INKONSISTENSI KEBIJAKAN PEMERINTAH KOTA SURABAYA TERKAIT DENGAN MASALAH PROSTITUSI DI SURABAYA SKRIPSI

ADLN - Perpustakaan Universitas Airlangga

INKONSISTENSI KEBIJAKAN PEMERINTAH KOTA SURABAYA TERKAIT DENGAN MASALAH PROSTITUSI DI SURABAYA

SKRIPSI

OLEH : RUSI ARIYANTI NIM : 079715537

PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA DEPARTEMEN ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK UNIVERSITAS AIRLANGGA 2009

Skripsi

Inkonsistensi kebijakan Pemerintah kota Surabaya ...

Rusi Ariyanti

ri


Halaman Fersetujuan

Iiisetrltui oleh Dasen Pembimbinguntuk dmiika-n di
Y 'A

nrs.Ciiy'arTegas. MSr. iai itJ

Skripsi

i ii

ir.-i


Rusi Ariyanti


TEMBARPENGESAHAN dihadapandewanpenguji Skripsiini telahdipertahankan Hari

:

Tanggal : waktu

Selasa 11Januari2005

: 09.00wlB

Dewanpengujiterdiridari :

Ketua,

131801405

,n

.dWT M.Si Drs.SitadiTeEas, '131559353

Skripsi

S.Sos SulikahAsmbrowati. L3223097L


Rusi Ariyanti


INKONSISTENSI KEBIJAKAI\ PEMERINTAII KOTA SURABAYA TERKAIT DENGAIY MASALAH PROSTITUSI DI SURABAYA

SKRIPSI

Diajukan Guna MelengkapiTugas-tugasdan Memenuhi SalahSatu Syarat dalam MemperolehGelar Sarjana llmu Sosialdan llmu Politik

OLEH: RUSI ARIYANTI FIIM: 079715537

PROGRAM STUDI ILMU ADMINISTRASI NEGARA DEPARTEMEN ILMU SOSIAL DAI\ ILMU POLITIK UNTVERSITAS AIRLANGGA

Skripsi


Rusi Ariyanti


INKONSISTENSI KEBIJAKAII PEMERINTAH KOTA SI]RABAYA TERKAIT DENGAI\I MASALAH PROSTITUSI DI SI'RABAYA SKRIPSI (Merupakan salahsafu syarat menyelesaikanstudi dan meraih gelar sarjana di Departemenllmu Sosialdan Ilmu Politik UniversitasAirlangga Surabaya)

OLEH: RUSI ARTYANTI NIM: 079115537

PROGRAM STTJDIILMU ADMII\ilSTRASI I\TEGARA DEPARTEMEN ILMU SOSIAL DAN ILMU POLITIK I.]NTVERSITASAIRLAI\IGGA 2009

Skripsi


Rusi Ariyanti


@@npemututrt,

,$tlrlrr*lr*r, yrry

rnetnirmtak" ala, /an mzrghzdi.

@"rrlt*4ail/anaht,anwo-anan/w,Kfu,/tuaroilrcn/st

runmeta&rW

Skripsi


Rusi Ariyanti


KATA PENGAI\ITAR

Puji syukur penulis ke hadirat Allah SWT, karena hanya dengan karuniaNy4 akhirnya penulis bisa menyelesaikanskripsi sebagaitugas akhir dalam masa perkuliahan di Program Studi Ilnru Administrasi Negar4 Fakultas Ilmu Sosialdan Ilmu Politik UniversitasAirlangga. Berawal dari keingintahuanpenulis akan proses kebijakan Pemerintah Kota Surabayadalam menanganimasalahpelacuranyang manadalamkebijakan tersebutterdapatinkonsistensiantaraPeraturanDaerahNo. 7 Tahun 1999dengan Snrat KeputusanWalikotamadyaSurabayaNo. 50 Tahun 2002, maka penulis memutuskan untuk mengadakanpenelitian tentang "Inkonsistensi Kebijakan PemerintahKota SurabayadalarnmenanganiProstitusidi Surabaya." Penelitian ini berfokus pada ketidakkonsistenanantar kedua produk kebijakandi atasdimanamenurutPerdasemuaperbuatanasusilaadalahdilarang untuk dilakukanoleh siapapunjuga di seluruhwilayah KotamadyaSurabayaserta bagaimanaproseskebijakantersebutmulai Iahapformulasi sampaiimplementasi. Dari sini kemudianpenulismelakukanevaluasiterhadapkebijakantersebut. Penulismenyadaribahwatulisan ini masih penuhdengankekurangandan kesalalran.Oleh karenaitu, penulis membukatanganbagi siapa saja yang ingin memberikanmasukan,baik saranmaupunkritik bagi tulisan ini.

lll

Skripsi


Rusi Ariyanti


Akhirnya penulis mengucapkanterima kasih yang sebesar-besarnya kepada: a- Bapak dan lbu, yang selama ini telah memberikan doq restu dan dukungannya,baik secara moril maupun materiil bagi kelancaran sfudi penulis selama ini. Juga kepada saudara-saudarapenulis yang selalu memberikansemangatdan perhatiannyasertabersediameluangkanwaktunya untuk mendengarsegalakeluh kesahpenulis selamamengerjakantugasakhir yang lucu-lucu,manisini. Tidak ketinggalan,untuk keponakan-keponakanku manis dan pinter-pinter, semogakalian kelak mer$adi manusiayang sholih dan sholihah Drs. Gitadi Tegas,MSi., yang telah meluangkanwaktunyauntuk memberikan bimbingan kepadapenulis denganpenuh kesabarandan ketabahan.Terima kasih juga penulis ucapkan kepada seluruh dosen di Program Studi AdministrasiNegar4 yang telahmemberikanbekal ilmu kepadapenulis. c. Gendut,kucing hitamku yang manis dan lucu. Be strongand patient and also don't everloseyour faith in every stepyou take.No Gain Without Pain. orumahhantu' KedungTarukanBaru Ia No. 20,

eks-penghuni d. Sahabat-sahabat

MMD, semogamenjadi anggotalegislatif yang aspiratif. lnul, sangatbaik me4iadiorangbaik tapi yo ojo lugu-lugupo'o. Mbak Ni', turut berbahagia atas diterimanya kamu menjadi Dosen LINEJ dan belasungkawa atas tertundanyarencanakita untuk membuatNGO sendirikarenakita akanmapan

lv Skripsi


Rusi Ariyanti


di tempat yang berbeda.Honey, 'bidadari kecil' yang ingin mer$adi 'iron womano,dan Baby Huey, jangan nangis lagi ya...terusjangan lupa pake pampers. Cak Fadil, bapak bijak yang sekarangjadi dosen di UNIBRAW dan Cak Huda si pengacaraeksentrik, terima kasih atas pinjaman buku-buku dan yang sangatbergunabagi penulis. pertimbangan-pertimbangan Vivi, Ahris, Farid, Ririn, Bapak Ridwan, Mungky, MuammaroBarok, Alim, Rosyid, Eyang Kakung Sunuo Isnanto 'Isnaini', Chimenk, Ni'mah dan PMII Komisariat Airlangga lainnya" dari kalian aku paham sahabat-sahabati arti persahabatan. PMII ITS, Idealisme memangpenting dalam hidup tetapi Sahabat-sahabati untuk bisabertahanhidup terkadangkita harusberdamaidenganrealita. Teman-teman 'oMenaxa III', perjuanganmu Wi

Anik,

Yuyun, Ririn,

Herda, teruskan

jarrgan lupa bahwa hidup perlu keseimbangan"

Keseimbanganfisik danmental,juga otak kiri dan otak kanan. l.

Teman-temanAdministrasiNegaradari angkatan'97 yangtelah memberikan dukungannyabaik secaralangsungmaupuntidak langsung,terutamaSu'ud kita selamaini, dan kebersamaan dan Iswanti. Terimakasih ataspersahabatan semogabisaterusberlanjut.

j.

Teman-temanHotline Surabayabaik yang sudahkeluar, akankeluar maupun yang tidak keluarterutarnaMbak Hanumdan Kakak Yo, tabahkanhati kalian.

Skripsi


Rusi Ariyanti


Kalau masih kurang tabah,tabahkanlagi. Kata orang Jawa,jamu pahitan itu menyehatkan. k. Teman-temanRental "Cangknrko'yang telah dengansabar dan setia namun tetapceriamenemanisayamengetiksampaipagi. SemogaAllah SWT membalasbudi baik mereka. Akhir kat4 penulis semogaskripsi ini bermanfaatbagi semuanya,terutamapara hanyamengharapkan penstudidanpemerhatimasalahadministrasinegara. Amin. Surabay44 Juli 2004 Penulis,

Rusi Arivanti

Skripsi


Rusi Ariyanti


DAFTAR ISI HALAMAN JUDUL HALAMAN PERSETUruAN HALAMAN PENGESAHAN HALAMAN JUDUL DALAM HALAMAN PERSEMBAHAN...... Kata Pengantar DaftarIsi.... DaftarTabel. Daftar Matriks. Daftar Bagan. Abstaksi BABI I.l. I.2. I.3, 1.4. I.5. I.5.1. I.5.2. I.5.3. r.5.4. L5.5. L6. I.6.1. I.6.2. I.6.3. 1.6.4. I.6.5. 1.6.6.

........vlr

...xlv

PENDAHULUAN LatarBelakang Masalah. ........1 Permasalahan .........7 TujuanPenelitian. .........g ManfaatPenelitian. ......g KerangkaTeoritik.. ......g StudiKebdakan Publik...... ..........9 Inkonsistensi Kebijakan. ......15 prostitusidi surabaya............20 KebijakanPublikdalamPenanganan prostitusidanDemokrasi.......zl KebijakanPublikdalamPenanganan TipologiProsesKebijakan. .....26 Metodologi Penelitian ........32 LokasiPenelitian. ....j2 TipePenelitian... ...........33 TeknikPengumpulan Data.... ......34 TeknikPengumpulan Informan ......36 TeknikAnalisisaData. .....3g DefinisiKonsephra.l...... .......39

BAB

U DESKRIPSI TENTANIG PELACURAN DAI{ INSTAITSI PELAKSANA KEBIJAKAI\I PENANGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAH KOTA SURARAYA il.I. Gambaran UmumKota Surabaya... .... .l 11.2. KondisiPenduduk Surabaya.. ............1 II.2.l. Keadaan Ekonomi.. ........3 11.2.2. Kesejahteraan Sosial... .............3 II.3. Gambaran tentangPelacuran di Surabaya...... .............6 II.3.l. SejarahPerkembanganPelacurandiSurabaya ............6 prostitusi.. II.3.2. KebijakanPemerintah dalamMenangani ............g r1.4. Tugas,Fungsidan struktur organisasidari rim penertiban danPembinaan Pelangganm Asusiladi Surabaya ...........11 II.4.l. Tugas,Fungsidanstruktu organisasiDinaspolisi pamong

v1l Skripsi


Rusi Ariyanti


rr.4.2.

Prajapemeriryah Surabaya... ............13 Tugas,Fungsidan stuktur organisasiDinas sosial dan perempuan Pemberdayaan Kota Surabaya... .......15

BAB Itr PENYAJIAN' ANALISA DAN INTERPRETASI DATA Penyajian Data... 9.1. ...........2 IlI.l.2. ProsesPerumusan Kebijakan. 2 I I I .1 .3 . In ko n si ste n si S KW atikotadenganper da.............:::.:..::::. ...:::'.:; 1.4. Implementasi SK WalikoraSurabaya......... IIt ...'.. ........9 III.l.4.l. Penertiban ..........9 111.1.4.2. Rehabilitasi...... ...... 13 IlI.2. AnalisisDara.... .........22 III.2.I. lnkonsistensi SK Walikotadenganperda...... .....22 y.??. PenyusunanAgenda. ..........26 II1.2.3. Perumusan Kebijakan. ......27 Implementasi SK WatikotadanperdaS*uUuyu... !Il.?.4. . . . .. . . . ... 32 111.2.4.1. Penertiban ............32 1II.2.4.2. Pembinaan .......34 III.2.5 Pihak-pihak,yang,Diuntungkan danDirugikan orehKebijakan Pemerinta!Kota Surabaya terkaitMasalihhostitusi.......................35 III.3. InterpretasiData... BAB ryPENUTUP

ry.l.

Kesimpulan

I V. 2 .

S a ra n ...

ry.?.

lnplikasi.

........ r ... . ......3

.........6

praktis..... IV.3.1. Implikasi IV.3.1. ImplikasiTeoritis...

.........6

vul Skripsi


Rusi Ariyanti


DAFTAR TABEL

BAB I TabelI.l.

Banyaknya Pekerja Seks di Surabaya Menurut Umur. Laporan SosialJatim,2000. Departemen Pendataan

TabelI.2. : Keragamangaya atau tipologi kebijakan yang ada pada beberapa negaraEropa.

BAB II TabelII.l.

PendudukDatangMenurut JenisKelamin danKecamatan.Laporan PerempuanSurabaya2003 Dinas SosialdanPemberdayaan

TabelII.2.

BanyaknyaPendudukKota Surabayayang BeradadibawahGaris KemiskinanTahun2000. LaporanDinas Sosialdan Pemberday&m PerempuanSurabaya2003

TabelII.3.

PenyandangMasalahKesejahteraanSosial Kota SurabayaTahun zA01.. Laporan Dinas Sosial dan PemberdayaanPerempuan Surabaya2003

TabelII.4.

Banyaknya Lokalisasi, Mucikari dan Pekerja Seks. Number of LocalizedProstitutionComple,Pims andProstitutes1990-2402

BAB III TabelIII.1.

PENERTIBAN PSK BULAN APRIL 2OO4

xi Skripsi


Rusi Ariyanti


TabelIII.2.

PENERTIBANPSK BULAN MEI2OO4

TabelIII.3.

PROGRAM PEMBERDAYAAN

PSK

DI

LOKALISASI

KLAKAHREJO Kerjasama'YAYASAN BAMBU NUSA\ITAIL{ denganDINSOS danPP KOTA SLIRABAYA

Skripsi


Rusi Ariyanti


DAFTAR MATRIKS

BAB III MatriksIII.1.

Alasan PemerintahMenseluarkan SK Walikota No. 50 Tahun

2002 Matrikslll.2.

Tanggapan terhadap Pernyataan Bambang D.H. Bahwa Pemerintah Kota Menerima Masukan dari Unsur-unsur Masyarakat agar Lokalisasi dan Jenis Hiburan Tertentu Ditutup

Matrikslll.3.

Alasan Pemerintah Kota Surabaya Menertibkan Lokalisasi Hanya pada Bulan Ramadhan

xl11

Skripsi


Rusi Ariyanti


DAFTARBAGAN

I

TATA SUSUNANNORMA HUKUM REPUBLIK INDONESIA

u BAGAN

TIM PENERTIBA}.I DAN PEMBINAAN PELANGGARAN

NORMA KESUSILAAN DI KOTAMADYA SURABAYA BAGAN

ORGANISASI

DINAS

POLISI

PAMONG

PRAJA

KOTAMADYA SURABAYA t] BAGAN ORGA}IISASI DINAS SOSIAL DAN PEMBERDAYAAN PEREMPUANKOTA SURABAYA SOSTALPS u PosEs REHABTLTTAST

xlv Skripsi


Rusi Ariyanti


ABSTRAKSI

Penelitian ini mengkaji inkonsistensi kebijakan Pemerintah Kota Surabaya dalam menangani masalah prostitusi. Tahap terpenting dari proses kebijakan publik adalah perumusan kebijakan. Proses kebijakan yang bergaya negoisasi dan konflik menyebabkan informasi seputar permasalahan kebijakan tidak dapat diperoleh secara menyeluruh oleh Pemerintah Kota Surabaya sehingga solusi yang dihasilkan tidak tepat mengenai sasaran dan terjadi ketidakkonsistenan antara Surat Keputusan walikota dengan produk kebijakan yang mempunyai kekuatan hukum lebih tinggi. Untuk menjelaskan fenomena tersebut penulis menggunakan teori kebijakan publik, teori perundang-undangan serta teori demokrasi. Adapun tipe penelitian yang penulis gunakan dalam penelitian ini adalah deskriptif yang menggambarkan inkonsistensi kebijakan pemerintah dalam menangani masalah prostitusi, proses perumusan dan implementasinya, serta pihak-pihak mana yang diuntungkan dan dirugikan oleh adanya kebijakan yang tidak konsisten tersebut. Sedangkan teknik pengumpulan data yang dipakai adalah wawancara mendalam (in depth interview), observasi dan penggunaan data sekunder. Jangkauan penelitian yang diambil yaitu sejak diundangkannya Peraturan Daerah No.7 Tahun 1999 sebagai pengganti Perda Kota besar Surabaya Nomor 92IDPRDS Tahun 1953 sampai sekarang. Setelah menganalisis, penulis menarik kesimpulan bahwa proses kebijakan Pemerintah Kota Surabaya dalam menangani masalah prostitusi bergaya negoisasi dan konflik. Gaya kebijakan tersebut menyebabkan informasi seputar permasalahan kebijakan tidak dapat diperoleh secara menyeluruh oleh Pemerintah Kota Surabaya sehingga solusi yang dihasilkan tidak tepat mengenai sasaran dan terjadi ketidakkonsistenan antara Surat Keputusan walikota dengan produk kebijakan yang mempunyai kekuatan hukum lebih tinggi yang menyebabkan kekacauan-kekacauan dalam pelaksanaannya yang mana dalam hal ini kebijakan tersebut disatu sisi menguntungkan pihak-pihak yang bermain-main diantara celah-celah hukum dengan berlindung dibalik seragam penegak hukum untuk melakukan eksploitasi ekonomi terhadap pelacur dan mucikari serta disisi yang lain merugikan pekerja seks dan mucikari.

xv Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

BABI

PENDAHULUAN

1.1. Latar Belakang Masalah Pelacuran bukanlah hal yang baru di dalam masyarakat. Namun demikian, masalah prostitusi selalu menarik untuk dibicarakan dan dibahas. Mulai dari pandangan-pandangan masyarakat terhadap aktivitas prostitusi itu sendiri, kebijakan pemerintah dalam menangani masalah prostitusi, bagaimana seseorang bisa menjadi pekeIja seks komersial, bagaimana ia bersosialisasi dengan masyarakat sekitarnya sampai dengan eksploitasi yang mereka alami dari perbagai pihak. Sulit menentukan secara pasti kapan munculnya profesi tersebut. Namun, bisa dikatakan bahwa sejak adanya norma perkawinan, konon bersamaan dengan itu pula lahirlah apa yang disebut sebagai pelacuran. Sebab, pelacuran dianggap sebagai salah satu bentuk penyimpangan dari norma perkawinan dalam masyarakat. Hubungan seksual antara dua orang beIjenis kelamin berbeda yang dilakukan di luar tembok perkawinan dan berganti-ganti pasangan - baik dengan menerima imbalan uang atau material lainnya maupun tidak - sudah dikatakan orang sebagai pelacuran. 1 Masyarakat sudah memiliki semacam kesepakatan sosial dalam memandang kehidupan pelacuran. Warna hitam dan terkutuk sudah menjadi label

1 Purnomo, Tjabjo, Siregar, Asbadi; " Dolly: Membedah Dunia Pelacuran Surabaya, Kasus Kompleks Pelacuran Dolly", Cetakan ketiga, Grafiti Pers, Jakarta, Maret 1984 bal. 5.

I. 1 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHLILUAN

bagi prostitusi dan pelakunya. Narnun pada kenyataannya,dunia pelacuran menjanjikan pemenuhan impian-impian yang harus ditebus dengan cara penyerahandiri yang total oleh perempuan-perempuan yang ingin mewujudkan impian-impiannya dalam mempertahankanhidup dan keluarganyq meskipun mereka sadar bahwa perbuatanitu merupakan"patologi sosial" atau penyakit masyarakatyang harusdiupayakanpenanggulangamya.2 Asal-muasalpelacurandari masa nja-raja di Indonesiasampaimodern mempunyai perbedaan dalam hal pemaknaan.3Pergeserantersebut banyak dilatarbelakangi pada berubahnyapola-laku dan bangunan pemikiran dalam masyarakatIndonesiasehinggapelacuranmempunyaiorientasimaterial daripada sebagaiaktualisasikebutuhanzaman. Kondisi geo-kultural kota Surabaya ternyata banyak menempatkan prostitusi di setiap sudutrya. Adalah sangatmenarik pernyataanseomngaktivis Non GovemmentOrganization (NGO) pada Seminar dan Lokakarya Otonomi DaerahSurabayayang diselenggarakanoleh CakrawalaTimur di Hotel Cendana tahun 1999 yang mengatakanSurabayaadalahlokalisasi. Kalau kita perhatikan,

2 Patologi Sosial = Ikmr tentang gejala-gejalasosial yang dianggap "sakif' , disebabkanoleh factor-faktorsosial.Lihat Kartini Kartono,Patologi Sosial.Jilid I. CV Rajawali,Jakarta,1981,hal. 13 3 Beranjak dari persepsipelacur, raja-raja Jawa memakai selir untuk pemrnsanhasrat seksual mereka.Budak-budakperempuandipelihara di dalam istanadan setiapraja membutuhkandapat dipanggil. Ajaran tantryana kiri menganggapbahwa nafsu harus disalurkan lewat perempuanperempuankotor dari rakyat biasa sedangkanpermaisuriadalahistri sekaligusyang melahirkan pewaris tahta. Masyarakat Indonesia modern seperti di belahan dunia lainnya menjadikan pelacuran sebagai institusi yang kemudian melahirkan banyak kepentingan berorientasi Lihat juga TerenceH. Hull, Pelacurandi eksploitatiftlanbisnis untuk kepentinganbeberapaorang. Indonesia:SejarahdanPerkembanganny4Jakart4l997, PustakaSinarHarapan,tla,l'73.

r.2 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Surabayamemangbanyaktersebartempat-tempatprostitusibaik yang terlokalisr dalamlokalisasiatauyangberoperasidi pinggujalan bahkandi daerahmakam. Tabel l.l. Banyaknya Pekerja seks Menurut Umur

Surabaya Utara

-l

umur

[-Nama

*---+i IUMLAH I

I Kecamatsn i

m F-q f '-,:i L-___r rs-: lK'e-_ml-ane1aj1 1"'1ltjuf?'s-lT '30-llj:jf-'srt_lt m!:f'': I[ry ]t-:L:[L]f q{j:f:

L___-]t*l"l E

|lutrltr-lt railmlf t'-If 'q:]ff]l_lq5ll t r _-ll w.S{rr-lt?1p--lf ? lf J"l[mf--]

-:o"0.-l

LaporanPendataanDepartemenSosialJatinU2000

SurabavaTimur

umur

f-Na'o"-lf-

t___il r--rqtrgtrgmP,ll I Kecamatan il

-

fffiriro::f-.a_l|-l

Mlt__llfl

-

-lllf,tlLl-l| l ll

-

il JUMLAH ;l

"/o i

__]l__--,

:q :lt : T-:lf fi-

.l[ilL

? -_l[sttl

t- -r*it-:]_l[tlL-i1-.*:tle0l I rrrl,rt.4s--il lcl[i*f -lt sB tqq lf l_:l t---*f----lt_?q1_jfl1,flf ,6rlf rq,q_-]f

LaporanPendataanDepartemenSosialJatim,2000

SurabavaSelatan

[N"'r-l

i:::lm @Lt

t-:=[.] -l[ .'' lf lq]fl

l''Yjt :" i

ll- e-:f-'-__lt'e I

I f-r,r-lml |-:'-l Lru L ry I t tr: FlryrylT-6s

r@rrqjllr

]t5[3_]r 4r| rqr[s] rl'

t*lslrs-it-s--l|*?1-lf*ll

[:rlT

_'nl_l[F{|- r-3-l

3,i-lt-z:rlf]s,:_lt:z_lttq.l]f:"lqq_lf l

.-_l

LaporanPendataanDepartemenSosialJatim,2000

I.3 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Kompleks pelacuranpertamadi SurabayaadalahBangunrejo.Kawasan yang terletak di dekat pelabuhanPerak tersebut dianggap sebagai lokalisasi terbesardi Asia padatahun 1950-an.Tetapi karenaadapertentangannilai dengan masyarakatyang menetap di sana setelah berdirinya lokalisasi tersebut dan melalui aparat RT yang melarang keberadaan rumah bordir di daerah kekuasaannya,maka para PSK akhirnya berpindah ke Bangunsari. Selain Bangunrejodi masalampau dan Bangunsarisaat ini, masih banyak kawasandi Surabayaterutamayang dekatdenganstasiunkeretaapi, sepertiKremil (sekarang Tambak Asri), Tandes, Gubeng, dan Wonokromo, telah berkembangmenjadi kantong-kantongpelacuranuntuk masyarakatberpenghasilan rendah.a Bisnis Prostitusiitu sendiri mempunyaipenggolonganberdasarkanuang yang diterima sebagaibayaran atas pelayananseksual yang diberikan. Kelas pertamayaitu kelas ekonomi atas yang bertarif Rp 500.000,00dimana pangsa pasarnyaberasaldari kelas eksekutif berpenghasilantinggi, pejabat tinggi dan orang asing. Aktivitas prostitusi kelompok ini biasanyadikemassecararapi dan terselubungsehinggatidak diketatrui oleh banyak orang. Untuk mengamankan bisnisny4 biasanyamereka

backing aparat atau pejabat setempat.

Kelas ke dua dalam bisnis ini memasangtarif Rp. 75.000,00hingga Rp. 500.000,00.Sedangkankelas ekonomi rendahatau kelas terakhir bertarif Rp. 25.000,00ke bawah yang "para penggunajasa PSK" ini biasanyadari kalangan

nTerenceH. Hull, Pelacarandi Indonesia:Sejmah dan Perkcmbangsnrrya,Jakarta, 1997,Pustaka SinarHarapan,hal.73.

r.4 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

tukang becak,kuli bangruran:pdxopekerja kasar,5para pencopet,polisi, tentara danaparatpemerintahantingkat rendah. Jika kita lihat lebih dalamkehidupandi Lokalisasi,sangatkontradiktif di mana di satu pihak masyarakatmemandangpelacuransebagaisisi hitam dari kehidupan kota yang semarak serta memberikan 'stempel' laknat pada perempual-perempuanyang mencoba mempertahankankehidupannyamelalui *lembah yang berlumpur dan bernodaitu". Namun di sisi lain merekajuga turut melakukan eksploitasi terhadappara PSK. SeorangIbu RT di BangunsariVI mengatakanbahwa para penjual makanandan pakaian memasangharga lebih mahal jika mengetahuipembelinya adalah PSK. Hal ini dibenarkanoleh JL, aktivis NGO, koordinator pendampingan untuk masalah PSK. Ia juga bahwa paratukangbecakdi daerahyang ia dampingi(Bangunsari menambalrkan dan Tambak Asri) sekaligusmerangkapsebagaicalo yang menjual perempuan pemerintahjuga memungutpajak kepadamucikari. Tidak hanyaitu, aparat-aparat dari pemilik wisma ataurumah bordil dan sejumlahiuran dari PSK sepertiiuran sampah dan keamanan meskipun keberadaan wisma-wisma dan aktivitas prostitusi tidak pernah dilegalkan secaraeksplisit melalui kebijakan-kebijakan tertulis yangmerekahasilkan. Para pemilik wisma diharuskan membayar pajak karena mereka mendapatkanizin mendirikan tempat hiburan, padahal rumah bordil tidak termasukdalam jenis-jenis usahaobyek dan daya tarik wisata yang dilegalkan dalam PeraturanDaerah (Perda) Kotamadya Tingkat II SurabayaNomor 27 t RadarSurabaya,26-27Apnl2001

I.5 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Tahun 1996tentangPengaturanObyek Wisata sertaPerdaNomor 4 Tahun 1997 tentang PengaturanUsaha Rekreasi dan Hiburan. Bahkan keberadaannyatelatr dilarangsejaktahun 1953melalui PerdaKota besarSurabayaNomor 92iDPRDS Tahun 1953 tentang penutupan rumah-rumah pelacuran dalam kota Besar Surabaya,disusul denganPerda KotamadyaDati II SurabayaNomor 7 Tahun untuk PerbuatanAsusila 1999tentangLaranganMenggunakanBangunan/Tempat di KotamadyaSurabaya. Sebagai aturan pelaksanaandari Perda No. 7 Tahun 1999 tersebut, Walikota mengeluarkanSurat KeputusanNomor 188.45l3051402.01.A4n0A0 Penertibandan PembinaanPelanggaranAsusila dan Surat tentangPelakssanaan KeputusanNomor 50 Tahrm2002 tentangPenertibanPenggunaanTempatuntuk PerbuatanAsusila SelamaBulan Ramadhandan Malam Hari Raya Idul Fitri di Kota Surabaya. Kehadiran Surat KeputusanWalikota Nomor 50 Tahun 2002 tersebut justru menjadi kontroversi, sebab surat keputusan tersebut mewajibkan penggunaantempat untuk melakukanperbuatanasusila penutupan/penghentian hanya selamaBulan Ramadhandan Malam Hari Raya Idul Fitri saja.Ini berarti secaraimplisit memberipelegalanteftadap aktivitas prostitusi di Surabayadiluar bulan Ramadhan. Dilihat dari segi positifrrya, sesungguhnyalokalisasi adalah pilihan paling realistisuntuk membatasiruanggerakdan penyebaranpengaruhburuk dari bisnis tersebut terhadap kehidupan masyarakat secara luas. Dalam aspek epidemologis, hasil sero-survei memperlihatkan bahwa paxa pekerja seks

I.6 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

komersial di jalanan ternyatamemiliki insiden PMS (PenyakitMenular Seksual) lebih tinggi dibandingkandenganparaPSK lokalisasimaupunketastinggi6.Oleh karenaitu, langkahuntuk melalcukanpembubaranlokalisasiyang telah ada perlu dikaji ulang dengan mempertimbangkanberbagai aspek seperti aspek medis, sosialbudayq ekonomi,psikologisdan aspeklainnya. Dalam pemikiran umum, lokalisasi merupakanfenomenapasca 1970 dimana di Jakart4 Gubemur Ali Sadikin merasionalisasidan mengendalikan berbagai aspek yang berkaitan dengan industri seks dimana sebelumnya yangtidak teraturdanterkadangmembahayakan. menunjukkankecenderungan Di Surabay4 keberadaanlokalisasi pelacurantidak pernah dilegalkan secaraeksplisit-meskipun pajak penghasilanyang ditarik dari daerahtersebut cukup

besar-oleh

pemerintah karena pertimbangan politis

dengan

moral.Namun demikian,secaraimplisit - kebijakantak te*ulis mengatasnarnakan - PemerintahKota Surabayamelegalkanadanyapraktekprostitusidi lokalisasi.T

L2. Permasalahan

Dalam penelitian ini, penulis akan mencoba mencari jawab atas pertanyaan-pertanyaan sebagaiberikut :

6SeptiAriadi, Studi Analisis SituasiHII//AIDS dan DampabryaterhadapAnak-anah Wanitadan KeluargaDi Propinsi JawaTimur,Surabaya:GunaWidya, Desember1999. t Sugianto cam, Keefektfan Kebijakan Pemerintah Kota dalam PenanggulanganPelacaran Remaja (Studi tentang PenanggulangonPelacaran Remqja untuk PernerintahKota Surabaya), Skripsi,2000n00l hal. 102

t.7 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

l.

Bagaimanabentuk inkonsistensikebijakanPemerintatrKota Surabaya dalammenanganimasalahprostitusi?

2. Bagaimana tipologi kebijakan Pemerintah Kota Surabaya dalam menanganimasalahprostitusi? 3. Pihak mana yang yang menerima dampak inkonsistensi dan gaya kebijakantersebut?

I.3. Tujuan Penelitian

1. Untuk mengetahuibagaimanainkonsistensikebijakan PemerintatrKota Surabayadalammenanganimasalatrprostitusidi Surabaya? 2. Untuk mengetahuitipologi kebijakan PemerintahKota Surabayadalam menanganimasalahprostitusi di Surabaya? 3. Mengetahui Siapapihak yang menerima darnpakkebijakan penanganan masalahprostitusi, dalam hal ini pihak yang diuntungkandan dirugikan oleh adanyainkonsistensidangayakebijakantersebut?

I.4. Manfaat Penelitian

1. Melalui penulisanini secaratidak langsungakan memberikaninfomrasi kepada pembacatentang bagaimanainkonsistensi dan gaya kebijakan Pemerintah Kota Surabaya dalam menangani masalah prostitusi di

I.8 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Surabayasertasiapasaja yang diuntungkandan dirugikan oleh kebijakan tersebut. 2. Sebagaibahan rujukan bagi peminat, pemerhati, serta pihak-pihak lain yang berkonsentrasipada masalah-masalahsosial khususnya PS dan masyarakatdi daerahprostitusi. 3. Hasil penelitian ini juga diharapkan mampu menjadi bahan evaluasi kebliakanyang telah dibuat dan dilakukan oleh pemerintahsertameqiadi imbal balik dalampenrmusankebdakanselanjutnya.

I.5. Kerangka Teoritik I.5.I. Studi Kebijakan Publik

Keberadaanlokalisasi prostitusi besertaaktivitasnyadi Surabayaselalu menjadi polemik. Dalam masyarakatSurabayaterdapatkelompok yang pro dan kontra terhadapkeberadaanlokalisasi. Pihak yang kontra terhadapkeberadaan lokalisasiberangkatdari asumsibatrwaaktifitas prostitusi itu bertentangandengan nonna-nonna " yang ada dalam masyarakat dan menganggap lokalisasi memberikandampaknegatif terhadapkualitasmoral dari masyarakatyang adadi harus ditentangdan diberangus.Sedangkan sekitarny4 sehinggakeberadaannya pihak yangpro terhadapkeberadaanlokalisasimenggunakanasumsibahwahal itu adalalr kenyataanyang tidak dapat dihindari selamapermintaanterhadapjasa

I.9 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

pelayananseks tetap ada, dan lokalisasi dianggapsebagaiupaya rasional untuk buruk dari prostitusi. melokalisir pengaruh-perngaruh PemerintahKota Surabayasendiri telah membuatkebijakan-kebrjakan terkait denganmasalahprostitusi di Surabaya,baik kebijakan yang dihasilkan sendiri oleh pemerintahdalarnarti institusi eksekutif KotamadyaSurabayayang berupaSurat KeputusanWalikota maupunkebijakan yang dibuat bersama-sama denganpihak legislatif -Peraturandaerah. Merujuk pada pendapatpaxa ahli kebijakan, maka akan kita temukan berbagai macam definisi kebijakan pemerintah yang secaragaris besar dapat dibedakanmer{adi duas: Pardangan pertama adatah pendapatpara ahli yang mengidentikkan kebijakan negara dengan implementasikebijakan tersebut.Pendapatpara ahli cenderungdidasarkanpada suatu asumsi bahwa apapun yang dilakukan oleh pemerintahpada dasarnyabisa disebut sebagaikebijakan Negara. Sehubungan denganini seorangahli analisiskebijakan,RS. Parkerberusahauntuk menyajikan suatu daftar yang cukup lengkap mengenaiberbagaidefinisi kebijakan Negar4 diantarariya: "Kebijaksanaannegaraitu adalahsuatutujuan tertentu,atauserangkaian asastertentu" atau tindakan yang dilaksanalcanoleh pemerintahpada suatuwaktu tertentudalamkaitannyadengansesuatusubyekataurespon terhadapsuatukeadaanyangkritis." (Parker:1975,hal|44). itu adalahsuatuwilayah ataubidangtertentudari "KebijaksanaarLnegara tindakan-tindakanpemerintahsebagaisubyek telaah perbandingandan t Sholichiq Abdul Walrab, Pengantar Analisis KebijaksanaanNegara, Jakarta, RinekaCipta 1990

r. 10 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

telaah yang kritis, yang meliputi antara lain sebagai tindakan dan prinsip-prinsip yang berbeda dan menganalisis secara cermat kemungkinanhubungansebabdan akibat dalam suatu disiplin berfikir tertentusemisalekonomi,sainsatu politik." (Parker,Ibid). Sedangkanoleh Thomas R. Dye (1978, ha1 3) kebijakan Negara didefinisikan sebagaisemuapilihan atau semuatindakan yang dilakukan oleh pemerintah,baik berupapiliharr untuk melakukansesuatuataupunpilihan untuk tidak melakukansuatuapapun. Senada dengan pendapat R.

Dye, Edward dan Sharkansky

definisi kebijakansebagai: mengemukakan Apa yang dikatakandan apa yang dilakukan oleh pemerintahatau apa yang tidak dilakukannya,...ia adalahfujuan-tujuanatau sasaran-sasaran niat-niat dan peraturan-peraturan dari program-program...pelaksanaan (1978,hal.2). Pandangan kcdua adalah pandanganpara ahli yang memusatkan perhatiannyapada masalahimplementasikebijakan. Para ahli ini dapat dibagi menjadi dua, yaitu mereka yang melihat kebijakan Negara sebagaikeputusan tertentu dan pemerintah yang mempunyai tujuan-tujuan atau sasaran-sasaftm merekayang beranggapanbahwaNegaramempunyaiakibat-akibatatau dampak yang diramalkanataudiantisipasisebelumnya. Kelompok pertama seperti Nakamura dan Small Wood memandang kebijakan Negara berdasarkan tiga aspek, yaitu penrmusaan kebijakan, pelaksanaankebijakan,dan evaluasikebijakan.Bagi merekasesuatuyang disebut

I. 11 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

kebijalsanaanpasti mengandungketiga aspektersebut.Dalam hubungandengan ini, merekamenganggapkebijakanadalah: ooSerentetan instruksi/ perintah dari para pembuat kebijaksanaanyang ditujukan untuk para pelaksanakebijaksanaanyang mer{elaskantujuantujuandancara-carauntukmencapaitujuantersebut."(1980,hal.3l). Selain itu ada beberapa ahli yang berpendapatbahwa kebijakan sebenarnyaterdiri dari serangkaiankeputusanatau tindakan. Oleh karenanya Pressmandan Wildavsky mendefinisikankebijakanNegarasebagaihipotesisyang mengandungkondisi-kondisi awal serta akibat-akibat yang dapat diramalkan. (Pressmandan \Mildavsky). Dari rangkaian definisi kebijakan publik di atas, serta apabila kita merujuk pada pengertian dasamy4 yaitu sebagaiperwujudan keinginan para sarjanasosialuntuk memecahkanmasalah-masalah sosialdi lapangane,tjta,dapat melihat bahwakebijakanpublik harusselaluberorientasipadakepentinganpublik yang oleh Islamy disebut 'semangatkepublikan'. Hal ini didasarkanpadaasumsi bahwa kebanyakanwarga negara menaruh banyak harapanpada administatur publiknya agarmerekaselalumemberikanpelayananyang sebaik-baiknyakepada publik. Untuk dapat menjadi abdi masyarakat yang selalu memperhatikan kepentingan publik, maka administratur publik perlu memiliki 'semangat kepublikan'. Semangatresponsibilitasadministratifdan politis harusmelekatjuga pada diri

administratur publilq sehingga ia

dapat meqialankan peran

profesionalnya dengan baik. Kalau kepentingan publik adalah sentral, maka n Parsons,Walme,Pubtic Policy: An Introductionfor

The Theoryand Pracciseof Policy Analisys, EdwardElgar Publishing Inc. Cambrigde,L997,h^L2l

r. t2 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

mejadikanadministratorpublik sebagaiprofesionalyang proaktif adalahmutlalq yaitu administrator publik yang selalu berusahameningkatkanresponsibilitas obyektif dan subyektifnyasertameningkatkanaktualisasidirinya"ro. Nanrun, kemudian, tenryata sukar untuk mengenali apakah yang dimaksud dengan kepentinganpublik itu" dan bagaimanakita mendefinisikan kepentinganpublik tersebut.Bahkan Glendon Schuber! Jr sempatmenanyakan apakah sebenamyateori kepentinganpublik itu ada. Sebabuntuk memahami kepentinganpublik itu sendiriternyatapaling tidak adatiga aliran yaitu rasionalis, idealisdanrealis.rr Dari penjelasanSchuberttersebutkita dapatmelihat bahwaada banyak aliran yang menawarkan caxa mengidentifikasi kepentingan publik tersebut. Pertama adalah aliran rasionalis yang mengatakankepentrnganpublik adalah kepentinganterbanyak dari total jumlah penduduk yang ada. Sehinggadapat dikatakanbahwaaliran ini setujudenganpola dwi partai,yaitu, suatupola dimana terdapatpartai rnayoritasdan partai minoritas. Partai mayoritasdianggapsebagai representasi dari kepentingan publik, sedangkan partai minoritas adalah sebaliknya.Kedua, aliran idealis yang mengatakanbahwakepentinganpublik itu adalah yang 'luhur', sehinggatidak boleh direkayasaoleh sekelompokorang. Perekayasaankepentinganpublik itu bisa berwujud pelembagaanpada partai dominan dan partai minoritas. Menurut pandanganini, partai mayoritas belum t0lslamy,M. Irfan, Prinsip-prinsipPerumusanKebiiaksanaanNegar4 Bumi Aksar4 Jakar:t41997, hal.l2 ttschubert J.R, Glendon,Is Therea Public lnterestTheory Reprintedfrom Carl J.. Frederich(e( The public Interest)athertonpress,New York, 1966,Ilr,l.492

r. 13 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

tentu mencenninkankepentinganpublik dan demikian sebaliknya"bisa sajapartai minoritas adalahcerminankepentinganpublik. Ketiga, adalahpandanganrealis yang memandangbahwa kepentinganpublik itu adalah hasil kompromi dari pertarunganberbagaikelompok kepentingan.Ini berangkatdari kenyataanbahwa pada dasarnya setiap orang pasti memiliki kepentingannya sendiri-sendiri berdasarkanlatar belakangnyamasing-masing,sehinggakepentinganpublik itu adalah merupakan hasil akhir dari proses tawar-menawat sekian banyak kepentinganitu. di atas dan merefleksikannya Dengan melihat penjelasan-penjelasan padakenyataanriil kehidupanpolitik

modern.Pandanganyang dapat

kita simpulkan bahwa merumuskanapa yang dimaksud dengan publik itu dalam realitas masyarakatdewasaini adalahpandangankaum realis yang menekankanpadahasil kompromi dari berbagaipihak yang ada. Pada akhirnya kita juga dapat menemukantempat bagi posisi dan orientasi studi kebijakan publik tersebut.Dimana ketika dikatakanbahwa studi kebijakan publik itu berorientasipada kepentinganpublik, itu berarti ia juga berorientasipadaberbagaikepentinganyang beragamdi

. Lebih jauh"

studi kebijakan publik juga berorientasi pada proses dialogis dari berbagai kepentingantersebut,yang kemudianhasil kesepakatanprosesdialog demolratik itulah yang dirumuskanmenjadisebuahkebijakanpublik.

I. 14 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

L5.2. Inkonsistensi Kebij akan Dalam pembuatan kebijakan sangat penting memperhatikanapakah kebijakan yang akan dibuat itu tidak bertentangandengankebijakan yang telah dibuat sebelumnya Sehinggatidak terjadi disorientasitujuan serta kekacauan dalam implementasi kebijakan tersebut. Selain itu juga perlu dilihat apakatr regulasiyang akandibuat tidak bertentangandenganaturanyang lebih tinggi. Hal ini pentingagarkebijakanyang diambil mempunyailegitimasihukumyang kuat. Hans Nawiasky-sebagaimanadikuttp oleh Maria Farida Indrati bahwasuatunormahukum dari Negaramanapunselalu Suprapto*mengemukakan berlapis lapis dan berjenjang-jenjang,dimana nonna yang di bawah berlaku, berdasar,dan bersumberpadanonna yang lebih tinggi, sampaipadanorma yang tertinggi yang disebut Norma Dasar. Tidak hanya itu, norma hukum dari suatu Negarajuga berkelompok-kelompok.Hans Nawiasky mengelompokkannonnanonna hukum dalam suatuNegara menfadi empat kelompok besaryang terdiri atas: KelompokI

Staa*fundamentalnorm (NormaFundamentalNegara)

Kelompok II

setz (Aturan DasarlPokokNegara) Staatsgrundge

Kelompok III

Formell Gesetz(Undang-undang"formalo)

Kelompok [V

Verordnung& AutonameSatzung(Atrran pelaksana& aturan otonom).12

tt Hans Kelsen via Maria Farida Indrati Soeprapto,Ilmu Perundang-undangan:Dasar-dasardan Cetakanke-I 1, Yoryakarta" I 998, Kanisiushal. 27 Pembentukawrya,

I. 15 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Apabila kita bandingkandengansistemnonna hukum NegaraRepublik Indonesiayang terbentuk seiring denganditetapkannyaUndang-UndangDasar 1945sebagaikonstitusinya"makakita melihat adanyacerminandari sistemnonna yang dikemukakan oleh Hans Nawiasky dalam sistem nonna hokum Negara Republik lndonesia. Dalam sistem noilna hukum Negara Republik brdonesia, noilna-nonnahukum yang berlaku beradadalam suatusistemyang berlapis-lapis dan berjenjang-jenjangsekaligusberkelompok-kelompok,dimanasuatunormaitu berlaku,bersumber,dan berdasarpadanonna yang lebih tioggr, dan norma yang lebih tinggi berlaku,bersumber,adanberdasarpadanonna yang lebih tinggi lagi, demikian seterusnyasampaipada suatu nonna DasarNegara Republik Indnesia yaitu Pancasila.

I. 16 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Tata SusunanNorma Ilukum Republik Indonesia

PANCASILA (PembukaanIILJD 1945)

Norma Fundarnental Negara

BatangTubuhUUD 1945 KetetapanMPR KonvensiKetatanegaraan

Aturan Dasar/ Pokok Negara

Undang-undang UU'formal'

PeraturanPemerintah KeputusanPresiden KeputusanMenteri KeputusanKA. LPND KeputusanDiden Dep. Keputusan'BD' Negara PerdaTk I KeputusanGubernur PerdaTk II KeputusanBupatil Walokotamadya

Aturan Pelaksana& Aturan Otonom

PemerintahNon Departemen

Didalam sistem noflna hukum negara republik Indonesia, Pancasila merupakanNorma FundamentalNegara yang merupakannorma hukum yang tertinggi, yang kemudianberturut-turutdiikuti oleh batangtubuh Undang-Undang Dasar 1945, KetetapanMajelis PermusyawaratanRakyat, serta Hukum Dasar sebagaiAturan Dasar Tidak Tertulis atau disebutjuga Konvensi Ketatanegaraan Negara atau Aturan Pokok Negara serta peraturan Pelaksanadan Peraturan Otonomyang dimulai dari PeraturanPemerintah,KeputusanPresiden,Keputusan Menteri, sertaPeraturanPelaksanadanPeraturanotonomlainnya.l3

t3Maria FaridaIndrati Soeprapto,IbidhaL 39

t. 17 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

perlu Oleh Karenaitu, dalampembentukanperaturanperundang-undangan yang patul pembenfukanperaturanprundang-undangan memperhatikanasas-asas pembentukanperaturanperundang-undangan di Indonesiayang Adapun asas-asas patutmenurutA. Hamid S. Attamimi adalahsebagaiberikut: 1) AsassesuaidenganCita Hukum Indonesia; 2) AsasNegaraBerdasarAtas Hukum dan PemerintahanBerdasarSistem Konstitusi; 3) Asas-asaslainnya. yangpatut itu meliputi juga: Asas-asaspembuatanperaturanperundang-undangan a) Asastujuan yangjelas Asas ini mencakuptiga hal, yaitu mengenaiketepatanletak peraturan perundang-undangandalam kerangka kebijakan umum pemerintahan, yang akan dibentuk, dan tujuan khusus peraturanperundang-undangan yang akandibentuktersebut. tujuan dari peraturanperundang-undangan b) Asasorgan/lembagayangtepatdanmaterimuatanyangtepat Latar belakang asas ini ialah memberikanpenegasantentang perlunya kejelasankewenanganorgan-organ/lembaga-lembagayang menetapkan yangbersangkutan. peraturanperundang-undangan c) Asasperlunyapengaturan Asas ini tumbuh karenaselalu terdapatalternatif atau altematif-altenratif lain untuk menyelesaikansuatu masalah pemerintahanselain dengan membentukperaturanperundang-undangan.

I. 18 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

d) Asasdapatnyadilaksanakan Mengenai asas ini orang melihatrya sebagai usaha untuk dapat ditegakkannya peraturan perundang-undanganbersangkutan. Sebab yang tidak tidaklah ada gunanya suatu peraturan perundang-undangan dapatditegakkan. e) Asasdapafiryadikenali Mengenai alasan pentingnya asas ini yang dapat dikemukakan ialah, tidak dapat dikenali dan apabila suatu peraturan perundang-undangan diketahuioleh setiaporang,lebih-lebih oleh yang berkepentitrgffi,makaia akan kehilangantujuannya sebagaiperaturan.Ia tidak mengembangkan asiaspersamaandan tidak pula asaskepastianhukum, dan selainitu tidak menghasilkanpengaturanyangdirencanakan. 0 Asasperlakuanyang samadalarnhukum Dalarn mengemukakanasasini para ahli menunjuk kepadatidak boleh adanya peraturan perundang-undanganyang ditujukan hanya kepada sekelompokorang tertentrg karena hal ini akan mengakibatkanadanya di depan hukum terhadap ketidaksamaandan kesewenang-wenangan masyarakat. anggota-anggota g) Asaskepastianhukum Asas ini mula-mula diberi nama lain, yaitu asas harapan yang pada dasarnyaharuslah dipenuhi, yang merupakan pengkhu$Nan dari asas umum tentangkepastianhukum. Asasini merupakansalahsatu sendiasas

I. 19 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

umrxr NegaraBerdasarAtas Hukum yang dianut oleh NegaraRepublik Lrdonesia. hukum sesuaikeadaanindividual. h) Asaspelaksanaan Asas ini bermaksudmemberikanpenyelesaianyang khususbagi hal-hal tertentu, sehinggadengandemikian peraturanperundangatau keadaan-keadaan undangan dapat juga memberikanjalan keluar selain bagi masalatr-masalah khusus.la umum,jug a bagimasalah-masalah

I.5.3. Kebijakan Publik dalam PenangananProstitusi di Surabaya

yang dikemukakanoleh ThomasR. Dye bahwakebijakan Sebagaimana publik adalah semua pilihan atau tindakan yang dilakukan oleh pemerintah menyangkutpilihan-pilihan qpapunyang dilakukan oleh pemerintah,baik untuk melakukansesuatuataupuntidak melakukansesuatu,makadapatdipahamibahwa PemerintatrKota Surabayamemang perlu untuk mengambil kebijakan yang bersifat khusus dalam menangani masalah pelacuran yang kian marak di Surabaya. Dalam pengambilankebijakan itu PemerintahKota harustetap merujuk pada tujuan atau azas dari penrmusan kebijakan tersebut, sebagaimana dir:ngkapkanParker bahwa kebijakan pemerintah dibuat berdasarkantujuan tertentu,serangkaianazastertentu,atautindakanyang dilakukanoleh pemerintah 14 A. Hamid S. Attamimi, Peranan Keputusan Presiden Republik Indonesia dalam PenyelengguaanPemerintahanNegara: SuatuStudiAnalisis mengenaiKeputusanPresidenyang Berfimgsi Pengaturandalam Kurun Waktu Pelita I - Pelita IV, Jalcarta:Disertasi,FakultasPasca SarjanaUniversitasIndonesia"I 991, hal. 33I -345

t.20 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

pada suatu waktu tertentu dalam kaitannya dengansuatu obyek sebagairespon terhadapsuatukeadaanyang kritis. Sehinggatidak sampaiterjadi inkonsistentesi dalamkebijakan-kebrjakanyang terkait denganprostitusi,baik inkonsistensiantar kebijakan tertulis yang diambil maupun inkonsistensiantara kebijakan tertulis di lapangan. denganpelaksanaan Sedangkanmenurut David Eastonkebijakan publik merupakanalokasi nilai-nilai otoritatif untuk masyarakatakantetapi hanyapemerintahlahyang dapat berbuat secaraotoritatif untuk seluruh masyarakat,dan semuanyayang dipilih oleh pemerintahuntuk dilalcukanatau tidak dilakukan adalah hasil-hasil dari alokasi nilai-nilai tersebut. Dengan demikian dapat kita asumsikan bahwa PemerintahKota Surabayamempunyaitanggungjawab untuk menanganimasalah prostitusi sebagaiperwujudandari hak otoritatif untuk memaksakanpelaksanaan suatu kebijakan terhadapmasyarakattanpa menyalahiprinsip dasarnyasebagai pelayanpublik sertanilai-nilai demokrasi.

I.5.4. Kebijakan Publik dalam PenangananProstitusi dan Demokrasi

Studi kebijakan publik sebagaiproses politik yang berorientasipada akomodasikepentinganpublik, pada saatnyaharus bersinggunganerat dengan konsep demokrasi.Sebabtanpa persinggungan,bukan hal yang tidak mungkin kebijakan publik justru akan meminggirkan kepentingan publik itu sendiri. Dengankata lain" ia meqiadialat bagi kekuasaanyang adadi sebuahbangsauntuk melalrukantindakan-tindakankoruptif dan manipulatif untuk kepentingansedikit

1.21 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

orang.Kebijakanpublik, padaposisi ini hanyadimiliki oleh segelintirorang,dan banyak orang) itu pun keuntungandari produk politik (yang mengatasnamakan tidak berimbaspadakeseluruhanmasyarakat.Secarakonseptual,studi kebijakan publik yang tidak bersinggungandengan konsep demolaasi ini sering disebut denganistilah iron cage atauadapula yang menyebutnyadenganiron triangle.Is Secaralebih eksplisit JaquesEllul melontarkankritik terhadapanalisiskebijakan publik yang menuruftrya melemahkan demokrasi, sebab analisis kebijakan cenderungakandikuasaioleh pakaranaliskebijakan.l6 Demokrasi, barangkali adalah akronim Yunani yang paling absurd. Sebab tidak mung?,rn demos (rakya| dan lvatos (otoritas), atau sebutlah kekuasaanrakyat, bisa berwujud secaraabsolut dan konkrit, sedangkanPemilu, yang diakui sebagaimekanismepaling modernuntuk merealisasikansuararakyat pun sesungguhnya hanyamewakili sebagiandari keseluruhan.Dan sebagianyang menguasaikeseluruhanitu bisa jadi malah membawamasyarakatpada jurang penderitaan.Itulah alasanmengapaSocratestidak setuju dengandemokrasidan lebih mengusulkanmeritokrasi, dimana masyarakatdipimpin oleh orang-omng yang mempunyai keahlian tinggi dibidang yang dibutuhkan lembaga-lembaga kekuasaan. Namun perkembangankonsep demokrasi sekarangmakin mengalami kemajuanpesat.Ia tidak lagi mempercayakaneksistensinyadenganmutlak pada ttParsons,Wayne,Public Policy: An Introductionfor The Theory and Pracciseof Policy Analisys, EdwardElgar Publishing Inc. Cambrigde 1997,hal. 580 tu JaquesEllul via Jenkins-Smith, Hank C., DemocraticPolitics and Policy Analisys, Califomia: Book/ Cole PublisherCompany 1994:205

r.22 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

mekanismeformal (sepertipemih4 partai, legislatif, dan sebagainya),tetapi lebih politik kenegaraansehari-hari.Karenanya" padapenyelenggaraan mempercayakan pandanganrealis akanlebih cocokuntuk mencemakeberadaandemokrasisaatini. Berangkat dari kesadaran ini, kemudian studi kebijakan publik dengankonsepdemokrasi,dengan menyandarkandirinya ataspersinggungannya menggunakanindikator akomodasikepentinganpublik Kepentinganpublik yang dimaksud jelas merupakan proses tarik-menarik antar kepentingan dalam masyarakat,yffig kemudiandapatmeqielmamenfadi opini publik. Kemudian,yang harusdilakukan adalahmelakukanperumusanmasalah kebijakan yang akan dipecalrkanoleh pemerintah.Meski tidak mudah, tetapi secarakonseptualitu harusdilakukan.Apalagi gerakandunia intelektual juga sejalandengantuntutan tersebut.Sebut saja GiddensdenganJalan Ketiganya misalnya,ketika ia sedangberbicaratentangpembangunandemokrasimaka satu dari eftrm poin yang ia tawarkanberbicaratentangkeharusanbagi negara untuk memperluasruang publik. Perluasanruang publik berarti juga reformasi konstitusionalyang diarahkanpadanansparansidan keterbukaanyang lebih besar dalamprosespolitik yangadadi sebuahnegara.tT Tuntutan semacamitu, dalam perkembanganstudi kebijakan publik berikutrya banyak ditemukan penyimpangan.Terutamaketika studi kebijakan publik didominasi oleh pandanganpositifistik dan ekonomik. Pada masa ini kebijakanpublik menjadi sangatelitis dan hanya dikuasaioleh kelompok pakar, tt Giddens,Jalan Ketiga: PembahanranDemokrasi Sosial (Terjemahan),PT. GramediaPustaka Utam4 Jakarta 1999hal. 83

r.23 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

publik tidak terlibat. Abdul Wahabmenyebutkeadaananalisiskebijakan publik seperti ini dengandominasi kalkulasi teknonomi (teknik dan ekonomi). Dalam penjelasanini Abdul Wahabmengatakan "denganitu maka kalkulasi "teknonomi' (teknik dan ekonomi) biasanya lebih menonjol daripada sosial politik. Penggunaananalisis model ekonomi ini mengundangresiko: akan banyak menyingkirkan variabelvariabel yang oleh partisipanlain (misalnyawarga masyarakatsetempat para aktivis lingkungan, pengamat dan pecinta lingkungan hidup) dianggap penting dan layak diperhitungkan. Pada proyek-proyek pembangunansemacamitu, diskursus yang terbuka dan kritis untuk "mempertemukanasumsi" tidak terjadi, sebab interaksi sosial biasanya berlangsungdalam suasanakaku, didominasioleh para pakar dan birokrat dalamwacanaresmi,tak jarang dalambahasateknisyangtidak dimengerti banyak."lI olehmasyarakat di atas pada dasarnyamasih berupatuntutan-tuntutan Paparan-paparan akan demolcatisasi studi kebijakan publik tersebut. Namun demikian, tidak sedikit orang yang kemudian bertanya apakah pada tingkatan praktis hal itu mungkin dilakukan?, dan kalau mungkin bagaimana caranya?. Menanggapi pertanyaansemacamini, Abdul Wahabmengemukakandua pendekatanaltematif bagi analisis kebijakan, yaitu analisis kebijakan partisipatif (AKP) dan analisis kebijakan sebagaidiskursus.Pendekatanpertama,AKP, pada dasarnyamenolak paradigmapositivisme, dan lebih codong pada fenomenologisebagaicaxayang lebih baik dalam melakukan interpretasi. Pada pendekatanini terdapat empat varian, yaitu : AKP untuk demolaasi partisipatif, penyediaaninput analitik melalui AKP, AKP interpretatif dan analisis kebijakan bagi kepentingan stakeholders. Pendekatan kedua, analisis kebijakan sebagai diskursus, tt Sholichin, Abdul Wahab, 1998, Analisis Kebiiakan Publik Teori dan Aplikasiny4 Fakultas Ilmu AN BrawijayaMalangl998hal. 50

r .2 4 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

memfokuskandiri pada keyakinan adanyakemajemukanatau pluralisme nilainilai dan argumen yang bisa kita manfaatkanuntuk memahami isu kebijakan apapun. Pada pendekatanini ada tiga varian yaitu, model diskursus analitib model diskursuslaitis dan model diskursuspersuasif.re Akhirnya, bisa dikatakan batrwa sebenarnyaanalisis kebijakan publik sebenarnyadapat memperkuatdemokrasi. Sebab, sebagaimanadikatakan oleh Jenkins-Smithbahwasanyadengananalisis kebdakanpublik maka akan terbuka ruang debat publik.2o Hal itu dikemukakannya setelah melakukan kajian mendalamatasrencanakebijakandi AS, di mana saatitu terjadi benturanantara hasil analisis yang dilakukan pihak pemerintahdalam hal ini Diageo - bursa efeknya Amerika Serikat - dan Council of Economic Advisor dengananalisis kebijakanpublik independenMar Ad. Dari benturanyang terjadi antarparapakar analis kebijakan tersebutmaka terbukalahruang publik atas rencanakebijakan yang ada saat itu. Dengan demikian, terbangun kesadaranbahwa analisis kebijakanitu dapatmemperkuatdemokrasi. Selanjutnya,masih oleh Jenkins-Smith,dinyatakan bahwa demokrasi juga dapatmemperkuatanalisiskebijakanpublik. Sebab,kontekspolitik dimana analisiskebijakan dilakukan akan sangatmempengaruhihasil analisiskebijakan tersebut.Padakontekspolitik demokrasi,dimanadidalamnyaterdapatruangdebat publik yang terbukaluas, maka akan sangatkondusif bagi berbagaipihak dalam

tt ibid hal. sl-60. 2o Jenkins-Smith,Hank C, Democratic Politics and Policy Analisys, California: Book/ Cole PublisherCompanyI 990, Ml 217

r .2 5 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

melakukan analisis kebijakan publik meski membawa hasil berbeda dengan analisisyangdilakukanoleh pihak pemerintatr.2r

I.5.5. Tipologi ProsesKebiiakan

Pada bagian ini kita akan melihat bagaimanakebijakan dipandang sebagaisebuahproses.Artinya, kita akanmelihat kebijakanpublik padatingkatan praktisnya,yaitu bagaimanaia dibuat, diimplementasikandan pada akhirnya ia tertentu. harusmelakukanperubahan-perubahan Ada banyakpakar yang menawarkanbentuk dari proseskebijakan ini. Salah satu diantaranyaadalah Laswell yang membaginyamenjadi tujuh tahap, yauttaintelligence,promotion, prescription, invocation, application, termination dan appraisal. Kedua, Rose membaginyameqiadi dua belastahap, yutu public recognittion,of the needfor analisispolicy to exist, how issuesare placed on the agenda of public conffoversy, how dernands are advanced, the form of government involved interpretatif policy-making, resources and constraints, palicy decisions, what determinesgovernmentalchoice, choice in its context, implementation,otttputs,policy evaluation, and feedback22Ketiga, Jonesyang membaginyapadasebelastahap,yaitu persepsi,agregasi,organisasi,representasi, penyusunanagend4 formulasi, legitimasi, penganggaran,implementasi,evaluasi

tt lbid hal.2t}-22a 22Parsons, Wayne, Public Policy: An Introduction for The Theory and Pracciseof Policy , Analisys, EdwardElgar Publishing,Inc. Carrbrigde, 1997,hal"71-72

r .2 6 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Dan tentunyamasih banyak lagi pakar-pakaryang dan penyesuaian/tenninasi.23 menawarkanmodel dari proseskebijakan tersebut.Namun, dari sekian banyak tawaran itu Jones menyimpulkan bahwa pada dasarnya semua itu dapat dikelompokkanmenjadi empattalrap, yutu pertama, tahapbagaimanamasalahmasalah yang ada bisa masuk kekuasaanruang pemerintah, kedua, talrap bagaimanapemerintahmelakukantindakan-tindakankonkret menyikapi masalahmasalah tersebut, ketiga, tahap tindakan-tindakan pemerintah itu masuk ke masalatr di lapangan, dan keempal, adalah tahap kembalinya program ke pemerintah agar ditinjau kembali dan diadakan perubahan-perubahanbila dianggapmungkin. Melihat proseskebijakan secaraberahapseperti di atas,jelas tidaklah sempurna.Artinya, dalamkenyataandi lapangan,kompleksitaspolitik akanlebih mewamai proses kebijakan, sehinggadia tidak mungkin berjalan sedemikian 'lugu' sepertitahap-tahapdi atas.BahkanJonessendirimenyadarihal ini ditengah tawarannyaatasproseskebijakantersebut.Jonesmengatakan "1. Walaupunrangkaiankegiatantersebuttampaklogis, bukanlahsesuatu yang mutlak untuk diikuti secamberurutan...2. Demikian pula halnya dengankegiatan-kegiatanlain" yang bisa saja tidak berurutantempatrya atau bahkan melompati kegiatan yang lain. Sebagai contoho para pendefinisi permasalatran (deJiners) mengoperkan tongkat kepada agrcgatoryang padagilirannya langsungmembawanyake para penyusun agenda(analisis setters).Dengandemikian, ada beberapakegiatanyang tumpang tindih (overlapping), dan balrkan ada kegiatan-kegiatanyang sama sekali tidak terjadi (41* contoh di atas yang dimaksud adalah organisasidanrepresentasi)."^

23Jones, CharlesO., 1996,PengantarKebirjakanPublih PT. Raja Grafida Penada lal<ar1a,1996, hal. 50-51 24lbid, 1996,Ilpr153-s4

r .2 7 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Kendati demikian, bukan berarti mempelajaritahap-tahapdi atas tidak diper'lukan sama sekali. Ia dapat bermanfaatdalam konteks akademik, yaitu sebagaikerangkaberfikir para pakar kebijakanpadatingkatanhipotetik. Namun, ketika parapakar itu akanmeneliti kebijakantertentudi lapangan,makapadasaat itu mereka harus melepaskananggapanstagist itu. Bahkan Parsonsmenyebut pendekatan stagist itu sebagai text-book approach, sebagai tanda bahwa proses kebijakan itu lebih banyak diperlukan bagi pentahapan-pentahapan keperluan akademik semata, sementara ditingkatan kenyataan di lapangan pendekatansepertiitu sulit ditemukan. "The 'stagist'modelorg the 'textbookapproach' (Nakamura,1987)is not without its critics (Stone, 1989;Nalcamura,1987; Lindbloomand Woodhouse,1993;Sabatierand Jenkins-Smith(eds),199j)who argue that it createsan arti/icial view of policy making.Thereal world, critics maintain, is far more cornplicatedand not composedof tidy, neat steps, phasesor cycles. The idea of dividing up policy-making in such a way greatly greatly over-statesthe rational nature of policy-madng and give a false picture of a process which is not et conveyor belt in which agenda-settingtalcesplace at one need of the line and implementation and evaluation occurs at the other..." (Model yang bertahapatau pendekatantextbook (Nakamura" 1987) adalah bukan tanpa kritik (Stone,Nakamura,dll) yang merekamengatakanbahwahal itu membuat pandanganpalsuataspembuatankebijakan.Dan dunia yang nyata,kritik menunjukftanbahwa kebijakan publik itu tidaklah kaku, bertahapdan siklikal. Ide ini mengatakanbahwapandanganrasional ataspembuatan kebijakan akan memberikangambaranyang salah kompleksitasproses yang ada" baik itu parJa saat kedatangan pe^qyusrrnganagend4 implementasiataupunevaluasikebijakanpublik ...)" Pelajaranyang dapat dipetik dari semuauraian di atas adalah bahwa proses kebijakan itu sebenamyasangatlahkompleks. Hal tersebut bisa terjadi

t5 Parsons,Wayne, Public Policy: An Introduction for The Theory and Praccise of Policy Analisys,EdwardElgar Publishing Inc. Cambrigde, t997,hal.79

r .2 8 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

karena pada hakekatrya proseskebijakan juga adalah prosespolitik. Sehingga segalakompleksitaspersoalanyang muncul ditingkatanpolitik, juga ditemui pada tingkatan kebijakan publik. Berangkatasumsiseperti inilah maka banyak pakar yang mengatakanbahwaproseskebijakanjuga memiliki tipologi atau gaya yang beragam. Keragamanitu disamping bisa ditemui pada masing-masingsektor kebijakan,juga ditemuipadatipologipolitik tiap negara. Dalam menjelaskan hal ini Howlett dan Ramesh pada tabel. 1.2 sebuahmodel untuk menjelaskankeragamangaya atau tipologi mengembangkan kebijakanpadabeberapanegaraEropa. Tabel1.2. Keragaman tipologi kebijakan yang ada pada beberapanegaraEropa. RELASI ANTARA PEMERINTAH DA}.I MASYARAKAT Konsensus

Imposition

PENDEKATAN DOMINAN UNTUK PEMECAHAN MASALAH Antisipatif Reaktif Jerman Gaya'konsensus rasionalis' Perancis 'Concertatian'stvle

British Gaya'negoisasi' Belanda Gaya'negoisasi dan kan{lik'

Dari tabel diatas dapat kita jelaskan bahwa berbagaipermasalahandi berbagainegaraakan sangatberbedadenganyang dilakukan oleh negarayang tindakan mengatasikonflik dengan lain. Di Jermanakan lebih mengedepankan memikirkan darnpak yang akan terjadi. Sehingga dengan diadakannya yang antara pemerintah dengan masyarakatnyayang kesepakatan-kesepakatan berdasarrasionalisasiyang bisa diterima semuapihak. Sehinggakebijakan yang

r .2 9 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

dibuat lebih cenderung antisipatif terhadap kemungkinan adanya gejolak dikemudianhari. Sdangkandi Inggris kesepakatandicapai dengannegosiasidari untuk menyelesaikanmasalahyang terjadi akibat adanyakebijakanyang dianggap merugikan. Sementaraitu, di Perancisjika terjadi permasalahanatas kebdakan negara,makaakanlebih cenderungdipikirkan oleh pemerintahsendiri.Sedangkan Belanda selain dengan negosiasi,juga melakukan pendekatankonflik dalam ataskebijakan. penyelesaianpermasalahan Dengan mengutip pendapatdari Richardson,Gustaffsoq,dan Jordan, kedua pakar tersebut berpendapatbahwa gaya kebijakan itu merupakanhasil interaksi dari (a) pendekatan yang digunakanpemerintahdalam memecahkan masalah(anticipatory or reactive) dan (b) interaksi pemerintahdan aktor lain or imposition).26 dalamproseskebijakan(concensus Namun demikian, kedua pakar tersebutmenyadaribahwa kategorisasi tersebutmasih sangatumum. Artinya, tidak mesti keseluruhankebijakan yang dibuat di Inggns misalnya, akan bergayanegosiatif, demikian pula bagi negara model yang yang lain. Oleh karenaitu kemudiar5kedua pakar mengembangkan lebih rinci, untuk menjelaskanpilihan tipologi kebijakan pada masing-masing tahap (tabel.3). Pada model ini dijelaskan bahwa tipologi kebijakan pada fase penyusunan agenda (agenda setting) itu ditentukan oleh bagaimana pola dukungandari pubtik dalarnpendefinisianmasalah(oleh karenanyabisa bersifat inisiatif dari luar, inisiatif dari dalam, konsolidasi atau mobilisasi). Pada fase 26Howlett and Ramesb,Public Policy: Policy cycles and Policy Subsystem,Oxford University Press,Oxford, 1995,hal.185

I. 30 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

formulasi kebijakan,tipologi kebijakanditentukanoleh aturanataupola interaksi dari subsistemkebijakan (inisiatif dari nya bisa bersifat hegemonik,perintah, kepemimpinankecil atau anarkis). Pada fase pembuatkeputusantipologi atau gaya kebiakan ditentukan oleh kompleksitas dari subsistemkebijakan (oleh karena itu bersifat inkremental, pemuasan,optimisasi, atau rasional). Pada implementasikebijakan,kebijakanadministrasidari ruanglingkup kebijakanyang bersangkutan(oleh karenanya bisa bersifat berbasis pada pasar, perafiran, mempengaruhi secara halus atau kesukarelaan).Sedang pada fase evaluasi tipologi kebijakanjuga bergantungpadakeduahal di atas.z1 Tabel1.3. Gaya kebijakan dalam proseskebijakan Tahaptahap Gava Kebiiakan Penyusunan Agenda(model vans diikuti) Formulasi Kebijakan(tipe dari komunitas kebijakan) (tipe darijaringan kebiiakan) Pembuatan keputusan (gayapembuatan kenutusan) Implementasi kebliakan (preferensi instrumen) Evaluasikebijakan (Prospensityfor Learnins)

Elemenyang Masuk dalam Formasi Gaya Kebijakan Inisiatifdari Luar

Inisiatif dari Dalam

Konsolidasi

Mobilisasi

Hegemonik

Menjatuhkan

Krisis kepemimpinan

Anarkhi

Birolcratil
Klientelistilc/ Captured

Triadic/ Korporatis

Pluralis/Issue

Pemuasan

Optimalisasi

Rasional

Berbasispasar

Regulatoritik/ Direa

Exhortory/ Subsidi

Sukarela/ Community/ Family

LessonDrawW

Evaluasiformal

Pembelajaran sosial

Evaluasi informal

" Ibid. hal. r86-187

I.3 r Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

Dari elaborasiyang cukup dalam atascarapengidentifikasiangaya atau tipologi kebijakan,akhirnyakeduapakarmenyimpulkanbahwatrpologt kebijakan suatu wilayah kebijakan ditentukan oleh dua variabel, yaitu stnrktur dari subsistemkebijakanyang meliputi sebaranide-ide yang adadan aktor-aktoryang ditemui dalarn kebijakan tersebutdan otonomi negarayang meliputi kapasitas administrasi dan sifat dari potensi penghalangdari pengoperasiankebijakan tersebut.2s Denganmempelajariadanyatipologiatau gayakebijakantersebut,dapat membantukita untuk menjelaskankarakter kebijakan (yang denganbegitu juga karakterpolitik) di sebuahnegara,termasukkarakterkebijakandi Indonesiapada umumnyadan Surabayapadakfrususnya.Denganbegitu, akan sangatmembantu pula untuk melihat keberadaankebijakan terkait denganmasalahprostitusi di Surabayakarenakebijakan-kebijakantersebuttentu akan sangatdipengaruhioleh tipologi atat gayakebijakan(policy style) yangadadanberlaku. I.6. MetodologiPenelitian I.6.1.Lokasi Penelitian Sesuai dengan kerangka teoritik sebagaimanadiuraikan di atas dan masalahyang hendakdijawab : BagaimanakebijakanPemerintahKota Surabaya dalam menanganimasalahprostitusi di Surabay4 mencakupalasan,siapa saja yang terkait dalam prosespembuatandan pelaksanaankebijakan tersebut.Serta

'" Ibid.hal. 187

r.32 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

bagaimanadampak kebijakan-kebijakantersebut terhadap PS dan masyarakat sekitar daerahprostitusi. Penelitian ini mengambil lokasi di Surabayadengan sebagaiberikut: pertimbangan-pertimbangan 1. Penulis telah menemukanadanyakebijakan yang tidak konsistendalarn pengafiuanprostitusidi Suabaya. 2. Meskipun prostitusi di Surabayatelah dilarang sejak tahun 1953,namun keberadaanprostitusi di Surabayatidak berubah,malah padatahun 2002 mencapaiangka tertinggi selamasatu dasawarsaterakhiroyaitu dengan 7442 orcngProstituted Women. L6.2. Tipe Penelitian Penelitiandilakukan dalam bentuk diskriptif dalampengertianberusaha untuk menggambarkankebijakan-kebijakanPemerintahKota Swabaya dalam penanganganPS danjuga masyarakatsekitar daerahProstitusi.Sehinggadengan berbagai gambaranyang didapatkan dari temuan-temuandari lapangan akan mampu menjelaskan aplikasi kebijakan Pemerintah Kota Surabaya terkait penganganprostitusi dan darnpaknyabaik sosial,ekonomi dan sebagainya.Hasil atau kesimpulm ytrrg diperolehnantinya merupakanhasil analisakualitatif dari deslaipsi yang diajukan dari data-datayang diperoleh yaitu dari data sekunder maupunprimer, sehinggakita akan lebih memperkayadatadan lebih memahami

r.33 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

suatu fenomenasosial yang diteliti dan menambahkaninformasi kualitatif pada 2e datakuantitatif. Diharapkan dari metode ini diperoleh data dan gambaran(deskripsi) yang jelas dan lengfuap dengan analisa-analisayang komprehensif tentang fenomenasosial setempat.Dan denganmenggunakanmetodekualitatif ini dapat menghasilkandata deskriptif berupakata-katatertulis ataulisan dari orang-orang danperilaku yang dapatdiamati.30 Penggunaanmetode penetitian kualitatif untuk menganalisarealitas sosialsecaralebih mendalam.Hal ini sangatlahpentingbagi pengungkapanfal:ta yang berkaitandengantemayangpeneliti batras. I.6.3. Teknik PengumpulanData Untuk

memperolah data yang

diperlukan dalam menjawab

permasalahano maka teknik yang digunakan adalah wawancaramendalam (in depth interview), observasidan penggunaandata sekunder.Teknik utama yang digunakan adalah wawancara dengan menggunakan pedoman wawancara (interview pide).Di

sini informan utama yaitu PemKot Surabayayang dalam

penelitian ini dikaitkan dengan masalahkebijakan-kebijakanPemKot, Pekerja Seks Komersial sebagai kelompok target dari kebijakan tersebut. Melalui

2esingarimbun, Masri, MetodePenelitianSurvei,Jakarta 1989,PT hrstaka LP3ES,hd 9-10. 30Taylor, StevenJ and Bogdan,Robert.Introductionto QualitativeResearchMethods,New York" 1984, Wiley and Sons Inc. Dipetik dari Moleong J Lery, Metodologi Penelitian Kualitatif, Bandung 1999,PT. RemajaRosdakary4hal. 3.

r .3 4 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

inforrran, wawancaraberfujuan untuk memperolehketerangandan data dari individu-individu tertentuuntuk keperluanberbagaimacaminforrrasi.3l Untuk mendapatkaninformasi yang benar-benarakurat, tahap pertama dan yang merupakantahaputamaadalahmempelajarikarakteristikpribadi subyek yang menjadi informan dalam penelitian ini. Tahap ini merupakantahap yang menentukanke tahap berikutnya karena dengan membangunhubungandekat tanpa batasan- dalarn artian tidak ada pembatasantara interviewer sebagai peneliti dan informan sebagai yang diteliti - diharapkantimbul keterbukaan kemudian informasi yang ingin digali akan mengalir denganlancar dan runtut dalam suasanayang saling percayaesantaiodan penuh dengansuasanakeakraban selamawawancaradilakukan. Namun demikian, cara ini tidak dapat penulis terapkan dalam wawancara dengan PemKot Surabaya karena prosedur birokrasi yang mengharuskanadanya ijin melakukan penelitian terlebih dahulu. Sedangkan dalam menggali informasi denganPSK dan LSM, penulis lakukan dengancara bergabungmenjadirelawandan semi-live in. Selain informan utam4 peneliti juga melakukan wawancara secara langsung terhadaptokoh masyarakatBangunsariyang cukup kompeten untuk dijadikan sebagai informasi awal, dalam hal ini bisa memberikan informasi tentang informan utama, serfa LSM setempatyang berkompetendenganobyek

31Koentjoroningrat,1994:130

r.35 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

dan datayang berkaitandengankebijakan-kebiiakanPemerintehKota Surabayadi lokalisasiBangunsari. Observasidilakukanuntuk mernperolehdatalain yang berkaitandengan kebijakan-kebrjakanPemerintahKota tentangprostitusi dan dampaknyaterhadap PS, masyarakatsekitar daerah prostitusi yang tidak dapat ditangkap melalui wawancaxa.Pengumpulandata-datasekunderyang merupakandata pelengkap bagi penelitianini. Data-dataini diperolehdari lembagasetempatdan himpunan pemberitaandari beberapamediamassa. I.6.4. Teknik PengumpulanInforman Dalam penelitian ini informan yang akan diambil adalah individuindividu yang dianggaprelevan untuk menjawabpermasalahanyang ad4 dalam hal ini adalah pihak PemerintahKota Surabayayang terlibat langsungdalam pembuatankebijakan-kebijakanmengenaiprostitusi dan PS sekaligusmasyarakat sekitar daerahprostitusi. Sehinggateknik yang digunakanadalahpurposive yang diharapkan

mampu

memberikan

informasi

yang

lebih

bisa

dipertanggungiawabkanvaliditasnya. Dimana, pemilihan sekeiompck subyek didasarkanatasciri-ciri atausifat-sifattertentuyang dipandangmempunyaikaitan yanghendakdijawab.32 denganpermasalahan Di sini peneliti mengasumsikanakurasi penelitian terhadapinforman denganbersandarpada fakta bahwa sejumlahunsur yang dipilih dianggapkhas

'2 Sutisno Hadi, Metodologi ResearchYogyakmta,1987,YayasanPenerbitabFakultasPskoiogi UniversitasGajahMada hal. 83.

r. 36 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

dalarn populasi.33 Jadi setiap satuanberikutnya diperoleh untuk memperluas informasi yang telah diperoleh terlebih dahulu. Oleh karena belum ada data absolut yang pasti tentang informan utam4 maka dalam penelitian ini juga digunakaninformankunci. Untuk itu, beberapapihak yangbersinggungandengan masalahkebijakanprostitusi ini sepertiPemerintahKota Surabayamelalui Bagian Perempuan Dinas Sosial dan PemberdayaarL Hukum dan Perundang-undangan, selakupelaksanadari SK yang dikeluarkanoleh walikota, Dinas Polisi Pamong Prajq Pekerja Seks Komersial, Aktivis LSM, dan berbagaipihak yang terlibat mengenaiprostitusi3a.Atau dengankata lain, langsungdalamkebijakan-kebrjakan Informan ini adalah tokoh masyarakat atau lembaga yang concern dengan permasalahanPS di lokasi penelitian, k*tususnyaberkaitan dengan masalah kebijakanPemerintahKota mengenaiProstitusi. Dengan sifatnya yang kualitatif, maka fokus penelitian adalah kedalamandan prosesmendapatkaninfonnasi. Penelitianini tidak menekankan pada upaya generalisasi,melainkan bertrpayamemahami sudut pandang dan konteks subyek penelitian secara mendalam. Pengambilan informan yang dilakukan berhentisaatsampaipadatitik saturasi(saturationpoint), yaitu saatdi manapenambahandata dianggaptidak lagi memberikaninformasi baru. Apabila sudah mulai terjadi pengulanganinformasi, maka wawancaradenganinforman utamadihentikan.

33James,A Btaclq Metodologi danMasalahPenelitianSosial.Bandung lgyzPT Eresco,hal.265. 'o Dede Oetomo, Penelitian Kualitatif. Dipetik dari Bagong Suyanto dkk, Metode Penelitian Sosial,Surabay4 1994, NrlanggaUniversity Press,hal. 156.

r .3 7 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

I.6.5. Teknik AnalisisaData Teknik analisa data yang digunakan dalam penelitian ini adalatr menggunakanteknik analisa kualitatif. &irya

data-datayang telah diperoleh

dikumpulkan, kemudian diseleksi dan dianaiisis sec€ra kualitatif dengan berpedomanpada kerangkapemikiran yang telah disajikan guna memberikan gambaranyang jelas dari fenomenayang ditetiti. Fokus analisa kualitatif ini adalahpadapenunjukanmaknadeskripsi,dan penempatandatapadakonteksnya masing-masing.

Data-datayang ada selanjuhryadisusunkedalampola tertentu,kategori tertentu"fokus tertentuataupokok permasalatran tertentu.3sSelanjufiryadilalffkan pengolahandata. Dalam prosesini dilahrkan dengandua cara. Pertamaadatah membuatpemetaan.Pemetaanini dibuat untuk mencaripersam&ndanperbedaan klasifikasi atau variasi yang muncul dari data yang tersedia.Cara ke dua adalah prosesmenghubungkanhasil-hasilklasifikasi tersebutdenganreferensiatauteori yang telah disajikan. Metode kualitatif ini digunakan karena pertimbangan. pertama, menyesuaikan metode kualitatif lebih mudah apabila berhadapan dengan kenyataangandadimanapadasatusisi prostitusiadalahpatologi sosialyang perlu diupayakan penaggulangannyadan disisi lain merupakan kenyataan tak tereiakJ
3sSanapiahFaisal,Penelitian Kualitatif. Dasardasaraplikasi.Malang, 19g9,yA3, hal. 269.

r .3 8 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

metodeini menyajikansecaralangsunghakekathubunganantarapeneliti dengan informan.Ketiga, metodeini lebih peka dan lebih dapatmeyesuaikandiri dengan banyakpenajamanpengaruhbersamaterhadappola-polanilai yang dihadapi.36 I.6.6. Delinisi Konseptual

Untuk kepentingan penelitiarq dalam kaitannya dengan kegiatan pengumpulandata,maka diperlukanpembatasandan pengarahanyang berfokus pada pokok masalah.Untuk itu dijelaskan konsep-konsepyang dipakai dalam penelitianini. U KebijakanPemerintahadalah: a. Suatutujuan tertentuatau serangkuanazastertentu,atautindakan yang dilakukan oleh pemerintahpada suatuwaktu tertentu dalam kaitannya dengan sesuatusubyek atau sebagairespon teerhadap suatukeadaanyangkrisis.(Parker,197s,hal. 144) b. Apa yang dikatakandan apa yang dilakukan oleh pemerintahatau apa yang tidak dilakukannya,....iaadalah tujuan-tujuan atau dari program-program....Pelaksanaanniat-niat sasaran-sasaran dan Sharkansky,I 978,hal.2) danperaturan-peraturan.@dwads I

InkonsistensiKebijakan : inkonsistensikebijakan tidak bisa dilepaskan dari sistemnoflna hukum yang mana norrna-normahukum yang berlaku berada datam suatu sistem yang berlapis-lapis dan berjeqiang-jenjang

'u L"*y. J Moleong Metodoligi PenelitianKuantitaf. Bandung,1999PT. RemajaRosdakary4hal 6.

t.39 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENDAHULUAN

sekaligus berkelompok-kelompok,di mana suatu nonna itu berlaku" bersumber,dan berdasarpada nonna yang lebih tinggi, dan norma yang lebih tinggi berlaku, bersumber,dan berdasarpada norma yang lebih tinggl lagi, demikian seterusnyasampaipada suatunonna dasarNegara. (HansKelsendalamMaria FaridaIndrati Soeprapto,1998,lwl.27). t] Masalah adalah ketimpangan antara yang seharusnyadengan yang senyatanya. U PelacuranI Prostitusiadalah: a.

Bentuk penyimpangan seksual, dengan pola-pola oerganisasi impuls/doronganseks yang tidak wajar dan tidak terintegrasi, dalam bentuk pelampiasannafsu-nafsusekstanpakendali dengan banyak

orang

(promiskuitas), disertai

eksploitasi dan

komersialisasiseks,yang impersonaltanpaafeksi sifatnya. b.

Merupakan peristiwa penjualan diri (persundalan)denganjalan memperjual-belikanbadan, kehormatandan kepribadian kepada banyak orang untuk memuaskannafsu seks, dengan imbalan pembayaran.

c.

Perbuatanperempurulatau laki-laki yang menyerahkanbadannya untuk berbuat cabul secara seksual untuk mendapatkanupah. (Kartono,I 983,Ilaf. 207)

I.40 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIP$ TENTANG PELACI.]RAN DAF{ INSTAI{SI PELAKSANA KEBIJAKA}I PENAI\IGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAH KOTA SI'RABAYA

BAB II DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DAI\I INSTAIISI PELAKSAIIA KEBIJAKAN PENAIIGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAH KOTA SURABAYA

II.1. Gambaran Umum Kota Surabaya Surabaya dikenal dengan sebutan lain "Kota Pahlawan' dan telah terkenal sebagaikota industri dan kota bisnis. Denganluas wilayah kurang lebih 326,36 km2 yang terdiri atas 31 kecamatandan 163 kelurahan menempatkan Surabayasebagaikota metropolitanterbesarkedua di IndonesiasetelahJakarta. Sehinggasebagaikota besar, kompleksitasproblematika perkotaantidak bisa dihindari dan perlu berbagai pemikiran untuk memecahkanpermasalahanpermasalahan tersebutyang salahsatunyaadalah masalahprostitusi. Alhir'akfiir

inio Surabayalebih dikenal karena keberadaanaktivitas

prostitusinya"baik itu yang terlokalisir di lokalisasi misalnya Dolly dan Jarakyang disebut-sebutsebagailokalisasi terbesardi Asia Tenggara--
11.2Kondisi PendudukSurabaya Kota Srnabayamemiliki luas wilayah kurang lebih 326,36 km'z dan terdiri atas 3l kecamatanserta 163 kelurahan. Di kota ini terdapat 32.039 ' Hull, Terencedkk., Op Cit,hal.1

II. I Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DAN INSTANSI PELAKSANA I(EBIJAKAN PENAI{GANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAH KOTA SI'RABAYA

penduduk pendatangberjenis kelamin perempuanyang mana sebagian dari merekaberprofesisebagaiPSK dan menempatirumah-rumahbordil di beberapa lokalisasi. Tabel II.1. PendudukPendatangMenurut JenisKelamin dan Kecamatan

* TENFKE AMIu l*--ll-*o" i J i-*- :t"H:i"ki-: _l|--F*sspgs:j -li **::7i*--li-*-**eit---^ :li*-*--56r*-* i i lfGs;i$aii-**-***' --i --* --l:- ** *- lie i:i6Dl l f30*i-*:Z*]lq""tq l 11- ^ ""1. - -- -l' *'--"-6s6-----'"-"1 t.:+4 su6uia"65s | l,_ KECAMATAN

urabavaUtara

522 *-**1i" I 16"6*Jl _ li **t_988'B?7 - *lles6 s6i-'-',l1 f*6*l,r&s'a-pi' li--*-1i-*- -*dBE:- -li*---1.38t._ -? -li Kr6'd;sa4-*-**-*"li-'***7qt* li ****---li li'--*3i6t-**-jl-:*l.n2 I8*li-Kff6ran r00i--._l: "- -'- T"raba6-iitnur -- --ll---L6ee - 3Tdt l 1.61q llI l*ili ffi'batcs'+i--*"**--f ---1si*-^-1i*-*ij07'- ji l*r0 lI cd;a;i-- _-**::1i_*--_zd__Ji ----li"*--l;---e2qs 3.e?e *liitTe_.---*li_**E?"***-iil f T1li-i 'sil-t-----*"**lf -- ,iirs -"*'*ll*-*-I r2*lrrendfrffilv{dlrvo *" *l:_-"_*--@- **-1f-***6ts* -| r.2sf _-l I,' i-1t1i-ffinuris'Any#*- "6t*** stq"-*-:1i-*6it"-l::--3S n4:l$ilqina* --*:l; -- --**ti*'*--601-il - * - " !.05b T.trs I l"iSinafFprpio -* * - ---- -- -- l I, :s urabai l s ei ;i****:--'ll #" -) --l.i%'-:-*lf--rjir l3is- I'' I-CliSa!t&an- --**--l:-***-f.Tf4*- -2.65t I lr? li Vonoffi)mo ** -li-l::-\217--1;* -li--LDA"--l; 66s**?5t"i*rs lirdraffiiiild**-**",-]i* *"".]i-:-45T" --. .]:***644-* .-1.0s6 i li l 1tli"Diir"hP;i,i'--*- -li ---'*-455*---'-1i".*" i r0lfVii4rns**" :-*-* ** *-* * ]i*---- rt[t---*li -_:::li--*"i) T84 - I ":4l-2fli-vtb'i6iilo l;*-**3s ll * *-T:0e8**-l: - -1i-**":4dt --]l. -6Zt li lj2 li estunean*--*** -li*-* '__*-li -lt] -65i--:*l: 3iA--'*"*li* lEli-i'qdnsa"-- .-""" " jsurabaV aiiaiat * -*--*-l " ---6je7***-- I is D i-*l i-t,il iTa,idil *--.*li i *^-"60s-****lii L-::55i5*::j * **-li-*ii.?8--l:i, 5i0 i ?ili*ffiiffaiferiat **5.2?f - - 112t----"5S l i6-li-Asd'ro'';----**---ii**.li -"*-*-li :'-l l, --li -, -*-l',----l:{tl 75s i"llBe"s6-*'- :7f ---l--**-+57- -ll- -* 3i5--**-li** *?7t *'* -l: I2sllla,ffiqnfr:*ll '"*--**'li --i1s42 *-li*-*3zit3e***l i-*:- J"6t4h i 5 li Pabean-Cantikan *--**-**

li,

Ferc,miilan S#tr;ya 200t-'*SumbailLadranbinassosididaripeni6'enlavian

TI.2 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DA}I INSTANSI PELAKSANA KEBIJAKA}I PENANGANAN PROSTITUSI DI WILAYAII PEMBRINTAH KOTA SURABAYA

ILz.l. KeadaanEkonomi Jumlah total pendudukmiskin di Kota Surabayamenurut data tahun 2000 tercatatsebanyak475.2l4jiwa atau ll,4 Yodari total pendudukkeseluruhan yangberjumlah2.599.796jiwa. Tabel II.2. BanyaknyaPendudukKota surabaya yang Berada dibawah Garis Kemiskinan Tahun 2000 Ilaerah

ff",mf

*-*-] Fe'"q"duk t -l-s""s"t Mtrktil! Mtrkt"-l

=l6t-lf-*

er€-]f*ffi

24s4-*li--I ;-z.en--1f-ffiT

@[=Lssr*]r W[=+tzl-]fWffi:

Jumlah

15.r57

-tffiffi

Sumber: LaporanDinas SosialdanPemberdayaan Perempuan-S*abaya 2003 1I.2.2.KesejahteraanSosial Laporan Dinas Sosial dan PemberdayaanPerempuanSurabaya2003 menyebutkanbahwaberdasarkanpendataantahun 2000,sebagianbesarkeluarga yang tinggal di Surabayaberada dalam tingkat Pra-sejahterasejumlah 19.T62 keluarg4 SejahteraI, yaitu sejumlah 159.698keluarga.Disusul oleh Keluarga SejalrteraII 156.263keluarg4 Keluarga SejahteraIII

l4g.40g keluarga dan

KeluargasejahteraIII Plussebanyak71.942. Dari keseluruhanpendudukSurabaya36.202orang diantaranyaadalah penyandangmasalahkesejahteraansosial. sedangkan darr 36.202 masalahsosialtersebut,terdapat6.788 orangmenyandangmasalahterkait dengan prostitusisebagaimana dapatkita lihat padatabel berikut:

II. 3 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DAN INSTANSI PELAKSANA KEBIJAKAN PENANGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAH KOTA SURABAYA

TabelII.3. PenyandangMasalah KesejahteraansosiarKota surabava Tahun 2001 No

Jenis Penyandang Masalah

Jumlah

1 I

Anak terlantar adalahanakyangkarenasebab-sebab tertentu tidak terurus,tidak terpeliharaatauterlantar,sehinggatidak dapatterpenuhikebutuhanjasmani,rohani,dan sosiil-nyayarry mengakibatkanterganggunyaatauterlambatryapertumbuhan jasmani danperkembangan kepribadiannya Anak nakal adalahanakyang bertingkahlaku tidak patut atau berperilakumenyimpangdari norma-normamasyarakat sehinggamembahayakan diri sendiri,oranglain atau masyarakatsekelilingnyalmenggangguketertibanakantetapi secarahukum belumdapatdiberi sanksi Tuna susilaad{ah seseorang yangmencaripenghasilan dengancaramelakukanhubunganseksualdiluar p-"*itut",' Pengemisadalahorangyangtidak me-mpunyai penghasilan tetapdanhidup dari belaskasihanoranglain Gelandanganadalah.seseg3ng yangtidak mempunyaitempat tinggal danpekerjaan Korban penyalahgunaannarkotika adalahseseorang secara medispernahmenderitaketergantungan terhadapobatlobatan terlw anglzat aditif lainnya Anak, wanitar lansiakorban kekerasanadalahseseorang (anak,wanita ataulansia)yangmenjadikorbantindak kekerasanatauperlakuansarah/tidak semestinyaatau diperlakukansalahdalamlingkungankeruargaataulingkungan terdekatnva

z g43 orang

No

JenispenyandangMasalah

9gl orang

6 7gg orang 364 orang 705 orang 9g orang

23 orang

Jumlah

Penyandangcacatadalahseseorang yangsecaramedis 934 orang dinyatakanmempunyaikelainanfisikian u:ta *"ntui r** merintangilmenghambatdirinya untuk melakukankegiatan ataumelaksanakan fungsi sosialnyasecarawajar dan layak Penyandangcacatbekaspenyakit kronis adalahseseorang360 orang yangpernahmenderitapenyakitkronis dantelah dinyatakan sembuholeh dokterrumahsakit 1 0 Eks narapidana adatal seseorang yang telah selesaimenjalani 36g orang hukumanataupidana

II.4 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSITENTANGPtrLACURANDAN INSTANSIPELAI(SANAKEBIJAKAN PENAIIGANANPROSTITUSIDI WILAYAH PEMERINTAHKOTA SURABAYA

2 287 11 Lanjut usia terlantar adalahorangdewasayangtidak terurus orang atauterlantar,karenakeluarganyatidak mampuunfuk mengunrsnya(miskin) atautidak mempunyaisanakkeluarga sehinggatidak berdayaatautidak mampumemenuhikebutuhan hidupnya 12 Wanita rawan sosial-ekonomiadalahwanitakepalakeluarga 2256 orang ataupencarinafkahutamayangkurangm:rmpuataumiskin ll 072 13 Keluarga fakir miskin adalahorangataukeluargayangtidak pencaharian pencaharian atau memiliki mata mata orang memiliki dengantingkat penghasilansangatrendah,sehinggatidak mampumemenuhikebutuhanminimum 3 767 14 Keluarga berumah tak layak huni adalahkeluargayang rumahdan lingkungannyakumuh ftotor dantidak teratur) orang 15 Perintis kemerdekaandan Keluarganyaadalah:a. Seseorang warganegaraIndonesiayangtelah berjuangmengantarke pintu gerbangkemerdekaandan ditetapkansebagaiperintis kemerdekaan yang sahdanditetapkansebagaikeluarga b. Janda/duda perintiskemerdekaan Keluarga Pahlawannasionaladalahsuami,istri, anak 1 orang 16 pahlawan yang dan orang fua nasional kandung,anakangkat ditetapkansebagaikeluargapahlawannasional 50 orang 17 Keluarga bermasalahsosialpsikologisadalah: a. Keluargayanghubungandi dalamkeluarganyamaupun denganlingkungantidak serasi/rukun b. Sikapdantingkah lakunyatidak sesuaidengannolmanonnadalamkeluargamaupunlingkungan c. Suamiatauistri seringmeninggalkanrumahtangga tanpamemperhatikan/bertanggungjawab terhadap keluarganya 2l orang 18 Korban bencanaalam dan musibahlainnya adalah perorangan/keluargayangmenderitabaik fisik danmental maupunhartabendaataupekerjaansebagaiakibat bencana | 382 L9 Masyarakat tinggal di daerah rawan bencana orang 2A BaHtaterlantar adalahanakyang berusiadi bawah tahun, 360orang diutamakanyangterlantaratauyang diperkirakanakanterlantar yangberusiadibawah18tahunyang | 442 21 Anak jalanan adalahanak sebagianwaktunyaberadadi jalan orang Jumlah 36242 orang Sumber: Laporan Dinas Sosial dan Pemberday&ln PerempuanSurabaya2003

il.5 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIP$ TENTANGPELACURANITANINSTAI{SIPELAKSANAKEBIJAKAN PENA}IGANANPROSTITUSIDI WILAYAH PEMERINTAHKOTA SURABAYA

II.3. Gambaran tentang Pelacurandi Surabaya II.3.1. SejarahPerkembanganPelacurandi Surabaya Adanya pelacurandi surabayamemangtergolong sangatlama, yaitu sekitartahun 1884jauh sebelumbangsaIndonesiamerdeka.Komplekspelacuran ini muncul bersamaandenganpembuatankegiatanpembangunan jalan keretaapi yang menghubungkankota-kota di Jawa seperti Batavia - sekarang Jakafia-, Bogor, craqiur, Bandung, cilacap, Yogyakarta dan surabaya oleh pemerintah kolonial Hindia Belandayang berkuasawaktu itu. Tersedianyasaranatransportasi ini telah memunculkanberbagaimacamaktivitaspembangunan lain sepertisarana penginapan (hotel), pemukiman baru dan wilayah perdagangan.Disisi lain, terdapat tuntutan para pekerja tersebut dalam pemenuhankebutuhan seksual mereka. Hal inilah yang kemudian memunculkanpara perempuan,perempual penghiburyang diikufi dengantumbuhnyakompleks/lokalisasipelacuran. Terhitung pada tahun 1864, secara resmi tercatat bahwa Stsabaya memiliki 228 perempuanyang berprofesisebagaipelacurdibawahpengawasan18 mucikari atau pemilik rumah bordil. Kawasanpelacuranpertama di Surabaya adalah di dekat Stasiun Semut dan kawasan dekat pelabuhanseperti daerah Kremil, Tandes,dan Bangunsari.serta di daerahsepar{angkanal di Banyu Urip di manarumah-rumahbordil yang ada dikuasai oleh orang-orangCina dan para pelacur yang ditampilkan adalah wanita-wanitamuda Cina yang masih sangat

II.6 Skripsi


Rusi Ariyanti


I'ESKRIPSI TENTANGPELACURANI'AN INSTANSIPELAKSANAKEBIJAKAN PENATTGANAN PROSTITUSIDI WILAYAH PEMERINTAHKOTA ST]RABAYA

belia2. Sampai sekarangsebagianbesar kompleks pelacuran ini masih aktif meskipunpemnandari keretaapi sebagaijasa angkutanumum mulai mengalami penurunandan keberadaanhotel-hotel di sekitar stasiun kereta api juga telah berubah. Seiring dengan berjalannya waktu, kompleks-kompleks pelacuran tersebutmengalamidinamika.Bangunrejo- salatrsatulokalisasiyang terletak di daerahdekat Tanj,rng Perak - yang pada Tahun 1950-andisebut-sebutsebagai komplek pelacuranterbesardi Asia kini berubatrmeqiadi daerah pemukiman penduduk.Sedangkandaerah-daerahsekitamya seperti Bangunsari,Kremil dan Tandes telah berubah meqiadi kantung-kantungpelacuran untuk masyarakat berpenghasilanrendah. sementara kawasan 'elit pelacuran' yang dulunya di Bangunrejotelah berpindahke kawasanDolly danJarakyang kini dikenal sebagai kawasanpelacuranterbesarse-AsiaTenggara.3 Berdasarkan data Badan pusat statistik surabaya (Bps), jumlah perempuanyang berprofesisebagaipelacurdi Surabayamengalamifluktuasi dari talrun ke tahun. Dan padapendataanterakhir, yaitu tahun 20A2, jumlah pekerja seks pengalamipeningkatanyang sangattajarn menjadi 7.442 omng dibanding tahun sebelumnyasekitar 3616 orang atau meningkat lebih dari dua kali lipat jumlah padatahunsebelumnya.

2Hull, TerenceH.,

EndangSulistyaningsih& Gavin W. Jones,Pelamran di Indonesia: Sejarah dan Perkembangannya, 1997,Jakart4SinarHarapan,hal.g-9. " Hull, Terencedkk., Ibid,hal.T

il.7 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTAITG PELACT'RAN DAN INSTAI{SI PELAKSANA KEBIJAKAI\I PENAIYGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAII KOTA ST]RABAYA

Tabel II.4. Banyaknya LokalisasinMucikari dan Pekerja Seks Number of LoealizedProstittttion Comple,Pims and prostitutes

t990-2002 Lokalisasi/ LocalizedPrcsfitnlion

L*-uql*-JLt- te

r

f:-991:_l

t r?g|_-l f--teeq l t re%: Lu2!-JL-

rffi

4

Mucikari/ Pimps

Pekerja Seks Prost'rtfies

*-]mlf_+tr:

ffirrc: _l]':nF:i 13e4 l-

ffi-=ffi __ll

:ry

t sqq = [-*_l?q_:f t=?q-:["3i.q*-

4

---_l[-A*:]f-

ffi=ffi

3e361

Sumber: SurabayadalamAngka (Surabrya in Figures - 2002) Perlu dicatat bahwa data yang dikemukakantersebutmerupakandata resmi yang belum tentu mencerminkanrealitas sebenarnya.Mengingat masih banyak pekerja seks yang tidak mengikuti proses pendataankarena berbagai alasan.Jumlah yang dikemukakandi atas belum termasuk pekerja seks yang berada di night clubs, bar, diskotik, jalan-jalan dan mereka yang merangkap sebagaitukangpijat di pantipanti pijat.

II3.2. Kebijakan Pemerintahdalam MenanganiProstitusi Pelacurandenganberbagairagamnyamerupakanfenomenayang sudah mendunia.Hal ini terlihat dari seringnyamasalahini dibahasdalam pertemuan-

II.8 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DAII INSTAIISI PELAKSANA KEBIJAKAN PENAI{GANAN PROSTITUSI DI WILAYAS PEMERINTAH KOTA SI]RABAYA

pertemuaninternasionaldari tahun 1904 sampaisekarang.Pertemuan-pertemuan untuk melarangeksploitasipelacur tersebutmelahirkankesepakatan-kesepakatan dan perdaganganmanusiadenganberbagaibentuknya.Ini berbedadengansikap Amsterdam,salahsafu negarabagianBelandayang jusku menjadikanpelacuran sebagaiaktivitaslegal di negaralya. Satu konvensi intemasional terkait dengan masalah tersebut yang ditandatanganioleh pemerintah Indonesia adalah Konvensi mengenai segala Bentnk Diskriminasi TerhadapWanita (CorwentionOn The Eliminatian Of All Form Of Discrinination Against Wornen).Konvensitersebutditandatanganioleh pemerintahRepublik Indonesiapada tanggal 29 Juli 1980 pada saat diadakan Konverensi Sedunia DasawarsaPerserikatanBangsa-Bangsabagi Wanita di Copenhagen,Denmark dan diratifikasi

tahun 1984 dalam Undang-undang

Republik IndonesiaNomor 7. Dalam Konvensi intemasionalyang telah diratifikasi tersebutterdapat kesepakatanuntuk memberantassegala bentuk perdaganganperempuandan eksploitasipelacuran,yakni yang diatur padapasalenam,bahwa'Negara-negara peserta wajib membuat peraturan-peratwanyang tepaL termasuk pembuatan undang-undang,untuk memberantassegala bentuk perdaganganwanita dan eksploitasipelacurano'. Aktivitas pelacurandi Indonesiasebenarnyasudahdiatur dalamUndangundang No. I Tahun 1946 tentang PeraturanHukum Pidana untuk Seluruh Wilayalr Republik Indonesia,yaitu pasal 296 yang berisi laranganmemudahkan perbuatancabul oleh orang lain denganorang lain dan menjadikannyasebagai

II.9 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DAI\[ INSTAITSI PELAKSANA KEBIJAKAN PENAIYGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAHETA SURABAYA

pencarianataukebiasaan,serta pasar297 yang berisi lamnganmemperdagangkan wanitadan laki-laki yang belum cukupumur. sedangkan untuk surabaya, pemerintarr surabaya sejak tahun 1953 melalui PerdaKota Besar surabayaNomor gziDpRDS

Tahun 1953menyatakan

perintah penutupanrumah-rumahbordil di Surabaya. Kemudian denganperda Kotamadya Dati II

surabaya Nomor 7 Tahun lggg tentang Larangan

Menggunakan Bangunan/Tempat untuk perbuatan Asusila di Kotamadya SurabayaPemerintah Kota Surabayamenyatakanprostitusi sebagai aktivitas terlaranguntuk dilakukan di seluruh wilayah Pemerintahan Kota surabayaatas pertimbanganmoral dan norma sosial sebagaimana disebutkandalam Bab I tentangKetentuanUmum Pasal I dan Pasal4 dimana diseebutkanbahwapihakpihak yang terkait denganperbuatanasusilaadalah mucikari, wanita tuna susila danoranglain yangterlibat baik dalamhubungankomersial maupuntid'k. sebagai aturan pelaksanaandari perda No. 7 Tahun 1999 tersebut, walikota mengeluarkansurat KeputusanNomor 1gg.45l305 /402.01.04/2A00 tentang PelaksanaanPenertibandan PembinaanPelanggaran Asusila dan S'rat KeputusanNomor 50 Tahun 2002 tentangPenertibanpenggrrnaan Tempatt'rtuk PerbuatanAsusila SelamaBulan Ramadhandan Malam Hari Raya Idul Fitri di Kota Surabaya. Melalui surat KeputusanNomor rgg.45/305 /402.ar.04/2000,walikota surabaya membentuktim yang diberi tugas untuk melakukan penertibandan pembinaanterhadappihak-pihak yang terkait denganpelanggaran asusilaseperti mucikari danpekerjaseks.

II. t0 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPil TENTANG PELACT]RAN I'AN INSTAI\ISI PELAKSANA KEBIJAKAN PENA}IGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTA}I KOTA SURABAYA

SementarakehadiranSurat KeputusanWalikota Nomor 50 Tahun2002 justru menjadi kontroversi, sebab surat keputusan tersebut mewajibkan penutupan/penghentian penggunaantempat untuk melakukanperbuatanasusila hanya selamaBulan Ramadhandan Malam Hari Raya Idul Fitri saja. Ini berarti secaraimplisit memberipelegalanterhadapaktivitas prostitusi di Surabayadiluar bulan Ramadhan.

II.4.

Tugas,Fungsi dan Struktur Organisasidari Tim Penertibandan Pembinaan PelanggaranAsusila di Surabaya BerdasarkanSuratKeputusanWalikotaNo. I 88.45I 305I 402.01.0412000

tentangPelaksanaan Penertibandan PembinaanPelanggaranAsusil4 pemerintah Kota Surabayatelah membentukTim Penertibandan PembinaanPelanggaran Asusila dengantugas-tugassebagaiberikut

penelitiandan menetapkanbahwasuatubangunan/tempat l. Pendataan" yang digunakanuntuk perbuatanasusila. 2. Menyatakan suatu bangunan/tempattidak digunakan wrhrk melalokan perbuatanasusila. 3. Tegurandan atauperingatankepadapenghuni/pemilik/ yang bertanggung jawab atas bangunan/tempatunfuk menghentikanpengguftrtn bangunan perbuatanasusila. untuk melaksanakan 4. Penutupan/penyegelan terhadapbangunan/tempatyang digunakanuntuk melakukanperbuatanasusilasetelahdiberikantegurandan atauperingatan

II. ll Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTAIIG PELACURAN I'AN INSTANSI PELAKSANA KEBIJAKAI\I PENANGANAN PROSTITUSI DI WILAV,qrr PNrVrNNrXrd?OTA SURABAYA

secarawajar dan temyata masih tetap menggunakan bangunan/tempat dimaksuduntuk melakukanperbuatanasusila.

1. PembinaanbidangmentaVrokhani/keagamaan. 2. Pembinaanbidangolah ragadankesehatan. 3. Pembinaanbidangpendidikan/keterampilan/wirausaha. 4. Pembinaanbidangsosialdanbudaya.

STRUKT{]RTIM PENERTIBANI}AI[ PEMBINAAN PELAI{GGARANNORMA TGSUSILAAI\I DI KOTAMADYA SURABAYA Pembina Walikota Surabaya

Ketua

KepalaDinasPolisi pamongpraja Kota Surabaya

Sekretaris Ka Bag SosialSetda Kota Surabaya

Bendehara Kaur KeuanganpadaDinas polisi PamongPrajaKota Surabaya

Anggota: a. b. c. d.

KetuaMUI Kota Surabava KakandepAgama Danrem084 BhaskaraJava Kalau PolwiltabesSurabava 9. KakansospolKota Surabya f. {u Mawil HansipKota Surabaya g. Ka Dinas PerCamanan dan perrnakamanKota Surabya

1r. i. l. k. I.

l

KotaSurabya I" pii* Bangunan I K, BagHumasSetdaKotaSuralaya I 5u eug HukumSerdaKotaSurabaya I WaKa Dinaspolir; pamongpr4iakota SurabavaI ---"KasiPenyidikan danpenindakanpadaOinas I prajaKotaSurabaya PolisiPamong I

II. 12 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIP$ TENTANG PELACURAN DAII INSTANSI PELAKSANA KEBIJAKAN PENAIIGANAN PROSTITUSI DI WILAYAII PEMERINTA}I KOTA SURABAYA

Ir.4.l. Tugas, tr'ungsidan strutrtur organisasi Dinas polisi pamong praja Pemerintah Surabaya Berdasarkan Keputusan walikotamadya Kepara Daerah Tingkat II SurabayaNomor 5 Tahun2000 tentangPembentukan,Organisasidan Tata Kerja Dinas Polisi Pamong praja di Kotamadya Daerah Tingkat II surabaya" menjelaskanbahwa Dinas polisi pamong praja memiliki tugas, fungsi dan strukturorganisasisebagaiberikut : I

Dinaspolisi pamongpraja mempunyaitugas: Melaksanaan sebagian

kewenangan pemerintah

dalam

menyelenggarakan ketentramandanketertibanumum,menegakkan Peraturan Daerah serta melaksanakantugas pembantuanyang diberikan oleh pemerintahdan atau pemerintahpropinsi Daerah Tingkat I JawaTimur. u Untuk melaksanakan tugasnya Dinas polisi pamong praja mempunyaifirngsi : - Penyusunanperencanaandan program kerja serta penyusunan kebijaksanaan teknis daram mewujudkan ketenhaman dan ketertibanum'm sertamenegakkanperaturanDaerah; penyuluhandalamrangkamewujudkanketentoaman - Pelaksanaan danketertiban'mum danpenegakanperaturanDaerah; - Pelaksanaanoperasionaldi lapangandalam rangka pencegahan dan penindakan terhadap pelanggar ketertiban umuilr dan ketentramansertapelanggaranperaturanDaerah; penyidikan,pemeriksaan,pengusutandanpengajuan - Pelaksanaan ' tuntutan terhadappelanggarketertiban umum dan ketentraman

II. 13 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DAN INSTAI\ISI PELAKSANA KEBIJAKAN PENA}IGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAH?bTA SURABAYA

serta pelanggar perattnan Daerah ke Badan peradilan sesuai peraturanperundang-undangan yangberlaku; - Pelaksanaan pembinaan, pengawasan dan

pemeliharaan

ketentramandanketertibanumum di sel'ruh wilayah daerah; - Pengawasan peraturanDaeratgKeputusan terhadapperaksanaan walikotarnadya Kepala Daerah dan peraturan perundangundanganlainnyayang berlaku; - Pengelolaantata usahaDinas. u Bagan organisasi Dinas polisi pamong praja berdasarkan Lampiran Keputusan walikotamadya Kepara Daerarr Tingkat II surabayaNomor: 05 Tarrun2000,Tanggal: 02 Februari2000. BAGANORGANISASI DINAS POLISI PAMONG PRAJA KOTAMADYA SURABAYA KepalaSatpolPP Kodya Surabaya Wakil KepalaSapol pp Kodya Surabaya

PeletonI PeletonII PeletonIII PeletonIV

SubSeksi Dokumentasidan Penerangan

PeletonV

SubSeksi Penuntutandan Penindakan SubSeksi Administrasi Penyidikan

II. 14 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN I'AN INSTANSI PELAKSANA KEBIJAKAN PENAIYGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAII TO.T,I SURABAYA

u-4-2. Tugas, Fungsi dan struktur

organisasi Dinas sosiar dan

PemberdayaanperempuanKota Surabaya Berdasarkanperaturan Daerah Kota surabaya Nomor 3 Tahun 2001 tentang OrganisasiDinas Kota Surabay4 menjelaskanbahwa Dinas Sosiat dan Pemberdayaan Perempuanmemiliki tugas,fungsi dan stnrktur organisasi sebagai berikut: u

perempuanmempunyaitugas: Dinas sosial danpemberdayaan Melaksanakan kewenangan Daerah dibidang sosial dan pemberdayaan perempuanyang meliputi perencaruumpenyusunanprogram, penyuluhan, rehabilitasi sosial, penyelenggaraanbantuan sosial dan pemberdayaan perempuansertatugaspembantuanyang diberikanpemerintah.

t]

Unhrk menyelenggarakantugasny4 Dinas Sosial dan pemberdavaan Perempuanmempunyaifirngsi: l.

Perumusanperencaft*n kebiiakanpembinaan,pemberian bimbingan dan pedinan dibidang kesejahteraansosial dan pemberdayaan perempuansesuaidengankebijakanyangtelah ditetapkan oleh Kepala Daerah.

2'

Pelaksanaankebijakan dibidang usaha sosial, rehabilitasi sosial. banfuansosialdanpemberdayaan perempu4n.

3.

Pelaksanaanpengawas€uldan pengendaliandibidang usaha sosial, bantuansosial,organisasisosialdanpemberdayaan perempuan

4.

Pengelolaanketatausahaandinas

5.

Pelaksanaan tugas-tugaslain yangdiberikanoleh KepalaDaerah

il. 15 Skripsi


Rusi Ariyanti


DESKRIPSI TENTANG PELACURAN DAI\ INSTAI\SI PELAKSANA KEBIJAKA}I PENAI\IGANAN PROSTITUSI DI WILAYAH PEMERINTAI{ KOTA SURABAYA

n

Bagan OrganisasiDinas Sosial dan PemberdayaanPerempuanberdasarkan Lampiran PeraturanDaerah Kota SurabayaNomor 3 Tahun 2001 adalah sebagaiberikut:

n

H

H

Da

fiia

H X r ? l( 2 !E

Enl

>.2 z> , z n

2d az zq

f>xE

F> az F

z^ c n

7q

0 H

l!-t

> 0

Efr i: X

,z

l.

YE t-> zd

t-

Fg>

2

&P* '1

Zn

7t2

F f

h-

qAtn

sza

'

(t a o

*F H\

g>

IH

t- z

C );-r

SZ

H> Qu)

AF

xs

F9 zB

0

zn da

Drn

EgE rE= -tL - t!E!

r

7>

>z 22, F

i(,

ttrc e t0

n4

vz
D ,-r

>E ZA

E> 'az E!2

EA

t.

P

z z

!,;.i r,

d0

*E a"a EB

a a a

n7

a>

z n

222

z

=z (n

2dP

E'

Fn* HE x3

(n

>7 "fr BE . ^ > r0 frv2 Fr>

12e FK6 F3

0

14

av"

gzd zrl-

' rz -(A

^hl

>>2. z,z> r ngp

0

0

F t-

F z -t -l o

il. l6 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAII, ANALISA DAI\I INTERPRETASI DATA

BAB III PEI\TYAJIAII, ANALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

Dalam Bab III ini penulis akanmemberikanpapaxanmeliputi penyajian, analisissertainterpretasidata mengenailangkahdan kebijakanPemerintahKota Surabayadalammenanganimasalahprostitusi. Data yang merupakantemuandari lapanganakan karni sajikan beserta analisanya secara komprehensif dengan tetap memperhatikanvaliditas dan reliabilitas dari data tersebut. Kemudian, dalam melakukan analisis data-data tersebut penulis menggunakan teori-teori yang telatr dikemukakan dalam kerangkateori padabab sebelumnya. Adapun data yang disajikan merupakan hasil yang diperoleh dari lapanganbaik melalui dokumen atau arsip, tulisan dan atau liputan di mediq wawancara,observasipartisipan,serta dari ti4jauan pustakaterhadappenelitian serupayangpernahdilaksanakan.Sedangkanuntuk memperolehdatasecaralebih mendalamdan terperinci, peneliti menggali data langsungdari partisipan yang terlibat langsungdalarnkebijakanpenangarum prostitusi dan praktekprostitusi itu sendiri. Dalam rangka penggalian data tersebut, peneliti juga menghubungi pihak-pihak atau instansi-instansi seperti Kantor Sub Bagian Hukum dan Perundang-undangan PemerintahKota Surabayasebagaipihak yang membuat kebdakantertulis, Kantor Dinas Polisi PamongPrajaKota Surabayasebagaipihak

m. I Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIIYAJIAI\i, ANALISA DAI\ INTERPRETASI DATA

penertibanterhadap yang ditunjuk oleh walikota untuk memimpin pelaksananaan pelanggaranasusila, Kantor Dinas Sosial dan PemberdayaanPerempuanKota Surabayasebagaipihak yang melalrukanrehabilitasiterhadapPS, Kantor Hotline Surabayadan Samiha Abhaya Kelompok PerempuanPro Demokrasi selaku organisasi non pemerintah yang melalalkan pendampinganterhadap PS, PS besertamucikari sebagaikelompoksasarankebijakansertamasyarakatsekitamya. SElainitu penelitijuga melakukanCross-Checkdatayang diperolehbaik dari wawancara maupun data pendukung lainnya sebagai pembanding dan melalrukanmetodefiangulasi data sehinggadatayang diperolehmerupakandata awabkanvaliditasnya yang dapatdipertanggungi

nl.l. PenyajianData Berikut ini akan disajikan data yang memberikan garrbaran tentang bagaimanakebijakan pemerintahKota Surabayadalam menanganiprostitusi di kebijakan. Surabayadengandisertaiprosespembuatandanpelaksanaan Oleh karena masalah prostitusi ini tidak hanya ditangani oleh satu instansidari struktur pemerintahanKota Surabayamaka data-datayang disajikan yangdiperolehdari berbagaiinstansitadi. akanmeliputi data-datagabungan

UI.1.2. ProsesPerumusanKebijakan Dalam prosespenrmusankebijakandapatdilihat siapaataupihak mana yang bertindaksebagaiinisiator untuk dibuatrya suatuproduk kebijakantertulis,

IIT.2 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\-YAJIAN, AIIALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

siapa saja yang dilibatkan dalam perumusankebijakan serta hal-hal apa yang melatarbelakangidibuatnyakebijakantersebut. Dalam pembuatan kebijakan yang mengatur prostitusi, pemerintah berfungsi sebagaiinisiator sebagaimanadijelaskan oleh Bapak Hadi Siswanto Anwar, S.H. Msi yang mer{abat sebagaiKepala BagranHukum dan Perundang' undanganPemerintahKota Surabayabahwakebijakanpenutupanlokalisasipada bulanRamadhandiambil denganinisiatif dari PemerintahKota Surabayasebagai: r

Upayauntuk menghormatibulan Ramadhan

r

Aturan pelaksanadari PeraturanDaerahSurabayaNo. 7 Tahun 1999

.

Wujud dari keprihatinanterhadapmasalahprostitusi yang kian marak di Surabaya.Ia menilai Kepolisian sebagaipihak yang berwenangdalam penegakanhukum tidak seriusmenegakkanhukumodalamhal ini KUHP. KarenanyaPemerintahKota mengeluarkanSuratKeputusanNo 49 Tahun 2002 sebagaibukti kepeduliannyaterhadapmasalahprostitusi.

.

Dalam rangka menyikapi data dari Dinas KesehatanPemerintahKota Surabayatentang penyebaranHIV/AIDS di Surabayayaitu 8% Pekerja Seks Komersial

(PSK)

di

jalanan mengidap HIV

(Human

ImmunodeJici ency Virus).r

I Wawancar45 Mei 2004Pukul 12.00-13.00 WIB. Lihatjuga JawaPos,14Maret 2002ha1.31

III. 3 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAI\, AIYALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

tergambar Alasan lain dikeluarkannyaSK tersebutadatahsebagaimana dalammatriksIII.1:

AlasanPemerintah NAMA/ JABATAN

Matriks III.1. luarkanSK WalikotaNo. 50 Tahun2002 PERNYATAAN

SUMBER

Drs.Ito Sumardi,Memorandum, 'oBeberapahari yang lalu saya didatangi Kombes.Polisi 25 Septembersekelompok omng yang mengaku perwakilan agama tertentu. Mereka 2002ha1.t3 meminta dia untuk mendukungpenutupan lokalisasi dan tempat-tempat hiburan selama bulan Ramadhan. Dan mereka mengancamakan membakarlokalisasijika tetapberoperasi." 'Tika tidak ada penutupandari Pemerintah Memorandum, Gatut Sujito, dikhawatirkan ada penutupan paksa dari KetuaKomisiE 23 Oktober DPRD Surabaya 20021ta1.6 warga yang tidak setuju. Akibatnya akan terjadi benturanantarwargadi bawah." Walikota BambangD.H

Kompaso 15Oktober 2002hal.G

'?emerintah Kota Surabaya menegaskan akan menutuptempat hiburan di Surabaya selamabulan puasaunfuk meredamkonflik kepentinganyang timbul diantarabeberapa kelompok di Surabayayang dikhawatirkan dapatmenyulutpertikaian."

Memorandum, "Bambang DH menandaskan bahwa penutupan itu sebagaijalan terbaik agar 18 Oktober tidak terjadi bentrokan antar warga. 2002bzl. I Masalahny4dalamkasustersebutpihaknya juga menerima masukan dari unsur-unsur masarakatagar lokalisasi danjenis hiburan tertentuditutuD."

Pernyataan Banrbang D.H. bahwa dalam kasus tersebut pihak pemerintahkota menerimamasukandari unsur-unsurmasyarakatagar lokalisasi dan jenis hiburan tertentu ditutup mendapatbeberapatanggapansebagaimana terangkumdalammatriksberikut:

III.4 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\'YAJIAI\, ANALISA DAI\I INTERPRETASI I}ATA

Matriks [I.2. TanggapanterhadapPemyataanBambangD.H. bahwaPemerintahKota Menerima Masukandari Unsur-unsurMasyarakatAgar LokalisasidanJenisHiburan Tertentu Ditutup Nama/Jabatan

Pernyataan

St'mber

oolya,waktu itu diadakanrapat juga dihadiri Wawancara" 24Mei2002 oleh beberapa elemen masarakat...(penulis inas Sosial Pukul11.0&11.30 menanyakanelemenmasyarakatapa saja yang hadir dalam pertemuantersebut)-..Banyalq WIB ada dari kelompok agama..(penulis mengatakan bahwasanya PWNU sebagai onnas dengan iumlah massaterbesardi Surabayamenyatakan tidak dilibatkan atau dimintai pendapat sehubungande,nganSurat Keputusanmaupun Peraturan daeratr tersebut). NU iyq kalau salahwaktu itu Muslimat iusa hadir." *Iya" waktu ifu kan untuk menyikapi persoalan Wawancara" AIDS jug4 kami menerima masukan dari 5 Mei 2004 DinKes juga MLII dan banyak yang lain. Pukul12.00-13.00 (Penulis mengatakan bahwasanya adanya WIB gelombangprotesterhadapkeluanryaPeraturan Daerah dan Surat Keputusan tersebut juga dikarenakanmereka- pihak yang melakukan protes- merasatidak dilibatkan) Kalau ito rya dulu iy4 sayaakui dulu kami memangkurang koordinasi denganmasarakaty4 tapi itu kan dulu. Kalau sekarangkami selalu melibatkan masyarakatkok. Soalnyakalau tidak begitu kan nantibisaiadi masalah." Moh. Sahid, Rapatakbar, "Sampai saat ini PWNU menolak penutupan lokalisasi. Sebab, penutupan tersebut penuh Senin,16 iI PWNU rapatakbar September2002 dengantendensipolitik dan hanya main-main Bacajuga: saja. Seharusnya penutupan itu dilakukan WIVDupak Memorandum,17 secaratotal, tidak saja pada bulan Ramadhan. September2002 Hal ini tidak dilalokan karena pemerintah punya kepentingan ekonomi di dalamnya hal.7 seperti pajak...Kami mendukungusulan dari lokalisasi agar tidak ada lagi penutupan.Dan saya setuju lokalisasi diberi kesempatanbuka pada Ramadhandari pukul 21.00 hingga 02.00. Untuk itu kami memi agar masyarakat lokalisasi memberikan usulan kepada pemkot sehingga bi dipertimbangkansebelum menutup lokalisasi

m.5 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIIYAJIAFI, AIIALISA DAI\I INTERPRETASI DATA

Terkait dengansubstansiny4kebijakan tersebuttidak menyentuhakar permasalahan karenaterdapatketerkaitanantarakeberadaanprostitusi,kebutuhan manusia hidup

manusi4

baik

kebutuhan seksual, kebutuhan untuk

mempertahankanhidup maupun kebutuhanuntuk gaya hidup dengankeluguan yang meoyebabkanseseonmgmudah dirayu dan terjerat dalamjurang pelacuran dituturkanoleh FH, seorangaktivis NGO sebagaiberikut: sebagaimana 'oSelama ini Pemerintah Kota hanya melakukan penertiban dan pembinaantehadap pelacur tanpa ada upaya pencegalranagar tidak muncul pelacur-pelacurbaru. Berdasarkandata yang didapat melalui penelitian kami, 90 % pelacur mengatakanalasan mereka menjadi pelacur adalah karena faktor ekonomi dan tentang bagaimanaproses mereka menjadu pelacur, 75 % mengatakankarena ditipu. Mereka ditawari pekerjaanrumahtangga.Temyatamerekadijual ke mucikari."2 PenuturanFH ini dikuatkanoleh EM, yangjuga aktivis salahsatuNGO di Surabaya" "Upaya PemKot melakukanpenutupanlokalisasi tidak menyelesaikan masalahtapi justru menimbulkanmasalatrbaru. Ada banyak keluarga yang menggantungkanhidupnya dari lokalisasi mulai mucikari, PS, tukang becak dan buruh cuci pakaian. Kalau lokalisasi ditutup bagaimanamerekameneruskankelangsunganhidupnya?."3 III.1.3. InkonsistensiSK Walikota denganPerda yang telah disebutkanoleh penulis pada bagianterdahulu Sebagaimana bahwa pada tahun 1999 talu telah diundangkanPerda No.7 tentang Larangan Menggunakan Bangunan/Tempat untuk Perbuatan Asusila di Kotamadya Surabaya.

t Wawancara,Kamis 29 April 2004 Puktd2 I .00 - 23.00 WIB 3 Wawancar4Kamis 19 September 2002Pukul 19.30- 20.30WIB

III.6 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENYAJIAN, ANALISA DAI\ INTERPRETASI DATA

Dalam PeraturanDaerahtersebutpasal2 huruf (a) disebutkanbahwa: "Di Kotamadya Daerah Tingkat II Surabaya setiap orang dilarang menggunakanbangunan/tempatuntuk melalarkanperbuatanasusila." Perbuatanasusila dalam hal ini dapat kita identifikasi sebagaiperbuatanyang bertentangandengan noflna-nonna agama khususnyahubungan seksual unfuk memuaskan nafsu sahwat tanpa dinaungi payung perkawinan. Sedangkan diartikan sebagaibangunanpennanen,semi permanenmaupun bangunan/tempat tidak pemranenserta tempat lain baik terbuka maupuntertutup. Hal ini berarti berhubunganseksualuntuk memuaskannafsu satrwatselamatidak terikat dalam statusperkawinanadalahdilmanguntuk dilakukandi seluruhwilayah Surabaya. Masih dalam PeraturanDaerah tersebut, pada Bab I yaitu Ketentuan tertera dalam huruf f,g, dan h Umum pasal 1 terdapatpendefiniansebagaimana sebagaiberikut: "(0 Pemikatan untuk melakukan perbuatan asusila adalah segala perbuatanyang mengarahkepadaperbuatanasusilayang dilalcukan di tempat umum dengan maksud menyuruh/ mempengaruhi/ mengajak atau menganjurkan orang lain untuk melakukan perbuatan asusila dengan yang bersangkutanbaik yang secara langsungmaupunterselubung; (g) Wanita Tuna Susila adalah wanita yang melayani laki-laki yang bukan suaminya untuk memuaskan nafsu sahwatnya dengan memperolehimbalar/ pembayaran; (h) Mucikari adalah setiap orang yang mata pencahariannyabaik sambilan atau sepenuhny4 menyediakan dan atau mengelola tempatuntuk pral*ek wanita-wanitatuna susila". Dari sini jelas bahwa Peraturan Daerah tersebut memang ditujukan untuk mencegahpraktek-praktekprostitusidi Surabaya

TTI,7 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\IYAJIAI\, ANALISA DAI{ INTERPRETASI DATA

Sementara,sebagaiaturanpelaksanadari PeratutanDaerahtersebutpada tanggal 18 Oktober 2002 telatr diundangkanSuratKeputusanWalikota Surabaya Nomor 50 tentang Penertiban PenggunaanTempat untuk PerbuatanAsusila SelamaBulan Ramadhandan Malam Hari RayaIdul Fiti di Kota Surabay4yang manapasalI berbunyi: "Dengankeputusanini ditetapkanpenertibanpenggunaantempatuntuk perbuatanasusilaselamaBulan Ramadhandan Malam Hari Raya Idhul Fitri di Kota Surabaya, dengan ketentuan diwajibkan merurtup/ menghentikanpenggunaantempatuntuk melakukanperbuatanasusila." Dengandemikian,SuratKeputusanWalikota tersebutmewajibkanuntuk menutup/menghentikanpenggunaantempat untuk melakukanperbuatanasusila hanyaselamabulan Ramadhandan MatrarnHari RayaIdul Fifii, sedangkandiluar batasanwakfu tersebuttidak dilarang. Hal ini senadadengan pemyataanwalikota SurabayaBambang Dwi Hartono menanggapi tuntutan FKMLS (Forum Komunikasi Masyarakat Lokalisasi di Surabaya)meminta kelonggaranberupa dispensasioperasi pada komunitaslokalisasi: "Saya minta masyarakatlokalisasi bisa memahanriini demi kebaikan kita bersama.Dan lagi, penutupanini sudahberlangsungsejakbeberapa tahunyang lalu, mestinyabisa diantisipasi.Silahkandari 12bulan itu, l1 bulan dimaksimalkandan satubulan istirahat."a Adapun alasanFKMLS meminta kelonggaranadalahselamalokalisasi ditutup, khusus Doly masih dikenakanuang oiuranmalam' yang mulai bulan Oktober 2002 nuk menjadi Rp 15.000dari Rp 10.000sesuainpat tnrygal 27 a Memorandum-18 Oktober2002 hal. 1

TTI.8 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\TYAJIANI,AIIALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

September2002 yangdihadiri oleh CamatSawahan,Lurah PutatJaya,Ketua RW Kompleks Doly dan seluruhpengusahawisma di Doly. Dan bentuk kelonggaran berupadispensasioperasipadakomunitaslokalisasidenganaltematif : U Bukamulai pukul 21.00hingga02.00 I

Tidak menyalakanmusik hingar-bingar

I

Memasanglampuremang-remang

U Menggunakankordens

III.1.4. ImplementasiSK Walikota Surabaya Sebagaimanatelah penulis sebutkan sebelumnya bahwa aktivitas prostitusi apabila dilihat berdasarkanPeraturanDaerah Nomor 7 Tahun 1999 adalatr ilegal. Sedangkanjika kita mengacupada Surat Keputusan Walikota SurabayaNomor 50 Tahun 2002, kegiatan prostitusi adalah legal selama itu dilakukandiluar Bulan Ramadhandan Malam Hari RayaIdul Fitri. Terkait dengan Peraturan daerah dan Surat Keputusan tersebut, PemerintahKota Surabayatelah melakukanupayapenangananprostitusi melalui dua car4 yaitu penertibanyang drpimpin oleh Dinas Polisi PamongPraja dan Rehabilitasiyang dilakukanoleh Dinas SosialdanPP.

III.1.4.1.Penertiban PemerintahKota Surabayamelalui DinasPolisi PamongPrajayang telah ditunjuk sebagaipejabatyang berwenanguntuk melakukantindakan pendataan, teguran" penutupan sebagaimanadisebutkan dalam Surat Keputusan Nomor 5Kompas,3Oktober2002ba1.A

III.9 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\TYAJIAIY,ANALISA DAI\I INTERPRETASI DATA

tentang PelaksanaanPenertiban dan Pembinaan 188.4513051402.01.0412A00 Pelanggaran Asusila telah melakukan upaya-upaya penertiban. Hal ini diungkapkanoleh BapakDjamalur Rasyid,Wakil kepalabagianpenyidikanDinas Polisi PamongPraja: "sering mbak.Kami dari Dispol PP seringmelakukanpenertiban,seperti di Panglima Sudirman dan Embong Malang. Terus, kami juga telatt menertibkantempat-tempathiburanyang menyalahiatura4 sepertiyang baru kami lalilkan yaitu mencabutijin usahaHotel Meteor.Di situ yang adakaraoke.Lha di dalamruangkaraokeitu ternyataadakanamy4 ada kamar mandinya.Menurut aturannyakan ini nggak boleh. Karaokeitu seharusnyadindingnya dari kaca, yang bias tembus kalau dilihat dari lum. Lha kalau di Hotel Meteor itu tidak begitu, dinding ruang karaokenyaitu tembok.Lha orangmau ngapaindi dalamkan kita nggak tau, kan nggak kelihatan dari luar. Ini, dikhawatirkanini akan menjadi tempatprostitusi.Jadi,kami melakukanpenyegelan."6

Namun begitu, penertiban-penertibantersebut-kecuali pada Bulan Ramadhan-hanya menjangkauaktivitas dan tempat-tempatprostitusi di luar dikatakanoleh Bapak Hadi SiswantoAnwar dari Bagian lokalisasi sebagaimana Hukum danper-Undang-undangan: *...Untuk lokalisasi,kami tidak pernahmelakukanpenertiban."(penulis mengingatkanbahwa ada penertibanlokalisasi pada bulan Ramadhan) Iy4 kan hanyapadabulan Ramadhan.'o' Pernyataantersebut didukung oleh penyataanBapak Djamalur dari DispolPP: "Ya...kalau untuk lokalisasikan susalr"nanti kalau lokalisasiditertibkan kan nanti dikhawatirkanmerekaakanlari masukke kampung-kampung, membaurdenganpenduduk.Kalo itu terjadi kan kasihanmasyarakatnya, nantimerekajadi ikut rusak.o'" u Wawancara" WIB 11Mei 2004pukul 11.00-12.30 7 Wawancara, WIB 5 Mei 2004pukul 12.00-13.00 I Wawancara11Mei 2004Pukul 11.00-12.30 WIB

u. 10 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENYAJIAII, ANALISA DA}I INTERPRETASI DATA

Pernyataanbahwa lokalisasi tidak pemah ditertibkan diluar Ramadhan juga diperkuatoteh BapakEdi Hantoyodari Dinas Sosialdan PP, sertadidukung pula oleh pernyataanBapak A. Riyanto, Kepala Dinas Sosialdan Pemberdayaan Perempuanyang mempunyaikekhawatiranyang samadenganBapak Djamalur apabilalokalisasijuga ikut ditertibkandiluar bulan Ramadhan.e Berikut adalah matriks alasanPemerintahKota Surabayamenertibkan lokalisasihanyapadabulan R.amadhan: Matriks UI.3. AlasanPemerintahKota SurabayaMenertibkanLokalisasiHanyapada BulanRamadhan TanggalWawancara

Nama/Jabatan

Hadi Siswanto 5 Mei 2004 AnwaroS.H. Msi/ Puhrl 12.00-13.00 Ka Bag Hukum WIB dan per-Undang-

Pernvataan ooYa karenamenurut aturannyapada bulan Ramadhan kan harus tutup. Tapi kenyataannya mereka tetap praktek."

*Ya...kalau untuk lokalisasi kar susaho nanti kalau lokalisasi ditertibkan kan nanti dikftawatirkan merekaakan lari masukke kampungdengan kampung membaur Kalo itu terjadi kan nanti mereka kasihanmasyarakatnya" iadi ikut rusak." 14Mei2004 "Begini mbal! susahnya itu kalo Rrkul12.00-13.00 diluar Ramadhan juga ditertibkan, takutnya itu mereka akan masuk ke WIB perkampunganpendudulgbercampur denganmasyarakat.Kalau begitu kan nanti gimana"anak-anakmuda di situ nanti terpengaruh,jadi rusak semua. Yang saya khawatirkan itu generasi

Bapak Djamalur 11Mei 2004 Rasyid, Wakil Pukul11.00-12.30 bagian WIB kepala penyidikan Dinas Polisi Panong Praja

Riyanto, A. Dinas Kepala dan Sosial Pemberdayaan Perempuan

nWawancara,14Mei 2004pukul 12.00-13.00 WIB

m . ll Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAII, AIIALISA DAN INTERPRETASI DATA

Sedangkanmenanggapipertanyaanapakahgigolo juga ikut ditertibkan, BapakEdi Hantoyomenfawab: *Tidak...(kemudian penulis menanyakanalasannya)...Karenatidak diperintahkan."lo Pada waktu dan tempat yang berlainanopenulis juga menanyakan pertanyaanyang samakepadaBapakDjamaluryangkemudiandijawab: "Lho, kalau untuk gtgolo kan tidak ada aturannya...(penuliskemudian menjelaskan batrwa Perda No.7 tentang Larangan Menggunakan Bangunan/Tempat untuk PerbuatanAsusila di Kotamadya Surabaya pwal 2 huruf (a) dan huruf (b) melarang perbuatan asusila serta pemikatan di seluruh wilayah Surabayaterlepas dari apakah itu PS perempuanmaupunPS laki-laki atau gigolo)...Kalaugigolo itu susah dibuktikan. Lha dalam menegakkan hukum, kita kan harus tetap berpegangpa&aazaspradugatak bersalatr.Jadi, kalau nggak ada bukti ya kita nggak bisa berbuat apa-apa.Soalnyamerekamelakukannyaitu tidak di situ tetapi di tempatlain mungkin di hotel. Lha itu, buktinya ap4 gitu tho...ftemudian penulis menanyakanmengapa ada pembedaan padahal PS jalanan perempuanjuga melakukan aktivitas seksual di tempat lain dan bukan di jalan yang artinya bukti merekamelakukan aktivitasprostitusijuga tidak ada)...Soalnyagini, kalau laki-laki keluar atau nongkrongdimana gitu jam sebelas,jam dua belas,jam satu atau bahkanjam tiga pagi itu kan wajar ya, tapi kalau perempuankan tidak *dar"tt Dari pemyataantersebut sangatterlihat sekali bagaimanaPemerintahKota ju ga sebenarnyasangat kurang berani dalam mengungkapkegiatan prostitusi oleh pelacur laki-laki atau gigolo. Sehinggaketika membicarakanmasalahpelacuran, paka pelacur perempuanyang selalu selalu menjadi objek. Dari sini kita bisa memberikan penilaian bahwa sebenarnya ada tindakan tebang pilih dan inkonsistensidalammenanganimasalahprostitusi. towawancara,24Mei20M Pukul 10.30-11.00 WIB tl Wawancara, Tangga11 Mei 2004Pukul I 1.00- 12.30WIB

III.12 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIA}I, AIIALISA DAI\I INTERPRETASI DATA

Tabel IIL1. PEIYERTIBAN PSK BULAN APRIL 2OO4

ryfT*"q{l Rabu 22.00 s/d selesai

2l

I _ _l:"T:ii'_ *J Em-lmr"{

Sasaran

Jl. PanglimaSudirman Jl. Diponegoro Jl. EmbongMalang Jl. DarmoKali

DIS POL PP DKK DINSOS PENYIDIKAN BAKESBANG BAPERTUKDA DOKUMENTASI INFOKOM

20 Orang *Bentuk penindakan 5 Orang 2 Ormg 10Orang l0 Orang 4 Orang I Orang 2 Anng

Sumber:DinasPolisi PamongPraja

Tabel III.2. PEI\TERTIBAITPSK BULA}T MEI 2OO4

: Peo'q-]Flf'qql

|ltll ]rersq4l@t Jl. PanglimaSudirman Jl- Diponegoro Jl. EmbongMalang Jl. DarrnoKali

Rabu 22.00 sld selesai

Keterangan

POLWILTABES 10 Orang DIS POL PP 30 Orang DKK 5 Orang 4 Orang DINSOS 10 Orang PENYIDIKAN l0 Orang BAKESBANG DOKUMENTASI l Orang INFOKOM

Sumber:Dinas

11I.1.4.2.Rehabilitasi Selain Dinas Polisi PamongPraja instansi PemerintahKota Surabaya yang diberi wewenangoleh Walikota untuk menanganimasalahprostitusi adalah Perempuan.Wewenangtersebutdiberikan oleh Dinas Sosial dan Pemberdayaan Walikota Surabay4 BarnbangDwi Hartono melalui Surat KeputusanNomor tentang PelaksanaanPenerfiban dan Pembinaan 188.4513051402.A1.04/2000 Asusila. Pelanggaran

III. 13 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\-YAJIAI\, A}IALISA DAN INTERPRETASI DATA

BerbedadenganDinas Polisi PamongPraja yang bertugasmelalnrkan pendataan,teguran, penutupan, Dinas sosial dan pemberdayaanperempuan bertugasuntuk melakukanpembinaanterhadapmucikari, pekerja seks maupun orang lain yang terlibat baik datam hubunganusaha/komersial maupun tidak sebagaimanadimaksud dalam Pasal 4 ayat (1) PeraturanDaerah Kotamadya DaerahTingkat II SurabayaNomor 7 Tahun 1999. pembinaanyang dimaksud meliputi pembinaanbidangmental/rokhanil keagamaan,olah ragadankesehatan, pendidikarl keterampilan/wirausaha,danbidangsosialdanbudaya. Adapun pembinaanyang selamaini dilakukan oleh Dinas Sosial dan Pemberdayaan Perempuankota Surabayameliputi tiga bidang,yaitu: 1.

Pembinaan bidang mentaV Rohanil keagamaanmelalui ceramah dan pengarahankepada PS yang bahwasanyaap

yang mereka lakukan

(pelacuran)melanggarajaran agama.Pembinaanini diberikan kepadapara PS yang terjaring dalam setiapoperasidan menjadi bagrandari keseluruhan prosespenertibansebelummerekadiprosesoleh pengadilan.Adapun alasan mengapapembinaanini dilakukanadalahadanyaasumsibahwaparapekerja sekstidak tatru bahwaapa yang merekalakrlkan melanggarketentuanyang diajarkanoleh agamadan norma-nonnayang adapadamasarakat.l2 Hal ini berbedadenganapayaugdikatakanoleh NRT, salahseorangpekerjaseksdi lokalisasi Bangunsariketika penulis menanyakanapakahdia sadarbatrwa prostitusiitu dilarang agamadannormasosial,

t'Wawancar4 14

Mei 2004Rrkul 12.00- 13.00WIB

III. 14 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIVYAJIAI\, ANALISA DA}t INTERPRETASI DATA

"Tahu mbah wong alat dulu pinter nek ngaii. Aht wis katamping piro yo...papat hrwih, tapi saiki gak raz...(penulis bertanya yo mbakyo...wongaht iki wis rusah sing tak "mengapa?")...Yo...piye lakoni iki dilarang agama.Rasanegak pantes ae lek awake dheweiki ngaji terus sholat. (Tahu mbak, saya dulu pinter mengaji. Aku sudah khatam berapa kali ya... lebih dari empat kali, tapi sekarangtidak ya...aku ini sudahrusak,yangaku lalrukan.ini pernah...Ya...bagaimana dilarangagama.nasanyatiaak pantaskalo sayamengajidan sholat)."I3 Hal yang samajuga terlihat dari ucapanPN, PS yang sering beroperasidi daerahGubeng,ketika berceritatentangawal dia masukBangunsari.Saatitu dia bekerjadi Bar Dewaruci. *Aku dulu waktu pertamakali masuksini itu dingin mbak, kalo ketemu orang itu...biarpun kenal, aku gak pernahnyapa.Aku dulu itu kalo ketemumbak NRT, aku gak mau nyapa.Aku kan mikir gtni ya, aku ini orang kayak gini, mana mau dia aku sapa.Aku gak tau kalo ternyata MbakNRT itu juga PSkayakaku.o""

2.

Olah raga dan kesehatan berupa senam pagl satu minggu sekali, pemeriksaankesehatandan pengobatangratis sertasosialisasikondomyang bekerjasamadenganDinas Kesehatan. dalampelaksanaannya Pemeriksaankesehatandan pengobatangratis bertujuan untuk prevalensi penyakit dan dilaksanakan rutin satu tahun sekali bersamaandengan pendataan.Namun sejak pemeriksaanterakhir tahun 2002 sampaisekarang belum pernah ada pemeriksaankesehatanlagi. Dan dalam pelaksanaan terhadap Undangpemeriksaantersebut terdapat pelangaran-pelanggaran undangseperti pemeriksaandarah pada tahun 2002 yang dilakukan tanpa

t' Wawancar42001Pukul 14.00- 15.00WIB tnWawancara, Sabtu22 Mei 2004Pukul I1.30 - 12.00WIB

m. 15 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIIYAJIA}I, ANALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

dituturkan oleh ST, seorang proseskonselling terlebih dahulu sebagaimana PS di lokalisasiBangunsarisebagaiberikut, "Alat wingi mari melokperikso nang nggoneBalai RW, sing ngadakno menanyakanbagian mana yang diperiksa)...Mboh, Depsos...(ytenulis cumadijupuk dmahe, ifu kanggoopo mbak?(Tidak tahu"cumadiambil darahnya).. .(penulis menanyakanapakahtidak diberi tahu sebelumnya yang diperiksa apanya dan tujuannya untuk apa)...Gak'1, curna diomongi kon melok pemeriksaan gratis ben gak kenek penyaffit...(kemudianpenulis menerangkanbahwa darah tersebutakan diperiksadi laboratoriumdan pemeriksaanmodel begini biasanyaunhrk melihat apakahseseorangterinfeksi HIV atautidak).. .Oala mbah wingt iht takpikir donor darah. (Aku kemmin mengikuti pemeriksaandi Balai RW, yang mengadakanDepsos...Mbohohanya diambil darahny4 itu buat apa mbak?...Tidak,hanyadisunrhikut pemeriksaangratis-supaya tidak terkenapenyakit...O,sayapikir kemarinitu donordarah)."" Hal lain yang juga merupakanpelanggaranhak pasien dan bertentangan dengantujuan dilakukannyaprosesmedisjuga diungkapkanoleh STN, "fyo, rnelok sih slree...ning...oposih nek ngarani, slveening apa training...Depsosseh sing ngadalvto,pemeriksaangratis yo, ilat tahun yang lalu, tahun yo...mungkin2002. (Iya, ikut sih, skree...ning..-apa istilahnya, skreening apa training...Depsosyang menyelenggarakan, pemeriksaangratis yq itu tahun lalu, tahun ya...mlngkin 2002) Itu kebawahitu masih diadakansetiaptahun sekali diadakanpemeriksaan gratis, cuma ndatarumahnyadi mana"identitasnyamana,terus.giliran ya sudah dikasihkan sana dikasihkan sana...anulembarannyaitu lho dikasihkan sana dikasihkan sana gitu thok. Cuma tanda tangan-tanda tangan habis itu periksa...(penulis menanyakan yagg diperiksa mbah atek dileboni alat, wedi aku nQa$ mari -ngono apanya)...Bawuke loro bawukht.(Vaglnarrya,dimasuki alat, aku takut mbak, setelahitu vaginaku sakit)....(penulismenanyakanapakahsebelumdiperiksatidak diSeri tahu prosedur pemeriksaannya)...Gakatek iht mbak...(penulis menanyakanapakahia pernahdiberi tahu hasil pemeriksaan)Gak tau,yo cuma nek loro terus disuntilcrpgonowae. (Tidak, tidak pemah.Cumq kalausakitdisuntik,itu saja)"'"

tt Wawancar423 September2002 hkul22.00 - 23.00WIB tuWawancara, 21 Mei 2004Pukul 19.30- 20.30WIB

III. 16 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEFIYAJIA}I, ANALISA DAI\I INTERPRETASI DATA

Sedangkansosialisasikondom disertai denganpembagiankondom gratis kepada para PS dimaksudkanuntuk mencegahpenyebaranHIV/AIDS, dilakukansecarainsidental. adapunpelaksanaannya 3.

Bidangketerampilan/kewira usalraanberupa: *

Kursusmenjahit

*

Kursuskecantikan

Untuk pembinaanini setiap PS yang berminat diminta mendaftarkandiri untuk menjadi pesertakursus dan setiap program selesai,k*tususkursus menjahit, masing-masingpesertamendapatkanmesin jahit untuk modal usaha.Namun kualitas mesinjatrit tersebutterlalu rendahuntuk dijadikan dituturkanoleh NRT berikut, modalusahapenjaitansebagaimana *Mesinjahit opo lha wong dipancal sepisanpindo wae wis rusak Hasil durung malah metu ongkosgawe ndandalmo.(Mesin jahit apadipakai satu-duakali saja rusak. Hasil belum didapat,malatr keluar biaya buat perbaikan)"17 Hal senada juga dilontarkan oleh JL seorang aktivis NGO yang mendampingiPS di Bangunsaridan TambakAsri yang menilai pemerintah kurangseriusdalammelakukanpembinaanterhadappekerjaseks, "Mesin jahit, mesinjahit apa,barangkayak gitu kok dikasihkanomng. Katanya untuk dipakai buat modal usalra, tapi belum apa-ap4 hasil belum didapat, mesin sudah rusak. Terus kalo begini mereka mau memperbaikipakeap4 buat makansajasusah.Kalau merekaseriusmau kasih buat usahaya kasihlahyang sedikit lebih bagus.Kalau sepertiini kan akhimya kita yang repot,tuh lihat, padamangkraksemuadi sini. Ini ada 14 mesin belum yang di TambakAsri"to (Padawaktu wa\Mancara" jahit yang semuanyadalamkeadaanrusakdi poskoNGO tersebut).

t7wawancar4sabtvzzMei2004hkul 14.00- 14.30wIB t8Vy'awancar4 Puhl 19.00-20.30WIB 24 September2002

III. 17 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAII, ANALISA DAI\ INTERPRETASI DATA

Tabel III.3. PROGRAM PEMBERDAYAAI\T PSK I}I IOKALISASI KLAKAHREJO Kerjasama: YAYASAI\ BAMBUNUSANTARA denganDINSOS dan PP KOTA SURABAYA PELATIHAN

PENJAHITAN TAHUN 2OO4

III. 18 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEITYAJIAFT,ANALISA DAI\ INTERPRETASI DATA

SKEMA REHABILITASI SOSIAL PS

Pendekatan Awal Orientasi& Konsultasi Identifikasi Motivasi

Bimbingan Sosial& Keterampilan

Penerimaan Registasi Penyandang Masalalr

BimbinganFisik & Mental Bimbingan Sosial

& Penelaahan Pengungkapan Masalah

Bimbingan Seleksi

Penempatan Penyandang Masalahpada Program

Resosialisasi Bimbingan kesiapan& Peran Masyarakat Bimbingan SosialHidup Bermasyarakat Bimbingan UsahaKerja Produkrif

Keterarnpilan Kerja/ Usaha

Pembinaan Bimbingan Peningkatan Kehidupan Bermasyarakat Bantuan Pengembangan Usaha Bimbingan Pemantapan Kerja

& Penempatan Penyaluran

Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\IYAJIAI\, ANALISA DAIY INTERPRETASI DATA

Selain melakukan pembinaan,Dinas sosial dan PP juga melakukan pendataanterhadappara pelaku prostitusi di lokalisasi baik mucikari maupun pekerja seks.Pendataanterhadappelaku prostitusi ini dilatrukantiap tahun, dan bersamaandenganitu mereka dimintai iuran denganperincian, untuk mucikari sebesarRp. 50.000,00sedangkanPS sebanyakRp. 30.000,00 sebagaimana dikatakanoleh AR, seorangmucikari di lokalisasiBangunsari, ooluran...cuman yangdari RT seribu.Terusya kalo setahunsekali,itu thaterusanak-anakRp. 30.000."re kalo ibunyanp. SO.OOO, Hal ini juga dibenarkanoleh ST, seorangpekerja seksdi jalan Salatiga komplekslokalisasiBangunsari, "Ya...kalo pas didataitu mbayar,ibu Rp. 50.000,lha teruskalo untuk PS Rp 30.000. Naik, dulu dua puluh lima. Terus iuran yang dari RT seribuuntuk keamanan,itu tiap malam."'" Penyimpanganlain yang terjadi padasaatpendataanadalahpenggelapan PS dibawah umur. BerdasarkanUU No. I Tahun 2000, pelacuranadalahsalah satu bentuk pekerjaan terburuk bagi anak yang harus dihapuskan.Namun kenyatannyamucikari yang kedapatanmempeke{akanPS di bawa}rumur tidak mendapatkantidakan apapun dan dalam proses pendataanPS tersebut tidak dituttrkan oleh SN, dimasukkandalam data dan tetap ditarik iuran sebagaimana seorangPS Bangunsariyang ketika pendataanterakhir tahrur2002 masihberumur 14tahun, "Waktu itu sing ndata ngomong,Ei buh anake iku kecilikcn, gak iso masuk data. Terus ibu ngomong, Lha yak opo?. Yo wis, gak usah tt Wawancara,SabtvzzMei 2@4 Pukul 12.30- 13.00WIB 20Wawancar4Jum'at Februari2004 Pukul 19.30- 20.30WIB

ilr.20 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENYAJIAI\I, AN[ALISA DAI\I INTERPRETASI DATA

dilebokkewae. Yo wts gak popo pak. Taptiek mbayar?. Iyo, mbayar. (Waktu itu yang mendatabilang, Ei buk, anaknyaitu terlalu muda"tidak bisa masuk data. Terus ibu tanya, Terus bagaimana?.Ya sudal:,tidak usahdimasulftansaja.Ya sudah,tidak apa-ap4Tapi masihmembayar?. puluh, ibuke menanyakanberapa?)...Telung Iya, membayar)...(penulis seket.(Terus habis ndata merekamain ke sini. Dia pake dinas,bertiga itu bajunyasarna.Merekahanyanegur,"Eee,permisi buk". Lha ibu juga kaget kan, habis ndata kok ke sini, ngapain, 4P?aku punya salah?, bingung semua.Terus ngomong-ngomongsebentarhabis itu pulang. Tiga hari kemudianmerekadateng.Datangbalik nggakpakedinas,pake biasa.Terusngomongmau masuk.Waktuitu, gelemnggak-gelemnggak terus mucikarinya kan lek e orang-or€mgitu kan sungkan.Terus saya diujuk-ujuk disuruh mau. Saya minta efttm puluh kalo dibawah 60 nggak mau._Setelah itu saya mar'r" ya udatr, masuk. Terus jadi langganan."2l Sedangkanuntuk iuran selamaBulan Ramadhan,Ptr& pemilik wisma di tokalisasiBangunsariditarik iuran sesuaidengankemampuanmasing-masingoleh dikatakanAR sebagaiberikut, kepolisiansebagaimana "Dulu sebelumnyasetiap bulan Romadlon kan iku yo dimintai sak iHasnyamasing-masing.Ada yang 30, ada yang 25. Setahunsekali itu datangsendiriyang punyausalrake kepolisiarr."" Berbeda dengan Bangunsari, pffa pemilik wisma di lokalisasi Dolly dikenakan iuran tiap malam yang biasa disebut dengan 'iuran malam'. Iuran malam tersebutsebesarRp. 15.000,00per wisma dan jumlah tersebuttetap meskipunpada bulan Ramadhansesuairapat tanggal 27 September2002 yang dihadiri oleh Camat SawaharqLurah Putat Jaya,Ketua RW Kompleks Doly dan seluruhpengusahawismadi Doly.23

2rWawancara, Sabtu22 Mei 2004Pukul 13.15- 14.30WIB 22Wawancara" Sabtu22 Mei 2004Pukul 12.30- 13.00WIB a Kompas,Tanggal 3 Oktober2002hal. A

ITT.2I Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\IYAJIAhI, AhIALISA DAN INTERPRETASI DATA

III.2. Analisis Data Dengan dilandaskan pada data-data yang sudah dikemukakan pada bagianterdahulumakapadabagianini akan dilakukananalisaterhadapdata-dat^ penelitian yang sudahdisajikan.Hal ini ditujukan untuk menjawabpermasalalran yang dirumuskanyaitu untuk mengetahuibagaimanakebijakanPernerintahKota Surabayadalam menangani masalah prostitusi di Surabayaserta bagaimana dampak kebijakan tersebut terhadappihak-pihak yang melakukan aktivitas di seputarprostitusidi Surabaya. masalahprostitusi tidak hanyadilakukan oleh satu institusi Penanganan atau bagian yang ada dalam Pemerintah Kota Surabay4 tetapi meliba&an beberapainstitusi PemerintahKota Surabaya.Oleh karenaitu, makaanalisadalam penelitian ini dilalrukan secaramenyeluruhpada semuaorganisasidengantetap pemikiranpadakerangkateori yang ada. mendasarkan

UI.2.1. InkonsistensiSK lValikota denganPerda Sebagaimanatelah penulis uraikan dalam Bab I, bahwa dalam sistem nonna hukum Negara Republik Indonesiq nonna-nonnahukum yang berlaku beradadalam suatu sistem yang berlapis-lapisdan berjenjang-jenjangsekaligus berkelompok-kelompok,dimanasuatunonna itu berlaku,bersumber,danberdasar pada norma yang lebih tinggi, dan norma yang lebih tingg berlaku, bersumber, dan berdasarpadanonna yang lebih tinggt lagi, demikianseterusnyasampaipada suatunormaDasarNegmaRepublikIndonesiayaitu Pancasila.

rrr.22 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAII, ANALISA DA}[ INTERPRETASI DATA

Demikianhalnyadenganhormahukum yang mengaturprostinrsi.Norma hukum terendahyakni SK Walikota No. 50 Tatrun 2002 juga hanrs bersumber, dan berdasarpadanonna yang lebih tinggi dalamhat ini adalahPeraturanDaerah No. 7 Tahun 1999.Dan PeraturanDaerahtersebutharusbersumber,dan berdasar padanormayang lebih tinggr lagi, demikian seterusnyasarnpaipadasuatunonna DasarNegaraRepublik Indnesiayaitu Pancasila. telah penulis sebutkanpula dalam Bab II, batrwa Namurusebagaimana keberadaanPeraturanDaerah Nomor 7 Tahun 1999 adalah untuk melarang alcivitas prostitusidi seluruhwilayah KotamadyaSurabaya.Meskipunjika dilihat dari bahasahukum yang digrnakan, Perdatersebuttidak jelas-jelasmengatakan batrwa prostitusi itu dilarang, melainkan melarang setiap orang menggunakan bangunan/tempat untuk melakukanperbuatanasusila dan melarangperbuatan pemikatan unhrk perbuatanasusila. Ini berarti seluruh perbuatanasusila dan pemikatan adalah dilarang terlepas dari apakah pelakunya pekerja seks atau bukan. Jika kita telaah lebih jauh definisi dari perbuatanasusiladalam Perda temebut,maka gambaranyang utuh terhadapperbuatanasusilaitu sendiri tidak ada dikarenakanpenggunaanbahasa yang tidak sederhanadan diperhalus.2a

'u Li}64' Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan:Dasar-dasw dqn Kanisius1998,cetakanke-l l, hal. 187. Pembentukannya,Yoryakart4 perundang-undangandan penuangan wawasan dan peraturan dalam Pe.nggunaanbahasa gagasannyake dalam kata-l
TII.23 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\TYAJIAI\I,ANALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

Perbuatanasusila didefinisikan sebagai perbuatan yang bertentangandengan noflna-nonna kesusilaan,moral dan norma-nonnaagamakhususnyaperbuatan seperti suami istri tetapi tidak terikat dalam statusperkawinan.Sementaraapa hubungansepertisuamiistri itu sendirimasihbelumjelas. Akan tetapi, jika kita melihat pada definisi selanjufrryapada Bab I pasal1 PeraturanDaerahtersebutyaitu padahuruf f,g, danh yangberbunyi : *(0 Pemikatan untuk melakukan perbuatan asusila adalah segala perbuatanyang mengarahkepadaperbuatanasusilayang dilakukan di tempat umum dengan maksud menyuruh/ mempengaruhil mengajak atau menganjurkan oftmg lain untuk melakukan perbuatan asusila dengan yang bersangkutanbaik yang secara langsungmaupunterselubung; (g) Wanita Tuna Susila adalahwanita yang melayani laki-laki yang bukan suaminya untuk memuaskan nafsu sahwatnya dengan memperolehimbalan/pembayaran; (h) Mucikari adalah setiap orang yang mata pencahariannyabaik sambilan atau sepenuhny4 menyediakan dan atau mengelola tempatuntuk praktekwanita-wanitatuna susild'. Dari sini jelas bahwa Peraturan Daerah tersebut memang ditujukan untuk mencegahpraktek-praktekprostitusidi Surabaya. Kemudian sebagai aturan pelaksana dad Perda tersebut walikota mengeluarkanSK Nomor 50 tentang Penertiban PenggunaanTempat untuk PerbuatanAsusila SelamaBulan Ramadhandan Malarn Hari Raya Idul Fitri di Kota Surabaya,yangmanapasalI berbunyi : "Dengankeputusanini ditetapkanpenertibanpengguntumtempatuntuk perbuatanasusilaselamaBulan Ramadhandan Malam Hari Raya Idhul Fitri di Kota Surabayq dengan ketentuan diwajibkan menutup/ menghentikanpenggunaantempatuntuk melakukanperbuatanasusila."

d) Hendalmyatidak halus sehinggamemerlukanketajamanpikiran pembacany4karena sajq hendaknyatidak tingkat pemahamanyang sedang-ssdnng ratryatbanyak yangadapadatata-rxz pikiran manusia. sederhana logika melainkan untuk latihan untuk Dst.

ur.24 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI{YAJIAI\, ANALISA DAN INTERPRETASI DATA

Berdasarkan SK tersebut jelas bahwa keharusan unhrk menghentikanpenggunaantempat untuk melakukan perbuatan asusila hanya berlaku selamaBulan Ramadhandan Malarn Hari Raya Idhul Fitri. Sedangkan diluar batas waktu di atas diperbolehkan.Hal ini jelas bertentangandengan PeraturanDaerahNo. 7 Tatrun 1999 yang mempunyaikedudukanlebih tinggi di Indonesia.Namun adanyainkonsistensi dalamtata urutanperundang-undangan tersebutdisangkaloleh Hadi SiswantoAnwar: "Tidak, PemerintahKota tidak pernatrmelegalkanprostitusi. Atran itu kan ticiak bisa dilihat hanya sebaeiansaia'tetapi'harusdilihat secara Perda-nyaiusa harus keseluruhan.Jadi iansandilihat SK-nya s6iatapi dilihat. Sebab tata[ dilihat SK-nya Jaia -sepertinvd peirerintah pddahal^tidak. Diluar bulan melegalkan prostitusi diluar Ramadh:-an, Ramd'dhan.Perda-nva tetap berlaku. Dalam Perda itu kan berlaku keseluruhan.Cuma waktu itu dalam laraneandntuk proftitusi s^ecara rangklr menyambutbulan Ramadhan.Jadi PemKot juga bertanggungjawib untuk-menciptakanhqndisi supayaumat Islam biJa melakslf,at
TII.25 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\TYAJIAN,ANALISA DA}I INTERPRETASI DATA

Selain itu, toleransi terhadap aktivitas prostitusi di lokalisasi diluar Bulan Ramadhan dan malam Hari Raya Idul Fiti juga tercermin dalam pelaksanaanupaya penertiban lokalisasi yang hanya dilakukan pada bulan dikatakanBapakHadi SiswantoAnwar, Ramadhansebagaimana "Untuk lokalisasi, karni tidak pernah melakukan penertiban.(penulis mengingatkan bahwa pada Bulan Rarnadhan lokalisasi juga turut ditertibkan)Iya, hanyapadabulan Ramadhan"27 . Dan oleh BapakDjamalur: "Ya...kalau untuk lokalisasikan susah,nanti kalau lokalisasiditertibkan kan nanti dik*rawatirkanmerekaakanlari masukke kampung-kampung, membaurdenganpenduduk.[ato itu terjadi kan kasihanmasyarakatrrya" nanti mereka iadi ikut rusak."2* Juga oleh pernyataanBapak A. Riyanto, Kepala Dinas Sosial dan : Perempuan Pemberdayaan "Begini mbak, susahnyaitu kalo diluar Ramadhanjuga ditertibkan, takutnyaitu merekaakanmasukke perkampunganpenduduk,bercampur denganmasyarakat.Kalau begitu kan nanti gimana anak-anakmuda di situ nanti terpengaruh,j?Si rusak semut. Yang saya khawatirkan itu generasipenerusini lho.o'"

lII"2.2. PenyusunanAgenda Tahap awal dari kebijakan adalah penyusunanagenda atau agenda setting, yaitu talrap bagaimanamasalah-masalahyang ada bisa masuk ruang kekuasaanpemerintah.Dengankata lain, padatatrapini kita akan melihat siapa

27Wawancara, WIB 5 Mei 2004R*ul 12.00-13.00 x WawancarqI I Mei 2004Pukul I1.00-12.30WIB te Wawancar4l4Mei20@hkul 12.00-13.00 WIB

r[.26 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAN, ANALISA DAI{ IITITERPRETASI DATA

atau pihak mana saja yang menjadi inisiator perlu dibuatrya suatu kebijakan terkait masalahprostitusidi Surabaya. Berdasarkan data yang telah penulis sajikan sebelumny4 dalam penyusunanagendakebijakan terkait denganprostitusi, inisiatif untuk membuat kebijakan berasal dari pernerinta]rsendiri sebagairespon terhadap maraknya prostitusi di Surabayaserta data yang diperoleh Dinas kesehatanbahwa 8 % pekerjaseksdi jalananpositif HIV (HumanImmunodeficiencyVirus). Inisiatif tersebutdiambil dalamrangkamencegahpenyebaranVirus HfV yang untuk kasus Surabayasebagianbesar penyebarannyadisinyalir melalui prostitusi.

Ill.2.3.PerumusanKebijakan Setelahpen)rusunanagend4 tahap selanjutnyadari kebijakan adalah penrmusan atau formulasi kebijakan yaitu tahap bagaimana pemerintah melakukan tindakan-tindakankonkret guna menyikapi masalah-masalahyang telah diagendakanuntuk dicarikansolusinya. Hasil akhir dari tahap ini ditandai denganterbentuknyasuatu produk kebijakan sebagaiupaya konkret untuk mengatasipermasalahankebijakan yang mana upaya tersebutbisa berupa usahapencegahanatau antisipasi serta usaha pemulihan. Dalam konteksprostitusi, selain pencegahanatau antisipasiagar kasuskasusprostitusiyang sudahadatidak benambahlagi, kebijakanyang diarnbiljuga dapatberupausahamengurangikasus-kasusprostitusi yang sudahterjadi. Upaya

ilr.27 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAI{, AI\IALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

pencegahandapat berupa pembinaanterhadap masyarakatyang patut diduga sangatrentan terjerumus dalam aktivitas yang oleh para itnuwan dimasukkan dalam patologi sosial tersebut.Sedangkanupaya pemulihanbisa berupa aturan yang melarang dilakukannya aktivitas prostitusi dengan disertai usaha-usaha untuk mengentaskanmereka yang sudah terlanjur masuk dalam lingkaran prostitusiagardapatberhentidari kegiatannyaitu. Berdasarkandata-datayang telah penulis paparkansebelumnya,terlihat bahwa tindakan yang dipilih oleh PemerintahKota Surabayadalam mengatasi masalahprostitusi adalahtindakan-tindakanyang sifatnya pemulihan. Sehingga pendekatan yang digunakan oleh pemerintah untuk memecahkanmasalah prostitusidapatdikatakanbersifatreactive. Selainpendekatanyang digrrnakanoleh pemerintahuntuk memecahkan masalalLtipologi kebijakanpadatatrapini juga ditentukanoleh pola interaksidari subsistemkebijakanyang manadalamhal ini dapatdilihat dari dua sisi yaitu tipe dari komunitaskebijakandantipe jaringan kebijakan. Dalam kebijakan menanganiprostitusi tipe dari komunitas kebijakan bersifat hegemonik dimana ada satu or.mg yang mempunyai peran sangat dominan dalam pembuatankebijakan dalam hat ini Walikota Surabaya.sangat dominan dalam menentukankebijakan. Sedangkantipe jaringan kebijakannya bersifat birokratik atau Participatory Statist, terlihat dari tidak adanyainstitusi non-pemerintahyang dilibatkandalamprosesformulasikebijakan. Pada fase pembuatankeputusantipologi kebijakan PemerintahKota Surabayadalam menangani prostitusi bersifat pemuasan,yaitu hanya untuk

III.28 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\TYAJIAN,AI\IALISA DAN INTERPRETASI DATA

memuaskanopini publik yang ada. Dalam hal ini Perda No.7 Talmn 1999 dikeluarkankarenaadanyahurtutanpenutupanlokalisasidan setelahdiundangkan ternyatamuncul protesdari beberapapihak yang menolakdiberlakukannyaPerda tersebut. Sehinggadikeluarkan SK Walikota No 50 Tahun 2002 yang isinya menutuplokalisasidantempathiburanmalamhanyaselamaBulan Ramadhandan malamHari RayaIdul Fifii. Dilain pihak, pelibatanpemn serta masyarakatdalam proseskebijakan adalah tuntutan demokrasi yang menghendakiadanya akomodasikepentingan seluruhstalreholderyang tergabungdalam satuwilayah pemerintahan,dalam hal ini adalah PemerintahanKota Surabaya sebagaimanadikatakan oleh Hadi SiswantoAnwar, oolya,waktu itu kan untuk menyikapi persoalan AIDS juga" kami menerima masukan dari DinKes juga, MUI dan banyak yang lain. (Penulis mengatakanbahwasanyaadanya gelombangprotes terhadap keluarnya Peraturan daerah dan Surat Keputusan tersebut juga dikarenakanmereka - pihak yang melakukan protes - metasa tidak dilibatkan) Kalau itu iya, dulu iya, sayaakui dulu kami memangkurang koordinasi denganmasyarakatya, tqpi itu kan dulu. Kalau sekarang kami selalumelibatkanmasyarakatkok. Soalnyakalau tidak begitu kan nantibisajadi masalah."3o Sehubungandengan itu Walikota Surabay4 Bambang D.H. juga mengeluarkanPernyataanyang dilansir oleh HarianKompasdanMemorandum, 'Pemerintah Kota Surabayamenegaskanakan menutuptempat hiburan di Surabayaselamabulan prrasauntuk meredamkonflik kepentingan yang timbul diantara beberapa kelo^mpok di Surabaya yang dikhawatirkandapatmenyulutpertikaian.""

to Wawancara WIB 5 Mei2004 Pukul 12.00-13.00 3l Ko.p*, Tanggal15 Oktober2002 hal.G

IIr.29 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\TYAJIAN,ANALISA DAN INTERPRETASI DATA

SedangkanHarian Memorandummenulis, o'BambangDH menandaskan bahwapenutupanitu sebagaijalan terbaik agar tidak terjadi bentrokan antar warga. Masalahnya"dalam kasus tersebutpihaknyajuga menerimamasukandari unsur-unsurmasarakat agarlokalisasidanjenis hiburantertentuditutup."32 Pernyataan Bambang D.H. bahwa dalam kasus tersebut pihak pemerintahkota menerimamasukandari unsur-unsurmasarakatagar lokalisasi dan jenis hibwan tertentu ditutup dikuatkan oleh Bapak Sudjatmokodari Dinas Sosial, "Iya, waktu itu diadakan rapat, juga dihadiri oleh beberapaelemen masarakat.@enulismenanyakanelemenmasyarakatapasajayang hadir dalam pertemuantersebut)Banyak,ada dari kelompok agama.(Penulis mengatakanbahwasanyaPWNU sebagaiofinas denganjumlah massa terbesardi Surabayamenyatakantidak diliba&an ataudimintai pendapat sehubungandenganSuratKeputumnmaupunPeraturandaerahtersebut). NU iya" kula,,nggak salahwaktu itu Muslimatjuga hadir."33 Namun ketika penulis melalarkan uoss check kepada PWNU dan Muslimat NU yang diklaim oleh PemKot ikut hadfudalam rapat yang diadakan oleh PemKot dalam rangka dengar pendapat masyarakat terhadap rencana keluarnyaSK Walikota No. 50 Tahun2002 menyatakantidak dilibatkan ataupun ditanyai pendapatterkait denganmasalahtetsebut. Bahkan PWNU memenuhi undanganFKLMS dalam rapat akbar di Balai RW IV Dupak Bangunsariyang menghasilkankeputusanmenolak diberlakukan kembali SK Walikota tentang penutupanlokalisasiselamabilan Ramadhan.

32Memorandurn,Tanggal18 Oktober2002 hal. 1 ,24 Mei 2002hkul 1I .00- I 1.30WIB " Wawancara

III. 30 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEITYAJIAII, AIIALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

Ill.2.4.Implementasi SK Walikota dan Perda Surabaya telah penulis sebutkandi atasbahwaterdapatinkonsistensi Sebagaimana antaraPerdaNo.7 Tahun 1999 denganSK Walikota No 50 Tahun 2042. Padz pembalrasanberikut ini penulis akan membahassecaralebih lengkapbagaimana peraturandaerahyang tidak konsistentersebutpada tatrap implementasi,yaitu tahapdimanakebijakanyang telah diputuskanmasukke masalahdi lapangan. Dalam mengimplementasikankebijakan prostitusi, Pemerintah Kota Surabayamengambil dua langkah sebagaimanatertera dalam Surat Keputusan yaitu penertibandanpembinaan,dimanayang 1402$1.04nA00 Nomor 188.451305 berwenang dalam tindakan penertiban adalah Dispol PP. Sedangkanyang berwenanguntuk melakukanpembinaanadalahDinas Sosial dan Pemberdayaan Perempuan.

Penertiban 111.2.4.1. Berdasarkan Surat Keputusan Nomor 188.451305/402.01.04/2000 tentang PelaksanaanPenertibandan PembinaanPelanggaranAsusila insatansi Pemerintah Kota Surabaya yang berwenang untuk melaksanakanpenertiban adalahDinas Polisi PamongPraja.Adapunupaya penertibanpelanggaranasusila tersebutmeliputi pendataan,teguran,penutupanyang digunakanuntuk perbuatan asusila. Denganmengacupadakerangkateori, maka gayakebijakanPemerintah Kota Surabayadalam menertibkanprostitusi bersifat regulatoritik atau direct, yaitu kebijakanyang membatasiataumengurangikebebasanbagi seseorangatau

ITI.32 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENYAJIAN, AITALISA DAN INTERPRETASI DATA

kelompok untuk melakukansesuatuyang dalam hal ini berupa laranganuntuk melakukanpelacurandanpemikatandi Surabaya. Denganmelihat datapadasubbab terdahulumakadapatkita lihat bahwa intensitaspenertibanprostitusi di Surabayasudahcukup seringdilalarkan.Namun begitu, penertiban-penertibantersebut -kecuali pada Bulan Ramadhan-hanya menjangkauaktivitas dan tempat-tempatprostitusi di luar Lokalisasi. Sedangkan untuk aktivitasprostitusiyang beradadi lokalisasisepertimendapatkeistimewaan dengandibiarkanberoperasidiluar bulan Ramadhan. Dari sini dapatkita lihat bahwa dalam pelaksanaanPerdaNo. 7 Tahun 1999 bertentangandengan asas perlakuan yang sama dalam hukum dimana seharusnyasiapapunpihak yang melalukan pelanggaranterhadapPerda akan mendapatkantindakanyang samaberdasarkanhukum yangberlaku. Adanyapenyimpanganterhadapasasperlakuanyang samadalamhukum juga terlihat dari tidak adanyatindakanapapunterhadappelakuprostitusilaki-laki atauyangbiasadisebutdengangigolo. Selainitu, pemerintahkota dalamhal ini Dispol PP. menerapkanstandar ganda atau double standarr dalarn memperlalarkanpekerja seks perempuan dengangigolo, dimanadalammenertibkanpekerjaseksperempuanmenggunakan asaspradugabersalahsedangkanuntuk grgolo menggunakanasaspradugatak bersalah.Adanya double standart itu disebabkankarena adanya bias kutural, dimana laki-laki dianggap wajar berkeliaran pada tengah malam sementara perempuantidak.

TII.33 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAFI, ANALISA DAIY INTERPRETASI DATA

Pembinaan 111.2.4.2. Berbeda dengan penertiban, gaya kebijakan pemerintah kota dalam melakukanpembinaantidak mutlak bersifat regulatoritik. Artinya adapembinaan yangbersifatregulatoritik danadayang bersifatsukarelaataucommunity. Pembinaanyang bergayaregulatorik dapat kita lihat pada pembinaan mentaVrohanil keagamaanyang mana pembinaantersebutdiberikan kepadaPS yang terjaring dalam setiap operasi.Mereka dikumpulkan di kantor Dispol PP untuk ditanyai identitas dan dibuatkan BAP (Berita Acara Perkara),kemudian merekadiberi pengarahanbahwasanyaapayang merekalakukan (pelacuran)itu melanggarketentuanyang diajarkanoleh agamadan norma-normayang adapada masarakat. Untuk pemeriksaankesehatandan kursus menjahit, penulis memilih untuk menggolongkannyakedalam kebijakan yang bersifat exhortory. Para PS diarahkanuntuk mengikuti tes kesehatandenganalasansupayamerekasehatdan terbebasdari PMS. Untuk menarikperhatianpara PS, Dinsosjuga menggratiskan pemeriksaantersebut.Sedangkanuntuk kursus menjahit pesertadiiming-imingi diungkapkanoleh WN sebagai mesinjahit setelahpelatihanselesaisebagaimana berikut, "Dari dulu sayakepingrnbisajahit, mumpungadakursusjahit gratis, saya ikut saja. Tadinya saya bingung mau milih kursus salon apa jahit. Terus,ya udah ikut kursusjahit aja. Enak mbak kalo ikut kursus jahit, nanti kalo selesaidapat mesin jahit samauang buat beli kain untuk latihan,kalo ikut kursuskecantikankan gak dapat rya-apa."'"

35Wawancara23 Oktober2003Pukul 14.00- 14.30WIB

III. 34 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\TYAJIAN,AIIALISA DAI\i INTERPRETASI DATA

Gaya kebijakan terakhir yang terdapat dalam pembinaan ps yang dilah*an

oleh Dinsos dan PP adalah community. Hal ini terlihat dalam

pembinaan yang berupa kursus kecantikan dimana setiap calon peserta mendaftarkandiri secara sukarela untuk mengikuti acara pembinaantersebut tanpaiming-iming apapun.Dalam hal ini setiapPS boleh memutuskanuntuk ikut atautidak ikut me4iadipesertapembinaan. selain melalnrkan pembinaan,Dinas sosial dan pp juga melak*kan pendataanterhadappara pelaku prostitusi di lokalisasi baik mucikari maupun pekerja seks.Pendataanterhadappelaku prostitusi ini

dilatcukantiap tahun, dan

bersamaandenganitu mereka dimintai iuran denganperincian, unhrk mucikari sebesar pS sebanyakRp. 30.000,00. Rp. 50.000,00sedangkan BerbedadenganBangunsari,pu,t'-pemilik wisma di lokalisasi Dolry dikenakan iuran tiap malam yang biasa disebut dengan .iuran malam,. Iuran malam tersebut sebesarRp. 15.000,00per wisma dan jumlah tersebut tetap meskipunpadabulan Ramadhan.

ru.2.5.Pihak-pihak yang Diuntungkan dan Dirugikan oreh Kebijakan Pemerintah Kota surabaya terkait Masarahprostitusi Dalam semuaproseskebijakanseraluadapihak-pihakyang

diuntungkan

dan dirugikan. Demikian juga kebijakan seputar masalarrprostitusi. Adanya inkonsistensikebijakanPemerintahdalammenanganiprostitusi dimanadisatusisi Peraturan Daerah yang berlaku melarang praktek prostitusi sementara sK walikota justru memberi pelegalan pada praktek prostitusi di luar Bulan

III. 35 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAII, AIIALISA DAN INTERPRETASI DATA

Ramadhandan malam Hari Raya Idul Fitri juga membawadampakpositif bagi pihak-pihaktertentudan merugikanpihak yang lain. Pihak yang diuntungkan oleh tidak adanyakepastianhukum tersebut adalahaparatpemerintahdan aparatpenegakhukum yang bermain-maindibalik celah kebijakan tersebut untuk melakukan eksploitasi terhadap pekerja seks perempuandan mucikari. Sedangkanpihak yang dirugikan adalahkelompokyang menjadi sasarankebijakan seperti mucikari, tukang becalq tukang cuci dan terutamabagi pekerjaseksperempuanyang mengalamiekploitasibertingkat. Namun, keberadaanPeraturandaerahdan SK Walikota tersebuttidak memberi dampak apapun bagi aktifitas pekerja seks laki-laki karena pada pelaksanaannya pemerintatr menggunakan standart yang berbeda dalarn menyikapi aktifitas prostitusi ini, yaitu penggunaanasaspradugatak bersalah sementarabagi pekerja seksperempuurmenggunakanpradugabersalah.Adanya dua standartyang berbedaini disebabkanoleh adanyabias kuttural, yaitu adanya anggapanbahwa beradadi jalanan pada malam hari adalahwajar bagi laki-laki dantidak wajar bagi perempuan.

III.3. Interpretasi Data yang adapadapenyajiandan analisadatadapat Denganpaparan-paparan kita ketahui bahwa konsistensi kebijakan sangatlahpenting sebagaipegangan arah dari pelaksanaansuatukebijakan.Selain itu, produk kebijakanyang berupa nonna hukum, apabila bertentangansatu sama lain maka akan menimbulkan ketidakpastianhukum dan hal ini tidak sesuaidenganasashukum yang patut,

III. 36 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYYAJIAFI,AIIALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

yakni asaskepastianhukum. Sehinggadapatmemberikanpeluangbagi spekulanspekulanyangbermainmemanfaatkancelahukum tersebut. Tidak kalah penting dari itu, akomodasi kepentingan publik dalart kebijakan juga tidak layak diabaikan ditengah tuntutan masyarakat akan demokratisasidan hansparansipemerintahansebab arti penting dibentuknya pemerintahanadalah sebagai pelayan kepentingan publik itu sendiri. Tanpa adanyaakomodasi kepentingan publik" suatu pemerintahanakan kehilangan legitimasi berupakepercayaanmasyarakatyang menjadrstakeholderdr wilayah pemerintahanitu. Dalam hal kebijakan Pemerintah Kota Surabaya dalam menangani masalah prostitusi terdapat ketidaksesuaianantara Surat Keputusan Walikota No.50 Talrun 2002 denganPeraturanDaerahNo. 7 Tahun 1999 dimana Perda melarangaktivitas prostitusi sementaraSK Walikota justru memberi pelegalan terhadapprostitusi selamadilalilkan diluar Bulan Ramadhandan Malam Hari RayaIdul Fitri. Ketidakkonsistenanitu tampaknyadisengajaOleh Walikota Surabaya, kepadamedia, BambangD.H. Hal ini terlihat dari pernyataannya "Saya minta masyarakatlokalisasi bisa memahamiini demi kebaikan kita bersama.Dan lagi, penutupanini sudahberlangsungsejakbeberapa tahunyang lah1 mestinyabisa diantisipasi.Silahkandarr12bulan itu, 1l bulan dimaksimalkandan satubulan istirahat.' Tidak hanya itu, penertibanterhadaplokalisasi yang hanya dilalcukan pada bulan Ramadhanjuga menggambarkanbahwa itikad pemerintah untuk

Lfi.37 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENYAJIAN, AI{ALISA DAI\ INTERPRETASI DATA

menutuplokalisasi sebagaimanayang tertuangdalam SK Walikota yutu selama Bulan RamadhandanMalam Hari RayaIdul Fitri saja. Jika melihat padaprosespembuatannya,kebijakantersebutdibuat tanpa melibatkan rmsur-unsurmasyarakat,baik yang berupapressure group maupun massq organisasiprofesi, NGO dan interest group seperti organisasi-organisasi akademisi.Hal ini terlihat dari klaim-klaim yang pemerintahbahwa pihaknya telah mengada}an rapat dengan elemen-elemenmasyarakat dalam rangka perumusanSK, tetapi ketika penulis melakukancross-clrccftkepadadua lembaga yang diklaim hadir dalam rapat tersebut,kedua lembagaitu menyatakantidak menerimaundanganapapundan tidak menghadiri rapat apapunyang diadakan oleh pemerintahterkait denganmasalahprostitusi.Begitu pula denganmasyarakat yang tinggal di daerahlokalisasi danNGO. Hanya instansi-instansidalamjajaran Pemerintah Kota Surabaya yang mengakui bahwa mereka ditibatkan dalam pembentukanSK tersebut,sepertiDinas Sosialdan DinasPolisi PamongPraja Akibatnya,muncul berbagaikritikan dan aksi protesoleh beberapaunsur masyarakat sebagai wujud dari ketidakpuasanterhadap kebijakan penutupan lokalisasitersebut. Merekamenilai kebijakanyang diambil oleh pemerintahbukartlahsolusi yang tepat untuk mengatasi masalah prostitusi, melainkan justru akan menimbulkanmasalahbaru yaitu hilangnyasumberpenghasilanpihak-pihakyang menjadi target group beserta masyarakat sekitar yang menggantungkan kehidupannyadari aktivitas prostitusi seperti tukang becak, peqiual makanan, buruhmomonganakdan buruhcuci.

III. 38 Skripsi


Rusi Ariyanti


PENYAJIAN, AhIALISA DAI\[ INTERPRETASI DATA

Jika kita lihat keseluruhankebijakan PemerintahKota Surabayayang telalr penulis paparkansebelumnya,maka yang menjadi target group kebijakan adalahmerekayang telah masuk dalam lingkaran prostitusi tanpa ada kebijakan yang sifatnya antisipatif. Selain itu, juga terdapat penyempitanmakna pelacrn yang oleh pemerintahdiartikan sebagaipekerjaseksperempuanDari sinilah kemudian muncul nasalah-masalahseputar inkonsistensi kebijakan dalam penangananmasalahprostitusi yang mana ketidakkonsistenan tersebut tidak hanya terlihat dari produk-produk kebijakanya tetapi juga pada tahap pelaksanaan yang seharusnya berpegang pada noflna hukum yang memprmyaikedudukandan kekuatan lebih tinggi. Ketidakkonsistenantersebut adalahsebagaiberikut:

DaerahKotamadyaSurabayaNo. 7 Tahun 1999

Ramadhan Apabila kita mengacupadaPeraturanDaerahNo. 7 Tahun 1999,makasegala perbuatanasusila dan pemikatan yang oleh pemerintah diartitan sebagai pelacuranadalahperbuatanyang dilarang untuk dilatcukandi seluruhwilaah KotamadyaSurabayasampaiPeraturanDaerahtersebutdicabut atau diganti denganPerda baru" terlepas dari dimana para pelaku melakukan aktivitas prostitusi.

III. 39 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI{YAJIAI\, ANALISA DAN INTERPRETASI DATA

Narnun pada kenyataanny4 pemerintahkota justru mengijinkan aktivitas prostitusi yang dilahrkan di lokalisasi diluar bulan Ramadhan.Pelegalan prostitusi di lokalisasidiluar Bulan Ramadhantidak hanyadilakukanmelalui SK, tetapi juga melalui pemyataanpers walikota yang kemudiandibuktikan dalampelaksanaanpenertibandi lokalisasiyang hanyadilakukanpadabulan Ramadhan. Tidak tersentuhnyapraktekprostitusigigolo Sebagaimanakita ketahui bersamabahwa aktivitas prostitusi tidak hanya dilakukan denganpekerja seksperempuantetapi juga pekerja sekslaki-laki atau yang biasa disebut gigolo. Namun aktivitas para gigolo ini tidak terjangkauoleh Perdakarenapenafsiranmaknapelacuranyang dipersempit. Selain karena makna pelacuran yang dipersempit, tidak terjangftaunya aktivitas gigolo oleh PeraturanDaerahjuga dikarenakanpemakaiandauble standart oleh pihak pelaksan4 dimana untuk pelacur perempuanmereka menggunakanasas praduga bersalah sedangkandalam menghadapigiglo merekamenggunakanasaspradugatak bersalah. Adanyapungutantethadapmucikari danpekerjaseks Adalah suatukondisi yang kontradiktif dimanaaktivitasprostitusiyang ilegal juga ditarik pungutan oleh pihak pemerintah.Hal ini terlihat dari adanya pungutan yang unfuk lokalisasi Bangunsari ditarik bersamaandengan kegiatanpendataanPS besertamucikari tiap tahun sebesarRp. 50.000bagi mucikari dan Rp. 30.000bagi PS. Sedangkanuntuk lokalisasi Dolly, tarikan dilakukantiap malamsebesarRp. 15.000per-wisma.

III.40 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEFIYAJIAhI, AIIALISA DAI\I INTERPRETASI DATA

Hal kontradiktif lain yang penulis temukanadalahadanyapenggelapandata pekerjaseksdi bawahumur. Menurut Undang-undangNomor I Tahun2000 pelacuranadalahsalahsatu bentuk pekerjaanterburuk bagi anak yang harus dihapuskan.Ini dilakukan pada saat pendataan,seorangpekerja seks yang berumurdibawah18tahuntidak dimasukkandalamdatapelacur. Dan dari penjelasandan data-datasebelumnya"terlihat bahwa kebijakan pemerintahtersebutdisatu sisi mengunttmgkanpihak-pihak yang bermain-main diantaracelah-celahhukum denganberlindung dibalik seragampenegakhukum untuk melakukaneksploitasiekonomi terhadappelacur dan mucikari sertadisisi yang lain merugikanpekerjaseksdan mucikari.

III.4I Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\[T]TUP

BAB IV PENUTUP

IV.l. Kesimpulan yang ada padapenyajiandan analisadata dapat Denganpaparan-paparan disimpulkanbahwakebijakanPemerintahKota Surabayadalammenanganimasalah prostitusitermasukdalamtipologi 'negoisasidankonflik'. Kebijakantipe 'negoisasi pendekatanreactivedalammemecahkan masalahdan dan konflik' ini menggunakan relasiantarapemerintahdenganmasyarakatbersifatImposition. Apabila kita melihat secaralebih rinci tipologi kebijakanPemerintahKota Surabayadalam menanganiprostitusi pada masing-masingtahap kebijakan,maka dapatkita temukanbahwapadatahappenyusunanagendainisiatif berasaldari dalam institusi PemerintahKota Surabayadan tahap implementasinyamenggunakan perpaduangayaregulatoritik dancommunity. Sedangkantahap formulasi dianggapsebagaitahappaling penting dalam proseskebijakankarenaapa yang terjadi dalam tahap ini akan sangatmenentukan berhasiltidaknya kebijakanpublik yang dibuat itu pada masa yang akan datang. Untuk mengetahuigayakebijakanpadatahapini dapatlihat dari dua fase,yaitu fase penrmusankebijakandanfasepembuatankeputusan. Faseperumusankebijakandapatdilihat dari dua komponen,yaitu tipe dari komunitaskebijakan dan tipe dari jaringan kebijakan. Tipe komunitaskebijakan

IV. I

Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYUTUP

dalam masalahprostitusi bersifat hegemoniksedangkantipe yang kedua bersifat birokratik atauParticipatorystatist. Fasepembuatankeputusandalam kebijakan ini bergayapemuasanyaitu hanya untuk memuaskanopini publik yang berkembangsebelumkeputusanitu diambil. Sehinggakebijakan yang diputuskanbukanlah solusi yang tepat dalam dua opini yang berlawanan mengatasimasalahprostitusi.Selainitu berkembangnya denganapa membuatkeputusanyangdiambil menjadiPeraturanDaerahbertentangan yang diundangkanmelalui SK Walikota sehinggamuncul inkonsistensiantara DaerahNo.7 Tahun1999denganSK WalikotaNo.50 Tahun2002. Peraturan Proseskebijakan bergaya'negoisasidan konflik' tersebutmenghasilkan solusi yang tidak tepat dalam mengatasimasalahprostitusi di Surabaya.Bentuk ketidak tepatan solusi yang diberikan dalam kebijakan itu adalah pemecahan permasalahanyang diputuskanbersifat penyembuhantanpa disertai upaya-upaya pencegahanyang dalam hal ini untuk mengantisipasimunculnyapelacur-pelacur baru. Disampingitu, lemahnyakomitmenpemerintahuntuk mengatasimasalah prostitusisertatidak adanyatujuan kebijakanyangkonsistenataukepastianhukumterbukti denganadanyainkonsistensiantaraPerdaNo. 7 Tahun 1999 denganSK Walikota No. 50 Tahun 2A02 - menimbulkan kekacauan dalam proses persoalan prostitusitidak berhasildiatasi.Hal ini terbukti Sehingga implementasinya.

rv.2 Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\ruTUP

denganjumlah PS di Surabayayang tidak berkurang tetapi justru mengalarni peningkatan. Adapun kekacauandalam proses implementasikebijakan tersebutyang ditandaidenganadanya: ) Pemberianijin bagi lokalisasiprostitusidi Surabayauntuk beroperasidiluar bulanRamadhan. praktekprostitusigigolo F Tidak tersentuhnya F Adanyapungutanterhadapmucikaridanpekerjaseks datapekerjaseksdibawahumur ) Penggelapan pihak-pihakyang tersebutdisatusisi menguntungkan Kekacauan-kekacauan bermain-main diantara celah-celahhukum dengan berlindung dibalik seragam penegakhukumuntuk melakukaneksploitasiekonomiterhadappelacurdan mucikari sertadisisi yanglain merugikanpekerjaseksdanmucikari. IV.2. Saran Dengan didasarkanpada hasil penelitian ini maka penulis harapkan yang PemerintahKota Surabayabersediauntuk melakukankoreksiataupembenahan meliputi beberapahal sebagaiberikut: l. MencabutataumenggantiSuratKeputusanWalikotaNomor 50 Tahun2002 dengannorrnahukum denganSuratkeputusanbaru yang tidak bertentangan diatasnya.

IV.3

Skripsi


Rusi Ariyanti


PENUTUP

2. Melakukan pengkajian ulang terhadap materi kebijakan terleit

dengan

prostitusi dalam hal ini apakah kebijakan yang telah diambil adalah benarbenarsolusi?.

3 . Mengedepankanprinsip-prinsip demokrasi dalam pembuatan kebijakan sehingga produk kebdakan yang dihasilkan merupakan akomodasi kepentingan dari seluruh stakeholder Surabaya dan oleh karenanya mempunyailegitimasipolitik yangkuat. 4. Dalam pelaksanaanPeraturanDaerah dan Surat Keputusanyang bersifat

normatif umum/ abstrak hendaknyamemperhatikanasas-asashukum di Indonesia. ).

Terbukaterhadapsegalamacamkritik dan saranyang membangundengan pebicaraan danbukansiapayangberbicara. melihatpadasubstansi

tentang 6. Tidak menutup-nutupi dan melakukan kebohongan-kebohongan segalainformasimengenaikebijakanpublik yang sedangdijalankanoleh PemerintahKota Surabaya.Penulismemberikansaranini karenapada saat melakukan penelitian di DisPol PP., penulis sempat ditolak dengan masalahprostitusitidak adakaitannyadenganDisPol PP. Setelatr mengatakan penulis ngotot dengan menjelaskanbahwa berdasarkanSurat Keputusan DisPolPP. ditunjukolehWalikota WalikotaNo. 188.4513051402.01.04DA0A NormaKesusilaan sebagaiKetuaTim PenertibandanPembinaanPelanggaran di KotamadyaSurabaya,petugasyang telah ditunjuk untuk mendampingi

IV.4

Skripsi


Rusi Ariyanti


PENUTUP

penulis selama penulis melakukan penelitian di situ menolak untuk mendampingisaya denganalasan proposalnyatidak ada padahalpenulis proposalsejakseminggusebelumnya. Selainitu, DinSos sudahmemasukkan membohongi penulis dengan mengatakan pihaknya telah berhasil banyakPSK. Ketika penulismenanyakanapakahdatanyaada mengentaskan beliau mengatakanada.Namunketika penulismemintadatatersebutmereka terkesanberbelit-belitdan mengulur-ulursebelumakhirnyamengatakandata tersebuttidak adq itupun setelahpenulis mondar-mandirke Kantor DinSos selamaduaminggu. Dengandemikian,penulisharapkanbahwadenganadanyahasil penelitian tentang gambaranmengenailnkonsistensiKebijakan PemerintahKota Surabaya terkait denganMasalahProstitusidi Surabaya,PemerintahKota Surabayamenerima kritik dan saranyang penulis sampaikanserta melakukanpembenahankebijakan sehinggatidak terjadi inkonsistensiantar kebijakan terkait denganprostitusi dan kebijakanyang diambil adalahbenar-benarsolusi dari persoalanyang ada. Oleh prostitusidapatdiminimalisir.Dan tidak kalahpenting,agar keberadaan karenanya, terhadapPemetintahKota Surabayasemakinmeningkat. masyarakat kepercayaan

r y.5

Skripsi


Rusi Ariyanti


PENUTUP

IV.3.Implikasi IV.3.1.ImplikasiPraktis Denganmemanfaatkanhasil dari penelitian ini, PemerintahKota Surabaya dapat mengetahuibagaimanasebenarnyagambarandari kebijakan-kebijakanyang Selainitu, hasilpenelitian masalahpelacuranyangtelahdirumuskannya. menangani ini dapat dijadikan sebagai bahan pertimbangandalam perumusankebijakankebijakanselanjutnya,baik yang adakaitannyadenganmasalahpelacuranmaupun tersebut yang tidak ada kaitannyadenganpelacuran.Sehinggakebijakan-kebijakan adalahsolusi yang benar-benarsolusi, sesuaidengankeadilandan prinsip-prinsip demokrasisertatidak sampaiterja.diinkonsistensiantarakebijakanyang satudengan kebijakanyanglain. IV.3.1.Implikasi Teoritis Secarateoritisokegunaandari hasil penelitian ini adalahakan memberikan ilmiah eklsplanasi sumbanganakademisyaitu menambahkhasanahpengetahuan teoritis tentangbagaimanakebijakanPemerintahKota Surabayadalam menangani masalahpelacurandi Surabaya,sertamenjadisuatualat penguji bagi keandalandan keuniversalandari teori yang digunakandalam mengidentifikasi,mengolahserta inkonsistensikebijakanpemerintahdalam menangani menganalisispermasalahan masalahprostitusi. Batrwa terdapat inkonsistensikebijakan PemerintahKota Surabayadalam menanganimasalahprostitusiterlihat dari SuratKeputuranWalikotamadyaSurabaya

rv.6

Skripsi


Rusi Ariyanti


PEIYUTUP

No. 50 Tahun 2002 yang isinya bertentangandengan Peraturan Daerah No.T Tahun 1999. Hal ini menunjukkan adanyaketidak konsistenanharapanatau tujuan dalam kebijakan atau yang dalam bahasahukum disebut sebagaikepastianhukum yang pada akhirnya menyebabkankekacauandalam tahap implementasinya. Dengan demikian, penelitian ini menunjukkan dan semakin menguatkanteori yang ada bahwa konsistensi harapan dalam kebijakan sangatpenting bahkan mutlak untuk dipenuhi suatu produk kebijakan. Sebab tanpa kepastian hukum akan terjadi kebingungan bagi pelaksana dalam usaha penegakannya. Tidak hanya itu, Tidak adanyakepastian hukum juga dapat dimanfaatkan oleh para spekulan untuk bermainmain melalui celah yang terdapat dalam kebijakan tersebut. Disamping itu, adanya ruang debat publik yang terbuka luas sangatpenting dalam proses pembuatan kebijakan karena dengan demikian akan sangat kondusif bagi berbagai pihak dalam melakukan analisis kebijakan publik sehingga informasi seputar situasi permasalahan kebijakan dapat diperoleh secara lebih lengkap. Akhimya, pemerintah dapat menemukan permasalahan yang tepat sekaligus mengeluarkankebijakan yang benar-benarsolusi dari permasalahanyang ada.

TV.7

Skripsi


Rusi Ariyanti


PENUTUP

DAFTAR PUSTAKA terhadapAnak-anah Ariadi, SeptiStudiAnalisis SituasiHIII/AIDS dan Dampalcruya Wanita dan Keluarga Di Propinsi JawaTimzr, Surabaya:Guna Widya, Desember1999 Attamimi, A. Hamid S.oPeranan KeputusanPresidenRepublik Indonesiadalam PenyelenggaraanPemerintahanNegara: Suatu Studi Analisis mengenai KeputusanPresidenyang BerfungsiPengaturandalamKurun WalauPelita I - Pelrta [V, Jaka*a:Disertasi,FakultasPascaSarjanaUniversitasIndonesia, 1991. Catur, Sugianto,KeefektifanKebijakan PemerintahKota dalam Penanggulangan PelacuranRemajauntuk PelacuranRemaja(Studi tentangPenanggulangan PemerintahKota Surabaya),Skripsi, 2000/2001KartiniKartono, Patologi Sosial.Jilid I. CV Rajawali,Jakarta,1981 DemokrasiSosial(Terjemahan), PT. Gramedia Giddens,JalanKetiga:Pembaharuan PustakaUtama.Jakartalgg9hal. 83 Hadi, Sutrisno, Metodologi Research,Yogyakarta, 1987, Yayasan Penerbitab FakultasPsikologiUniversitasGajahMada, Howlett and Ramesh,Public Policy: Policy cyclesand Policy Subsystem,Oxford UniversityPress,Oxford,1995,hal.I 85 Hull, Terence H., Pelacuran di Indonesia: Sejarah dan Perkembangannya, 1997,PustakaSinarHarapan Jakarta" Islamy, M. Irfan, Prinsip-prinsipPerumusanKebijaksanaanNegara,Bumi Aksara, Jakarta,1997 JamesoA Black, Metodologidan MasalahPenelitianSosial.Bandung,1992 PT Eresco JaquesEllul via Jenkins-Smith,Hank C., DemocraticPoliticsand Policy Analisys, California:BooV ColeFublisherCompany,l99A

tv.8

Skripsi


Rusi Ariyanti


PENUTUP

Hank C, DemocraticPoliticsand Policy Analisys,California:Book/ Jenkins-Smith, 1990 ColePublisherCompany Jones, CharlesO., 1996,PengantarKebijakanPublik, PT. Raja GrafidaPersada, Jakart4l996,hal- 50-5I Lexy. J Moleong, Metodoligi PenelitianKuantitaf. Bandung,1999 PT. Remaja Rosdakarya aplikasi.Malang,1989,YA3 Faisal,PenelitianKualitatif.Dasar-dasar Sanapiah Suyanto,Bagong,MetodePenelitianSosial,Surabaya,1994,AirlanggaUniversity Press PublicPolicy:An Introductionfor TheTheoryandPracciseof Wayne,1997, Parsons, PolicyAnalisys,EdwardElgarPublishing,lnc. Cambrigde Purnomo,Tjahjo,Siregar,Ashadi; " Dolly: MembedohDunia PelacuranSurabaya, Kasus KompleksPelacuran Dolly", Cetakanketiga, Grafiti Pers, Jakarta, Maret 1984 SchubertJ.R., Glendon,Is Therea Public InterestTheoryReprintedfrom Carl J.. Frederich(ed,'ThepublicInterest)athertonpress,New York, 1966 Sholichin, Abdul Wahab, Pengantar Analisis KebijaksanaanNegara, Jakarta, RinekaCipta1990 Sholichin,Abdul Wahab,AnalisisKebijakanPublik:TeoridanAplikasiny4Fakultas Ilmu AN BrawijayaMalang,1998 Masri,MetodePenelitianSurvei,Jakart41989,PT PustakaLP3ES Singarimbun, Soepraptq Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan:Dasar-dasar dan Cetakanke-l l, Yogyakart4 1998,Kanisius Pembentuleannya, Taylor, StevenJ and Bogdan,Robert.lntroductionto QualitativeResearchMethods, New York, 1984, Wiley and Sons Inc. Dipetik dari Moleong, J Lexy, MetodologiPenelitianKualitatif.Bandung,1999,PT.RemajaRosdakarya

IV.9

Skripsi


Rusi Ariyanti


PEI\ruTUP

RadarSurabaya,26-27April 2001 Kompas,3 Oktober2002ha1.A Kompas,Tanggal 3 Oktober2002hal. A Kompas,Tanggal15Oktober2002hal.G Tanggal18Oktober2002hal I Memorandum, 2002ha1.7 Tanggal17September Memorandum,

ry. l0

Skripsi


Rusi Ariyanti

INKONSISTENSI KEBIJAKAN PEMERINTAH KOTA SURABAYA TERKAIT DENGAN MASALAH PROSTITUSI DI SURABAYA SKRIPSI

Recommend Documents