Právo na ochranu před hlukem

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Veřejná správa Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva

Bakalářská práce

Právo na ochranu před hlukem

Iveta Tůmová

2013/2014

„Prohlašuji, ţe jsem bakalářskou práci na téma Právo na ochranu před hlukem zpracovala sama. Veškeré prameny a zdroje informací, které jsem pouţila k sepsání této práce, byly citovány v poznámkách pod čarou a jsou uvedeny v seznamu pouţitých pramenů a literatury.“

……………………..

1

„Na tomto místě bych chtěla poděkovat vedoucí mé bakalářské práce paní JUDr. Janě Dudové, PhD. za poskytnuté konzultace a za odborné vedení této práce.“

2

Abstrakt Hluk je závaţným škodlivým faktorem ţivotního prostředí člověka. Hlukové znečištění ruší, obtěţuje a můţe mít škodlivé účinky na zdraví. Práce se zaměřuje na právní nastavení ochrany před hlukem v České republice. V práci jsou nejprve vysvětleny základní pojmy a potom je analyzována stávající právní úprava této oblasti, včetně zmínění problematických otázek a jejich vysvětlení pomocí judikatury. Zvláštní důraz je kladen na vývoj posledních let, který přinesl několik nových pohledů na tuto problematiku, opomenut tak není ani návrh věcného záměru zákona o hluku. Poslední kapitola shrnuje základní body právní úpravy ochrany před hlukem ve Francii, jakoţto v zemi, kde ochrana před hlukem má delší tradici. Klíčová slova hluk, hygienické limity, hlukové imise a emise, zákon o ochraně veřejného zdraví, věcný záměr zákona o hluku Abstract Noise is a significant damaging factor in the human environment. Noise pollution disturbs, annoys and can have negative effects on human health. The thesis focuses on the legislation in the area of noise protection in the Czech Republic. The paper first explains the basic terms and then analyzes the existing czech legislation in this area, including some problematic points which are then explained through jurisprudence. Special emphasis is put on the development of recent years that have brought some new perspectives on this issue, including Draft Bill on Noise. The last chapter summarizes the main parts of legislation on protection against noise in France, where the tradition concerning noise protection is longer. Keywords noise, hygiene limits, noise immission and emissions, the Law on the protection of public health, Draft Bill on noise

3

Obsah ÚVOD ......................................................................................................................................... 6 1

ÚVOD DO PROBLEMATIKY, DEFINICE ZÁKLADNÍCH POJMŮ ............................. 8 1.1

Hluk, jeho zdroje a účinky hluku na zdraví .................................................................8

1.2

Emise a imise hluku ...................................................................................................10

1.3

Definice vnějších a vnitřních prostor a hygienické limity .........................................10

1.3.1

Chráněný vnitřní prostor .....................................................................................11

1.3.2

Chráněný venkovní prostor staveb a chráněný venkovní prostor .......................11

1.4 2

3

PRÁVNÍ ÚPRAVA, ORGÁNY OCHRANY VEŘEJNÉHO ZDRAVÍ ........................... 14 2.1

Evropské právo ochrany před hlukem........................................................................14

2.2

Veřejnoprávní ochrana před hlukem ..........................................................................15

2.2.1

Ochrana před hlukem podle zákona 258/2000 Sb. .............................................15

2.2.2

Orgány ochrany veřejného zdraví .......................................................................17

2.3

Soukromoprávní ochrana před hlukem ......................................................................19

2.4

Ochrana před hlukem v praxi, problémy úpravy a příslušná judikatura ....................19

2.4.1

Problémy vyplývající z ustanovení zákona 258/2000 Sb. ..................................20

2.4.2

Vybraná judikatura .............................................................................................22

ZÁKON O HLUKU A NOVELA ZÁKONA 258/2000 Sb. ............................................. 28 3.1

Návrh věcného záměru zákona o hluku .....................................................................28

3.1.1

Navrhované změny .............................................................................................29

3.1.2

Kritika věcného záměru ......................................................................................30

3.2

4

Hlučnost a Strategické mapování ...............................................................................12

Novela zákona 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví ........................................31

3.2.1

Navrhované změny .............................................................................................32

3.2.2

Zásadní připomínky v průběhu připomínkového řízení .....................................33

PRÁVO NA OCHRANU PŘED HLUKEM VE FRANCII ............................................. 35 4.1

Zákoník veřejného zdraví a zákoník ţivotního prostředí ...........................................36 4

5

4.2

Sankce ........................................................................................................................37

4.3

Úloha místní samosprávy v ochraně před hlukem .....................................................38

4.4

Porovnání ochrany před hlukem v ČR a ve Francii ...................................................39

ZÁVĚR .............................................................................................................................. 40

SEZNAM POUŢITÝCH PRAMENŮ ...................................................................................... 41 PŘÍLOHY ................................................................................................................................. 47

5

ÚVOD Hluk je závaţným škodlivým faktorem ţivotního prostředí člověka. Hlukové znečištění ruší, obtěţuje a můţe mít i škodlivé účinky na zdraví exponovaných osob. Hluk narušuje spánek, pracovní výkon nebo pozornost, je jednou z příčin kardiovaskulárních problémů a můţe způsobit aţ poškození sluchu. Globalizace, důraz na zisk a ekonomický růst, kaţdodenní pouţívání dopravních prostředků způsobily, ţe se vyspělé státy musejí stále více zabývat ochranou před hlukem, jako jednou z důleţitých oblastí ochrany veřejného zdraví. Neboť hluk není jen problémem veřejného zdraví, ale také skutečným společenským problémem. To znamená, ţe cílem boje proti hluku není nic jiného neţ boj za to, aby kaţdý měl přístup k důstojným ţivotním podmínkám. Ochrana před hlukem je jedna z velmi důleţitých oblastí ochrany veřejného zdraví a její význam se bude nadále zvyšovat Bakalářská práce se zabývá ochranou před hlukem v České republice, tak jak je nastavena zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a legislativou s tímto zákonem související. Zaměřuje se na problémy související s aktuálním nastavením, představuje také některé příklady z rozsáhlé judikatury v této oblasti, neopomíná ani v minulosti rozpracovaný věcný záměr zákona o hluku, který by upravoval oblast ochrany před hlukem samostatně a přinesl by některé významné změny v pojetí ochrany před hlukem v České republice. Práce si všímá také posledního vývoje v této oblasti a to letos schválené novely zákona č. 258/2000 Sb., jejíţ návrh obsahoval významné změny v přístupu k ochraně před hlukem. Práce se také v menším rozsahu věnuje některým aspektům systému ochrany před hlukem ve Francii. Práce je rozčleněna do několika kapitol, první kapitola se věnuje definici základních pojmů, které jsou významné pro následující kapitoly. Druhá kapitola se zabývá právní úpravou a nastavením ochrany před hlukem v ČR. Tato kapitola také upozorňuje na problémy a výzvy s oblastí ochrany před hlukem související, některé z nich pak blíţe představuje prostřednictvím několika vybraných judikátů. Třetí kapitola je stěţejní kapitolou této práce, neboť se zaměří na vývoj ochrany před hlukem v posledních letech, které přinesly v této oblasti několik významných návrhů na změny. Nakonec nebyl přijat ani samostatný zákon o hluku ani změny obsaţené v návrhu novely zákona č. 258/2000 Sb. Třetí kapitola se věnuje navrţeným změnám v těchto dvou dokumentech, které by v případě přijetí, změnily základní nastavení ochrany před hlukem v ČR. Čtvrtá kapitola, která se věnuje oblasti hluku ve Francii, přibliţuje nastavení francouzského systému ochrany před hlukem. 6

V práci jsou pouţity především internetové zdroje, neboť problematika je velice aktuální a v posledních zhruba dvou letech prošla významným vývojem. Základní pojmy jsou čerpány z dostupné literatury např. Bernard a Doucha (2008) nebo Darmohorský (2007) a příslušné legislativy především zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Nutno však zmínit, ţe čeští autoři se oblasti ochrany před hlukem věnují velmi málo a neuceleně. Některé aktuální údaje byly získány díky dotazu na základě zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Při zpracování byla pouţita zejména metoda syntetickoanalytická, popisná, dále pak analýza a dedukce. Rozsah bakalářské práce nedovoluje věnovat se komplexně celé problematice ochrany před hlukem. V práci např. není prostor se blíţe věnovat hlukovým emisím. Cílem práce je popsat právní reţim ochrany před neţádoucím hlukem v České republice. Bakalářská práce se snaţí nejprve přiblíţit tuto oblast ochrany veřejného zdraví na základě stávající legislativy, poté se zaměří na některé problematické body a také na poslední vývoj v této oblasti. Co se týče samostatné kapitoly věnující se ochraně před hlukem ve Francii, jsou popsány základní principy francouzského právního rámce v této oblasti. Poslední kapitola tak doplňuje kapitoly předchozí, díky ní je moţné porovnat některé z hlavních rozdílů ve dvou přístupech k ochraně před neţádoucím hlukem.

7

1

ÚVOD DO PROBLEMATIKY, DEFINICE ZÁKLADNÍCH POJMŮ Zvukové prostředí je nedílnou součástí ţivotního prostředí člověka. Zvuk je vyvolán

lidskými aktivitami i přírodními jevy, vzniká chvěním kapalin, těles nebo vzduchu a toto chvění se mění na zvukové vlny určité frekvence. Zvuk je důleţitým výstraţným podnětem, sluchem vnímáme stav okolního prostředí. První kapitola definuje základní pojmy z oblasti ochrany před hlukem. Vysvětlí mimo jiné pojmy jako je hluk, hlukové emise a imise atd., a popíše účinky hluku na zdraví. Dále přiblíţí oblast strategického mapování. 1.1

Hluk, jeho zdroje a účinky hluku na zdraví Lidský sluch zachycuje zvukové vlny v rozpětí 20 aţ 20 000 Hz1. Další veličinou

charakteristickou pro zvuk je energie zvukové vlny neboli intenzita. Intenzita zvuku se vyjadřuje pomocí velikosti kolísání tlaku vzduchu způsobeného šířením zvukové vlny. Hladina akustického tlaku vzduchu se měří v decibelech (dB). Člověk se v běţném ţivotě setkává s hodnotami v rozmezí mezi 25 a 105 dB, přičemţ hodnoty nad 100 decibelů mohou vyvolat přímé poškození sluchu.2 Neţádoucí a rušivé zvuky jsou nazývány hluk, který je povaţován za jeden z významných zdrojů ohroţení ţivotního prostředí. Hlukem jsou tedy všechny zvuky obtěţující nebo dokonce poškozující lidské zdraví a psychiku, přičemţ rozhodující je doba trvání vystavení neţádoucímu hluku a také jeho intenzita. Právní definice hluku je uvedena v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále ZOVZ), v § 30 odstavci 2, kde je hluk definován jako „zvuk, který může být škodlivý pro zdraví a jehož hygienický limit stanoví prováděcí právní předpis.“ Z lékařského hlediska má hluk vliv také na správnou činnost sluchového orgánu a má tak tzv. specifické účinky, nebo prostřednictvím něho v různé intenzitě jinak působí škodlivě na člověka, v tom případě se jedná o tzv. nespecifické neboli mimosluchové účinky.

1

Někteří autoři uvádí rozpětí 16 – 16 000 Hz, např. PAVLORKOVÁ, Eva. Podrobný hlukový rádce občana. Ekologický právní servis [online]. 2010 [cit. 2013-07-24]. Dostupné z: http://aa.ecn.cz/img_upload/a6fff2d4939ff74268dd80e1c2102b42/podrobny_hlukovy_pravni_radce_obcana_1.p df, s. 1 2

BERNARD, Michal a DOUCHA, Pavel. Právní ochrana před hlukem. Praha: Linde, 2008, 199 s. ISBN 978807-2017-362, s. 11-12

8

Negativní působení hluku se neprojevuje bezprostředně. I při krátkodobém vystavení sluchu hodnotám nad 130 dB můţe dojít k poškození bubínku a převodních kůstek, naopak při dlouhodobém vystavení řádově niţším hodnotám okolo 85 dB můţe dojít k poškození funkčnosti vnitřního ucha a nervových. Významné jsou také tzv. mimosluchové účinky hluku, které ovlivňují řadu funkcí člověka a mohou se projevovat poruchami emocionální rovnováhy, sociálních interakcí, nemocemi kardiovaskulárního a imunitního systému nebo mohou zhoršovat průběh nemocí, které nemají s hlukem přímou spojitost. Hlučné prostředí můţe zprostředkovaně vyvolávat zvýšení krevního tlaku, zvyšovat riziko infarktu a zhoršovat pracovní a studijní výkon. Odborné studie také naznačují, ţe osoby vystavené dlouhodobě hluku trpí poruchami spánku.3 Hluk v hodnotách jiţ nad 55 dB můţe způsobovat velkou řadu onemocnění nebo přispívat k jejich prohloubení, podle WHO je dlouhodobě nesnesitelný hluk nad 65 dB. Hluk nad 85 dB poškozuje sluchový aparát a okolo 120 dB pak přímo poškozuje buněčné struktury a tkáně. Hluk je problémem v hustě osídlených oblastech, průmyslových zónách a obcích s hustou dopravou, významným zdrojem hluku je především automobilová doprava.4 Dalšími významnými zdroji hluku jsou aktivity spojené s bydlením a trávením volného času, tyto dva zdroje hluku je moţné jednodušeji regulovat. Z pohledu ochrany ţivotního prostředí je důleţitý především venkovní hluk, který produkován lidskou činností.5 Dominantním zdrojem hluku ve vnějším prostředí je silniční doprava. V porovnání se silniční dopravou zasahuje ţelezniční a letecká doprava menší počet obyvatel. Zdrojem hluku silniční dopravy při niţší rychlosti je motor, při vyšší je hluk způsoben především valením pneumatik po povrchu vozovky. Z 60 % hluková zátěţ vzniká v mimopracovním prostředí. Hluk v mimopracovním prostředí je důsledkem ze 75 – 85 % silniční dopravy. Hluk ze silniční dopravy nezpůsobuje přímé poškození sluchu, negativně však ovlivňuje lidské zdraví prostřednictvím nespecifických účinků, které se odráţejí především na psychickém stavu člověka.6

3

BERNARD, Michal a DOUCHA, Pavel. Právní ochrana před hlukem. Praha: Linde, 2008, 199 s. ISBN 978807-2017-362, s. 12-13 4

tamtéţ, s. 15-16

5

DAMOHORSKÝ, Milan. Právo životního prostředí. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, xlii, 599 s. ISBN 978-807179-498-1, s. 442 6

ADAMEC, Vladimír. Doprava, zdraví a životní prostředí. 1. vyd. Praha: Grada, c2008, 160 s. ISBN 978-8024721-569, s. 83

9

1.2

Emise a imise hluku Na hluk lze nahlíţet ze dvou úhlů pohledu, buď sledujeme hluk spojený pouze s jeho

zdrojem bez ohledu na charakteristiky okolního prostředí, nebo věnujeme pozornost i specifikům prostředí, které mohou výsledný vjem hluku ovlivnit. O hlukové emisi mluvíme v souvislosti se samotným zdrojem hluku. Snahou je pak obtěţující hluk omezit, aby emise byly co nejniţší. Omezení emisí hluku upravuje nařízení č. 9/2002 Sb.7 kterým se stanoví technické poţadavky na výrobky z hlediska emisí hluku8 a dále pak jednotlivé technické normy.9 Pokud o hluku mluvíme vzhledem k místu jeho příjmu, pak se jedná o hlukové imise. Hlukové imise vyjadřují míru, jakou je příjemce hlukem obtěţován. Hluková imise záleţí na hlukové emisi zdroje, a také na způsobu šíření akustické energie z místa vzniku k místu příjmu. V českém právním řádu je oblast hlukových imisí upravena zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a jeho prováděcím předpisem nařízením vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací.10 S ohledem na rozsah bakalářské práce není moţné věnovat pozornost oblasti jak hlukových emisí, tak i imisí. Z tohoto důvodu se následující text bude věnovat pouze problematice hlukových imisí ve znění zákona o ochraně veřejného zdraví. 1.3

Definice vnějších a vnitřních prostor a hygienické limity Odstavec 3 § 30 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví odlišuje jednotlivé

druhy prostory tím, ţe definuje tři základní typy – chráněný vnitřní prostor staveb, chráněný venkovní prostor a chráněný venkovní prostor staveb. Hygienické limity hluku pro jednotlivé prostory jsou určeny nařízením vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací.11

7

respektive nařízení vlády 198/2006 Sb., kterým se mění nařízení vlády č. 9/2002 Sb., kterým se stanoví technické poţadavky na výrobky z hlediska emisí hluku, ve znění nařízení vlády č. 342/2003 Sb. 8

Který je provádějícím právní předpisem zákona 22/1997 Sb., o technických poţadavcích na výrobky a o změně a doplnění některých zákonů 9

Hluk v prostředí: Problematika a řešení. Ministerstvo životního prostředí [online]. 2004 [cit. 2013-09-09]. Dostupné z: http://www.mzp.cz/osv/edice.nsf/BCFEDD71100E5EE7C1256FC000514C1B/$file/hluk.pdf, s. 1218 10

tamtéţ

11

Pro chráněné vnitřní prostory staveb v § 11, pro chráněné venkovní prostory staveb a pro chráněné venkovní prostory v § 12.

10

1.3.1

Chráněný vnitřní prostor Chráněným vnitřním prostorem staveb se dle zákona 258/2000 Sb. se rozumí: „obytné a

pobytové místnosti12, s výjimkou místností ve stavbách pro individuální rekreaci a ve stavbách pro výrobu a skladování.“. Hygienické limity hluku v chráněných vnitřních prostorech staveb se stanovují dle § 11 nařízení vlády v denní době pro osm souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin a v noční době pro nejhlučnější jednu hodinu. Pro hluk z dopravy na pozemních komunikacích, s výjimkou účelových komunikací, a dráhách a pro hluk z leteckého provozu se ekvivalentní hladina akustického tlaku stanoví pro celou denní i noční dobu.13 Hygienický limit se stanoví pro hluk pronikající vzduchem zvenčí a pro hluk ze stavební činnosti uvnitř objektu součtem základní hladiny ve výši 40 dB a korekcí přihlíţejících ke druhu chráněného prostoru a denní a noční době. Hygienický limit pro hluk, který pochází ze zdrojů uvnitř objektu, se určí součtem základní hladiny maximálního akustického tlaku v hodnotě 40 dB a korekcí přihlíţejících ke druhu chráněného vnitřního prostoru a denní a noční době. Za hluk ze zdrojů uvnitř objektu je povaţován i hluk ze zdrojů umístěných mimo tento objekt a hluk tak objektu proniká např. konstrukcemi nebo podloţím. Specificky jsou upraveny limity elektronicky zesilované hudby, kdy je stanovena hodnota ve výši 100 dB, přičemţ maximální doba je rovna čtyřem hodinám. 1.3.2

Chráněný venkovní prostor staveb a chráněný venkovní prostor Chráněným venkovním prostorem staveb se dle § 30 odst. 3 „rozumí prostor do 2 m

okolo bytových domů, rodinných domů, staveb pro školní a předškolní výchovu a pro zdravotní a sociální účely, jakož i funkčně obdobných staveb.“ Chráněným venkovním prostorem jsou „nezastavěné pozemky, které jsou užívány k rekreaci, sportu, léčení a výuce, s výjimkou lesních a zemědělských pozemků a venkovních pracovišť.“

12

Vyhláška 268/2000 Sb. Ministerstva pro místní rozvoj o technických poţadavcích na stavby definuje obytnou a pobytovou místnost, obytná místnost je „část bytu, která splňuje požadavky předepsané touto vyhláškou, je určena k trvalému bydlení a má nejmenší podlahovou plochu 8 m2… Pokud tvoří byt jedna obytná místnost, musí mít podlahovou plochu nejméně 16 m2; u místností se šikmými stropy se do plochy obytné místnosti nezapočítává plocha se světlou výškou menší než 1,2 m“ a pobytovou místností se rozumí „ místnost nebo prostor, které svou polohou, velikostí a stavebním uspořádáním splňují požadavky k tomu, aby se v nich zdržovaly osoby.“ 13

Pozn. Co se týče hluku z leteckého provozu, zde se hygienický limit vztahuje na charakteristický letový den.

11

Hygienické limity hluku se stanoví pro stejné časové úseky jako v případě chráněných vnitřních prostor, jak bylo definováno výše.14 Hygienický limit ekvivalentní hladiny akustického tlaku15 se rovná 50 dB. Do tohoto limitu spadá i hluk z dopravy na pozemních komunikacích a dráhách. K hodnotě 50 dB se přičte korekce vzhledem ke druhu chráněného prostoru a denní a noční době podle přílohy č. 3 nařízení vlády. Korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněném vnitřním prostoru staveb, v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru venkovním prostoru staveb pro hluk ze stavební činnosti jsou uvedeny na konci práce jako přílohy (příloha 1 aţ 3). 1.4

Hlučnost a Strategické mapování Počet osob exponovaných nadlimitnímu hluku v jednotlivých státech není moţné

objektivně porovnávat především kvůli rozdílným hygienickým limitům a také rozdílné metodice výpočtů. V roce 2008 bylo hluku nad 55 dB vystaveno okolo 210 milionů lidí.16 Hluk v České republice je měřen a modelován pomocí hlukových map od 70. let.17 Významné hlukové mapování se uskutečnilo v roce 2007. Evropská směrnice 2002/49/ES o hodnocení a řízení hluku ve vnějším prostředí stanovuje, ţe členské státy jsou povinny vypracovat strategické hlukové mapy a akční plány sniţování hlukové zátěţe. Hlukové mapy jsou prostorovým zobrazením hlukového zatíţení určitých území.18 Obsahem akčních plánů je pak souhrn účinků hluku v daném území a opatření, které budou podniknuta k jejich sniţování. V návaznosti na evropskou směrnici byla vydána vyhláška Ministerstva zdravotnictví 523/2006 Sb., o hlukovém mapování, ve které jsou implementovány poţadavky směrnice. Zpracování strategických hlukových map je v souladu s dokumentem Good Practice Guide for Strategic Noise Mapping and the Production of Associated Data on Noise Exposure. 14

Tedy v denní době pro osm souvislých a na sebe navazujících nejhlučnějších hodin a v noční době pro nejhlučnější jednu hodinu atd. Výjimkou je vysokoenergetický impulsní hluk, viz § 12 odst. 2 nařízené vlády. 15

s výjimkou leteckého provozu a vysokoenergetického impulsního hluku

16

Zpráva o zpracování Strategické hlukové mapy ČR. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2007 [cit. 2013-0127]. Dostupné z: https://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3A%2F %2Fwww.mzcr.cz%2FVerejne%2FSoubor.ashx%3FsouborID%3D7207%26typ%3Dapplication%2Fpdf%26naz ev%3DZpr%25C3%25A1va%2520o%2520zpracov%25C3%25A1n%25C3%25AD%2520Strategick%25C3%25 A9%2520hlukov%25C3%25A9%2520mapy%2520%25C4%258CR.pdf&ei=DIPUdZA8_XhBKbAgMgO&usg=AFQjCNFexe10lDsY8yux7IViH5tAPGr9yg&bvm=bv.41867550,d.bGE, s. 6 17

BERNARD, Michal a DOUCHA, Pavel. Právní ochrana před hlukem. Praha: Linde, 2008, 199 s. ISBN 978807-2017-362, s. 17 18

DAMOHORSKÝ, Milan. Právo životního prostředí. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, xlii, 599 s. ISBN 97880-7179-498-1, s. 446

12

Na základě § 80, odst. 1, písm. q) zákona č. 258/2000 Sb., ZOVZ, pořizuje strategické hlukové mapy Ministerstvo zdravotnictví ČR. Jejich zpracování probíhalo ve 2 etapách. Hlukové mapy jsou dostupné na stránkách Ministerstva zdravotnictví19. První etapa zmapovala hluk z provozu hlavních ţelezničních tratí v České republice20 a její zpracování probíhalo v letech 2005-2006. Ve druhé etapě byl zmapován hluk v aglomeracích čítajících více neţ 250 tisíc obyvatel, hluk z hlavních komunikací21 a hluk z hlavního letiště22 určeného členským státem.23 Mapování ukázalo, ţe hlavním zdrojem hluku je jednoznačně silniční doprava, v jejím důsledku bylo hlukem obtěţováno celkem 278 800 obyvatel. Ve velkých městech jsou lidé obtěţování hlukem samozřejmě nejvíce - v Praze ţije nad mezními hodnotami hluku 12,9 % obyvatel, v Ostravě 10,8 % obyvatel a v Brně 10,3 % obyvatel.24 První mapování hluku napříč EU v roce 2007 podle evropské směrnice 2002/49/EC odhalilo značné rozdíly v metodách, sběru dat a jejich kvalitě. Kvantifikace hlukové expozice se má nyní stát jednodušší díky vydání společných metod hodnocení hluku, tyto metody25 sestavilo výzkumné centrum Evropské komise. Podle metod bude posuzován hluk ze silnic, ţeleznic, letového provozu a z průmyslu a tak vzniknou porovnatelná data o hlukové expozici v Evropě, coţ je důleţitým předpokladem umoţňujícím nastavení politiky vedoucí k redukci hlukového znečištění. Tyto metody mají být pouţity v roce 2017 v dalším kole strategického mapování hluku v EU.26

19

Dostupné zde: http://hlukovemapy.mzcr.cz/

20

po kterých projede více neţ 60 tisíc vlaků za rok

21

po kterých projede více neţ 6 milionů vozidel ročně

22

které má více neţ 50 tisíc pohybů (vzletů nebo přistání) za rok

23

Zpráva o zpracování Strategické hlukové mapy ČR. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2007 [cit. 2013-0127]. Dostupné z: https://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDAQFjAA&url=http%3A%2F %2Fwww.mzcr.cz%2FVerejne%2FSoubor.ashx%3FsouborID%3D7207%26typ%3Dapplication%2Fpdf%26naz ev%3DZpr%25C3%25A1va%2520o%2520zpracov%25C3%25A1n%25C3%25AD%2520Strategick%25C3%25 A9%2520hlukov%25C3%25A9%2520mapy%2520%25C4%258CR.pdf&ei=DIPUdZA8_XhBKbAgMgO&usg=AFQjCNFexe10lDsY8yux7IViH5tAPGr9yg&bvm=bv.41867550,d.bGE, s. 7 24

Analýza výsledků strategických hlukových map. Ekologický právní servis [online]. 2008 [cit. 2013-10-12]. Dostupné z: https://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ved=0CDcQFjAB&url=http %3A%2F%2Fhluk.eps.cz%2Ffiles%2Fstrategicke-hlukovemapy.doc&ei=HoxZUqKLI8eYtQaaloHYBw&usg=AFQjCNHsSCP4MditHgseWmgQK0slgkWCA&sig2=TpQKj-AUwQrvgWq0QrhSCQ&bvm=bv.53899372,d.Yms, s. 3 25

CNOSSOS-EU

26

Společné metody hodnocení hluku. Envi profi [online]. 2012 [cit. 2013-10-06]. Dostupné z: http://www.enviprofi.cz/33/zobrazeni-dokumentu/?cid=294086&cid=294086&area=1611

13

2

PRÁVNÍ ÚPRAVA, ORGÁNY OCHRANY VEŘEJNÉHO ZDRAVÍ Druhá kapitola se věnuje stávající právní úpravě ochrany před hlukem, tak jak je

nastavena zákonem č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a související právní úpravou. Nejprve je naznačena problematika ochrany před hlukem v EU, poté je popsána česká veřejnoprávní i soukromoprávní právní úprava této oblasti. V závěru kapitoly jsou zmíněny některé problémy a výzvy současného nastavení, vysvětleny jsou na vybraných judikátech. 2.1

Evropské právo ochrany před hlukem Evropská právní úprava přinesla nové přístupy jako je větší zapojení veřejnosti na

přípravě nástrojů ke sniţování hluku, dále také kladení většího důrazu na informování veřejnosti o problematice hluku a přinesla i komplexnější přístup a prevenci při boji s nadměrným hlukem. Základním pramenem je Smlouva o zaloţení Evropského společenství, které určila cíle politiky ţivotního prostředí a stanovila důleţité zásady jako např. princip vysoké úrovně ochrany, zásadu ochrany u zdroje, zásadu prevence a předběţné opatrnosti atd. Důleţitým orgánem v oblasti ţivotního prostředí je v EU Ředitelství ţivotního prostředí Evropské komise. Komise aktivně působí v oblasti ţivotního prostředí také prostřednictvím akčních programů, ochrana proti hluku a vibracím byla zařazena v druhém a čtvrtém akčním programu. Evropská politika se primárně soustředila na regulaci emisí hluku, postupně se začala zabývat ale i problematikou imisí. V roce 1996 Komise vydala Zelenou knihu Budoucí politiky ochrany před hlukem27, která označila hluk jako jeden ze základních lokálních problémů a jejím cílem bylo zajistit stav, aby ţádný občan nebyl vystaven takové úrovni hluku, která by ohroţovala jeho zdraví a kvalitu ţivota. Také šestý akční plán (2002-2012) byl vytvořen proto, aby bojoval s nadměrným hlukem.28 V roce 2002 vznikla důleţitá směrnice 2002/49/ES o hodnocení a řízení hluku ve venkovním prostředí29 a přinesla nové nástroje proti nadměrnému hluku – strategické hlukové mapy a akční plány sniţování hlukové zátěţe, které se díky směrnici dostaly i do právních řádů členských států. Směrnice tak zvýšila důleţitost preventivních opatření a změnila celkový přístup k hlukové problematice na více komplexní a více zapojila veřejnost. 27

Green Paper on Future Noise Policy

28

BERNARD, Michal a DOUCHA, Pavel. Právní ochrana před hlukem. Praha: Linde, 2008, 199 s. ISBN 978807-2017-362, s. 85-86 29

Environmental Noise Directive (END)

14

Tato směrnice se vztahuje na hluk ve venkovním prostředí, zejména v zastavěných oblastech, naopak se nevztahuje např. na hluk v domácnostech, sousedský hluk, hluk na pracovištích atd. Hluk ve venkovním prostředí je podle směrnice „nechtěný nebo škodlivý zvuk ve venkovním prostředí vytvořený lidskou činností…“ 2.2

Veřejnoprávní ochrana před hlukem Obecnou právní úpravu obsahuje především zákon č. 258/2000 Sb., o ochraně

veřejného zdraví a na něj navazující nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Důleţité jsou i další předpisy, které s problematikou hluku souvisejí, jako je: -

zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu,

-

zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů,

-

zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů,

-

nařízení vlády č. 9/2002 Sb., kterým se stanoví technické poţadavky na výrobky z hlediska emisí hluku,

-

vyhláška Ministerstva pro místní rozvoj č. 561/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní poţadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě,

-

vyhláška Ministerstva zdravotnictví č. 523/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní poţadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě (vyhláška o hlukovém mapování).30 2.2.1

Ochrana před hlukem podle zákona 258/2000 Sb.

Ochrana před hlukem je tedy upravena především v zákoně č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Díl 6 Hlava II zákona, konkrétně § 30-34 se věnují ochraně před hlukem a vibracemi. Pro potřeby této práce, bude dále věnována pozornost ustanovením, které souvisejí výhradně s oblastí ochrany před hlukem. Tato podkapitola se dále zaměří na vysvětlení fungování ochrany před hlukem dle výše zmíněných paragrafů. 30

A další zákony jako: zákon č. 123/1998 Sb., o právu na informace o ţivotním prostředí; zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů; vyhláška č. 561/2006 Sb., o stanovení seznamu aglomerací pro účely hodnocení a sniţování hluku

15

Podle § 30 odstavce 1 je osoba31, která pouţívá, popřípadě provozuje stroje a zařízení, které jsou zdrojem hluku nebo vibrací, povinna technickými, organizačními a dalšími opatřeními v rozsahu stanoveném zákonem 258/2000 Sb. a prováděcím právním předpisem zajistit, aby hluk nepřekračoval stanovené hygienické limity. Následující odstavec 2 stanovuje, ţe hlukem se rozumí zvuk, který můţe být škodlivý pro zdraví, a ţe jeho hygienický limit stanoví prováděcí předpis. Odstavec 3 jednotlivě definuje chráněný vnitřní prostor staveb, chráněný venkovní prostor a chráněný venkovní prostor staveb. Tyto tři pojmy jiţ byly vysvětleny v kapitole 1.3. Přesto, ţe je podle § 30 odst. 1 povinností osob pouţívajících nebo provozujících stroje a zařízení, zajistit, aby hluk nepřekračoval hygienické limity upravené prováděcím právním předpisem, tak následující § 31 povoluje případy, kdy hygienické limity nemusejí být dodrţeny. Problematické znění tohoto paragrafu umoţňuje příslušnému orgánu ochrany veřejného zdraví udělit časově omezené povolení k překročení hygienických limitů, v případě, ţe limity nelze dodrţet z váţných důvodů. Původce hluku je povinen prokázat, ţe hluk bude omezen na rozumně dosaţitelnou míru, tou se podle zmíněného paragrafu rozumí „poměr mezi náklady na protihluková opatření nebo antivibrační opatření a jejich přínosem ke snížení hlukové nebo vibrační zátěže fyzických osob stanovený i s ohledem na počet fyzických osob exponovaných nadlimitnímu hluku nebo vibracím.“ Příslušným orgánem ochrany veřejného zdraví, který vydává povolení je podle § 82 odst. 2 písm. a) ZOVZ na prvním stupni krajská hygienická stanice. Paragraf 31 odst. 2 upravuje překročení hygienických limitů při provozu hluku na mezinárodních letištích32 a vojenských letištích. Jejich provozovatel je povinen „navrhnout vydání opatření obecné povahy podle správního řádu ke zřízení ochranného hlukového pásma.“ Toto opatření vydá Úřad pro civilní letectví v dohodě s krajskou hygienickou stanicí. Odstavec 3 pak dále upravuje povinnosti provozovatele letiště v ochranném pásmu. Provozovatel je povinen na základě odborného posudku „postupně provést nebo zajistit provedení protihlukových opatření v takovém rozsahu, aby byly alespoň uvnitř staveb33 hygienické limity hluku dodrženy.“ U staveb, ve kterých by „podle odborného posudku

31

Tedy mimo jiné také provozovatel letiště, vlastník, popřípadě správce pozemní komunikace, vlastník dráhy a provozovatel dalších objektů, jejichţ provozem vzniká hluk 32

Zajišťujících ročně více neţ 50 tisíc startů nebo přistání.

33

Ustanovení se týká ubytovacích domů, rodinných domů, staveb pro školní a předškolní výchovu, staveb pro zdravotní a sociální účely a funkčně obdobných staveb umístěných v ochranném hlukovém pásmu.

16

protihluková opatření nezajistila dodržování hygienických limitů, může příslušný správní úřad zahájit řízení o změně v užívání stavby nebo o jejím odstranění.“ Paragraf 32 upravuje hluk z provozoven sluţeb a hluk z veřejné produkce hudby. Osoba provozující sluţbu, pořadatel nebo osoba, která stavbu, jiné zařízení nebo pozemek poskytla, je povinna zajistit, aby hluk nepřekročil limity, které jsou upraveny prováděcím právním předpisem pro chráněné prostory. Paragraf 32a stanoví, ţe měření hluku podle tohoto zákona „může provádět pouze držitel osvědčení o akreditaci nebo držitel autorizace.“ Paragraf 33 se věnuje ochraně před vibracemi a paragraf 34 jednak v odstavci 1 stanovuje, ţe hygienické limity hluku, způsob jejich měření a hodnocení upravuje prováděcí právní předpis a v odstavci 2 charakterizuje noční dobu, která se pouţívá pro účely kontroly dodrţení povinností v ochraně před hlukem, jako období mezi 22.00 a 6.00 hodinou. 2.2.2

Orgány ochrany veřejného zdraví Orgány ochrany veřejného zdraví mají za úkol zajistit zdravé ţivotní podmínky pro

občany ČR tak, aby nedošlo k ohroţení veřejného zdraví. Ohroţení veřejného zdraví dle § 2, odst. 2 ZOVZ je stav, při kterém jsou obyvatelé vystaveni nebezpečí a míra zátěţe rizikovými faktory přírodních, ţivotních nebo pracovních podmínek překračuje obecně přijatelnou úroveň a představuje významné riziko poškození zdraví. Orgány ochrany také hodnotí případná zdravotní rizika a posuzují míru zatíţení populace rizikovými faktory. Státní správu v ochraně veřejného zdraví vykonává podle § 78 tohoto zákona Ministerstvo zdravotnictví a krajské hygienické stanice ale také Ministerstvo obrany a Ministerstvo vnitra. Ministerstvo zdravotnictví Ministerstvo zdravotnictví dle § 80, odst. 2 ZOVZ především řídí a kontroluje výkon státní správy v ochraně veřejného zdraví a také odpovídá za tvorbu a uskutečňování národní politiky na úseku ochrany veřejného zdraví. Dále pak řídí a kontroluje krajské hygienické stanice. Zajišťuje mezinárodní spolupráci v oboru své působnosti a plní úkoly vyplývající z mezinárodních smluv v ochraně veřejného zdraví. Ministerstvo vykonává aktivity spojené s transpozicí evropské směrnice, zpřístupňuje veřejnosti strategické hlukové mapy, ale také pořizuje a aktualizuje34 strategické hlukové mapy, jejichţ součástí jsou mezní hodnoty hlukových ukazatelů.35 Ministerstvo zdravotnictví

34

Minimálně jednou za 5 let.

35

Mezní hodnotou hlukových ukazatelů se rozumí hodnota hlukových ukazatelů, při jejímţ překročení dochází ke škodlivému zatíţení ţivotního prostředí.

17

také spolupracuje s příslušnými orgány sousedních členských států EU na strategickém hlukovém mapování v blízkosti hranic. Na Ministerstvu zdravotnictví se zřizuje funkce hlavního hygienika ČR, kterého jmenuje a odvolává na návrh ministra zdravotnictví ze státních zaměstnanců zástupce generálního ředitele státní sluţby. Krajské hygienické stanice Krajské hygienické stanici náleţí podle § 82 odst. 2 ZOVZ vydávat rozhodnutí, povolení, osvědčení a plnit další úkoly státní správy v ochraně veřejného zdraví včetně státního zdravotního dozoru, pokud není příslušné Ministerstvo zdravotnictví. Dále pak stanice vykonávají státní zdravotní dozor nad dodrţováním zákazů a plněním dalších povinností stanovených přímo pouţitelnými předpisy EU, zákonem o ochraně veřejného zdraví a zvláštními právními předpisy k ochraně veřejného zdraví. V praxi krajské hygienické stanice zjišťují, zda jsou dodrţovány maximální hygienické limity hluku, provádějí dokazování a vedou případné sankční řízení vůči provozovatelům nadlimitních zdrojů hluku.36 Dále však také vydávají povolení nadlimitního zdroje hluku a to podle § 31 odst. 1 ZOVZ. Krajský hygienik provádí hodnocení a řízení zdravotních rizik z hlediska prevence negativního ovlivnění zdravotního stavu obyvatelstva a faktorů ţivotního prostředí. Také kontroluje a řídí místní programy ochrany a podpory veřejného zdraví. Zdravotní ústavy Zdravotní ústavy jsou upraveny v § 86 ZOVZ, jsou to příspěvkové organizace a funkci jejich zřizovatele plní Ministerstvo zdravotnictví. Jednotlivé zdravotní ústavy sledují ukazatele zdravotního stavu obyvatelstva, připravují podklady pro hodnocení a řízení zdravotních rizik, podílí se na provádění místních programů ochrany a podpory zdraví atd. Předpokladem dobrého fungování je úzká vzájemná spolupráce zdravotních ústavů a krajských hygienických stanic. Další orgány Mezi další orgány, které plní určité úkoly v oblasti ochrany veřejného zdraví před hlukem, patří také Ministerstvo ţivotního prostředí, Ministerstvo dopravy a krajské úřady. Ministerstvo dopravy podle údajů ze strategických hlukových map aktualizuje akční plány pro hlavní komunikace, hlavní ţelezniční sítě a hlavní letiště. Krajské úřady předávají Ministerstvu zdravotnictví údaje o zdrojích hluku získané při výkonu své působnosti a 36

BERNARD, Michal a DOUCHA, Pavel. Právní ochrana před hlukem. Praha: Linde, 2008, 199 s. ISBN 978807-2017-362, s. 34-35

18

pořizují a aktualizují akční plány pro územní aglomerace, hlavní pozemní komunikace, které vlastní kraj nebo obce ve správním území kraje.37 2.3

Soukromoprávní ochrana před hlukem Soukromoprávní prostředky ochrany před hlukem jsou doplňkem k prostředkům

veřejnoprávním. Ţaloby jsou krajním řešení poté, co ostatní prostředky zklamaly a orgány ochrany veřejného zdraví problém nevyřešily. Základním předpisem soukromoprávní ochrany před hlukem je občanský zákoník (ObčZ). Soukromoprávní prostředky ochrany před hlukem je moţno rozdělit na dvě základní kategorie – preventivní a následné. Preventivní prostředky se pouţijí tam, kde veřejné zdraví prozatím není ohroţeno, ale je pravděpodobné, ţe k ohroţení dojde (např. při výstavbě dálnice). Subjekty by si měly počínat tak, aby nedocházelo k ohroţení lidského zdraví, majetku nebo ţivotního prostředí. Pokud v důsledku jednání člověka dojde ke škodě na zdraví nebo majetku, je moţné vyuţít ţaloby – např. prevenční ţaloby. Prostředky následné se pouţijí tam, kde k obtěţování hlukem jiţ dochází (např. při provozu na komunikaci) a patří mezi ně ţaloby na ochranu osobnosti, na náhradu škody a ţaloba sousedská.38 Mimo tyto dvě základní kategorie, je moţné vyuţít také mimosoudních prostředků soukromého práva. Mimosoudní prostředky ochrany umoţňují obrátit se na jiné orgány veřejné správy a ve specifických případech hájit své právo vlastní aktivitou.39 Mezi tyto prostředky patří svépomoc (podle § 6 ObčZ), ochrana před zásahem do pokojného stavu (§ 5 ObčZ) a povinnost odvracet hrozící škodu (§ 417 ObčZ). 2.4

Ochrana před hlukem v praxi, problémy úpravy a příslušná judikatura Následující podkapitola naváţe na předchozí především teoretický popis ochrany před

hlukem v ČR a poukáţe na vybrané problémy související s aktuálním nastavením práva v této oblasti. Některé problematické otázky jsou podpořeny související judikaturou, která je v oblasti ochrany před hlukem velmi rozsáhlá.

37

BERNARD, Michal a DOUCHA, Pavel. Právní ochrana před hlukem. Praha: Linde, 2008, 199 s. ISBN 978807-2017-362, s. 36-37 38

tamtéţ, s. 59-60

39

tamtéţ, s. 79

19

2.4.1

Problémy vyplývající z ustanovení zákona 258/2000 Sb. Odstavec 1 § 31, který umoţňuje vydat povolení k překročení hygienického limitu

hluku, je problematický uţ svou nekonkrétní formulací. Provozovatel nadměrného hluku musí prokázat, ţe existují váţné důvody pro nedodrţení limitu a dále také prokazuje, ţe hluk bude omezen na rozumně dosaţitelnou míru. Podmínkou tedy není, aby jiţ před vydáním povolení byl hluk omezen na onu rozumně dosaţitelnou míru, a není jasné, jakým způsobem to má provozovatel prokázat. Odstavec by měl být přizpůsoben účelu oddílu 6 tohoto zákona a to v takovém smyslu, ţe orgán ochrany veřejného zdraví by měl vycházet z připravené technické dokumentace, která doloţí provedení opatření, z dokumentace by také mělo být zřejmé, ţe jde o nejvhodnější řešení. Dále by bylo vhodné, kdyby orgán ochrany veřejného zdraví stanovil harmonogram provedení úprav (s uvedením data, do kdy musí být úpravy provedeny) a stanovil i způsob prokázání funkčnosti opatření.40 Nejasná formulace tak v praxi umoţňuje časté udělování výjimek, které platí nepřiměřeně dlouhou dobu. Změna v tomto smyslu byla navrţena v novele ZOVZ v roce 2013, schválená novela však změnu nezahrnuje a tudíţ můţe stále docházet k udělování výjimek tímto nekontrolovatelným způsobem.41 Dalším problémem je stanovení podmínek, na které se váţe povolení k překračování hygienických limitů. Příslušný orgán ochrany zdraví můţe ve svém rozhodnutí o povolení výjimky k provozování nadlimitního zdroje hluku vázat jeho vydání na splnění konkrétních protihlukových opatření jako např. protihlukové stěny, výměna oken nebo sníţení maximální povolené rychlosti. V některých případech však realizace opatření není vyţadována. Na tento fakt pak navazuje průběţné poskytování informací o realizaci opatření a měření hladiny hluku. Průběţné poskytování informací není vţdy příslušnými orgány vyţadováno nebo k němu dochází aţ po vypršení povolení provozovat nadlimitní zdroj hluku. Takové výsledky měření jiţ nemohou plnit úlohu průběţné kontroly. V roce 2008 byla vypracována analýza výjimek dle zmíněného paragrafu, jejímţ cílem bylo zjistit, jakým způsobem je v praxi aplikováno toto ustanovení a to z hlediska jak procesního tak i hmotného. Dokument42 uvádí, ţe jedním z nedostatků je nedostatečné vymezení předmětu řízení v rozhodnutí o povolení výjimky. Stává se tak, ţe rozhodnutí o 40

PAVLORKOVÁ, Eva. Podrobný hlukový rádce občana. Ekologický právní servis [online]. 2010 [cit. 2013-0724]. Dostupné z: http://aa.ecn.cz/img_upload/a6fff2d4939ff74268dd80e1c2102b42/podrobny_hlukovy_pravni_radce_obcana_1.p df, s. 10 41

Této a dalším navrţeným změnám se věnuje podkapitola 3.2.1

42

Analýza hlukových výjimek. Hluk a Emise [online]. 2008 [cit. 2013-06-13]. Dostupné z: http://hluk.eps.cz/files/Analyza-hlukovych-vyjimek_EPS.pdf, s. 9

20

povolení výjimky se vztahuje na všechny komunikace na území kraje nebo města, čímţ dochází k ulehčení řešení problému a odsunutí řešení. Dále z rozhodnutí a podkladů nemusí být zřejmé, kterých konkrétních silnic se výjimka týká a jaká opatření v jakém horizontu se na nich mají realizovat. V neposlední řadě chybí moţnost kontroly postupného odstraňování hlukové zátěţe, ze strany správních orgánů i veřejnosti. Důleţitá je také doba platnosti vydaných rozhodnutí, průměrná doba platnosti rozhodnutí o udělení výjimky je mezi 5 a 6 roky. Zmíněná analýza uvádí některá zásadní doporučení, která by přispěla k lepší praxi. Základními aspekty pro posouzení váţnosti důvodů by mělo být minimálně zhodnocení stávající hlukové situace – počet obyvatel zasaţených nadlimitním hlukem, zdůvodnění, proč nelze limity dodrţet a jaká opatření k omezení hlukové zátěţe byla provedena ke dni podání ţádosti. Povolení k nadlimitnímu provozu zdroje hluku na desítky let nebo dokonce opakované vydávání těchto povolení by nemělo nahradit řešení problému. Stanovení závazných podmínek vydaného povolení by mělo být krajskými hygienickými vyuţíváno ve větší míře. Stanice by měly stanovit konkrétní opatření, konkrétní časový harmonogram přijetí a také provádět průběţnou kontrolu realizace. Pro delší dobu platnosti povolení, by měla platit přísnější kritéria. Analýza mimo jiné také navrhuje moţnosti změn platné právní úpravy jako například rozšíření okruhu účastníků řízení dle § 31 odst. 1 ZOVZ o osoby, jejichţ práva jsou v tomto řízení dotčena, změnit definici pojmu rozumně dosaţitelná míra, upřesnit definici váţných důvodů, pro které nelze limity dodrţet a stanovit povinnost kompenzace omezení vlastnického práva. Dalším problémem je také celková roztříštěnost právní úpravy ochrany před hlukem, zejména pro občany bez právního vzdělání. Základ právní úpravy je obsaţen v ZOVZ, avšak všechny paragrafy týkající se hluku nejsou na jednom místě. Problematikou ochrany před hlukem však z určité části obsahují i některé další zákony. Zákon ZOVZ má pak několik prováděcích předpisů. Problémem je také to, ţe ZOVZ a jeho prováděcí předpis neupravují dostatečně problematiku regulace náhodných zdrojů hluku, ojedinělých nebo krátkodobých expozic. V některých zemích EU je regulace těchto zdrojů hluku svěřována regionům nebo obcím, neboť

21

mají charakter rušení veřejného pořádku. V ČR je tato oblast v zákoně o obcích a občanském zákoníku řešena jen velmi nekomplexně, jak uvádí návrh věcného záměru43. Předkládací zpráva věcného záměru zákona o hluku uvádí, ţe stávající úprava neumoţňuje vyhovujícím způsobem řešit některé problémy, jako je např. otázka tzv. staré hlukové zátěţe, hlukové kapacity území (zabránění vzniku tzv. součtového efektu). Současné nastavení neumoţňuje zavést ani institut tzv. „akustického věcného břemene, který by umožnil lépe řešit problém následného a podmíněného vstupu osob (stavebníků) do již exponovaného území.“ Vyřešeno není ani propojení se související legislativou např. v oblasti územního plánování. 2.4.2

Vybraná judikatura

Rozhodnutí Ústavního soudu 451/11 ve sporu o pražskou magistrálu Jedním z nejznámějších sporů týkající se problematiky práva na ochranu před hlukem je spor o praţskou Magistrálu. Tento spor se táhne jiţ několik let s protichůdnými výsledky. Vlastnící bytů v Ulici 5. května jsou dlouhodobě ohroţování nadměrným hlukem z praţské Magistrály. V loňském roce o sporu rozhodoval Ústavní soud, výsledek spolu s odůvodněním je více neţ překvapivý. Tento nález je „tak závažný, že přesahuje problematiku imisí hluku.“ A také „vypovídá o tom, jak se Ústavní soud staví k ochraně práv jednotlivců ve vztahu k veřejné správě.“44 Dne 11. 1. 2012 zrušil Ústavní soud svým rozhodnutím 451/11 rozsudky Městského soudu v Praze z roku 2008 a Nejvyššího soudu ČR z roku 201045, jimiţ byla na základě § 127 odst. 1 ObčZ hlavnímu městu uloţeno sníţit hluk na magistrále na Praze 4 v úseku Vyskočilova – Michelská na zákonem stanovené limity 60 dB v noci a 50 dB ve dne. Podle Ústavního soudu bylo porušeno základní právo města Prahy, vlastníka komunikace, na ochranu majetku zaručené článkem 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavní soud se svou aplikací § 127 odst. 1 ObčZ výrazně odlišil od ustálené judikatury. Jeho odůvodnění a nové pojetí zmíněného paragrafu je více neţ překvapivé a podle odborníků můţe mít váţné důsledky. 43

Návrh věcného záměru zákona o ochraně veřejného zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2012 [cit. 2013-06-14]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/Verejne/dokumenty/vecny-zamer-zakona-o-ochrane-verejneho-zdravi-pred-hlukem-arizeni-hluku-v-komun_6160_1092_5.html 44

Máme se bát Ústavního soudu?. Bányiová - Vožehová, advokátní kancelář [online]. 2012 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.bvlaw.cz/files/aktuality/hn_alena_banyaiova.pdf 45

Rozsudek MěS sp. zn. 54 Co 390/2007, NS sp. zn. 22 Cdo 3281/2008.

22

Soudní řízení začalo ţalobou vlastníků bytů v sousedství komunikace, kteří byli dlouhodobě obtěţováni nadměrným hlukem ze silničního provozu, který přesahoval limity stanovené nařízením vlády č. 88/2004 Sb.46, o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Vlastníci bytů poţadovali, aby se hlavní město zdrţelo nadměrného hluku a aby byly dodrţovány limity definované nařízením vlády a tedy, aby nebylo porušováno jejich ústavní právo na zdraví47. Soud první instance (Obvodní soud pro Prahu 1) ţalobu zamítl především z důvodu nereálnosti a nevykonatelnosti poţadavku. O odvolání rozhodoval Městský soud v Praze, který ţalobě vyhověl, následně po dovolání hlavního města Nejvyšší soud potvrdil odvolací rozsudek. Nejvyšší soud tak rozhodl dle ustálené praxe a dosavadního chápání této problematiky, podle níţ vlastníku sousední nemovitosti náleţí ochrana podle § 127 odst. 1 ObčZ. Zde však nastává problém kolize soukromoprávní úpravy a veřejnoprávními prostředky ochrany před hlukem. Podle Ústavního soudu se zde jednalo o řešení kolize subjektivních práv a obecné soudy nedůvodně preferovaly ochranu vlastnického práva jednotlivců před ochranou práv města a porušily tak jeho právo na ochranu majetku. Podle § 127 odst. 1 ObčZ se vlastník věci musí zdrţet všeho, čím by nad míru přiměřenou poměrům obtěţoval jiného nebo čím by váţně ohroţoval výkon jeho práv. Podle Ústavního soudu však obecné soudy „nedostatečně zohlednily specifika obecného užívání místní pozemní komunikace a důsledky automobilového provozu na její okolí, čímž nerespektovaly podmínku pro rozlišení přípustných a nepřípustných zásahů do vlastnického práva, tj. míru přiměřenou poměrům.“ Míra přiměřená poměrům je překročena vţdy, pokud obtěţování jde nad limit stanovený právním předpisem.48 Rozhodnutím praţské Hygienické stanice dostalo hlavní město výjimku na základě § 31 ZOVZ z dodrţování hlukových limitu do 31. 12. 2012. Ústavní soud připustil, ţe vlastnická práva osob bydlících v okolí komunikace jsou imisemi hluku porušována „neděje se tak v míře nepřiměřené dlouhodobě se formujícím poměrům v okolí předmětné veřejné komunikace.“ Východiskem rozhodnutí Ústavního soudu bylo posouzení kritéria míry přiměřené poměrům jako projevu principu proporcionality, který musí být respektován při posouzení 46

Dnes nařízení č. 272/2011 Sb.

47

Podle čl. 6 a čl. 31 Listiny

48

Máme se bát Ústavního soudu?. Bányiová - Vožehová, advokátní kancelář [online]. 2012 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.bvlaw.cz/files/aktuality/hn_alena_banyaiova.pdf, s. 282

23

kolize dvou vlastnických práv. Ústavní soud špatně vyloţil význam hlediska míry přiměřené poměrům podle § 127 odst. 1 ObčZ. Toto hledisko totiţ bere v potaz míru rušení a jeho vliv na vlastníky sousedních pozemků a v tomto případě bylo obecními soudy zjištěno jako výrazně převyšující míru přiměřenou poměrům.49 Ústavní soud uvedl, ţe obec je jako vlastník komunikace povinna strpět obecné uţívání komunikace bez moţnosti na ní provoz regulovat. Avšak podle zákona o pozemních komunikacích je obec silničním správním úřadem, který rozhoduje o záleţitostech týkající se obecného uţívání komunikace. Bányaiová50 kritizuje Ústavní soud za to, ţe „nezkoumal, že obec není tak bezmocná ohledně provozu na pozemní komunikaci, kterou vlastní.“ Dudová51 uvádí, ţe: „v průběhu řízení bylo jednoznačně prokázáno, že to byla právě obec, která co by osoba provozující zdroj hluku požádala příslušný orgán ochrany veřejného zdraví o výjimku ze stanovených limitů.“ A dalším argumentem Ústavního soudu byla jiţ zmíněná nereálnost poţadavku ţalobců z hlediska funkčních a finančních moţností města. Dle Bányaiové52 „není jasné, jak Ústavní soud k závěru o finančních možnostech vůbec přišel, protože konkrétní protihluková opatření a jejich finanční náročnost nebyla v řízení vůbec zjišťována…“ Dudová53 v tomto případě také upozorňuje na moţný nesoulad s čl. 4 Ústavy a čl. 36 Listiny zaručující ochranu soudní moci a právo kaţdého domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Podle Ústavního soudu se však i sami majitelé bytů podílí na vytváření hluku, neboť tuto komunikaci uţívají k zajištění obsluţnosti nemovitostí v jejich vlastnictví. Dle Bányaiové54 šlo ve výsledku o politické řešení, které vyzdvihuje zájem veřejné moci. Praha se pokusila vyřešit hlukovou zátěţ v okolí magistrály sníţením povolené rychlosti ze 70 km/h na 50 km/h, na toto reagovali řidiči následnými protesty. Na podzim roku 2012 se

49

Máme se bát Ústavního soudu?. Bányiová - Vožehová, advokátní kancelář [online]. 2012 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.bvlaw.cz/files/aktuality/hn_alena_banyaiova.pdf, s. 283 50

tamtéţ, s. 284

51

DUDOVÁ, Jana. Právo na ochranu veřejného zdraví: ochrana veřejného zdraví před rizikovými faktory venkovního prostředí. Praha: Linde, 2011, 420 s. ISBN 978-807-2018-543, s. 755 52

Máme se bát Ústavního soudu?. Bányiová - Vožehová, advokátní kancelář [online]. 2012 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.bvlaw.cz/files/aktuality/hn_alena_banyaiova.pdf, s. 284 53

DUDOVÁ, Jana. Právo na ochranu veřejného zdraví: ochrana veřejného zdraví před rizikovými faktory venkovního prostředí. Praha: Linde, 2011, 420 s. ISBN 978-807-2018-543, s. 757 54

Máme se bát Ústavního soudu?. Bányiová - Vožehová, advokátní kancelář [online]. 2012 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.bvlaw.cz/files/aktuality/hn_alena_banyaiova.pdf

24

znovu začala projednávat moţnost znovu povolení 70kilometrové rychlosti, po tom co technická správa komunikací vyměnila povrch vozovky a podle následných měření bylo zjištěno, ţe se hluk sníţil o několik decibelů. Praha však nerealizovala protihluková opatření, která byla doporučena hygienickou stanicí – jako stavbu protihlukových stěn nebo zesílení oken v postiţených budovách. V roce 2012 byla podána stíţnost na Českou republiku k Evropskému soudu pro lidská práva ve Štrasburku. Stíţnost podala advokátka JUDr. Alena Bányaiová. Je tedy zřejmé, ţe zákonná úprava v oblasti ochrany před nadměrným hlukem je nevyhovující nebo minimálně sporně formulovaná. Tato úprava tak umoţnila překvapivý nález Ústavního soudu ve věci nadměrného hluku v oblasti praţské Magistrály a také oblast soukromoprávní ochrany v rámci občanského soudního řádu selhává a ochrana před hlukem v České republice téměř nefunguje. K novému pojetí terminologie by mohlo dojít v roce 2014 s nabytím účinnosti nového Občanského zákoníku55. Dle Dudové56 je poslední moţností Evropský soud pro lidská práva. Nutnou změnu v této oblasti také mohl přinést zákon o hluku (ZOH), který byl rozpracován do formy věcného návrhu, který však nevzbuzoval pozitivní reakce z řad odborníků. V průběhu semináře týkající se návrhu ZOH, které pořádalo Ministertvo zdravotnictví na podzim 2012, vystoupila např. Národní hluková observatoř ČR (NHO) s mnohými připomínkami a zástupkyně Veřejného ochránce práv, RNDr. Jitka Seitlová, navrhla věcný záměr odloţit a začít pracovat za účasti odborné veřejnosti na nové předloze. Věcnému záměru zákona o hluku se bude věnovat kapitola 3. Tento případ ukázal na jeden z několika sporných bodů současné právní úpravy před hlukem – udělování výjimek. Institut výjimek a celkově problematicky aţ vágně úpraven v ZOVZ a prováděcích právních předpisech a má tak ve výsledku negativní vliv na veřejné zdraví v ČR. Dudová57 kritizuje zákonodárce, který evidentně „rezignoval na deklarovaný účel uvedeného zákona.“

55

Ten v § 1013 odst. 1 uvádí: „Vlastník se zdrží všeho, co působí, že odpad, voda, kouř, prach, plyn, pach, světlo, stín, hluk, otřesy a jiné podobné účinky (imise) vnikají na pozemek jiného vlastníka (souseda) v míře nepřiměřené místním poměrům a podstatně omezují obvyklé užívání pozemku… Zakazuje se přímo přivádět imise na pozemek jiného vlastníka bez ohledu na míru takových vlivů a na stupeň obtěžování souseda, ledaže se to opírá o zvláštní právní důvod.“ 56

DUDOVÁ, Jana. Několik poznámek k právní vynutitelnosti veřejného zájmu na ochranu zdraví před hlukem. Právní rozhledy, Praha: C.H.Beck, 2012, roč. 2012, č. 21, s. 755 - 758. ISSN 1210-6410, s. 757 57

DUDOVÁ, Jana. Právo na ochranu veřejného zdraví: ochrana veřejného zdraví před rizikovými faktory venkovního prostředí. Praha: Linde, 2011, 420 s. ISBN 978-807-2018-543, s. 756

25

Problematika udělování výjimek spočívá také v definici účastníků řízení, kterým je pouze navrhovatel, tj. provozovatel zdroje hluku a problematický je také pojem rozumně dosaţitelná míra. V návaznosti na tato ustanovení se dotčená veřejnost můţe pokusit zasahovat do správního řízení jen nepřímo, není rovnocenným účastníkem a nemá tudíţ práva přiznaná účastníkům řízení jako právo vyjadřovat se k návrhům na zahájení správního řízení apod. Využití obecně závazných vyhlášek a vymezení doby nočního klidu V nálezu ze dne 05. 12. 2006, sp. zn. Pl. ÚS 41/04 Ústavní soud zrušil obecně závaznou vyhlášku města Chomutov č. 15/2003, k zabezpečení veřejného pořádku omezením hluku. Město Chomutov v čl. 3 vyhlášky vymezilo činnosti zakázané v době nočního klidu (od 22 do 6 h): „…které mohou hlukem a vibracemi vzbudit veřejné pohoršení, zejména pouštění hlasité reprodukované hudby, používání hlučných strojů a zařízení, hlasitý hovor, křik, zpěv apod.“ Ústavní soud problém vidí v tom, ţe město se při vydávání obecně závazné vyhlášky pohybovalo mimo hranice zákonem vymezené věcné působnosti. Účelem a funkcí obecně závazných vyhlášek je samostatná správa vlastních záleţitostí obce, při které je obec limitována svou působností, nemůţe tak „upravovat otázky, které jsou vyhrazeny pouze zákonné úpravě, a nemůže upravovat záležitosti, které jsou již upraveny předpisy práva veřejného nebo soukromého.“ Jednání uvedená v čl. 3 vyhlášky jsou postiţitelná podle § 47 přestupkového zákona 200/1990 Sb. kdy podle odst. 1 písm. b) se přestupku dopustí ten, kdo poruší noční klid. Článek 5 odst. 2 vyhlášky, který uvádí, ţe “porušování ustanovení této vyhlášky bude posuzováno jako přestupek, nepůjde-li o jiný správní delikt” je pak v rozporu s § 47 přestupkového zákona. Ústavní soud k tomu uvádí, ţe “jednání, která vyhláška označuje jako přestupek jsou přestupkem obecně, a ne jen proto, že tak stanoví vyhláška.” Vyhláška je dle nálezu také v rozporu s principem právní jistoty, neboť ukládá povinnosti, „které do samostatné působnosti obce nepatří, protože jsou upraveny zvláštními zákony, a jsou proto výkonem státní správy”. Obce nejsou oprávněny zakázat pouţívání hlučných zařízení, mohou však pouţívání takových zařízení omezit prostřednictvím obecně závazných vyhlášek (např. ve večerních a v ranních hodinách apod.). Dle Ministerstva vnitra je nutné „aby takovýto zákaz byl v souladu s principem

proporcionality

a

zohledňoval

26

právo

občanů

a

vlastníků

nemovitostí

obhospodařovat svůj majetek.“58 Obce tak mohou definovat dobu nočního klidu a stanovit po tuto dobu určitá omezení. Obecný zákaz rušení nočního klidu jiţ obsahuje zákon o přestupcích 200/1990 Sb.59 A v obecně závazné vyhlášce je tak nutné upřesnit přiměřená omezení. Ústavní soud v dalším svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 44/06 ze dne 3. dubna 2007 potvrdil, ţe je moţné i omezení všech prací se zařízeními způsobujícími hluk v ranních a nočních hodinách (do 8.00 a od 20.00) a ve dnech pracovního klidu. Příslušné činnosti dle Ústavního soudu nebyly v tomto případě v obci zcela zakázány, ale jen přiměřeně omezeny. V tomto nálezu Ústavní soud také uvádí, ţe ve stávající právní úpravě není pojem nočního klidu vymezen. Dobu nočního klidu 22:00 aţ 06:00 hodin dle zákona o přestupcích lze ale povaţovat za obecnou zvyklost či obecně uznávané pravidlo chování. Proto povaţuje za ţádoucí a dokonce za věc přispívající k právní jistotě, pokud obec při správě místních záleţitostí konkretizuje tento pojem. V dalším nálezu Ústavního soudu Pl. ÚS 35/06 (Kořenov)60 Ústavní soud uvedl, ţe obec můţe v obecně závazné vyhlášce odlišně vymezit dobu nočního klidu pro pracovní den a jinak pro dny pracovního klidu. Konkrétně v nich pak můţe demonstrativně vyjmenovat činnosti narušující noční klid a stanovit příkaz se takových činností zdrţet. Příkladem úpravy obecně závaznou vyhláškou je obecně závazná vyhláška č. 7/2011 o regulaci hlučných činností61 ve Valašském Meziříčí, vymezující činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě. Vyjmenované činnosti (např. pouţívání motorových pil, brusek nebo sekaček atd.) je zakázáno v době nočního klidu od 22 do 6 hodin a o nedělích a státem uznaných dnech pracovního klidu po celý den. Tato kapitola uvedla některé z problematických bodů právní úpravu a přiblíţila některé ze souvisejících judikátů. V této oblasti by bylo moţné uvést mnoho dalších, pro účely této práce bylo vybráno pouze několik. Následující kapitola se zaměří na vývoj v oblasti ochrany před hlukem v posledních letech.

58

Oblasti veřejného pořádku ve vztahu k moţnostem jejich regulace obecně závaznými vyhláškami obcí. Ministerstvo vnitra [online]. 2010 [cit. 2013-08-16]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=21413670&doctype=ART&chnum=2#4 59

Přestupky proti veřejnému pořádku jsou uvedeny v § 47 odst. 1 b), v odstavci 3 je pak definována doba nočního klidu od 22 do 6h. 60

http://kraken.slv.cz/Pl.%C3%9AS35/06

61

http://www.valasskemezirici.cz/doc/36036/

27

3

ZÁKON O HLUKU A NOVELA ZÁKONA 258/2000 Sb. Třetí kapitola se zaměří na období od roku 2012 a přiblíţí kroky, které byly v oblasti

hluku postupně provedeny. Kapitola se bude věnovat, jak významných změnám ve věcném záměru zákona o hluku, tak změnám navrhovaným novelou zákona o ochraně veřejného zdraví. Období od roku 2012 bylo v oblasti ochrany před hlukem velmi významné, neboť mělo dojít ke schválení samostatného zákona, který by oblast hluku upravoval, a jeho součástí měly být podstatné změny v přístupu k hlukové problematice v ČR. Ministerstvo zdravotnictví připravilo věcný záměr zákona o hluku, předpokládané změny však byly velmi kritizovány nejen neziskovými organizacemi ale např. i veřejným ochráncem práv. V polovině roku 2013 byla schválena novela stávajícího zákona 258/2000 Sb., přičemţ v návrhu novely byly uvedeny i významné změny v paragrafech týkající se ochrany před hlukem. Schválená novela však ţádné změny v této oblasti nepřinesla. 3.1

Návrh věcného záměru zákona o hluku Ochrana před hlukem byla dosud upravena v zákoně o ochraně veřejného zdraví, který

se věnuje mnoha dalším oblastem ochrany veřejného zdraví. Záměrem Ministerstva zdravotnictví bylo změnit dosavadní kritizované fungování ochrany před hlukem a předloţit zákon, který by se věnoval hlukové problematice samostatně, jednalo by se o tzv. zákon o hluku neboli nezkráceně zákon o ochraně veřejného zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí. Samostatná právní úprava vyplývá i z programového prohlášení vlády z roku 2010, kde je v oblasti zdravotnictví uvedeno, ţe: „vláda prosadí zákon komplexně řešící ochranu zdraví před hlukem“, a dále pak v oblasti ţivotního prostředí, ţe: „bude prosazovat efektivní protihluková opatření, která ochrání obyvatele před negativními vlivy dopravy…“ V dubnu 2012 proběhla na Ministerstvu zdravotnictví prezentace plánovaných reforem ve zdravotnictví. Součástí reformy se měl stát i zákon o hluku, teze věcného záměru zákona o hluku měly být veřejnosti představeny v průběhu dubna/května 2012, projednání vládou pak mělo proběhnout ve druhém čtvrtletí roku 2012.62 Návrh byl zpracován jak v souladu s Programovým prohlášením vlády tak s usnesením vlády č. 69 z 26. ledna 2011, které 62

Ministerstvo zdravotnictví pracuje na další fázi reformy zdravotnictví. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2012 [cit. 2013-08-19]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/dokumenty/ministerstvo-zdravotnictvi-pracuje-na-dalsifazi-reformy-zdravotnictvi_6143_2501_1.html

28

schválilo Plán legislativních prací vlády na rok 2011. V příloze 1.63 zmíněného usnesení je uveden Věcný záměr zákona o ochraně zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí (zákon o hluku). Věcný záměr měl být předloţení vládě na prosinec 2011 a dle přílohy 2.64 zmíněného usnesení, která obsahuje výhled legislativních prací vlády na léta 2012 aţ 2014. Koncem roku 2012 (4. čtvrtletí) měl být předloţen vládě jiţ konkrétní Návrh zákona o hluku, s předpokládaným termínem nabytí účinnosti v lednu 2014. Nakonec však Ministerstvo zdravotnictví vypracovalo pouze věcný záměr a k vypracování paragrafového znění zákona o hluku se jiţ nedostalo. Věcný záměr byl v červenci 2012 předloţen do meziresortního připomínkového řízení s termínem od 26. 7. 2012 do 16. 8. 2012. V říjnu 2012 proběhl v Poslanecké sněmovně seminář k věcnému záměru zákona o hluku za účasti místopředsedy Výboru pro zdravotnictví, ministra zdravotnictví, odborníků a protihlukových aktivistů. Ministr ve svém vystoupení přiblíţil závaţné připomínky k návrhu zákona o hluku, které obdrţelo Ministerstvo zdravotnictví, mimo jiné například od Národní hlukové observatoře. Vzhledem k velkému mnoţství připomínek byl odloţen termín předloţení projednání návrhu zákona o hluku vládě na únor 2013. Zástupkyně Veřejného ochránce práv, RNDr. Jitka Seitlová, navrhla vypracovanou předlohu pro mimořádně nízkou úroveň odloţit a začít pracovat za účasti odborné veřejnosti na nové předloze. Zároveň doporučila vypracovat v historicky krátkém čase novelu zákona 258⁄2000 Sb., která by obsahovala alespoň nejdůleţitější legislativní úpravy, akcentující povinnosti implementace směrnice č. 2002/49/EC do národní legislativy. 3.1.1

Navrhované změny Předkládací zpráva návrhu věcného záměru zákona o hluku uvádí, ţe je nutné překonat

stávající roztříštěnost v oblasti právních předpisů regulujících hluk v komunálním prostředí. Cílem navrhovaných změn bylo umoţnit nový komplexní a koordinovaný přístup, neboť problematika ochrany zdraví a řízení hluku je mezioborovou záleţitostí, vyţadující komplexní pojetí a tak by měl mít navrhovaný zákon charakter kodexu. Prioritou nové právní úpravy také bylo: „nahradit stávající paternalistický a centralizovaný přístup a přenést odpovídající

63

Dostupné na webu vlády zde: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/7F6EA75AB33B2514C1257823002F78DE/$FILE/69 %20příloha%20w110126a.0069.pdf 64

Dostupné na webu vlády zde: http://kormoran.vlada.cz/usneseni/usneseni_webtest.nsf/0/7F6EA75AB33B2514C1257823002F78DE/

29

pravomoci a odpovědnost na jednotlivé stupně státní a veřejné správy, včetně podílu občanů na základě principu sdílené odpovědnosti a subsidiarity.“ Hlavními navrhovanými změnami bylo zavedení tzv. hlukových zón a změna centralizovaného přístupu takovým směrem, aby i další úrovně veřejné správy měly v oblasti hluku své pravomoci. V kompetenci obcí by tak byl hluk, který nemá přímý negativní dopad na lidské zdraví, ale zhoršuje kvalitu ţivota. V oblasti regulace hluku z dopravy ve venkovním prostoru věcný záměr navrhoval nahrazení pevně stanovených hygienických limitů zavedením čtyř hlukových zón podle míry zdravotního rizika. Hluková zóna A by představovala nejniţší zátěţ, zóna D zátěţ nejvyšší. V jednotlivých zónách by byly určeny poţadavky na stupeň protihlukové ochrany, kterou by musel zajistit na své náklady stavebník. Hlukové zóny by byly vyhlašovány příslušným orgánem státní správy a byly by součástí územně plánovací dokumentace obce. Tento způsob regulace by se týkal jen hluku v komunálním prostředí. Poţadavky a limity na hluk uvnitř budovy, ve vnitřním obytném a pobytovém prostoru, posuzování hluku ze stacionárních zdrojů ani limity pro chráněný venkovní prostor i vnitřní prostor by se nezměnily. 3.1.2

Kritika věcného záměru Výbor Společnosti hygieny a komunitní medicíny České lékařské společnosti J. E.

Purkyně65 projednal v září 2012 návrh věcného záměru zákona o hluku a na jeho základě vyjádřil znepokojení nad způsobem přípravy a projednávání s odbornou i laickou veřejností. Ve svém komuniké66 k návrhu uvádí několik problémů. Podle principu tzv. hlukových zón, který má slouţit k regulaci dopadů hluku z dopravy ve venkovním prostoru, mají jednotlivé zóny představovat společensky přijatelné míry zdravotních rizik expozice hluku, avšak bez definice oné společensky přijatelné míry. Plánovaný zákon si klade za cíl řešit problematiku komplexně, ale také tím, ţe opustí pevné hygienické limity ve venkovním prostoru a upřednostní limity pro vnitřní prostor staveb, ale řeší tuto problematiku jednostranně. Důleţitou výtkou je také to, ţe „netechnické“ (náhodné/stochastické) zdroje hluku nemusí být jen zdrojem akustického diskomfortu, ale mohou představovat přímé ohroţení zdraví, toto však návrh nezohledňuje. K regulaci „netechnických“ zdrojů hluku byl pouţíván preventivní 65

Společnost hygieny a komunitní medicíny ČLS J. E. Purkyně je dobrovolným sdruţením lékařů a ostatních pracovníků ve zdravotnictví, jejichţ odborným zájmem je hygiena a komunitní medicína, primární prevence, ochrana a podpora veřejného zdraví. 66

Komuniké k návrhu Věcného záměru zákona o ochraně veřejného zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí (zákona o hluku). Společnost hygieny a komunitní medicíny České lékařské společnosti Jana Evangelisty Purkyně [online]. 2012 [cit. 2013-07-31]. Dostupné z: http://www.spolecnosthygieny.cz/dokumenty/komunike_SHKM_k_hluku_17092012.pdf

30

hygienický dozor vykonávaný orgány ochrany veřejného zdraví a předání výkonu této prevence obcím můţe výrazně zatíţit stavební úřady. V roce 2012 proběhlo meziresortní připomínkové řízení s termínem připomínek do 26. 7. 2012. Vznesen byl velký počet připomínek, např. Národní hluková observatoř shromáţdila připomínky od akustiků, projektantů, lékařů i obcí. Problémem věcného záměru byl nedostatečný popis a rozpracování záměrů Ministerstva zdravotnictví ohledně podoby hlukových zón. Pokud by tyto zóny a k nim přiřazené přípustné hodnoty byly jednoduše změnitelné, mohl by jejich efekt být z hlediska protihlukové ochrany zpochybňován. Návrhu věcného záměru dle odborníků také chyběl konkrétní popis role obcí, často není zřejmé, zda jde o samostatnou či přenesenou působnost např. v případě návrhu svěřit obcím povolování a regulace ojedinělých nebo krátkodobých expozic hluku. Text věcného záměru sice hovoří konkrétně o samostatné působnosti obcí v případě vymezování tzv. tichých oblastí, ale nedefinuje nástroje, kterými by daný úkol měly plnit. Věcný záměr zmiňuje také problém vymahatelnosti hlukových limitů, kdy dosavadní úprava vedla k neřešitelným sporům (viz. nález Ústavního soudu ÚS 451/11). Konkrétní návrh řešení však věcný záměr nepřináší. Posílení kompetencí obcí s sebou přináší potřebu finančních prostředků na zvládnutí agendy s tím spojené, otázkou také je, zdali jsou obce schopny zajistit dostatek odborníků.67 V části věcného záměru zákona o hluku, která je věnována předpokládaným nákladům, chybí kvantifikace finančních dopadů „přesunu“ povinností z Ministerstva zdravotnictví na územní orgány. Prezident NHO uvedl, ţe je vhodné nejdříve pochopit fungování regulace této oblasti ve vyspělých státech zejména EU a inspirovat se dobrou praxí, kvitoval však snahu státu o decentralizaci v oblasti hluku. Hlukové limity navrhuje zrušit a představuje myšlenku hlukových zón, které by fungovaly pouze ve fázi územního plánování. Zejména pak platí, ţe: „každou hlukovou situaci je nutné hodnotit z více hledisek (jako je posouzení zdravotních rizik a počtu rizikových osob, možností technických opatření na daném místě a ekonomických nákladů na navržená protihluková opatření).“68 3.2

Novela zákona 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví ustoupilo od přípravy kritizovaného zákona o hluku.

V červenci 2013 byla přijata novela zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. 67

RYŠAVÝ, Ivan. Větší pravomoci obcí pro boj s hlukem? Kolik budou stát?. Moderniobec.ihned.cz [online]. 2012 [cit. 2013-08-15]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz/c1-57306860-vetsi-pravomoci-obci-pro-boj-shlukem-kolik-budou-stat 68

tamtéţ

31

Poslaneckou sněmovnou byl návrh zákona schválen dne 15. 5. 201369, prezident republiky ho podepsal 18. 7. 2013 s účinností od 1. 8. 2013.70 V květnu 2013 připravilo Ministerstvo zdravotnictví návrh novely ZOVZ pro meziresortní připomínkové řízení. Návrh obsahoval dílčí změny v oblasti ochrany veřejného zdraví před hlukem a vibracemi. K veřejné diskusi byla předloţena část návrhu novely zákona, která se týká hluku a vibrací, ve které mělo dojít k věcným změnám. Připomínky bylo moţné zaslat do 10. června 2013, následně na základě zaslaných připomínek ze strany veřejnosti svolalo Ministerstvo zdravotnictví veřejné jednání k jejich projednání, které se konalo 20. června 2013. Veřejnost byla na projednání zastoupena obcemi, občanskými sdruţeními, občany a organizacemi, celkem bylo posláno na Ministerstvo 7571 podání.72 3.2.1

Navrhované změny V návrhu novely ZOVZ bylo předloţeno několik významných změn v paragrafech

týkajících se hluku (§ 30-34), které se ve schválené verzi novely jiţ nevyskytují. Cílem připravované novely bylo podle důvodové zprávy především: „snížit náklady veřejných rozpočtů a povinných osob, které provozují zdroje hluku, zejména pozemní komunikace a dráhy, při zachování dosavadní úrovně ochrany zdraví před hlukem a vibracemi.“ Tato podkapitola popíše změny obsaţené v původní verzi novely ZOVZ. Jedna z významných změn se měla týkat kompetencí obcí, konkrétně jejich zvýšením a to především co se týče regulace provozní doby hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven sluţeb. Změnou ustanovení § 96 se obcím svěřuje oprávnění k ochraně před hlukem obecně závaznou vyhláškou „stanovit konec veřejné produkce hudby, provozní doby hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven služeb, stanovit veřejná prostranství pro konání tržnic a tržišť a dále veřejná prostranství pro konání sportovních a kulturních akcí, podmínky jejich konání z hlediska hluku a četnost konání těchto akcí v kalendářním roce.“

69

Usnesením č. 1642

70

s výjimkou ustanovení čl. I bodu 37, který nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2014 (pokud jde o označení kosmetických přípravků). Celý proces je popsán zde: http://www.psp.cz/sqw/historie.sqw?o=6&t=887 71

10 podání od obcí, 26 od občanských sdruţení, 35 od jednotlivých občanů a 4 od organizací

72

Veřejné jednání k projednání připomínek veřejnosti k návrhu zákona č. 258/2000 Sb, o ochraně veřejného zdraví, k části hluk a vibrace. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2013 [cit. 2013-07-30]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/Legislativa/dokumenty/verejne-jednani-k-projednani-pripominek-verejnosti-k-navrhuzakon-ac258/200-sb_7962_11.html

32

Nová úprava navrhovala hlasové projevy osob a zvířat jako zdroje hluku vyjmout ze ZOVZ, kromě případů, kdy jde o hluk působený hlasovými projevy osob v provozovnách stravovacích sluţeb. Tato změna by vznikla rozšířením odst. 2 § 30, který dosud definoval pojem hluk. Návrh novely také mírně odlišně upravoval např. pojem chráněný venkovní prostor v odst. 3 § 30, pod který by nově měly spadat i zahrady a ostatní plochy podle katastrálního zákona, které bezprostředně souvisejí se stavbami určenými podle stavebních předpisů pro bydlení nebo rekreaci. Dosavadní úprava byla v tomto smyslu kritizována Úřadem veřejného ochránce práv. Návrh novely se zabývá také oblastí dosud vydáváných povolení nedodrţet hlukové limity z váţných důvodů upraveného v § 31 odst. 1. K této oblasti důvodová zpráva uvádí, ţe o tuto výjimku lze ţádat, jen pokud byla provedena všechna dostupná protihluková opatření, v jiném případě výjimku dostat nemohou. Doplněný odstavec 2 nově definuje obsah ţádosti o povolení, tato ţádost musí obsahovat mimo jiné: popis zdroje hluku, změřené hodnoty hluku73, odhad počtu fyzických osob vystavených nadlimitnímu hluku, důvod překročení limitu, návrh nadlimitní hodnoty hluku a doby trvání povolení, přehled provedených a navrhovaných protihlukových opatření, doklad o omezení hluku na rozumně dosaţitelnou míru atd. Poslední významnou změnou, která zde bude uvedena, je odlišná definice povinných osob pokud jde o technická, organizační a další opatření spojená s hlukem. V § 30 odst. 1 se navrhuje omezit rozsah zákonné úpravy na povinnosti právnické osoby a podnikající fyzické osoby. Nově by tak předmětem státního zdravotního dozoru bylo plnění povinností ze strany uvedených osob, nikoli nepodnikajících fyzických osob, které by nesly odpovědnost v reţimu práva soukromého. 3.2.2

Zásadní připomínky v průběhu připomínkového řízení Zásadních připomínek, uplatněných v průběhu připomínkového řízení bylo mnoho.

Připomínky byly zaslány nejen jednotlivými ministerstvy, ale i některými kraji anebo veřejným ochráncem práv. Následující informace byly získány na základě dotazu podle 73

V chráněných prostorech uvedených v následujících paragrafech.

33

zákona 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím. Kvůli omezenému rozsahu bakalářské práce zde budou uvedeny jen vybrané připomínky. Jednou z kritik bylo např., ţe novela nijak neupravuje tzv. sdílenou odpovědnost provozovatelů zdrojů kumulativně působeného a ve výsledku nadlimitního hluku. Za překročení hygienického limitu, které bylo způsobeno provozem více zdrojů, by měli odpovídat jejich provozovatelé a měli by být povinni společně přijmout opatření k nápravě. Co se týče reţimu povolení nadlimitního zdroje hluku, nebylo dle připomínek z návrhu zřejmé, zda a za jakých okolností lze vydané časově omezené povolení prodlouţit, tedy zda jej lze vydávat opakovaně. Některé připomínky také významně kritizovaly reţim hlukových výjimek, který v ČR umoţňuje dlouhodobě porušovat základní lidská práva chráněná Ústavou ČR a Listinou základní práv a svobod, z tohoto důvodu by mohlo být vhodnější, pokud by tento reţim byl úplně zrušen. Případně by bylo moţné, tuto oblast upravit tak, aby jejich udělování bylo opravdu pouhou výjimkou a ne pravidlem. Její maximální délka by měla být určena, např. na dobu 3 let, po uplynutí doby by nebylo moţné ji opakovaně prodluţovat. Navíc navrhované změny v podobě poţadavků ţádosti o povolení nelze vymezovat jejich pouhým vyjmenováním, toto nastavení by neumoţňovalo flexibilně reagovat na nově dostupné technologie. Jiţ vydané povolení by mělo podléhat pravidelným povinným přezkumům. Je tedy zřejmé, ţe v ČR chybí shoda na základním přístupu k ochraně před nadměrným hlukem. Je však s podivem, ţe změny, které byly původně navrţeny v novele ZOVZ, ve schválené verzi obsaţeny vůbec nejsou. Oblast ochrany před hlukem je v ČR v posledních letech velmi statická a navrţené změny nejsou realizovány. Důleţité však není dosavadní systém fungování měnit za kaţdou cenu a rychle. Mnohem přínosnější je široká a dostatečně dlouhá odborná konzultace na několika úrovních – veřejné správy, občanských sdruţení atd., která by přinesla širokou shodu na dalším směřování změn v této oblasti. Tato shoda by ve výsledku pomohla usnadnit schválení ať uţ samostatného zákona nebo novely ZOVZ a došlo by tak ke změně dosavadního fungování tak, aby jednotlivé části ochrany před hlukem byly navzájem v souladu.

34

4

PRÁVO NA OCHRANU PŘED HLUKEM VE FRANCII Francie má spolu se Spojeným královstvím nejvíce lidí zasaţených hlukem z hlavních

silničních tahů mimo městské aglomerace. Ve Francii je také vysoký počet obyvatel zasaţených extrémní hlukovou zátěţí z dopravy nad 75 decibelů, který činí 1,79 milionů obyvatel.74 Francouzské právo ochrany před hlukem odráţí fakt, ţe problematika hluku zasahuje i do dalších oblastí. Příslušná legislativa pak tvoří nehomogenní celek s velkým mnoţstvím předpisů. Zákon o boji proti hluku (tzv. zákon o hluku)75 č. 92-1444 ze dne 31. prosince 199276 byl prvním komplexním právním předpisem týkající se hlukové problematiky. Hlavním účelem zákona bylo poskytnout ucelený legislativní rámec a poloţit základy konzistentní právní úpravy. Ve všech oblastech, které nejsou upraveny zvláštními předpisy, zákon upravuje jak prevenci, tak potlačení nebo úplné omezení šíření hluku a vibrací, které mohou představovat nebezpečí pro zdraví nebo mít negativní vliv na ţivotní prostředí.77 Ustanovení tohoto zákona: zavádějí preventivní opatření pro omezení emisí hluku; upravují některé hlučné činnosti; stanovují nové standardy v oblasti infrastruktury pozemní dopravy; zavádějí opatření na ochranu obyvatel postiţených hlukem z letecké dopravy; zjednodušují odhalování trestných činů. Několik prováděcích právních předpisů přímo navázalo na francouzský zákon o hluku, z nichţ jsou důleţité tři vyhlášky: vyhláška č. 95-408 ze dne 18. dubna 1995 o okolním hluku (nahrazena vyhláškou č. 2006-1099 31. srpna 2006)78, která pomohla k výraznému zjednodušení procedury ochrany před okolním hlukem, zejména zavedením moţnosti zjištění některých trestných činů bez akustického měření a dává starostům pravomoc jmenovat zástupce oprávněné kontrolovat a trestat obtěţování hlukem; 74

HLUKOVÁ ZÁTĚŢ Z DOPRAVY – vyhodnocení indikátoru. Informační systém statistiky a reportingu [online]. 2013 [cit. 2013-10-06]. Dostupné z: http://issar.cenia.cz/issar/page.php?id=1666 75

La loi relative à la lutte contre le bruit (Loi bruit)

76

Kodifikovaný je v článcích L.571-1 L.571-26 zákoníku ţivotního prostředí (Code de l'environment)

77

Loi cadre sur le bruit. Bruit [online]. [cit. 2013-09-04]. Dostupné z: http://www.bruit.fr/boite-a-outils-desacteurs-du-bruit/recueil-des-textes-officiels/loi-cadre-sur-le-bruit/ 78

le décret n° 95-408 du 18 avril 1995 relatif aux bruits de voisinage (remplacé par le décret n°2006-1099 du 31 août 2006)

35

vyhláška č. 98-1143 ze dne 15. prosince 1998 o zařízeních pravidelně vysílajících zesílenou hudbu79; vyhláška č. 2010-1226 ze dne 20. října 2010 o provozu vrtulníků v oblastech s vysokou hustotou obyvatelstva80. Evropská směrnice o hluku byla ve Francii transponována vyhláškou č. 2006-361 ze dne 24. března 2006 o zřízení hlukových map a plánů pro prevenci hluku ve venkovním prostředí a změně Zákoníku urbanismu81. 4.1

Zákoník veřejného zdraví a zákoník životního prostředí Francouzský zákoník veřejného zdraví byl vytvořen v roce 1953 a značně přepracován

byl v roce 2000. Pojem tzv. vnějšího hluku (hluku v okolí)82 je upraven v Zákoníku veřejného zdraví, avšak není nikde jednoznačně definován. Zákoník rozlišuje tři kategorie vnějšího hluku83: -

hluk vzniklý chováním lidí a zvířat (bruit de comportement) je upravený v článku R. 1334-31,

-

hluk vznikající aktivitou (bruit des activités): profesní, kulturní, sportovní nebo volnočasovou je upravený v článcích R. 1334-32 aţ R. 1334-35,

-

hluk ze staveb (bruit des chantiers) je upravený článkem R. 1334-36. Zákoník ţivotního prostředí seskupuje do jednoho celku právní texty týkající se práva

ţivotního prostředí ve Francii. Sestává se ze sedmi částí (neboli knih)84, kniha pátá se týká prevence znečištění, rizik a škodlivých vlivů. Součástí knihy páté je pak sedmá část (titre VII) s názvem – Prevence hluku (La prévention des nuisances sonores).

79

le décret n° 98-1143 du 15 décembre 1998 relatif aux établissements diffusant à titre habituel de la musique amplifiée 80

le décret n°2010-1226 du 20 octobre 2010 relatif au trafic des hélicoptères dans les zones à forte densité de population 81

Décret no 2006-361 du 24 mars 2006 relatif à l’établissement des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l’environnement et modifiant le code de l’urbanisme 82

Bruit de voisinage

83

Bruit de voisinage: Guide du maire. Dévellopement durable [online]. 2009 [cit. 2013-09-05]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&cad=rja&sqi=2&ved=0CCwQF jAA&url=http%3A%2F%2Fwww.developpementdurable.gouv.fr%2FIMG%2Fpdf%2Fguide_maire_bruits_voisinage.pdf&ei=ZVIoUrnAaa07QaBvIG4Cg&usg=AFQjCNHRcTI9z3CdlRXbrftvTJd8Zt74gQ&sig2=FIixgwX8fmeoVm6CpzlC4A 84

Zákoník je tvořen tzv. knihami (livres), součástí knih jsou tzv. nadpisy (titres), které se dále dělí na kapitoly (chapitres), sekce (sections), podsekce (sous-sections) a paragrafy (paragraphes).

36

4.2

Sankce Zákoník veřejného zdraví umoţňuje sankcionovat hluk, „který ohrožuje klid nebo lidské

zdraví, na místě veřejném nebo soukromém…“85. I francouzský Trestní zákoník upravuje trestné činy v oblasti hluku, podle tohoto zákoníku je hluk obtěţující noční klid potrestán pokutou, doplňkově můţe být i věc způsobující hluk odejmuta. Trestným činem je také účast na přípravě nebo pomoc. Zákoník ţivotního prostředí vyjmenovává subjekty, které mají za úkol zjišťovat a hlásit informace o trestných činech v této oblasti, jsou to např.: úřední osoby, policie, zaměstnanci územních samospráv, celníci.86 Zákoník veřejného zdraví upravuje sankce v článcích R. 1337-6 aţ R. 1337-10. Fyzickým osobám hrozí: -

pokuta ve výši od 1500 euro za způsobení hluku aktivitou profesní, kulturní apod., nebo hluku ze staveb, pokud můţe být navýšena v případě recidivy,

-

pokuta ve výši od 450 euro za způsobení hluku chováním (bruit de comportement) lidí a zvířat,

-

zabavení věci, která byla pouţita nebo určena ke spáchání trestného činu87,

-

vědomá pomoc podléhá výše uvedeným sankcím,

-

recidiva je potrestána podle trestního zákoníku.

Na právnické osoby se uplatní pokuty pětkrát vyšší neţ na osoby fyzické.88 Zákoník ţivotního prostředí uvádí také správní sankce, které mohou být vyuţity, pokud hluk pochází z aktivit (profesionálních, kulturních apod.) nebo ze staveb. Provozovatel nebo ten, kdo je zodpovědný za činnost můţe být upozorněn starostou obce, aby do daného termínu hlučné aktivity omezil. Pokud po uplynutí lhůty nedojde k nápravě, můţe být pouţito následujících opatření: -

od provozovatele můţe být vynucována částka, která je nutná ke sníţení hluku a která bude provozovateli vrácena, aţ pokud budou opatření vedoucí ke sníţení hluku realizovány,

85

Článek R. 1334-31

86

V článku L. 571-18

87

Článek R. 1337-8

88

Bruit de voisinage: Guide du maire. Dévellopement durable [online]. 2009 [cit. 2013-09-05]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&cad=rja&sqi=2&ved=0CCwQF jAA&url=http%3A%2F%2Fwww.developpementdurable.gouv.fr%2FIMG%2Fpdf%2Fguide_maire_bruits_voisinage.pdf&ei=ZVIoUrnAaa07QaBvIG4Cg&usg=AFQjCNHRcTI9z3CdlRXbrftvTJd8Zt74gQ&sig2=FIixgwX8fmeoVm6CpzlC4A, s. 13

37

-

provádění škodlivé činnosti můţe být povoleno, avšak s vyuţitím předepsaných opatření na náklady provozovatele,

4.3

škodlivá činnost je zastavena, dokud nejsou přijata nařízená opatření ke sníţení hluku. Úloha místní samosprávy v ochraně před hlukem Ve Francii má důleţitou úlohu v ochraně proti hluku obecní samospráva, především

prostřednictvím územních plánů tzv. Plans locaux d’urbanisme a to podle Obecného Kodexu územních samospráv89, který v článku L. 2212-2 umoţňuje starostovi: „...potlačovat porušování veřejného pořádku,… například vřavy v místech veřejného shromáždění, hluk… a jiné ohrožování veřejného pořádku.“ Starosta můţe také svým rozhodnutím zakázat vjezd vozidlům90, která by mohla narušit klid, kvalitu ovzduší, přírodní památky atd. Starosta ve Francii hraje důleţitou roli „všeobecné správní policie“91, která je mu svěřena Obecným Kodexem územních samospráv. Můţe tak vykonávat činnosti preventivní a udělovat i sankce. Starosta obce má i další kompetence, které vyplývají ze Zákoníku veřejného zdraví, při kterých má roli „speciální policie“92. Starosta můţe vydat obecné nebo individuální správní akt, které musejí být v obci dodrţovány. Aby takový právní akt byl legální je třeba, aby toto opatření bylo nezbytné a proporcionální. Navíc takový akt musí být odůvodněný. Z judikatury vyplývá, ţe starosta je povinen jednat, pokud to situace vyţaduje. Ten kdo je obětí nadměrného hluku, poţádá starostu obce, aby zasáhl. Pokud obdrţí zamítavou odpověď, můţe se obrátit na správní soud.93 Ve Francii funguje tzv. Národní rada pro hluk94, coţ je organizace poradního typu, která je odpovědná za všechny záleţitosti týkající se boje proti hluku a zlepšování kvality zvukového prostředí. Národní rada pro hluk přispívá k šíření informací a zvyšuje povědomí veřejnosti o oblasti boje proti hluku. Pravidelně vydává zprávu o své činnosti, která je veřejně 89

Code général des collectivités territoriales

90

s výjimkou vozidel veřejné sluţby a dlouhodobě vyuţívaných vozidel k profesionálním výzkumným účelům, provoz nebo k údrţbě přírodních oblastí 91

police administrative générale

92

police spéciale

93

Traitement des plaintes de bruit de voisinage: Guide à l’attention des maires et des services communaux d’hygiène et de santé. Agence réginale de santé [online]. 2013 [cit. 2013-10-15]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=3&cad=rja&ved=0CEEQFjAC&ur l=http%3A%2F%2Fwww.bruit.fr%2Fimages%2Fstories%2Fpdf%2Fbruit_voisinage_guide_traitement_plainte_i df.pdf&ei=YV5dUtqB8GN7QaAg4DgCA&usg=AFQjCNFX5lR1VcvYFlBjTGIF_KIfdqWIhQ&sig2=2TYLifewDFFEby0Nqhbpz A, s. 13 94

Le Conseil national du bruit

38

dostupná. Francouzskou národní radou pro hluk se chtěla inspirovat i ČR dle jedné z variant návrhů věcného záměru zákona o hluku, který navrhoval zřízení poradního orgánu vlády přímo při Úřadu vlády. Cílem takového orgánu by v českých podmínkách bylo zavedení centrální koordinace v oblasti sniţování a managementu hluku. 4.4

Porovnání ochrany před hlukem v ČR a ve Francii Je zřejmé, ţe ochrana veřejného zdraví v oblasti ochrany před nadměrným hlukem ve

dvou velice odlišných státech co do nastavení fungování veřejné správy, je nastavená jinak. Ve Francii je tradice ochrany veřejného zdraví samozřejmě mnohem delší a proto i propracovanější. V obou státech je právní úprava této oblasti relativně roztříštěná. Ve Francii je značná část této oblasti svěřena místní samosprávě, v ČR se o přenosu některých kompetencí také uvaţovalo ve věcném záměru zákona o hluku např., co se týče jednorázového hluku. V českém prostředí však obce nemají vhodné podmínky ať uţ finanční nebo personální pro to, aby jejich kompetence byly nárazově posíleny. Je vhodné, aby se ČR inspirovala státy, které jsou v ochraně před hlukem zběhlejší a které mají minimální počet sporných bodů, co se týče vynucování povinností jednotlivých subjektů. Francie by mohla být inspirací, co se týče zvýšení kompetencí samosprávy v této oblasti. Je však nutné vzít v potaz odlišné nastavení celkového fungování české veřejné správy. Přes to, ţe právní úprava ochrany před hlukem je v ČR obsáhlá a relativně propracovaná, je evidentní, ţe několik nevhodných nastavení (viz výjimky povolující nadměrný hluk) kazí ustanovení, která jsou nastavena vhodně. Výsledná ochrana před hlukem tak působí nedostatečně, coţ naznačuje i související judikatura, která je v této oblasti rozsáhlá. Dle názoru autora není nejdůleţitější co nejrychlejší přijetí nového zákona upravující tuto část ochrany veřejného zdraví nebo schválení další novely. Klíčové je, za pomoci širokého okruhu odborníků, přijít s propracovaným systémem ochrany před hlukem tak, aby jeho jednotlivé části na sebe navazovaly a doplňovaly se a tvořily tak ucelenou strukturu. Nyní je tomu však opačně, neboť některá ustanovení jsou v naprostém rozporu se zbytkem a celek pak ve většině nefunguje. Ochrana před hlukem není statickým odvětvím, neboť moţnosti ochrany se stále vyvíjejí a zlepšují. České právo však na tento vývoj jiţ několik let příliš nereaguje. Úkolem příští vlády by mělo být tento problém uspokojivě vyřešit tak, aby u nás fungovala opravdová ochrana před hlukem, jak je tomu v některých evropských státech. Na celkové změně pojetí této oblasti by měl pracovat tým sloţený z odborníků z praxe, právníků, veřejného ochránce práv, občanských sdruţení, zástupců místní samosprávy atd. Jedině soustavnou a promyšlenou činností můţe dojít ke zlepšení současného stavu. 39

5

ZÁVĚR Cílem bakalářské práce bylo popsat právní nastavení ochrany před hlukem v České

republice, tak jak je nastaveno příslušnou legislativou, především zákonem 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví. Práce nejprve vymezila základní pojmy v kapitole první, ve druhé kapitole bylo popsáno fungování ochrany před hlukem dle aktuálního nastavení. Druhá kapitola také nastínila některé z mnohých problémů spojených s právní úpravou a některé z nich byly rozebrány blíţeji také prostřednictvím příslušné judikatury. Dle názoru autora byla stěţejní kapitola třetí, která se zabývala vývojem posledních dvou let, které přinesly návrh věcného záměru zákona o hluku, který by významně změnil dosavadní přístup k této oblasti, a přinesly také návrh novely zákona o ochraně veřejného zdraví, která obsahovala relativně významné dílčí změny. Novela, která byla v roce 2013 nakonec schválena s účinností od srpna 2013, ţádné změny v ochraně před hlukem neobsahuje a přes veškeré snahy a nápady na změny zůstává tato oblast stále statickou a některých případech nefunkční. Práce se ve své čtvrté kapitole věnuje ochraně před hlukem ve Francii, kde stručně nastiňuje základní nastavení této oblasti v jiném státě, který se touto problematikou zabývá delší dobu. Problémy v nastavení ochrany před hlukem v ČR, které vyvstaly z druhé kapitoly, nejsou jednoduše vyřešitelné převzetím úpravy jiného státu. Dle názoru autora by měly být zmíněné problémy co nejdříve napraveny, avšak ne za pomoci dílčích změn zákona ZOVZ, ale díky komplexnímu přepracování. Nabízí se přijetí komplexního zákona – zákona o hluku, který by vyřešil např. centralizovaný přístup, povolení k překračování hygienických limitů atd. Ale mohlo by jít také o významné změny v dosavadním zákoně ZOVZ. Oblast ochrany před hlukem je velmi sloţitá, ale není jí v literatuře věnováno dostatek pozornosti. Přínosem práce je zejména její aktuálnost, neboť se věnuje vývoji v několika posledních měsících. Oblast je to však velmi zajímavá a je aţ s podivem, jak v dnešní době můţe být jiţ tak dlouho na tuto problematiku aplikován zákon, který je, v některých svých částech, evidentně špatně nastaven. Změna je tudíţ nutná.

40

SEZNAM POUŽITÝCH PRAMENŮ Knižní publikace 1) ADAMEC, Vladimír. Doprava, zdraví a životní prostředí. 1. vyd. Praha: Grada, c2008, 160 s. ISBN 978-802-4721-569. 2) BERNARD, Michal a DOUCHA, Pavel. Právní ochrana před hlukem. Praha: Linde, 2008, 199 s. ISBN 978-807-2017-362. 3) DAMOHORSKÝ, Milan. Právo životního prostředí. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2007, xlii, 599 s. ISBN 978-80-7179-498-1. 4) DUDOVÁ, Jana. Právo na ochranu veřejného zdraví: ochrana veřejného zdraví před rizikovými faktory venkovního prostředí. Praha: Linde, 2011, 420 s. ISBN 978-8072018-543. 5) ŘIHÁČEK, Tomáš. Zvukové prostředí města a jeho vliv na prožívání. 1. vyd. Brno: Mezinárodní politologický ústav MU, 2009. ISBN 978-802-1048-096. Časopisecké zdroje 6) DUDOVÁ, Jana. Několik poznámek k právní vynutitelnosti veřejného zájmu na ochranu zdraví před hlukem. Právní rozhledy, Praha: C.H.Beck, 2012, roč. 2012, č. 21, s. 755 - 758. ISSN 1210-6410. 7) BÁNYAIOVÁ, Alena. Princip proporcionality v rozhodování Ústavního soudu (Nad rozsudkem Ústavního soudu k aplikaci § 127 odst. 1 ObčZ). Právní rozhledy, Praha: C.H.Beck, 2012, roč. 2012, č. 8, s. 279 - 284. ISSN 1210-6410. Internetové zdroje 8) Analýza hlukových výjimek. Hluk a Emise [online]. 2008 [cit. 2013-06-13]. Dostupné z: http://hluk.eps.cz/files/Analyza-hlukovych-vyjimek_EPS.pdf 9) Analýza výsledků strategických hlukových map. Ekologický právní servis [online]. 2008 [cit. 2013-10-12]. Dostupné z: https://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ve d=0CDcQFjAB&url=http%3A%2F%2Fhluk.eps.cz%2Ffiles%2Fstrategicke-hlukovemapy.doc&ei=HoxZUqKLI8eYtQaaloHYBw&usg=AFQjCNHsSCP4MditHgseWmgQK0slgkWCA&sig2=TpQKjAUwQrvgWq0QrhSCQ&bvm=bv.53899372,d.Yms

41

10) Bruit de voisinage: Guide du maire. Dévellopement durable [online]. 2009 [cit. 201309-05]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&cad=r ja&sqi=2&ved=0CCwQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.developpementdurable.gouv.fr%2FIMG%2Fpdf%2Fguide_maire_bruits_voisinage.pdf&ei=ZVIoUrnAaa07QaBvIG4Cg&usg=AFQjCNHRcTI9z3CdlRXbrftvTJd8Zt74gQ&sig2=FIixgw X8fmeoVm6CpzlC4A 11) Good Practice Guide for Strategic Noise Mapping and the Production of Associated Data on Noise Exposure. European Commission Working Group [online]. 2006 [cit. 2013-06-14]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/environment/noise/pdf/wg_aen.pdf 12) Hluk v prostředí: Problematika a řešení. Ministerstvo životního prostředí [online]. 2004 [cit. 2013-09-09]. Dostupné z: http://www.mzp.cz/osv/edice.nsf/BCFEDD71100E5EE7C1256FC000514C1B/$file/hl uk.pdf 13) HLUKOVÁ ZÁTĚŢ Z DOPRAVY – vyhodnocení indikátoru. Informační systém statistiky a reportingu [online]. 2013 [cit. 2013-10-06]. Dostupné z: http://issar.cenia.cz/issar/page.php?id=1666 14) Inventory of Noise Mitigation Methods. The European Commission [online]. 2002 [cit. 2013-08-01]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=1&cad 15) Komuniké k návrhu Věcného záměru zákona o ochraně veřejného zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí (zákona o hluku). Společnost hygieny a komunitní medicíny České lékařské společnosti Jana Evangelisty Purkyně [online]. 2012 [cit. 2013-07-31]. Dostupné z: http://www.spolecnosthygieny.cz/dokumenty/komunike_SHKM_k_hluku_17092012.pdf 16) Limity. Hluk a Emise [online]. 2007 [cit. 2013-06-10]. Dostupné z: http://hluk.eps.cz/hluk/limity 17) Loi cadre sur le bruit. Bruit [online]. [cit. 2013-09-04]. Dostupné z: http://www.bruit.fr/boite-a-outils-des-acteurs-du-bruit/recueil-des-textes-officiels/loicadre-sur-le-bruit/ 18) Máme se bát Ústavního soudu?. Bányiová - Vožehová, advokátní kancelář [online]. 2012 [cit. 2013-02-22]. Dostupné z: http://www.bvlaw.cz/files/aktuality/hn_alena_banyaiova.pdf

42

19) Ministerstvo zdravotnictví pracuje na další fázi reformy zdravotnictví. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2012 [cit. 2013-08-19]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/dokumenty/ministerstvo-zdravotnictvi-pracuje-na-dalsi-fazireformy-zdravotnictvi_6143_2501_1.html 20) Ministerstvo zdravotnictví připravilo rozsáhlou novelu zákona o ochraně veřejného zdraví. Třetí ruka [online]. 2013 [cit. 2013-07-30]. Dostupné z: http://www.tretiruka.cz/news/ministerstvo-zdravotnictvi-pripravilo-rozsahlou-noveluzakona-o-ochrane-verejneho-zdravi/ 21) Návrh věcného záměru zákona o ochraně veřejného zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2012 [cit. 2013-06-14]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/Verejne/dokumenty/vecny-zamer-zakona-o-ochraneverejneho-zdravi-pred-hlukem-a-rizeni-hluku-v-komun_6160_1092_5.html 22) Novela zákona o ochraně veřejného zdraví. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2013 [cit. 2013-07-30]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/Legislativa/obsah/novela-zakonao-ochrane-verejneho-zdravi_2932_11.html 23) Novela nařízení vlády o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2010 [cit. 2013-06-13]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/dokumenty/novela-narizeni-vlady-o-ochrane-zdravi-prednepriznivymi-ucinky-hluku-a-vibraci_4391_1513_1.html 24) Oblasti veřejného pořádku ve vztahu k moţnostem jejich regulace obecně závaznými vyhláškami obcí. Ministerstvo vnitra [online]. 2010 [cit. 2013-08-16]. Dostupné z: http://www.mvcr.cz/docDetail.aspx?docid=21413670&doctype=ART&chnum=2#4 25) PAVLORKOVÁ, Eva. Podrobný hlukový rádce občana. Ekologický právní servis [online]. 2010 [cit. 2013-07-24]. Dostupné z: http://aa.ecn.cz/img_upload/a6fff2d4939ff74268dd80e1c2102b42/podrobny_hlukovy_ pravni_radce_obcana_1.pdf 26) Programové prohlášení vlády ČR. Vláda ČR [online]. 2010 [cit. 2013-06-11]. Dostupné z: http://www.vlada.cz/assets/media-centrum/dulezitedokumenty/Programove_prohlaseni_vlady.pdf 27) Předkládací zpráva návrhu věcného záměru zákona o hluku. Poslanecká sněmovna [online]. 2012 [cit. 2013-06-14]. Dostupné z: http://www.psp.cz/sqw/text/text2.sqw?idd=138549 28) RYŠAVÝ, Ivan. Větší pravomoci obcí pro boj s hlukem? Kolik budou stát?. Moderniobec.ihned.cz [online]. 2012 [cit. 2013-08-15]. Dostupné z: 43

http://moderniobec.ihned.cz/c1-57306860-vetsi-pravomoci-obci-pro-boj-s-hlukemkolik-budou-stat 29) Společné metody hodnocení hluku. Envi profi [online]. 2012 [cit. 2013-10-06]. Dostupné z: http://www.enviprofi.cz/33/zobrazenidokumentu/?cid=294086&cid=294086&area=1611 30) Traitement des plaintes de bruit de voisinage: Guide à l’attention des maires et des services communaux d’hygiène et de santé. Agence réginale de santé [online]. 2013 [cit. 2013-10-15]. Dostupné z: http://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=3&cad=r ja&ved=0CEEQFjAC&url=http%3A%2F%2Fwww.bruit.fr%2Fimages%2Fstories%2 Fpdf%2Fbruit_voisinage_guide_traitement_plainte_idf.pdf&ei=YV5dUtqB8GN7QaAg4DgCA&usg=AFQjCNFX5lR1VcvYFlBjTGIF_KIfdqWIhQ&sig2=2T YLifewDFFEby0NqhbpzA 31) Věcný záměr zákona o ochraně veřejného zdraví před hlukem a řízení hluku v komunálním prostředí [on-line]. Dostupné zde: http://www.mzcr.cz/Verejne/dokumenty/vecny-zamer-zakona-o-ochrane-verejnehozdravi-predhlukem-a-rizeni-hluku-v-komun_6160_1092_5.html 32) Veřejné jednání k projednání připomínek veřejnosti k návrhu zákon ač. 258/200 Sb, o ochraně veřejného zdraví, k části hluk a vibrace. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2013 [cit. 2013-07-30]. Dostupné z: http://www.mzcr.cz/Legislativa/dokumenty/verejne-jednani-k-projednani-pripominekverejnosti-k-navrhu-zakon-ac258/200-sb_7962_11.html 33) Větší pravomoci obcí pro boj s hlukem? Kolik budou stát?. Moderní obec [online]. 2012 [cit. 2013-06-11]. Dostupné z: http://moderniobec.ihned.cz/c1-57306860-vetsipravomoci-obci-pro-boj-s-hlukem-kolik-budou-stat 34) Zpráva o zpracování Strategické hlukové mapy ČR. Ministerstvo zdravotnictví [online]. 2007 [cit. 2013-01-27]. Dostupné z: https://www.google.cz/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0CDA QFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.mzcr.cz%2FVerejne%2FSoubor.ashx%3Fsoubo rID%3D7207%26typ%3Dapplication%2Fpdf%26nazev%3DZpr%25C3%25A1va%25 20o%2520zpracov%25C3%25A1n%25C3%25AD%2520Strategick%25C3%25A9%2 520hlukov%25C3%25A9%2520mapy%2520%25C4%258CR.pdf&ei=DIPUdZA8_XhBKbAgMgO&usg=AFQjCNFexe10lDsY8yux7IViH5tAPGr9yg&bvm= bv.41867550,d.bGE 44

Judikatura 35) Rozsudek MěS ze dne 30. 1. 2008 sp. zn. 54 Co 390/2007 36) Rozsudek NS ze dne 24. 11. 2010 sp. zn. 22 Cdo 3281/2008 37) Nález Ústavního soudu ze dne 11. 1. 2012 sp. zn.. Pl. 451/11 38) Nález Ústavního soudu ze dne 3. 4. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 44/06 39) Nález Ústavního soudu ze dne 22. 4. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 35/06 Legislativa ČR 40) nařízení vlády č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. 41) nařízení vlády č. 9/2002 Sb., kterým se stanoví technické poţadavky na výrobky z hlediska emisí hluku 42) obecně závazná vyhláška č. 7/2011 o regulaci hlučných činností, Valašské Meziříčí 43) vyhláška MMR č. 561/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní poţadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě 44) vyhláška MZ č. 523/2006 Sb., kterou se stanoví mezní hodnoty hlukových ukazatelů, jejich výpočet, základní poţadavky na obsah strategických hlukových map a akčních plánů a podmínky účasti veřejnosti na jejich přípravě (vyhláška o hlukovém mapování 45) zákon 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví 46) zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu 47) zákon č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů 48) zákon č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na ţivotní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů Legislativa Francie 49) Code de la santé publique 50) Code de l´environment 51) la loi relative à la lutte contre le bruit 92-1444 52) le décret n° 95-408 du 18 avril 1995 relatif aux bruits de voisinage (remplacé par le décret n°2006-1099 du 31 août 2006)

45

53) le décret n° 98-1143 du 15 décembre 1998 relatif aux établissements diffusant à titre habituel de la musique amplifiée 54) le décret n°2010-1226 du 20 octobre 2010 relatif au trafic des hélicoptères dans les zones à forte densité de population 55) décret no 2006-361 du 24 mars 2006 relatif à l’établissement des cartes de bruit et des plans de prévention du bruit dans l’environnement et modifiant le code de l’urbanisme

46

PŘÍLOHY Příloha 1: Korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněném vnitřním prostoru staveb

47

Příloha 2: Korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněných venkovních prostorech staveb a v chráněném venkovním prostoru

48

Příloha 3: Korekce pro stanovení hygienických limitů hluku v chráněném venkovním prostoru staveb pro hluk ze stavební činnosti

49