Kroniek Benzinewet mr. B.N. Cammelbeeck1 Op 31 juli 2005 is de Wet tot veiling van bepaalde verkooppunten van motorbrandstoffen (Stb. 2005, 354, hierna: de Benzinewet) in werking getreden. Doel van de Benzinewet is om de prijsconcurrentie op en de toetredingsmogelijkheden tot de markt van verkoop van motorbrandstoffen langs rijkswegen te vergroten. De wetgever beoogt dit doel te bereiken door alle reeds in gebruik zijnde locaties en alle nieuwe locaties openbaar te veilen en voor een periode van maximaal 15 jaar door middel van een huurovereenkomst in gebruik te geven. In deze kroniek zal de inhoud van de Benzinewet beknopt worden uiteengezet en de belangrijkste civiele rechtspraak worden besproken die vanaf de invoering van de Benzinewet tot en met 31 januari 2015 is gepubliceerd.
Korte achtergrond Vóór de inwerkingtreding van de Benzinewet werden locaties langs rijkswegen door de Staat veelal voor zeer lange tijd in gebruik gegeven voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen. Daarbij maakte de Staat gebruik van verschillende typen contracten met verschillende naamgevingen die in juridisch opzicht niet altijd eenduidig waren. 2 In de jaren negentig is de Staat tot de conclusie gekomen dat zijn uitgiftebeleid om diverse redenen, waaronder gebrekkige concurrentie en onnodige overheidsbemoeienis met de exploitatie, niet kon worden voortgezet en dat een nieuwe regeling tot stand moest komen. In eerste instantie heeft de Staat het voornemen gehad de bestaande contracten te beëindigen. Uiteindelijk is er tussen de Staat, de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (hierna: VNPI)3 en de Vereniging Particuliere Rijkswegvergunningen van Tankstations (hierna: VPR)4 een akkoord bereikt. Dit akkoord is neergelegd in twee zo goed als gelijkluidende convenanten uit 2000, die de naam 'Convenant Alternatief Traject MDW benzine hoofdwegennet' (hierna: Convenant Alternatief Traject) hebben gekregen. In aansluiting op deze convenanten is in november 2001 het zogenaamde 'Convenant Onderliggende Rechtsrelaties' gesloten tussen voornoemde partijen, de Vereniging BOVAG en de Belangenvereniging Tankstations.5,6 De in deze convenanten gemaakte
1. 2.
3. 4. 5.
6.
Deze kroniek is van de hand van Boris Cammelbeeck, advocaat bij Stibbe N.V. te Amsterdam. Kamerstukken II 2004/05, 29 951, nr. 3, p. 1. Zo ben ik onder meer bekend met de volgende benamingen: concessie, akte van privaatrechtelijke vergunning, huurovereenkomst, erfpachtovereenkomst. VNPI is een belangenverenging van negen petroleumindustriemaatschappijen in Nederland. VPR is een belangenvereniging van particuliere vergunninghouders. De Vereniging BOVAG en de Belangenvereniging Tankstations vertegenwoordigen ondernemingen die een benzinestation exploiteren in opdracht van een onderneming die de locatie van de Staat in gebruik heeft gekregen. Kamerstukken II 2004/05, 29 951, nr. 3, p. 3-4.
Nr. 2 maart/april 2015
TvHB_2015_03_04.indb 73
afspraken komen er, kort gezegd, op neer dat bestaande contracten van zittende ondernemingen en exploitanten vrijwillig worden beëindigd, dat over een periode van ruim 20 jaar alle in gebruik zijnde locaties openbaar geveild worden, waarna deze locaties voor een periode van maximaal 15 jaar door middel van een huurovereenkomst in gebruik worden gegeven, dat de opbrengst van de eerste veiling aan de zittende ondernemingen en exploitanten zal toekomen en dat de Staat tot een bepaalde periode geen andere verkooppunten van motorbrandstoffen langs rijkswegen zal toestaan. Ter implementatie van de in de convenanten neergelegde afspraken is in 2005 de Benzinewet tot stand gekomen. Sinds de inwerkingtreding van de Benzinewet is in dit tijdschrift nog weinig over deze wet gepubliceerd.7 Om die reden bevat deze kroniek tevens een beknopte uiteenzetting van de belangrijkste bepalingen uit de Benzinewet. Aan de hand van de volgende onderwerpen zal de inhoud van de Benzinewet en de jurisprudentie over de uitleg van onderdelen van deze wet worden besproken: 1. Toepassingsbereik van de Benzinewet; 2. Totstandkoming en inhoud van de huurovereenkomst; 3. Totstandkoming en inhoud van de onderhuurovereenkomst; 4. Overgangsrecht voor bestaande contractspartijen van de Staat; 5. Overgangsrecht voor exploitanten. Tot slot zal worden stilgestaan bij het gemeentelijk veilingbeleid voor brandstofverkooppunten, waarbij twee vrij recente uitspraken aan de orde komen. Ik sluit af met een conclusie.
7. In dit tijdschrift is eerder verschenen: (1) het artikel van J.M. Winter-Bossink, 'Afwijking van het huurrecht voor bedrijfsruimte door de nieuwe Benzinewet' (TvHB 2005, p. 112 e.v.) en (2) het uitgebreide commentaar van J.M. Winter-Bossink bij de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Arnhem van 20 februari 2009 (TvHB 2009, 9).
Tijdschrif t voor HUURRECHT BEDRIJFSRUIMTE
73
22/04/2015 17:59:36
Kroniek Benzinewet
1.
Toepassingsbereik Benzinewet
Het toepassingsbereik van de Benzinewet is beperkt tot 'locaties' die zijn gelegen op een verzorgingsplaats in eigendom van de Staat en aan een weg in beheer bij het Rijk (art. 2 Benzinewet). Onder 'locatie' wordt verstaan: gedeelte van een verzorgingsplaats, bestemd voor de vestiging van een verkooppunt van motorbrandstoffen (art. 1 sub c Benzinewet). Het begrip 'motorbrandstoffen' is niet gedefinieerd in de Benzinewet. Bij arrest van 9 december 2014 heeft het Gerechtshof Den Haag (ECLI:NL:GHDHA:2014:4216) zich uitgelaten over de vraag of elektriciteit onder het begrip 'motorbrandstoffen' moet worden begrepen. Aanleiding voor deze procedure was dat de Staat eind 2011 kenbaar maakte dat het voor derden mogelijk zou worden om een vergunning te verkrijgen voor het plaatsen en exploiteren van een elektrisch oplaadstation langs rijkswegen. Volgens een aantal particuliere pomphouders (allen lid van de VPR) handelde de Staat door het toestaan van elektrische oplaadstations op of in de omgeving van de locaties die bij deze pomphouders in gebruik zijn, in strijd met het in 2000 gesloten Convenant Alternatief Traject en het bepaalde in art. 17 Benzinewet. Laatstgenoemd artikel bepaalt (kort gezegd) dat tot 1 januari 2024 geen nieuwe verkooppunten voor motorbrandstoffen zullen worden toegestaan. De pomphouders stelden zich op het standpunt dat elektriciteit als motorbrandstof moet worden aangemerkt en derhalve valt onder de reikwijdte van het Convenant Alternatief Traject en de Benzinewet. Het hof volgde de pomphouders niet en oordeelde dat niet aannemelijk is geworden dat partijen met het Convenant Alternatief Traject (mede) hebben beoogd een regeling te treffen voor toekomstige, toen nog niet gangbare energievormen waardoor auto's zouden kunnen worden aangedreven. Ook zag het hof in de tekst of de parlementaire geschiedenis van de Benzinewet geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen. Uit de wetsgeschiedenis van die wet blijkt, aldus het hof, dat die wet naar reden van bestaan, inhoud en vorm geheel wordt bepaald door het Convenant Alternatief Traject.
2.
Totstandkoming en inhoud van de huurovereenkomst
Sinds de inwerkingtreding van de Benzinewet kan de Staat locaties uitsluitend in gebruik geven door middel van een openbare veiling (tenzij de uitzonderingen van art. 5 lid 6 en 7 en art. 8 Benzinewet zich voordoen). De veilingsystematiek waarvoor is gekozen, is er één waarbij jaarlijks 7 tot 20 locaties worden geveild. Deze locaties worden in één dag van een jaar één voor één geveild. Voor elke willekeurige locatie wordt een gesloten-enveloppe veiling gehouden waarbij de hoogste bieder het recht verwerft met de Staat een huurovereenkomst te sluiten. De tekst van de huurovereenkomst waarop wordt geboden wordt opgenomen in het biedboek, zodat mogelijke bieders vooraf de inhoud van de 74
TvHB_2015_03_04.indb 74
huurovereenkomst kunnen beoordelen en daarop hun bieding kunnen afstemmen. Art. 5 lid 2 Benzinewet bepaalt dat de opbrengst van de veiling ten goede komt aan de Staat. De huurovereenkomst komt tot stand op het moment dat de Staat het geboden bedrag binnen twee weken na de dag van de veiling heeft ontvangen. Wordt dit bedrag niet tijdig voldaan, dan wordt er een nieuwe veiling op zo kort mogelijke termijn uitgeschreven.8 De huurovereenkomst die tussen de Staat en de hoogste bieder tot stand komt, is een bijzondere huurovereenkomst. De belangrijkste bijzonderheden zijn: (a) de art. 7:230a, 7:290 t/m 7:310 BW zijn niet van toepassing (art. 3 lid 5 Benzinewet), (b) de huurovereenkomst heeft een duur van ten hoogste 15 jaar (art. 3 lid 4 Benzinewet), (c) er is uitsluitend sprake van een gebrek in de zin van art. 7:204 lid 2 BW indien de Staat de huurder het genot van de locatie zelf niet meer kan verschaffen. Mocht er iets gebeuren met de eventuele bebouwing, dan gaat daarmee de locatie niet teniet en blijft de huurovereenkomst in stand9, (d) de verrekeningsbevoegdheid van art. 7:206 lid 3 BW is uitgesloten (art. 3 lid 5 Benzinewet), (e) de huurder is bevoegd op de locatie gebouwen, werken en beplantingen aan te brengen, te wijzigen en te verwijderen (art. 3 lid 3 Benzinewet), en (f) bij het einde van de huurovereenkomst heeft de huurder recht op een vergoeding van de Staat van de waarde van de gebouwen, werken en beplantingen, die de huurder op de locatie heeft achtergelaten (art. 4 Benzinewet). Verder heeft de wetgever nog rekening gehouden met de situatie dat de hoogste bieder op de veiling er een voorkeur voor heeft de locatie in gebruik te krijgen op grond van een recht van erfpacht. Ingevolge art. 3 lid 7 Benzinewet bestaat de mogelijkheid om onmiddellijk na de veiling, op verzoek van de hoogste bieder, de huurovereenkomst te vervangen door een recht van erfpacht. Uit de memorie van toelichting volgt dat de Staat aan de hand van de omstandigheden van het geval beoordeelt of hij een verzoek inwilligt. Hij is daartoe niet verplicht.10 Alle kosten en lasten van de erfpacht zijn voor rekening van de verzoeker (art. 3 lid 7 Benzinewet). Voor zover ik heb kunnen nagaan, is over dit onderdeel van de Benzinewet slechts één uitspraak verschenen. Deze uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Arnhem van 20 februari 2009 (ECLI:NL:RBARN:2009:BH3822) gaat over de situatie waarin van de hoofdregel – een huurovereenkomst sluiten door middel van een veiling – kan worden afgeweken. Deze uitspraak wordt behandeld in onderdeel 5 van deze kroniek (Overgangsrecht voor exploitanten).
8. Kamerstukken II 2004/05, 29 951, nr. 3, p. 14. 9. Kamerstukken II 2004/05, 29 951, nr. 3, p. 10. 10. Kamerstukken II 2004/05, 29 951, nr. 3, p. 12.
Tijdschrif t voor HUURRECHT BEDRIJFSRUIMTE
Nr. 2 maart/april 2015
22/04/2015 17:59:37
Kroniek Benzinewet
3.
Totstandkoming en inhoud van de exploitatieovereenkomst
Ingevolge art. 3 lid 6 Benzinewet is het de huurder die op grond van de veiling met de Staat een huurovereenkomst (of erfpachtovereenkomst) heeft gesloten, toegestaan een overeenkomst aan te gaan met een derde die de exploitatie van het verkooppunt van motorbrandstoffen ter hand neemt. Het staat de huurder en de exploitant vrij in welke vorm zij deze exploitatieovereenkomst gieten (onderhuur of een andere gebruiksvorm). In alle gevallen eindigt de exploitatieovereenkomst van rechtswege op het moment dat de huurovereenkomst tussen de Staat en de huurder eindigt. Dit zal uiterlijk na verloop van 15 jaar zijn. Buiten de gevallen voorzien in art. 7:306 BW heeft de exploitant alsdan geen recht op schadevergoeding. Verder is op de exploitatieovereenkomst in geen geval art. 7:230a BW van toepassing. Indien het aan de exploitant verhuurde voldoet aan de omschrijving van 290-bedrijfsruimte, is afdeling 6 van titel 7.4 BW op de overeenkomst tussen de huurder en de exploitant van toepassing, met dien verstande dat de maximale termijn van 15 jaar de wettelijke termijnbescherming van de exploitant doorbreekt. Voor zover mij bekend, bestaat er over het bepaalde in art. 3 lid 6 Benzinewet nog geen gepubliceerde jurisprudentie.
4.
Overgangsrecht voor bestaande contractspartijen van de Staat
Totdat alle locaties één keer zijn geveild (d.w.z. tot 1 januari 2024), geldt een overgangsperiode. Voor deze tijdelijke periode is een vrij complexe regeling in de Benzinewet opgenomen ter bescherming van op het moment van invoering van de Benzinewet bestaande contractspartijen van de Staat (zie hieronder) en bestaande exploitanten (zie onderdeel 5 van deze kroniek). De Benzinewet regelt dat bestaande overeenkomsten, hoe ook genaamd, gesloten met de Staat die al bestonden op het moment van inwerkingtreding van de Benzinewet en die nog steeds bestaan op het moment waarop een veiling wordt gehouden, voortijdig zullen eindigen. De locaties die voorwerp zijn van deze bestaande overeenkomsten zullen worden geveild volgens een door de minister van Financiën vast te stellen tijdschema. Ingevolge art. 7 lid 2 Benzinewet eindigt een bestaande overeenkomst op het tijdstip waarop de nieuwe huurovereenkomst, die ingevolge de veiling tot stand is gekomen, in werking treedt. Als tegemoetkoming voor het voortijdig einde van de bestaande overeenkomst ontvangt de contractspartij van de Staat de opbrengst van de veiling met betrekking tot haar voormalige locatie. Indien de opbrengst van de veiling een lager bedrag oplevert dan deze contractspartij op grond van haar bestaande overeenkomst toekomt, dan heeft zij recht op die hogere contrac-
Nr. 2 maart/april 2015
TvHB_2015_03_04.indb 75
tuele vergoeding.11 Levert de veiling een hoger bedrag op dan de contractuele vergoeding, dan krijgt zij de veilingopbrengst (art. 7 lid 3 Benzinewet). Is de bestaande contractspartij dezelfde als de hoogste bieder, dan wordt het te ontvangen bedrag verlaagd. Het door de Staat in te houden deel (ook wel topdeel genoemd) bedraagt het verschil tussen het hoogste en het één na hoogste bod, maar niet meer dan 30% van het hoogste bod (art. 7 lid 4 Benzinewet). Voorts bepaalt art. 8 Benzinewet dat de huurder die de bestaande contractspartij van de Staat opvolgt, verplicht is de restwaarde van de door die contractspartij op de locatie aangebrachte opstallen te vergoeden. De omvang van deze vergoeding wordt door de Staat in het biedboek bij de veiling opgenomen.12 Voor zover ik weet, is over de uitleg van de artikelen 6 tot en met 8 Benzinewet nog geen jurisprudentie verschenen.
5.
Overgangsrecht voor exploitanten
De Benzinewet bevat tevens een overgangsregeling voor exploitanten die voor de inwerkingtreding van de Benzinewet een exploitatieovereenkomst hebben gesloten met een contractspartij van de Staat, die nog steeds van kracht is op het moment waarop een veiling wordt gehouden. Deze overgangsregeling is verschillend voor zogenaamde toegewezen exploitanten en gewone exploitanten.
Overgangsregeling voor toegewezen exploitanten Een toegewezen exploitant is een exploitant die op grond van uit 1972 daterende en in november 2002 ingetrokken beleidsregels van de minister van Economische Zaken een verkooppunt ter exploitatie kreeg toegewezen bij wijze van compensatie voor het verlies van een elders gelegen verkooppunt. Voor deze categorie exploitanten is bepaald dat, indien vóór 1 januari 2021 een veiling plaatsvindt met betrekking tot een locatie die voorwerp is van een bestaande exploitatieovereenkomst met een toegewezen exploitant, de hoogste bieder niet alleen de huurder van die locatie wordt, maar tevens van rechtswege wederpartij wordt van die toegewezen exploitant. De hoogste bieder neemt immers de rechten en verplichtingen die uit de bestaande exploitatieovereenkomst voortvloeien over (art. 13 Benzinewet). Ingevolge art. 16 lid 6 Benzinewet eindigt deze exploitatieovereenkomst van rechtswege op 31 december 2020, tenzij partijen een eerder tijdstip zijn overeengekomen. Indien vóór 1 januari 2021 geen veiling plaatsvindt met betrekking tot een locatie die voorwerp is van
11. Uit de memorie van toelichting volgt dat het mogelijk is dat de bestaande contractspartij van de Staat op basis van de bestaande overeenkomst recht heeft op een vergoeding van de bebouwingen, installaties en dergelijke bij het einde van de overeenkomst (Kamerstukken II 2004/05, 29 951, nr. 3, p. 17). 12. Kamerstukken II 2004/05, 29 951, nr. 3, p. 18.
Tijdschrif t voor HUURRECHT BEDRIJFSRUIMTE
75
22/04/2015 17:59:37
Kroniek Benzinewet
een bestaande exploitatieovereenkomst met een toegewezen exploitant, dan eindigt deze op 31 december 2020, tenzij partijen anders zijn overeengekomen (art. 16 lid 2 Benzinewet). Partijen kunnen overeenkomen dat de bestaande exploitatieovereenkomst voortduurt tot een tijdstip na 31 december 2020, mits zij daarbij tevens overeenkomen dat de bestaande exploitatieovereenkomst niet later eindigt dan het moment dat de huurovereenkomst, die ingevolge de veiling van na 31 december 2020 tot stand komt, in werking treedt (art. 16 lid 3 Benzinewet).
Overgangsregeling voor gewone exploitanten Voor gewone (niet toegewezen) bestaande exploitanten is de overgangsregeling als volgt. Indien vóór 1 januari 2018 geen veiling plaatsvindt met betrekking tot een locatie die voorwerp is van een bestaande exploitatieovereenkomst met een gewone exploitant, dan eindigt deze op 31 december 2017, tenzij partijen anders zijn overeengekomen (art. 16 lid 1 Benzinewet). Partijen kunnen overeenkomen dat de bestaande exploitatieovereenkomst voortduurt tot een tijdstip na 31 december 2017, mits zij daarbij tevens overeenkomen dat de bestaande exploitatieovereenkomst niet later eindigt dan het moment dat de huurovereenkomst, die ingevolge de veiling van na 31 december 2017 tot stand komt, in werking treedt (art. 16 lid 3 Benzinewet). Indien vóór 1 januari 2018 wel een veiling plaatsvindt met betrekking tot een locatie die voorwerp is van een bestaande exploitatieovereenkomst met een gewone exploitant, dan dient de nieuwe huurder aan de bestaande exploitant een nieuwe exploitatieovereenkomst aan te bieden. Deze overeenkomst dient de exploitant in staat te stellen om tot en met 31 december 2017 hetzelfde gemiddelde nettowinstaandeel te verwerven als de exploitant in de jaren voorafgaand aan de veiling had. Bovendien mag de nieuwe exploitatieovereenkomst in verhouding tot de bestaande exploitatieovereenkomst geen zodanige bepalingen bevatten dat aanvaarding door de exploitant in redelijkheid niet van hem kan worden verlangd (art. 11 lid 1 Benzinewet). Deze nieuwe exploitatieovereenkomst kan op twee manieren tot stand komen. In onderling overleg, of krachtens een deskundigenprocedure. Art. 11 lid 2 Benzinewet bepaalt in dit kader dat de nieuwe huurder uiterlijk één week na de veiling met de exploitant in overleg treedt over een nieuwe overeenkomst. Wanneer vier weken na de veiling nog geen nieuwe overeenkomst tot stand is gekomen, dient de huurder de exploitant uiterlijk acht weken na de veiling schriftelijk per aangetekende brief een nieuwe overeenkomst aan te bieden. Art. 11 lid 3 Benzinewet schrijft voor dat dit schriftelijke aanbod vergezeld dient te gaan van een schriftelijk oordeel van een deskundige, inhoudende dat de aangeboden overeenkomst de bestaande exploitant redelijkerwijs in staat stelt tot en met 31 december 2017 gemiddeld een nettowinstaandeel te genieten zoals hierboven omschreven. De exploitant heeft twee weken na ontvangst van dit aanbod én van het oordeel van de deskundige de gelegenheid om 76
TvHB_2015_03_04.indb 76
het aanbod te aanvaarden. Aanvaarding van dit aanbod houdt in dat de bestaande exploitatieovereenkomst eindigt en een nieuwe exploitatieovereenkomst tot stand komt (art. 11 lid 7 Benzinewet). Deze nieuwe exploitatieovereenkomst eindigt van rechtswege op 31 december 2017, tenzij partijen een eerder tijdstip zijn overeengekomen (art. 16 lid 5 Benzinewet). Een weigering van het aanbod of het uitblijven van een keuze heeft tot gevolg dat de bestaande exploitatieovereenkomst eindigt op het tijdstip dat de nieuwe huurovereenkomst tussen de huurder en de Staat inwerking treedt. De bestaande exploitant heeft alsdan geen recht op enige vergoeding (art. 11 lid 8 Benzinewet). In zijn arrest van 10 augustus 2010 heeft het Gerechtshof Leeuwarden (ECLI:NL:GHLEE:2010: BN3961) zich uitgesproken over de verhouding tussen hierboven omschreven regeling van de Benzinewet over de totstandkoming van een exploitatieovereenkomst en de algemene regels van aanbod en aanvaarding uit het BW. Het BW heeft als uitgangspunt dat een partij die zijn wederpartij een aanbod doet, dit aanbod kan herroepen voor het wordt aanvaard. Een aanbod is slechts onherroepelijk wanneer het een termijn voor aanvaarding inhoudt of de onherroepelijkheid ervan op andere wijze uit het aanbod volgt (art. 6:219 lid 1 BW). In dit arrest maakt het hof onderscheidt tussen de volgende drie situaties. De eerste situatie is dat in de fase van onderling overleg een voorstel wordt gedaan om tot een nieuwe exploitatieovereenkomst te komen. Naar het oordeel van het hof is de hoofdregel van art. 6:219 lid 1 BW op dit type voorstel van toepassing. Dit ligt anders voor een in het kader van de deskundigenprocedure gedaan voorstel dat voorzien is van het oordeel van een deskundige (de tweede situatie). Art. 11 lid 7 van de Benzinewet bevat immers een termijn van aanvaarding (van twee weken) en daarom dient, aldus het hof, een dergelijk voorstel als een onherroepelijk aanbod te worden beschouwd. Dit betekent concreet dat een dergelijk aanbod gedurende die termijn niet kan worden ingetrokken door de huurder. De derde situatie die het hof onderscheidt, is de situatie dat de huurder de exploitant, na de fase van minnelijk overleg, een voorstel doet, dat nog niet is vergezeld van een oordeel van de deskundige. In dit kader overweegt het hof in r.o. 13 onder meer: "dat de Benzinewet ook in de “tussenfase”, de periode waarin de huurder zijn voorstel heef t voorgelegd aan de deskundige zodat deze een schrif telijk oordeel kan uitbrengen, op enkele onderdelen een van boek 6 t itel 5 afdeling 2 van het Burgerlijk Wetboek afwijkende regeling impliceert. Wanneer de exploitant in de procedure laat weten dat hij bezwaar heef t tegen het voorstel van de huurder, leidt dat er - in afwijking van art ikel 6:221 lid 2 BW - niet toe dat het voorstel vervalt. De deskundigenprocedure veronderstelt juist dat de exploitant het voorstel van de huurder verwerpt. Indien de exploitant met het voorstel instemt, is het oordeel van de deskundige immers overbodig en kan de pro-
Tijdschrif t voor HUURRECHT BEDRIJFSRUIMTE
Nr. 2 maart/april 2015
22/04/2015 17:59:37
Kroniek Benzinewet
cedure worden beëindigd. Er kan tevens van worden uitgegaan dat de redelijke termijn van art ikel 6:221 lid 1 BW niet is verstreken voordat de deskundige zijn schrif telijk oordeel heef t uitgebracht." Verder acht het hof van belang dat het de bedoeling van de Benzinewet is dat op zo kort mogelijke termijn na de veiling duidelijkheid ontstaat over de vraag of huurder en exploitant een nieuwe overeenkomst zullen sluiten en dat de Benzinewet niet voorziet in de mogelijkheid van het aanpassen van een door de huurder aan de deskundige ter beoordeling voorgelegd voorstel. Tegen deze achtergrond komt het hof in r.o. 16 tot het oordeel dat: "het een huurder niet zonder meer vrijstaat om een aan de deskundige voorgelegd voorstel in te trekken. Het uitgangspunt is, naar het oordeel van het hof, dat een dergelijk voorstel van kracht blijf t tot het, voorzien van een schrif telijk oordeel door de deskundige, aan de exploitant is voorgelegd. Dat is alleen anders indien op grond van klemmende redenen van de huurder niet in redelijkheid gevergd kan worden dat hij het voorstel handhaaf t." Vervolgens beoordeelt het hof of in het onderhavige geval sprake is van klemmende redenen. Het hof komt tot het oordeel dat hier geen sprake van is en stelt hierbij voorop dat de huurder pas in een zeer laat stadium van de deskundigenprocedure het voorstel heeft ingetrokken. Voorts neemt het hof in r.o. 17 in aanmerking dat "het argument dat [de huurder] heef t aangevoerd voor de intrekking van het voorstel – te weten dat zij kon volstaan met het aanbieden van de (licht aangepaste) oude exploitat ieovereenkomst, geen nieuw argument was. [Huurder] had zich in de buitengerechtelijke fase al op het standpunt gesteld dat de oude exploitat ieovereenkomst kon worden gecont inueerd. Desalniettemin stelde zij [de exploitant] in het kader van de deskundigenprocedure niet voor om de oude exploitat ieovereenkomst te cont inueren, maar om een geheel nieuwe overeenkomst aan te gaan. Het ligt dan ook niet voor de hand dat het door [huurder] aangevoerde argument een klemmende reden vormt die de intrekking van het voorstel rechtvaardigt. Het argument stond immers niet in de weg aan het doen van het voorstel. Aan het voorgaande doet niet af dat [huurder] gedurende het deskundigenonderzoek van vertegenwoordigers van Domeinen heef t begrepen dat volstaan kon worden met het aanbieden van de oude exploitat ieovereenkomst. Gesteld noch gebleken is dat [huurder], nadat in het minnelijk overleg haar eerste voorstel (dat neerkwam op cont inuering van de oude exploitat ieovereenkomst) door [de exploitant] was verworpen, bij Domeinen heef t geïnformeerd naar de houdbaarheid van dat Nr. 2 maart/april 2015
TvHB_2015_03_04.indb 77
standpunt alvorens in de deskundigenprocedure een heel andere voorstel te doen. De omstandigheid dat [huurder] eerst in de laatste fase van de deskundigenprocedure de bewuste informat ie van Domeinen ontving, ligt dan ook in haar risicosfeer." Het oordeel van het hof dat het huurder alleen in geval van klemmende redenen vrijstaat om een aan de deskundige voorgelegd voorstel in te trekken en dat in het onderhavige geval geen sprake is van klemmende redenen, acht ik juist. Wel blijft onduidelijk hoeveel (meer) er nodig is om aan het vereiste van klemmende redenen te voldoen. Verder is er een uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Arnhem van 20 februari 2009 (ECLI:NL:RBARN:2009:BH3822) die laat zien dat de bescherming die de onderhavige overgangsregeling de gewone bestaande exploitant biedt, enigszins beperkt is. Deze uitspraak maakt immers duidelijk dat een gewone bestaande exploitant wiens locatie wordt geveild aanspraak kan maken op een nieuwe exploitatieovereenkomst tot en met 2017. Echter, een gewone bestaande exploitant wiens locatie wordt gesloopt in verband met de reconstructie van een rijksweg, heeft op basis van de Benzinewet geen recht op een nieuwe exploitatieovereenkomst. Wat was er aan de hand? Sinds 1959 had de rechtsvoorganger van Shell jegens de Staat het recht om een motorbrandstofverkooppunt langs de rijksweg A2 te exploiteren. Al in 1958 waren de rechtsvoorganger van Shell en de rechtsvoorganger van De Lucht een overeenkomst aangegaan ter zake van de exploitatie van dit verkooppunt. Als gevolg van een verbreding van de A2 zou dit verkooppunt worden gesloopt, zou een nieuw verkooppunt worden gebouwd op een afstand van circa 40 meter van het oude verkooppunt en zou deze nieuwe locatie met het nieuwe verkooppunt zonder veiling worden toegewezen aan Shell. Omdat Shell en De Lucht geen overeenstemming konden bereiken over de beëindiging van de bestaande exploitatieovereenkomst en het sluiten van een nieuwe exploitatieovereenkomst, vorderde Shell de ontbinding van de bestaande exploitatieovereenkomst op grond van onvoorziene omstandigheden. Bij vonnis van 13 december 2007 (Prg. 2008, 90) oordeelde de kantonrechter van de Rechtbank 's-Hertogenbosch kort gezegd dat er sprake was van onvoorziene omstandigheden als bedoeld in art. 6:258 BW en dat De Lucht op grond van art. 6:260 lid 1 BW een billijke vergoeding toekwam van € 2,5 miljoen.13 De Lucht kon hier niet mee leven en stelde hoger beroep in. In appel wijzigde De Lucht haar eis in reconventie en vorderde zij (onder meer) dat Shell zou worden veroordeeld om een nieuwe exploitatieovereenkomst met De Lucht te sluiten ter zake van het nieuwe verkooppunt. In de tijd dat het appel aanhangig was, hadden de Staat, Shell en De Lucht inmiddels
13. Zie voor een bespreking van deze uitspraak het artikel 'Kroniek huurbeëindiging' van N. Eeken (TvHB 2010, 3).
Tijdschrif t voor HUURRECHT BEDRIJFSRUIMTE
77
22/04/2015 17:59:37
Kroniek Benzinewet
een vaststellingsovereenkomst gesloten op grond waarvan De Lucht gehouden was om het oude verkooppunt uiterlijk in maart 2009 leeg en ontruimd aan Shell ter beschikking te stellen. In afwachting van het arrest van het hof, vorderde De Lucht in het onderhavige kort geding dat Shell zou worden veroordeeld om met De Lucht met betrekking tot het nieuwe verkooppunt een tijdelijke exploitatieovereenkomst te sluiten. De kernvraag in dit kort geding was dan ook of op grond van de Benzinewet en de daaraan ten grondslag liggende convenanten alsmede gezien de verdere omstandigheden van deze zaak, voor Shell de verplichting bestond om een tijdelijke nieuwe exploitatieovereenkomst met De Lucht te sluiten. Zoals hierboven uiteengezet, is op basis van de overgangsregeling de partij die na de veiling huurder van een locatie is geworden gehouden om de bestaande gewone exploitant een exploitatieovereenkomst tot en met 2017 aan te bieden. Het Convenant Alternatief Traject en art. 5 lid 6 en 7a Benzinewet bepalen evenwel dat in de onderhavige situatie zonder veiling een vervangende locatie kan worden aangeboden als compensatie voor de locatie die door verbreding van de A2 moet verdwijnen. De Lucht heeft aangevoerd dat door toepassing van deze regelingen de relatie tussen de Staat en Shell in feite wordt voortgezet. Nu de Staat aan Shell een vervangende locatie heeft aangeboden voor het voortzetten van de exploitatie van het verkooppunt, rust op Shell de verplichting om op eenzelfde wijze de rechten van De Lucht te waarborgen. De voorzieningenrechter is het niet eens met De Lucht en overweegt onder meer dat de Benzinewet simpelweg geen regeling bevat voor deze specifieke situatie. Van doorslaggevend belang acht de voorzieningenrechter dat in het Convenant Onderliggende Rechtsrelaties en in de Benzinewet is bepaald dat de wettelijke mogelijkheden tot beëindiging van contracten onverkort van toepassing blijven. Nu de kantonrechter de exploitatieovereenkomst tussen Shell en De Lucht al heeft ontbonden en niet is gesteld dan wel gebleken dat deze beslissing op een kennelijk misslag berust, kan volgens de voorzieningenrechter niet beslist worden tot een verplichting van Shell om een tijdelijke nieuwe exploitatieovereenkomst met De Lucht te sluiten.14
in de Benzinewet.15 Uit de rechtspraak kan worden afgeleid dat de invoering van het veilingbeleid in de gemeente Rotterdam niet zonder slag of stoot is gegaan. Voor zover ik heb kunnen nagaan, is de gemeente Rotterdam in ten minste twee gerechtelijke procedures verwikkeld geraakt. In de eerste procedure die heeft geleid tot het arrest van de Hoge Raad van 13 juli 2012 (NJ 2013, 9) is de vraag gerezen welk huurregime op de huurovereenkomst tussen de gemeente Rotterdam en een bestaande huurder van toepassing is. Het antwoord op deze vraag is onder meer relevant voor de wijze waarop en de voorwaarden waaronder de huurovereenkomst door de gemeente Rotterdam (als verhuurder) kan worden beëindigd. Op 18 januari 1960 heeft de gemeente Rotterdam een huurovereenkomst gesloten met BP (voorheen BPM) waarbij zij 'enige percelen grond aan de Groene Kruisweg, ter grootte van 220 m2' aan BP heeft verhuurd. Vóór de huuringangsdatum heeft BP op deze percelen grond twee benzinestations opgericht. Nadien zijn tussen BP en de gemeente Rotterdam meerdere opvolgende huurovereenkomsten gesloten totdat De Haan krachtens een indeplaatsstellingsovereenkomst in de rechten en verplichtingen van BP is getreden. In verband met de invoering van het nieuwe veilingbeleid heeft de gemeente Rotterdam te kennen gegeven de bestaande huurovereenkomst met De Haan niet te zullen verlengen en zal in 2015 de veiling van de door De Haan gehuurde percelen plaatsvinden. In de onderhavige procedure heeft De Haan zich op het standpunt gesteld dat de huurovereenkomst niet zomaar eindigt, omdat het beschermende regime van 290-bedrijfsruimte op deze huurovereenkomst van toepassing is. De Hoge Raad is het niet eens met het standpunt van De Haan en overweegt in r.o. 3.3:
Gemeentelijk veilingbeleid
Het enkele feit dat de benzinestations zijn opgericht vóór de huuringangsdatum maakt dit niet anders. Ook de omstandigheid dat de gebouwen door natrekking eigendom van de gemeente (als eigenaar van de grond) zijn geworden, doet aan het voorgaande niet af, aldus de Hoge Raad. De tweede uitspraak is van de Rechtbank Rotterdam en dateert van 21 augustus 2013 (NJF 2013, 498). Deze uitspraak maakt duidelijk dat gemeentes
In navolging van het door de Staat opgezette veilingbeleid langs rijkswegen hebben verschillende gemeentes een nieuw locatiebeleid voor brandstofverkooppunten op gemeentelijke gronden vastgesteld. Ondanks dat de Benzinewet geen werking heeft ten aanzien van gemeentelijke gronden, valt op dat gemeentes onderdelen van de Benzinewet naar analogie toepassen. Zo hanteert de gemeente Rotterdam al sinds begin 2005 een vergelijkbaar veilingsysteem als neergelegd
14. Zie voor een bespreking van deze uitspraak tevens de uitgebreide noot van J.M. Winter-Bossink (TvHB 2009, 8). 78
TvHB_2015_03_04.indb 78
‘Indien een onbebouwd terrein aan de huurder ter beschikking wordt gesteld met de bedoeling of de verplicht ing dat de huurder daarop een bebouwing zal oprichten, bestemd om te worden gebruikt als bedrijfsruimte in de zin van art. 7:290 BW, is afdeling 7.4.6 in beginsel niet van toepassing (vgl. HR 16 juni 1995, LJN ZC1760, NJ 1995/705).’
15. Andere voorbeelden van gemeentes die een gemeentelijk veilingbeleid voor brandstofverkooppunten hebben vastgesteld zijn de gemeente Schiedam en de gemeente Deventer. Voor zover ik heb kunnen nagaan, zijn deze gemeentes nog niet in gerechtelijke procedures betrokken ter zake van hun veilingbeleid.
Tijdschrif t voor HUURRECHT BEDRIJFSRUIMTE
Nr. 2 maart/april 2015
22/04/2015 17:59:37
Kroniek Benzinewet
zorgvuldig te werk moeten gaan bij het formuleren van veilingbeleid. Op 3 februari 2005 heeft de gemeenteraad van de gemeente Rotterdam het nieuwe veilingbeleid voor brandstofverkooppunten voorlopig vastgesteld. Op basis van de zogenaamde motie Harbers (in 2005) en de afdoening daarvan (in 2006) zou dat beleid voor onderhuurders inhouden dat hun een uitlooptijd voor hun investeringen zou worden gegund en dat hun locaties pas na 2018 zouden worden geveild. Enig aanknopingspunt dat de gemeente Rotterdam hierbij onderscheid zou willen maken tussen bevoegde en onbevoegde onderhuurders ontbrak. In afwijking van deze motie en het afdoeningsbesluit heeft de gemeente Rotterdam later definitief vastgesteld dat de bescherming van onderhuurders slechts toekomt aan onderhuurders met wie de gemeente Rotterdam heeft ingestemd.16 Een onbevoegde onderhuurder van twee tankstations kon zich niet verenigen met dit nieuw vastgestelde beleid en heeft de gemeente Rotterdam betrokken in een bodemprocedure. De onderhuurder stelde zich op het standpunt dat de gemeente Rotterdam onrechtmatig handelde door te weigeren aan hem de bescherming te bieden die hem toekomt uit hoofde van het door de gemeente Rotterdam zelf eerder vastgestelde beleid. Dat beleid houdt in dat onderhuurders een beschermde positie genieten, ongeacht of zij hebben te gelden als zogenoemde bevoegde dan wel onbevoegde onderhuurders. Naar het oordeel van de onderhuurder mocht hij aan de motie tezamen met het afdoeningsbesluit het vertrouwen ontlenen dat binnen de groep van onderhuurders geen nader onderscheid gemaakt zou worden. De gemeente Rotterdam stelde zich bij wijze van verweer op het standpunt dat deze onderhuurder geen aanspraken kon ontlenen aan de motie en het afdoeningsbesluit, omdat dit primair moet worden gezien als instrument in het politieke proces tussen raad en college. De rechtbank overweegt in r.o. 4.6 dat deze opvatting van de gemeente Rotterdam op zichzelf juist is, maar dat onder omstandigheden een verder reikende betekenis kan worden gehecht aan de motie en het afdoeningsbesluit. Mede omdat (a) de motie en het afdoeningsbesluit niet op zichzelf stonden, maar de apotheose vormden van een langdurig proces van beleidsontwikkeling, (b) de tekst van het afdoeningsbesluit stellig is, in die zin dat zonder slagen om de arm maatregelen worden aangekondigd teneinde onderhuurders te ontzien, en (c) niet gebleken is dat het de onderhuurder om een andere reden redelijkerwijs duidelijk had moeten zijn dat van de in het afdoeningsbesluit bedoelde groep van onderhuurders de onbevoegde onderhuurders zouden zijn uitgesloten, heeft naar het oordeel van de rechtbank de onderhuurder er in redelijkheid op mogen vertrouwen dat het beschermende beleid
dat de gemeente Rotterdam zou gaan hanteren en nader zou uitwerken betrekking had op de gehele groep van onderhuurders. De rechtbank beslist dan ook dat de gemeente Rotterdam aan de onderhuurder de rechten moet toekennen die zij aan de status van bevoegd onderhuurder verbindt.
Conclusie Op 31 juli 2005 is de Benzinewet in werking getreden. Bijna 10 jaar na haar inwerkingtreding is er (nog) niet veel rechtspraak over de Benzinewet. Op basis van de beschikbare rechtspraak kan worden geconcludeerd dat elektrische oplaadstations langs rijkswegen niet onder haar toepassingsbereik vallen en dat de beschermingsregeling van bestaande gewone exploitanten enigszins beperkt is. Verder is wat duidelijker geworden hoe de regeling van de Benzinewet zich verhoudt tot de algemene regels uit het BW. Ondanks dat de Benzinewet geen werking heeft ten aanzien van gemeentelijke gronden, is het interessant dat verschillende gemeentes – in navolging van het door de Staat opgezette veilingbeleid langs rijkswegen – een vergelijkbaar veilingbeleid als neergelegd in de Benzinewet hebben vastgesteld. De beperkte jurisprudentie die op dit gebied is verschenen laat zien dat gemeentes zorgvuldig te werk moeten gaan bij het formuleren van veilingbeleid en dat handhaving van dit beleid nog niet eenvoudig is.
16. Zie art. 3.1 en 3.2 van het definitief vastgestelde 'Veilingbeleid Brandstofverkooppunten gemeente Rotterdam'. Dit document is te downloaden via de website van de gemeente Rotterdam (http://www.rotterdam. nl/brandstofverkooppunten). Nr. 2 maart/april 2015
TvHB_2015_03_04.indb 79
Tijdschrif t voor HUURRECHT BEDRIJFSRUIMTE
79
22/04/2015 17:59:37
