG (1999) 30. GAILLARD (2013) 131.

332


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 333


ii. Első kérdés – Végrehajthatók-e az érvénytelenített választottbírósági ítéletek? A dolgozat első felében a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek feletti állami kontroll rendszerének felépítésére és működésére vonatkozó kérdés első változatát, azaz azt vizsgáljuk, hogy végrehajthatók-e az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek.

1. Válaszkeresés első útja – állami gyakorlatok Az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek végrehajthatóságával kapcsolatos kérdésre evidensnek tűnik a választ először a vonatkozó állami gyakorlatok feltárásán és vizsgálatán keresztül keresni. A nemzeti választottbíráskodás működési mechanizmusához szokott józanésszel gondolkodva magától értetődőnek tűnhet a válasz, hogy az érvénytelenített ítéletek végrehajthatatlanok. Ezzel szemben, a székhely államának bírósága által érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek elismerésével, illetve végrehajtásával6 kapcsolatos állami gyakorlatok meglehetősen diverz képet mutatnak. Vannak olyan államok7, amelyek az érvénytelenített választottbírósági ítéleteket nem hajtják végre, csak és kizárólag az olyan nagyon szélsőséges esetekben, amikor az érvénytelenítés iránt zajló bírósági eljárás olyan jelentős hibától szenved (például egyértelmű korrupció) amelynek következtében az alapvetően ellentétes a végrehajtás államának közrendjével.8 Ezt a gyakorlatot követi például az utóbbi 15 évben az Amerikai Egyesült Államok.9 Az érvénytelenített választottbírósági ítélet elismerését megtagadó legjelentősebb amerikai

6

Fontos különbséget tenni az elismerés és a végrehajtás között. A New York-i Egyezmény megtévesztő kifejezéshasználatától („elismerés és végrehajtás”) eltérően az 1927-es Genfi Egyezmény szerencsésebb szövegéből („elismerés vagy végrehajtás”) jobban kitűnik a két fogalom különbözősége. Egy ítélet ugyanis elismerhető anélkül is, hogy a végrehajtását kérnénk, míg a végrehajtás természetesen magában foglalja az elismerést is. A teljesen pontos megfogalmazással tehát „elismerés” illetve „elismerés és végrehajtás” lenne a két fogalom. REDFERN–HUNTER (2009) 627.; Mint ahogy az általunk felhasznált irodalomban és esetekben is eltérő, hogy melyik jogintézményről van szó, úgy a dolgozatunkban is váltakozva beszélünk elismerésről illetve végrehajtásról is, azonban megjegyezzük, hogy a vizsgált probléma szempontjából a két fogalom között nincsen különbség. 7 Ez a legszélesebb körben elfogadott felfogás. KRONKE (2010) 326. 8 DRAHOZAL (2000) 55. lj. 9 DONOVAN (2009) 92.


333

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 334


esetek a Baker Marine, a Spier és a TermoRio ügyek voltak. A TermoRio ügyben – amikor egy Kolumbiában érvénytelenített választottbírósági ítélet végrehajtását kérték az amerikai bíróságtól – a Kerületi Bíróság kimondta, hogy „a felperesek nem kérhetik a választottbírósági ítéletük végrehajtását, kivéve, ha a kolumbiai bíróságok döntése amerikai közrendet sért.”10 Ezt a Fellebbviteli Bíróság is megerősítette, amikor kijelentette, hogy „egy választottbírósági ítélet nem hajtható végre a többi [New York-i Egyezményben11 részes] szerződő államban, ha azt az ítélet meghozatalának helye szerinti állam hatóságai jogszerűen érvénytelenítették.”12 Hasonló gyakorlatot követnek a német bíróságok is. A rostocki13 és a drezdai14 Oberlandesgericht is alapította már a választottbírósági ítélet elismerésének megtagadását arra, hogy a választottbírósági ítéletet a székhely államában érvénytelenítették. Az olasz Polgári eljárásjogi törvénykönyv alapján a választottbírósági ítélet érvénytelenítése esetén az olasz bíróságoknak is kötelező megtagadniuk a választottbírósági ítélet végrehajtását.15 Hagyományosan az angol bíróságok is elutasítják az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajtását.16 Az államok egy másik csoportja szerint az érvénytelenített külföldi választottbírósági ítéletek elismerése kapcsán az vizsgálandó, hogy az érvénytelenítő bírósági ítéletet milyen okokra alapították. Azon államok bíróságai, amelyek ezt a gyakorlatot követik, csak abban az esetben tagadják meg a választottbírósági ítélet elismerését, ha az érvénytelenítés alapjául szolgáló okok a végrehajtó állam jogrendje szerint egyébként is megtagadási oknak minősülnének. Ezt a felfogást teszi kötelezővé az Európai Egyezmény17 a részes tagállamok számára, amikor is előírja, hogy a hatálya alá tartozó ügyekben az államok az érvénytelenített választottbírósági ítélet elismerését csak a IX. cikkben meghatározott okokból történő érvénytelenítés esetén tagadhatják meg.18

10

GAILLARD (2013) 124. A külföldi válsztottbírósági ítéletek elismeréséről és végrehajtásáról szóló, New Yorkban 1958. július 10én kelt Egyezmény, Magyarországon az 1962. évi 25. törvényerejű rendelettel kihirdetve. 12 TermoRio 963. 13 Oberlandesgericht, Rostock. 14 Oberlandesgericht, Dresden. 15 Codice di procedura civile 840. § (5) bekezdés. 16 MANN (1984) 196. 17 A nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodásról szóló, Genfben 1961. április 21-én kelt Európai Egyezmény, Magyarországon az 1964. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetve. 18 HASCHER (1995) 1032–1033. 11

334


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 335


Az Európai Egyezmény e rendelkezésére alapítva ismert el az osztrák Oberster Gerichtshof egy Szlovéniában, a székhely államában közrendbe ütközés miatt érvénytelenített választottbírósági ítéletet.19 A harmadik megközelítés szerint semmilyen akadálya nincsen annak, hogy egy a székhely államában érvénytelenített választottbírósági ítéletet egy másik államban elismerjenek, illetve végrehajtsanak. Az ezt a felfogást valló államok gyakorlata szerint az érvénytelenítő ítélet legfeljebb úgy tekintendő, mint egy külföldi bírósági ítélet, amelynek semmilyen hatása nincsen a választottbírósági ítéletre, illetve az államoknak a New York-i Egyezményből fakadó, a külföldi választottbírósági ítélet végrehajtását előíró kötelességére. A francia bíróságok már régóta úgy tartják, hogy a választottbíróság székhelyén érvénytelenített választottbírósági ítélet elismerhető Franciaországban.20 1984-ben a Norsolor ügyben21 a Semmítőszék megváltoztatta a Fellebbviteli Bíróság azon határozatát, amely New York-i Egyezmény V. cikk 1. bekezdés e) pontjára (amely lehetőséget ad az elismerés és a végrehajtás megtagadására, amennyiben a választottbírósági ítéletet érvénytelenítették) alapította egy Ausztriában érvénytelenített választottbírósági ítélet elismerésének megtagadását.22 A Semmítőszék az Egyezmény VII. cikkének felhatalmazása alapján a végrehajtást kérőre kedvezőbb feltételeket megállapító francia nemzeti jogot, azaz az akkor hatályos új Polgári Ejárásjogi Törvénykönyv 1502. cikkét tekintette irányadónak, és arra utasította az elsőfokú bíróságot, hogy állapítsa meg, hogy a választottbírósági ítélet végrehajtható-e e cikk alapján.23 Az osztrák Oberster Gerichtshof végül hatályon kívül helyezte a választottbírósági ítéletet érvénytelenítő alsóbbfokú osztrák bírósági határozatokat, így a francia elsőfokú új eljárás a kérdésben relevanciáját vesztette. A francia Semmisítőszék később egy Lengyelországban felfüggesztett hatályú választottbírósági ítélet elismerésével kapcsolatban kifejtette, hogy mivel mindkét érintett állam részese a New York-i Egyezmények, amelynek VII. cikke a végrehajtást kérő szempontjából a végrehajtó államnak az Egyezményhez képest kedvezőbb nemzeti joga alkalmazását írja elő, „a francia bíróság nem tagadhatja meg egy olyan választottbírósági ítélet végrehajtását, amelyet a származási ország hatáskörrel rendelkező

19

Oberster Gerichtshof (1998). GAILLARD (1999b) 512. 21 A jogvita egy francia cég, a Norsolor és egy török cég, a Pabalk között zajlott. A választottbíróság székhelye Bécs volt. Az ítéletet mind Ausztria, mind Franciaország elismerte A bécsi Oberlandesgerichte azonban megsemmisítette az ítéletet azon az alapon, hogy a választottbíróság nem a megfelelő jogot alkalmazta. 22 GHARAVI (1997) 98. 23 Norsolor 488–490. 20


335

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 336


hatósága felfüggesztett vagy érvénytelenített, ha a végrehajtás elleni kifogási ok […] nem szerepel az [Eljárásjogi Törvénykönyv] 1502. cikkében felsorolt okok között.”24 A francia bíróságok később a Hilmarton ügyben és a Chromalloy25 ügyben is megerősítették a fenti érvelést, és ezt követően konzekvensen tartották magukat az itt lefektetett elvekhez, azaz ahhoz, hogy teljes mértékben figyelmen kívül hagyják a külföldi bíróságok érvénytelenítő ítéleteit. Hollandiában,26 és a fentebb említett hagyományos felfogás ellenére a legutóbbi időkben Angliában27 is találunk hasonló érvelésen nyugvó ítéletet. Korábban az amerikai bíróságnak a Chromalloy28 ügyben hozott ítélete nyomán az Egyesült Államokban is úgy tűnt, hogy olyan gyakorlat alakul ki, amely lehetővé teszi az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajtását.29 A fentebb részletezett ügyekben azonban az amerikai bíróságok láthatóan eltávolodtak ettől a felfogástól. 30 Az állami gyakorlat rövid ismertetéséből jól látszik, hogy az érvénytelenített ítéletek végrehajthatóságának kérdésére az államok gyakorlata nem szolgál egyértelmű válasszal.31 A gyakorlat diverzitásából fakadóan ugyanis minden elképzelhető válaszlehetőség (a végrehajtás megtagadása, mérlegelés, az érvénytelenítés tényének figyelmen kívül hagyása) megjelenik a palettán. A megoldást tehát másik úton kell keresni.

2. Válaszkeresés második útja – jogi háttér A megoldáskeresés másik útjaként adódik az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek végrehajthatóságra vonatkozó jogi szabályozás vizsgálata. Elképzelhető ugyanis, hogy a jogi vizsgálat arra az eredményre vezet, hogy a különböző létező állami gyakorlatok közül csak egy minősül jogszerűnek, ami azt jelentené, hogy normatív szinten létezik határozott és egyértelmű válasz az érvénytelenített ítéletek végrehajtásával kapcsolatos vizsgálati kérdésre. 24

Polish Ocean Line 276. Chromalloy (F). 26 Yukos–Rosneft (NL), VAN DEN BERG (2011). 27 Yukos–Rosneft (UK). 28 Chromalloy (US). 29 CHAN (1999) 155. 30 Fontos megjegyezni azonban, hogy az amerikai bíróság a precedens explicit felülírását elkerülendő mind a Baker Marine, mind a TermoRio ügyben megállapította, hogy annak tényalapja eltér a Chromalloy ügy tényalapjától. Lásd: Baker Marine 3. lj., illetve VÁRADY – BARCELÓ – MEHREN (2012) 993. 31 VAN DEN BERG (1999) 30. 25

336


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 337


A következőkben tehát a nemzetközi kereskedelmi választottbírsági ítéletek érvénytelenítésének, és az érvénytelenített ítéletek végrehajthatóságának vagy végre nem hajthatóságának jogi hátterét ismertetjük, és azt vizsgáljuk, hogy a jogi elemzés eredményeként adhatóe egyértelmű válasz az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajthatóságát vizsgáló kérdésre. A nemzetközi választottbírósági ítéletek érvénytelenítésével és az érvénytelenítést követő végrehajtás lehetőségével kapcsolatos jogi háttér vizsgálata során a nemzetközi jogi instrumentumok közül a New York-i Egyezmény és az Európai Egyezmény, az államok további jogi harmonizációját sarkalló eszközök közül pedig az UNCITRAL modelltörvény32 vonatkozó részeit kell megvizsgálni. Ezen kívül a New York-i Egyezmény szabályozási rendszeréből és abból a tényből fakadóan, hogy a nemzetközi választottbírósági ítéletek érvénytelenítésére eddig még nem született átfogó, kötelező nemzetközi jogi norma,33 az egyes államok nemzeti jogának vonatkozó előírásaira is utalást kell tenni. Az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajtására vonatkozó jogi szabályozás elemzése előtt szükségszerűen ki kell térni az érvénytelenítés jogi hátterének ismertetésére, enélkül ugyanis az érvénytelenített választottbírósági ítéletekről mondottak a levegőben lógnának.

2.1 A nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek érvénytelenítésének jogi háttere A nemzetközi választottbírósági ítéletek érvénytelenítésével kapcsolatban két alapvető kérdést kell megvizsgálni. Egyrészt azt, hogy mely állam vagy államok bíróságai jogosultak a választottbírósági ítélet érvénytelenítésére, másrészt pedig azt, hogy milyen okokra hivatkozva történhet az érvénytelenítés. Az első kérdés, azaz az államok érvénytelenítéssel kapcsolatos jogosultságainak vizsgálata során annak ellenére a New York-i Egyezményből kell kiindulnunk, hogy az nem tartalmaz kifejezetten az érvénytelenítéssel foglalkozó rendelkezéseket. Az V. cikk 1. bekezdés e) pont-

32

Az ENSZ Nemzetközi Kereskedelmi Jogi Bizottsága (UNCITRAL) által kidolgozott 1985-ben elfogadott (2006-ban felülvizsgált) modelltörvény. Az UNCITRAL modelltörvény nemzeti jogba való átültetésének különböző módjairól lásd bővebben: SANDERS (1995). 33 PLATTO–HORTON (1993) XI.


337

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 338


jából ugyanis közvetetten kikövetkeztethető, hogy az az állam jogosult az érvénytelenítésre, amelyben, vagy amely jogának alkalmazásával az ítéletet hozták.34 Annak a kérdésnek a vizsgálata, hogy melyik állam az, amely jogának alkalmazásával az ítéletet hozták, túlmutat a jelen dolgozat keretein.35 Azzal kapcsolatban azonban, hogy melyik az az állam, amelyikben az ítéletet hozták, megjegyezzük, hogy ez a fordulat a választottbíráskodás székhelyének, más néven fórumának államára utal, nem pedig arra az államra, amelynek területén a tárgyalások, illetve a tanúkihallgatások zajlottak,36 ez utóbbi helyszínnek ugyanis nincsen jogi relevanciája. A második megválaszolandó kérdésre, azaz az érvénytelenítés lehetséges okaira még közvetett utalást sem találunk a New York-i Egyezményben.37 Az Európai Egyezmény IX. cikke ugyan nevesít néhány érvénytelenítési okot, ez a lista azonban semmilyen kötelezettséget nem jelent az Egyezmény részes államainak jogalkotására nézve.38 Kötelező erejű nemzetközi egyezmény hiányában tehát az érvénytelenítési okok kérdésének rendezése a nemzeti jogok feladata. Annak érdekében azonban, hogy a nemzeti jogok szintjén történő szabályozás se eredményezzen kiismerhetetlen káoszt, az UNCITRAL modelltörvény az érvénytelenítési okok területén is törekszik a harmonizáció előmozdítására. Az UNCITRAL modelltörvény 4+2 okot sorol fel, amelyből a négy objektív ok megegyezik a New York-i Egyezmény V. cikk 1. bekezdés a)– d) pontjaiban felsorolt okokkal,39 a két extra ok pedig szubjektívnek tekinthető olyan értelemben, hogy az közvetlenül az érvénytelenítésre jogosult ország nemzeti jogához kapcsolódik.40 Azt azonban látni kell, hogy az UNCITRAL modelltörvényben felsorolt okok sem minimum, sem maximum harmonizációt nem valósítanak meg, azok csupán ajánlásjellegűek.

34

VAN DEN BERG ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy ez szinte minden esetben annak az országnak a bíróságát jelenti, ahol a választottbírósági határozatot hozták. VAN DEN BERG (1981) 350.; DESHPANDE ezzel szemben úgy érvel, hogy az e) pont második fordulata tekintendő főszabálynak, mert az arra az államra utal, amelynek jogát a felek a választottbírósági szerződésükre kikötötték, és ez áll összhangban a nemzetközi magánjogi szabályokkal. DESHPANDE (1991) 77. A New York-i Egyezmény V. cikk 1. bekezdés e) pontjában meghatározott államokat a dolgozatban a szakirodalomban elfogadott módon egységesen székhelynek nevezzük. 35 Lásd bővebben: KRONKE (2010) 311. 36 MANN (1985) 107–108.; REDFERN–HUNTER (2009) 181–182. 37 Léteznek olyan elméletek is, amelyek szerint a New York-i Egyezmény hallgatólagosan ugyan, de az érvénytelenítési okokat is szabályozza. Az ezzel kapcsolatos vitáról részletesen ír BORN (2014) 3168– 3173. 38 MAYER , P. (2001) 165–176.; VAN DEN BERG (2014) 274. 39 (i) érvénytelen választottbírósági kikötés; (ii) a felek meghallgatáshoz való joga (right to be heard) sérült (iii) hatáskör túllépése (iv) a választottbíróság szabálytalan összetétele. 40 (i) arbitrabilitás hiánya a székhely joga szerint (ii) közrendbe ütközés.

338


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 339


A nemzeti jogok részletes vizsgálatába e helyütt nem bocsátkozunk, annyit azonban érdemes megjegyezni, hogy a nemzeti jogok diverzitása nem merül ki az érvénytelenítési okok sokféleségében, mert vannak például olyan államok is, amelyek a semmilyen nemzeti kapcsolódó elemet nem tartalmazó választottbírósági eljárás esetén megengedik, hogy a felek megállapodjanak abban, hogy az érvénytelenítés lehetőségét teljesen kizárják. Ezt a gyakorlatot követi például Belgium41, Svédország42, Svájc43, illetve Tunézia44.

2.2 Az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek végrehajthatóságának jogi háttere Az érvénytelenítés szabályainak rövid ismertetése után térjünk vissza az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajthatóságával kapcsolatos elemzésére. A vizsgálat a New York-i Egyezmények a külföldi választottbírósági ítéletek végrehajtásának lehetséges megtagadási okait tartalmazó V. cikkének a választottbírósági ítélet érvénytelenítettségére alapított megtagadási okot kimondó 1. bekezdés e) pontjának, valamint a „legkedvezőbb jog klauzulát” a New York-i Egyezmény rendszerébe beemelő VII. cikk értelmezésére fókuszál. Az elemzés célja, mint arra már fentebb utaltunk, annak a kiderítése, hogy normatív szinten létezik-e egyértelmű válasz az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajthatóságával kapcsolatos kérdésre. A New York-i Egyezmény V. cikk 1. bekezdésének e) pontjának egyik értelmezése szerint45 a normatív szinten létező válasz az, hogy a választottbírósági ítélet végrehajtását kötelező megtagadni, amennyiben az e) pontban felsorolt három konjunktív feltétel teljesül. E három feltétel megköveteli, hogy (i) az ítélet előzőleg érvénytelenítésre kerüljön, (ii) az illetékes hatóság által (iii) abban az országban, ahol a határozatot hozták. Eszerint az értelmezés szerint tehát kizárólag azok az államok járnak el jogszerűen, amelyek megtagadják az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajtását.

41

BLOCK–HANOTIAU (1999) HJERNER , Lars A. E.: Recourse to Law Courts in International Arbitration in Sweden in Hommage à Frédéric Eisemann: Liber amicorum (Párizs, ICC Services S.A.R.L. 1978) 96. lábjegyzet; idézi PAULSSON (1981b) 234. 43 GAILLARD (1988) 30. 44 MALOUCHE (1991). 45 OSTROwSKI–SHANY (1998); REISMAN–RICHARDSON (2012) 26–28.; például: VAN DEN BERG (2014). 42


339

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 340


A New York-i Egyezmény ugyanezen pontjának másik értelmezése szerint46 az elismerés, illetve a végrehajtás megtagadása nem kötelező még abban az esetben sem, ha annak az országnak az illetékes hatósága, amelyben határozatot hozták, érvénytelenítette a határozatot. Ez az értelmezés tehát tagadja, hogy a New York-i Egyezmény V. cikke egyidejűleg lenne maximum és minimum standard is, és ebből kifolyólag a vizsgálati kérdésre azt a választ adja, hogy az érvénytelenített ítéletek elismerése és végrehajtása az adott állam diszkrecionális jogkörébe tartozik, azaz az összes létező egymástól különböző állami gyakorlat jogszerűnek minősül. A két konkuráló, és egymással kizárólagosan vagylagos viszonyban álló értelmezés létének egyrészt az az oka, hogy a New York-i Egyezmény öt különböző nyelvű egyaránt hiteles változata eltér a tekintetben, hogy milyen típusú segédige szerepel az V. cikkben. Az angol („may be refused… only if ”), a spanyol („solo se podrá denegar… si”), az orosz („mozhet byt”) és a kínai („ke yi”) szöveg egyaránt a lehetőségre, a képességre vonatkozó kifejezést alkalmaz, míg a francia („ne seront refusées… que si”) szöveg ennél egy fokkal erősebb igét használ, amely inkább a kötelezést sejteti.47 Egy nemzetközi szerződés egymásnak ellentmondó, de egyformán autentikus szövegváltozatai közötti ellentmondás feloldására a szerződések jogáról szóló 1969. május 23-án kelt Bécsi Egyezmény alkalmazandó.48 A Bécsi Egyezmény 33. cikkének 3. pontja felállít egy vélelmet miszerint a szerződés kifejezéseit mindegyik hiteles szövegben azonos értelműnek kell vélelmezni. Ezen vélelem önmagában még nem teszi le a voksát egyik értelmezés mellett sem, csak azt szögezi le, hogy a konkuráló értelmezések egyidejűleg nem megengedhetők. Meggyőzőnek tűnik azonban PAULSSON érvelése, miszerint a négy az egy elleni értelmezési csatában a francia szöveg, amely ráadásul maga sem tartalmaz explicit kötelezést, nem győzedelmeskedhet.49 Az V. cikk 1. bekezdés e) pont körüli értelmezési viták során a megtagadás diszkrecionális jellege mellett érvelő oldal hivatkozott az Egyezményt előkészítő munkálatokra is. A travaux préparatoires-ból ugyanis kiderül, hogy a Nemzetközi Kereskedelmi Kamara egyezményjavaslata – a New York-i Egyezmény elődjének, az 1927-es Genfi Egyezmény50 szövegéhez hasonlóan – eredetileg a „meg kell tagadnia” kifejezést tartalmazta valamennyi megtagadási 46

például: SAMPLINER (1997); PAULSSON (1998a); PAULSSON (1998b); LASTENOUSE (1999); PETRO CHILOS (1999); GAILLARD (1999b); B ORN (2014) 3428–3433.

47

Lásd erre vonatkozóan: FOUCHARD (1997) 344.; PAULSSON (1998b). MAYER , U. C. (1998) 588. 49 PAULSSON (1998b) 229. 50 Genfben, 1927. szeptember 26-án elfogadott egyezmény a külföldi választottbírósági ítéletek végrehajtásáról. 48

340


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 341


ok esetében. Ezt követően az ECOSOC munkacsoportja, amelynek feladata ennek az egyezményjavaslatnak a tanulmányozása, illetve ajánlások tétele volt, olyan verziót nyújtott be, amelynek a IV. cikke (amely az újraszámozás következtében a végleges javaslatban jelenleg az V. cikknek felel meg) már a „csak abban az esetben tagadható meg” kifejezést használja. Ez a változtatás a megtagadási okokat egyértelműen kizárólagossá, illetve ezzel együtt diszkrecionálissá is tette.51 SAMPLINER ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy „nem lenne sem tisztességes sem megfelelően tiszteletteljes az Egyezmény kiemelkedő jelentőségű alkotóival szemben, ha ezt a változtatást egy véletlen hibának tekintenénk, és az V. cikket a szöveggel szembe menve továbbra is kötelező erejűként olvasnánk.”52 Az Egyezmény idézett pontjának kötelező jellegét elfogadó értelmezés alátámasztására van den Berg hivatkozott53 a New York-i Egyezmény egyik „alapító atyjának”, Sandersnek, a nem sokkal az 1958-as New York-i konferenciát követően elhangzott szavaira, miszerint a bíróságok meg fogják tagadni az érvénytelenített ítéletek végrehajtását, mert az érvénytelenítés esetén „többé nem létezik a választottbírósági ítélet, és egy nem létező ítéletet lehetetlenség lenne végrehajtani, sőt mi több, az a végrehajtó ország közrendjével is ellentétes lenne.”54 Ezzel az érvvel kapcsolatban PAULSSON megjegyzi, hogy az tulajdonképpen azt támasztja alá, hogy a New York-i Egyezmény V. cikk 1. bekezdése diszkrecionális jogot biztosít a bíróságoknak, hiszen szerinte az mindenképpen egy árulkodó jel, hogy az Egyezmény egyik szellemi atyja sem magára az egyezmény szövegére, hanem egyéb (PAULSSON szerint helytelen) feltételezésekre alapítja az előbb idézett következtetését.55 Akik szerint a vizsgálati kérdésre az a helyes válasz, hogy a végrehajtás az érvénytelenítés tényétől függetlenül továbbra is az államok diszkrecionális jogkörébe tartozik, érvelésüket az V. cikk 1. bekezdés e) pontjának értelmezése mellett, a VII. cikk 1. bekezdésére alapítják. Ez ugyanis szerintük világossá teszi, hogy annak ellenére, hogy a New York-i Egyezmény a külföldi választottbírósági ítéletek elismerésének és végrehajtásának új rendszerét kívánja meghonosítani, mégsem törekszik arra, hogy a már hatályban lévő, és a választottbírósági ítéletek elismerése és végrehajtása szempontjából kedvezőbb nemzetközi szerződéseket vagy nemzeti jogot helyettesítse. Az Egyezmény végső célja tehát a lehető leginkább nemzetközi választottbíróság-barát, és nem pedig az Egyezmény által teljes mértékben uniformizált

51

SAMPLINER (1997) 146–149. SAMPLINER (1997) 149. 53 VAN DEN BERG (2014) 267. 54 SANDERS (1959) 55. 55 PAULSSON (1998a) 20. lj. 52


341

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 342


rendszer megteremtése,56 de Boisséson szavaival élve tehát az Egyezmény nem uniformizálni, hanem harmonizálni akar.57 Ebből az következik, hogy az Egyezmény „egyben lex generalis és szubszidiárius szerepet is betölt a nemzetközi választottbíráskodást érintő további nemzetközi egyezmények vonatkozásában.”58 A gyakorlatban más nemzetközi szerződések vagy egyes nemzeti jogok akkor minősülnek előnyösebbnek, mint a New York-i Egyezmény, és ezáltal akkor esnek a „legkedvezőbb jog klauzula” alkalmazási körébe, ha az Egyezménynél kevésbé szigorú követelményeket támasztanak az elismeréssel illetve a végrehajtással szemben vagy eljárási szempontból, vagy pedig a megtagadási okokat illetően.59 Jól látszik tehát, hogy a New York-i Egyezmény VII. cikk 1. bekezdése képes arra, hogy rövidre zárja az V. cikk 1. bekezdés e) pontjának konkuráló értelmezéseivel kapcsolatban felmerülő vitákat.60 Elképzelhető azonban az V. cikk 1. bekezdésének és a VII. cikk 1. bekezdésének olyan együttes értelmezése,61 amely alapján a VII. cikk 1. bekezdése egyértelműen azt az értelmezést támasztja alá, amely szerint az V. cikk 1. bekezdése diszkrecionális jogkört enged abban a tekintetben, hogy az ott felsorolt esetekben sem teszi kötelezővé a megtagadást.62 Ha ugyanis következetesen ragaszkodnánk ahhoz, hogy az V. cikk 1. bekezdésében felsorolt okok valamelyikének fennállása esetén kötelező a végrehajtás megtagadása, akkor a „legkedvezőbb jog klauzulája” kiüresedne. Ha azonban nem lennénk következetesek a kötelező jelleghez való ragaszkodásban, és azt mondanánk, hogy az Egyezmény engedi, hogy azok a nemzeti jogok alkalmazhatóak legyenek, amelyek nem teszik kötelezővé vagy lehetővé az V. cikk 1. bekezdésében felsorolt okok alapján történő megtagadást, akkor a kötelező jelleg üresedne ki, ami más úton ugyan, de végül szintén a diszkrecionális értelmezéshez vezetne. A jogi szabályozás rövid ismertetéséből jól látszik, hogy az érvénytelenített ítéletek végrehajthatóságának kérdésére normatív szinten sem létezik egyértelmű válasz, mert az egymásnak ellentmondó állami gyakorlatok egyike sem szükségszerűen jogellenes, kiderült ugyanis, hogy jelen esetben a jogellenesség sem egy abszolút kategória, hanem csupán a New York-i Egyezmény egyes lehetséges értelmezéseihez képest megállapítható relatív jel56

PAULSSON (1998a) 7.; FOUCHARD–GAILLARD–GOLDMAN (1999) 964.; DE B OISSÉSON (1999) 593. 58 KECSKÉS–KOVÁCS: (2011) 33. 59 ICCA (2011) 26. 60 A Hilmarton esetben a bíróság explicit kimondta, hogy „a bíró csak akkor tagadhatja meg a végrehajtás, ha a nemzeti joga így rendelkezik.” Ezzel tehát a bíróság hatékonyan semlegesítette a V. cikk 1. bekezdésé e) pont kötelező jellegéből eredő vitákat. GAILLARD (1999b) 22. 61 GHARAVI kifejezetten imperatívan fogalmazza meg, hogy az V. cikk a VII. cikkel együtt értelmezendő. GHARAVI (1997) 22. 62 LASTENOUSE (1999) 28.; GAILLARD (1999b) 32. 57

342


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 343


lemző. Annak ellenére ugyanis, hogy meggyőzőbbnek látszik az az érvelés, amely az Egyezmény V. cikk 1. bekezdés e) pontjának diszkrecionális jellegét, a kedvezőbb nemzeti jogok alkalmazhatóságát, és ezáltal az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajthatóságát állítja, pusztán az Egyezmény szövegéből kiindulva a vita nem dönthető el egyértelműen.

3. Válaszkeresés harmadik útja – elméleti modellek Az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek végrehajthatóságával kapcsolatos vizsgálati kérdésre adható válasz keresésével kapcsolatban sem az államok ezzel kapcsolatos gyakorlata, sem a jogi szabályozást elemzése nem vezet eredményre, mert egyértelmű válasz helyett mindkét irány csak konkuráló álláspontokkal szolgál. Ez a kudarc azonban korántsem okoz akkora meglepetést, ha tudatosítjuk azt, hogy tulajdonképpen mind az állami gyakorlat, mind pedig a jogi kontextus versengő értelmezési lehetőségei csak felszíni jelenségei egy sokkal mélyebben gyökerező oknak, a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás létbeli lényegéről alkotott felfogások különbözőségének.63 A következőkben tehát azt vizsgáljuk, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás természetéről alkotott különböző elméletek milyen választ adnak a vizsgálati kérdésre, valamint rámutatunk arra, hogy az elméletek különbözősége miért zárja ki annak a lehetőségét, hogy teoretikus szinten határozott választ lehessen adni arra a kérdésre, hogy végrehajthatónak tekintendők-e az érvénytelenített választottbírósági ítéletek. Az elméletek ismertetése során módszertani szempontból megkülönböztetünk paradigmákat és az egyes paradigmákon belül modelleket.

3.1 Első paradigma – a székhely szerepe Az első paradigma a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági eljárás székhelyének szerepéből indul ki, és aszerint állítja fel az egyes modelleket, hogy azok mekkora jelentőséget tulajdonítanak a székhely ország szuverenitásának, nemzeti bíróságainak és nemzeti jogrendjének. E paradigma értelmezési keretein belül két egymásnak ellentmondó megközelítés, a territorialista és a delokalizált megközelítés alakult ki.

63

YU–SAUZIER (2000) 114. BiBó ist ván szakkollégium

343

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 344


3.1.1 Territorialista modell A territorialista megközelítés szerint „a választottbíróság székhelyének joga a kezdetektől szabályozza a választottbíróság életét és munkáját.”64 E szerint a megközelítés szerint a választottbírósági eljárás joga az eljárás helyének joga lesz65, a lex arbitri tehát mindenképpen a lex loci arbitri-vel lesz azonos.66 Mindez azt jelenti, hogy a székhely választása annak az államnak a jogrendjébe vonja a választottbírósági eljárást, amelyben az zajlik. A territorialista megközelítést osztó Sandrock szerint a nemzetközi választottbíróságok által hozott ítéletek nem lebeghetnek a „nemzetek közötti űrben” a származási országukkal való bármilyenfajta kapcsolat nélkül, mert „az ilyen ítéletek a létüket azon államnak a jogának köszönhetik, ahol meghozták őket, vagyis ahol a választottbíróságnak a hivatalos székhelye volt.”67 Paulsson kissé ironikusan, de mégis találóan írja le az elmélet lényegét: „A bolygónk földrészletekre oszlik, és mindegyik földrészlet egy-egy irigy államhoz tartozik. Ami ezen a földrészleten történik, annak addig nincsen semmilyen jogi jelentősége, amíg joghatást nem tulajdonítanak neki az ott uralkodó állam nevében hatalmat gyakorlók. Minden esemény csak e földrészletek valamelyikének területén történhet. Az, hogy egy adott földrészleten belül történő eseményeknek külső normák alapján legyen joghatása, politikai filozófiailag elképzelhetetlen, és jogilag nonszensz. Ez a territorialista tétel. Idejétmúlt ugyan, de hatása mind a mai napig tart.”68

3.1.2 Delokalizációs modell A delokalizált megközelítés egy másfajta választottbírósági koncepción alapul, amely szerint a választottbíróság székhelyének kiválasztásakor a feleket leginkább kényelmi és semlegességi szempontok vezérlik, és egyik fél sem szeretné az eljárást valamely fórum normáinak alávetni, különösen nem kívánják, hogy a helyi állami bíróságok beavatkozzanak az eljárásba.69 A választottbírák mindenféle nemzeti fórumtól függetlenül kizárólag a választottbírósági szerződés rendelkezései alapján járnak el. Gaillard a következőképpen jellemzi ezt a megközelítést: „A

64

MANN (1986) 248. DOMKE (1991) 235. 66 PARK–PAULSSON (1983) 254. 67 SANDROCK (2001) 327. 68 PAULSSON (2011) 294. 69 READ (1999) 178.

65

344


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 345


választottbíróságok nem működnek úgy, ahogy egy adott állam bíróságai, pusztán azért mert ott van a székhelyük. A választottbírák hatalma nem attól az államtól származik, amelyben a székhelyük van, hanem azon jogrendek összességéből, amelyek bizonyos körülmények fennállása esetén elismerik a választottbírósági szerződések és a választottbírósági ítéletek érvényességét.”70 PAULSSON a híres francia Götaverken71 eset apropóján megállapította, hogy az eset azt szemlélteti, hogy a választottbíráskodásnak ahhoz, hogy hatékony legyen, nem szükséges, hogy a választottbírósági ítélet kötelező erejét annak az országnak a jogrendjéből nyerje, amelyben azt éppenséggel meghozták.72 MUSTILL nagyon érzékletesen írja le, hogy „bár a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági eljárásnak fizikai értelemben valamely konkrét helyen kell történnie, az jogi értelemben semmilyen konkrét helyen sem történik. Így annak nem lehet lex fori-ja.”73

3.2 Második paradigma – az állami kontroll és a felek autonómiájának aránya A nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás természetét vizsgáló második paradigma szerint a különböző modellek egy olyan skálán helyezhetők el, amely az állami kontroll, illetve a felek autonómiájának arányát szemlélteti. A skála egyik végpontjában az a modell található, amely szerint a választottbíráskodás létbeli lényegét tekintve ítélkezési jellegű, míg a skála másik végpontját azok a felfogások képzik, amelyek a választottbíráskodást pusztán szerződéses kapcsolatokon alapulónak tételezik. A két végpont között, a skálán középen helyezhető el a hibrid modell. A koncessziós modell még ugyan erőltetve elhelyezhető a skálán, de ez a felfogás már rámutat az állami kontroll és a fél autonómia két dimenziójában történő vizsgálat hiányosságaira, míg az autonómia modell már vállaltan meghaladja a nevezett két dimenziót, és mind az állami kontroll, mind a fél autonómia létét elfogadva máshova helyezi a vizsgálat fókuszát.74

3.2.1 Ítélkezési modell Az ítélkezési teória abból indul ki, hogy a szuverén államoknak hatalmában áll, hogy a joghatóságuk terrénumán belül lezajló választottbírósági eljárásokat a nemzeti jogukon és nem-

70

GAILLARD (1999b) 18. Götaverken (F). 72 PAULSSON (1981a) 384. 73 MUSTILL, Michael John: The New Lex Mercatoria: The First Twenty-Five Years, in Liber Amicorum for the Rt. Hon. Lord wilberforce, 1987, 149, 153. idézi AVANESSIAN (1991) 66. lj. 74 YU–SAUZIER (2000) 115.; YU (2004) 180. és YU (2005) 14.; ONYEMA (2010) 40. 71


345

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 346


zeti bírósági rendszerükön keresztül figyelemmel kísérjék és kontrollálják.75 A választottbíróság ítélkezési modellje elfogadja, hogy a választottbíráskodás alapvetően a felek megállapodásában gyökerezik, de a hangsúlyt arra fekteti, hogy az államok felügyeleti felhatalmazottsággal rendelkeznek a felek azon joga felett, hogy választottbírósági megállapodást kössenek, a választottbírósági eljárás lefolytatása felett, a választottbíró jogosultságai felett, valamint a választottbírósági ítélet felett.76 Motulsky találó szavaival úgy foglalható össze az ítélkezési teória lényege, hogy e szerint a modell szerint „a választottbírák olyan személyek, akiknek a jogrendszer megengedi, hogy egy olyan funkciót töltsenek be, amely alapvetően kizárólag az államot illetné meg.”77 A választottbíráskodás tehát nem más, mint az állam által lehetővé tett kivétel az állam igazságszolgáltatási monopóliuma alól.78

3.2.2 Szerződéses modell A szerződéses teória szerint a választottbíráskodás esszenciája a feleknek a választottbírósági megállapodásban kifejezett autonómiájában rejlik.79 A szerződéses modell azon a premisszán nyugszik, hogy a (nemzetközi) választottbíráskodás a felek megállapodásából származik, annak megfelelően kezdődik, és folyik le, és végül ugyancsak a választottbírósági megállapodás szerint ér véget.80 A szerződéses jellegből kifolyólag tehát a székhelynek nincs kontrolláló hatalma a nemzetközi választottbírósági eljárás felett, azt azonban a szerződéses teória is elismeri, hogy a nemzeti jogok esetenként befolyásolhatják választottbírósági eljárást.81 Merlin és Foelix egészen odáig eljut a választottbíráskodás szerződéses jellegéből kiindulva, hogy a választottbírák tulajdonképpen a felek megbízottjaiként járnak el.82 Habár ezt a megközelítést a szerződéses teória több támogatója is vitatja, abban egyetértés van, hogy a választottbírósági ítélet a felek és a választottbírák szerződéses viszonyának következménye. Ebben a szerződéses

75

LEw (1978) 65. bekezdés. MANN (1986) 246.; ONYEMA (2010) 33. 77 MOTULSKY, Henri: Ecrits, Etudes et notes sur l’arbitrage (Párizs, Dalloz (1974) 14., idézi: YU (2004) 182. 78 YU (2004) 182. 79 ONYEMA (2010) 33.; MANN (1986) 36. 80 LEw (1978) 65. bekezdés. 81 YU rámutat arra, hogy a választottbírósági eljárás valójában két különböző szerződésen alapszik, egyrészt ugyanis szükséges a felek között létrejövő választottbírósági megállapodás, másrészt pedig a felek és a választottbírák között létrejövő szerződés, amely először kijelöli a választottbírákat, majd pedig felhatalmazza őket az eljárás lefolytatására. Yu (2004) 189. 82 MERLIN, Philippe-Antoine: Recueil Alphabetique de Questions de Droit, 4. kiadás (Brüsszel, Tarlier 1829) 144., idézi: YU–SAUZIER (2000) 115. 76

346


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 347


viszonyban a választottbírák az ítélet meghozatalát vállaljak, a felek pedig azt, hogy az ítélet kötelező erejének alávetik magukat, így tehát a nemzeti bíróságok a választottbírósági ítéletet úgy hajtják végre, mint egy a felek által vállalt szerződéses kötelezettséget.83

3.2.3 Hibrid modell A hibrid teória az ítélkezési és a szerződéses elméletek összehangolására törekszik. A hibrid elmélet a választottbíráskodást egy olyan magánjogi eljárásként ábrázolja, amelynek közjogi hatása van.84 A modell megalkotója, Sauser-Hall abból indult ki, hogy a választottbíráskodás eredetét tekintve szerződéses jellegű, ugyanis a felek választottbírósági megállapodásában gyökerezik, de a választottbírósági eljárásnak mégis meg kell felelni bizonyos közjogi követelményeknek.85 Redfern és Hunter is azt a nézetet vallja, miszerint „a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás egy hibrid, amely a felek magánjogi szerződéseként kezdődik. Majd a felek magán eljárásaként folytatódik, amelyben nagy jelentősége van a felek igényeinek. Végezetül azonban mégis egy olyan ítélettel fejeződik be, amely jogilag kötelező erővel bír, és amelyet megfelelő feltételek esetén, a világ legtöbb országa el fog ismerni és végre fog hajtani.”86 A hibrid teória tehát a felek autonómiáját és a székhely felügyeleti hatalmát nem egymással konkurálóként fogja fel, hanem rámutat arra, hogy azok egymást kiegészítő jogosultságok, amelyek közül egyik sem uralhatja a választottbíráskodás egészét, mert annak különböző létszakaiban kell előtérbe kerülniük.

3.2.4 Koncessziós modell A választottbíráskodás koncessziós modellben való megközelítésének a szellemi atyjai Yu és Sauzier.87 A koncessziós teória kiindulópontjában a választottbíráskodás történeti vizsgálata áll, amely szerint a választottbíráskodás eleinte kizárólag a felek szerződéses viszonyán alapuló vitarendezési forma volt, amelybe az állam csak a választottbíráskodás történetének későbbi szakaszában avatkozott be. A koncessziós elméletet vallók szerint ez a beavatkozás tulajdonképpen úgy fogható fel, hogy a jogi szabályozással az állam különböző koncessziókat adott a választottbíráskodás egész mechanizmusának és az eljárás egyes szereplőinek, azaz a

83

KLEIN, F. F.: Autonomie de la Volonté et Arbitrage, Revue Critique, 1958, 260., idézi: YU (2004) 186. REDFERN–HUNTER (2009) 30. 85 SAUSER-HALL, Georges: Report to the Institute de Droit International, Annuaire de l’Institut de Droit International 1957. 394-415. 76.2 és 76.3 lj., idézte: LEw (1978) 65. bekezdés. 86 REDFERN–HUNTER (2009) 30. 87 YU – SAUZIER (2000). 84


347

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 348


feleknek és a választottbíráknak.88 Ez a felfogás tehát abban különbözik a hibrid teóriától, hogy itt az állam támogató beavatkozásnak lehetősége az egész eljárás során ott van a háttérben, nem csak annak végkimenetelénél, az ítélet végrehajtásánál.89 Az ítélkezési teóriától pedig abban különbözik a koncessziós felfogás, hogy az utóbbi szerint az állami jelenlét nem feltétlenül a székhely bírósági rendszerére és nemzeti jogára utal, hanem önmagában az államiság koncepciójára és a szuverén jogok gyakorlására. A koncessziós teória felfogható szemi-autonóm megközelítésként, mert az, habár az államtól koncesszióból eredeztetve, de elismeri a választottbíráskodás önálló és független természetét. Yu úgy érvel, hogy a koncessziós teória alapján felfogott választottbíráskodás akkor tudna igazán kiteljesedni, ha az államok a felügyeleti hatalmukat egy nemzetközi szervezetre ruháznák, amelynek kizárólagos hatáskörére lenne a választottbírósági eljárások és ítéletek jogszerűségének kontrolálására.90

3.2.5 Autonómia modell A választottbíráskodás autonóm, sui iuris jellegét hirdető teóriát Rubellin-Devichi alkotta meg 1965-ben.91 Az autonómia elmélet azt vallja, hogy a választottbíráskodás nem is helyezhető el az előbb említett skálán, mert annak ellenére, hogy az vitathatatlanul hordoz ítélkezési és szerződéses jellemzőket is, a valódi lényege ebből a megközelítésből nem ragadható meg.92 Ahhoz, hogy a választottbíráskodás természetét megvizsgáljuk annak használatát és rendeltetését kell elemeznünk.93 A választottbíráskodás autonóm jellegéből kiinduló modell szerint ugyanis nem az államok jogi szabályozása alakítja a választottbíráskodás jellegét, így tehát nem a lex loci arbitri az, ami befolyásolja választottbíráskodással szemben támasztott elvárásokat, éppen ellenkezőleg, a nemzetközi választottbíráskodás önálló és független természete miatt, a felhasználók a motorjai a választottbíráskodás nemzetközi rendszere fejlődésének.94

3.3 Harmadik paradigma – a választottbíráskodás jogiságának forrása A harmadik paradigma Gaillard A nemzetközi választottbíráskodás jogának elmélete95 című könyvéből származik, amely a nemzetközi választottbíráskodás egyes modelljeit a nemzetközi 88

MUSTILL (1989) 46. ONYEMA (2010) 42. 90 YU (2005) 22. 91 Uo. 17. 92 YU (2005) 18. 93 LEw (1978) 65. bekezdés. 94 ONYEMA (2010) 40. 95 GAILLARD (2013). 89

348


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 349


választottbíráskodás jogiságának forrása szerint állítja fel. Gaillard az előző két paradigmával kapcsolatban arra a következtetésre jut, hogy azoknak elhibázott a kérdésfeltevése, mert véleménye szerint egyik sem „képes a nemzetközi választottbíráskodás teljes, strukturált felfogásával szolgálni.”96

3.3.1 Monolokális modell97 Gaillard a monolokális modell lényegét úgy foglalja össze, hogy az a „választottbírókat egyszerűen azonosítja az adott állami jogrendben – a választottbíráskodás székhelyén – eljáró állami bíróval.”98 A monolokális elmélet alátámasztására létezik egy objektív, valamint egy szubjektív megközelítés. Az objektív álláspont szerint a választottbíróságok az egyes jogrendek által felállított bíróságok egyik típusát képezik. A szubjektív felfogás szerint a székhely ország azért bír jelentőséggel, mert azt a felek, vagy a helyettük eljáró választottbírósági szervezet, vagy a választottbírák, tudatosan azzal a céllal választották, hogy a választottbíráskodásuk az adott állam jogrendje alá kerüljön. A monolokális elmélet filozófiai posztulátumaiként Gaillard az állami pozitivizmust és a „jogi harmónia iránti elkeseredett vágyakozást” jelöli meg.99 A monolokális felfogás tehát a székhely nemzeti jogrendjéből származtatja a választottbírák ítélkezési hatalmát.

3.3.2 Vesztfáliai modell100 A vesztfáliai elmélet szerint a választottbírósági ítélet jogiságnak forrása mindazon jogrendekből származik, amelyek hajlandóak elismerni az ítéletet. Ebben a felfogásban a székhely csak egy azok közül az államok közül, amelyek a választottbírósági eljárással valamilyen módon kapcsolatba kerülnek. „»E felfogás szerint a választottbíráknak nincsen fórumuk«, vagy még találóbban, a fórumuk az egész világ.”101 Amíg tehát a monolokális elmélet a választottbíróság kiinduló pontjára fókuszál, addig a vesztfáliai modell annak végeredményére összpontosít. A vesztfáliai modell azonban nem jelenti azt, hogy az egyformán erős jogosultsággal rendelkező egymással vetekedő szuverének egyszerre érvényesíthetik az akaratukat a válasz-

96

Uo. 22. Uo. 22–30. 98 Uo. 22. 99 Uo. 24. 100 Uo 30–40. 101 Uo. 31. 97


349

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 350


tottbírósági eljárás felett, ebből ugyanis az következne, hogy ha a választottbírák biztosra akarnak menni azzal kapcsolatban, hogy az ítéletük jogilag kikényszeríthető lesz, ezen államok jogának a szűk közös metszetéhez kellene az eljárásukat igazítaniuk.

3.3.3 Transznacionális modell102 A transznacionális elmélet szerint a választottbíróság jogisága nem egy vagy több nemzeti jogrendszerben, hanem egy külön transznacionális jogrendben, a választottbírói jogrendben gyökerezik. A választottbírói jogrend létét hirdető felfogás arra a gondolatra támaszkodik, hogy a választottbíráskodás közös szabályait a különböző államok jogai együttesen alkotják. Amíg tehát a vesztfáliai modell esetleges instabilitása abból fakadhat, hogy az a szűk közös metszetre épít, addig a transznacionális modell stabilitása éppen abban rejlik, hogy az a tág közös halmazt veszi alapul. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy a nemzeti jogok közös halmazának gyakorlati alkalmazása esetén szükségszerűen feléled a többségi elv szelekciós hatása. A transznacionális felfogás a választottbírói szerep azon interpretációján alapszik, amely szerint a választottbírók is bírói szerepet töltenek be, csak nem valamely állam, hanem a nemzetközi közösség javára. Gaillard frappánsan mutat rá a vesztfáliai és a transznacionális megközelítés közötti különbségre, amikor azt mondja, hogy az előbbi az egyes államok sokaságát, míg az utóbbi az államok közösségét veszi számításba.103 A transznacionális modell alapkövét jelentő „választottbírói jogrend kifejezés számot vet azzal a ténnyel, hogy a gyakorlatban az államok széles körben egyetértenek azon feltételekben, amelyeket a választottbíráskodásnak ki kell elégíteni ahhoz, hogy a vitarendezés olyan kötelező módszere lehessen, amelynek eredménye, az ítélet, érdemes a végrehajthatóságra mint jogkövetkezményre.”104 Az egyes elméletek rövid seregszemléje után térjünk vissza a kiinduló vizsgálati kérdéshez, és nézzük meg, hogy a különböző modellek milyen következtetésekre jutnak az érvénytelenített választottbírósági ítéletetek végrehajthatóságával kapcsolatban. E kérdés mentén a fentebb ismertetett elméletek két nagy csoportja látszik körvonalazódni, így tehát praktikus szempontból fölöslegessé válik minden egyes elmélet esetében külön-külön részletezni az adott elméletnek a végrehajthatóságról alkotott álláspontját, elegendő bemutatni a két nagy csoportot és azok vélekedését.

102

Uo. 40–64. Uo. 42. 104 Uo. 49. 103

350


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 351


Az első nagy csoportba tartozó modellek, amelyeket a jelen dolgozat szuverenitás-központú modelleknek nevez, azon az állásponton vannak, hogy az érvénytelenített választottbírósági ítéletek nem hajthatóak végre. Ebbe a csoportba tartozik a territorialista modell105, az ítélkezési modell106, a hibrid modell107 és a monolokális modell108. Ezek a modellek különböző megközelítésből indulva, de végeredményben mind ugyanarra a következtetésre jutnak, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítélet, nemzetközi jellege dacára, valamely szuverén állam jogrendjének a része, mert az abba beágyazódva születik és abból nyeri jogiságát. Ebből a beágyazódottságból pedig az következik, hogy ha a jogrend, amelynek a választottbírósági ítélet a részét a képezi, érvényteleníti azt az ítéletet, akkor az az ítélet jogi szempontból megszűnik létezni, tehát végrehajthatatlan lesz, hiszen ex nihilo nihil fit.109 A modellek másik nagy csoportját, a jelen dolgozat terminológiája szerint a választottbíróság-központú modellek csoportját, azok a modellek alkotják, amelyek azt a végkövetkeztetést támasztják alá, hogy az érvénytelenítés nem fosztja meg a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéleteket véglegesen az elismerés, illetve a végrehajtás lehetőségétől. A különböző modellek, abból kifolyólag, hogy különböző hipotézisekből indulnak ki, természetesen más úton jutnak el ehhez a végkövetkeztetéshez. Az azonban az összes választottbíróság-központú elméletre igaz, hogy azok tagadják a választottbírósági ítéletek beágyazódottságát, abban az értelemben, hogy az érvénytelenített ítéleteket, az érvénytelenítés ellenére is, létezőnek tekintik. A válaszottbíróság-központú modellek közé tartozik a delokalizációs modell110, a szerződéses modell111, az autonómia modell112, a koncessziós modell113, a vesztfáliai modell114, és a transznacionális modell115.

105

MAYER , P. (2001) 165. YU (2004) 182. 107 A hibrid modell megalkotói nem térnek ki expressis verbis az érvénytelenített ítéletek végrehajthatóságának kérdésére, de az elmélet egyéb megállapításaiból arra a következtetésre juthatunk, hogy a végrehajthatatlanság pártján áll a hibrid modell. Lásd például YU (2005) 15. 108 GAILLARD (2013) 120. 109 SANDERS (1959) 55. VAN DEN BERG (2010) 187. 110 READ (1999) 186. 111 ONYEMA (2010) 36. 112 YU (2005) 18. 113 A koncessziós modell megalkotói nem térnek ki arra a konkrét kérdésre, hogy végrehajtható-e egy érvénytelenített ítélet. Abból kiindulva azonban, hogy a modell normatív programként azt hirdeti, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbíróságnak egyre inkább el kell szakadnia a székhely országtól. YU (2005) 21. 114 GAILLARD (2013) 120. 115 Uo. 106


351

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 352


Jól látszik tehát, hogy teoretikus szinten azért nem lehet egyértelmű válaszra jutni az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajthatóságának kérdésében, mert a szuverenitás-központú illetve a választottbíróság-központú elméletek teljesen ellentétes azonban egyaránt legitim megközelítésből indulva egyaránt logikus következetesek útján értelemszerűen ellentétes, de a saját logikai rendszerükben egyaránt helyes megoldásokra jutnak.

4. Válasz helyett tendencia Az előzőekben tehát beláttuk, hogy az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajthatóságával kapcsolatos vizsgálati kérdésre sem az állami gyakorlat, sem a jogi szabályozás szintjén nem adható egyértelmű válasz, mert az ezeken a szinteken kapott eredmények csupán a nemzetközi kereskedelmi választottbíróság természetéről alkotott versengő elméletek diverzitásának visszatükröződései. Amíg tehát vagy a szuverenitás-központú vagy a választottbíróság-központú elmélet nem válik egységesen elfogadottá, az érvénytelenített választottbírósági ítéletek sorsa is kétséges marad. Nincs tehát válasz, van azonban tendencia. A tradicionálisnak116 tekintett szuverenitásközpontú elméletekről ugyanis a hangsúly egyre inkább a történeti összehasonlításban modernnek tekinthető válaszottbíróság-központú elméletekre tolódott, és tolódik továbbra is.117 Ez a hangsúlyeltolódás, azaz a választottbíróság-központú elméletek egyre szélesebb körű elfogadottsága jól érzékelhető mind a jogi szabályozás, mind az állami gyakorlat szintjén, mind pedig abban, hogy mára már a legjelentősebb kommentátorok túlnyomó többsége a modern elméletek valamelyike mellett foglal állást. E hangsúlyeltolódás következményeként egyre elfogadottabbá válik az a nézet, hogy az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletek az érvénytelenítés ellenére továbbra is létezőnek tekintendők, és a megfelelő körülmények között elismerhetők és végrehajthatók. A következőkben a tradicionálisan uralkodó jellegűnek tekinthető szuverenitás-központú elméletek háttérbe szorulásának és a modern, választottbíróság-központú elméletek ezzel párhuzamos térnyerésének folyamatát, és e folyamat eredményét, azaz az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajthatóságának egyre szélesebb körű elfogadottságát mutatjuk

116

BORN (2014) 3390. Továbbá azt, hogy a szuverenitás-központú elméletek történetileg sokáig uralkodónak tekinthetőek jól mutatja az is, hogy sok szerző tradicionálisnak nevezi ezeket a modelleket. Lásd például: PAULSSON (1981b) 242.; SAMPLINER (1997) 145.; CHAN (1999) 148.; MAYER P. (2001) 165. 117 CARBONNEAU (2000) 23.; BORN (2014) 3636.

352


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 353


be röviden, kitérve a jogi szabályozásra, az állami gyakorlatokra, valamint a legjelentősebb kommentátorok állásfoglalásaira. A tradicionális és a modern megközelítés közötti hangsúlyeltolódás jogi vetületének vizsgálatához az 1927-es Genfi Egyezmény, az 1958-as New York-i egyezmény, valamint az 1961-es Európai Egyezmény vonatkozó részeit kell górcső alá venni. A Genfi Egyezmény 2. cikk a) pontja szerint a külföldi választottbírósági ítélet akkor volt végrehajtható, ha a végrehajtást kívánó fél bizonyítani tudta, hogy a választottbírósági ítélet annak származási országában véglegesnek (final) minősül. A gyakorlatban ez a bizonyítás azonban csak úgy volt lehetséges, ha a székhely országtól különböző országban való végrehajtást megelőzte a székhely által kiadott végrehajtást engedélyező döntés.118 Ez a de facto létrejött kettős exequatur rendszer tehát egyértelműen kizárta az érvénytelenített ítéletek végrehajtásának lehetőségét. A Genfi Egyezményt felváltó New York-i Egyezmény elődjéhez viszonyítva komoly lépést tett a választottbíróság-központú elméletekkel alátámasztott álláspont irányába azáltal, hogy a Jogi háttérről szóló részben kifejtett módon, az V. cikk 1. bekezdésének diszkrecionális jellege és a VII. cikke 1. bekezdése által az Egyezménybe rendszerébe beemelt „legkedvezőbb jog” klauzula révén lehetővé tette az érvénytelenített ítéletek végrehajtását. Az Európai Egyezmény ennél is tovább ment a megkezdett úton azáltal, hogy nem csak megnyitotta a diszkrecionalitás kiskapuját az államok számára, hanem egyenesen kötelezővé tette az érvénytelenítés tényének figyelmen kívül hagyását, ha az nem a IX. cikkben meghatározott okok alapján történt. A tradicionális felfogáshoz képest, amely szerint a székhely államában érvénytelenített választottbírósági ítélet megszűnik létezni, így végrehajthatatlan, 1984-ben a Norsolor ügyben hozott Semmítőszéki ítélet hozott változást, azzal, hogy a választottbírósági ítélet végrehajthatósága szempontjából lényegtelennek tekintette annak érvénytelenítését. Később a Hilmarton és a Chromalloy ügyekben megerősítették, illetve részletezték az itt kifejtett indokokat, és azóta a francia bíróságok konzekvensen azt a felfogást követik, hogy a választottbírósági ítéletek az érvénytelenítés tényétől függetlenül végrehajthatók. Mindemellett az Egyesült Államokban, Belgiumban, Ausztriában, sőt az utóbbi években Hollandiában és Angliában is születtek olyan ítéletek, amelyek legalábbis bizonyos körülmények esetén elismerik az érvénytelenített választottbírósági ítéletetek végrehajthatóságát.119 Ez a kibontakozó gyakorlat éles jogelméleti vitákat indított el, a Kereskedelmi Választottbírósági Nemzetközi 118 119

PAULSSON (1998a) 8. Lásd az állami gyakorlatokat bemutató fejezetet. BiBó ist ván szakkollégium

353

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 354


Bizottság (ICCA) például az 1998-as Párizsi kongresszusán külön munkacsoportban vizsgálta a kérdést.120 A folyamatosan fejlődő joggyakorlattal egyidejűleg a jogtudósok jelentős része is, a választottbíróság-központú felfogás, és ezáltal az érvénytelenített választottbírósági ítélet végrehajthatósága mellett foglal állást.121 Emellett persze továbbra is vannak olyan kommentátorok, akik az ezzel ellentétes álláspontot osztják.122 Összességében tehát azt mondhatjuk, hogy az első vizsgálati kérdésre egyértelmű válasz nem adható, de tendenciák szintjén igaz az, hogy a tradicionális válasz helyét, miszerint az érvénytelenítés esetén a választottbírósági ítélet végrehajthatatlan, egyre inkább átvenni látszik a modern szemlélet, amely szerint az érvénytelenítés ténye önmagában nem eredményezi a választottbírósági ítélet végrehajthatatlanságát. Mindez azonban újabb dogmatikai kérdéseket vet fel, amelyeket a dolgozat következő részében tárgyalunk.

iii. Második vizsgálati kérdés – Van-e létjogosultsága az érvénytelenítésnek? Az előző részben lefolytatott vizsgálat során axiómaként tételeztük, hogy a székhely állam jogosult az érvénytelenítésre, és arra kerestük a választ, hogy az érvénytelenítés függvényében hogyan alakul a külföldi elismerés és végrehajtás lehetősége. A vizsgálat eredményeként odajutottunk, hogy a modern és egyre inkább tért hódító felfogás szerint az érvénytelenített ítéletek végrehajthatók. Ha mindezt a boncasztalra helyezzük, és tüzetesen megvizsgáljuk, akkor nyomban világossá válik, hogy az első vizsgálati kérdés tulajdonképpen az érvénytelenítés területi hatályára vonatkozott, a vizsgálat eredményeként kirajzolódó tendencia pedig arrafelé mutat, hogy az érvénytelenítésnek nincsen extraterritoriális hatálya.

120

working Group III in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): Improving the Efficiency of Arbitration Agreements and Awards: 40 Years of Application of the New York Convention (Kluwer Law International 1999) 433–600. 121 Lásd: ATTERBURY (1992); BORN (2014) 3638–3644.; CHAN (1999) 215.; DRAHOZAL (2000); FOUCHARD(1997) 329.; GAILLARD (1999b); GAILLARD (1999a); JARROSSON (1994) 329.; LASTENO USE (1999); OSTROwSKY–SHANY (1998); PARK (1983) 27–28.; PAULSSON (1981a); PAULSSON (1983); PAULSSON (1987) 141.; PAULSSON (1998a); PAULSSON (1998b); READ (1999) 178.; RIVKIN (1999); SMIT (1989); TANIGUCHI (1999) 592. 122 Lásd: GHARAVI (2002); HULBERT (1998); RUBINO-SAMMARTANO (2001) 930.; VAN DEN BERG (1985); VAN DEN BERG (2010); VAN DEN BERG (2014)

354


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 355


A jelen fejezetben azonban rámutatunk az első kérdésre válaszul kapott nem extraterritoriális érvénytelenítés paradox jellegére, és arra, hogy ez a paradox jelleg egyúttal az alapul fekvő vizsgálati kérdés alkalmatlanságára is rávilágít.

5. A nem extraterritoriális hatályú érvénytelenítés paradoxona A nem extraterritoriális hatályú érvénytelenítés paradox jellegének bemutatásához először az érvénytelenítés jogintézményének rendszertani helyét, és abból fakadó funkcióját kell feltárnunk, ezt követően pedig azt kell vizsgálni, hogy az érvénytelenítés jogintézményének milyen sajátosságokkal kell rendelkeznie ahhoz, hogy e funkcióját megfelelő módon lássa el. A paradox jelleg akkor nyer bizonyítást, ha beigazolódik, hogy az érvénytelenítés képtelen betölteni a rendeltetését az extraterritoriális jelleg nélkül, vagy, hogy valamely, a funkciójából fakadó sajátosságának szükségszerű következménye az extraterritoriális hatály. Az érvénytelenítés rendszertani helyének vizsgálatához a New York-i Egyezmény által felállított kettős kontrollrendszerből kell kiindulnunk, amely a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletekkel kapcsolatos ellenőrzési mechanizmusokon belül primer és szekunder felülvizsgálati hatásköröket különböztet meg.123 A kontroll első pillérét az érvénytelenítés keretében a székhely gyakorolhatja. A második pillért az elismerés és végrehajtás megtagadása jelenti, amely jogot minden olyan állam gyakorolhatja, amelyben az ítélet elismerését vagy végrehajtását megkísérlik. A kontrollrendszer kettősségére, azért van szükség, mert a két pillér eltérő igényeket elégít ki, eltérő funkciót tölt be. Amíg ugyanis az érvénytelenítés lehetősége egy általános kontroll-lehetőség a választottbírósági eljárás egy olyan időpillanatában, amikor sem a felek sem a bíróság nem lehet azzal tisztában, hogy milyen utóélete lesz vagy lehetne a választottbírósági ítéletnek, addig a végrehajtás megtagadása az egy adott államban ténylegesen megindított végrehajtási eljárásban megjelenő kontroll lehetősége, amelynek hatása mind a felek, mind a bíróság számára tisztán látható előre. A kettős kontrollrendszer rendeltetésszerű működéséhez az szükséges, hogy a két pillér között valódi különbség legyen124, e nélkül ugyanis a rendszer következetes kettőssége következetlen megkettőződéssé silányul.

123

A kettős kontrollrendszer gondolata REISMANtól származik., Michael w. REISMAN: Systems of Control in International Adjudication and Arbitration (Duke University Press, 1992), idézi PAULSSON (1998a) 38. lj. Ezt követően a kettős kontrollrendszert elmélet több szerzőnél is megjelenik, lásd: SCHwARTZ (1997) 128.; CHAN (1999) 214.; VAN DEN BERG (2014) 286. 124 REISMAN–RICHARDSON (2012) 26. BiBó ist ván szakkollégium

355

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 356


Álláspontunk szerint két sajátosság adódik abból, hogy az érvénytelenítés csak akkor képes betölteni a rendszertani helyéből fakadó funkcióját, ha érdemben különbözik a végrehajtás megtagadásától. Az első sajátosság az, hogy az érvénytelenítés megsemmisítő típusú (nullification) felülvizsgálat, szemben a végrehajtás megtagadásával, amely csak és kizárólag az adott országban való végrehajtásra van hatással.125 A másik sajátosság pedig az, hogy a választottbírósági ítélet érvénytelenítése esetén a feleknek lehetősége van a választottbírósági eljárás újbóli lefolytatására. A végrehajtás megtagadása esetén ugyanis az újbóli eljárásra nincsen lehetőség, még akkor sem, ha a megtagadásra ad absurdum a Föld összes államában sor került. A fent nevezett mindkét sajátosság magában hordozza, az érvénytelenítés extraterritoriális hatályának szükségszerűségét, az előbbi formállogikai, az utóbbi pedig jogdogmatikai alapon. Az érvénytelenítés megsemmisítő jellegéből fakadó teljes véglegessége ugyanis csak akkor értelmezhető, ha az a véglegesség extraterritoriális jelleggel minden esetleges elismerő vagy végrehajtó fórumra kihat. Ellenkező esetben ugyanis a véglegesség relativizálódna, és a két pillér közötti különbség eltűnne. Abból, hogy az érvénytelenítés esetén lehetőség van az újbóli eljárásra, azért következik az extraterritoriális hatály szükségszerűsége, mert ellenkező esetben a jogrendszer nyíltan legitimálná a jogbiztonság egyik alapkövének, a res iudicata elvének teljes megkerülését, hiszen lehetőséget adna arra, hogy ugyanazon jogvitában több, akár egymással ellentétes választottbírósági ítélet létezzen. Azáltal tehát, hogy beigazolódott, hogy az érvénytelenítés rendszertani funkciójából fakadó sajátosságai feltételezik annak extraterritoriális hatályát, bizonyítás nyert a nem extraterritoriális érvénytelenítés paradox jellege. Az extraterritoriális érvénytelenítés imént bizonyított paradox volta rámutat arra, hogy az első vizsgálati kérdés, amely kétségbe vonja az érvénytelenítés extraterritoriális hatályát, inherensen logikátlan, mert azon a feltételezésen alapszik, hogy az érvénytelenítés extraterritoriális hatálya megkérdőjelezhető az érvénytelenítés jogintézménye létjogosultságának megkérdőjelezése nélkül, miközben a hatály valójában nem egy a jogintézménytől függetlenül létező paraméter, hanem annak esszenciális fogalmi eleme, azaz önállóan kérdésessé nem tehető része. Ahhoz tehát, hogy az adott államnak az extraterritoriális kontroll gyakorlására való jogosultságát megkérdőjelezzük, nem az extraterritoriális jelleget, hanem általában véve a kontrollrendszer első pillérének, azaz az érvénytelenítésnek a legitimitását kell kérdésessé tennünk. Ebből kifolyólag annak axiómaként való tételezése mellett, hogy az érvénytelenítés

125

Uo.

356


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 357


definíció szerint csak extraterritoriális hatályú lehet, az új vizsgálati kérdést úgy fogalmazhatjuk meg, hogy van-e egyáltalán létjogosultsága az érvénytelenítés jogintézményének.

6. Válaszkeresés – az érvénytelenítés létjogosultsága A következőkben tehát arra a kérdésre keressük a választ, hogy van-e létjogosultsága az érvénytelenítés jogintézményének. Számos szerző megkérdőjelezi a székhely állam arra vonatkozó jogosultságát, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági eljárással kapcsolatos felülvizsgálati jogkörének gyakorlása körében univerzális hatályú döntést hozzon, és ezáltal az akaratát a vele egyenrangú szuverénekre erőltesse.126 E szerzők érvelésüket általában arra alapozzák, hogy az állam igazságmonopóliuma nem terjed túl annak területi határain, „mert az egyes államoknak mint politikai entitásoknak aligha lehet funkciója, illetve érdeke az, hogy a világ bármely jogalanyai között létrejövő privát viszonyokban univerzális igazságot szolgáltassanak.”127 Az egyes államoknak az extraterritoriális hatályú döntéshez való jogosultsága abból az irányból is támadható, hogy az adott állam jogrendjére semmilyen veszélyt nem jelenthet, ha egy az állam területén meghozott nemzetközi kereskedelmi választottbírósági ítéletet más állam területén végrehajtanak.128 A fent idézett szerzők a székhelyállam univerzális hatályú döntésre való jogosultságának kérdésessé tételével tulajdonképpen a korábban ismertetett kettős kontrollrendszer legitimitását kérdőjelezik meg. Ha a felülvizsgálati jogkörhöz fűződő állami érdeket állítjuk a középpontba, akkor abból a szempontból tényleg vitathatóvá válik a kettős kontrollrendszer legitimitása, hogy az erősebb jogosultságokat ad annak az államnak, amelynek csak teoretikus érdeke fűződik a kontroll gyakorlásához, mint annak az államnak, amely a végrehajtás során valósan, és közvetlenül érintett. Ez a gondolatmenet végeredményben oda futtatható ki, hogy a kettős kontrollrendszer legitimitási deficitje csak azzal oldható fel, ha az érvénytelenítés jogintézményét eltöröljük. Mielőtt azonban – eljutva arra a következtetésre, hogy az érvénytelenítés nem fosztható meg annak extraterritoriális hatályától – a jogintézményt egészében nyilvánítanánk illegitimmé és emelnénk ki a rendszerből, észre kell vennünk, hogy az érvénytelenítés létjogosultsága valójában nem az államok, hanem a felek érdekviszonyai felől közelítve vizsgálandó.

126

AVANESSIAN (1991) 20.; PAULSSON (1998a) 18.; LASTENOUSE (1999) 38.; FOUCHARD (1999); GAILLARD (1999b) 44.;

127 128

AVANESSIAN (1991) 20. LASTENOUSE (1999) 38.


357

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 358


Álláspontunk szerint a felek nézőpontjából az érvénytelenítés lehetősége két okból tűnik nélkülözhetetlennek, amely két ok kapcsán vissza kell utalnunk az érvénytelenítés rendszertani helye által meghatározott funkciójára és e funkciójából fakadó sajátosságaira, a nélkülözhetetlenség okai ugyanis e két sajátosságból vezethetők le. A feleknek az érvénytelenítés intézményére egyrészt annak megsemmisítő jellege miatt van szüksége, mert abból kifolyólag, hogy az érvénytelenítéssel az ítélet jogi szempontból végleg megszűnik létezni, a felek egyszer és mindörökre megszabadulhatnak az eljárási garanciákat súlyosan figyelmen kívül hagyó, komoly hibától szenvedő választottbírósági ítéletektől. Ezzel szemben, ha a kettős kontrollmechanizmus csak a szekunder szintre redukálódna, ahogy azt fentebb idézett szerzők kívánatosnak tartanák,129 a vesztes fél arra kényszerülne, hogy minden egyes olyan fórumon, amely előtt a másik fél végrehajtást kezdeményez, újra és újra érdemi kifogásokat terjesszen elő.130 Ezt a helyzetet Reisman egy angol közmondást parafrazálva találóan úgy jellemzi, hogy „if the buck does not stop at the primary jurisdiction, it may not stop anywhere”131 Az érvénytelenítés intézménye nélkülözhetetlenségének másik oka abban rejlik, hogy csak és kizárólag érvénytelenítés esetén van lehetősége a feleknek a választottbírósági eljárás újbóli lefolytatására. Amellett ugyanis, hogy vesztes felet az érvénytelenítés megsemmisítő jellege megóvja a végtelenített pereskedéstől, azt sem szabad elfelejtenünk, hogy a felek eredeti célja a jogvitájuknak egy végrehajtható ítélettel való végleges rendezése, amely cél az első ítélet hibás volta esetén csak úgy érhető el, ha az érvénytelenítés tényének következtében lehetőség van az eljárás újbóli lefolytatására. Ebből következik tehát, hogy az az elsőre meggyőzőnek tűnő érvelés, miszerint az érvénytelenítésnek azért sincsen létjogosultsága, mert ha a választottbírósági ítélet valóban olyan mértékben jogsértő, hogy az az érvénytelenítéséhez vezethetne, akkor egyébként sem lenne olyan ország, amely azt végrehajtaná,132 valójában hibás, mert figyelmen kívül hagyja az érvénytelenítés e második lényegi következményét. Azt, hogy a feleknek valós igénye van az érvénytelenítés jogintézményére, szemléletesen bizonyítja a belgiumi választottbírósági jog módosításainak története. A belga törvényhozás 1985-ben azért módosította a választottbírósági jogát, hogy Belgiumot még vonzóbb nemzetközi kereskedelmi választottbírósági székhellyé tegye.133 A módosítás tartalma szerint

129

Lásd: 119. lj. VAN DEN BERG (1981) 355.; PARK (1983); REISMAN–RICHARDSON (2012) 29. 131 Michael w. REISMAN: Systems of Control in International Adjudication and Arbitration, (Duke University Press, 1992) 118. idézi VAN DEN BERG (2014) 287. 132 LASTENOUSE (1999) 44. 133 PAULSSON (1986) 69. 130

358


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 359


abban az esetben, ha egy belgiumi székhelyű választottbírósági eljárásban sem a felek valamelyikének, sem a jogvita tárgyának nem volt kapcsolata Belgiummal, az érvénytelenítés lehetősége kizárt volt. A ‘85-ös módosítás azonban olyannyira nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, hogy Belgium népszerűsége nemhogy nem nőtt, de rohamosan zuhanni kezdett.134 Belgium a sikertelenség hatására felismerve az érvénytelenítés jogintézménye iránti igényt,135 egy 1998-as újabb módosítással visszaállította az érvénytelenítés jogintézményét, megengedve azonban a feleknek a kiszerződés lehetőségét.136 A második vizsgálati kérdésre válaszolva tehát elmondhatjuk, hogy annak ellenére, hogy számos szerző megkérdőjelezi a székhely államnak az érvénytelenítési jog gyakorlásához fűződő érdekét, és ezen keresztül a kettős kontrollrendszer legitimitását, az érvénytelenítés jogintézményére igenis szükség van, anélkül ugyanis a felek helyzete jelentősen elnehezülne, és a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás képtelen lenne betölteni a rendeltetését. Az érvénytelenítési jogkör jogosultjával kapcsolatos kérdés azonban továbbra is eldöntésre vár.

iV. harmadik kérdés – Ki gyakorolhatja az érvénytelenítés jogát? Az első vizsgálati kérdés alapján az érvénytelenítés hatályát vizsgáltuk, ezzel kapcsolatban azonban rámutattunk e kérdés abból fakadó helytelenségére, hogy az érvénytelenítésnek az extraterritoriális hatály elidegeníthetetlen fogalmi eleme, ezért ez utóbbi önállóan, az érvénytelenítés létjogosultságának megkérdőjelezése nélkül kérdésessé nem tehető. Ennek megfelelően az első vizsgálati kérdést újrafogalmaztuk, és a módosított változat már az érvénytelenítés létjogosultságára vonatkozott. E kérdés kapcsán rávilágítottuk arra, hogy a helyes megközelítés nem az állami érdekeket, hanem a felek érdekeit mérlegeli, és mivel a felek számára az érvénytelenítés jogintézménye nélkülözhetetlen, a létjogosultsággal kapcsolatos kérdésre pozitív választ adtunk. Az, hogy az érvénytelenítés létjogosultságával kapcsolatos kérdésben a felek érdekei előtérbe helyezendők az állami érdekekkel szemben, nem jelenti azonban azt, hogy az érvénytelenítési jogkör gyakorlásával kapcsolatos kérdésben is ugyanez a helyzet. Amíg ugyanis az érvénytelenítés jogintézményének a kontrollrendszerből való kiemelése húsbavágóan érintené a feleket, az érvénytelenítéssel kapcsolatos feladatmegosztás közvetlenül az államoknak, és

134

VAN DEN BERG (2014) 276.

135

DEMEYERE (1999) 308. BLOCK–HANOTIAU (1999).

136


359

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 360


nem pedig a választottbíráskodás egyéb szereplőinek az érdekeire van hatással.137 A következőkben tehát azt vizsgáljuk, hogy milyen érdekek alapján, és kinek kellene jogosultnak lennie az érvénytelenítési jogkör gyakorlására.

7. Válaszkeresés – az érvénytelenítési jogkör jogosultja Álláspontunk szerint arra a kérdésre, hogy ki gyakorolhassa az érvénytelenítés jogát, alapvetően két válasz képzelhető el. Vagy egy szuverén államot, vagy az államok nemzetközi közösségét illetheti meg az érvénytelenítés joga. A két válasz két különböző alapfeltevésből indul ki, de a saját rendszerén belül mindkettő következetes, amiből az következik, hogy a köztük történő választás értékválasztás, nem pedig helyes–helytelen distinkció. Látnunk kell azonban, hogy az érvénytelenítési jogkör jogosultjával kapcsolatos értékválasztás valójában – a dolgozat elméleti modelleket bemutató fejezetében vázolt logika alapján – ismét a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás természetéről alkotott különböző modellek közötti választást jelenti. Célszerűnek látjuk e tekintetben nem a már elemzett paradigmához és modellekhez visszatérni, hanem egy új paradigmát és ezen belül két új modellt bevezetni, amelyek az érvénytelenítési jogkör jogosultjával kapcsolatos értékválasztás szempontjából még szemléletesebben ábrázolják a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás természetét. Az új paradigma abból indul ki, hogy a választottbíráskodásnak létezik egy tisztán nemzeti (domestic) és egy tisztán nemzetközi változata, a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás pedig e két forma elegye, a kérdés csak az, hogy milyen arányban. A jelen dolgozatban domesztikációs modellnek nevezett felfogás szerint a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás nagyobb arányban hordozza magában a nemzeti kereskedelmi választottbíráskodás sajátosságait, míg az internacionális modell szerint a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás az államokat érintő választottbíráskodással tekinthető hasonló lényegűnek. A domesztikációs modell tehát, a szuverenitás-központú modellekhez hasonlóan, azt vallja, hogy a választottbírósági ítélet az adott állam jogrendjéből nyeri kötelező erejét és jogi értelemben vett kikényszeríthetőségét, azaz a székhely mintegy domesztikálja a hozzá esetenként akár semmilyen módon nem kapcsolódó jogvita rendezését. Így tehát, mivel a választottbírósági eljárás az adott állam jogrendjének integráns része,138 természetszerű,

137 138

REISMAN–RICHARDSON (2012) 24. GAILLARD (1999b) 31.

360


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 361


hogy a választottbírósági ítélet érvényességével kapcsolatos utolsó szó is ezt az államot illeti meg, azaz eszerint a modell szerint az érvénytelenítési jog gyakorlására valamely állam kellene, hogy jogosult legyen. Annak a kérdésnek a megválaszolása, hogy mely államot illesse meg ez a jogosultság, túlmutat a domesztikációs modell absztrakt keretein. A kérdés azonban de lege lata megválaszolható a New York-i Egyezmény V. cikk 1. bekezdésének e) pontjára való utalással,139 másrészt normatív módon annak a megállapításával, hogy a székhely állam a leginkább megfelelő arra, hogy az érvénytelenítési jogkört gyakorolja,140 többek között azért is, mert a feleknek a székhely kikötésére vonatkozó megállapodása felfogható úgy is, hogy azáltal a választottbírósági eljárásukat az adott állam joghatósága alá helyezik. Abból a szempontból logikusnak tűnik a domesztikációs felfogás szerinti hasonlítás, hogy a felek mind a nemzeti, mind a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás esetén az alapvetőnek tekinthető állami bírósági út helyett választják a jogvitájuk elintézésére megfelelőbbnek tartott választottbírósági utat. Észre kell azonban vennünk, hogy az állami út alóli kiszerződés motivációja a két esetben részben eltérő.141 Amíg ugyanis a nemzeti választottbíráskodás esetén a felek az állami bírósági rendszer és eljárás, mint olyan alól szerződnek ki, mert a választottbírósági utat hatékonyabbnak tartják, addig a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás esetén az állami szuverenitásból fakadó igazságmonopólium, mint olyan alól akarnak a felek kiszerződni, mert a köztük lévő ügylet és a jogvita nemzetközi jellege nemzeti szempontokat figyelmen kívül hagyó, pártatlan eljárást követel.142 A felek motivációjának e sajátossága azonban a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodást az államokat érintő választottbíráskodással teszi hasonlatossá. Abból a megfontolásból kiindulva pedig, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás intézményét életre hívó igények sok szempontból hasonlóak azokhoz az indokhoz, amelyek az államokat érintő jogviták választottbírósági útra való utalását alátámasztják, sok szerző arra a következtetésre jut, hogy üdvös lenne, ha a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás kontrollrendszere az államokat érintő választottbíráskodásét mintázná, azaz

139

Vannak olyan nézetek, amelyek szerint az érvénytelenítési jogkör jogosultjának az Egyezmény általi megkettőzése káoszt okozhat. HIRSCH (1979); Azzal kapcsolatban azonban, hogy két állam közül melyiknek kellene e jogot gyakorolnia, nincsen egyetértés az irodalomban. Lásd: 30. lj. 140 PAULSSON (1981) 370.; PARK (1983) 31. 141 PARK (1995) 137. 142 PARK (1989) 274., REISMAN-RICHARDSON (2012) 19. BiBó ist ván szakkollégium

361

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 362


ha a választottbírósági ítélet érvénytelenítésére egy független nemzetközi szerv lenne jogosult.143 Jól látszik tehát, hogy ha a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás természetéről alkotott internacionális modellt fogadjuk el, és ezáltal az érvénytelenítés jogkörének a gyakorlását az államok nemzetközi közösségének a jogosultságává tesszük, akkor az tűnik az ideális megoldásnak, hogy e jogosultság gyakorlója egy erre a célra létrehozott nemzetközi szerv legyen. Álláspontunk szerint e szerv létrehozásáig a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás kontrollrendszerének internacionalizálására a New York-i Egyezmény jelenlegi keretein belül az a megoldás képzelhető el, hogy az érvénytelenítés során a székhely az államok közösségének képviselőjeként, nem pedig a joghatósága alá tartozó jogviták felett hatalmat gyakorló szuverénként jár el. Ebből fakadó lényeges különbség azonban, hogy a nemzetközi közösség képviselőjeként eljáró állam csak a választottbíráskodást támogató államok nemzetközi közössége által általánosan elismert standardizált okokra alapított érvénytelenítésre lehetne jogosult,144 sajátos nemzeti érdekeit pedig csak az extraterritoriális hatállyal nem bíró kontrolleszköz, a végrehajtás megtagadása útján érvényesíthetné. Mint ahogy azt fentebb is lefektettük a domesztikációs és az internacionális elmélet közötti választás értékválasztás. Abban az értelemben tehát nem feloldható a vita, hogy a kettő közül valamelyik helyes válaszként felmutatható lenne. Ismét előállt tehát az a helyzet, hogy nincs egyértelmű válasz, de van egy kirajzolódni látszó tendencia, amely a mérleg nyelvét egyre inkább az internacionális modell felé billenti. Az érvénytelenített választottbírósági ítéletek végrehajtásával kapcsolatban bemutatott több szinten zajló folyamatok ugyanis egyértelműen abba az irányba mutatnak, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodásnak egyre inkább a nemzetközi jellege domborodik ki. Az autonóm nemzetközi szerv legitimitását erősíti az is, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbírósági úton eldöntött ügyek száma folyamatosan növekszik, és az abszolút értelemben vett számnövekedés mellett a választottbíróság elé utalt ügyek aránya is nő.145 Egyre kevésbé egyértelmű tehát, hogy a nemzetközi kereskedelmi ügyekben az állami és a választottbírósági út közül tulajdonképpen melyik tekinthető alternatívának. Márpedig azáltal, hogy már-már kérdésessé

143

Lásd például: YU (1998) 154–158.; FOUCHARD (1999) 613.; GAILLARD (1999b) 41.; wERNER (1999); Többen közülük konkrét követendő példaként hivatkoznak a befektetésvédelmi ICSID eljárások felülvizsgálati rendszére, lásd: LASTENOUSE (1999) 42.; VAN DEN BERG (2014) 287. 144 Ezekkel az okokkal kapcsolatban lásd: PAULSSON (1998a). 145 BORN (2014) 93–97.

362


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 363


válik, hogy a nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodás de facto opt in vagy opt out rendszernek minősíthető, egyre inkább megkérdőjeleződik az is, hogy lehet-e az államé az utolsó szó abban a bizonyos homokozóban történtekkel kapcsolatban. „E szegmense a határokon átnyúló jogi kapcsolatoknak egy fejlődésben lévő terület [...], ezért a nyitott és kritikus szemlélet elengedhetetlen ahhoz, hogy elérjük a kölcsönös megértést és kiszámíthatóságot, sőt akár a teljes egyetértést.”146 Paulsson 1983-ban mondott szavai ma is teljesen megállják a helyüket.

146

PAULSSON (1983) 61. BiBó ist ván szakkollégium

363

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 364


Felhasznált irodalom Monográfiák • BORN (2014)

BORN, Gary B.: International Commercial Arbitration (Alphen aan Rijn, Kluwer Law International 2014) • CARBONNEAU (2000) CARBONNEAU, Thomas E.: Cases and Materials on The Law and Practice of Arbitration 2. kiadás ( Juris Publishing 2000) • DOMKE (1991) DOMKE, Martin – wILNER , Gabriel M.: Domke on commercial arbitration: (the law of practice of commercial arbitration) (Deerfield Il, Clark Boardman Callaghan 1991) • GAILLARD (2013) GAILLARD, Emmanuel: A nemzetközi választottbíráskodás jogának elmélete [ford. Korom Veronika és Metzinger Péter] (Budapest, HVG-Orac 2013) • FOUCHARD–GAILLARD–GOLDMAN (1999) GAILLARD, Emmanuel – SAVAGE, John (szerk.): Fouchard Gaillard Goldman on International Commercial Arbitration (Hága, Kluwer Law International 1999) • ICCA (2011) International Council for Commercial Arbitration: ICCA’s Guide to the Interpretation of the 1958 New York Convention: A Handbook for Judges (Hága, International Council for Commercial Arbitration 2011) KRONKE, Herbert [et al.] (szerk): Recognition • KRONKE (2010) and Enforcement of Foreign Arbitral Awards: A Global Commentary on the New York Convention (Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International 2010) • LEw (1978) LEw, Julian D. M.: Applicable law in international commercial arbitration: a study in commercial arbitration awards (Dobbs Ferry NY, Oceana 1978)

364


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 365


• ONYEMA (2010)

• PLATTO–HORTON (1993)

• REDFERN–HUNTER (2009)

• RUBINO-SAMMARTANO (2001)

• VAN DEN BERG (1981)

• VÁRADY–BARCELÓ–MEHREN (2012)

Tanulmányok • DE BOISSÉSON (1999)

• DONOVAN (2009)

ONYEMA, Emilia: International Commercial Arbitration and the Arbitrator’s Contract (Abingdon on Thames, Routledge 2010) PLATTO, Charles – Horton, william G. (szerk.): Enforcement of foreign judgements worldwide 2. kiadás (London, Graham & Trotman 1993) REDFERN, Alan – HUNTER , Martin J. (et al.): Redfern and Hunter on International Arbitration 5. kiadás (Oxford, Oxford University Press 2009) RUBINO-SAMMARTANO, Mauro: International Arbitration Law and Practice 2. kiadás (Hága, Kluwer Law International 2001) VAN DEN BERG, Jan Albert: The New York Arbitration Convention of 1958: Towards a Uniform Judicial Interpretation (Deventer, Kluwer Law and Taxation Publishers 1981) VÁRADY, Tibor – BARCELÓ, John J. – MEHREN, Arthur T.: International Commercial Arbitration: A Transnational Perspective 5. kiadás (St. Paul, Thomson Reuters 2012)

DE B OISSÉSON, Matthieu: Enforcement in Action: Harmonization Versus Unification in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): Improving the Efficiency of Arbitration Agreements and Awards: 40 Years of Application of the New York Convention (Hága, Kluwer Law International 1999) 593–600. DONOVAN, Donald Francis: Current Developments in the United States in ROVINE, Arthur w. (szerk.) Contemporary Issues in International Arbitration and Mediation, (Leiden, Martinus Nijhoff Publishers 2009) 83–85.


365

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 366


• GAILLARD (1999a)

• FOUCHARD (1999)

• HASCHER (1995)

• MAYER , P. (2001)

• PAULSSON (1987)

• REISMAN–RICHARDSON (2012)

366

GAILLARD, Emmanuel: Enforcement of Awards Set Aside in the Country of Origin: The French Experience in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): Improving the Efficiency of Arbitration Agreements and Awards: 40 Years of Application of the New York Convention (Hága, Kluwer Law International 1999) 505–527. FOUCHARD, Philippe: Suggestions to Improve the International Efficacy of Arbitral Awards in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): Improving the Efficiency of Arbitration Agreements and Awards: 40 Years of Application of the New York Convention (Hága, Kluwer Law International 1999) 601–615. HASCHER, Dominique T.: European Convention on International Commercial Arbitration (European Convention, 1961) – Commentary in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): XX Yearbook Commercial Arbitration (Hága, Kluwer Law International 1995) 1006–1041. MAYER , Pierre: Revisiting Hilmarton and Chromalloy in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.), International Arbitration and National Courts: The Never Ending Story (Hága, Kluwer Law International 2001) 165–176. PAULSSON, Jan: The extent of independence of international arbitration from the law of the situs in LEw, Julian D. M. (szerk.): Contemporary Problems in International Arbitration (Dordecht, Springer-Science+Business Media 1987) 141–148. REISMAN, Michael w. – RICHARDSON, Brian: The Present – Commercial Arbitration as a Transnational System of Justice: Tribunals and Courts: An Interpretation of the Architecture of


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 367


• RIVKIN (1999)

• TANIGUCHI (1999)


Folyóiratcikkek • ATTERBURY (1992)

• AVANESSIAN (1991)

International Commercial Arbitration in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): Arbitration: The Next Fifty Years, (Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International 2012) 17–65. RIVKIN, David w.: The Enforcement of Awards Nullified in the Country of Origin: The American Experience in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): Improving the Efficiency of Arbitration Agreements and Awards: 40 Years of Application of the New York Convention (Hága, Kluwer Law International 1999) 528–543. TANIGUCHI, Yasuhei: Enforcement in Action: Theoretical and Practical Problems in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk): Improving the Efficiency of Arbitration Agreements and Awards: 40 Years of Application of the New York Convention (Hága, Kluwer Law International 1999) 589– 592. VAN DEN BERG, Albert Jan: The Application of the New York Convention by the Courts in VAN DEN BERG, Albert Jan (szerk.): Improving the Efficiency of Arbitration Agreements and Awards: 40 Years of Application of the New York Convention (Hága, Kluwer Law International 1999) 25–35.

ATTERBURY, S. ward: Enforcement of A-National Arbitral Awards Under the New York Convention of 1958, Virginia Journal of International Law 1992/winter 471–517. AVANESSIAN, Aida: The New York Convention and Denationalised Arbitral Awards: (With Emphasis on the Iran – United States Claims Tribunal), Journal of International Arbitration 1991/1. 5–30. BiBó ist ván szakkollégium

367

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 368


• BLOCK–HANOTIAU (1999)

• CHAN (1999)

• DEMEYERE (1999)

• DESHPANDE (1991)

• DRAHOZAL (2000)

• FOUCHARD (1997)

• GAILLARD (1988)

• GAILLARD (1999b)

• GHARAVI (1997)

• HIRSCH (1979)

368

BLOCK, Guy – HANOTIAU, Bernard: The Law of 19 May 1998 Amending Belgian Arbitration Legislation, Arbitration International 1999. 97– 100. CHAN, Ray Y.: The Enforceability of Annulled Foreign Arbitral Awards in the Unites States: A Critique of Chromalloy, Boston University International Law Journal 1999/Spring 141–215. DEMEYERE, Luc: 1998 Amendments to Belgian Arbitration Law: An Overview, Arbitration International 1999. 295–314. DESHPANDE, Vikram S.: Article V. 1 (e) of the 1958 New York Convention: A Plea for Harmonious and Purposive Interpretation, Journal of International Arbitration 1991/3. 77–90. DRAHOZAL, Christopher R.: Enfrocing Vacated International Arbitration Awards: An Economic Approach, American Review of International Arbitration 2000. 451–479. FOUCHARD, Philippe: La Portée Internationale de L’annulation de la Sentence Arbitrale dans Son Pays D’origine, Revue de l’Arbitrage1997. 329–352. GAILLARD, Emmanuel: A Foreign View of the New Swiss Law on International Arbitration, International 1988. 25–31. GAILLARD, Emmanuel: The Enforcement of Awards set Aside in the Country of Origin, ICSID Review 1999. 16–45. GHARAVI, Hamid G.: Chromalloy: Another view, Mealey’s International Arbitration Report January 1997. 21–27. HIRSCH, Alain: The Place of Arbitration and the Lex Arbitri, Arbitration Journal 1979/3. 43–48.


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 369


• HULBERT (1998)

• JARROSSON (1994)

• LASTENOUSE (1999)

• KECSKÉS–KOVÁCS (2011)

• MALOUCHE (1991)

• MANN (1984)

• MANN (1985) • MANN (1986)

• MAYER , U. C. (1998)

• MUSTILL (1989)

HULBERT: Further Observations on Chromalloy: A Contract Misconstrued, A Law Misapplied, and An Opportunity Foregone, ICSID Review 1998. 124–144. JARROSSON, Charles: Note – Cour de cassation (1re Ch. civ.) 23 mars 1994 - Société Hilmarton v. société OTV, Revue de l’Arbitrage 1994. 329–336. LASTENOUSE, Pierre: Why Setting Aside an Arbitral Award is not Enough to Remove it from the International Scene, Journal of International Arbitration 1999/2. 25–48. KECSKÉS László – KOVÁCS Kolos: A választottbíráskodás XX. századi fejlődése a nemzetközi egyezmények és dokumentumok tükrében, Európai Jog 2011/3. 21–36. MALOUCHE, Habib: Recent Developments in Arbitration Law in Tunisia, Journal of International Arbitration 1991/2. 23–32. MANN, F. A.: England Rejects “Delocalised” Contracts and Arbitration, The International and Comparative Law Quarterly 1984. 193– 198. MANN, F. A.: Where is an award made?, Arbitration International 1985. 107–108. MANN, F. A.: The UNCITRAL Model Law Lex Facit Arbitrum, Arbitration International 1986. 241 – 260. MAYER, Ulrich C.: The Enforcement of Annulled Arbitral Awards: Towards a Uniform Judicial Interpretation of the 1958 New York Convention, Uniform Law Review 1998. 583–599. MUSTILL, Lord Michael: Arbitration: History and Background, Journal of International Arbitration 1989/2. 43–56.


369

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 370


• OSTROwSKI–SHANY (1998)

• PARK–PAULSSON (1983)

• PARK (1983)

• PARK (1989)

• PARK (1995)

• PAULSSON (1981a)

• PAULSSON (1981b)

• PAULSSON (1983)

• PAULSSON (1986) • PAULSSON (1998a)

• PAULSSON (1998b)

370

OSTROwSKI, Stephen T. – SHANY, Yuval: Chromalloy: United States Law and International Arbitration at the Crossroads, New York University Law Review 1998. 1650–1693. PARK, william w., PAULSSON, Jan: The Binding Force of International Arbitral Awards, Virginia Journal of International Law 1983. 253–285. PARK, william w.: The Lex Loci Arbitri and International Commercial Arbitration, International and Comparative Law Quaterly 1983. 21–52. PARK, william w.: Judicial Control in the Arbitral Process, Arbitration International 1989. 230–279. PARK, william w.: Illusion and Reality in International Forum Selection, Texas International Law Journal 1995. 135–204. PAULSSON, Jan: Arbitration Unbound: Award Detached from the Law of Its Country of Origin, International and Comparative Law Quarterly 1981. 358–387. PAULSSON, Jan: The Role of Swedish Courts in Transnational Commercial Arbitration, Virginia Journal of International Law 1981/winter 211–251. PAULSSON, Jan: Delocalisation of International Commercial Arbitration: When and Why it matters, International and Comparative Law Quarterly 1983. 53–61. PAULSSON, Jan: Arbitration Unbound in Belgium, Arbitration International 1986. 68–72. PAULSSON, Jan: Enforcing Arbitral Awards Notwithstanding Local Standard Annulments, Asia Pacific Law Review 1998. 1–28. PAULSSON, Jan: May or Must Under the New York Convention: An Exercise in Syntax and Linguistics, Arbitration International 1998. 227–230.


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 371


• PAULSSON (2011)

• PETROCHILOS (1999)

• READ (1999)

• SAMPLINER (1997)

• SANDERS (1959)

• SANDERS (1995)

• SANDROCK (2001)

• SCHwARTZ (1997)

• SMIT (1989) • VAN DEN BERG (1985)

PAULSSON, Jan: Arbitration in Three Dimensions, International and Comparative Law Quarterly 2011. 291–324. PETROCHILOS, Georgios C.: Enforcing awards annuled in the state of origin under th New York Convention, International and Comparative Law Quarterly 1999. 856–888. READ, Pippa: Delocalization of International Commercial Arbitration: Its Relevance in the Millenium, American Review of International Arbitration 1999. 177–202. SAMPLINER , Gary H.: Enforcement of Nullified Foreign Arbitral Awards - Chromalloy Revisited, Journal of International Arbitration 1997/3. 141– 166. SANDERS, Pieter: New York Convention on the Recognition and Enforcement of Foreign Awards, Netherlands International Law Review 1959. 43–55. SANDERS, Pieter: Unity and Diversity in the Adoption of the Model Law, Arbitration International, 1995. 1–38. SANDROCK, Otto: To Continue Nationalizing or to De-Nationalize That Is Now the Question, American Review of International Arbitration 2001. 301–334. SCHwARTZ, Eric A.: Comment on Chromalloy Hilmarton, à l’américaine, Journal of International Arbitration 1997/2. 126-136. SMIT, Hans: A-National Arbitration, Tulane Law Review 1989/3. 629–646. VAN DEN BERG, Albert Jan: When Is An Arbitral Award Non-Domestic Under the New York Convention of 1958?, Pace Law Review 1985/Fall 25–68. BiBó ist ván szakkollégium

371

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 372





• wERNER (1999) • YU (1998)

• YU–SAUZIER (2000)

• YU (2004)

• YU (2005)

Esetek • Götaverken (F)

372

BERG, Albert Jan: Enforcement of Arbitral Awards Annulled in Russia, Journal of International Arbitration 2010. 179–198. VAN DEN BERG, Albert Jan: Enforcement of Arbitral Awards Annulled in Russia – Case Comment on Dutch Supreme Court of 25 June 2010, Journal of International Arbitration 2011. 617–641. VAN DEN BERG, Albert Jan: Should the Setting Aside of the Arbitral Award be Abolished?, ICSID Review 2014. 263–268. wERNER, Jacques: An Agenda for the Millenium, Journal of International Arbitration 1999/3. 1–4. YU, Hong-Lin: Total Separation of International Commercial Arbitration and Court Regime, Journal of International Arbitration 1998/2. 145–166. YU, Hong-Lin – SAUZIER , Eric: From Arbitrator’s Immunity to the Fifth Theory of International Arbitration, International Arbitration Law Review 2000. 114–121. YU, Hong-Lin: Explore the Void – An Evaluation of Arbitration Theories: Part I, International Arbitration Law Review 2004. 180–190. YU, Hong-Lin: Explore the Void – An Evaluation of Arbitration Theories: Part II, International Arbitration Law Review 2005. 14–22. VAN DEN

France No. 3, General National Maritime Transport Company (GMTC) Libya, as legal successor of Libyan General Maritime Transport Organization (GMTO) v. AB Götaverken, Cour D’Appel (1st Chamber) Of Paris, 21 February 1980, VI Yearbook Commercial Arbitration (Kluwer International 1981) 221–224.


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 373


• Norsolor (F)

• Polish Ocean Line (F)

• Oberstergerichtshof (A)

• Chromalloy (US)

• Chromalloy (F)

• Hilmarton (F)

• Baker Marine (US)

• Oberlandesgericht, Rostock (D) • Spier (US)

Pabalk Ticaret Limited Sirketi v. Norsolor S.A., Cour de Cassation [Supreme Court] (First Civil Chamber), 9 October 1984, XI Yearbook Commercial Arbitration (1986) 484–490. Société Polish Ocean Line v. société Jolasry, Cour de Cassation (1Ch. civile), 10 March 1993, Revue de l’Arbitrage (1993) 276. Kajo-Erzeugnisse Essenzen GmbH v. DO Zdravilisce Radenska, Oberster Gerichtshof, 20 October 1993; 23 February 1998, XXIV Yearbook Commercial Arbitration (1999) 919–927. US No. 230, Chromalloy Aeroservices Inc. v. The Arab Republic of Egypt, United States District Court, District of Columbia, Civil No. 94-2339 ( JLG), 31 July 1996, XXII Yearbook Commercial Arbitration (1997) 1001–1012. Cour d’Appel, Paris, 14 January 1997 (The Arab Republic of Egypt v. Chromalloy Aeroservices, Inc.), XXII Yearbook Commercial Arbitration (1997) 691–695. Cour de Cassation, 10 June 1997 (Omnium de Traitement et de Valorisation - OTV v. Hilmarton), XXII Yearbook Commercial Arbitration (1997) 696–698. Baker Marine (Nig.) v. Chevron (Nig.) Ltd., Chevron Corp., Inc. and others, United States Court of Appeals for the Second Circuit, Not Indicated, 12 August 1999, ASA Bulletin (1999) 575–582. Oberlandesgericht, Rostock, October 28, 1999, XXV Yearbook Commercial Arbitration (2000) 717. US No. 325, Martin I. Spier v. Calzaturificio Tecnica, S.p.A., United States District Court, Southern District of New York, 86 Civ. 3447 (CSH), 22 October 1999; 29 November 1999, BiBó ist ván szakkollégium

373

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 374


• Oberlandesgericht, Dresden (D)

• TermoRio (US)

• Yukos – Rosneft (NL)

• Yukos – Rosneft (UK)

XXV Yearbook Commercial Arbitration (2000) 1041–1164. Oberlandesgericht, Dresden, January 31, 2007, XXXIII Yearbook Commercial Arbitration (2008) 510. US No. 621, TermoRio S.A. E.S.P. (Colombia), LeaseCo Group and others v. Electranta S.P. (Colombia), et al., United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit, 06-7058, 25 May 2007, XXXIII Yearbook Commercial Arbitration (2008) 955–969. Netherlands No. 34, OAO Rosneft (Russian Federation) v. Yukos Capital s.a.r.l. (Luxembourg), Hoge Raad [Supreme Court], First Chamber, 09/02565 EE, 25 June 2010, XXXV Yearbook Commercial Arbitration (2010) 423–426. Yukos Capital v. OJSC Rosnef Oil Co. [2011] EwHC 1461 (Comm.) (English High Court)

Jogszabályok és egyéb jogi dokumentumok • A külföldi választottbírósági ítéletek végrehajtásáról szóló, Genfben 1927. szeptember 26-án kelt Egyezmény • A külföldi választottbírósági határozatok elismeréséről és végrehajtásáról szóló, New Yorkban 1958. június 10-én kelt Egyezmény (Magyarországon az 1962. évi 25. törvényerejű rendelettel kihirdetve) • A nemzetközi kereskedelmi választottbíráskodásról szóló, Genfben 1961. április 21-én kelt Európai Egyezmény (Magyarországon az 1964. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetve) • Az ENSZ Nemzetközi Kereskedelmi Jogi Bizottsága (UNCITRAL) által kidolgozott 1985-ben elfogadott (2006-ban felülvizsgált) modelltörvény. • Az ENSZ Nemzetközi Kereskedelmi Jogi Bizottsága (UNCITRAL) által kidolgozott választottbírósági szabályzat • Codice di procedura civile (Olasz polgári eljárásjogi törvénykönyv)

374


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 375

PolitikAtudomány


375

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 376

sOMOdY RóBERT

sOMOdY RóBERT

Az őszödi beszéd hatása a magyar politikai kultúrára1 1. Bevezetés 1.1 Problémafelvetés A rendszerváltás óta eltelt több mint 20 év egyik legnagyobb botrányaként jelent meg a magyar politikai életben az őszödi beszéd. A 2006. május 26-án megtartott MSZP frakciógyűlésen az akkor frissen megválasztott szocialista miniszterelnök, Gyurcsány Ferenc mondott el egy olyan beszédet, amely mind tartalmát, mind stílusát tekintve is egyértelműen a párt belső körét alkotóknak szólt. A beszédet először a Magyar Rádió sugározta cenzúrázott változatban 2006. szeptember 17-én, majd az egész magyar sajtó átvette. (SMUK , 2011) A híradások az elkövetkezendő napokban fő hírként hozták le, amely hatalmas indulatokat váltott ki az emberekből. Az ezt követő tüntetéssorozat kapta a forró ősz nevet, amely a mai napig rengeteg vitának a tárgya. A dolgozatom alapvetően azt kívánja bemutatni, hogy az őszödi beszéd hogyan jelenik meg a napi politikában, illetve arra hatással van-e. A politikai kultúrának mennyire vált a részévé ez a beszéd, illetve egyáltalán jelen van-e még a politikai életben? Abból a hipotézisből indul ki a gondolatmenet, mely szerint ennek a beszédnek a hatásait a mai napig érzékelhetjük és a politikai kultúra egy-egy szegmensét kívánja a dolgozat elemezni. Természetesen úgy lettek a szempontok kiválasztva, hogy azok relevánsak legyenek a magyar politikai életben, illetve amelyeket akár úgy is észre lehetett venni, ha az ember nem volt napi szinten tájékozott a politikai eseményekben. Utóbbira jó példa lehet a tüntetések vizsgálata, amellyel összefüggésben szeretném keresni a választ arra, hogy vajon megnőtt-e a tüntetések száma 2006-ot követően, avagy sem.

1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Politikatudományi Szekciója 3. tagozatában szerepelt. Konzulens: Dr. Tóth Csaba egyetemi adjunktus

376


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 377

az őszÖDi BeszéD Hatása a magYaR politikai kultúRáRa

Jelen dolgozat hat főbb hipotézisre kíván választ adni. Ezek olyan állítások, amelyek a hétköznapi életben a politikai beszélgetésekben rendszeresen jelen vannak, így bizonyításuk vagy cáfolásuk fontos lehet. A hipotézisek a következők: a. A jobboldali pártok megerősödtek, ezen belül is a radikális jobboldal az őszödi beszéd kiszivárogtatása után. b. A baloldali politikusok népszerűségének csökkenése. c. A politikai szkepticizmus erősödése, a politikai intézményekbe vetett bizalom csökkenése. d. Több politikai tiltakozás van a 2006-os forró ősz eseményei óta. e. A politikai tiltakozások hevesebbek lettek. f. A politikai diskurzusban gyakran jelenik meg az őszödi beszéd. Az „a” és „b” pontok az alapjait képezik a dolgozatnak, mert ezek inkább bemutatni hivatottak a jelenlegi politikai pártok illetve politikusaik népszerűségét. Amennyiben ezekben a kérdésekben a hipotézissel ellentétes adatokat kapnánk (pl.: az MSZP népszerűsége növekedne 2006 után, illetve a baloldali politikusok népszerűsége megugrana 2006 után) nem is lenne értelme a további kutatásnak, mert akkor gyakorlatilag a dolgozat fundamentuma vesztené értelmét. A „c” pont gyakorlatilag az első kettő hipotézisből következik, hiszen ha azok igazolást nyernek egy adott periódusra, akkor ennek is jellemzően együtt kell mozogni nagyjából a „b” rész mutatójával. A „d”,”e”,”f ” pontok pedig a saját kutatómunka eredményeit mutatják, ahol specifikusan már olyan szempontból vizsgáltam az adatokat, hogy a hipotéziseket igazolni vagy cáfolni lehessen nagy bizonyossággal. Amennyiben ezek a pontok nyernek egyértelmű bizonyítást, abban az esetben lehetne megállapítani, hogy az őszödi beszédnek ténylegesen volt hatása a magyar politikai kultúrára. A téma módszertani megközelítése inkább empirikus alapú, elméleti szinten maga az őszödi beszéd és a politikai kultúra kapcsolata még nem rendelkezik nagy irodalmi háttérrel. Abból indul ki a dolgozat, hogy melyek azok a részei a politikai kultúrának, amelyek megismerhetők, illetve hogyan történjen mindez. A dolgozat témájáról jó lenne egy komplett közvélemény-kutatást végezni, ahol azokat a kérdéseket tudnánk feltenni, hogy az emberek mit gondolnak az őszödi beszédről, illetve a 2006-os forró ősz eseményeiről. Többek közt a következő kérdésekre kaphatnánk pontos válaszokat: hogyan változott az ön szemében a baloldali politikusok megítélése az őszödi BiBó ist ván szakkollégium

377

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 378

sOMOdY RóBERT

beszéd kapcsán, esetleg az ön pártpreferenciájára hatással voltak-e a 2006-os őszi események? Esetleg a különféle megítéléseket osztályozhatnánk egy pozitív-negatív skálán, így kapva pontosabb választ a kérdéseinkre. Egy közvélemény-kutatás elkészítése azonban nemcsak idő és energia, hanem pénz kérdése is lenne, így olyan eszközöket kellett keresni, amelyek mégis alkalmasak arra, hogy vizsgálni lehessen a kérdést. Igyekeztem a politikai kultúra olyan elemeit összeszedni, amelyeket magam is tudok vizsgálni, avagy már jelent meg velük kapcsolatban tanulmány, amelyre építhetek. A politikai rendszerrel szembeni bizalom, illetve a politikusok népszerűségének vizsgálatánál a Medián illetve az Eurobarometer kutatásait tudtam alapul venni, míg a politikai nyelv, illetve a tüntetések vizsgálatánál saját gyűjtést kellett végeznem. A téma szempontjából az utóbbi kettő véleményem szerint hangsúlyosabb, mert ezeket kifejezetten abból a célból gyűjtöttem, hogy az őszödi beszéddel összefüggésbe lehessen hozni. A tüntetések vizsgálatánál a radikalizmus erősödésére kerestem a választ, így egy saját skálán osztályoztam a tiltakozásokat, míg a politikai nyelv átalakulásával kapcsolatban a napirend előtti felszólalásokban végeztem kulcsszavas keresést, illetve a szövegkörnyezet elolvasása után pozitív, illetve negatív csoportba osztottam a felszólalást, annak megfelelően, hogy hogyan beszélnek az őszödi beszédről. Összességében azt kívánja a dolgozat bizonyítani, hogy az őszödi beszéd egy törést hozott a magyar politikai életben. Ezt a törést fogja a dolgozat a továbbiakban bemutatni, illetve a magyar politikai kultúra alakulását az őszödi beszéd óta.

1.2 Az őszödi beszéd nyilvánosságra kerülése A Balatonőszödön elhangzott beszéd 2006. szeptember 18-i nyilvánosságra kerülését követően spontán kezdtek el már aznap este gyülekezni tüntetők a Kossuth téren. Másnap reggel Gyurcsány Ferenc Szocsiba utazott, hogy találkozzon Vlagyimir Putyin orosz államfővel, de ezen a napon este már Sólyom László is megszólalt az ügyben, és véleménye szerint „morális válságba” sodródott az ország. Az éjszaka pedig a tüntetők egy csoportja átvonult a Magyar Televízió székháza elé a Szabadság térre, amelyet megostromoltak és követelték, hogy olvassák be a követeléseiket. A rendőrség nem tudta megvédeni a székházat, ahova a tüntetőknek sikerült betörniük. Másnap éjszaka tovább folytatódtak a tüntetések, és a rendőrség többször is összecsapott a tüntetőkkel. A rendszerváltás utáni Magyarország a legsúlyosabb belső válságát élte ezekben a napokban, és a tüntetések ekkor mára vidéki nagyvárosokban is megkezdődtek. (GAZSÓ−G. FODOR−STUMPF, 2007) Az önkormányzati választásokig ekkor már csak két hét volt hátra, így a botrány kirobbanása a szocialista párt szereplésére negatívan hatott.

378


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 379


Az önkormányzati választásokon a baloldal vereséget szenvedett, ezért Orbán Viktor bizalmi szavazásként értékelte, ezután felszólította a miniszterelnököt, hogy három napja van lemondani. Gyurcsány Ferenc nem mondott le sőt, október 6-án bizalmi szavazást kért maga ellen és a névszerinti szavazáson a parlamenti többség kiállt mellette. Ezt követően mindennapos tüntetéseket szerveztek a Kossuth térre, továbbá az ellenzéki pártok kivonultak a frakcióvezetők kivételével a parlamentből Gyurcsány Ferenc napirend előtti megszólalásai alatt. A forró ősz eseményei között október 23-i ünnepségsorozat, illetve az azt követő események emelkednek még ki. Ezen a napon megemlékezéseket tartottak a pártok Budapestszerte, de a radikálisok jogsértő gyülekezését a rendőrség elkezdte feloszlatni. Eközben a Fidesz rendezvényéről is elkezdtek hazaindulni az emberek, akik találkoztak a radikálisokkal. A rendőrség pedig válogatás nélkül elkezdte az embereket ütlegelni, bántalmazni, ráadásul az azonosító jel többükről hiányzott. A televízióban élőben lehetett követni a tudósításokat, így mindenki élőben láthatta az összecsapásokat a főváros utcáin. (SMUK , 2011) A 2006-os forró ősz eseményei nemzetközi szinten is nagy visszhangot váltottak ki, illetve ezt követően az ellenzék szisztematikusan ragaszkodott Gyurcsány Ferenc távozásához. Azt természetesen nem állíthatjuk, hogy az egész tüntetéssorozat csak az őszödi beszéd kiszivárgása miatt történt volna meg, az azonban bizonyos, hogy nagyban hozzájárult az emberek felháborodásához. A kiszivárogtató személye, illetve a pontos körülmények ma sem ismertek, de az bizonyos, hogy olyan eseményeket generált, amelyekre nem volt példa az addigi magyar politikai életben.

1.3 Az őszödi beszéddel és a politikai kultúrával kapcsolatos elméletek 1.3.1 Az őszödi beszéd kommunikációja és az őszi tiltakozások Az őszödi beszéddel kapcsolatos politológiai kutatások inkább abból a szempontból közelítették meg a jelenséget, hogy a kormányzat, illetve a sajtó hogyan kommunikálta, másfelől pedig a 2006. őszi tüntetéssorozattal összefüggésben. A beszéd kommunikációjával kapcsolatban Kiss Balázs állapítja meg egy tanulmányában a 2007-es kiadású Magyarország Politikai Évkönyve sorozat XIX. számában, hogy egyáltalán nem kizárt, hogy maga a kormányzat, vagy akár Gyurcsány Ferenc is kiszivárogtathatta. (KISS, 2007) Mindezt többek közt arra alapozva, hogy például a beszéd írott változata még aznap délután megjelenik, pedig egy elvileg páncélszekrényben őrzött hangszalag leiratát jobban szokták őrizni, másfelől maga Gyurcsány Ferenc is, mint egy pozitív eseményt próbálja beállítani, ahol ő igyekezett valójában az ország érdekeit a párt érdeke fölé helyezni, csak sajnos itt-ott trágár hangnemben. BiBó ist ván szakkollégium

379

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 380

sOMOdY RóBERT

Alapvetően azt gondolja, hogy az őszödi beszéd egy spin, amely egy előre jól megtervezett kormányzati kommunikációs elem volt, amely már az őszödi beszéd elhangzása előtt el volt tervezve. Maga a hangfelvétel rögzítését sem kizárt, hogy Gyurcsány Ferenc vagy a kommunikációs stábjából valaki szervezte meg az miniszterelnök engedélyével. (KISS, 2007) Akárhogy is történt valójában, az bizonyos, hogy azt ezt követő tüntetéssorozat, illetve az azzal összefüggő rendőrségi botrányok nem valószínű, hogy az előzetes terv részét képezhették. Inkább az lehetett a célja, hogy a miniszterelnök intézkedéseit próbálja meg a közvélemény szempontjából emészthetőbbé tenni, illetve legitimálni. A forró ősz eseményei között azonban az őszödi beszéd kiszivárogtatása csak a jéghegy csúcsa, hiszen az ezután következő tüntetéssorozat minden eddigi hasonló esemény felülmúlt. Meglepő módon kerekedett ekkora utcai demonstráció-sorozat a beszéd nyilvánosságra kerülése után, mert politikatörténeti szempontból a rendszerváltás sokkal nagyobb eseménynek tűnt, azonban ott sem volt ilyen nagy a tömeg tiltakozó ereje. Szabó Máté a 2007-es kiadású Magyarország Politikai Évkönyve sorozat XIX. számában írja le egy tanulmányában, hogy a két esemény akár össze is függhet. (SZABÓ, 2007) Ebben a tanulmányban arra hívja fel a figyelmet, hogy a rendszerváltást, illetve az azt követő időszakot sem jellemezte érdekes módon a tömeges politikai tiltakozás mint a közösség politikai tiltakozó eszköze. Ebből kifolyólag a magyar társadalomban van egy fajta belső igény arra, hogy a politikával szembeni nemtetszését valamilyen erőteljesebb eszközzel is kinyilváníthassa. A rendszertranszformáció idején ez elmaradt, mert féltek a hatalomtól és a megtorlástól, azonban a politikai rendszerrel szembeni elégedetlenség miatt ez a feszültség jelen van a társadalomban. 2006 ősze jelentett egy remek alkalmat arra, amikor is ez az a belső tiltakozás a felszínre törhetett, és minden addigitól eltérő, rendkívül erőszakos és heves politikai tiltakozásokra kerülhetett sor. (SZABÓ, 2007)

1.3.2. A politikai kultúrával kapcsolatos elméletek A politikai kultúra mint politikatudományban használatos fogalom a második világháború után jelenik meg először. Ebben az időszakban a behaviourizmus az egyik uralkodó szemlélet, amely az egyének magatartásának a megismerésével, illetve a politikai szocializáció során az őket érő impulzusok feltérképezésével igyekszik magyarázni a politikai folyamatokat. A korábbi intézményrendszerű megközelítés inkább azzal a keretrendszerrel foglalkozott, hogy a demokratikus államokban hogyan lehet biztosítani a politikai stabilitást az alkotmányos keretek között. A második világháború előtt a weimari köztársaság összeomlása azonban a gyakorlatban is rámutatott arra, hogy a demokratikus intézményi struktúra nem elegendő a gazdasági és a politikai stabilitáshoz, így a közösséget érintő folyamatokat elkezdték pszichológiai, illetve kulturális szempontból is vizsgálni. (KURTÁN, 2003)

380


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 381


Almond és Verba elmélete A politikai kultúra kutatásának fundamentumát Gabriel Almond és Sidney Verba 1963-ban megjelent „The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations” című műve képezi. Ahogy a cím is mutatja, a politikatudományba beemelik az attitűd fogalmát is, amely az egyének érzelmi viszonyulására, illetve az orientációjuk leírására használnak. Ezt a fogalmat korábban a pszichológiában használták, de a szerzők alapvetően abból a feltevésből indultak ki, hogy a politikai folyamatokat az egyének viselkedésének megértésével is meg lehet magyarázni. Az elméletüket öt országban empirikus közvélemény-kutatások eredményeinek az elemzésével, illetve összehasonlításával végezték el. Ez az öt ország az USA, Nagy-Britannia Németország, Olaszország és Mexikó volt. (SIMON, 1999; ALMOND−VERBA, 1965) A két szerző meghatározása szerint a politikai kultúra az egyén és a politikai intézmények közötti kapcsolatot jelenti abban az értelemben, hogy a politikai rendszerrel, a politikai objektumokkal kapcsolatban milyen attitűdök, illetve a politikai életben milyen magatartásminták és orientációk jelenhetnek meg. A politikai kultúra tehát „az objektumok és a társadalmi folyamatok sajátos összességével kapcsolatos orientációk összessége.” Az orientáció fogalma alatt az egyéneknek a politikai objektumokkal kapcsolatos álláspontját érthetjük, vagy azt a módot, ahogyan szemlélik őket. (ALMOND−VERBA, 1982) Az orientáció a szerzők tipológiája szerint lehet kognitív, affektív, illetve evaluatív. Kognitív orientáción azt értik, hogy az egyénnek a politikai rendszerrel kapcsolatos beállítódása az ismereteitől függ, illetve attól, hogy mit gondol a politika működéséről. Ebben az esetben általában él egy kép az egyén fejében arról, hogy milyen lenne az ideális a politikai rendszer működése, ezért ehhez a képhez viszonyítja azt, hogy mit tapasztal a gyakorlatban. Az affektív orientáció viszont inkább az egyének érzelmeinek a szempontjából szemléli a politikai objektumokat. Alapvetően a szimpátia, illetve az adott objektummal kapcsolatos pozitív vagy negatív tapasztalatok, majd az ezekből kialakuló érzelmek azok, amelyek elsősorban maghatározzák az affektív politikai cselekvést. Az evaluatív típusú orientációt pedig inkább az értékközpontúság határozza meg, abban az értelemben, hogy az egyén a politikai értékek mentén helyezi el a politikai objektumokat. Véleményük szerint minden politikai orientáció ebbe a három típusba tartozik, de nem feltétlenül csak és kizárólagosan az egyikbe vagy másikba. Egy-egy orientáció akár több típusba is tartozhat egyszerre, de a kérdés az, hogy melyik az, amelyik a leginkább meghatározza a politikai objektummal kapcsolatos véleményt. Az orientációk azonban tovább osztályozhatók aszerint, hogy a politikai folyamatoknak inkább az output vagy az input oldalát tartja az egyén relevánsnak. A politikai kultúra vizsgálatánál a szerzők az orientációk négy irányát különböztették meg: 1. a politikai rendszer egészére, BiBó ist ván szakkollégium

381

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 382

sOMOdY RóBERT

tehát az egész országra vonatkozó; 2. az input oldalt relevánsnak tartó, ezért a politikai objektumokkal szemben; 3. az output oldalt relevánsnak tartó, tehát a döntések eredményéhez és a végrehajtáshoz köthetően; 4. az egyénnek, mint a politikai rendszer tagjának milyen a helyzete. Ezt a tipológiát figyelembe véve alkotta meg a szerzőpáros a politikai orientációk dimenzióját tartalmazó, háromszor négysoros táblázatot.

1. ábra. A politikai orientáció dimenziói A rendszer mint általános objektum

Input objektumok

Output objektumok

Az egyén mint objektum

Kognitív Affektív Evaluatív Forrás: ALMOND–VERBA, 1965

A táblázatban a különböző politikai orientációkat helyezhetjük el azon szisztéma alapján, hogy az alábbi kérdésekre milyen válaszokat adnak a válaszadók: 1. Mit tud az ön országának politikai rendszeréről, történelméről, hatalmi viszonyairól? Milyen érzelmeket váltanak ki önből a rendszer jellegzetességei? Milyen nézeteket vall ezzel kapcsolatban? 2. Mit tud a politikai rendszer felé irányuló folyamatokról? Milyen érzelmeket vált ez ki önből? Mi a véleménye erről a struktúráról? 3. Mit tud a politikai rendszerből jövő folyamatokról? Milyen érzelmeket vált ez ki önből? Mi a véleménye erről a struktúráról? 4. Mit gondol, mi az ön szerepe a politikai rendszerben? Mit gondol az ön politikai lehetőségeiről és kötelességeiről? Milyen érzelmeket vált ez ki önből? Hogyan értékeli a saját helyzetét a politikai rendszerben?

A fenti kérdésekre adott válaszok egy ország lakosságának a mintáján keresztül meg tudják mutatni, hogy milyen politikai kultúra jellemzi a vizsgált nemzetet. Azt mondhatjuk, hogy a politikai kultúrát tehát az határozza meg, hogy milyen gyakorisággal fordulnak elő a politikai rendszerre, az input és az output folyamataira, valamint magára az egyénre vonatkozó kognitív, affektív és evaluatív orientációk. (ALMOND−VERBA, 1965)

382


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 383


Az orientációk dimenziójában elhelyezett politikai kultúrák viszont elhelyezhetők három csoportban. Az első a parokiális, a második az alattvalói, míg a harmadik típus a részvételi politikai kultúra. A parokiális típusú politikai kultúra inkább a premodern társadalmakra jellemző, így főleg a törzsi alapú szerveződési szintekre lehet ezt a jelzőt használni, ahol nincsenek tisztán elkülönült politikai funkciók. Ebben a típusban az emberek többsége nincs is tisztában a politikai folyamatokkal, a döntési szinttől nagyon távolinak érzi magát, így nem is érdekli semmilyen szinten a politikai rendszer. Az alattvalói politikai kultúrában az egyén a politikai rendszernek inkább az output részével foglalkozik. Ez leginkább az autoriter jellegű, centralizált vagy a korábban abszolutistának nevezett államok jellemzője. Az állampolgárokat addig nem nagyon foglalkoztatja a politikai rendszer működése, amíg az állam biztosítja a különféle szociális juttatásokat, illetve viszonylagos jólétet biztosít a társadalom számára. A részvételi politikai kultúra pedig egyértelműen a modern, már iparosított liberális demokráciák jellemzője, ahol a társadalom jelentős része igyekszik is a politikai rendszernek aktív tagja lenni, illetve akár követeléseket is megfogalmaz a hatalommal szemben. Fontos jellemzője az aktív szerepvállalás, a magas részvételi arány, illetve az input oldalnak a relevanciája. Az ilyen típusú országok a leginkább stabilnak mondhatók, mert a racionalizmus magas fokon tud érvényesülni, így a politikai célok is a társadalom valós elvárásainak felelnek meg. (VARGA , 1997) Ezek a típusok csak ideáltípusnak nevezhetőek, a gyakorlatban, tiszta formában egyik sem fordul elő, így a fő kérdés az, hogy az adott állam politikai kultúrája leginkább melyik ideáltípus felé mutató jegyeket hordoz. Történelmi távlatokban azonban megtudunk nevezni olyan államtípusokat, amelyek gyakorlatban leképezték az ideáltípusok egy-egy fajtáját. Parokiális struktúra jellemzi a korai törzsi, illetve az ókori közel-keleti birodalmakat, amelyek a tradíciók alapján építették a politikai rendszereket. Alattvalói politikai kultúra volt jellemző az abszolút monarchiákra, ahol a hatalmat centralizálták, így autoriter politikai rendszerről beszélhetünk. Részvételi típusról pedig a modernkori nyugati demokráciákban beszélhetünk, ahol a politikai rendszerben érvényesülnek az alkotmányos rend feltételei. Az állam működése demokratikus, ahol a nép által választott politikai közösség gyakorolja a hatalmat, a hatalommegosztás klasszikus elvei mellett, amelyet alkotmányos szabályok rögzítenek. (VARGA , 1997) Almond később a kilencvenes évekre jellemző politikai rendszerek politikai kultúráját jellemző modellt dolgozott ki, amely százalékos arányban mutatja azt, hogy nagyjából milyen arányban kell jelen lennie a különböző ideáltípusoknak az adott politikai rendszerben. A következő modellt állították fel (elképzelt modell %-ok): BiBó ist ván szakkollégium

383

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 384

sOMOdY RóBERT

• posztindusztriális modern demokráciák – résztvevők 60% - alattvalók 30% - parokiálisok 10% • indusztriális autoriter rendszerek (pl.: Szovjetunió) – résztvevők 8% - alattvalók 84% parokiálisok 8% • átmeneti autoriter rendszerek (pl.: Chile, Tajvan) – résztvevők 10% - alattvalók 60% parokiálisok 30% • preindusztriális demokratikus rendszerek (pl.: India) – résztvevők 6% - alattvalók 34% - parokiálisok 30% (ALMOND–POwELL, 2006) Összefoglalva Almond és Verba politikai kultúrával kapcsolatos koncepcióját, azt mondhatjuk, hogy a rendszerelméleti megközelítés értelmében a politikai rendszer milyenségét nemcsak az intézményrendszer felől érdemes vizsgálni, hanem az állampolgárok irányából is. Ebből kifolyólag kijelenthetjük, hogy ebben a megállapításban az adott ország politikai kultúrájára nemcsak a demokrácia működése, hanem az állampolgárok magatartása is fontos hatással van a politikai rendszer egészében. Az elmélet megalkotását egy adott időszakban vizsgált országokra értelmezve adták meg, de a tipológia, amelyet ennek kapcsán felállítottak, a mai napig a politikai kultúrával kapcsolatos elemzések fundamentuma. Fontos azonban megjegyezni, hogy a modell önmagában nem képes magyarázni bizonyos jelenségeket, illetve az sem került benne tisztázásra, hogy a politikai struktúra határozza-e meg inkább a politikai kultúrát, vagy inkább a politikai kultúra milyensége határozza meg a politikai struktúrát. Almond elmélete inkább abba az irányba mutat, hogy a politikai kultúra van inkább hatással a politikai rendszerre, azonban ez nem bizonyított, illetve a weimari köztársaság összeomlását sem lehet egyértelműen ebből a megközelítésből eldöntöttnek tekinteni. (SIMON, 1999) Az azonban tény, hogy a politikai kultúrát mint tudományos fogalmat sikerült megalkotni és empirikus adatokkal alátámasztani. Egyéb elméletek A politikai kultúra definíciói között több, egymástól viszonylag különbözőértelmezést is találunk, attól függően, hogy éppen kinek az értelmezése szerint, illetve milyen szempontból közelítjük meg. A politikai szociológia három alapfogalma között említhetjük a politikai kultúrát a civil társadalom és az elit fogalmai mellett. A politikai kultúra felfogható mennyiségi (kulturáltkulturálatlan) vagy minőségi (ilyen vagy olyan törzsi, regionális kultúra) fogalomként is. Ál-

384


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 385


talánosan elfogadhatjuk, hogy a politikai kultúrán egy adott közösség problémaérzékelésés kezelés képessége, illetve ennek milyenségét érthetjük. (KENDE, 1999) Ez összefoglalóan azt gondolom, hogy leegyszerűsített definíció, azonban más írók más szempontból közelítették meg ezt a kérdést. Max weber a politikai kultúra körébe behozza a hatalom és az uralom fogalmait, mint a politikai élet alapvető elemeit. Véleménye szerint a hatalom gyakorlásának a milyensége is hatással lehet a politikai kultúrára, továbbá kiemeli, hogy a „legitim erőszak monopóliuma” az államnak egy olyan joga, amelyet csak akkor tekint a társadalom legitimnek, ha a hatalmat gyakorló(k) személyét is legitimnek tekintik. weber a továbbiakban még azt hangsúlyozza, hogy az uralom a társadalmi cselekvés egyik legfontosabb eleme. (wEBER , 2009) A társadalmi cselekvés pedig a politikai kultúra milyenségét egy jól meghatározó mutató, hiszen a közösség politikai cselekvésében az adott társadalom politikával kapcsolatos jellemzőit fedezhetjük fel. A legitimáció és a hatékonyság szintén két olyan jelző, amely a politikai kultúra vizsgálatánál fontos szempont. Ez a két szempont alapjaiban határozza meg a társadalomnak a hatalom birtokosaihoz való viszonyát, továbbá maga a hatékonyság is lehet legitimáló erő. Egyes társadalmakban lehet, hogy nem is beszélhetünk politikai kultúráról, mert az alsóbb társadalmi osztályok maguktól olyannyira távolinak érzik a politikai szférát, hogy nem is feltétlenül értik a logikáját. Erre példa az újonnan függetlenné váló afrikai országok, ahol a demokratikus rendszereknek önmagukban nagyon nehéz megnyerni a tömeg lojalitását. (LIPSET, 1995) Fontos kiemelni Almond egyik kortársának és vitapartnerének, Lucien Pye-nak a politikai kultúrával kapcsolatos koncepcióját. Pye szintén empirikus kutatások elemzését követően alkotta meg a definícióját, azonban ez eltér az Almond által megalkotott fogalomtól. Pye kutatásait három távol-keleti országban, Kínában, Malajziában és Burmában végezte el. Arra a kérdésre kereste a választ, hogy a politikai eszmék és ideológiák hogyan járulnak hozzá az egyén politikával kapcsolatos véleményéhez. Pye definíciója szerint a politikai kultúra nem más, mint „..az attitűdök és gyakorlatok olyan összessége, amit a politikai kultúrának nevezünk, és amely egyszerre tükrözi a társadalom történeti evolúcióját és a társadalom politikai aktorainak a társadalmi változásra vonatkozó pszichológiai reakciókat…”(PYE, 1962) Az Almond által megalkotott definícióhoz képest tehát a történetiségre is hangsúlyt fektet, így a politikai kultúra értelmezési keretét is kitágítja. Mindez abból következik, hogy Almond elsősorban a nyugati demokráciákat vizsgálta, ahol a társadalom fejlettségi szintje már jóval magasabban volt, mint a Pye által vizsgált távol-keleti országokban. (SIMON, 1999) BiBó ist ván szakkollégium

385

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 386

Lényegében tehát azt mondhatjuk, hogy Pye a politikai szociológia és a pszichológia ötvöződése mellé beemelte a történettudományt is. Fő megállapítása szerint a történeti fejlődés is formálja az egyének politikai orientációt, ezért az adott ország történelmi sajátosságait is be kell emelni a vizsgálódás tárgyai közé. Főképp arra sikerült felhívnia ezáltal a figyelmet, hogy a politikai kultúra kutatásánál fontos vizsgálni a politikai ideológiákat és a történetiséget, így nem csak az intézményrendszer és a társadalom irányából lehet közelíteni a kérdéshez. (SIMON, 1999) A politikai kultúra modernebb kutatásai közül kettőt kell mindenképpen kiemelni. Az első Samuel Barnes és Max Kaase munkája a „Political Action”, amelyben elkülönítették a politikai részvétel konvencionális és nem konvencionális formáját. A részvétel konvencionális formái közé a politikai vitákban való részvételt, politikai hírek figyelését és többek közt egy párt segítését vagy nyílt támogatását értik. A nem konvencionális csoportba pedig a sztrájkokban, bojkottokban és a politikai tüntetéseken való részvételt sorolták. (KURTÁN, 2003) Ebben a műben öt ország empirikus adatait hasonlították össze a hetvenes években. Erre a műre tekinthetünk úgy is, mint az Almond és Verba által jegyzett „The Civic Culture” folytatása. (SIMON, 1999) A második modern elmélet, amelyet a politikai kultúra kutatásaival összefüggésben ki lehet emelni, az a törésvonal-elmélet. Lipset és Rokkan nevéhez köthetően jelent meg egy 1967-ben publikált tanulmányukban, amelyben arra világítanak rá, hogy a politikai orientációkat a törésvonalak, tehát az egyes szubkultúrák közötti néha már kibékíthetetlen elméletek mennyiben határozzák meg. (SIMON, 1999) A politikai kultúra, illetve a törésvonal-elmélet gyakorlatilag kortársként jelentek meg a politikatudományban, de utóbbi bizonyos értelemben kiszorította az előbbit. Gyakorlati szempontból úgy látszik, hogy a politikai orientációt, illetve a választásokat inkább határozzák meg a törésvonalak, mint a politikai kultúra, így az elmúlt évtizedekben a politikai kultúra kutatásának nem épült ki akkora irodalmi háttere, mint a törésvonal-elméletnek. Az összességében megállapítható, hogy a politikai kultúra a politikai rendszernek és a politikai szocializációnak egy olyan részterülete, amely a választópolgárok politikával kapcsolatos véleményét vizsgálja.Általában a politikai kultúra elhelyezhető a milyenség skáláján, mert ott erős, ahol a társadalom képes hatékonyan megoldani a közösség problémáit, illetve ott gyenge, ahol a belviszály és a nem hatékony intézkedések tartósan jelen vannak. Ahol gyenge az egyezkedésre való hajlam (sok a konfliktus) ott a politikai kultúra a demokráciával szemben más képleteket kezd előnyben részesíteni. (KENDE, 1999) Ebből a logikából kifolyólag, ahol a társadalom nem törekedik az egységes megoldásra és érdekegyeztetésre, az nevezhető alacsony vagy gyenge politikai kultúrával rendelkező társadalomnak.

386


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 387


2. A magyar politikai kultúra és politikai rendszer egy-egy elemének a vizsgálata az őszödi beszéddel összefüggésben 2.1. Megközelítési szempontok A következő részben a magyar politikai kultúra hat olyan különböző elemét fogom vizsgálni, amelyek véleményem szerint a legmeghatározóbbak voltak az elmúlt években. Ez ahat elem a következő lesz: – A politikai pártok népszerűségének változása – Politikusok népszerűségének a változása – Politikai intézményekbe vetett bizalom változása – Politikai tűntetések számának a vizsgálata – Politikai tűntetések hevességének a vizsgálata – Politikai diskurzus – az őszödi beszéd megjelenése a parlamentben A dolgozat fő hipotézise szerint az őszödi beszéd hatással volt a magyar politikai kultúrára, amelyet a fentebb említett elemeket kiemelve szeretne a dolgozat bizonyítani. Az állítás azonban tovább bontható, hiszen az a fő kérdés, hogy milyen hatása volt az őszödi beszédnek. Utóbbi kérdés megválaszolása természetesen csak akkor nyer értelmet, ha sikerül bizonyítani először is, hogy volt hatása az őszödi beszédnek. Szintén fontos kérdés lehet, hogy az őszödi beszédnek, mint az elmúlt évek egyik legkiemelkedőbb és legtöbb konfliktust generáló eseményének, az időbeliség szempontjából mennyire van relevanciája. úgy is megfogalmazhatjuk, hogy meddig tart – vagy meddig tartott – a hatása? Esetleg van, ami örökre megváltozott ennek következményeként? Ez a kérdéskör azonban természetesen csak napjainkig vizsgálható, de az bizonyos, hogy voltak olyan hatásai is, amelyek csak átmenetiek voltak, avagy nem hozhatóak egyértelműen összefüggésbe a beszéddel. A dolgozat alapvetően az időbeliség problémakörét olyan kontextusban kívánja vizsgálni, hogy napjainkban is kimutatható-e, avagy csak átmeneti volt egy-egy jelenség. A hangsúly azonban inkább azon van, hogy valaha volt-e hatása, és amennyiben olyan hatása volt, amely a mai napig is tart, akkor vajon állíthatjuk-e azt, hogy az őszödi beszéd vezetett ide. A dolgozatban igyekeztem olyan elemeket bemutatni, amelyek amellett, hogy relevánsak, összefüggésbe hozhatóak az őszödi beszéddel, mert vagy arra adott reakcióként jelennek meg bizonyos elemek, avagy a 2006 óta eltelt időszakban is megmaradtak a politikai élet középpontjában. Utóbbi elvárásoknak véleményem szerint az általam vizsgált elemek megfelelnek, és elfogadható módon lehet általuk bemutatni a magyar politikai kultúra alakulását. BiBó ist ván szakkollégium

387

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 388

sOMOdY RóBERT

2.2 A politikai pártok népszerűségének változása A dolgozat első hipotézise abból indul ki, hogy a pártok népszerűségére alapvetően hatással volt az őszödi beszéd. 2006 és 2010 között a jobboldali pártok erősödtek, míg a baloldali pártok gyengültek.

2. ábra. Az MSZP és a Fidesz népszerűsége a teljes népességen belül 2006−2010

Forrás: Szonda Ipsos havi omnibusz kutatások, háromhavi összevont átlagok. Grafikonrajzoló (letöltés: 2013. november 30.)

Az adatok azt mutatják, hogy az őszödi beszéd kiszivárgása után (2006/III) az MSZP népszerűsége meredeken zuhanni kezdett. A 2006 első felében elért népszerűségi szintet a kormányzás hátralévő idejében nem sikerült megközelítenie a pártnak, így azt mondhatjuk, hogy a 2010-es kormányváltáshoz részben mindenképpen hozzájárult a 2006-ban kirobbant botrány. A hipotézishez azonban hozzátartozik, hogy a pártok népszerűségére jelenleg is hatással van az őszödi beszéd. Ehhez természetesen nem árt megnézni a 2006-től 2013-ig tartó adatsort, azonban önmagában nem lehet csak az MSZP és a Fidesz népszerűségének alakulását figyelembe venni. A teljes képhez hozzátartozik az is, hogy a bizonytalanok aránya mekkora a választók között. A hipotézis második felének vizsgálatát ki kell egészíteni azzal a feltevéssel is, hogy a radikális jobboldali pártként a politikában megjelenő Jobbik Magyarországért Mozgalom népszerűsége hogyan alakult ebben az időszakban.

388


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 389


3. ábra. A Fidesz, MSZP, Jobbik és a bizonytalan választók aránya a teljes népességen belül 2006−2013 60 50 40 Fidesz 30

MSZP Jobbik

20

nt/nv 10

06 20

20

06

/I /I I 20 I 07 20 /I 07 /I I 20 I 08 / 20 I 08 /I II 20 09 20 /I 09 /I I 20 I 10 / 20 I 10 /I II 20 11 20 /I 11 /I I 20 I 12 20 /I 12 /I I 20 I 13 / 20 I 13 /I II

0

Forrás: Szonda Ipsos havi omnibusz kutatások, háromhavi összevont átlagok. Grafikonrajzoló (letöltés: 2013. november 30.)

!

A 3. ábra adatsorából jól látható, hogy az őszödi beszéd kiszivárgása után a bizonytalan szavazók aránya is jelentősen megugrott. Gyakorlatilag a 2010-es választásokat leszámítva a bizonytalanok aránya változatlanul magas, de a Jobbik nem tudta növelni a támogatottságát. A Jobbikot 2009-óta mérik a közvélemény-kutatók, de a 10%-ot még nem tudta elérni. A kezdeti gyors növekedés után a párt beállt a stabilnak mondható 7-8%-os szintre. Összességében azt megállapíthatjuk, hogy az MSZP támogatottsága a 2006 őszi események után kezdett csökkenni, és az azelőtti szintet nem tudta ismét elérni. Természetesen azt nem mondhatjuk, hogy pusztán az őszödi beszéd hatása lenne az MSZP támogatottság csökkenésének a hátterében, az azonban bizonyos, hogy politikai botrányként hozzájárult. (KERN–SZABÓ, 2011)

2.3 Politikusok népszerűségének alakulása A második szempont szerint az MSZP politikusainak népszerűségét mutatja be a dolgozat a 2006−2010 közötti időszakban. Azt a feltevést veszi a dolgozat alapul, hogy az MSZP nemcsak mint párt vesztett a népszerűségéből, hanem a politikusai is. Azonban nem azt veszi figyelembe, hogy egy-egy politikus támogatottsága hogyan alakult, hanem minden negyedévre lebontva vizsgálja az adott párt 5 legnépszerűbb politikusának a népszerűségét. BiBó ist ván szakkollégium

389

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 390

sOMOdY RóBERT

4. ábra. Az MSZP és a Fidesz 5 legnépszerűbb politikusának megítélése 0−100-as skálán. 2006−2010

Forrás: Medián havi omnibusz felmérések, negyedéves átlagok. (www.medián.hu, letöltve: 2013. november)

Az első mérési adatok, amelyek a 2006 őszi események után kijöttek, nem mutattak különösebb elmozdulást a legnépszerűbb MSZP-s politikusok körében. Az ezt követő mérési adatok is azt mutatják, hogy bár volt egy enyhe népszerűségvesztés a párt politikusainak körében, de nem mondhatjuk számottevőnek. Ezek szerint azt kijelenthetjük, hogy az őszödi beszéd önmagában nem volt jelentős hatással a mindenkori 5 legnépszerűbb MSZP-s politikus népszerűségére, azonban ha kiemeljük a miniszterelnök személyét, azt tapasztaljuk, hogy az ő támogatottsága jelentősen visszaesik a vizsgált időszakban. A Fidesz legnépszerűbb politikusainak a támogatottsága pedig növekedett, és a választások közeledtével egyértelműen meredeken emelkedni kezdett. Az is tisztán látható, hogy a párt politikusainak a népszerűsége nem olyan mértékben emelkedett, ahogyan a kormánypártiaké csökkent. Mindebből az következik, hogy bár enyhe népszerűségvesztés tapasztalható a kormányoldalon, az ellenzék legnagyobb pártjának politikusai nem lettek hatalmas mértékben támogatottabbak ebben az időszakban. Releváns kérdés Gyurcsány Ferenc és Orbán Viktor népszerűségének a vizsgálata. Ha Gyurcsány Ferencet különválasztjuk a többi MSZP-s politikustól, azt láthatjuk, hogy az ő népszerűsége hatalmasat zuhant 2006 után.

390


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 391


5. ábra Gyurcsány Ferenc és Orbán Viktor népszerűsége 0−100-as skálán. 2005−2013

Forrás: Szonda Ipsos havi omnibusz kutatások, féléves összevont átlagok. Grafikonrajzoló (letöltés: 2013. december 1.)

A 5. ábrán látható adatokból egyértelműen nem vonható le az a megállapítás, mely szerint a baloldali politikusok támogatottsága az őszödi beszéd hatására kezdett volna zuhanni, azonban Gyurcsány Ferenc népszerűsége egyértelműen összefüggésbe hozható az őszödi beszéd kiszivárogtatásával és az azt követő forró őszi eseményekkel. (FÁBIÁN–ZÁVECZ–PÁTHY-DENCSŐ, 2010) Orbán Viktor az ellenzék legemblematikusabb figurájaként sikeresen növelte a támogatottságát. Bár az őszödi beszéd kiszivárgása után az ő népszerűsége is csökkenni kezdett, a 2010-es választások idejére már meg is haladta a 2005 év eleji szintet. Ő személy szerint ilyen értelemben profitált ebből a botrányból, bár ez egyértelműen nem jelenthető ki. Minden bizonnyal inkább a válság kibontakozása, illetve a megszorító intézkedések voltak azok, amelyek erősítették Orbán Viktor népszerűségét. A hipotézis ezen a téren megdőlt, hiszen az adatok nem azt mutatják, hogy a baloldal képviselői 2006 ősze óta egyértelműen népszerűtlenek lettek volna. Ebben az értelemben az is kijelenthető, hogy nincs nagyon szoros kapcsolat az MSZP mint párt, illetve az 5 legnépszerűbb politikusának népszerűségi átlaga között.

2.4. A politikai intézményekbe vetett bizalom csökkenése A következő állítása a dolgozatnak az, hogy a politikai intézményekbe vetett bizalom hanyatlásnak indult az őszödi beszéd nyilvánosságra kerülése után. A politikai intézményekbe vetett bizalom véleményem szerint az egyik legfontosabb jellemzője a politikai elit és a váBiBó ist ván szakkollégium

391

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 392

sOMOdY RóBERT

lasztók közötti kapcsolatnak. Éppen ezért került bele ez is a vizsgálódás tárgykörébe, amelynek az egyik legfontosabb mutatójává vált. A vizsgálat alapjának az Eurobarometer adatsorait vettem, amely évente kétszer publikál különféle közvélemény-kutatásokat a politikával, gazdasággal, az Európai Unióval és az emberek elégedettségével kapcsolatban. A kérdések között rendszeresen előfordul olyan kérdés is, amely az embereknek a politikai intézményrendszerbe vetett bizalmát vizsgálja. Általában több különféle intézményre és szervre kérdeznek rá ezekben a felmérésekben, kezdve a rendőrséggel, az ombudsmanon át egészen a kormányig. Ezekben a felmérésékben azonban mindössze három olyan intézmény szerepel, amelyekre rendszeresen rákérdeznek. Ez a három politikai szerv a következő: a kormány, a parlament és az Európai Unió.A kutatás tárgyát is ez a három politikai szerv fogja képezni, mert az Európai Unió mint nemzetközi politikai szervezet internacionális perspektívát is nyújt a politikai kultúra vizsgálatánál. Alapvetően nem meghatározó a nemzetközi vonatkozása a beszédnek véleményem szerint, ugyanakkor a politikából való kiábrándulást jól tudja mutatni az is, ha egy nemzetközi politikai szerv irányába is bizalmatlanná válnak a választók. A társadalomnak az országgyűléshez és a kormányhoz való viszonya alapjaiban determinálja egy adott ország politikai rendszerét, politikai kultúráját. Ennek a kérdésnek a vizsgálatakor is úgy vélem, hogy ez a kettő mutató talán a legfontosabb, amikor a választók bizalmát vizsgáljuk. A választók bizalma majdnem pontos ábrát ad az adott kormány teljesítményéről, mert gyakorlatilag a végrehajtás hatékonyságáról, illetve a politikai szervezetekkel való megelégedettségről ad viszonylag pontos képet. (KÖRÖSÉNYI–TÓTH–TÖRÖK , 2007) A dolgozatban is éppen ezért ez az egyik legkiemelkedőbb mutató, amely a 2006 utáni társadalmi bizalomváltozást igyekszik bemutatni. A következő táblázatban az Eurobarometer adatait láthatjuk majd összesítve éves bontásban.

6. ábra. A politikai intézményekkel szembeni bizalom alakulása Magyarországon, az intézményekben bízók aránya, 2004−2012 (%) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

392

Kormány 35 32,5 42 24 13 14 44 31 32,5

Országgyűlés 34,5 27,5 42 23,5 15,5 15 44 32 25

EU 59 57,5 65,5 60,5 49,5 51 58,5 50,5 41

Forrás: Eurobarometer, Standard Eurobarometersurvey Meg jegyzés: A kérdés pontosan így hangzott: „Kérem, a felsorolt intézmények mindegyikéről mondja meg, hogy inkább bízik bennük, vagy inkább nem bízik bennük?” (Letöltés ideje: 2013. november 29.)


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 393


Az Eurobarometer felméréseinek évekre vetített átlagaiból jól látszik, hogy a kormányra 2006-ban még a válaszadók 42%-a mondta az, hogy inkább bízik benne. Ez az arány jóval magasabb, mint a 2006-ot megelőző két évben, de ez betudható annak, hogy kampányév volt, és a választások alkalmával megnő az emberekben a bizalom a kormány irányában. Erre lehet következtetni abból is, hogy a 2010-es mérések alkalmával is a válaszadóknak átlagosan 44%-a mondta azt, hogy inkább bízik a kormányban. A legfontosabb azonban a dolgozat témájának szempontjából a 2006-ot követő időszak. A kutatási adatokból egyértelműen látszik, hogy 2007-ben 2006-hoz képest óriási, korábban soha nem látott bizalomvesztés következett be a kormánnyal szemben. 2007ben a válaszadóknak mindössze 24%-a mondta azt, hogy bízik a kormányban, de az abszolút mélypontot 2008-ra érte el a közvélemény. Ekkor mindössze 13% bízott benne, amely a két évvel korábbihoz mért értéknek kevesebb, mint a harmada. Megállapítható, hogy 2006-ot követően, 2007-től folyamatosan zuhant a kormány iránti bizalom a magyar választók körében, 2010-ig bezárólag. 2010-ben újra felszökken a támogatók aránya, mintegy 44%-ra. Ahogy korábban már megállapításra került, ez annak tudható be, hogy kampányévről beszélünk – mint 2006-ban amikor szintén magas, 42% bízott a kormányban – ezért ilyenkor az új kormány támogatottsága megnő. 2010-ben ráadásul a baloldali Bajnai-kormányt a jobboldali második. Orbán-kormány követte, akik a parlamenti helyeknek több mint 2/3-át szerezték meg. 2010-et követően azonban a kormányba vetett bizalom továbbra is hanyatlik, de nem akkora mértékben, mint a 2006-os esztendőt követően. Ezt a jelenséget véleményem szerint nem lehet összefüggésbe hozni azzal, hogy az őszödi beszéd hatására csökkent a kormány iránti bizalom az emberekben. Továbbá feltételezhetjük azt is, hogy a választások közötti időszakban a kormányok népszerűsége azért is csökkenhet, mert a megszorító intézkedéseket általában ilyenkor hozzák meg, hogy majd a kampányra tartalékolva pedig különféle juttatásokat folyósítsanak, ezáltal is növelve a népszerűségüket. Azt is konstatálhatjuk, hogy nem olyan hatalmas mértében történik a bizalmi index csökkenése 2010 után. Arányaiban nézve a 2006/2007-es adatokat, azt láthatjuk, hogy az előző évi értéknek csak az 57%-át teszi ki a következő évben is a kormányban bizalmukat kifejező válaszadók. 2010/2011-ben vizsgálva pedig ugyanez az arány 70%-ra jön ki. Tovább vizsgálva még jobban kivehető a különbség, mert 2008-ban a 2006-os értéknek csak a 31%-át, a 2010/2012-es értékeknél pedig 57%-át teszi ki a kormányban bízó válaszadók aránya. Alapvetően tehát azt mondhatjuk, hogy a második Orbán-kormány bizalmi indexe arányaiban nézve magasabb a második Gyurcsány-kormányhoz képest. Fontos azt is észrevenni, hogy 2005-ben is szintén Gyurcsány Ferenc volt a miniszterelnök, így azt gondolom, hogy BiBó ist ván szakkollégium

393

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 394

sOMOdY RóBERT

ez is lehet viszonyítási alap. Az azonban kijelenthető, hogy a 2005-ös 32,5%-os éves átlag is még sokkal magasabb, mint a 2007-es 24%, vagy a 2008-as 13%. Azt a következtetést vonhatjuk tehát le az adatokból, hogy a második Gyurcsány-kormányban kevésbé bíztak az emberek, mint az elsőben. Véleményem szerint ez azért hozható összefüggésbe az őszödi beszéddel, mert a bizalomvesztés aránya sokkal magasabb volt 2006 után, mint bármikor máskor. Természetesen fontos megállapítanunk, hogy a bizalomvesztést nem lehet kizárólagosan ehhez az egy eseményhez kötni. (KERN – SZABÓ, 2011) úgy vélem, mivel a látványos és gyors bizalomvesztés először a 2007-es mérésben látszik, amely a legközelebb van a 2006 őszi eseményekhez, azt megállapíthatjuk, hogy az őszödi beszéd hatással volt rá. A 2006 őszi események nyilván ráerősítettek erre, de ha abból indulunk ki, hogy a tüntetéssorozat a beszéd kiszivárgása után kezdődött, akkor az összefüggés véleményem szerint helytálló. A kormány bizalomvesztésének fényében ki kell még emelni a parlamentet is mint a törvényhozó hatalom megtestesítőjét. Az országgyűlésben 2006-tól 2008 májusáig a kormánynak többsége volt, azonban ezután a koalíciós társ, az SZDSZ kilépett a koalícióból, és innentől kisebbségi kormányzás zajlott. Érdemes megnéznünk, hogyan alakult a kormányban és a parlamentben is bízók aránya 2004 és 2012 között.

7. ábra. A magyar parlamenttel és kormánnyal szembeni bizalom alakulása Magyarországon, az intézményekben bízók aránya, 2004−2012 (%)

Forrás: Eurobarometer, Standard Eurobarometersurvey Meg jegyzés: A kérdés pontosan így hangzott: „Kérem, a felsorolt intézmények mindegyikéről mondja meg, hogy inkább bízik bennük, vagy inkább nem bízik bennük?” (Letöltés ideje: 2013. november. 29.)

394


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 395


Ahogy az adatokból is látszik, a 7. ábra remekül szemlélteti, hogy a kormány és a parlament mennyire együtt mozog a bizalom kérdéskörében. A parlamentben bízók aránya majdnem mindig kicsit a kormányban bízók száma fölött maradt, de gyakorlatilag majdnem párhuzamosan mozog a két görbe. Ennek okát abban látom, hogy sok megkérdezett talán nem is igazán látja a különbséget a kettő között, mert csak abban bizonyos, hogy nem bízik a politikában és általában a politikusokban. Ezt a jelenséget azzal magyarázhatjuk, hogy a kormányfőt a parlamenti többség választja, amely logikából az adódik, hogy a kormányfő párttársai illetve koalíciós társai ülnek többségében a parlamentben. Márpedig ha figyelembe vesszük, hogy Gyurcsány Ferenc népszerűsége és a kormányának a népszerűsége is erősen hanyatlásnak indult 2006 után, akkor az őt támogató parlament is vele együtt vesztette el a bizalmat. Arról nem is beszélve, hogy a bizalmi szavazást 2006-ban a második Gyurcsány-kormány kibírta és tovább élvezte a parlamenti többség támogatását. A parlamenttel és a kormánnyal párhuzamosan az Európai Unió is ebben az időszakban veszített a válaszadók bizalmából. Kétségtelen, hogy nem olyan nagymértékben és nem olyan látványosan, mint a kormány, de arányaiban elkezdett csökkeni a magyarok bizalma. Azt gondolom, hogy jogosan merül fel a kérdés, hogy az Európai Unióba vetett bizalomnak milyen kapcsolata van az őszödi beszéddel. A társadalom bizalmatlansága a teljes politikai szférával szemben fennáll, így a nemzetközi politikából is kiábrándultak. Az is látható, hogy bár csökkent az Európai Unióval szembeni bizalom a megkérdezettek körében, de így is magasabban maradt, mint a kormányban vagy a parlamentben bízók aránya bármikor korábban. 2012-re esett vissza 41%-ra, de ez véleményem szerint semmilyen összefüggésbe nem hozható az őszödi beszéddel. Összességében elfogadhatjuk, hogy a bizalom megrendülése visszavezethető az őszödi beszédre és a forró őszre, mert az bizalomvesztés ekkortól datálható. Az egész kormánycikluson végighúzódó bizalomhiányt nem lehet kizárólagosan ennek az egy eseménynek betudni, ugyanakkor a politikai életre gyakorolt hatása megvolt. A politikai intézményekbe vetett bizalom a politikai kultúrának egy olyan eleme, amely 2006-tól kezdve egészen 2010ig hanyatlott, de 2010-ben ismét emelkedett. Az elmúlt években nem csökkent olyan szintre a bizalomvesztés, mint 2006 és 2010 között, így az akceptálható, hogy a politikai kultúrának erre az elemére ma már nincs, illetve csekély hatással van az őszödi beszéd.


395

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 396

sOMOdY RóBERT

2.5. Politikai tiltakozások számának a vizsgálata A politikai tüntetéseknek, tiltakozásoknak a politikai rendszeren belül fontos szerepe is lehet attól függően, hogy mennyire képesek elérni céljaikat, illetve milyen hevességi szinten mozognak. Fontos szerepe van abban, hogy a különböző társadalmi csoportokat egy közös cél elérése köré integrálja, annak ellenére, hogy konkrétan semmilyen intézményi formája nincs is ezeknek a mozgalmaknak. (MIKECZ , 2010) A tiltakozás, mint a politikai élet vadvirága, jelen van a politikai életben és gyakorlatilag a politikai ellenállás egyetlen legitim formájaként tartjuk számon. A politikai tiltakozás az állampolgári cselekvések legjobb nyomásgyakorló formája, mert az elitre gyakorolt nyomása nagy. Pontos célkitűzése miatt a mobilizáló ereje is igen erős, illetve gyakran az emberek érzelmeire épít. (ALMOND–POwELL JR .–STROM–DALTON, 2006) A tömeggyűlés, felvonulás ma már standard része a nyugati típusú demokráciáknak, amelyet a politikai pártok is alkalmaznak. Magyarországon a Fidesz volt az, amely ilyen módon mobilizálta felülről a híveit, a 2000-es évek elején hozta be a kampányába ezt a politikai aktust. (SZABÓ, 2004) Fontos azonban elkülöníteni a politikai mozgalmakat a politikai tiltakozásoktól, előbbi ugyan is bármilyen érték, hit, vallás mentén szerveződhet és van célja. Egy idő után veszít a dinamikájából és a szervezettség irányába halad tovább. Ilyen mozgalomként jött lére például a Greenpeace is. Ezzel szemben a politikai tiltakozás mindig valamilyen követeléseket fogalmaz meg. A mozgalommal ellentétben ez lehet akár kis létszámú, vagy akár csak egyetlen ember általi tiltakozás, azonban elérheti a célját így is, ha például egy fontos ember tiltakozik valami ellen. Általában két fő típust lehet elkülöníteni, a pozitív illetve a negatív tiltakozást. Előbbi olyan tiltakozási forma, ahol valamit teszek azért, hogy elérjem a célomat, míg a negatív típusnál éppen ellenkezőleg, nem teszek meg valamit a tiltakozásom jeléül. (SZABÓ, 2001) A dolgozat alapvetően a pozitív tiltakozási formával foglalkozik, mert a politikai tüntetéseknek a radikalizálódása lesz egy másik olyan fontos eleme a politikai kultúrának, amelyet alaposabban megvizsgálhatunk. Abból az előzetes feltevésből indul ki az elemzés, hogy 2006 után Magyarországon a politikai tiltakozások darabszáma megnőtt, illetve a mai napig több tiltakozás van, mint előtte. A rendszerellenesség előtérbe kerülése, illetve a radikális jobboldal megerősödése 2006-tól datálható. A rendszerellenességnek pedig az egyik alapja az intézményellenesség, illetve a populizmus. (KREKÓ– JUHÁSZ–MOLNÁR , 2011) A feltevés szerint 2006 után a politikai tiltakozások darabszáma növekedett, így a politikai kultúra részévé vált Magyarországon. Magyarországon 2006 előtt a politikai részvételen belül a tiltakozó akciókon részt vevők száma nem volt nagy. 2002 óta jelenik meg ez a forma jelentősen Magyarországon, amikor

396


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 397


is a jobboldal hívta utcára a híveit. Azóta több nagy tömegrendezvényre is sor került, amely az embereket mobilizáltabbá tette Magyarországon. Ennek köszönhetően jelent meg először a nagyszámú tömegdemonstráció, illetve a nemzeti ünnepek alkalmával tartandó nagy gyűlések, tüntetések. Természetesen korábban is volt rá példa a rendszerváltás óta, azonban rendszerességet csak 2002 óta fedezhetjük fel. A mobilizáció mint fontos kampányelem hozta magával ezt a jelenséget, amelynek igazi hagyománya korábban nem volt. A politikai szereplők a társadalomban meglévő passzivitás ellenére sikeresen tudták átformálni az emberek politikához való viszonyát, ezáltal alakították a politikai kultúrát Magyarországon. (KÖRÖSÉNYI–TÓTH– TÖRÖK , 2007) A módszertani megközelítése ennek a kérdésnek viszont eléggé nehézkes, mert a politikai tiltakozások pontos számát nehéz meghatározni pontosan. A rendőrségi adatbázisok nem nyújtanak megfelelő tájékoztatást, mert a be nem jelentett megmozdulások nincsenek ezekben rögzítve, ráadásul ezek az adatok nem mindig nyilvánosan hozzáférhetők. A hivatalos statisztikák, adatbázisok lehetnének a megfelelő információs forrásai egy ilyen kutatásnak, azonban Magyarországon nyilvánosan ilyen adatbázis nem hozzáférhető. A levéltári anyagok, archívumok elérése szintén nem a legjobb megoldás, mert ezek nem feltétlenül a legrendszerezettebben vannak tárolva, illetve ezeknek is vannak zárolt szekciói. Többnyire a nyomtatott sajtó anyagai jelennek meg itt, de azok is inkább csak kiegészítő jellegűek. A különféle szervezetek nyilvántartásai nyújthatnának még jó kiindulási alapot, csak ezek sem pontosak. Arról nem is beszélve, hogy egy magánszemély spontán tiltakozását nem feltétlenül tartja számon egy politikai szervezet. Az internetes média lehet még kiinduló pontja az ilyen kutatásoknak, mert a híradások viszonylag sok információt tartalmaznak, illetve könnyen hozzáférhetőek. Ebben az esetben azonban az objektivitás csorbulhat, mert a politikai elköteleződése erősen torzíthatja a képet egy politikai tiltakozó eseményről. (SZABÓ, 2008) A kutatás alapjául szolgáló adatokat végül az internetes médiából gyűjtöttem össze, kulcsszavas kereséssel. Először az MTI honlapján kezdtem el a keresést, de ez a weboldal nehezen kezelhetőnek bizonyult, így inkább az Index.hu hírportál tudósításait használtam fel. Kulcsszavas kereséssel 2000-ig visszamenően kutattam fel a politikai tiltakozásokat, azonban ezek szűrésénél több olyan szempontot is figyelembe vettem, amelyek véleményem szerint relevánsak a kérdés vizsgálatánál. Az adott tüntetéseknek a következő pontoknak kellett egyszerre megfelelnie: – Politikai célokat fogalmazzanak meg a tüntetők – Legalább 50-100 főnek kellett részt vennie benne – Budapesten rendezték – Politikai párthoz, szervezethez, mozgalomhoz köthető legyen BiBó ist ván szakkollégium

397

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 398

sOMOdY RóBERT

Az általam állított feltételek a kérdés szempontjából azért fontosak, mert a hipotézis értelmében a tüntetések darabszáma emelkedett 2006 óta. Ez alatt azonban azokat a politikai célokat követelő, de relatíve nagyobb rendezvényeket értem, így legalább 50-100 fő jelenlétét tekintettem a keresés egyik attribútumának. Fontos, hogy azért a budapesti tiltakozásokat vettem figyelembe, mert a vidéki híradások nem elég pontosak, illetve sokszor megbízhatatlan adatokkal találkoztam. Budapest mint főváros, egyébként is a magyar politikai élet központja, itt tartják a pártok a nagy gyűléseiket, illetve a tömegtüntetéseiket is, ahova rendszeresen utaznak fel vidékről is szimpatizánsok. Azt gondolom, hogy mindenképpen jó képet ad a politikai tiltakozások vizsgálatáról a budapesti tüntetések vizsgálata. Természetesen nehéz megállapítani, hogy egy tüntetésen mennyien vesznek részt, illetve sokszor két különböző médium teljesen más számokkal is rukkol elő. Jelen esetben ez azonban nem torzít jelentősen az adatsoron, mert ennek csak abban az esetben van relevanciája, ha abban térne el, hogy 50 fő alatti vagy feletti tüntetésekről beszélünk, márpedig ez azért olyan szám, amit jól meglehet becsülni. Ennek a kérdésnek a vizsgálatakor a 100-200 ezer körüli becsléseknek nincs értelme, mert ha 50 fő feletti volt egy megmozdulás, akkor már mindenképpen belevettem a kutatásba. A politikai tiltakozások vizsgálatánál azonban véleményem szerint a kérdés szempontjából nem releváns azt vizsgálni, hogy konkrétan mit is követeltek a politikai tiltakozásokon. A hipotézis arra épül, hogy a magyar politikai kultúrában jelen van, illetve a politikai tiltakozás, mint politikai akció 2006-os év óta többször van jelen a magyar társadalom politikai akcióiban. A követelések vizsgálatánál arra kaphatnánk választ, hogy mikor tiltakoztak inkább a baloldal ellen vagy mellett, esetleg mely politikusok ellen irányultak az adott követelések. Tehát ebben a formában inkább arra a következtetésre lehetne jutni, hogy melyik politikai erő az, amely ellen a legtöbb tiltakozás kerül megrendezésre, így inkább arra következtethetnénk, hogy kinek nagyobb a támogatottsága vagy az elutasítottsága. Jelen dolgozatban azonban a pártok népszerűsége kevésbé releváns, illetve ennek a kérdésnek a megválaszolására a népszerűségi mutatókkal igyekeztem korábban választ adni. A politikai tiltakozások konkrét követelései véleményem szerint inkább szakpolitikai vagy pártpolitikai kérdésekre és problémákra adott reakciók a társadalom részéről.

398


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 399


8. ábra. A politikai tiltakozások darabszáma Budapesten, éves bontásban. 2000−2013. szeptember

Forrás: Az index.hu tudósításai és hírei alapján készített saját gyűjtés

2002 óta egyértelműen megnövekedett a politikai tiltakozások száma, amelyről a dolgozat korábbi részében már említésre került, hogy ez arra vezethető vissza, hogy a jobboldal ekkortól kezdve hívta rendszeresen nagygyűlésekre a szimpatizánsait. Fontos azonban megjegyezni, hogy a nagygyűlés még önmagában nem tiltakozás, ezért a gyűjtésbe nem került bele. Ennek ellenére azonban maga a mobilizációs hatása egyértelműen látszik, hiszen 2002-ben indult növekedésnek a politikai tiltakozások száma. A dolgozat témájának szempontjából a legfontosabb időszak a 2006-tól 2013-ig tartó intervallum. A feltevés szerint ugyanis, az őszödi beszéd után ugrást találhatunk a tiltakozások darabszámának vizsgálatakor. Ennek hatásait a mai napig is észre kellene elvileg vennünk, mert a politikai kultúrának erre a szegmensére is olyan hatással volt, amelyből az következik, hogy rendszeressé váltak a tüntetések. Az adatokból láthatjuk is, hogy 2006-ban volt egy nagy ugrás, amely egyértelműen a 2006-os forró őszre vezethető vissza, amikor folyamatossá váltak a kormány távozását követelő tüntetések. Ennek ellenére azt láthatjuk, hogy a 2007es évet követően a tiltakozások száma csökkenni kezd, és nagyjából vissza is állt a 2006 előtti szintre. Ebből arra következtethetünk, hogy az őszödi beszéd nem volt önmagában jelentős hatással a politikai kultúrára a tüntetések darabszámának a szempontjából. Jelen esetben inkább azt mondhatjuk, hogy az őszödi beszéd önmagában 2006−2007ben jelentős politikai tiltakozásokat vont maga után, azonban nem vált maga a politikai tilBiBó ist ván szakkollégium

399

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 400

sOMOdY RóBERT

takozás ezen formája a politikai élet meghatározó részévé. A 2006-2009-ig tartó, második Gyurcsány-kormány idején már megfigyelhető a visszaesés, mert már 2009-ben is mindössze 17 nagyobb tiltakozást tartottak a fővárosban. Ez a szám gyakorlatilag megegyezik a 2005ös adattal, amikor 16 politikai tiltakozás lett összegyűjtve. A politikai tiltakozások darabszáma önmagban nem hozható összefüggésbe sem a kormány távozásának követelésével, sem az őszödi beszéddel. Ez meglepő eredmény, de az is tény, hogy a darabszám önmagában nem biztos, hogy megfelelő mérőszám. A hevesség vizsgálata is fontos tényező a kérdés szempontjából, mert bár lehetséges, hogy kevesebb tüntetés volt 2007 óta, de ha a hevességük növekedik, az azt mutatná, hogy a radikalizmus erősödött Magyarországon. úgy látszik továbbá a számokból, hogy a politikai tiltakozásoknak sokkal inkább a kormányváltásokhoz van köze. Mind 2002, 2006, és 2010 után is emelkedés tapasztalható, amely arra vezethető vissza, hogy nagyjából egy évig türelmesek az emberek a kormánnyal, azután viszont többször és többen mennek az utcára hangot adni a követeléseiknek. 2006 kivételt képez, mert ott nem telt el egy év a kormányváltás után, és már is tömegek voltak az utcán, azonban az akkori tiltakozások a forró ősz eseményeinek tudhatók be. Összességében megállapítható, hogy az őszödi beszéd önmagában mint politikai botrány csak átmenetileg volt hatással a tüntetésekre, ma már nem kimutatható, hogy több tiltakozó eseményt szerveznének, mint korábban. A politikai tiltakozások száma sokkal inkább függ más eseményektől, mint 2006 őszétől, de megmaradt magyar politikai kultúra egyik fontos elemének.

2.6 A politikai tiltakozások hevessége A politikai tiltakozások elemzésénél fontos, hogy ne csak azokkal a trendekkel foglalkozzunk, amelyek azt mutatják, hogy számtanilag mennyire emelkedett a számuk, hanem ezek radikalizálódásával is. A radikalizmus erősödése egy adott ország politikai kultúrájában nagyon fontos elem lehet, mert politikai érdekérvényesítő ereje meghatározó a tiltakozásoknak, ezért nem mindegy, hogy mennyire békés úton kívánják rendezni a tiltakozók és a hatalom birtokosai a vitás szituációkat. Az általam vizsgált tiltakozásokat négy csoportra bontottam, aszerint, hogy mennyire voltak indulatosak. A négy csoport szempontjai a következők voltak: – 1. csoport: Békés tiltakozások, amelyeket be is jelentettek a rendőrségen, illetve a lezajlása után mindenki békésen távozott a helyszínről, és a forgalmat egyáltalán nem, vagy csak kevésbé zavarta.

400


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 401


– 2. csoport: A közlekedés jelentős zavarása, dugók, elterelések szükségessége a tiltakozás nyomán. Az ebbe a csoportba tartozó tiltakozásokat már nem feltétlenül jelentették be a rendőrségen, de legfeljebb egy-két embert állítottak elő a hatóságok. Ezen felül jelentős rendzavarás nélkül zajlanak le a demonstrációk. – 3. csoport: Ebbe a csoportba azok a tiltakozások kerültek, ahol történt összetűzés a rendőrséggel, illetve az előállítottak száma is meghaladta az 1-2 embert. Szintén ebbe a csoportba kerültek azok a tiltakozások is, amelyeket a rendőrség elkezdett feloszlatni. – 4. csoport: Ide azok a tiltakozások kerültek, ahol jelentős összecsapásokra került sor a rendőrséggel. Jelentős anyagi kár keletkezett, illetve személyi sérülés is történt. A felsorolt négy csoport saját tipológia, amely a magyarországi politikai tiltakozások hevességét igyekszik mérni. A négy csoport alapvetően hevesség szempontjából megfelelő csoportosítás, de természetesen lehetne egy ötödik csoport is, amelybe a politikai életre gyakorolt hatást is tartalmazná. A dolgozat témája szempontjából azonban a négypontos skála is megfelelő, mert a radikalizmus erősödését vizsgáljuk első sorban, így ebben a helyzetben nincs igazán relevanciája annak a kérdésnek, hogy sikerült-e elérnie a célját egy adott tiltakozásnak. Természetesen nem elhanyagolható szempont ez utóbbi sem, de meglátásom szerint ennek a dolgozatnak nem ez a fő témája.

9. ábra. A politikai tiltakozások darabszáma Budapesten, éves bontásban, 1−4-es skálán. 2000−2013. szeptember (db) Év 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

1. csoport 9 4 12 18 27 14 34 30 12 14 10 23 14 11

2. csoport 1 1 0 0 1 0 4 5 1 1 0 4 9 6

3. csoport 0 0 3 0 5 2 2 4 4 2 1 2 2 0

4. csoport 0 0 0 1 1 0 4 1 4 0 0 0 0 0

Összesen 10 5 15 19 34 16 45 40 21 17 11 29 25 17

Forrás: Az index.hu tudósításai és hírei alapján készített saját gyűjtés


401

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 402

sOMOdY RóBERT

Az alapvető hipotézis az, hogy a radikalizmus erősödött Magyarországon az őszödi beszéd hatására, így a tüntetésekkel ez úgy hozható összefüggésbe, hogy a politikai tiltakozások is radikálisabbak, hevesebbek lettek. A 9. ábra adataiból látszik, hogy a csoportosítás alapján melyik évben hány darab olyan tüntetés volt, amelyek hevülete magas értéket kapott. A táblázat adatait felhasználva összehasonlítható, hogy 2006 előtt és után mennyire voltak hevesek a politikai tiltakozások. Az összehasonlítás úgy végezhető el, hogy a csoportban szereplő tüntetések darabszámait súlyozzuk annak függvényében, hogy melyik csoportban szerepel. A 2. csoport kettes szorzót, a 3. csoport hármas, míg a 4. csoport négyes szorzót kap. Ezután az adott évben előforduló 2-es, 3-as, és 4-es csoport elemeit súlyozva összeadjuk, amelyet elosztunk az adott évben megtörtént tiltakozás összes darabszámával. Az így kapott értékeket a 10. ábra tartalmazza, ahol az arányszám mutatja meg, hogy a legalább kettes súlyozású tiltakozások milyen arányban voltak az összes tiltakozással. Minél nagyobb arányszámot kapunk, annál nagyobb hevülettel zajlottak le az adott évben a politikai tiltakozások. Ezután megnézzük ezek átlagait 2000−2005-ig, majd 2007 és 2013 között. Így tisztán megláthatjuk, hogy 2006 előtt, illetve után milyen hevületűek voltak a politikai tiltakozások.

10. ábra. A politikai tiltakozások hevessége Magyarországon, 2000−2013. szeptember Év

Arány

2000

0,2

2001

0,4

2002

0,6

2003

0,21

2004

0,62

2005

0,38

2006

0,67

2007

0,65

2008

1,43

2009

0,47

2010

0,27

2011

0,48

2012

0,96

2013

0,71

Forrás: Az index.hu tudósításai és hírei alapján készített saját gyűjtés [8. ábra: (2.csoport*2+3.csoport*3+4.csoport*4)/adott évre jutó tiltakozás]

402


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 403


2006-os évet azért nem veszem figyelembe az időszakok vizsgálatánál, mert véleményem szerint a forró ősz eseményei rendkívüli eseményként történtek meg, amelyre sem azelőtt, sem azóta nem volt példa a magyar történelemben a rendszertranszformáció után. Az arányok kiszámítása után jöhet a kettő időszak összehasonlítása, amely úgy történik, hogy a 2000−2005-ös időszakból származó arányokat összeadjuk, majd átlagoljuk. Ezt követően majd a 2007−2013-ig tartó periódussal is elvégezzük ugyanezt a számítást. Így a következő eredményeket kapjuk: 2000−2005: (0,2+0,4+0,6+0,21+0,62+0,38)/6=0,4 2007−2013: (0,65+1,43+0,27+0,48+0,96+0,71)/7=0,71 A kapott eredmények egyértelműen mutatják, hogy 2000 és 2005 között nagyjából minden harmadik politikai tiltakozáson történt valamilyen féle rendzavarás, míg 2007 és 2013 szeptembere között már minden másodikról elmondható ugyanez. Az tehát egyértelműen kijelenthető, hogy a politikai tiltakozások hevesebbek lettek 2006 után, de a darabszámuk nem emelkedett jelentősen. Így az a megállapítás helytálló, hogy a politikai tiltakozások Magyarországon radikálisabbak lettek az őszödi beszéd kiszivárgása óta eltelt időben.

2.7 A politikai diskurzus – az őszödi beszéd megjelenése parlamentben A politikai kultúrának szintén meghatározó elemei között tarthatjuk számon a politikai nyelvet, illetve a politikai diskurzust. A politikáról alkotott véleményt, gondolkodást nagyban meghatározza az is, hogy milyen fogalmakat használunk, illetve azokat milyen kontextusban értelmezzük. Jelen dolgozatban a politikai diskurzust is kutatva próbálom tovább elemezni azt a kérdést, hogy milyen hatása volt az őszödi beszédnek a magyar politikai kultúrára. Elsősorban azonban különbséget kell tenni a politikai nyelv és a politikai diskurzus között. Előbbi ugyanis többféle kontextusban használható, illetve konkrét definíciója nincs is. Érthetjük alatta, a politikusok beszédeit, politikai üzeneteket, esetleg plakátok szövegeit is. Ezzel ellentétben a politikai diskurzus alatt a politikai arénában folytatott politikai vitákat, politikai információkat értjük. Utóbbi inkább arra irányul, hogy a politikus mikor mit mond és mivel kapcsolatban. (MAZZOLENI, 2006) Az őszödi beszéddel összefüggésben is azt mutatja be a dolgozat, hogy vajon a politikai diskurzusban mennyire van jelen ez a politikai esemény. Más szóval, mennyire él velünk az őszödi beszéd, mekkora az idézettsége? A kérdésre a választ a politikusok beszédeiből, parlamenti felszólalásaiból kaphatjuk meg. A parlamenti felszólalások teljes szövege elérhető az BiBó ist ván szakkollégium

403

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 404

sOMOdY RóBERT

interneten, így megbízható forrásból lehet ezzel dolgozni. Az egyéb helyeken, például nagygyűléseken elmondott politikai beszédek elemzése sokkal nehezebb lenne, mert azoknak a pontos szövege nem minden esetben érhető el, így nem kaphatunk pontos képet az őszödi beszéd idézettségéről. A parlamentben pedig egy olyan megnyilvánulási formát igyekeztem keresni, amely viszonylag szabadabb, a beszélő maga határozhatja meg, hogy miről kíván beszélni. A választás a napirend előtti felszólalásokra esett. A napirend előtti felszólalások ellentétben az interpellációval vagy a kérdéssel, kötetlenebb műfaj. Előbbi kettő esetében csak adott kérdésre válaszolva lehet kifejteni a gondolatokat, illetve a politikusoknak általában az sem mindegy, hogy kitől egyáltalán mit kérdeznek. Alapvetően a kérdés témája határozza meg a választ, így ezeket a parlamenti műfajokat elvetettem és a napirend előtti felszólalásokra esett a választás. A napirend előtti felszólalás alkalmas a leginkább arra, hogy a közéleti, politikai kérdésekben a kormány-ellenzék szembenállása látványossá váljon. Magyarországon főképp ebben a formában nyilvános a kormány és az ellenzék összecsapása. (KÖRÖSÉNYI–TÓTH–TÖRÖK , 2007)

11. ábra. Az őszödi beszéd meg jelenése a napirend előtti felszólalásokban, 2006−2010 (db) Politikus Orbán Viktor (Fidesz)

Napirend

Őszödi

előtti felszólalás

beszédet említi

2

1

Pozitív

Negatív

0

1

Navracsics Tibor (Fidesz)

57

11

0

11

Semjén Zsolt (KDNP)

40

8

0

8

Dávid Ibolya (MDF)

49

5

0

5

Kuncze Gábor (SZDSZ)

20

0

0

0

Kóka János (SZDSZ)

43

1

1

0

Gyurcsány Ferenc (MSZP)

91

5

4

1

Lendvai Ildikó (MSZP)

24

1

1

0

Forrás: www.parlament.hu A 11. ábra tartalmazza a 2006−2010 közötti ciklusban a legismertebb kormánypárti és ellenzéki politikusok napirend előtti felszólalásait összesítve, illetve az őszödi beszéd szóba hozásának alkalmait. Amikor egy felszólaláson belül többször is elhangzott az őszödi beszéddel kapcsolatos gondolat, azt egy alakalomnak számoltam. Ezen belül elkülönítettem,

404


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 405


hogy pozitív vagy negatív szövegkörnyezetben hozták szóba. A jobban reflektorfényben lévő pártelnököket illetve frakcióvezetőket emeltem ki, mert a napirend előtti felszólalás mint műfaj főleg hozzájuk köthető. Az jól látható az adatokból, hogy az ellenzéki képviselők foglalkoztak inkább a témával, többnyire mint negatívumot, botrányt emelték ki. A napirend előtti felszólalásokat általában a frakciók vezetői szokták vinni, ezért érdemes kiemelni a Fidesz frakcióvezetőjét, Navracsics Tibort, illetve az MSZP-s Lendvai Ildikót. Előbbi az összes napirend előtti felszólalásaiban az őszödi beszéd előfordulási aránya elérte a 19%-ot, míg utóbbi esetében 4% volt. A legnagyobb ellenzéki párt frakcióvezetője ötször nagyobb arányban foglalkozott ezzel a témával, mint az MSZP-s Lendvai Ildikó. Természetesen azt sem szabad elfelejteni, hogy Navracsics Tibor közel háromszor annyi alkalommal kapott szót, mint az MSZP-s képviselőtársa, illetve az is torzító lehet, hogy Lendvai Ildikó csak 2009 áprilisáig töltötte be a frakcióvezetői posztot. Megállapítható, hogy a 2006 és 2010 közötti ellenzéki oldal az őszödi beszéd problémakörét az egyik fő támadási felületként kezelte, amelyet felhasználva rendszeresen Gyurcsány Ferenc és kormánya kapott bírálatot. A dolgozat szempontjából azonban fontosabb a 2010 óta eltelt időszak elemzése. A hipotézis ugyanis abból indul ki, hogy az őszödi a politikai diskurzusra is hatással van, ezáltal a 2010-es kormányváltás óta eltelt időszakot is meg kell nézni ebből a szempontból.

12. ábra. Az őszödi beszéd meg jelenése a napirend előtti felszólalásokban, 2010−2013. október (db) Frakcióvezetők:

Napirend

Őszödi

Pozitív

Negatív

előtti felszólalás beszédet említi Lázár János/Rogán Antal (Fidesz)

87

2

0

2

Harrach Péter (KDNP)

74

1

0

1

Mesterházy Attila (MSZP)

41

1

0

1

Vona Gábor ( Jobbik)

43

4

0

4

Schiffer András/Jávor Benedek (LMP)

71

5

0

5

Forrás: www.parlament.hu (Cikluson belüli váltások: Lázár Jánost Rogán Antal követte, míg az LMP soraiban Schiffer Andrást Jávor Benedek váltotta, majd ismét Schiffer András lett a frakcióvezető.)

A frakcióvezetők napirend előtti felszólalásait tekintve kijelenthetjük, hogy az őszödi beszéd megjelenése inkább a parlamentbe újonnan bekerülő pártoknak, a Jobbik illetve az BiBó ist ván szakkollégium

405

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 406

sOMOdY RóBERT

LMP politikusainak az egyik kritikai fegyvere. Meglepő módon, a Fidesz-KDNP koalíció ezzel a botránnyal már kevésbé törődik. Összehasonlítva az előző ciklussal, a Fidesz frakcióvezetői mindössze 2 alkalommal hozták fel a témát úgy, hogy összesen eddig 87 alkalommal kaptak szót, míg az előző ciklusban a frakcióvezető 57 alkalommal kapott szót és ebből 11 alkalommal foglalkozott az őszödi beszéddel. Ez a jelenség talán betudható annak, hogy jelenleg nincs olyan kiélezett küzdelem a hatalom birtoklásáért, mint korábban, ezért a Fidesz-KDNP megteheti, hogy nem ezzel a sok indulatot felkorbácsoló botránnyal támadja az MSZP-t. Az újonnan bekerülő LMP és Jobbik sokkal inkább foglalkozik ezzel a kérdéssel, bár náluk is csak minden 14. illetve 10. felszólalás szól az őszödi beszéddel kapcsolatos témáról. A Jobbik indulatokat generáló, a 2006 őszi eseményekkel egyébként gyakran foglalkozó pártként az őszödi beszéd mellett nem is mehet el szó nélkül. Gyakorlatilag a magyarországi radikalizmus megerősödésének az egyik fő oka lehet e beszéd kiszivárgása, illetve 2006 óta is a Jobbik előszeretettel viszi a politikát az utcára tiltakozások, felvonulások, demonstrációk formájában. A mozgalomnak gyakorlatilag politikai értelemben hasznot hozott a botrány, hiszen az őszödi beszéd kiszivárogtatása utáni első választáson, 2009-ben az EP választáson a Jobbik a harmadik legjobb eredményt érte el úgy, hogy ekkoriban még parlamenten kívüli párt volt. Ezzel szemben az LMP inkább teljesen új vonalat képvisel az országgyűlésben, és élesen kritizál minden ellenzéki pártot is. Ebből kifolyólag az őszödi beszéd is mint botránytéma jelenik meg náluk, ezáltal is hangsúlyozva a kritikai hangvételt az elmúlt évek politikai elitjével szemben. A Jobbik és az LMP ilyen értelemben még nem fejthette ki a parlamenti közegben a véleményét a beszéddel kapcsolatban, így ezt most teszik meg, amikor tagjai az országgyűlésnek. Összességében megállapíthatjuk, hogy a politikai diskurzusban az őszödi beszéd mint politikai botrány jelen van, de igazán meghatározóvá nem vált. Az újonnan a parlamentbe kerülő Jobbik és LMP frakcióvezetőinek a napirend előtti felszólalásaiban gyakrabban jelenik meg, de ez önmagában még nincs hatással a politikai diskurzus alakulására. Véleményem szerint abban az esetben, ha a Fidesz vagy az MSZP jelenleg is viszonylag sokszor foglalkozna az őszödi beszéddel, akkor mondhatnánk, hogy a politikai diskurzusra hatással volt a beszéd. A politikai kultúrának erre a szegmensére tehát az én meglátásom szerint nincs hatással az őszödi beszéd, mert inkább a pártpolitikában van jelentősége, még pedig olyan szempontból, hogy ki hogyan viszonyul hozzá. A Jobbik és az LMP mellett a Demokratikus Koalíciót emelhetném még ki mint egy olyan pártot, amely az alapvető filozófiáját magából az őszödi beszédből vezeti le és ellentétben másokkal, pozitívumként, igazságbeszédként tekint rá.

406


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 407


3. Összegzés 3.1. A dolgozat eredményeinek összefoglalása A politikai kultúra olyan elemeivel foglalkozott a dolgozat, amelyekre az őszödi beszéd hatással lehetett, illetve igyekezett bemutatni a politikai szféra néhány olya részét, ahol tapasztalható a továbbélése. A magyar politikai kultúra alapjaiban persze nem változott meg az elmúlt időszakban, de az megállapítható, hogy új elemekkel gazdagodott. Gondoljunk például a tüntetések hevületének erősödésére, vagy az új parlamenti pártok politikai diskurzusaira. Alapvetően a dolgozat igyekezett körbejárni a témát, és egy nagyobb áttekintést adni arról, hogy az őszödi beszéd hogyan is alakította a politikai kultúrát Magyarországon. A politikai kultúra minden releváns szegmenseit igyekezett végigvenni és olyan kérdésekre választ adni, hogy volt-e egyáltalán hatása az őszödi beszédnek. Azt gondolom, hogy minden feltevést sikerült megválaszolni. Egyeseket sikerült alátámasztani, másokat cáfolni. Ezeket a feltevéseket ismét röviden összegezhetjük pontokba szedve: 1) A jobboldali pártok megerősödtek, ezen belül is a radikális jobboldal az őszödi beszéd kiszivárogtatása után. Azt gondolom ezt a hipotézist részben sikerült igazolni, hiszen a Fidesz népszerűsége 2006 után kezdett el lényegesen emelkedni, amely elvezetett a 2010-es győzelemhez. A Jobbik pedig a 2009-es EP választásokon szerepelt meglepően jól, illetve 2010-ben sikerült is bekerülnie a parlamentbe ahol a harmadik legnagyobb frakciót alakíthatta meg. 2) A baloldali politikusok népszerűségének csökkenése. Ezt egyértelműen sikerült cáfolni, mert bár enyhe csökkenést észrevehettünk az 5 legnépszerűbb baloldali politikus népszerűségi indexének az átlagában, ez a jelenség nem volt számottevő. 3) A politikai szkepticizmus erősödése, a politikai intézményekbe vetett bizalom csökkenése. A politikai intézményekbe vetett bizalom nem hozható szorosan összefüggésbe az őszödi beszéddel, mert 2010-ben emelkedni kezdtek ezek a mutatók, illetve azóta sem csökkentek vissza a 2006−2010 közötti szintre. A rendkívül alacsony bizalom a politikai intézményekben csak átmenetinek volt mondható 4) Több politikai tiltakozás van a 2006-os forró ősz eseményei óta. A hipotézist sikerült cáfolni, hiszen nem lett több a politikai tiltakozások száma 2006 BiBó ist ván szakkollégium

407

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 408

sOMOdY RóBERT

után. Azt sikerült bizonyítani, hogy inkább 2006−2007-ben volt kiugróan magas a tüntetések száma, egyébként nem lett számottevően több. 5) A politikai tiltakozások hevesebbek lettek. Ez a hipotézis sikeresen megállja a helyét, ugyanis bár több nem lett mennyiségileg a tiltakozás, de azok durvábbak lettek. Több lett a forgalmat zavaró illetve a rendőrséggel is konfliktusba kerülő tüntetés, többször kell előállítani személyeket az ilyen típusú rendezvényeken. 6) A politikai diskurzusban gyakran jelenik meg az őszödi beszéd. Ezt a hipotézist részben sikerült csak cáfolni, ugyanakkor az mondható, hogy inkább a cáfolat irányába mutat, mert 2010 óta csak az új pártok foglalkoznak többet a témával, a Fidesz és az MSZP kevésbé jön elő vele ma már. Azt gondolom, hogy a dolgozat alapján megállapítható, hogy az őszödi beszéd, bár rendszeresen jelen van a pártpolitikai, politikai életben, de magára a kultúrára gyakorolt hatása már kevésbé releváns. Ennek ellenére azt mondhatjuk, hogy a kultúrára gyakorolt hatását vizsgálni fontos volt, hiszen korábban senki sem foglalkozott a témával komplex módon. A beszéd kormányzati kommunikációját, illetve a politikai tiltakozásokra gyakorolt hatását már tanulmányozták korábban külön-külön is, de ebben a formában még nem. Ebben a dolgozatban összefoglalóan igyekeztem a beszéd hatásait vizsgálni, ezért a politikai kultúra több elemét elemeztem külön-külön. A dolgozat elején felvetett hipotézisek közül hiánytalanul a politikai tiltakozások hevességére gyakorolt hatását sikerült egyértelműen bizonyítani. A politikai diskurzusra, a politikai intézményekbe vetett bizalom alakulására, illetve a jobboldali pártok megerősödésére gyakorolt hatását sikerült szintén részben igazolni. Ezzel ellentétben cáfolásra került a baloldali politikusokról kialakuló képre gyakorolt negatív hatása, illetve a politikai tiltakozások darabszámának a növekedése. Összességében nézve azt mondhatjuk, hogy bár a cáfolt hipotézisek száma eléri a kettőt, azt nem mondhatjuk, hogy a dolgozat nem hozott újítást, mert a cáfolás is lehet éppen annyira erős legitimáló érv, főleg ha abból indulunk ki, hogy a hétköznapi politikai diskurzusokban sokszor jelen vannak ezek az állítások. Summa summarum, a dolgozat sikeresen vizsgálta az őszödi beszéd és a magyar politikai kultúra kapcsolatát. Azt is bebizonyította, hogy van hatása az őszödi beszédnek, bár nem meghatározó a politikai kultúra szemszögéből. Azt gondolom, hogy ennek a tézisnek a részleges igazolása is értékessé teheti a dolgozatot, hiszen a politikai életben ez az esemény a mai napig sokszor megjelenő motívum.

408


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 409


3.2. Értékelés, konklúziók A kutatás közben általában egyre csak több és több kérdés és probléma merült fel, ezáltal egyre több irányba is kezdett tartani a dolgozat témája. Az belátható, hogy a téma elég nagy, de igyekeztem megválaszolni a releváns kérdéseket, illetve olyan módszertannal dolgozni, amely megállja a helyét. Az alapvető kérdésünk, hogy van-e hatással a magyar politikai kultúrára az őszödi beszéd, azt gondolom, hogy azzal a módosítással igaz, hogy vannak olyan elemei – gondolok itt főképp a tiltakozások hevületének elemzésére – amelyek egyértelműen 2006-ot követően radikalizálódtak. Alapjaiban maga az őszödi problémakör a politikai kultúránknak kevésbé lett része, inkább a pártpolitikai csatározások területén van jelen. Erre a legjobb példa talán a Demokratikus Koalíció, amely a mai napig mintegy alapító beszédként tekint az őszödi beszédre. Ez utóbbi is arra példa, hogy a pártpolitikában meghatározó az őszödi beszéd mint politikai esemény. Fontos kérdésnek tartom, hogy azok a hatások, amelyeket az őszödi beszédnek tulajdoníthatunk, mennyire pozitívak, illetve negatívak. Azt gondolom, hogy értékmentesen nem lehet a kérdést megválaszolni, ezért ebből a szempontból nem kívánom értékelni a dolgozatot. Azáltal, hogy hevesebbek lettek a tüntetések, mondhatnánk azt is, hogy egy mellékkutatással alátámaszthatnánk, hogy így a céljukat is magasabb arányban érték el, így a polgári tiltakozás, mint a demokráciák egyik fontos ismérve, magasabb szintre lépett, de ennek pontosan az ellenkezőjét is joggal lehetne állítani. Összességében úgy vélem, hogy az őszödi beszéddel kapcsolatban sok olyan találgatás, feltevés van jelen a politikai közösségben, amelyek nem feltétlenül bizonyulnak igaznak. Ez a dolgozat ezeket az állításokat próbálta meg alátámasztani vagy cáfolni. Születtek meglepő eredmények is, de azt gondolom, hogy az előzetes hipotézisek cáfolása legalább annyira fontos, mint az igazolásuk. A magyar politikai kultúráról egy áttekintést adó, meghatározott elméleti keretek között mozgó dolgozatnak viszont ez is a feladata.


409

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 410

sOMOdY RóBERT

Felhasznált irodalom • ALMOND, Gabriel A.–JR POwELL, G. BINGHAM–STROM, KAARE–DALTON, RUSSEL: Összehasonlító politológia. Fordította: Béndek Péter Budapest, 2006, Osiris • ALMOND, Gabriel A–VERBA, Sidney: A politikai kultúra vizsgálatához. In: Tudományos szocializmus füzetek 69. Polgári elméletek a pártokról és a politikai magatartásról. Szerk.: Forgács Imre, Budapest, 1982, Művelődési Minisztérium Marxizmus-Leninizmus Oktatási Főosztálya • ALMOND, Gabriel A.–VERBA, Sidney: The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Boston, 1965. Little, Brown and Company • BARNES, Samuel–KAASE, Max: Political Action. Mass Participation in Five Western Democraties. Beverly Hills, 1979, Sage • CSORBA József–FRICZ Tamás–SZENTPÁLY-JUHÁSZ Miklós: Társutasok az őszödi úton. Budapest, 2008, Kairosz Kiadó • DEBRECZENI József: A 2006-os ősz. Budapest, 2012, De.hukönyv • ENYEDI Zsolt–KÖRÖSÉNYI András: Pártok és pártrendszerek. Budapest, 2001, Osiris • FÁBIÁN Zoltán–ZÁVECZ Tibor–PÁTHY-DENCSŐ Blanka: A pártok népszerűségének változása Magyarországon, 1990−2010. In: Társadalmi riport 2010. Szerk.: Kolosi Tamás, Tóth István György, Budapest, 2010, TÁRKI. • HUNTINGTON, Samuel P.: A civilizációk összecsapása és a világrend átalakulása. Fordította: Gázsity Mila, Gecsényi Györgyi, Puszta Dóra. Budapest, 1998, Európa könyvkiadó • HüVELY István: Pártmozgások a magyar demokráciában. In: Politika és társdalom. Tanulmányok. Szerk.: Bayer József. Budapest, 2002, MTA Politikai Tudományok Intézete • KENDE Péter: Politikai kultúra, civil társadalom, elit. In: Mi a politika? Bevezetés a politika világába. Szerk.: Gyurgyák János, Budapest, 1999, Osiris • KERN Tamás–SZABÓ Andrea: A politikai közéleti részvétel alakulása, 2006−2010, Megjelent: Tardos Róbert, Enyedi Zsolt és Szabó Andrea (szerk.): Részvétel, képviselet, politikai változás. Budapest: Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, 2011, 17−56. oldal (http://www.valasztaskutatas.hu/kiadvanyok/rkpv/reszvetel-kepviselet-politikai-valtozas-1/kern-tamas-2013-szabo-andrea-a-politikai-kozeleti-reszvetel-alakulasa-magyarorszagon-200620132010Letöltés ideje: 2013. november 27.) • KISS Balázs: Botrány, spin, válság – Az Őszödi beszéd kormányzati kommunikációja. In: Magyarország politikai évkönyve 2006-ról. Szerk.: Kurtán Sándor. Budapest, 2007, Demokrácia Kutatások Magyar központja • KÖRÖSÉNYI András–TÓTH Csaba–TÖRÖK Gábor: A magyar politikai rendszer. Budapest, 2007, Osiris

410


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 411


• KREKÓ Péter–JUHÁSZ Attila–MOLNÁR Csaba: A szélsőjobboldal iránti társadalmi kereslet növekedése Magyarországon. In: Politikatudományi szemle, XX. évfolyam, 2011/2. szám, Budapest, 2011, L”Harmattan Kiadó (http://www.poltudszemle.hu/szamok/2011_2szam/kjm.pdf Letöltés ideje: 2013. december 1.) • KURTÁN Sándor: Politikai kultúra. In: Politika és politikatudomány. Szerk.: Gallai Sándor, Török Gábor. Budapest, 2003, Aula kiadó • LIPSET, Seymour Martin: Homo Politicus. A politika társadalmi alapjai. Fordította: Turai Tamás. Budapest, 1995, Osiris • LIPSET, Seymour Martin–ROKKAN, Stein: Cleavage Structures, Party Systems and Voter Alignments. New York, 1967, The Free Press • MAZZOLENI, Gianpietro: Politikai kommunikáció. Fordította: Szokács Kinga. Szerkesztette: Kiss Balázs. Budapest, 2006, Osiris • MIKECZ Dániel: Az ellenállás kultúrája. Kultúra, identitás a mozgalomkutatás irodalmában. In: Politikatudományi szemle, XIX. évfolyam, 2010/2. szám, Budapest, 2010, L’Harmattan Kiadó (http://www.poltudszemle.hu/szamok/2010_2szam/2010_2_mikecz.pdf Letöltés ideje: 2013. december 1.) • GAZSÓ Tibor, G. FODOR Gábor, STUMPF István: Őszöd Árnyékában. Budapest, 2007, Századvég kiadó. • PYE, LUCIEN: Politics, Personality and National Building: Burma’s Search for Identity. New Haven, 1962, Yale University Press • SCHMITT, CARL: A politikai fogalma. Válogatott politikai- és államelméleti tanulmányok. Fordította, szerkesztette és az utószót írta: Cs. Kiss Lajos. Osiris – Pallas Stúdió – Attraktor. Budapest, 2002. • SCHÖPFLIN György: Az identitás dilemmái. Kultúra, állam, globalizáció. Fordította: Kovács Zoltán. Máriabesenyő–Gödöllő, 2004, Attraktor • SIMON János: A politikai kultúra. In: A politikatudomány arcai. Szerk.: A. Gergely András, Bayer József, Kulcsár Kálmán. Budapest, 1999, Akadémiai kiadó • SMUK Péter: Magyar közjog és politika 1989−2011. Budapest, 2011, Osiris. • SZABÓ Andrea: Politikai tiltakozások Magyarországon 1993, 2003. ELTE ÁJK Politikatudományi Intézet, Doktori Iskola, PHD-értekezés, 2008 (http://www.ajk.elte.hu/file/POLDI_Szabo_Andrea_dis.pdf Letöltés ideje: 2013. november 22.) • SZABÓ Máté: A „forró ősz” 2006-ban Budapesten – Értelmezési kísérlet politológiai-politikai, szociológiai szempontból. In: Magyarország politikai évkönyve 2006-ról. Szerk.: Kurtán Sándor. Budapest, 2007, Demokrácia Kutatások Magyar központja BiBó ist ván szakkollégium

411

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 412

sOMOdY RóBERT

• SZABÓ Máté: Globalizáció, regionalizmus, civil társadalom. Budapest, 2004, Századvég • SZABÓ Máté: Társadalmi mozgalmak és politikai tiltakozás. Budapest, 2001, Rejtjel • VARGA Tamás: A politikai kultúra fogalma és értelmezései a magyar politikatudományban. In: Politikatudományi Szemle. 1997/3. szám. (http://www.poltudszemle.hu/szamok2/1997/1997_3szam/varga.pdf Letöltés ideje: 2014. április 19.) • wEBER, Max: Politikai szociológia. Politikai közösségek. Az uralom. Fordította: Erdélyi Ágnes. Budapest, 2009, Helikon

412


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 413

válságkoRmánYzás és válságkommunikáció

sZEdLáK BáLinT

Válságkormányzás és válságkommunikáció A Bokros-csomag(olás) 1 1. Bevezetés Ezen tanulmány két fő részből áll, egy rövidebb elméleti alapozásból, amely a válsághelyzetben való kormányzás körülményeit mutatja be, illetve egy hosszabb, gyakorlati részből, ami a Horn-kormány 1995-ös költségvetési kiigazítását vizsgálja meg a korábban bemutatott elmélet szemszögéből. A témaválasztást indokolja mindenekelőtt az, hogy a hazai politikatudományi szakirodalom a válságkezelés, válságmenedzselés témakörben meglehetősen szegényes. Jelentős mennyiségű könyv, tanulmány foglalkozik politikai kommunikációval, a politikai diskurzussal, néhány a politikai válsággal, azonban hiányoznak azok az átfogó források, amelyek témája, hogy milyen nehézségekkel, megváltozott körülményekkel néz szembe egy válságkezelő kormány. Aki a hazai irodalomban keresi a receptet az előbb említett kérdésekre, annak más tudományterületekhez kell segítségért fordulnia. A vállalatgazdaságtan szakirodalma foglalkozik a vállalatok működésével krízishelyzetben, a nemzetközi gazdaságtan és a makrogazdaságtan válaszokat nyújt a gazdasági válságok kezelésének megoldási lehetőségeivel kapcsolatban, a kommunikációtudomány pedig érdemben foglalkozik kríziskommunikációval, de ezen irodalmakat olvasván mégis nehéz egyértelmű és koherens képet kapni arról, hogy mi a követendő út egy válsághelyzetben az országot vezető kormányzat számára. Ez a tanulmány nem alkalmas arra, hogy ezt a hiányt megszüntesse, erre nem is vállalkozik. Célja sokkal inkább az, hogy a nemzetközi szakirodalom idevágó részének rövidebb ismertetése után, az alapján, megvizsgáljon egy konkrét hazai esetet, majd mindebből a jövőben is hasznosítható következtetéseket vonjon le. A témaválasztást indokolja továbbá, hogy a válságok állandóan visszatérő szereplői a modern kor történelmének, így a válságkezeléssel kapcsolatos tudás is újra és újra aktualitást

1

A dolgozat a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Politikatudományi Szekciója 3. tagozatában szerepelt. Konzulens: Dr. Tóth Csaba egyetemi adjunktus


413

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 414

sZEdLáK BáLinT

nyer. Nem kell messzire mennünk ennek az állításnak a bizonyítására. Csak a hazai példáknál maradva, a tanulmány középpontjában álló 1995-ös események óta láthattunk a gazdasági válságot kisebbségi kormánnyal hatásosan kezelni nem tudó, így lemondani kényszerülő miniszterelnököt, vagy kormányát „válságkezelő, technokrata kormányként” feltüntető kormányfőt. Bár Magyarország a rendszerváltás óta főként gazdasági válsághelyzetekkel találkozott, a válságok széles tárháza okozhat problémákat a mindenkori kormányzat számára. A nemzetközi szakirodalom visszatérő példái között találhatunk terrortámadás, természeti katasztrófa, ipari baleset és egy sor egyéb esemény által okozott komoly krízishelyzeteket, amelyek során a kormányoknak tudásuk legjavát kell nyújtaniuk, ha el akarják kerülni a cselekvésképtelenség, a hozzá nem értés látszatát, ezáltal a támogatottságuk radikális csökkenését. A tanulmány hipotézise az, hogy a válságkezelő kormányzat számára a megfelelő kommunikáció, a válságmenedzselés „eladása” a választópolgárok felé legalább annyira fontos, mint maguk a konkrét lépések. A tanulmányban szereplő gyakorlati példára vonatkoztatva pedig az, hogy a Horn-kormány a „Bokros-csomag” végrehajtása alatt elszenvedett népszerűségvesztés jelentős részét elkerülhette volna, ha a válságkezelés során következetesen képvisel egy, az adott helyzetre kidolgozott, professzionális kommunikációs stratégiát.2 Fontos leszögezni, hogy a tanulmány nem azt tételezi fel és igyekszik bebizonyítani, hogy az adott kormány kommunikációért felelős szakemberei inkompetensek voltak, hiszen sem a rendszerváltás után újjáébredő, ekkor még gyerekcipőben járó magyar politikatudomány, sem az akkor még a mostanihoz képest sokkal szegényesebb külföldi szakirodalom nem állt azon a szinten, hogy annak alapján egy mai szemmel professzionálisnak nevezhető válságkommunikációhoz megfelelő know-how-t nyújtson. A tanulmányban használt források java része is jóval az adott időszak után született, így a megfogalmazott következtetések sem számon kérhető kritikák, sokkal inkább a tanulást segítő, a jövőben is felhasználható állítások kívánnak lenni. A módszertan már kirajzolódott az előző bekezdésekből, azonban az elméleti rész még magyarázásra szorul. A válságkezelés külföldi szakirodalmának túlnyomó része a hazaihoz hasonlóan szintén nem a politikatudomány, hanem a vállalatgazdaságtan és a kommunikációtudomány terméke. A legtöbb ezek közül nem, vagy csak korlátozottan felhasználható politikai válságkezelésre, ráadásul a tanulmányok legnagyobb része egyáltalán nem nyújt át-

2

A Magyar Nemzet április 29-i számában megjelent, Gallup Intézet által készített közvélemény kutatás adatai szerint az MSZP támogatottsága a teljes népesség körében 1995. február és áprilisa között 38%ról 24%-ra csökkent. Ugyanezen időszak alatt az SZDSZ támogatottsága 24%-ról 17%-ra változott.

414


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 415


fogó elemzést, csupán egy részterületre koncentrál, például a válságkommunikációra, vagy a krízishelyzet szülte kiélezett döntési helyzetekre. A részterületre való koncentráltság a témában meglévő politikatudományi művekre is igaz, létezik azonban egy könyv formájában kiadott, hosszabb terjedelmű alkotás, amely meglehetősen komplex képét rajzolja fel a politikai válságkormányzás mikéntjének. (ARJEN B OIN, PAUL ’ T HART, ERIC STERN, BENGT SUNDELIUS (2005): The Politics of Crisis Management, Public Leadership under Pressure, Cambridge University Press (Cambridge). A négy szerzőnek egyenként is több tanulmánya született a témában ennek a műnek a publikálása előtt, ebben a kötetben arra tettek kísérletet, hogy a kérdéskörben már létező, a politikatudomány és egyéb tudományok szakirodalmát felhasználva, egy olyan művet alkossanak, amely a teljes válságfolyamat alatt mutatja be a politikacsinálókra ható folyamatokat, az előttük álló döntéseket. Éppen emiatt a komplexitás miatt döntöttünk úgy, hogy ezt a tanulmányt választjuk az elemzés alapjának és iránytűjének. Az elméleti fejezet tehát nagyobb részt az említett könyvre épül, a tanulmány témája szempontjából releváns részek hangsúlyosabb bemutatásával, kisebb részt további forrásokból merített kiegészítésekre támaszkodik.

2. A kríziskormányzás elméleti alapjai Ahogy az a bevezetésben kifejtésre került, a tanulmány elméleti fejezetének gerincét a következő könyv adja: Arjen Boin, Paul ’t Hart, Eric Stern, Bengt Sundelius (2005): The Politics of Crisis Management, Public Leadership under Pressure, Cambridge University Press (Cambridge). A könyv logikus felépítésének megtartása remek lehetőséget ad arra, hogy a gyakorlati példákat az elméletre „rávetítve”, azok egészében legyenek vizsgálhatóak. Az egyéb források mellett, saját, jórészt hazai példákkal igyekszünk szemléltetni az egyes fogalmakat, jelenségeket.

2.1 Válság „Akkor beszélünk krízisről, amikor a politikacsinálók érzékelése szerint, komoly fenyegetés éri egy rendszer alapvető értékeit és normáit, így az idő szorításában és bizonytalan körülmények között szükséges létfontosságú döntések meghozatala.”3 Ebből a definícióból három alapvető eleme bogozható ki a politikai krízisnek: fenyegetés, bizonytalanság, sürgősség. A fenyegetés itt mindarra vonatkozik, amit a közösség, amelyről szó

3

BOIN, HART, STERN, SUNDELIUS, 2005, 2. o. BiBó ist ván szakkollégium

415

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 416

sZEdLáK BáLinT

van, értékként ismer el. Jelen tanulmány témáját tekintve elsőként a jólétet emelhetjük ki, hiszen gazdasági válság esetén ezt éri közvetlenül a fenyegetés, ez teszi az állampolgár számára érzékelhetővé, így fontossá a krízist, hiszen a tét a lakosság mindennapi életszínvonala. Terrortámadás okozta válság esetén a biztonság, országos járvány esetén pedig az egészség a közvetlenül érintett érték. Nem elhanyagolható a fenyegetettség mértéke természetesen, hiszen néhány embert érintő kisvállalkozás csődje, egy-két ember halálát hozó járvány, illetve bűncselekmény esetén nem beszélhetünk válságról, mivel a társadalom egésze nem érzékel jelentős fenyegetettséget. A bizonytalanság a következő kulcstényező és könnyen belátható, hogy miért. Nem beszélhetünk válságról abban az esetben, ha mind az állampolgárok, mind a vezetők pontosan tudják, hogy milyen lépésekre van szükség és ezek a lépések milyen hatást fognak kiváltani. A 9/11-es események első óráiban, napjaiban a legöldöklőbb épp a teljes bizonytalanság volt. A lakosságnak nem volt információja arról, hogy mi történt. Megtámadták az országot? Ki? Mekkorák a veszteségek? Várhatóak további támadások? Hasonló kérdések sorát tudnánk megfogalmazni, amire az Egyesült Államok lakossága, sőt a politikai döntéshozók sem tudták a választ. A kormányzatra a feladatok tömkelege nehezedett: megérteni a helyzetet, meghozni a szükséges lépéseket, továbbá mindezt kommunikálni a lakosság felé. Nem véletlen, hogy a 9/11-es terrortámadás azóta is, a politikai kríziskezelés legtöbbször hivatkozott példája. A harmadik alapeleme a válságnak a sürgősség. A klímaváltozás egyszerre hordoz fenyegetést az emberiség számára és bizonytalanságot is, hiszen csak nagyvonalakban megjósolható, hogy hosszútávon milyen következményekkel járhat a jelenség, ugyanakkor abban nincs vita a szakértők többsége közt, hogy erősen negatív hatásokat hozhat magával. A klímaváltozást mégsem kezeljük válságként, mivel a Föld túlnyomó részén nem ma, nem a következő évben, hanem jóval hosszabb távon okozhat döntő változásokat. A tanulmány témája kedvéért mindezt gazdasági kérdéskörben szemléltetve jó példa lehet a hazai nyugdíjrendszer. Tényként kezeljük, hogy az elöregedő társadalom számára a jelenlegi rendszer hosszú távon nehezen fenntartható, ugyanakkor nem kezeljük válságként. Fenyegetés, hiszen a nyugdíjaskor felé sodródó korosztályok egzisztenciája kerül veszélybe, és bizonytalanságot is szül, elég csak a sokszor hallott „nekem már nem lesz nyugdíjam” mondatra gondolni. Ugyanakkor, ahogy a klímaváltozás esetén, itt is a sürgősség faktor hiányzik. A nyugdíjrendszer működésképtelenné válása nem a következő néhány év kérdése, emiatt nem beszélünk ebben az esetben krízisről.

2.2 Válságkezelés: helyzet és feladat A fentiekben tehát tisztázásra került, hogy mit nevezhetünk válságnak, a következő lépés, hogy megértsük, milyen helyzetbe kerül a politikai vezetés válság esetén. Válsághelyzetben

416


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 417


a lakosság a kormányzatra tekint, és feladatok sorát várja el, hiszen önmaga nem képes kezelni a krízist. „Azt várjuk el a kormányzattól, hogy hárítsa el a fenyegetést, vagy legalábbis minimalizálja a kárt, amit a válság okoz. Ki kell, hogy vezessenek bennünket a krízisből, el kell magyarázzák, hogy mi történt és meg kell győzzenek róla, hogy nem fordulhat elő többet.”4 Sorban tehát: fenyegetés elhárítása/károk minimalizálása, történések megértetése a közvéleménnyel, konzekvenciák levonása révén felkészülés a jövőre. Ezt a többlépcsős cselekvést várja el tehát a megbízó a megbízottól, az állampolgárok a kormányzattól, ebből vezethető le mindaz, amit ez a tanulmány válságkezelés, válságkormányzás néven tárgyal. A megbízás azonban nem egyszerű, a három feladat további részekre bontható, a megértés és elemzés szempontjai miatt pedig a későbbiekben kisebb részegységekben fogjuk tárgyalni a feladatokat. Ahhoz, hogy a politikai vezetés cselekedni tudjon, szükség van mindenekelőtt arra, hogy a lehetőségekhez és az idő szűkéhez mérten megfelelő képet kapjon a válság mibenlétéről. Azon túl, hogy a tájékozódás válsághelyzetben nem lehet teljes körű, a meghozandó döntések sem látszanak egyértelműen, hiszen a nyugalmi helyzettel ellentétben jóval kevesebb idő áll rendelkezésre, hogy felmérhetőek legyenek az egyes döntési alternatívák hatásai. Továbblépve az elvárt cselekvési sor második elemére, azt kell látnunk, hogy a kommunikáció is nehezebb a vezetők számára. Egyrészről mivel ők sem látnak teljesen tisztán, nem minden esetben képesek kielégíteni a közvélemény információigényét, amivel máris eljutunk a következő problémához: ha a politikai vezetés képtelen megfelelő minőségű és mennyiségű információt nyújtani a lakosságnak, akkor az alternatív információforrások után néz. Az alternatívák pedig léteznek, demokráciákról beszélve elég csak az ellenzéki pártokra gondolni. Amennyiben a kormányzat elveszti az információfölényt, amivel a válság kirobbanásakor rendelkezik (épp abból kifolyólag, hogy a polgárok tőle várják a megoldást), akkor azzal kell szembenéznie, hogy a problémák és megoldások elmagyarázásának lehetősége az ellenzékhez kerül, ez pedig súlyosan elhiteltelenítheti a döntéshozót, ami a népszerűségvesztés által azzal is járhat, hogy veszélybe kerül a válságkezelés sikeressége. Hasonló feladattal néz szembe az elit a harmadik cselekvési folyamatban, amikor azt igyekszik bizonyítani, hogy lezárta a válságot és a levont következtetésekből meghozta azokat a változtatásokat, amelyek kizárják, hogy hasonló események újra bekövetkezhessenek. Fontos felhívni a figyelmet még egy, a politikai vezetés feladatát nehezítő jelenségre: „A kríziskezelés egyre csak nehezedik. A demokratikus kontextus változott az utóbbi évtizedekben.

4


417

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 418

sZEdLáK BáLinT

Elemezők egyetértenek abban, hogy a lakosság és a politikusok egyaránt jobban félnek és kevésbé képesek tolerálni a nagyobb egészséget, biztonságot és fejlődést veszélyeztető fenyegetéseket.”5 Megint egy, a tanulmány szempontjából releváns példával élve, közismert, hogy a rendszerváltás előtt álló magyar társadalom többsége a demokráciát a nyugati jóléttel azonosította, a rendszerváltozás utáni korszak talán legnagyobb csalódása az volt, hogy az életszínvonal nem nőtt, sőt az első években rohamosan csökkent. Elképzelhető, hogy ebben a hangulatban mennyire megértő és elfogadó a lakosság, amikor a politikai vezetés azzal áll elé, hogy a jelenlegi csalódást okozó életszínvonal sem tartható, megszorításokra van szükség a szociális kiadások terén.6

2.3 Kríziskormányzás: öt kritikus feladat Öt részre bontható a kormányok előtt tornyosuló feladathalmaz válságok esetén. A következőkben ennek az öt feladatnak a részletesebb bemutatására kerül sor, terjedelmében a szerint súlyozva, hogy mennyire hasznosak és vizsgálhatók azok a tanulmány gyakorlati részében végigvitt példa számára.

2.3.1 Megértés (sense making) A válságok gyakran nem egyértelműek. Nem nagyobb, maguktól értetődő jelenségként jelentkeznek, hanem lassan manifesztálódnak. Így a politikai vezetés első feladata nem is a kezelésük, hanem a megértés. A 2008-as gazdasági válság első időszakában még egyáltalán nem volt azonosítható, hogy milyen hatással lesz az hazánkra. A szakértők közül is többen úgy gondolták, hogy reális az esélye annak, hogy Kelet-Közép-Európát nem fogja komolyabban érinteni.7 Ahogy korábban már bemutatásra került, válsághelyzetben az idő kulcstényező, tehát minél előbb érti meg a kormányzat a krízis súlyosságát, annál előbb tudja meghozni a szükséges lépéseket. „A krízisek jelentős mértékben – néhányak szerint teljes egészében – szubjektíven konstruált fenyegetések: ahhoz, hogy válságról beszéljünk, a szereplők tekintélyes mennyiségének egyet kell értenie abban, hogy a fenyegetés létezik, és azonnal kezelni kell. Az a folyamat, amely során egy csoport, szervezet, vagy társadalom arra a konszenzusra jut, hogy válság van, elég titokzatos. 5

BOIN, HART, STERN, SUNDELIUS, 2005, 8. o. A Bokros-csomag bejelentésekor márpedig ez volt a helyzet. A pénzügyminiszter a Magyar Nemzetnek adott interjúban így fogalmazott: „a koraszülött jóléti államnak a megnyirbálása elkerülhetetlen”. (Magyar Nemzet 1995. március 24.) 7 BOD Péter Ákos (2011): Gazdaságpolitikai döntések válságos időkben, A magyar eset (2009-2010), Századvég kiadó (Budapest) 6

418


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 419


Néhány láthatólag egyértelmű fenyegetés tökéletesen ignorálásra kerül, míg más viszonylag kisebb fenyegetések erősen magával tudják ragadni a társadalmat meglepően hosszú időn keresztül.”8 Kisebb csoportok, amelyek felismerni vélik a fenyegetést, gyakran képtelenek megszerezni a felismerésükhöz a konszenzust. Ezáltal könnyen marginalizálódhatnak a vezető eliten belül, a főbb döntéshozók így csak akkor szembesülnek a válsággal, amikor az már teljesen nyilvánvaló. Gyakran pedig ellenérdekek hatnak a válságot felismert szereplők elnyomásában. Könnyen lehet, főleg koalíciós kormányzat esetén, hogy jelentős csoportok érdekeltek egy téma napirenden tartásában, aminek ártana a kisebb hatalmú erők által kifejtett válságérzékelés. Ebben az esetben is marginalizálódik a válságot helyesen észlelt csoport, a kormányzat pedig elveszíti az esélyét, hogy idejében felismerje a veszélyt és cselekedjen.

2.3.2 Döntéshozás (decision making) A válsághelyzetben való döntéshozással kapcsolatos szakirodalom túlnyomó része a vezetőkre nehezedő hatásokra, a stresszhelyzetre, a vezető szűk környezetében jelentkező negatív hatásokra fókuszál. Olyan területekre, amelyekre külső szemlélőként kevés belátásunk van. Egy rövidebb, átfogó képet igyekszünk adni a vezetést érő hatásokról, majd az intézmények közötti koordinációról, összhangról, amelyre már jóval több rálátásunk van. Válságban a szükségek és erőforrások közötti egyenlőtlenség, amely normálállapotban is fennáll, kritikus nagyságúra bővül. Az időhiány, a tét és a bizonytalanság miatt a döntéshozás krízishelyzetben nehéz kompromisszumok meghozatalát jelenti, amelyek komoly politikai veszélyeket hordoznak magukban. „A krízis döntési lehetőségek olyan skáláját nyújtja a vezetők számára, amelyek több különböző jellemvonást kombinálnak: – fontos következményekkel járnak: alapvető értékeire és érdekeire hatnak a közösségnek, így a „helyes” és „helytelen” döntések tétje is nagyon magas politikailag, szociálisan és gazdaságilag – krízishelyzetben a normálállapotnál valószínűbb, hogy olyan kérdésekben kell dönteni, amelyek csak kompromisszumos megoldással megoldhatóak, vagy „tragikus döntésekkel”, amikor minden nyitva álló döntési lehetőség nettó veszteséggel jár a döntéshozó számára – zavarba ejtők, mert magas fokú bizonytalansággal szembesítik a vezetőket a problémák természetével, a jövőbeli fejlődés valószínűségével és a politikai opciók széles skálájának hatásával kapcsolatban – a döntéseket viszonylag gyorsan kell meghozni: van időhiány okozta nyomás – függetlenül attól, hogy az valós, érzékelt, saját maga által kijelölt -, ami azt jelenti, hogy a megszokott 8


419

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 420

sZEdLáK BáLinT

felkészülési mechanizmusok, a halasztás, a politikailag kötött nehéz döntések nem kerülhetnek alkalmazásra.”9 „A hatásos válaszhoz szervezetközi és kormányközi koordinációra is szükség van. A döntéseket több intézménynek kell végrehajtani és csak akkor van esély a hatásos végrehajtásra, ha ezek a szervezetek együttműködnek.”10 Azonban a szervezetek, minisztériumok közti együttműködést könnyedén alááshatja a rossz kommunikáció. Ennek technikai és kulturális okai is lehetnek. Tovább ronthatja a kapcsolatot, hogy a különböző szervezetek az együttműködés szükséges mértékéről különböző véleménnyel vannak. Ezek a körülmények még a válság eljövetelekor sem változnak, nem feltételezhető, hogy a krízis hatására a bürokratikus, kommunikációs problémák leomlanak az intézmények között.

2.3.3 Megértetés, magyarázás (meaning making) Nem elég döntéseket hozni, el is kell magyarázni azokat. Válsághelyzetben a lakosság igénye arra, hogy megértse, mi történik, megnő. Ilyenkor a kormányzatnak értelmeznie kell a kialakult helyzetet a polgárok számára, majd elmagyarázni, hogy a megtett lépésekre miért volt szükség. Ezt a folyamatot nehezíti, hogy a lakosság bizalmát változó mértékben bírják a hatalmon lévő elitek. A korábbról származó bizalmatlanság válság esetén sem szűnik meg, ráadásul a kormányzatnak vetélkedni kell a magyarázás tekintetében az ellenérdekelt politikai szereplőkkel. Könnyen érthető példa lehet a Gyurcsány-kormány helyzete a gazdasági válság manifesztálódása után. A politikai vezetés, amely már korábban különböző ügyek kapcsán komoly népszerűségvesztést szenvedett el, képtelen volt a saját igényei szerint magyarázni a válságot, így nem véletlen, hogy az ellenzék saját értelmezése, amelynek középpontjában a kormányzati inkompetencia állt, teret nyert. A „meaning making” során a kulcs a hitelesség, ami azonban könnyen elillan, ezért a szereplőknek minden eszközzel törekedniük kell a fenntartására, hiszen amint egyszer elveszítik azt, közel lehetetlen visszaszerezniük Ha egy politikai vezető elveszíti a hitelességét, képtelen lesz eladni a saját verzióját a történésekről, mivel a közvélemény többé nem fogadja el megbízható információforrásként. Fontos kiemelni, hogy a válságkezelő és a lakosság – kevés kivételtől eltekintve – nem közvetlenül kommunikál egymással, hanem a tömegmédián keresztül. Létezik tehát egy háromszög, amelynek csúcsai: a politikai vezetés, a média és a lakosság. A közvetett kommunikáció miatt természetes, hogy a politikai szereplők, minél szélesebb médiaelérésre

9 10

BOIN, HART, STERN, SUNDELIUS, 2005, 43. o. BOIN, HART, STERN, SUNDELIUS, 2005, 54. o.

420


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 421


törekednek. A válságkezelőknek tehát amellett, hogy önmaguk is informálódnak és kezelik a válságot, tetemes időt kell azzal eltölteniük, hogy a válságról alkotott saját narratívájukat igyekeznek minél több médiumban szerepeltetni. Mivel az állampolgárok túlnyomó része csupán egy-két médiumból tájékozódik, ezért nem elég a tv-riporter néhány kérdésére válaszolni, vagy havonta interjút adni egy nevesebb folyóirat számára. Tekintve, hogy a válságkezelő állandó versenyben van a lakosság tájékoztatásáért – leginkább az ellenzéki szereplőkkel, akik természetesen több idővel rendelkeznek, hiszen nem kell közben válságot is kezelniük –, ezért nem engedheti meg magának, hogy kiszoruljon a médiumok egy részéből. A vezető politikusok épp ezért gyakran egyik stúdióból a másikba rohannak, hogy ne veszítsék el a tájékoztatás kíméletlen versenyét. Megoldás lehet a problémára a sajtótájékoztató, amelyen egyszerre szolgálhatja ki a politikus az összes médiumot, valamint a szóvivők alkalmazása, de egyik sem elégséges a verseny megnyerésére. A több, különféle médiumból tájékozódó állampolgár arra lehet figyelmes, hogy a politikusok ugyanazt a rövid üzenetet igyekeznek számtalanszor átadni az egyes médiumok által. Ezt több körülmény is indokolja. Egyrészt, ahogy már említettük, a legtöbb ember nem használ sokféle különböző médiumot, így célszerű a legfontosabb üzenetet minden csatornán keresztül leadni. Másrészt, akkor igazán hatásos egy politikai közlés, ha nem túlságosan hosszú, hanem a lehetőségekhez mérten rövid és könnyen érthető. Harmadrészt a válságok alatt a polgárok igénye a tájékozódásra megnő, így fokozottan figyelik a különböző médiumokat, a politikusok pedig válságidőszakban még több média megjelenést igyekeznek elérni. Mindez komoly megterhelést jelenthet a politikai szereplőnek, akinek azonban válságszituációban fokozottan óvakodnia kell attól, hogy ellentmondásokba, logikai következetlenségekbe fusson, hiszen ezáltal jelentősen csökkenne a beléje vetett bizalom. Ez ellen is védelmet nyújthat az előre begyakorolt, hasonló tartalommal és kifejezésekkel előadott közlés. A válságkezelőnek mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy az események fő interpretálója maradjon, és ne csússzon át a kritikákra reagáló, események után futó szereplővé. Három faktor kiemelten fontos annak érdekében, hogy a kormányzati kríziskommunikáció hatékony maradjon: a) A felkészültség foka A felkészültség hiányával ugyanis a politikus sebességet és koherenciát veszít. Gyakran nincs idő elmenekülni a sajtó elől, hogy értelmezze vagy átgondolja a szituációt, hiszen ekkor a média alternatív magyarázókhoz fordul. Amennyiben pedig felkészületlenül áll a szereplő a riporterek hada elé, könnyen önellentmondásba keveredhet, vagy annak a látszatát keltheti, BiBó ist ván szakkollégium

421

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 422

sZEdLáK BáLinT

hogy képtelen válaszolni, azaz maga sem tudja, mi történik. Könnyű belátni, hogy a közvélemény kevéssé lesz toleráns az ilyen hibákkal szemben. b) A kimenő információ feletti ellenőrzés foka Ahogy a korábbiakban már bemutatásra került, a hatásos válságkezeléshez több szereplő, több intézmény, minisztérium együttműködése szükséges. A különböző válságkezelési feladatokat különböző szereplők végzik, akik között a kommunikáció általában nem tökéletes, viszont szükségét érzik, hogy közvetítsék saját szerepüket a sajtó felé. Ez veszélyes helyzetet teremt, hiszen amellett, hogy nincs meg köztük a megfelelő koordináció, lehetséges, hogy még rivalizálnak is egymással. Az egymással versenyző szereplők között könnyedén alakulhat ki egymásra mutogatás. Tekintve, hogy minden intézmény a saját szerepét igyekszik tisztára mosni, szívesen talál önmagán kívüli felelősöket a hibákért. A konfliktus pedig eszkalálódik, hiszen a média szívesen közvetít a különböző szereplők közt, válaszokat kérve a vádakra. A labdát egymásnak dobáló politikusok, minisztériumok végül azt érik el, hogy csökken a hitelességük. Fontos megjegyezni, hogy a rendszeren belülről érkező kritika súlyosan hátráltatja a válságkezelők hitelességét. Az ellenzéki szereplőktől a polgár szinte már megszokta a kormányzatról érkező negatív véleményt, nem feltétlenül tulajdonít neki jelentőséget. Azonban a rendszeren belülről érkező kritika jobban felkelti a közvélemény figyelmét. Azonos oldalon álló szereplők egymásra mutogatása a jelentéstartalom vizsgálata nélkül is pusztító hatást kelt a hitelesség szempontjából. c) A professzionalizáció foka „A kormányzati kommunikáció a PR szakértők területévé vált. Válsághelyzetben ezek a PR szakértők teszt elé vannak állítva: az igény, hogy professzionális szinten közelítsenek a tömegmédiához nagyobb, mint valaha.”11

2.3.3.1 Harc a hitelességért, néhány gyakori jelenség Nem lehet elégszer hangsúlyozni, hogy a hitelesség a kulcs, amely nélkül nem létezhet hatásos „meaning making”. A közvélemény számára hiteles személyiség interpretációja a válságról, illetve az annak megoldására született döntésekről megbízható információnak fog tűnni, míg a hitelességét már korábban eljátszott szereplő hiába nyújt adott helyzetben pontos és egyébként hihető képet a történésekről, a közvélemény szemében minden, amit mond hiteltelen lesz. „A politikacsinálók önmagukat, a válságot tökéletesen kézben tartó szereplőkként 11

BOIN, HART, STERN, SUNDELIUS, 2005, 77. o.

422


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 423


kívánják láttatni, ami kihívás, hiszen, ha tényleg kézben tartanák a folyamatokat, akkor feltehetőleg nem is lenne válsághelyzet. Azt a gondolatot kell átadniuk, hogy» igen, kemény a helyzet, de kitartunk és képesek leszünk kezelni a problémát. «”12 Ha a válságkezelőnek sikerül elhitetnie a közvéleménnyel, hogy nem ő a hibás a válságért, hanem valamilyen rajta kívül álló ok, vagy szereplő, akkor jó eséllyel érvényesülni fog, az ún. „rally around the flag” hatás, amely esetén a politikai szereplők, a média és a közvélemény részben felülemelkedik a korábbi bizalmatlanságon és támogatásáról biztosítja a kormányzatot. Fontos leszögezni, hogy a tapasztalatok szerint a válság mértékének eltúlozása a válságkezelő által, jóval kisebb hibának tűnik, mint a lekicsinylése a krízisnek. Amennyiben a politikacsináló nem megy túl egy kritikus határon, amelynek már járulékos negatív következményei lehetnek, például pánik, vagy gazdasági válság esetén a piacok kedvezőtlen reakciója, akkor a veszély túlmisztifikálása megbocsáthatónak tűnik fel a polgár szemében, aki a beharangozottnál kedvezőbb végkifejlettet látva, inkább örül a vártnál kevesebb veszteségnek, mint hogy bosszankodjon a fenyegetés korábbi túldimenzionálásán. Sokkal roszszabbul jár a válságkezelő, ha a ténylegesnél eleinte jóval kedvezőbb képet fest a válságról, ugyanis a korábbi nyugtató kijelentései komikus képet festhetnek róla a krízis súlyosbodásakor. A rózsás forgatókönyvek túlhangsúlyozása végzetes hiba. Amennyiben elkerülhetetlen, hogy bizonyos negatív információk napvilágot lássanak a válságkezeléssel, vagy a kormányzattal magával kapcsolatban, előnyös lehet, ha a válságkezelő ezeket az információkat saját maga közli. Bár egy bizonyos mértékű negatív hatás valószínűleg így is elkerülhetetlen, azonban a kormányzat legalább nyitottnak, őszintének tűnhet, ezzel egyébként azt a látszatot is keltve, hogy más probléma nem áll fent, hiszen ellenkező esetben azokat is közölné. Ezzel szemben, ha a kríziskezelő engedi, hogy a média magától, vagy az ellenzék segítségével jöjjön rá a hibára, akkor később mentegetőző, egyéb dolgokat is rejtegető színben fog feltűnni. Nem beszélve arról, hogy ezáltal egy ellenzéki csoportosulásnak megadja a lehetőséget arra, hogy az önmagát jó ellenőrző szerepben mutassa be. Az ebben a részben utolsóként bemutatott hatás, tanácsként úgy hangozhatna: „ne tüzelj csípőből!”. Politikusok a pillanat hevében, a válság okozta sokk hatása alatt, gyakran tehetnek olyan meggondolatlan ígéreteket, amelyeket később képtelenek teljesíteni. Alapvető kampánytechnikai tény, hogy a felelőtlen ígéretek kerülendőek. Ugyanez igaz a válságkezelő ígéretekkel kapcsolatban. A polgárok hajlamosak megjegyezni a hangzatos mondatokat, majd később, mikor azok nem teljesülnek visszaemlékezni rájuk. Komolyan erodálja egy politikai 12


423

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 424

sZEdLáK BáLinT

szereplő hitelességét, ha az a kép alakul ki róla, hogy képtelen teljesíteni, amit vállalt. Egyelőre igazolhatatlan példaként felhozható Barack Obama kijelentése az Iszlám Állam harcosaival szemben: „Le fogjuk vadászni a terroristákat, akik veszélyeztetik az országunkat, akárhol is vannak. […] Ez egy alapelve az elnökségemnek. Ha fenyegeted Amerikát, nem találsz majd menedékre.”13 Bár a légicsapások jelenleg is folynak, kijelenthetjük, hogy amennyiben nem sikerül látványos eredményeket elérni az Iszlám Állam harcosaival szemben záros időn belül, akkor ez a kijelentés árthat az elnök népszerűségének.14

2.3.4 Lezárás (terminating) A politikai vezetés nem maradhat örökké kríziskezelő állapotban. Amint a válság megszűnni látszik, vissza kell váltani normálállapotra. Itt megint jelentős szerepe van a magyarázásnak. A vezetésnek el kell számolnia azzal, hogy miként teljesített válságkezelőként, el kell kerülnie egyrészt annak a látszatát, hogy őt tegyék felelőssé a válságért, másrészt azt a képet kell fesse magáról, hogy kompetensen kezelte a krízist. A kulcs, hogy mit tudnak kezdeni a felelősséggel.

2.3.5 Tanulás (learning) A válság lezárultával elemezni kell azokat az okokat, amelyek a krízis kitöréséhez vezettek. A megfelelő konzekvenciák levonása után változásokat kell végrehajtani a meglévő rendszerekben annak érdekében, hogy a hasonló válságok ne fordulhassanak elő többé. Ennek a fázisnak a kulcskérdése az, hogy milyen nagyságú és mélységű változtatásokra van szükség. A szakirodalom egy része szerint a válság egyben lehetőség is, mégpedig a strukturális reformokra. Mások úgy érvelnek, hogy a válság és a reformokhoz szükséges környezet két teljesen más világ. Az egyik esetén a gyors döntések, a másiknál a széleskörű konzultáció, a hatások felmérése és a fontolt haladás a jellemző, így válság és strukturális reform nem összeegyeztethető.

13

„we will hunt down terrorists who threaten our country, wherever they are. That means I will not hesitate to take action against ISIL in Syria, as well as Iraq. This is a core principle of my presidency: If you threaten America, you will find no safe haven.” whitehouse.gov, elérhető: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/09/10/statement-president-isil-1 (letöltve: 2014. november 18.) 14 Barack Obama helyzete azonban speciális, hiszen második ciklusát tölti elnökként, így nem kell komolyan aggódnia a hosszú távú ellenőrizhetőséggel kapcsolatban. Ez által az erős kijelentés által valószínűleg jóval nagyobb hasznot realizált, mint amennyi veszteséget elszenvedhet.

424


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 425


3. A horn-kormány válságkezelése Ebben a fejezetben az elméleti részben felvázolt szempontrendszer alapján kerül elemzésre a Horn-kormány válságkezelése. A részletesen vizsgált időszak 1995 márciusa és áprilisa. A kormányzati döntés a részletes programterv elfogadásáról március 12-én történt, így a tanulmány által górcső alá vett időszak a döntést közvetlenül megelőző közhangulat, az azonnali reakciók, a kormányzati reakciók, az ellenzéki perspektíva, majd a kiigazítás okozta diskurzus elemzését teszi lehetővé. A felhasznált információk legnagyobb része a két hónap alatt megjelent Magyar Nemzet, illetve Népszabadság című napilapokból, a HVG hetente megjelenő számaiból, valamint utólag megjelent interjúkból, elemzésekből, közvéleménykutatásokból származnak. A válságkezelés minden részletének vizsgálatához mindezek persze nem nyújtanak elegendő mennyiségű információt, azonban a hipotézis vizsgálatához igen. A gyakorlati rész éppen ezért legnagyobbrészt a válságkommunikáció szempontjából elemzi az időszakot, azonban annak érdekében, hogy érthetőbb, ne kontextusból kiragadott legyen a vizsgálat, a válságkezelés többi aspektusát, fázisát sem hagyja figyelmen kívül.

3.0 Volt-e egyáltalán válság? Fontos tisztázni, hogy egyáltalán beszélhetünk-e válsághelyzetről a tanulmány által tárgyalt időszakban, hiszen amennyiben nem, akkor megkérdőjeleződhetne a módszertan, azaz a válságelméletek felhasználása a vizsgált periódusra. A kérdés eldöntésére adja magát a korábban már bemutatott válságdefiníció használata. A definíció szerint három jellemző együttes fennállása szükséges: fenyegetés, bizonytalanság, sürgősség. A fenyegetés megléte egyértelmű, 1995-re a makrogazdasági adatok riasztó képet mutattak. Lengyel László visszatekintve így értékelte a helyzetet: „a megbomlott külső és belső egyensúly, a hatalmasra duzzadt adósságállomány, valamint a gyorsan növekvő ikerdeficit kritikus helyzetbe hozta a magyar gazdaságot 1994 végére. Elkerülhetetlenné vált a gazdaság realizált teljesítményei és a végső felhasználás között tartósan megbomlott egyensúly helyreállítása”.15 A bizonytalanság megléte is könnyen belátható, a gazdasági kiigazítás nem az a kérdéskör, amelyben egyértelműek az egyes döntések hatásai. A kiigazítás szükségességét közgazdász szakmán belülről kevesen vitatták, azonban a mikéntjéről már eltértek a vélemények. Azon túl, hogy a konkrét döntéseket is sokan megkérdőjelezték, néhányan magát a megszorítás jellegű államháztartási reformot is elhibázottnak tartják és tartották már akkor is. Antal László, a Bokros-csomag kidolgozásában részt vevő egyik közgazdász később így nyilatkozott: 15

LENGYEL László: A pártházból a palotába. Helikon–Universitas, 1998. BiBó ist ván szakkollégium

425

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 426

sZEdLáK BáLinT

„A legjobb hír az volt, hogy a gazdaság többek által jövendölt tragikus visszaesésére nem került sor.” 16 Ez a mondat jól mutatja, hogy még a kidolgozók sem voltak teljesen biztosak a kiigazítás nagyobb volumenű hatásaival kapcsolatban sem. Végül a sürgősségről. Több irányból lehet érvelni amellett, hogy 1995 márciusára már nem volt halogatható a helyzet, sürgős lépések kellettek. A kormányoldal későbbi megnyilvánulásait nem tekinthetjük hiteles forrásnak, hiszen ezeket egy konstruktív valóságértelmezésként is felfoghatjuk, ugyanakkor több nem kormányzati szereplő is halaszthatatlannak tartotta a kiigazítást. Így például Bod Péter Ákos, aki ekkoriban az EBRD térségi igazgatója volt: „a kialakult kereskedelmi mérleghiányt nem lehet sokáig fenntartani – e vonatkozásban a Bokros Lajos által felvázolt pénzügyminisztériumi program nagyobbik részével egyet is értek.”17 Veress József a BKE professzora a Magyar Nemzetnek adott márciusi interjúban arról beszél, hogy a korábbi pénzügyminiszter, Békesi László túl jó képet festett a gazdaságról, nincs már halasztani való idő, „a fokozatos stabilizáció ideje elmúlt”.18 A HVG még a kritikus kormányülés előtt, vezércikkben foglalkozik a válsággal „Vészérvek, válságelhárítási lehetőségek” címmel, amelyben többek között a következő megállapítást teszi Csermely Ágnes, közgazdász: „a kormány a múlt héten nem hozott ugyan sokkoló döntéseket- a forint leértékeléséről, adminisztratív importkorlátozásról vagy vámpótlék kivetéséről -, valamit azonban, szakértők egybehangzó véleménye szerint sürgősen tennie kell a fizetési mérleg elharapózó hiányának megfékezésére.”19 Mindezek alapján tehát bizonyítottnak látom, hogy a kormányzat 1995 márciusára egy, a társadalom nagy részét érintő, sürgősen kezelendő problémával találta szemben magát: az adósságválsággal.

3.1 A válság megértése Az államháztartás rossz helyzetéről szóló jelentések, a dráguló külföldi hitelfinanszírozás, az IMF tárgyalások megszakadása már a Horn-kormány első hónapjaiban jelezték, hogy az ország gazdasági helyzete a kritikus szint felé rohan. Az új kormány már rendelkezett azokkal az információkkal, amelyek alapján megkezdhette volna a szükséges lépések előkészítését, az ország elkormányzását a közvetlen krízishelyzet elől, azonban a gazdaság állapota, a szük-

16

ANTAL László: A Bokros- csomag, Beszélő online, elérhető: http://beszelo.c3.hu/cikkek/a-bokroscsomag#2000-f06-14_to_3 (Letöltve: 2014. november 20.) 17 Magyar Nemzet 1995. március 22. 18 Magyar Nemzet 1995. március 21. 19 1995. március 4, HVG. Fókuszban: „Vészérvek” Alcím:”Válságelhárítási lehetőségek”.

426


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 427


séges lépések meghozatala mégsem kerültek a politikai vezetés homlokterébe.20 Ennek több oka is volt. Egyrészt, a választásokon elért hatalmas arányú győzelem utáni euforikus hangulatban a Békesi László pénzügyminiszter által festett kép kiábrándító, kellemetlen volt a miniszterelnök, illetve a kormányzat számára. Bár a közgazdász szakma több képviselője is romló gazdasági folyamatokról beszélt, ez mégsem volt elég ahhoz, hogy a kormányzat és a miniszterelnök elfogadja a borús helyzetértékelést és nekilásson a nyilvánvalóan népszerűtlen döntések meghozatalához.21 Ezt a felismerést akadályozta egyébként az is, hogy a „betegség” tünetei a „beteg”, azaz a társadalom számára még nem voltak érzékelhetőek. Nem véletlen, hiszen a költségvetés kiadási oldala továbbra sem változott, a kormányzat a reformok elodázásával fenntartotta annak a látszatát, hogy minden rendben van a gazdaság teljesítőképességével kapcsolatban. Ez azt eredményezte, hogy a társadalmi elégedetlenség nem szült inputokat a politikai vezetés számára, amely arra sarkallhatta volna azt, hogy komolyabban foglalkozzon a gazdaság állapotával. Harmadrészt nem elhanyagolható tényező, hogy egyes források szerint Horn Gyula vetélytársat látott Békesiben, nem alaptalanul, hiszen korábban utóbbi neve komolyan felmerült a miniszterelnök-jelölti posztra.22 Antal László szerint Horn tudatosan használta az előbb tárgyalt jelenségeket arra, hogy megerősítse saját pozícióját a pénzügyminiszterével szemben: „eközben Horn Gyula közszereplései során gyakran improvizált, olykor sokkal békésebb helyzetet érzékeltetve, mint a kormányprogram, ezzel tudatosan gyengítve pénzügyminisztere legitimitását, szembeállítva a megértő miniszterelnököt az általa képviselt szigorral.”23 A fentiek tükrében nem véletlen, hogy a kormányzatban leginkább Békesi által megjelenített álláspont, amely mögött a Pénzügyminisztérium, az MNB, sőt a hazai és külföldi

20

„Amikor az év közepén az új kormány felállt, a folyó fizetési mérleg hiánya (2 milliárd USD) már meghaladta az egész évre előirányzottat. A Horn-kabinet már rendelkezett azzal az MNB-jelentéssel is, amely a programtól jelentősen eltérő folyamatok kiigazítását szorgalmazta a gazdaságpolitikában, s ezen belül is a fiskális politikában.” PKI Rt. „Fordulat és folytonosság.” Alagút jelentés, 1995. 21 „A kormány tehát – az MSZP részéről – egyszerre jelenítette meg magát, mint „modernizátort” és mint a kisemberek kormányát. Ezzel azonban elzárta magát a Békesi-szárny és a PM szakértői gárdája, valamint az SZDSZ helyzetértékelésétől, amely a válsághelyzet definiálását a makrogazdasági rendszer szintjére tolta.” CSIGÓ PÉTER: A Bokros-csomag jelentősége a politikai diskurzusban, elérhető: http://www.poltudszemle.hu/szamok2/1997/1997_4szam/csigo.pdf, (Letöltve: 2014. november 20.) 22 EÖRSI János: A békétlenek, Beszélő online, elérhető: http://beszelo.c3.hu/cikkek/a-beketlenek (Letöltve: 2014. november 11.) 23 ANTAL László: A Bokros- csomag, Beszélő online, elérhető: http://beszelo.c3.hu/cikkek/a-bokroscsomag#2000-f06-14_to_3 (Letöltve: 2014. november 20.) BiBó ist ván szakkollégium

427

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 428

sZEdLáK BáLinT

szakma állásfoglalása is ott állt, marginalizálódott a kormányzaton belül.24 1995 elejére azonban a gazdaság már olyan ijesztő képet mutatott, hogy a kormányzat nem tehette meg többé, hogy nem vesz tudomást róla. Békesi viszont ekkorra már teljesen elhasználódott, a kormányzat és a miniszterelnök bizalmát nem élvező szereplővé vált, így nem volt alkalmas a válságkezelés szakmai részének levezénylésére, távozni kényszerült.25 A pénzügyminisztertől való megszabadulás érthető lépés volt a miniszterelnök részéről, hiszen az elmúlt nyolc hónap vitái után kifelé, és a kormányzaton belül is negatív képet festett volna, ha a mindaddig marginalizált Békesinek egyszerre igazat adott volna a kormányfő azzal, hogy felhatalmazza a válságkezelésre. Március elsején beiktatták az új pénzügyminisztert, Bokros Lajost. Ezzel merőben új korszak kezdődött a gazdaságpolitika szempontjából, azonban mindez semmit sem változtat azon a tényen, hogy a választási győzelem után kialakult kormányzati hangulat, a társadalom számára láthatatlan gazdasági helyzet, illetve a kormányzaton belül meglévő rivalizálás nem tette lehetővé a politikai vezetés számára, hogy időben megértse a fenyegető válságot és kevésbé sürgető helyzetben tudja orvosolni azt.

3.2 Döntés a Bokros-csomagról 1995. március 12-én, vasárnap született meg a kormányülésen a döntés a kiigazítás konkrét irányaival kapcsolatban. A kormány tagjainak többsége ezen a napon ismerte meg csomag elemeit. Két miniszter az ülés után azonnal jelezte lemondását, a kiigazítás alapvetően meghatározta a következő hónapok politikai napirendjét. Ebben az alfejezetben az elméleti rész „döntéshozás” című fejezetében megfogalmazottak alapján kerül vizsgálatra a csomag. Korábban bemutatásra került, hogy milyen környezetben kell döntéseket hoznia a válságkezelőnek, milyen választási opciókkal néz szemben a hasonló időszakokban. A konkrét példára levetítve, a Horn-kormány esetében ezek a következőek: A meghozni kívánt intézkedések a társadalom széles rétegeire vonatkoztak. Tekintve, hogy milyen méretű kiigazításra volt szükség már az 1995-ös költségvetésben, nem volt 24

Ennek gyakorlati megtestesülése volt például, hogy a döntés előkészítés során a PM gyakran vereségeket volt kénytelen elszenvedni egyéb minisztériumokkal szemben. „Az igazán markáns pénzügyi javaslatok megtörtek a Békesi Lászlót kevéssé támogató (kormánypárti) politikai lobbik ellenállásán. Nem jött létre az áhított társadalmi-gazdasági megállapodás sem. Jellemzően már a Munkaügyi Minisztérium sem támogatta a bérekben az önkorlátozás elfogadására irányuló javaslatot, ami az infláció elleni sikeres harc igazi alapja lehetett volna.” ANTAL LÁSZLÓ: A Bokros- csomag, Beszélő online, elérhető: http://beszelo.c3.hu/cikkek/a-bokros-csomag#2000-f06-14_to_3 (Letöltve: 2014. november 20.) 25 Pető Iván a Népszabadságnak adott, március 10-én megjelent interjúban arról beszélt, hogy az MSZP nem vállalta Békesi programját igazából soha.

428


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 429


lehetőség arra, hogy csupán egy szűkebb réteget célozó forrásgyűjtéssel oldják meg a problémát, például a társadalom felső tizedének fokozott adóztatásával. Mindezek miatt a gazdasági és szociális tét hatalmas volt, ami nyilvánvalóvá tette a döntés politikai kockázatait. A politikai vezetés azzal nézett szembe, hogy a nincsenek előtte politikailag kedvező és kedvezőtlen döntések. Mindenképpen olyan alternatívák közül kellett választania, amelyek negatív hatást, azaz jelentős népszerűségvesztést hordoztak magukban. Lehetett egyensúlyozni aközött, hogy a célul kitűzött stabilizáció inkább kiadásszűkítéssel, vagy bevételnöveléssel valósuljon meg, mindazonáltal teljesen nyilvánvaló, hogy sem a szociális rendszer kurtítása, sem az adók növelése nem olyan opció, amely találkozik a társadalmi elégedettséggel. A végkimenetel kétséges. Ahogy már korábban is bemutatásra került, a csomag gazdasági hatásaival kapcsolatban távol álltak egymástól a szakértői vélemények, sőt még a kidolgozók sem lehettek teljesen biztosak a változtatások rövid és hosszú távú eredményeivel kapcsolatban. Még ennél is bizonytalanabbnak tűntek azok a politikai következmények, amelyekkel a Horn-kormány és a mögötte álló két koalíciós párt nézett szembe. Korábban demokratikus körülmények között senki nem hajtott végre az országban hasonló jellegű és mértékű államháztartási reformot, így a társadalom tűrőképességének foka teljesen ismeretlen volt. Az idő arra, hogy ez feltérképezésre kerüljön – akár közvélemény-kutatással –, a válsághelyzet miatt nem állt rendelkezésre. Itt jutunk el a következő körülményhez. Az idő hiánya miatt nem volt lehetőség a szokásos eljárási mechanizmusok végig viteléhez. Nem maradt idő tárgyalni a koalíciós partnerrel, a minisztériumokkal, a szakszervezettel és az összes többi olyan szervezettel, csoportosulással vagy személlyel, akivel a kormány normálállapotban konzultálna. Ez magyarázza, hogy miért irányult az ellenzéki össztűz is a kormányzatra a csomag bejelentését követően. Az ellenzéki pártok, a szakszervezetek, az érdekképviseleti szervek, szemléletesebben a már márciusban az utcán tüntető egyetemi hallgatók, a pedagógusok, nagygyűlést tartó Független Kisgazdapárt támogatói mind kritikájuk középpontjában fogalmazták meg, hogy kimaradtak a döntésből, a kormány nélkülük, fölöttük hozott mindnyájukat súlyosan érintő intézkedéseket. Fontos még kiemelni, hogy az elméleti részben megfogalmazásra került az a tény, miszerint a válságkezelés csak akkor lehet sikeres, ha az mögötte szervezetközi, esetleg kormányközi koordináció áll. A Bokros-csomag kidolgozásában azonban egy sor állami kulcsszereplő nem vett, nem vehetett részt. Az intézkedések jelentősen érintették például a Munkaügyi Minisztériumot, a Népjóléti Minisztériumot, vagy a Művelődési és Közoktatási Minisztériumot, amelyeknek nem volt beleszólása a döntésbe. Ezeknek a szervezeteknek a közreműködése azonban kulcsfontosságú volt a kiigazítás sikerének tekintetében, így ezen minisztériumokat BiBó ist ván szakkollégium

429

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 430

sZEdLáK BáLinT

úgy kellett megnyerni a végrehajtásban való lelkes részvételhez, hogy azok korábban nem érvényesíthették saját szempontjaikat. Ez, ahogy az majd a kormányzati kommunikációt részletesebben tárgyaló fejezetből kiderül, nem ment zökkenőmentesen, ami komoly károkat okozott a politikai vezetés számára.

3.3 A Horn-kormány válságkommunikációja: lehetőségek és hibák Ebben a fejezetben az elméleti részben megfogalmazottak alapján kerül elemzésre a kormány válságkommunikációs stratégiája, annak sikeressége. A fejezet a következő logikai elrendezést követi: először egy általános értékelés a politikai vezetés lehetőségeiről, eredményeiről, illetve az ellenzék szerepéről, majd az ebben megfogalmazott tételmondatok külön-külön történő alátámasztása.

3.3.1 Általános értékelés A Horn-kormány a gazdasági válságkezeléshez erős pozícióban kezdhetett neki. Bírta a társadalom széleskörű támogatását,26 nem forgácsolta el erejét a kiigazító csomagot megelőző nyolc hónapban és Bokros Lajos személyében rendelkezett egy olyan, a közgazdász szakma által egyöntetűen támogatott és hitelesnek elfogadott szereplővel, akire alapozhatta a programtervezet minőségét. Mindezeken túl rendelkezett a megfelelő médiaeléréssel ahhoz, hogy a kialakult helyzetet és a szükséges lépéseket domináns helyzetből magyarázza, értelmezze a társadalom számára. A kezdetben meglévő hitelesség, a koalíciós pártok mögött álló széleskörű társadalmi támogatás, valamint az erős médiajelenlét ellenére a Bokros-csomag kormányzati kommunikációjának megvalósítása kudarcként értékelhető. Ennek több jól körvonalazható oka fogalmazható meg. Egyrészt, a politikai vezetés által a társadalom elé tárt válságkép elkésett és erőtlen volt, ezáltal a kormány tagjai elvesztették az irányító szerepüket a „meaning making” során, gyakran reagáló szerepkörbe kényszerültek. Másrészt, a kormányzati oldalon belülről érkező szereplők kritikái aláásták a szűkebb politikai vezetés által kommunikált képet. Harmadrészt Bokros Lajos személye radikálisan hiteltelenedett, lejáratódott, aminek oka volt a lehetőségekhez mérten gyenge karakterépítés, valamint a pénzügyminiszter által elkövetett kommunikációs hibák. Bár a válságkezelő intézkedések konkrét „csatamezőin” a kormány hátrányból indult az ellenzékkel szemben,27 hiszen a lépések nagy része csökkentette az élet-

26

A Népszabadságban március másodikán megjelent Szonda Ipsos kutatás szerint az MSZP továbbra is fölényesen vezet, támogatottsága a választások óta nem csökkent jelentősen. 27 CSIGÓ Péter: A Bokros-csomag jelentősége a politikai diskurzusban, elérhető: http://www.poltudszemle.hu/szamok2/1997/1997_4szam/csigo.pdf, (Letöltve: 2014. november 20.)

430


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 431


színvonalat, mindezt ellensúlyozhatta volna a hitelesség és a megfelelő kormányzati kommunikáció. Előbbit a kormányzat elvesztette, utóbbiban pedig döntő hibákat vétett. Ezek fényében a bekövetkezett radikális népszerűségvesztés28 törvényszerű volt.

3.3.2 A kormány és Bokros Lajos hitele A szilárd társadalmi támogatás, illetve az a tény, hogy a Horn-kormány a választások óta eltelt időszakban nem került olyan helyzetekbe, ahol elveszíthette volna a kompetens vezetés képét, indokolttá teszi azt a kijelentést, hogy Horn Gyula és köre erős pozícióban kezdhetett neki a válságkezelésnek. Kezdetben Bokros Lajos pénzügyminiszteri kinevezése és személye is magas támogatottsággal bírt. A tanulmány által vizsgált időszakban a közgazdász szakma számos képviselője adott hangot pozitív véleményének Bokrossal és/vagy programjával kapcsolatban. A teljesség igénye nélkül például Csillag István, a Pénzügykutató Rt. ügyvezető igazgatója és vezérigazgató-helyettese,29 Veress József, a BKE professzora,30 Bod Péter Ákos, az EBRD térségi igazgatója,31 Békesi László, a korábbi pénzügyminiszter,32 vagy Kornai János, MTA tag33 emelhető ki, mint akik pozitív véleményt fogalmaztak meg a programmal kapcsolatban. Ezen túl egy sor szervezet is szükségesnek ismerte el a kiigazítást, így a Kopint-Datrog nevű cég,34 a Gazdaság Kutató Intézet,35 és az IMF.36 Érdemes külön megemlíteni az MDF gazdasági kabinetjét vezető Barsiné Pataky Etelka véleményét a Bokros Lajos által még februárban nyilvánosság elé tárt 25 pontos gazdasági alapvetésről: „ez egy új prog28

A Magyar Nemzet április 29-i számában megjelent, Gallup Intézet által készített közvélemény kutatás adatai szerint az MSZP támogatottsága a teljes népesség körében 1995. február és áprilisa között 38%-ról 24%-ra csökkent. Ugyanezen időszak alatt az SZDSZ támogatottsága 24%-ról 17%-ra változott. 29 Magyar Nemzet 1995. március 14. CSI többek között a következő kijelentéseket teszi a számban: „Progresszív program.” „Bízom Bokros Lajos sikerében.” 30 Magyar Nemzet 1995. március 21. Fontosnak tartja, hogy milyen konkrét lépések lesznek még, de alapvetően pozitívan vélekedik. Kiemeli, hogy az IMF szakembereinek tetszett. 31 Magyar Nemzet 1995. március 22. Többek között kijelenti: „a Bokros Lajos által felvázolt pénzügyminisztériumi program nagyobbik részével egyet is értek.” 32 Magyar Nemzet 1995. március 25. Békesi szerint: „jó az esélye Bokrosnak és Surányinak”. 33 Duna TV április 9. Az interjúban kijelentette: „le szeretném szögezni, hogy a most bejelentett kormányprogram alapgondolataival egyetértek, azokat szükségesnek, helyesnek és elkerülhetetlennek tartom.” 34 Magyar Nemzet 1995. március 22. Tanulmányában megállapítja: „egyszerre kell egyensúlyjavítás és növekedés, szükség van megszorító intézkedésekre.” 35 Magyar Nemzet 1995. március 25 Jelentésében kiemeli: „a kiigazítás helyes és radikális” 36 Magyar Nemzet 1995. március 27. Idézet: „jó az irány, de az intézkedéseket végre is kell tudni hajtani, mert különben finanszírozhatatlan lesz az adósság.” BiBó ist ván szakkollégium

431

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 432

sZEdLáK BáLinT

ram, amely fő vonalaiban számunkra rokonszenves”.37 Mindezeket azért fontos kiemelni, mert véleményükkel olyan korlátlan hitelességi forrást nyújtottak a kormányzat számára, amelyből az könnyen hatalmas politikai tőkét kovácsolhatott volna. Az ebben rejlő lehetőségeket azonban kormányzati szereplők csak korlátozottan használták ki. Bár Bokros Lajos néhányszor hivatkozott például az IMF szakembereinek elismerő véleményére, azonban hiányzott annak a vissza-visszatérő, hangsúlyos kiemelése, hogy a szakma szinte egésze felsorakozott a program, de legalábbis a kiigazítás szükségessége mögött. Mindez különösen annak fényében lesz jelentős, hogy amint a későbbiekben látni fogjuk, ellenzéki és kormányzati oldalon belülről is gyakran hangoztak el alternatív programjavaslatok, vagy a megszorításokat megkérdőjelező vélemények. A kormányzati szereplők kezében ezekkel a kritikákkal szemben ott volt a legyőzhetetlennek tűnő fegyver, mégsem használták ki.38

3.3.3 Széleskörű kormányzati média-megjelenés A két hónap alatt végzett kutatás során szembetűnő volt, hogy a napilapokban a kormányzati megszólalók jelentős mértékben felülreprezentáltak voltak. Ennek több oka is lehetséges. Egyrészt ebben az esetben a kormányoldal abszolút információfölénnyel rendelkezett. Míg az ellenzék a konkrét gazdasági számokkal is csak lépéshátrányban ismerkedhetett meg, addig a friss kormányzati intézkedésekkel kapcsolatban természetesen csak akkor tudott véleményt megfogalmazni, ha azokat már megismerte a médiából. A kormány tehát nemcsak, hogy bővebb információval rendelkezett, mint a kihívó véleményformálók, hanem még időelőnyben is volt. A konkrét döntések ismertetésén túl, mindig adott volt a lehetőség a politikai vezetésnek, hogy magyarázza is a helyzetet a társadalom számára és indokolja a különböző lépéseket. A csomag március 12-i bejelentése után következő három hétben szinte nem találunk olyan Magyar Nemzet, vagy Népszabadság számot, amelyben ne kapna helyet Bokros Lajos, és/vagy Horn Gyula interpretációja az aktuális történésekről.39 Ezzel szemben az ellenzéki véleményformálók jóval kisebb terjedelemben, érzékelhetően ritkábban kaptak lehetőséget eme két napilap hasábjain, hogy közvetítsék saját valóságértelmezésüket.

37

Magyar Nemzet 1995. március 8. Hosszabb interjúkban, nagyobb volumenű megszólalásokban természetesen éltek ezzel a lehetőséggel, ugyanakkor, ahogy az az elméleti részben is kifejtésre került, az igazán effektív kommunikációs stratégia a legfontosabb üzenetek rövid terjedelemben történő folyamatos sulykolása az állampolgárok felé. Az említett bizonyítékokkal kapcsolatban ez elmaradt. 39 Márpedig az említett két napilag 1995-ben összesen közel 1 milliós példányszámban fogyott naponta. JUHÁSZ Gábor: Az országos minőségi napilapok piaca, 1990–2002, Médiakutató, elérhető: http://www.mediakutato.hu/cikk/2003_01_tavasz/05_orszagos_minosegi (letöltve: 2014. november 14.)

38

432


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 433


3.3.4 A kormányzati kommunikáció kudarca Bár arról természetesen nem lehetnek adataink, hogy mekkora lett volna a kormányt alkotó pártok népszerűségvesztése jobb kommunikáció esetén, azonban a következő számok mégis magukért beszélnek. A Magyar Nemzet április 29-i számában megjelent, Gallup Intézet által készített közvélemény kutatás adatai szerint az MSZP támogatottsága a teljes népesség körében 1995 februárja és áprilisa között 38%-ról 24%-ra csökkent. Ugyanezen időszak alatt az SZDSZ támogatottsága 24%-ról 17%-ra változott. A Népszabadságban március 20-án megjelent Szonda Ipsos kutatás még árulkodóbb. Arra a kérdésre, hogy „Hogyan fogadta a kormány intézkedéseit?” 66% „felháborodással, 15-15% „közömbösen”, illetve „megértően”, 4% a „nem tudja” választ jelölte meg. A diplomások valamivel elfogadóbbak voltak, ők 30%ban voltak megértőek a Bokros-csomagban meghirdetett lépésekkel kapcsolatban. A kormánypárti szavazóknak is csupán 47%-a válaszolta, hogy megértéssel fogadta a döntést. Mindezek egyértelműen alátámasztják, hogy a kormányzati kommunikáció képtelen volt „megágyazni” a kiigazító intézkedéseknek és később is kudarcot vallott azok megértetésében, elfogadtatásában. A következőkben ennek okait keressük.

3.3.4.1 Elkésett, erőtlen válságkép Mint az már számtalanszor elismétlésre került a tanulmány során, a válságkezelés sikerének kulcsa a hitelesség meglétében és fenntartásában rejlik. Ehhez több elem is szükséges, azonban talán a legfontosabb, hogy a politikai vezetés el tudja hitetni a közvéleménnyel: nem ő a felelős a kialakult krízisért. Nem túl messze menve a példáért, pontosan ez az, amiben Gyurcsány Ferenc a 2008-as gazdasági válság kitörése után kudarcot vallott. A Gyurcsány kormány már 2006-ban, majd utána folyamatosan jelentős támogatottságcsökkenést volt kénytelen elszenvedni. Ezen időszak alatt hitelességét a társadalom széles köreinek szemében elvesztette. Mindez hatványozott erővel hullott vissza rá akkor, amikor 2008-2009-ben ugyanabban a helyzetben találta magát, mint Horn Gyula kormánya 1995-ben. Gyurcsány feladata is ugyanaz volt: elhitetni a választókkal, hogy nem ő, illetve kormánya felelős a válságért, hanem az „csupán” a nemzetközi hitelválság hazai lecsapódása. Ez ideig-óráig sikerült is, a válság „megérkezése” utáni rövid időszakban a miniszterelnök népszerűsége a „rally around the flag” hatás jeleit mutatta: kis mértékben növekedett. Amikor azonban a válságmagyarázás kiélezett versenye kiteljesedett a kormány és az ellenzék között, a hitelességét korábban elvesztett kormányfő alulmaradt a küzdelemben. A FIDESZ értelmezése –, miszerint a szocialista kormányok felelőtlen, államadósságot jelentős mértékben növelő gazdaságpolitikája a felelős a válság fokozott hatásaiért –, teret nyert. BiBó ist ván szakkollégium

433

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 434

sZEdLáK BáLinT

A két eset között a fő különbség abban áll, hogy a Horn-kormány sokkal jobb helyzetben volt, amikor azt kellett magyaráznia, hogy nem ő, hanem a korábbi jobboldali kormányok felelősek az államadósság mértékéért. A jelen tanulmánynak nem célja a gazdasági vitákban való igazságtétel, azonban a következő grafikonra pillantva könnyű bizonyítékokat találni az előbbi állítás igaz voltára.

1. Grafikon: A Magyar államadósság-ráta alakulása. Az ábrán jól látszik, hogy a rendszerváltást követő néhány évben, valamint a 2001-et követő időszakban nőtt jelentősen az államadósság mérete40

A fentiekkel csupán azt kívántuk érzékeltetni, hogy a hitelességének jelentős részét már korábban elvesztett Gyurcsány-kormány számára összehasonlíthatatlanul nehezebb feladat volt megcáfolni az ellenzéki valóságértelmezést, miszerint a regnáló kormány jelentős felelősséggel bír a kérdésben. Mindezek ellenére a társadalmi támogatást sokkal magasabb fokon birtokoló, a közgazdász szakmai támogatásával is rendelkező Horn-kormány sem volt képes elhitetni/megértetni a társadalommal, hogy nem, vagy csak kismértékben felelős az előállt helyzetért. Ezen tanulmány állítása szerint azért, mert elkésett a válságmagyarázással. A napi- és hetilapok 1995. március 12. előtti számait olvasva nincsenek komoly előjelei annak, hogy a kormányzat meghatározó jelentőségű lépésekre készül. Néhányszor a kormányoldali megszólalók beszélnek „államháztartási reformról”, „szükséges kiigazításról”, azonban arról, hogy súlyos lépésekre lesz szükség, vagy, hogy az ország gazdasága válság

40

Grafikon elérhető: http://osszefogasazallamadossagellen.hu/az_allamadossagrol (letöltve: 2014. november 28.)

434


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 435


közeli helyzetben van, nincs szó a képviselők által. Hasonlóan súlyos kijelentések csupán közgazdászoktól hangzanak el, akiknek azonban nincsen politikai napirendet érdemben befolyásoló hatásuk.41 A kormányzat tehát elmulasztotta annak a lehetőségét, hogy saját igényei szerint építse fel azt a kontextust, amibe a Bokros-csomag „érkezett”. A bejelentés előtti utolsó Magyar Nemzet, illetve Népszabadság számokban nem hogy válságról nincs szó, arról sem, hogy jelentős hatású kormánybejelentés várható. Az elmúlt hetek kormányzati kommunikációjában pedig a kiigazítás képe, egyfajta szükséges, de nem életbevágóan jelentős intézkedés képeként van jelen.42 Március 12-én este tehát bombaként robbant a politika állóvízében a kormányülésen elfogadott csomag híre. A Népszabadság 13-i számának címlapján a következő hír állt: „Súlyos stabilizációs kormánycsomag! Szociális megszorítások, tandíj, forintleértékelés- két miniszter lemondása lehetséges”. Ezen a napon megindult a politikai diskurzusban a verseny a kormány és az ellenzék között arról, hogy kinek a valóságértelmezése tud tágabb körben elterjedni a társadalomban. A politikai vezetés ekkortól teljes erővel igyekezett megértetni a közvéleménnyel, hogy válság van, a gazdaság helyzetének megoldása nem tűr halasztást, valamint, hogy a krízisből kivezető egyetlen út az, amelyen most elindult a kormányzat. A válság képének egyik napról a másikra történő megalkotása, átadása a társadalom számára azonban lehetetlen feladatnak bizonyult, ezzel pedig helyrehozhatatlan repedés jelent meg a kormányzati hitelesség képén, amelyet sohasem sikerült befoltozni.43

41

Az ilyen jellegű kijelentések közül néhány a „Volt-e egyáltalán válság?” című fejezetben megjelenítésre került. 42 Ezt már önmagában a terminológia is jól érzékelteti. Március 12. előtt a „kiigazítás”, „reform” fogalmakkal találkozhatunk a kormányzati szereplők részéről, amit az említett dátum után felváltotta a „megszorítás”, „restrikció” és megjelenik az állandó válságra való hivatkozás. 43 Megjegyzendő, hogy az ilyen jellegű válságok esetén a politikai vezetésnek oda kell figyelnie arra, hogy amennyiben a valósnál rosszabb képet fest a gazdaság teljesítőképességével kapcsolatban, annak lehetnek igen jelentős járulékos negatív hatásai a pénzpiacokon. A potenciális hitelezők ugyanis odafigyelnek az ilyen jellegű megjegyzésekre és „beárazzák” azokat. Ennek következménye lehet a hitelminősítők általi leminősítés, a CDS-felár romlása, ezáltal a dráguló piaci finanszírozás. Azonban véleményünk szerint létezhetett volna olyan kormányzati kommunikáció, amely jóval előre hangsúlyozza, hogy kemény kiigazítások lesznek. Ez javította volna a csomag fogadtatását, sőt az előbb tárgyaltak megfordításaként, éppen hogy pozitív nemzetközi reakciót érhetett volna el, már az intézkedések bejelentése előtt.


435

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 436

sZEdLáK BáLinT

3.3.4.2 Kritikák belülről Az elméleti részben megfogalmazásra került, hogy az ellenzéki kritikáknál sokkal komolyabb negatív hatásokat fejt ki kormányzat hitelességére az, ha a hatalmon lévő politikai oldalon belülről kerülnek nyilvánosságra a programmal, a vezetéssel kapcsolatos elítélő hangok. A Bokros-csomag bejelentése után ezekből nem volt hiány. Már önmagában komoly jelentéssel bírt, hogy azonnal a sorsdöntő kormányülés után Kovács Pál népjóléti miniszter, úgy nyilatkozott, hogy nem tekinti magát többé a kormány tagjának, és Katona Béla tárca nélküli miniszter is kilátásba helyezte lemondását. A két miniszter azonnali távozása a szélesebb nyilvánosság számára azt a jelentéstartalmat hordozta magában, hogy kormányzaton belül is komoly vitákat szül a gazdaságpolitika új iránya.44 Az MSZP-n belül több olyan ellenérdekeltséggel rendelkező politikus is volt, akik a csomag bejelentésekor nem képviselhették hitelesen egyik oldalról a kemény megszorító intézkedéseket, másik oldalról az egyéb, általában szakszervezeti tisztségüknél fogva őket megbízott embereket. Nekik választaniuk kellett, s több esetben a választás nem a kormányoldalra esett. A Magyar Szakszervezetek Országos Szövetségének (MSZOSZ) két MSZP-s tagja, Paszternák László, illetve Nagy Sándor visszatérő szereplői voltak a médiának a vizsgált időszakban. Előbbi egyszer így nyilatkozott: „az már most biztosnak látszik, hogy parlamenti képviselőként is visszautasítjuk a Bokros-féle szociális programot”.45 Nagy Sándor pedig, aki korábban a MSZOSZ elnöke volt, így ismert baloldali politikus egészen odáig ment, hogy a következőket mondta: „Figyelmeztetni kellene Bokros Lajost, hogy ez idő tájt nem egyszemélyes kormány működik Magyarországon.”46 A Pedagógusok Demokratikus Szakszervezetének elnöke, szintén MSZP-s képviselő, Szőllősi Istvánné is állandó szereplője volt a különböző sajtóorgánumoknak. Kijelentette, hogy nem fogadná el, ha a kormány változtatna programján, azt nem szavazná meg.47 A PDSZ ráadásul tiltakozást is szervezett a javaslatok ellen. Nem csak szakszervezeti oldalról támadták a kormányt saját pártjának képviselői. Csehák Judit, az MSZP alelnöke, a szociális bizottság elnöke is jelezte, nem támogatja a szociális restrikciót, sőt szavazást esetén nemmel fog szavazni.48

44

Népszabadság 1995. március 13. Népszabadság 1995. március 18. 46 Népszabadság 1995. március 17. 47 Magyar Nemzet 1995. március 29. 48 Magyar Nemzet 1995. március 17. 45

436


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 437


Minden belülről érkező ellenvélemény közül a legkárosabbnak azonban a két távozó miniszter által megfogalmazott kritikák tűnnek. Ők egyenesen alternatív javaslatokat vázoltak fel a kiigazítással kapcsolatban. Ez súlyos csapás volt a megszorítások módját és mértékét abszolút szükségesnek beállítani igyekvő kormányzati kommunikáció számára. Katona Béla, a volt tárca nélküli miniszter a következőket nyilatkozta: „látni lehetett: ezek az intézkedések nincsenek kellően előkészítve, s ezért rendkívül veszélyes társadalmi feszültségeket gerjeszthetnek”. Kovács Pál, volt népjóléti miniszter pedig arról beszélt, hogy neki és minisztériumának volt egy terve, hogy 20-22 milliárddal csökkentsék a kiadásokat, ezt nem is tárgyalta érdemben a kormányzat, most pedig 40 milliárdos elvonásról van szó.49 Ezek a kritikák részben annak voltak köszönhetőek, hogy a csomagot egy szűk szakértői csoport dolgozta ki, abba belátása még a kormány legtöbb miniszterének sem volt. Mind a kormánytagok, mind az MSZP frakció tagjai értetlenül fogadták, hogy miként dönthetett ilyen volumenű kérdésekről beleszólásuk, tudtuk nélkül a miniszterelnök.50 Természetesen a kritikák legnagyobb része egyszerű politikai ellenérdekből, és nem a sértődöttség okozta ellenérzésekből táplálkozott, ezeket már jóval nehezebb lett volna leszerelni.

3.3.4.3 Bokros Lajos, a „főgonosz”51 A pénzügyminiszter korábban már részletesen elemzett politikai hitelessége gyorsan apadt. Ennek három fő okát emelhetjük ki. Az első, hogy a nevével fémjelzett intézkedéscsomag komolyan érintette a társadalom nagy részének mindennapi életkörülményeit, az, hogy a kormányzati kommunikáció sikertelenül próbálkozott a csomag megértetésével az ő személyes hitelét is erodálta. A második, hogy a kormányzati kommunikáció elmulasztotta annak a lehetőségét, hogy az egyébként közgazdász körökben elismert Bokrost „felépítse” a közvélemény számára, mint magasan képzett szakembert. A harmadik ok a pénzügyminiszter által elkövetett kommunikációs hibák. Bokros Lajos médiaszereplései során többször keltette önmagáról egy arrogáns, szociálisan érzéketlen technokrata képét, emellett pedig tett olyan határozott kijelentéseket, amelyek később nem váltak valóra. Példákkal szemléltetve: a pénzügyminiszter a március 22-én lezajlott diáktüntetésen kiállt a diákság elé – amely már

49

Népszabadság 1995. március 18. Arról, hogy milyen kevés információ jutott el az MSZP magasrendű képviselőihez a tervezetről, jól árulkodik a következő szöveg: „az intézkedéscsomagról előzetesen nem konzultáltak az MSZP vezetőivel sem, így fordulhatott elő, hogy Szekeres Imre alelnök 24 órával korábban Győrben arról beszélt, hogy nem lesz megszorító csomag”. Népszabadság 1995. március 13. 51 Kern András főszereplésével készült kabaréműsor később a pénzügyminiszterről, amely épp a Bokros iránt meglévő kissé már túldimenzionált társadalmi ellenszenvet figurázta ki. 50


437

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 438

sZEdLáK BáLinT

önmagában kockázatos, megkérdőjelezhető lépés –, majd párbeszédet folytatott a bekiabáló, gyakran lemondását skandálva követelő diáksággal. Többek közt azt is mondja, hogy „sajnálom, hogy kétezer forintért mennyi hülyeséget tudunk beszélni”.52 Ezért és hasonló, a tüntetésen elmondott mondataiért komoly kritikák kereszttüzébe került. Március 22-én egy tv-riporternek nyilatkozva, a társadalombiztosítás kérdéskörében kategorikusan kijelentette: „vagy lesz vagyonátadás, vagy én leszek a pénzügyminiszter”. Ez a kijelentés nem csak azért volt káros, mert éppen zajlottak az egyeztetések a vagyonátadás szükségességéről is, amiben megosztott volt a két fél, hanem azért is, mert egy héten belül már arról szóltak a hírek, hogy bár nem a korábban tervezett mértékben, de mégis lesz vagyonátadás. Az elméleti részben részletesen kibontásra került, hogy miért károsak a válságkezelő által később nem megtartott ígéretek. Mindezeket figyelembe véve nem volt véletlen, hogy Bokros Lajos népszerűségvesztésének azon folyamata, amely már a csomag bejelentése után elkezdődött, végül az abszolút negatív rekordnak számító 14 pontos szimpátia indexhez vezetett 1996 elejére.53 Hiába szabadult meg később Horn Gyula politikailag elhasználódott miniszterétől, a Bokros iránti társadalmi ellenérzések részben az MSZP-re is átgyűrűztek.

3.4 Lezárás (terminating) és tanulás (learning) Két oka is van, hogy az elméleti részben röviden ismertetett válságteendők közül az utolsó kettőt ez a tanulmány nem mutatja be a korábbi gyakorlati példa folytatásaként. Egyrészt, a módszertan nem teszi lehetővé, hiszen a Horn-kormány ezt a két fázist nem a vizsgált időszakban (1995. március-április) végezte el, hanem később, jórészt már egyébként Bokros távozása után. Másrészt a terjedelmi korlát is akadályozza, hogy részletesen vizsgálható legyen a jelen tanulmány keretei között a fenti két szempont. Ezek tehát egy másik elemzés témái lehetnek.54

52

Magyar Nemzet 1995. március 23. Népszerűségi grafikon elérhető: http://hvg.hu/image.aspx?id=b4dc3b2b-b461-4b2c-b11d-6811be979a39&view=7fcefbf8-ac484ee6-aef5-32203afa118c (letöltve: 2014. november 15.) 54 Bőven adhat muníciót a vállalkozó elemzőnek a két aspektus, hiszen ezen címszavak alatt vizsgálni lehet az Alkotmánybíróság idevágó, több rendelkezést elkaszáló intézkedéseit, valamint a rövid távú kiigazítás vs. hosszú távú reform dilemmát, amelyet az elméleti részben már egy pillanatra felvillantottunk. 53

438


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 439


4. Összefoglalás, következtetések A tanulmány kísérletet tett arra, hogy a válságkezelés, válságkommunikáció nemzetközi szakirodalmának egy részét megismertesse az olvasóval, majd az alapján elemezze a Horn-kormány gazdasági kríziskezelését. A több szempontból elvégzett elemzés során a bevezetőben megfogalmazott hipotézis vizsgálata is megtörtént. A tanulmány következtetései így foglalhatóak össze: A hipotézis igazolásra került, azaz a tanulmány során tételesen sikerült bizonyítani, hogy a Horn-kormány által elkövetett – jórészt – kommunikációs hibák nagyban hozzájárultak ahhoz a nagyarányú népszerűségvesztéshez, amely már rövid távon megmutatkozott, és amelyből a koalíció az 1998-as választásokra sem tudott tökéletesen regenerálódni. A hibák a következőek voltak: A válság megkésett felismerése. A választások után kialakult túlzottan optimista hangulat a győztes pártokon belül, a társadalom által nem érzékelt gazdasági folyamatok, valamint a Horn-kormányon belül meglévő politikai ellentétek nem tették lehetővé, hogy időben érzékelje a politikai vezetés, hogy milyen gazdasági helyzet felé sodródik az ország, így csak megkésett, radikális és gyors intézkedésekre volt lehetőség. A szűk körű döntéshozás. Ez részben az előbbi következménye, ám a kormányzat a minimális lépéseket sem tette meg, hogy legalább látszólag bevonjon különböző intézményeket és szervezeteket a döntéshozásba. Több minisztériumban, kormánytagban, parlamenti képviselőben, érdekképviseleti szervezetben olyan tüskék keletkeztek emiatt, amelyeknek különösen fájdalmas hatásai jelentkeztek később, épp a legkritikusabb időszakban. Kommunikációs hibák. Bár a Horn-kormány erős pozícióból kezdhetett a válságkezeléshez, mégis hibák sorozata miatt képtelen volt elkerülni a jelentős népszerűségvesztést. Elkésett, ezáltal erőtlen volt a kormánypártok által kommunikált válságkép, amely azt szolgálta volna, hogy elterelje a felelősséget a politikai vezetésről. Képtelen volt a kormányzat elfojtani a hatalmi póluson belülről érkező kritikákat, amelyek így aláásták mind a vezetés, mind a válságkezelés hitelességét. A fő válságkezelő személye lejáratódott, támogatottsága negatív rekordot állított be, a népszerűségvesztés átragadt a kormányzatra is. Mindezeket figyelembe véve megfogalmazható ajánlásként a jövő válságkezelői számára, hogy amennyiben sikeresek akarnak lenni a krízis menedzselése során, el kell, hogy kerüljék az előbb felsorolt, a Horn-kormány által elkövetett hibákat. A következő Antal BiBó ist ván szakkollégium

439

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 440

sZEdLáK BáLinT

László visszaemlékezés nem csak a gazdasági kiigazítások jellegét, de véleményünk szerint a Bokros-csomag kommunikációjának kudarcát is jól szimbolizálja: „Amikor 1995-ben Bokros mellett dolgoztam, folyamatosan lehetett érzékelni az azonnali eredményt sürgető politikai nyomást. Néhány hónappal a csomag bejelentése után máris jelentést kellett írni az eredményekről, amelyek ekkor még nem voltak, elvégre egy ilyen radikális beavatkozás után először mindig a fájdalmak jelentkeznek. ültünk a számkupacok felett, megérkezett Bokros Lajos, ránézett az adathalmokra, és annyit mondott:» Gyerekek, a cirkáló lassan fordul, de gyorsan süllyed. «”55

55

ANTAL László: “A cirkáló lassan fordul, de gyorsan süllyed”, Magyar Narancs Online, elérhető: http://magyarnarancs.hu/belpol/a_cirkalo_lassan_fordul_de_gyorsan_sullyed_antal_laszlo_kozgazdasz-63779 (Letöltve: 2014. november 23.)

440


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 441


Felhasznált irodalom • Antonio Natera PERAL : Managing crisis. 2006/6 • Arjen BOIN, Paul ’t HART, Eric STERN, Bengt SUNDELIUS (2005): The Politics of Crisis Management, Public Leadership under Pressure, Cambridge University Press (Cambridge) • Arjen B OIN: Crisis Management, Volume I-II-III., 2008, SAGE Publications Ltd, London • BALÁZS Zoltán: Politikai bizalmi válság. in: Politikatudományi szemle 2008/1 • BOD Péter Ákos (2011): Gazdaságpolitikai döntések válságos időkben, A magyar eset (20092010), Századvég kiadó (Budapest) • BORBÉLY Zoltán és Illés Gábor: Válságkonstrukciók (Szakdolgozat, ELTE ÁJK, 2012) • CSIGÓ Péter: A Bokros-csomag jelentősége a politikai diskurzusban, Forrás: http://www.poltudszemle.hu/szamok2/1997/1997_4szam/csigo.pdf, (Letöltve: 2014. november 20.) • G. FODOR Gábor, STUMPF István (2009): (V)álságkormányzás - A 2. Gyurcsány-kormány harmadik éve, Századvég Kiadó (Budapest) • G. FODOR Gábor: Jó és rossz kormányzás Magyarországon, avagy a demokratikus minőség mérésének problémája in Politikatudományi szemle 2008/1 • Gianpietro MAZZOLENI (2006): Politikai kommunikáció, Osiris Kiadó (Budapest) • GRESKOVITS Béla: Gazdasági nehézségek és politikai egyensúlyvesztés Kelet-Közép-Európában1 in Politikatudományi szemle 2008/1 • Lynda Lee KAID (2004): Handbook of Political Communication Research, Lawrence Erlbaum Associates • MERKOVITY Norbert (2012): Bevezetés a hagyományos és az új politikai kommunikáció elméletébe, Pólyai Elemér Alapítvàny könyvtàra • PÁL Gábor: Politikai hermeneutika. Szabó Márton: A diszkurzív politikatudomány alapjai. Elméletek és elemzések. Budapest, L’Harmattan, 2003. Posztmodern Politológiák. In: Politikatudományi Szemle, 2004/1. 337-348. • Steven FOSTER (2010): Political communication, Edinburgh University Press (Edinburgh) • STUMPF István: Válságkormányzás és kormányzati stabilitás. Gyurcsány bukása és a Bajnaikormány stabilitása in. Magyarország Politikai Évkönyve 2009-ről. (szerk. Sándor PéterVass László), DKMKA, Budapest, 2010. 139-143. old. • SZABÓ Márton: A diszkurzív politikatudomány alapjai. Budapest, L’Harmattan, 2003. • SZABÓ Máté: A válságról. A politológia mondanivalója in. Magyar Tudomány (Az MTA folyóirata, 2009/09 BiBó ist ván szakkollégium

441

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 442

sZEdLáK BáLinT

• Uriel ROSENTHAL and Bert PIJNENBURG: Crisis Management and Decision Making, Simulation Oriented Scenarios, Springer-Science+Business Media, B. V. 1991 Forrásjegyzék: • Arjen BOIN, Paul ’t HART, Eric STERN, Bengt SUNDELIUS (2005): The Politics of Crisis Management, Public Leadership under Pressure, Cambridge University Press (Cambridge) • BOD Péter Ákos (2011): Gazdaságpolitikai döntések válságos időkben, A magyar eset (20092010), Századvég kiadó (Budapest) • CSIGÓ Péter: A Bokros-csomag jelentősége a politikai diskurzusban, elérhető: http://www.poltudszemle.hu/szamok2/1997/1997_4szam/csigo.pdf, (Letöltve: 2014. november 20.) • EÖRSI János: A békétlenek, Beszélő online, elérhető: http://beszelo.c3.hu/cikkek/a-beketlenek (Letöltve: 2014. november 11.) • Antal László: A Bokros- csomag, Beszélő online, elérhető: http://beszelo.c3.hu/cikkek/abokros-csomag#2000-f06-14_to_3 (Letöltve: 2014. november 20.) • ANTAL László: “A cirkáló lassan fordul, de gyorsan süllyed”, Magyar Narancs Online, elérhető: http://magyarnarancs.hu/belpol/a_cirkalo_lassan_fordul_de_gyorsan_sullyed_antal_laszlo _kozgazdasz-63779 (Letöltve: 2014. november 23.) (Letöltve: 2014. november 23.) Grafikon elérhető: http://osszefogasazallamadossagellen.hu/az_allamadossagrol (letöltve: 2014. november 28.) • JUHÁSZ Gábor: Az országos minőségi napilapok piaca, 1990–2002, Médiakutató, elérhető: http ://www.mediakutato.hu/cikk/2003_01_tavasz/05_orszagos_minosegi (letöltve: 2014. november 14.) • whitehouse.gov, elérhető: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2014/09/10/statement-president-isil-1 (letöltve: 2014. november 18.) • Népszerűségi grafikon elérhető: http://hvg.hu/image.aspx?id=b4dc3b2b-b461-4b2cb11d-6811be979a39&view=7fcefbf8-ac48-4ee6-aef5-32203afa118c (letöltve: 2014. november 15.) • HVG 1995. január, február, március, április, májusi számai • LENGYEL László: A pártházból a palotába. Helikon–Universitas, 1998. • Magyar Nemzet és Népszabadság 1995. március 1. és április 31. közötti összes száma • PKI Rt. „Fordulat és folytonosság.” Alagút jelentés, 1995.

442


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 443

A kötEt szErzői


443

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 444

csABA orsolyA zitA A középiskolai tanulmányait Pécsen, a Leőwey Klára Gimnáziumban, illetve a Pennsylvania állambeli wyoming Seminary Prep School-ban folytatta, ösztöndíjasként. Ezt követően felvételt nyert az ELTE Társadalomtudományi Karára, ahol nemzetközi tanulmányokat hallgatott. Másodévesen bekerült az ELTE Állam- és Jogtudományi Karára, illetve a Bibó István Szakkollégium tagja lett. Szakkollégiumi tanulmányait a Nemzetközi- és Európai Jogi Műhelyben kezdte és folytatja azóta is, mint negyedéves joghallgató. Szakmai gyakorlatot teljesített a Magyar Helsinki Bizottságnál és a Karsai Dániel ügyvédi Irodában. Jelenleg a Gárdos, Füredi, Mosonyi, Tomori ügyvédi Irodában gyakornok. Fő érdeklődési területei az emberi jogok, a nemzetközi jog és a polgári jog. A 2015-ben megrendezett XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia nemzetközi jogi tagozatában I. helyezést ért el a „Közösségi érdekek erősödése a nemzetközi jogban” című dolgozatával.

444


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 445

HorvátH gEorginA A miskolci Földes Ferenc Gimnáziumban 2010-ben érettségizett, majd ebben az évben kezdte meg felsőfokú tanulmányait az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar jogász szakos hallgatójaként. A Bibó István Szakkollégiumba 2012-ben nyert felvételt, és a Büntető Tudományok Műhelyében végzi szakmai munkáját. 2013-ban a Szakmai Stáb vezetője és a Választmány tagja, 2014-ben a Felvételi Bizottság tagja volt, továbbá ugyanettől az évtől a Büntető Tudományok Műhelyének diákmentora. Fő érdeklődési területe a bizonyítás a büntetőeljárásban. 2012 és 2014 között az ELTE ÁJK Büntetőjogi Tanszékének ösztöndíjas demonstrátora, illetve 2013-ban a Büntetőjogi Tudományos Diákkör titkára. 2013-tól a Büntető Eljárásjogi és Büntetés-végrehajtási Jogi Tanszék ösztöndíjas demonstrátora, továbbá 2014 és 2015 között a Tanszék mellett működő Tudományos Diákkör titkára. 2015 óta a Magyar Kriminológiai Társaság tagja. 2013-ban és 2014-ben is a Fővárosi Perbeszédversenyen I. helyezést ért el ügyész kategóriában, 2014-ben az Országos Perbeszédversenyen III. helyezést ért el, ezzel az ügyészek közül a legjobb lett. Számos szakkollégiumi és egyetemi konferencia szervezésében és moderátori feladatában részt vett. Szakmai gyakorlatát a Budapesti VI. és VII. Kerületi ügyészségen töltötte, emellett dr. Inzelt Éva vezetésével részt vett egy korrupciós aktakutatásban az Országos Kriminológiai Intézetben. Angolul és franciául beszél. A kötetben található „Tilalmak és szabadság a büntető bizonyításra vetítve” című dolgozatával a 2015. évi OTDK Állam- és Jogtudományi Szekció Büntető Eljárásjog I. tagozatában III. helyezést ért el. Elérhetőség: [email protected] BiBó ist ván szakkollégium

445

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 446

járdAi mAxim 2012-ben érettségizett a szentendrei Móricz Zsigmond Gimnáziumban, majd ugyanebben az évben kezdte meg felsőfokú tanulmányait az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán jogász szakos hallgatóként. Előtte 2001 és 2008 között a minszki 73. számú iskolában tanult. 2013-ban felvételt nyer a Bibó István Szakkollégiumba, ahol a Nemzetközi és Európai Jogi Műhely tagja lett. Ugyancsak 2013-ban a Nemzetközi Magánjogi és Európai Gazdasági Jogi Tanszék demonstrátora volt. Demonstrátorsága alatt több Tudományos Diákköri ülés szervezésében is részt vett. 2014 nyarán gyakornokként tevékenykedett a Forgó, Damjanovic és Társai ügyvédi irodában. 2015-ben tagja volt az ELTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszék és a BCE Mikroökonómiai Tanszék által szervezett versenyjogi jogesetmegoldó verseny győztes csapatának. Oroszul anyanyelvi szinten, angolul felsőfokon, németül középfokon beszél. Az OTDK Kari fordulójában a Polgári Jogi Szekcióban jutott tovább „Az üzleti titok és a know-how védelme” című dolgozatával. Elérhetőség: [email protected]

446


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 447

kEmPlEr károly 2011-ben érettségizett a Szent Benedek Általános Iskola és Két Tanítási Nyelvű Gimnáziumban. 2008-2009-ben a Global Outreach Alapítvány ösztöndíjasaként tanult egy amerikai magángimnáziumban (Pachelli High School, wisconsin). 2010-ben a Gimnáziumban meghirdetett Comenius program keretében észtországi tanulmányúton vett részt. 2011-től az ELTE Állam és Jogtudományi Karának jogász hallgatója. 2012-ben felvételt nyert a Felvételi Előkészítő Bizottságba, ahol mind a mai napig történelem szemináriumokat tart középiskolások számára. 2014-ben a történelem frakció vezetőjeként szervezi a frakció munkáját. Másodéves tanulmányi eredményeivel megpályázta a Karon kiírt köztársasági ösztöndíjat, ahol 23. helyezést ért el. 2013-ban csatlakozott a Bibó István Szakkollégiumhoz, ahol a Nemzetközi és Európai Jogi Műhely tagja. 2014-ben „Az Európai Unió oktatáspolitikájának hatása a magyar felsőoktatásra” címet viselete” című dolgozatával első helyezést nyert el a Külügyminisztérium esszéíró pályázatán. 2014 őszén gyakornokként az Európai Bizottság Magyarországi Képviseletén dolgozott. 2015. óta áthallgat a Közép-európai Egyetemre (CEU), ahol a „The Humany Rights System of the UN” című kurzuson vesz részt. Érdeklődési területe a védelmi felelősségre, az emberi jogokra, az erőszak tilalmára, a tenger jogra és az európai uniós jogra terjed ki. Felsőfokon beszél angolul és jelenleg spanyolul tanul. „A védelmi felelősség elmélete és története” című dolgozatával II. helyen jutott tovább az OTDK Kari fordulójáról az országos fordulóra. Dolgozatával részt vett a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Nemzetközi Jog tagozatában. Elérhetőség: [email protected] BiBó ist ván szakkollégium

447

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 448

mAtits kornél 2010-ben érettségizett a Budai Ciszterci Szent Imre Gimnáziumban. Ebben az évben kezdte meg tanulmányait az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán, melynek jelenleg végzős joghallgatója. 2010 óta aktív tagja az Alkotmányjogi Tanszék keretei között működő Közjogi Körnek. 2011-ben a nyert felvételt a Bibó István Szakkollégiumába, ahol tanulmányait a Közjogi Tudományok Műhelyének keretein belül folytatja. Egyetemi tanulmányai alatt a Szladics ügyvédi Irodában, a Réti, Antall és Társai ügyvédi Irodában, valamint az Alkotmánybíróságon szerzett szakmai gyakorlatot. A 2013/2014-es tanév őszi félévében Erasmus ösztöndíjasként a berlini Humboldt Universität-en, míg a tavaszi félévben az Universität Heidelberg-en Baden-württemberg ösztöndíjasként folytatott tanulmányokat. 2015 tavaszán a Közép-európai Egyetem (CEU) vendéghallgatója volt. Középfokon beszél német és angol nyelven. Szabadidejében egy budai cserkészcsapat vezetésében vesz részt. 2013-ban a XXXI. OTDK Állam-és Jogtudományi Szekciójának Alkotmányjog I. tagozatában „Az országgyűlési képviselőcsoportok - Szabályozás és gyakorlat” című dolgozatával I. helyezést ért el. 2015-ben a XXXII. OTDK Állam-és Jogtudományi Szekciójának Munkajog II. tagozatában „A nyugdíjrendszer 2010-2012-es átalakítása” című dolgozatával II. helyezést ért el. Elérhetőség: [email protected]

448


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 449

mécs jános A városmajori Gimnáziumban érettségizett. Jelenleg az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar ötödéves jogász, harmadéves politológus hallgatója. A Bibó István Szakkollégium Civilisztika Műhelyének a tagja. A 2013/2014. tanév tavaszi félévét a Vrije Universiteit Amsterdamon töltötte Erasmus-ösztöndíj keretében. A 2012/2013., valamint a 2014/2015. tanévben köztársasági ösztöndíjban részesült. A 2013/2014. tanév során egy szakkollégisták közreműködésével megvalósuló projekt vezetésében vett részt, mely során Kiss Daisy „A Polgári Per Titkai” művét igazították a hatályos jogszabályi környezethez, a könyv 2014 szeptemberében jelent meg a HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft. kiadásában. Jelen kötetben megjelent dolgozatával a XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Alkotmányjog III. tagozatában I. helyezést ért el. Elérhetőség: [email protected]


449

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 450

milánkovicH András Az ELTE Állam- és Jogtudományi Kar és a Bibó István Szakkollégium végzős joghallgatója. A 2011/2012. tanévben az ELTE BTK történelem szakán is folytatott tanulmányokat. A Szakkollégium választmányában a pénzügyekért felelt, szervezte a Szakkollégium jogsegélyszolgálatát és Állampolgári Nevelés Táborát. Előadóként és szervezőként évek óta részt vesz a Középiskolások Szabadegyetemén. Középiskolás diákokat alapvető alkotmányjogi és állampolgársági ismeretekre oktat. Fő kutatási területe az alkotmányjog, ezen belül államszervezeti és egyes alapjogi kérdések (különösen a részvételi jogok perspektívái és az állampolgári aktivitás kapcsolata, amelyet doktori képzés keretében tervez kutatni). Érdekli emellett a közigazgatási jog és a környezetvédelmi jog. Szakmai gyakorlatát az Alkotmánybíróságon és az Országgyűlés Hivatalánál töltötte. Az Ars Boni jogi folyóirat, valamint a „Közjogi Tükör” című folyóirat Szerkesztőbizottságainak tagja. A 2015-ben megrendezett OTDK-n I. helyezést, a 2013-ban tartott országos fordulón (társszerzőként) II. helyezést ért el. Elérhetőség: [email protected]

450


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 451

PAPP dorottyA 2012-ben érettségizett a miskolci Herman Ottó Gimnáziumban, majd ebben az évben megkezdte jogi tanulmányait az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán. Szintén 2012 őszén nyert felvételt a Bibó István Szakkollégiumba, ahol szakmai tevékenységét a Közjogi Tudományok Műhelye keretében végzi. A 2013/2014., valamint a 2014/2015. tanévben a Magyar Állam- és Jogtörténeti Tanszék demonstrátora, 2013 ősze óta az Alkotmányjogi Tanszék mellett működő Közjogi Kör tagja. A 2013/2014. tanévben a Szakkollégium választmányának közösségi ügyekért felelős tagjaként tevékenykedett, valamint aktívan részt vett a Szakkollégium Állampolgári Nevelés Táborának lebonyolításában, melynek 2015-ben egyik főszervezője volt. A Középiskolások Szabadegyeteme program szervezője és előadója immár második éve. A Szakkollégium külképviseletében is aktív, a Szakkollégiumok Egyeztető Fóruma Kommunikációs Bizottságának tagja. Tagja az Ars Boni jogi folyóirat szerkesztőségének, melynek internetes oldalán cikkeket is publikál. 2015 tavaszán az Oktatási Jogok Biztosának Hivatalában gyakornokként tevékenykedett, valamint a 2014/2015. tanévben az Országgyűlés Hivatala ösztöndíjas programjában vett részt. Szakmai érdeklődése középpontjában a közigazgatási jog áll. Angol felsőfokú és francia középfokú nyelvismerettel rendelkezik. A 2015/2016. tanévben Erasmus ösztöndíjjal az Université Catolique de Lyon képzésén vesz részt. A XXXII. OTDK-n a Magyar Állam- és Jogtörténeti Tagozatban pályamunkájával a III. helyezést érte el. Elérhetőség: [email protected] BiBó ist ván szakkollégium

451

konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 452

PAtAi szABolcs 2009-ben érettségizett a Nagy Lajos Gimnáziumban, ezt követően az Eötvös Loránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karán kezdte meg egyetemi tanulmányait jogász szakon. 2010-ben nyert felvételt a Bibó István Szakkollégiumba. Felvételét követően a Szakkollégium Civilisztika Műhelyéhez csatlakozott, ahol magánjogi és polgári eljárásjogi témájú szemináriumokon, jogesetmegoldókon vett részt angol és magyar nyelven. A 2013/2014. tanévet a National University of Ireland, galway-i egyetemen töltötte Erasmus ösztöndíj keretében, ahol többek között szerződési jogot, kártérítési jogot, nemzetközi kereskedelmi jogot, nemzetközi gazdasági jogot, valamint alternatív vitarendezést hallgatott. 2014 júliusában részt vett a Bécsi Egyetem által szervezett Austrian Arbitration Academy nyári egyetemi programban, ahol „first grade” minősítésű diplomát szerzett. Diplomamunkáját az európai szerződésjogi harmonizációról írta. A Szabó Sarolta Éduával közösen írt „Az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottírósági ítéletek elismerése és végrehajtása” című dolgozatát a 2015-ben megrendezett XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Polgári eljárásjogi tagozatában II. helyezéssel jutalmazták. Elérhetőség: [email protected]

452


konyv2015 2015. 07. 07. 17:00 Page 453

somody róBErt Középiskolai tanulmányait a győri Kazinczy Ferenc Gimnázium és Kollégiumban végezte, ahol 2011-ben tette le érettségi vizsgáit. Ugyanebben az évben kezdte meg egyetemi tanulmányait az ELTE Állam- és Jogtudományi Karán, politológia szakon. A Bibó István Szakkollégiumba 2013 tavaszán nyert felvételt, ahol azóta is a Politikatudományi Műhely tagja. Az alapszak elvégzése után, 2014 óta a mesterképzést az ELTE ÁJK Politikatudomány szakon folytatja. Fő érdeklődési területei a magyar politikai kultúra és magyar belpolitika alakulása a rendszerváltás után, valamint az egyetemes politikai eszmetörténet. Szakmai gyakorlatát a Nézőpont Intézetnél töltötte 2013-ban. A Kari TDT Konferencián 2014-ben „Az őszödi beszéd hatása a magyar politikai kultúrára” című dolgozatával II., míg a Bibó István Szakkollégium Szakmai Napok versenyen I. helyezést ért el.


453

konyv2015 2015. 07. 07. 17:01 Page 454

szABó sAroltA éduA A Fazekas Mihály Fővárosi Gyakorló Gimnáziumban érettségizett. 2009-ben kezdte el tanulmányait az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának jogász szakán. Tanulmányai első szemeszterében nyert felvételt a Bibó István Szakkollégiumba. Egyetemi tanulmányai kezdetétől fogva a magánjog felé irányul érdeklődése, a Szakkollégium Civilisztika Műhelyének tagja. Másodévesen a Kar Római Jogi Tanszékén, harmadéves korától kezdve pedig a Polgári Jogi Tanszéken demonstrátor. Egyetemi tanulmányai kezdetétől látogatta a Polgári Jogi TDK üléseit, majd negyedévesen a diákkör titkárává választották. Harmadéves kora óta érdeklődik a polgári perjog iránt is. 2012 áprilisában második helyezést ért el a Polgári Eljárásjogi Tanszék által szervezett perbeszédmondó versenyen. A 2013/2014. tanévet Erasmus ösztöndíj keretében a The University of warwick egyetemen töltötte, ahol Certificate of English Law oklevelet szerzett. 2014 júliusában részt vett a Bécsi Egyetem által szervezett Austrian Arbitration Academy nyári egyetemi programban. Kimagasló eredményeiért 2011/2012., a 2012/2013. és a 2013/2014. tanévben köztársasági ösztöndíjban részesült. „Az anyagi és alaki igazság a polgári perben” című dolgozatát a 2013 tavaszán Szegeden megrendezett XXXI. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Polgári eljárásjogi tagozatában I. helyezéssel jutalmazták. A Patai Szabolccsal közösen írt „Az érvénytelenített nemzetközi kereskedelmi választottírósági ítéletek elismerése és végrehajtása” című dolgozatát a 2015 tavaszán Budapesten megrendezett XXXII. Országos Tudományos Diákköri Konferencia Állam- és Jogtudományi Szekciója Polgári eljárásjogi tagozatában II. helyezéssel jutalmazták. Elérhetőség: [email protected]

454


konyv2015 2015. 07. 07. 17:01 Page 455

szEdlák Bálint 2013-ban végzett a Nemzeti Közszolgálati Egyetem Biztonság- és védelempolitikai alapszakán. Jelenleg az Eötvös Loránd Tudományegyetem Politológia BA képzésének hallgatója, párhuzamosan a Budapesti Corvinus Egyetem Nemzetközi Tanulmányok mesterszakán tanul. 2013 tavaszától a Bibó István Szakkollégium Politikatudományi Műhelyének tagja. Kiemelkedő tanulmányi és szakmai munkáját 2014-ben köztársasági ösztöndíjjal ismerték el. A Szakkollégium aktív tagja, annak munkájában tevékenyen részt vállal, 2014/2015. tanév első félévében tanulmányi kurzust szervezett. A Felvételi Bizottság elnöke. Szakmai érdeklődési területei: biztonságpolitika, magyar belpolitika, politikai kommunikáció. Angol és német nyelvből középfokú nyelvvizsgával rendelkezik. A Kari TDT Konferenciáról „Válságkormányzás és válságkommunikáció. A Bokros-csomag(olás)” című dolgozatával jutott tovább az országos fordulóra. Elérhetőség: [email protected]


455

konyv2015 2015. 07. 07. 17:01 Page 456

EÖT VÖS LOR ÁND TUDOMÁNYEGYETEM

Az ELTE Bibó István Szakkollégium célja, hogy a tömegessé vált fels!oktatásban az egyetemi követelményekhez és képzéshez képest többletlehet!ségeket és -tudást nyújtson hallgatóinak, és a szakma és a munkaer!piac elvárásainak megfelelni képes, a társadalom iránt felel!s ifjú jogászokat és politológusokat képezzen.

Amennyiben egyetért céljainkkal, kérjük, hogy személyi jövedelemadójának 1%-ával támogassa munkánkat! Székhely: 1118 Budapest, Ménesi út 12. Adószám: 18256866-1-43 B

TUDOMÁNYOS DIÁKKÖRI DOLGOZATOK 2015 ELTE BIBÓ ISTVÁN SZAKKOLLÉGIUM

Recommend Documents