Samenvatting Inleiding In de afgelopen tien jaar zijn de opvattingen over de wettelijke rol van de staat met betrekking tot economische activiteiten drastisch veranderd. In de economische politiek van zowel veel ontwikkelingslanden, als kapitalistische en voormalig socialistische staten werd privatisering belangrijk. De verschuiving van de grenzen van de staat door privatisering begon in Groot Brittannië en kwam nog meer naar voren in Oost-Europa tijdens de overgang van het staatssocialisme naar een markteconomie. Het is het streven van ontwikkelingslanden en landen in de overgangsfase om hun economie te hervormen. In veel landen, vooral in de armste, leggen de inefficiënte, verlieslijdende staatsbedrijven een aanzienlijke druk op de overheidsbudgetten en op de schaarse middelen. Deze bedrijven verhinderen de economische groei en de liberalisering van de markt, en belemmeren hiermee, zowel direct als indirect, de pogingen om de armoede terug te dringen. Een essentiële taak voor de overgangseconomieën is om staatsbedrijven om te vormen tot waardemaximaliserende privé-ondernemingen (World Bank, 1995). Het uiteindelijke doel van deze omvorming is, behalve het veranderen van het eigendomsrecht, het vergroten van de efficiency, de flexibiliteit en de concurrentiepositie van bedrijven. In Eritrea ondermijnden de verlieslijdende staatsbedrijven in toenemende mate de zwakke economie van dit land. De Eritrese overheid stelde dan ook een plan op voor de realisatie van kennis-intensieve en export-georiënteerde bedrijvigheid. In haar beleid op macroniveau stelde de overheid zich als voornaamste doel afstand te doen van de staatsbedrijven en deze te privatiseren. Het beleid was gericht op een economie waarin de privé-sector een centrale plaats inneemt. Wij hebben dit onderzoek opgezet om inzicht te krijgen in de manier waarop dit proces de prestaties van de staatsbedrijven beïnvloedt en hoe managers proberen in de Eritrese fabricagebedrijven waarde te creëren. Het hoofdthema van dit boek is te onderzoeken: Of, en zo ja, hoe de staatsbedrijven in Eritrea worden geherstructureerd tot waarde-creërende privé-ondernemingen en wat er geleerd kan worden van hun ervaringen. Dit boek bestaat uit vier delen: Inleiding, overzicht van theoretische achtergronden en literatuur (Deel I), Conceptueel raamwerk en methodologie (Deel 2), Empirisch onderzoek (Deel III) en Conclusies en aanbevelingen (Deel IV). Het inleidende deel behandelt de privatisering als nieuw fenomeen en de achtergrond van de ondernemingen in Eritrea. Verder wordt er ingegaan op de fundamentele problemen van staatsbedrijven en worden de vraagstukken geformuleerd die behandeld worden in dit onderzoek. De hierna volgende paragrafen geven een samenvatting van de theorie en de literatuur, het conceptuele raamwerk en de methodologie, het empirische onderzoek en, tenslotte, de conclusies van dit onderzoek.
Samenvatting
392
Theoretische achtergrond en literatuur Bij het in beeld brengen van de relevante privatiseringsaspecten en de problemen bij het omvormen van staatsbedrijven zijn theorieën bestudeerd op het gebied van ondernemingsbesturing en waardecreatie. Verder wordt er een overzicht gegeven van de relevante literatuur over privatisering en herstructurering van staatsbedrijven in ontwikkelingslanden en in de overgangseconomieën van Centraal- en Oost-Europa, met als doel lering te trekken uit hun ervaringen. De theorie van de ondernemingsbesturing geeft handvatten voor de wijze waarop de eigenaren van een onderneming controle uitoefenen op het management van het bedrijf teneinde de belangen van de eigenaren te beschermen. Het belang van het onderzoeken van de ondernemingsbesturing is dat er door de scheiding van eigendom en bestuur agentschapproblemen kunnen ontstaan tussen deze twee partijen. Bij de hervorming van staatsbedrijven en de ontwikkeling van moderne ondernemingen is de ondernemingsbesturing sinds kort een belangrijk punt van discussie geworden. In de theorieën over eigendomsrechten, agentschappen en onvolledige contracten wordt het belang van het eigenaarschap en de relatie tussen eigenaar en manager bij het creëren van waarde benadrukt. Hieraan kunnen we toevoegen dat versterking van het management essentieel is voor het vergroten van de waarde van een bedrijf. Het is echter ook zo dat het toezicht van de eigenaar(s) belangrijk is om te controleren of het management wel in voldoende mate waarde creëert. De waardecreatie-modellen hebben belangrijke factoren aan het licht gebracht met betrekking tot de waardecreatie in ondernemingen. In The Restructuring Pentagon of Copeland, Koller en Murrin (1990) wordt aangetoond dat door interne en externe herstructurering van een onderneming de waarde van het bedrijf toeneemt. De auteurs beweren dat zelfs als een onderneming moet worden verkocht, interne en externe herstructurering de waarde van het bedrijf kan vergroten en de onderhandelingspositie van de verkoper kan versterken. Ook het Potential and Resilience Evaluation (PARE) Model van Crum en Goldberg (1998) concentreert zich op waardecreatie en toont aan dat het vermogen tot innovatie en implementatie, de mate van kwetsbaarheid en de kapitaalcapaciteit de belangrijkste determinanten zijn voor waardecreatie. Het Value Chain Model van Porter (1985) geeft aan dat kostenmanagement en differentiatie de onderneming helpen bij het creëren van waarde. Door het bewaken van de cost-drivers, het aanpassen van de waardeketen en het op bepaalde gebieden uniek zijn wordt er waarde gecreëerd. Porter beweert dat er waarde wordt gecreëerd wanneer een onderneming concurrentievoordelen voor zijn klanten creëert, de kosten voor zijn klanten verlaagt, en de performance van de klanten vergroot. Het Value Creating Network Model van Rappaport (1986) toont aan dat de beslissingen van managers met betrekking tot bedrijfsactiviteiten, investeringen en financiering waaredecreërend werken en het brengt hiermee de value-drivers op één lijn met de doelstelling van de onderneming om waarde te creëren. Alle bovengenoemde modellen zijn gebruikt bij het ontwerpen van het conceptuele raamwerk van dit onderzoek. De ervaringen in Groot Brittannië hebben uitgewezen dat de overheid de staatsbedrijven heeft voorbereid op de privatisering door het opleggen van zware budgettaire beperkingen, duidelijke commerciële doelstellingen, prestatiebeloning en
Samenvatting
393
door gedecentraliseerde verantwoordelijkheden toe te kennen aan het management (Bishop, Kay en Mayer, 1995). Een andere veelgebruikte methode was privatisering door middel van een emissie van aandelen. Ook in landen in Centraal- en OostEuropa waren het verkopen van aandelen van staatsbedrijven bij opbod, door openbare verkoop en vrije distributie van waardecouponnen alsmede leasing- en managementcontracten gangbare methoden voor privatisering. Sommige overheden probeerden daarbij ondernemingen aantrekkelijker te maken voor kopers door de schuldenlast te herstructureren. Conceptueel raamwerk en methodologie Om inzicht te verkrijgen in het functioneren van ondernemingen tijdens de overgang naar een markteconomie hebben wij een conceptueel raamwerk ontworpen dat gebaseerd is op waardecreatiemodellen (Rappoport, 1986; Copeland, Koller en Murrin 1990; Crum en Goldberg, 1998 en Porter, 1985) en theorieën over de ondernemingsbesturing. In dat raamwerk zijn bedrijfsactiviteiten, investeringen en financiering, bestuur, waardecreatie en de omgeving van de onderneming opgenomen. Het conceptuele raamwerk wordt gebruikt om potentiële relevante waardecreërende factoren te identificeren met betrekking tot ondernemingen in de overgangsfase, om de gegevens te verzamelen en om de analyse van de desbetreffende bedrijven te ordenen. Om een beperkt aantal cases diepgaander te kunnen onderzoeken, is er gekozen voor een case-study methode (Yin, 1994). Er zijn cases geselecteerd uit de bedrijfstakken van de voeding, dranken, schoenen- en leer, en de textiel in Eritrea. Methoden waarbij meerdere soorten gegevens worden verzameld door middel van het trianguleren van het bewijsmateriaal versterken de onderbouwing van de theorie (Eisenhardt, 1989; Scapens, 1990). Daarom hebben wij jaarrekeningcijfers verzameld, vragenlijsten verspreid onder managers, en managers en overheidsambtenaren geïnterviewd. De financiële gegevens zijn geanalyseerd door middel van financiële technieken zoals ratio-analyse. De door de managers ingevulde vragenlijsten zijn beschreven en geanalyseerd met gemiddelden en intervalgroottes. De interviews met de managers zijn gebruikt om de financiële data en de uitkomsten van de vragenlijsten te illustreren. Empirisch onderzoek De Eritrese economie is voor een groot deel gebaseerd op de landbouw, en de industriële bedrijven zijn hoofdzakelijk agrarisch. Eind 1996 bood de overheid van Eritrea 39 van de grote bedrijven te koop aan. Tevens richtte zij een privatiseringsbureau op onder de naam National Agency for the Supervision and Privitisation of Public Enterprises (NASPPE). Eind juni 1999 verkocht NASPPE 18 grotendeels kleine bedrijven; 21 grotendeels grote bedrijven waren nog steeds eigendom van de staat. De kleine bedrijven waren makkelijk te verkopen doordat er vraag naar ze was vanuit de hoek van locale investeerders. Het verkopen van grote bedrijven was moeilijker door de zwakke privé-sector en door een gebrek aan buitenlandse investeerders. De directie van NASPPE verkoopt bedrijven “zoals zij zijn” (dus zonder ze eerst te herstructureren) volgens de directe verkoop methode (veilingen).
Samenvatting
394
Om te analyseren hoe managers waarde creëren en om de invloed te bepalen van de privatisering op de bedrijfsprestaties hebben wij een empirisch onderzoek verricht waarvan de bevindingen worden beschreven in de hoofdstukken 7 tot en met 11. In de volgende paragrafen zullen wij enkele van de gevonden zaken met betrekking tot bedrijfsactiviteiten, investeringen en financiering, bestuur en waardecreatie toelichten. Bedrijfsactiviteiten: Door de vraag vanuit de binnenlandse markt en de meer dan dertig jaar lange ervaring op het gebied van de goederendistributie direct naar de klant heeft de drankenindustrie een goedgeorganiseerd netwerk van verkoopafdelingen kunnen oprichten met ervaren verkopers. Dit heeft de bedrijven geholpen zich aan te passen toen de overheid de handel en de prijzen liberaliseerde. In tegenstelling tot de drankenindustrie, verkochten de schoenen-, leer- en textielbedrijven hun producten aan een distributiekantoor (EDDC). Toen het EDDC in 1993 werd opgeheven, kwamen deze bedrijven in de problemen. De liberalisatie van de handel en prijzen opende de markten voor synthetische producten zoals polyester en plastic zakken. Deze vervangingsproducten deden de textielbedrijven qua prijzen hun concurrentiepositie verliezen. In vergelijking met de arbeids- en overheadkosten van de bestudeerde bedrijven zijn de materiële kosten in alle bedrijven nogal hoog. Het tekort aan aanvoer van ruwe grondstoffen en de geringe kwaliteit en de hoge kosten van grondstoffen vormen het voornaamste struikelblok in de voedingsproducerende sector en de schoenenindustrie in Eritrea. Investeringen en financiering: Behalve in de drankenindustrie werden er tussen 1991 en 1997 geen grote investeringen in vaste activa gedaan in bedrijven. Een gebrek aan investeringen in nieuwe machines en het verbeteren van de technologie ondermijnden de concurrentiepositie van de bedrijven op de markt. De directie van NASPPE staat nieuwe investeringen als gevolg van privatisering niet toe. In de Asmara Brewery (brouwerij), bijvoorbeeld, stopte zij de modernisering van de bottelingafdeling toen het project deels klaar was. Het Ministerie van Defensie staat ook geen lange-termijn investeringen toe, zelfs niet wanneer de bedrijven, zoals Barka Canneries, niet te koop worden aangeboden. De analyse van de financiële structuur laat zien dat de textielbedrijven grote schulden hebben. De managers van de voedings-, dranken-, schoenen- en leerindustrieën maken daarom bij voorkeur gebruik van de ingehouden winst om hun bedrijfsactiviteiten en investeringen te financieren. De directie van NASPPE kondigde evenwel een uitbetaling van dividend aan van 80% van de winst onder de aanname dat de bedrijven zouden worden geprivatiseerd en het daarom niet nodig was grote winstbedragen in te houden. Sommige bedrijven echter, zoals Dahlack Shoe Factory en Asmara Pickling Tannery, waren niet in staat om hun werkkapitaal te financieren ten behoeve van hun bedrijfsactiviteiten. Bestuur: De overheid als eigenaar verwaarloosde de bedrijven die geprivatiseerd moesten worden. Daarbij legde zij het management beperkingen op bij het maken van beslissingen. Door deze beperkingen was het management minder goed in staat invloed uit te oefenen op de noodzakelijke activiteiten betreffende herstructurering en waardecreatie. In vergelijking tot de salarissen in de privé-sector en van de ambtenaren in Eritrea waren de lonen van de werknemers in de staatsbedrijven laag. Hierdoor verlieten goedopgeleide professionals zoals ingenieurs, technici en accountants de staatsbedrijven om beter betaalde banen te vinden in de privé-sector.
Samenvatting
395
De massale uittocht van opgeleide werknemers uit staatsbedrijven ondermijnde de mogelijkheden voor het creëren van waarde in deze bedrijven. Waardecreatie: De voedingsindustrie had in de periode 1991-1997 elk jaar te maken met een gemiddelde waardevernietiging van 2 miljoen Nakfa. In de periode voor 1995 verloor zij waarde, maar hierna liep haar waarde weer op doordat Barka Canneries zijn waarde weer wist te verhogen. De drankenindustrie heeft gedurende de gehele onderzoeksperiode waarde weten te creëren. In 1995 was de waardecreatie het grootst, maar in 1997 daalde deze door het privatiseringsproces tot minder dan een derde vergeleken met 1995. De schoenen- en leerindustrie creëerde in de periode 1991-1997 elk jaar gemiddeld een waarde van 1 miljoen Nakfa. De schoenenindustrie verloor waarde, maar de leerlooierijen wisten waarde te creëren. De onderzochte textielbedrijven kregen in de periode 1991-1997 te maken met waardevernietiging door het uitblijven van orders, verouderde machines en technologie, en door een gebrek aan lange-termijn financiering. De bedrijfsverliezen van deze ondernemingen belemmerden ook hun herstructurering. Door de privatisering beperkt NASPPE managers in het toepassen van beleidsmaatregelen ten behoeve van bedrijfsactiviteiten, investeringen, financiering en bestuur. Daar komt bij dat het bedrijfsmilieu in ontwikkelingslanden de verkoopbaarheid van staatsbedrijven ondermijnt. Wij vatten deze beperkingen samen met de term “privatisation trap”. Deze privatiseringsvalkuil creëerde onzekerheid voor managers en werknemers en beperkte de mogelijkheden voor managers om besluiten te nemen die in hun bedrijf waarde creëren. Conclusies en implicaties Een van de economische doelstellingen van de privatisering is het verbeteren van de efficiëntie van bestaande staatsbedrijven waarbij tegelijkertijd hun waarde wordt beschermd. Dit onderzoek wijst uit dat hoe langer het privatiseringsproces duurt, des te meer waarde er in staatsbedrijven in de overgangsfase vernietigd kan worden. Tijdens het privatiseringsproces worden de agentschapproblemen tussen het management en de staat als eigenaar groter. De managers zijn onzeker over hun toekomst en de staat versterkt op zijn beurt zijn controlemechanismen met betrekking tot de bedrijven die geprivatiseerd moeten worden. Op het gebied van bedrijfsactiviteiten, investeringen, financiering en bestuur beperkt de staat de zeggenschap van managers. Deze beperkingen ondermijnen de mogelijkheden van het management tot besluitvorming en vernietigen het potentieel voor waardecreatie in de bedrijven. Bovendien wordt de verkoopbaarheid van de grote staatsbedrijven in ontwikkelingslanden beperkt door een gebrek aan potentiële kopers en kapitaalmarkten. Hierdoor is het in ontwikkelingslanden moeilijker om staatsbedrijven te privatiseren dan in de ontwikkelde landen. Door de steeds groeiende agentschapproblematiek tijdens de privatisering en de belemmeringen die men bij het verkopen van staatsbedrijven tegenkomt, ontstaat in de arme ontwikkelingslanden “privatiseringsvalkuil”. In dit onderzoek worden de conclusies beschreven met betrekking tot zowel de theorie en het beleid, alsmede de gevolgen van het onderzoek voor het conceptuele raamwerk. De discussie over de snelheid van de privatisering concentreert zich op de “Big Bang”-benadering, volgens welke men zich zo snel mogelijk van de
Samenvatting
396
staatsbedrijven dient te ontdoen en op de “geleidelijke” benadering, die een langzaam privatiseringsproces voorstaat. Dit onderzoek toont aan dat hervormingen vòòr de aankondiging van de verkoop de waardecreatie in bedrijven ten goede komt, maar dat wanneer bedrijven eenmaal te koop worden aangeboden ze het beste snel kunnen worden verkocht. In het debat over de volgorde van privatisering en herstructurering staat de vraag centraal of overheden staatsbedrijven moeten herstructureren voordat deze te koop worden aangeboden. Dit onderzoek wijst uit dat dit per bedrijf moet worden beoordeeld. De bestudeerde cases toonden aan dat selectieve herstructurering en het voeden van het waardecreërende potentieel van het bedrijf essentieel zijn. Met betrekking tot de discussie of staatsbedrijven zich kunnen aanpassen aan de marktomgeving laat de case-study van Eritrea een gemengd beeld zien van sommige bedrijven in de voedings-, dranken, schoenen- en leerindustrie die zich kunnen aanpassen aan de markt, terwijl alle bedrijven in de textielindustrie duidelijke problemen hebben zich staande te houden. Om de staatsbedrijven in Eritrea om te vormen tot waardecreërende particuliere ondernemingen is het nodig dat zij worden overgenomen door andere eigenaren, dat er nieuwe markten worden gevonden, dat de materiële kosten worden gereduceerd, dat er wordt geïnvesteerd in nieuwe machines en een verbetering van de technologie, dat er financiering is, dat managers gemachtigd worden (gecontroleerde) beslissingen te nemen en dat het management en de werknemers worden opgeleid.
