Jelen fejezet célja, bemutatni a magyar közönségnek a területfejlesztés jogszabályi kereteit szövetségi és kantonális szinten. Ezzel egy lehetőséget adva a magyar olvasóknak, hogy egy speciális eseten keresztül megértsék a svájci szabályozás komplex, többszintű struktúráját. 3.4.1. Szövetségi jogalkotás a területfejlesztésben Svájc egy kis ország, korlátozott területtel, sőt, ha figyelembe vesszük a gyéren lakott hegyvidéki régiókat, a klimatikus és a földrajzi okok tovább korlátozzák a lakhatás és az urbanizáció lehetőségeit. Mindennek eredménye az egyetlen fontos mezőgazdasági terület a fennsík, mely az Alpok és a Jura-hegység között húzódik egyben a legsűrűbben lakott terület is. Emellett csökkent mezőgazdasági potenciállal rendelkező területek még találhatók a hegyláncolatok környékein. Svájc nagy előnyei az élénk és fejlődő gazdaságban, a semlegességben, a bankrendszerben, valamint a stabil valutában érhetők tetten, ezekhez társul a fejlett high-tech ipar és a földrajzi szépség, amik összességében magas fejlesztési potenciált, a népesség növekedését (elérte a 8 millió ebben az évben) eredményezik. A problémát továbbra is az ország földrajzi korlátai adják. Mint minden szövetségi államban, a szabály Svájcban is az, hogy a szövetségi törvények hatással lehetnek a kantonok jogszabályaira, de a szabályozás összességében három szinten zajlik. A településpolitika területén négy alapvető jogszabály létezik Svájcban: •
„területrendezési
tervek
(kanton
szintű
strukturális
tervezés,
települési
földhasználat-politika, földterület reorganizáció és hozzáférés, információ, polgári részvétel); •
építési jogszabályok (építési és földhasználat szabályozás, építési engedélyek, egészségügyi és biztonsági szabályok)
•
természeti és nemzeti örökség védelem (természetvédelem, művészeti- és régészeti emlékek védelme)
•
1
természetvédelem (zaj, levegő, talaj, víz, környezeti összeférhetőség)”1
Human Settlement in Switzerland Spatial Development and Housing, Volume 78
3.4.2. Szövetségi területi tervezés A Szövetség már 1979-ben törvényben kodifikálta a területi tervezést (Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, LOT). Ez a törvény hagy némi mozgásteret a kantonoknak és a községeknek, valamint növeli az egyetértést a három szint között.2 Emellett előre mozdítja a kantonok közötti együttműködést a földhasználat és a területi tervezés területén. A törvénynek öt fő célkitűzése van, melyek tekintettel vannak a mérsékelt földhasználatra. Így mindhárom szint elkötelezett a következő területfejlesztési erőfeszítések mellett: a)
az élet természeti alapjainak, a föld, levegő, víz, erdők és a természetes táj védelme;
b)
a lakosság és a gazdaság szükségleteit kielégítő, harmonikus épített környezet létrehozása és fenntartása;
c)
az országban az eltérő régiók társadalmi, gazdasági- és kulturális életének támogatása és az urbanizáció, valamint a gazdaság megfontolt decentralizációjának elősegítése;
d)
elegendő forrás és készlet garanciája az országban;
e)
az ország védelmének biztosítása.3
Mindemellett néhány további kötelezettség kapcsolódik a területfejlesztéshez. A magasabb szintű hatóságoknak a területi fejlesztési programok kidolgozásánál szabadságot kell hagyniuk az alacsonyabb szintű hatóságoknak, hogy azok véghez tudják vinni feladataikat. Ez többek között a föderalizmus egyik tipikus jellemzője. Melyek azok az elvek amiket tiszteletben kell tartani? Elsősorban is a táj megőrzése: a)
a megmaradt jó minőségű földterületek megóvása a mezőgazdaság számára;
b)
gondoskodni kell arról, hogy a tervezés integrálja a tájat;
c)
a tavak és folyók esetében biztosítani kell az elérhetőséget a lakosság számára;
d)
a természetes és a pihenést szolgáló területek megőrzése;
e)
az erdők változatos funkcióinak megtartása.4
Azok a területek melyek a lakhatás és a gazdaság számára fenntartottak ki kell hogy elégítsék a lakosság igényeit, figyelembe véve azt, hogy ezek kiterjedése korlátozott. Célszerű ezzel kapcsolatban néhány szempontot megemlíteni:
2
Területfejlesztési törvényí, 1979. június 22. 2. cikk Kötelezettségek a fejlesztés területén 3 1. cikk Célok 4 3. Cikk Fejlesztési alapelvek
a)
a lakó és munkahelyeket meggondoltan kell kiterjeszteni és bekapcsolni a közlekedési hálózatokba;
b)
amennyire lehetséges meg kell állítani a lakott területek kellemetlenségét (pl. zaj, szennyezés, stb.);
c)
kerékpáros és gyalogos sávokat kell kialakítani, illetve a meglévőket fenn kell tartani;
d)
lehetővé kell tenni a feltételeket, hogy a termékek és szolgáltatások nyújtása lehetővé váljon;
e)
a beépített területek között több zöld felületet kell fenntartani.5
Végül a törvény speciális szempontokat is előír az építményekre: a)
figyelni kell az adott régió speciális szükségleteire és arra, hogy a térkihasználás ne támasszon különbségeket a régiók között;
b)
meg kell könnyíteni a lakosság intézményekbe, mint például iskolákba, szabadidő központokba, és egyéb más közösségi szolgáltató intézményekbe való eljutását;
c)
általánosságban el kell kerülni, illetve fenn kell tartani azt, hogy ezeknek az épületeknek a negatív hatásait ne a természetes környezet, a lakosság, vagy a gazdaság viselje.
A 3. cikk utolsó bekezdése mutatja, hogy Svájc olyan ország melyre a jólét és a korlátozott egyenlőtlenségek etikai és egalitárius jellegei jellemzőek, legalábbis látszólag. Látnunk kell, hogy a természet védelme és a gazdaság egyformán hangsúlyos. Így a kettő által egy kiegyensúlyozott szerkezet jöhet létre, mely kényelmes környezetet biztosít az embereknek. Ugyan a Szövetség szintje szabadságot ad a kantonoknak saját területrendezésre, megtartja magának a döntés lehetőségét néhány fontos terület szabályozásában, úgy mint hol épülhetnek, illetve nem épülhetnek meg bizonyos építmények.6 Jelenleg az egyik ilyen nagy kérdés az ún. második otthonok, vagy nyaralók kérdése. 2000ben ezek aránya az összes lakóingatlant alapul véve 12% volt az ország egészére nézve, de néhány turizmus profilú kantonban ez a szám meghaladta a 30%-ot is, továbbá a jelentősebb síparadicsomokban (Verbier, Flims és Adelboden) az 50%-ot is. A második otthonok száma 1980 óta mutat jelentősebb növekedési ütemet, mely meghaladja az első számú lakóotthonok növekedési tendenciáit.7 A Szövetségi Területi Tervezési Hivatal aggasztó elemzése után intézkedni kellett és a Helvetia Nostra civil szervezet (vezetője Franz Weber) által 5
3. cikk 3. bekezdése Human Settlement in Switzerland, Housing Bulletin, Volume 78, Federal office for Housing, Grenchen, 2006,p. 25. 7 Human Settlement in Switzerland Spatial Development and Housing, p. 26. 6
népszavazási kezdeményezést is indult a kérdés megoldása érdekében ebben az évben. A kezdeményezés sikeresen „átment” a népszavazáson melynek értelmében megtiltották további nyaralók építését azokon a településeken, ahol az összes ingatlan 20%-a már csak ún. második otthon. A rendelet szerint: „az az ingatlan, amelyet egész évben nem laknak, vagy nem használják jövedelemtermelő tevékenységre (üzletek), illetve oktatásra második otthonnak számít”. Ugyanakkor a tulajdonos dönthet úgy, hogy második otthonát, állandó lakhellyé minősíti, ha valóban életvitelszerűen használja azt (Chuard, 2012). 3.4.3. Kantonális Rendezési Terv A legfontosabb eszközök, amelyről a területi tervezési szabályozás rendelkezik a kantonális rendezési tervek, majd ezeket követik a települési földhasználati rendeletek, melyek körvonalazzák, hogy a tulajdonosok miképp használhatják földjeiket. A sort a szövetségi koncepciók és a speciális tervek zárják. 8 A Szövetség elvárja a rendezési tervek elkészítését a kantonoktól. A 8. cikkelyben néhány minimum követelmény is megjelenik: előírja, hogyan kell koordinálni azokat a tevékenységeket, amelyek hatással vannak a terület szervezésére, illetve ki kell jelölni azokat a területeket, amelyek speciális intézkedésekre van szükség a lakóingatlanok és a nyaralók közötti arányok fenntartása érdekében. Végül ugyancsak e cikkely rendelkezik a nyaralók építésének korlátozásáról, vele párhuzamosan támogatni kívánja az elérhető áru szállodákat és lakóotthonokat, valamint el kívánja érni a másodlagos otthonok jobb kihasználtságát.9 Mint fentebb láttuk már az idén megszavazták az új második otthonokkal kapcsolatos szabályozást, amely szintén korlátozza ezt a szempontot. Van, amikor a kantonoknak lehetőségük van egyeztetési eljárást kérni: 12. cikk 1) 2) 3)
Amikor a Szövetségi Tanács nem fogadja el a kantonális Rendezési Tervet, vagy annak egy részét, akkor egyeztető eljárás indul a felek kölcsönös meghallgatásával, Az egyeztető eljárás alatt tilos úgy beavatkozni, hogy az kedvezőtlenül hasson a tárgyalás eredményeire, Amikor az eljárás elindítása után három évvel sincs egyetértés a Szövetségi Tanács alapszabályával. 1. táblázat: A tervezés eszközeinek és szabályozásának áttekintése
8 9
Human Settlement in Switzerland, Spatial Development and Housing, p. 25 Hivatkozva arra, hogy a két területen a lakások és lakóépületek arányát meg kell őrizni
A legfontosabb tervezési eszközök Föderatív szint
Koncepciók és specializált tervek
Régiók szintje
Regionális tervek
Kantonális szint
Kantonális tervek
Települések
Települési, földhasználati (globális és speciális) tervek Jogszabályi eszközök
Föderális szint
Szövetségi alkotmány
Regionális és kantonális szint
Tervezési és építési törvény
Települési szint
Építési és rendezési rendeletek Forrás: Saját szerkesztés
3.4.4. Genf példája Az egyik nagy probléma Genfben az állandó érdekeltség ütközésekben látható a fejlődő metropolisz és az agrár és természetes övezetek leértékelődése között, ahol az utóbbi területeken új ingatlanok és ipari infrastruktúrák kezdenek kiépülni. A másik nagy kihívás egy Nagy Genf Agglomeráció létrehozása, mely egy határon átnyúló Genf és Vaud kantont, valamint a szomszédos francia területeket magában foglaló entitás lenne. (Erről később részletesebben is szó lesz.) A kantonális rendezési terv elengedhetetlen a kantonközi és a határon átnyúló együttműködésekben, ugyanis ez ad keretet a helyi területfejlesztésnek, valamint a községi kompetenciákba tartozó tevékenységeknek. A Genf 2015 rendezési terv különbözik a korábbitól (1989), ugyanis megjelennek benne a határon átnyúló és a fenntartható fejlődés dimenziói. A terv tartalmazza a kantonális tervezési koncepciót, amely meghatározza az alapelveket és a különleges fejlesztések célkitűzéseit, valamint bemutatja a kantonális rendszer felépítését, hogy elmagyarázza a területfejlesztési politika feltételeit. A rendezési terv egy olyan dokumentum, melynek alkalmazkodnia kell az események fejlődéséhez és körülményeihez. A koncepció öt nagy fejezetre osztható: társadalmi és gazdasági környezet, városi tér, vidéki és természetes területek, közlekedési és kommunikációs hálózatok, környezetvédelem és természeti erőforrás-gazdálkodás. Emellett a Rendezési Terv intézkedéseit 5 tengely köré lehet csoportosítani: •
differenciált urbanizáció;
•
közlekedés és urbanizáció közötti kapcsolatok;
•
zöldterületek hálózata;
•
többfunkciós vidéki terek;
•
PAC kerületek.
A PAC kerületek alatt olyan szektorokat értünk, amelyek a jövő szempontjából nagy jelentőséggel bírnak (pl. egy reptér, vagy egy vasúti pályáudvar, stb.) és különleges párbeszédet, néhány esetben határon átnyúló egyeztetéseket igényelnek a szereplők között. Genf kanton elindított egy új rendezési tervet, melyben 2030-ra határoznak meg célokat, melyek eléréséhez a kantonnak összhangba kell kerülnie a lakossággal, a gazdasággal, a szociális partnereivel, a községekkel, Vaud kantonnal, a szomszédos francia területekkel, emellett szóba jöhet az összhang más kantonokkal és a Szövetséggel. Mindennek még a végső célok kitűzése előtt létre kell jönnie. Genf az 1992-es Rio-i Föld Csúcs által inspirálva, melyet Svájc is elfogadott létrehozta saját közösségi Agenda 21 programját. 1999-ben Svájc alkotmányába foglalta a fenntartható fejlődés fogalmát, majd 2002-ben a kormány elfogadott egy stratégiai dokumentumot, a Fenntartható Fejlődés Stratégiát, amely 10 cselekvési területet, valamint 22 egyedi politikát határozott meg. A stratégia érinti mindhárom kormányzati szint állami hatóságait. Továbbá a Szövetség elkötelezte magát területi tervezés és a lakhatási körülmények jövőbeli fejlesztése iránt is. A svájci kormányzat stratégiája három kulcsterületre terjed ki: a városi térségek és az épített környezet fejlesztése; társadalmi kohézió; környezeti kérdések és természeti erőforrások. Az épített környezet hozzájárulhat az Agenda 21 céljaihoz. A községek konzultációs kompetenciáik vannak és közelségükkel meg tudják valósítani a terület menedzsmentet. Korlátok felállításával kell a környezeti ártalmakat csökkenteni: a természeti erőforrások, a társadalmi kapcsolatok, az egészségügy területén a községek lakói által. Ha a törvényalkotás föderatív is, a szubszidiaritás is fennáll, hiszen a kantonoknak és a községeknek is el kell készíteniük saját helyi terveiket. A genfi Agenda 21 aggodalmát fejezi ki a lakhatással és az építőiparral kapcsolatosan, úgy mint a nemzetközi közösségek által is emberi jogként elfogadott tisztességes lakhatáshoz való jog esetében. Ez persze nem azt jelenti, hogy a községek mindenkinek szállást biztosítanak, de mindenkinek kényelmes, elfogadható feltételeket biztosítanak a lakhatáshoz. Ezt követte a „Lodgings program”, amely egy útmutatónak tekinthető a fenntartható fejlődéshez. A helyi közösségek az elkövetkező évtizedekben arra törekszenek, hogy megőrizzék és helyreállítsák történelmi és kulturális örökségeiket. Genf városa külön szabályokat ír elő az építészeti tenderek résztvevőinek. Ezáltal nekik erőfeszítéseket kell tenniük az energiafelhasználás csökkentése, a használók nagyobb kényelme, a természetes fények optimális használata, a zöld területek integrálása, a társadalmi
kohézió érdekében. A projekteket helyi polgárokból álló zsűri értékeli. Problémát vet fel a fogyatékkal elő emberek integrálása, a környezet igényeikhez igazítása. Végül pedig az egészségügyi problémákra kell figyelemmel lenni úgy mint a gombás megbetegedések, a radon, illetve a mágneses sugárzás. Láthatjuk tehát. hogy a szövetségi rendeletek és szükségletek, valamint a szubszidiaritás kombinációja helyi szinten kínálja a településeknek, hogy a feladatokat vegyenek a kezükbe, és elfogadja a helyi környezetet és a kihívásokat. Azonban a Szövetség diktálja a szabályokat, és egy bizonyos keretet szab meg, amelyen belül a feladatokat el kell végezni. Azon nemzetközi szerződések aláírási joga, amelyek egész Svájcot érintik kizárólagosan a Szövetség hatásköre. Ugyanakkor a települések vagy a kantonok, mint Genf, tárgyalhat a szomszédos államokkal és aláírhat határokon átnyúló projekt-szerződéseket, azonban azoknak később Bernben is támogatást kell kapniuk, úgy mint a genfi agglomeráció esetében, ahol a konföderáció jelenleg részt is vállal az infrastruktúra kiépítésében még a francia oldalon is. Sajnálatos pont az azonban, hogy az Agenda 21 egyes pontjai gyakran csak ajánlások és nem előírások, amely tény megkérdőjelezi ezen javaslatok megvalósulását.
