Het systeem van toezicht op de stabiliteit van financiële markten

Deel 1 - Een systeembeschrijving

Het systeem van toezicht op de stabiliteit van financiële markten Achtergronddocument

16 december 2009 Directie III Publiek-private sector Algemene Rekenkamer, Lange Voorhout 8, Postbus 20015, 2500 EA Den Haag

Toezicht op stabiliteit van financiële markten

Dit onderzoek is utgevoerd door: Patrick Antenbrink Freek Hoek ( projectleider) Suzan Mathijssen Lauw Simonse Rob Willems

Met medewerking van: William Costerus Bas Leenheer Han van Wieringen


Inhoud

Samenvatting

1

1

Inleiding

9

1.1

Achtergrond

9

1.2

Belang van het onderwerp

9

1.3

Doel- en vraagstelling

10

1.4

Afbakening

11

1.5

Aanpak van het onderzoek

12

1.6

Leeswijzer

12

2

Financiële markten en instellingen

15

2.1

Inleiding

15

2.2

Ontwikkelingen

15

2.2.1

Financiële markten: kredietgroei, financiële innovatie en opkomst nieuwe instellingen

15

2.2.2

Financiële instellingen: groter, internationaler en crosssectoraal

17

2.3

Financiële instellingen

18

2.3.1

Banken

18

2.3.2

Verzekeraars

20

2.3.3

Pensioenfondsen

21

2.3.4

Andere financiële instellingen

23

3

Beleid- en regelgeving voor financiële markten en instellingen

25

3.1

Inleiding

25

3.2

Mondiale kaders en standaarden

26

3.2.1

Institutioneel kader

26

3.2.2

Reguleringskader: Bazel I en II

27

3.3

Europees beleid en regelgeving

29

3.3.1

Beleidsdoel: één gemeenschappelijke Europese markt

29

3.3.2

Initiatieven van de Europese Commissie: FSAP en Witboek

30

3.3.3

Institutioneel kader: de Lamfalussy-structuur

32

3.3.4

Europese regelgeving

34

3.4

Nederlands beleid- en regelgeving

36

3.4.1


36

3.4.2

Beleidsdoelen

37

3.4.3

Wet- en regelgeving

38


4

Toezicht op financiële markten en instellingen

42

4.1

Inleiding

42

4.2

Nationaal toezicht financiële markten

43

4.2.1

De financiële toezichthouders: Twin Peaks

43

4.2.2

Toezicht door De Nederlandsche Bank

46

4.2.3

Andere toezichthouders

67

4.3

Europees toezicht

74

4.3.1

Grensoverschrijdende instellingen in de EER

74

4.3.2

Toezicht op grensoverschrijdende instellingen in de EER

75

4.3.3

Toezicht op de stabiliteit van het Europese financiële systeem

78

4.4

Mondiaal toezicht

79

4.4.1

Toezicht op mondiale grensoverschrijdende instellingen

79

4.4.2

Toezicht op de stabiliteit van het mondiale financiële systeem

80

5

Systeemkenmerken: spanningsvelden

81

5.1

Internationale markten versus nationaal toezicht

81

5.2

Internationale concurrentiepositie versus nationale toezichteisen

82

5.3

Onafhankelijkheid versus afhankelijkheid

82

5.4

Publiek belang versus publiek belang

83

5.5

Prudentiële regels versus verslaggevingsregels

83

5.6

Geheimhouding versus openbaarheid

84

5.7

Aansprakelijkheid toezichthouder

85

5.8

Toezicht op de toezichthouder

85

5.9

Politieke verantwoording

86

5.10

Moreel risico

87

5.11

Publieke functie en private uitvoering

87

5.12

Tot slot

88

Toezicht op de stabiliteit van financiële markten

Samenvatting

Het onderzoek naar het toezicht van De Nederlandsche Bank (DNB) op de stabiliteit van het financiële stelsel en instellingen is uitgevoerd binnen het onderzoeksprogramma ‘Toezicht op markten’. Het onderzoek is opgesplitst in twee fasen: opzet van het systeem van prudentieel toezicht en het functioneren van DNB. Dit rapport gaat over de eerste fase waarin de volgende onderzoeksvragen worden beantwoord:

1.

Hoe zit het (internationale) systeem van regulering en toezicht op financiële markten in elkaar en welke ontwikkelingen hebben zich daarin voorgedaan?

2.

Welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan in de financiële markten en welke aandachtspunten voor het toezicht leveren deze ontwikkelingen op?

3.

Welke kritische factoren doen zich voor in dit systeem en welke voorstellen tot verbetering zijn (recent) gedaan door relevante partijen?

Deel 1: Systeembeschrijving

De eerste twee onderzoeksvragen worden beantwoord vanuit verschillende perspectieven, te weten financiële markten en instellingen, regelgevers en toezichthouders. Bij elk perspectief worden kort de opzet en ontwikkelingen beschreven, terwijl we bij de kritische thema’s uitgebreider op zaken terugkomen. Verder doet zich in het systeem van toezicht een aantal inherente spanningsvelden voor, welke in de laatste paragraaf over de systeembeschrijving aan de orde komen.

Financiële markten en instellingen Het eerste perspectief betreft financiële markten en instellingen. Nederland telt 764 kredietinstellingen, 656 pensioeninstellingen, 352 verzekeringsmaatschappijen, 201 beleggingsondernemingen, 170 geldtransactiekantoren, 145 trustkantoren en 89 beleggingsinstellingen. De meest kenmerkende ontwikkelingen waar de financiële sector de afgelopen decennia mee te maken kreeg, zijn:

1


•

groei zowel in omvang (schaalvergroting) als in kredieten en geld;

•

innovatie zowel in producten (securitisaties) als in ondernemingsvormen (special purpose vehicles en hedge fondsen);

•

grensoverschrijdingen zowel tussen verschillende sectoren (conglomeraatvorming) als tussen landen (internationalisering);

•

door bovenstaande ontwikkelingen: een toenemende verwevenheid in de financiële sector.

Beleid en regelgeving voor financiële markten en instellingen Het tweede perspectief betreft beleid en regelgeving op mondiaal, Europees en nationaal niveau. Op mondiaal niveau bestaat het institutioneel kader voor beleid en regelgeving vooral uit adviserende en overlegorganen, zoals de G20 en het Basel Committee on Banking Supervision. Het laatst genoemde comité heeft kapitaalakkoorden opgesteld (Bazel I en II) die - met uitzondering van de VS - vrijwel alle landen met internationaal actieve banken hebben geïmplementeerd.

Op Europees niveau is het sinds 2007 geldende kapitaalakkoord Bazel II weer vertaald in de Capital Requirements Directives (CRD). De besluitvorming over dergelijke richtlijnen loopt op Europees niveau via de zogenoemde Lamfalussy-structuur. Binnen deze structuur worden vier niveaus onderscheiden, waarbij op het eerste niveau de principes worden vastgesteld, op het tweede niveau de uitvoeringsmaatregelen, op het derde niveau adviseren de toezichthouders over de uitvoering en het vierde niveau betreft de implementatie. Op elk niveau zijn andere partijen betrokken; dit loopt van de Europese Commissie tot vertegenwoordigers van nationale toezichthouders.

De Europese richtlijnen schrijven (minimum) eisen voor waar lidstaten zich aan moeten houden. Bij sommige richtlijnen kunnen lidstaten generiek of per instelling strengere eisen stellen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de eerder genoemde CRD.Het beleid op nationaal niveau ten slotte wordt voor een belangrijk deel bepaald binnen Europese kaders. De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het functioneren van het financieel bestel en daarmee voor de vertaling van Europese richtlijnen in nationale weten regelgeving. Zo zijn de eerdergenoemde richtlijnen in de Wet op het financieel toezicht (Wft) geïmplementeerd. Nederland heeft – net als veel andere landen – gekozen voor de minimumvariant (geen extra eisen boven de Europees voorgeschreven, goldplating) vanwege het nagestreefde level playing field. DNB en de Autoriteit Financiële Markten (AFM) voeren het toezicht op de financiële markten uit. De minister van Financien houdt toezicht op de toezichthouders.

2


Toezicht op financiële markten en instellingen In Nederland houdt DNB prudentieel toezicht en de AFM gedragstoezicht. Daarnaast vervult DNB de functie van centrale bank. In de Wet op het financieel toezicht, de Bankwet en de Pensioenwet staat voor de DNB als hoofdtaak het waken over de stabiliteit van het financiële stelsel. Deze taak kent vier onderdelen: monetair beleid, toezicht op het betalingsverkeer, toezicht op financiële instellingen en het financieel systeem en advisering van de regering. De eerste twee taken voert DNB uit als centrale bank in samenwerking met andere centrale banken in het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Bij de uitvoering van de monetaire taken is DNB onafhankelijk op grond van artikel 108 van het Verdrag. De derde taak, het toezicht op financiële instellingen en het financieel systeem, voert DNB uit als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) onder de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën. We beperken ons in het volgende grotendeels tot deze toezichttaak.

Naast DNB zijn er nog andere markttoezichthouders met toezichthoudende taken voor financiële markten. Zoals vermeld houdt de AFM gedragstoezicht. Daarnaast is de Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) onder meer belast met het toezicht op fusies en overnames en houdt de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) toezicht op het gedrag van ziektekostenverzekeraars. Hun toezicht is gericht op de borging van andere publieke belangen, zoals concurrentie, transparantie, toegankelijkheid en betaalbaarheid. Dit kan dit leiden tot spanning met het toezicht door DNB. De toezichthouders hebben samenwerkingsafspraken gemaakt.

Er is geen toezichthouder op Europees niveau. Het toezicht op grensoverschrijdende financiële instellingen is veelal georganiseerd in colleges van toezichthouders. Naast deze colleges speelt het Committee of European Banking Supervisors een belangrijke rol, omdat dit onder meer de samenwerking tussen toezichthouders moet verbeteren. De Europese Centrale Bank heeft – samen met nationale centrale banken een functie in het signaleren van risico’s voor het financiële systeem. Een toezichthouder op mondiaal niveau bestaat er evenmin. Wel zijn er internationale organisaties, zoals het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Financial Stability Board (FSB), die tot taak hebben bij te dragen aan een stabieler wereldwijd financieel systeem.

Systeemkenmerken: spanningsvelden Uit onze verkenning naar het systeem van toezicht op het financiële stelsel en financiële instellingen komen systeemkenmerken naar voren die relevant zijn voor het functioneren van de toezichthouder DNB. Het betreft inherente spanningen in het systeem van toezicht, aspecten van de

3


verantwoording door DNB en kenmerken van financiële markten die relevant zijn voor het toezicht. Deze systeemkenmerken spelen een rol bij de uitvoering van het toezicht door DNB. Het gaat er uiteindelijk om hoe de toezichthouder in concrete gevallen afwegingen maakt tussen de verschillende (publieke) belangen die met deze spanningsvelden gemoeid zijn.

Deel 2: Kritische thema’s

De derde onderzoeksvraag betreft kritische factoren in het systeem. We beantwoorden deze aan de hand van vier thema’s in het toezicht: de stabiliteit van het financiële systeem als geheel, de stabiliteit van financiele instellingen, grensoverschrijdende financiële instellingen en goed bestuur van financiële instellingen.

Toezicht op het financiële systeem als geheel De crisis heeft aangetoond dat er wereldwijd in de financiële regelgeving en het toezicht onvoldoende aandacht is geweest voor de risico’s in het financiële systeem als geheel. 1 Risico’s die de afgelopen jaren alleen maar toenamen door globalisering en de opkomst van nieuwe financiële producten en de daaruit voortvloeiende verwevenheid van financiële instellingen. Daarnaast blijkt de signalering en inschatting van systeemrisico’s met onzekerheden omgeven, evenals de vertaling van macroprudentiële analyse naar (microprudentiële) maatregelen.

Elementen van de taak macroprudentieel toezicht zijn vastgelegd in de Wft en de Bankwet. De Wft stelt dat DNB (als toezichthouder) door middel van het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen dient ‘bij te dragen aan de stabiliteit van de Nederlandse financiële sector’. 2 De Bankwet 1998 verplicht DNB ‘bij te dragen aan de stabiliteit van het financiële stelsel’, maar als centrale bank en als onderdeel van het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). 3 Het macroprudentieel toezicht is niet als aparte taak in een wet opgenomen en (dus) ook niet nader omschreven.

1

Zie onder meer BIS 2009; G20 2009c; De Larosière 2009; Financiën 2009a; Turner 2009; Den

Butter 2008; Kremers & Schoenmaker 2008; DNB 2009d; ECB 2009c. 2

Artikel 1:24 Wft lid 1 “Prudentieel toezicht is gericht op de soliditeit van financiële ondernemingen

en het bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector.” Onder soliditeit wordt begrepen dat een instelling aan al zijn geldelijke verplichtingen tijdig kan voldoen. 3

Artikel 3 Bankwet 1998 lid 2 “Ter uitvoering van het Verdrag draagt de Bank in het kader van het

Europees Stelsel van Centrale Banken bij tot een goede beleidsvoering van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel.”

4


DNB heeft al langere tijd werk gemaakt van het macroprudentieel toezicht. De gecombineerde rol van centrale bank en prudentieel toezichthouder geeft DNB daartoe veel mogelijkheden en een voordeel ten opzichte van andere (buitenlandse) toezichthouders. 4

Een macroprudentiële toezichthouder voor het Europese of het mondiale systeem bestaat niet. Wel voeren de ECB en het IMF macroprudentiële analyses uit voor respectievelijk het Europese en mondiale systeem. Een belangrijk probleem voor een internationale toezichthouder is dat van burden sharing: welk land betaalt welke kosten wanneer een grensoverschrijdende financiële instelling in zwaar weer komt of failliet gaat? Daarom is samenwerking tussen de nationaal bevoegde toezichthouders en centrale banken noodzakelijk bij macroprudentieel toezicht op het Europese en mondiale financiële systeem.

Ter verbetering van de internationale samenwerking zijn er recent twee belangrijke maatregelen genomen. Op Europees niveau wordt een netwerk voor macroprudentieel toezicht opgericht, de European Systemic Risk Board (ESRB). Daarnaast wordt op Europees niveau de cruciale samenwerking tussen macroprudentiële en microprudentiële toezichthouders versterkt door drie Europese autoriteiten voor banken-, verzekeraars- en effectentoezicht deel te laten nemen in de ESRB.

Mondiaal is het Financial Stability Forum, het belangrijkste overlegforum voor wereldwijde financiële stabiliteit, versterkt. Het forum heeft een breder mandaat gekregen en er zijn meer leden toegetreden, waardoor het draagvlak is vergroot. De naam is gewijzigd in de Financial Stability Board.

Toezicht op de stabiliteit van financiële instellingen Een centraal onderdeel in het toezicht op de stabiliteit van banken vormen de kapitaalbuffers, die instellingen moeten aanhouden om risico’s af te dekken. Het Bazelse Comité van Bankentoezichthouders heeft akkoorden gesloten over de minimale omvang van de kapitaalbuffers – Bazel I en II – die in Europese en Nederlandse wetgeving zijn geïmplementeerd. Bazel II, dat vanaf 2007 Bazel I geleidelijk heeft vervangen, is opgebouwd uit drie elementen die onderling samenhangen: minimum kapitaaleisen, supervisory review en marktdiscipline. Hoewel Bazel II gebleken lacunes van Bazel I ondervangt, kent ook Bazel II tekortkomingen. Zo stimuleert Bazel II de toename van vreemd vermogen ten opzichte van het eigen vermogen van instellingen – leverage – en

4

DNB 2006a

5


stelt het daar geen plafond aan. Daarnaast stimuleert de regelgeving procycliciteit door in economisch krappe tijden een rem te zetten op kredietverstrekking. Ook wordt er bij de berekening van kapitaalbuffers te veel vertrouwd op het risicomanagement van banken. Omdat Bazel II wereldwijd niet gelijktijdig ingevoerd is 5, hebben landen verschillende toezichtregimes, hetgeen de noodzakelijke internationale samenwerking bemoeilijkt.

De Europese Commissie heeft inmiddels een aantal voorstellen gedaan tot wijziging van de CRD-richtlijnen. Daarin zijn onder meer de maatregelen van het Bazels Comité om de knelpunten van Bazel II te ondervangen, worden meegenomen. Zo wordt de kwaliteit van de kapitaalbuffers verhoogd, wordt er een maximale leverage-ratio ingesteld en komen er anticyclische voorzieningen. Ook stelt het Comité voor de kapitaaleisen voor het handelsboek aan te scherpen. De Europese Commissie heeft vergelijkbare voorstellen gedaan.

Onder Bazel II is het belang van ratings door credit rating agencies (CRA’s) toegenomen. De ratings worden namelijk mede gebruikt voor de bepaling van de kapitaalbuffers van instellingen. Daarnaast waarderen de CRA’s sinds langere tijd complexe financiële producten. Deze producten hebben bijgedragen aan de toenemende complexiteit en verwevenheid van de financiële sector. De waardering van deze producten was echter zo complex dat de ratings hiervan door CRA’s achteraf weinig waard bleken. Tevens worden er vraagtekens gezet bij de onafhankelijkheid van de CRA’s, temeer omdat er geen toezicht wordt gehouden op deze private organisaties. De Europese Commissie heeft voorstellen gedaan om de CRA’s aan regulering en toezicht te onderwerpen.

De toenemende complexiteit van producten stelt hoge eisen aan zowel het interne toezicht als externe toezicht. De waardering en verspreiding van de producten dient transparanter te worden, zodat de risico’s beter ingeschat kunnen worden, luidt de algemeen aanvaarde conclusie. Recent zijn initiatieven genomen om te komen tot meer standaardisering van kredietderivaten.

Uitbreiding van toezicht geldt ook voor de tot nu toe ongereguleerde nieuwe financiële instellingen hedge- en private equity fondsen. Deze zijn in korte tijd explosief gegroeid in aantal en spelen een grotere rol in het financiële systeem. Dit maakt uitbreiding van de regelgeving naar deze instellingen noodzakelijk.

5

Binnen de Europese Economische Ruimte (EER) is Bazel II gelijktijdig en ten volle ingevoerd.

6


Toezicht op grensoverschrijdende financiële instellingen Financiële instellingen opereren veelal internationaal, terwijl het toezicht daarop nationaal afgebakend is. Daarom dient er bij toezicht op dergelijke financiële instellingen samengewerkt te worden tussen prudentiële toezichthouders. Deze samenwerking is in Nederlandse en Europese wetgeving vastgelegd. De kredietcrisis toont echter aan dat deze samenwerking allesbehalve vlekkeloos verloopt. Voorbeelden daarvan zijn de Landsbanki en de Fortis-casus. Ook hier is burden sharing een probleem – welk land betaalt welke kosten wanneer een grensoverschrijdende financiële instelling in zwaar weer komt of failliet gaat? – evenals de verschillen in toezichtregimes.

Een grensoverschrijdende financiële instelling kan bestaan uit een moeder- met dochteronderneming en/of bijkantoor. Binnen de Europese Economische Ruimte (EER) is voor de oprichting van de moederonderneming een vergunning nodig van het land waar het hoofdkantoor van de instelling zetelt (home-country). De toezichthouder van dit land houdt toezicht op de onderneming als geheel en volledig bankentoezicht op de moeder. Voor de oprichting van een dochteronderneming is een vergunning nodig van het host-country, waarbij de host-toezichthouder volledig bankentoezicht houdt op de dochter. Bijkantoren kunnen zonder vergunning van het host-country worden opgericht in de EER. Het toezicht op het bijkantoor door de host-toezichthouder beperkt zich tot het liquiditeitstoezicht. De noodzakelijke internationale samenwerking bij toezicht op grensoverschrijdende instellingen - binnen de EER wettelijk verplicht - vindt onder meer plaats in colleges van toezichthouders. Hierin zitten zowel home- als host-toezichthouders.

Er zijn twee belangrijke maatregelen genomen om het knelpunt van internationale samenwerking bij toezicht op grensoverschrijdende financiële instellingen aan te pakken. Allereerst de oprichting van een netwerk van Europese toezichthouders, het Europese Systeem van Financiële Toezichthouders (ESFT). Hierbij hoort ook de versterking van de bestaande Europese toezichthouderorganisaties 6 die omgevormd zullen worden tot agentschappen. Daarnaast is er op Europees en mondiaal 7 niveau afgesproken om voor de grote grensoverschrijdende financiële instellingen colleges van toezichthouders op te richten. In Europese weten regelgeving zal deze samenwerkingsvorm verplicht worden gesteld.

6

CEBS, Committee of European Banking Supervisors; CEIOPS, Committee of European Insurance

and Occupational Pensions Supervsiors; CESR, Committee of European Securities Regulators. 7

Europees: in CEBS; mondiaal in het Financial Stability Forum.

7


Toezicht op goed bestuur van financiële instellingen De afgelopen jaren is er veel aandacht geweest voor goed bestuur van ondernemingen – beter bekend als good corporate governance – zo ook in de financiële sector. Er zijn governancecodes opgesteld met principes en best practice-bepalingen, er is nieuwe wetgeving ingevoerd of aangepast en er zijn monitorcommissies opgericht. Maar dit heeft niet kunnen voorkomen dat slechte corporate governance als één van de oorzaken van de kredietcrisis wordt gezien. Het draait hierbij om de volgende onderwerpen: perverse beloningsprikkels, de deskundigheid van bestuurders en leden van de raad van commissarissen, de rol van aandeelhouders en de verslaggeving van instellingen. Perverse beloningsprikkels worden wereldwijd gezien als een van de oorzaken van de financiële crisis. Het beloningsbeleid is een onderdeel van het toezicht op een beheerste en integere bedrijfsvoering van de Wft waar DNB en AFM verantwoordelijk voor zijn. De kredietcrisis heeft ertoe geleid dat DNB en AFM met specifieke principes voor beheerst beloningsbeleid zijn gekomen, waarvan zij de toepassing actief willen gaan monitoren. De Nederlandse Vereniging van Banken heeft daarnaast zelf een code voor de sector opgesteld, deze code is breder dan alleen het beloningsbeleid. Aanpassing van de Europese weten regelgeving wordt nog voorzien. Een gebrek aan deskundigheid in het signaleren van risico’s is een verwijt dat raden van bestuur en raden van commissarissen wordt gemaakt. DNB toetst de deskundigheid van de bestuurders, maar heeft hier geen beleidsregel voor. De deskundigheid van commissarissen wordt niet getoetst omdat hier geen wettelijke basis voor is. De regels voor de financiële verslaggeving zijn in brede kring ter discussie komen te staan door de kredietcrisis. In het bijzonder gaat het hierbij om de waardering van activa volgens het fair value principe. Dit principe leidt onder normale omstandigheden tot transparantie over de actuele toestand van een onderneming. In perioden van sterke economische groei leidt fair value echter tot te hoge (kortetermijn-)winsten en in tijden van crisis tot een spiraal van afwaarderingen en instabiliteit in het financiële systeem (procycliciteit). Vanwege deze procycliciteit zijn maatregelen genomen om de regels op dit punt wat aan te passen teneinde buffers voor de te verwachte verliezen op te kunnen bouwen. Ook de International Financial Reporting Standards (IFRS) zullen worden aangepast. In de discussie over te nemen maatregelen speelt het spanningsveld tussen verslaggevingsregels gericht op transparantie en prudentiële regulering gericht op stabiliteit, een ander publiek belang, een rol.

8


1

Inleiding

1.1

Achtergrond

De Algemene Rekenkamer voert sinds 2005 een onderzoeksprogramma uit naar ‘Toezicht op markten’. Het toenemend maatschappelijk belang van marktoezichthouders en het gegeven dat deze vaak op enige afstand van minister en politiek functioneren, vormen de aanleiding voor ons onderzoek. Doel is bij te dragen aan het functioneren van de toezichthouders en de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid daarbij. Op termijn willen we sectoroverstijgende lessen trekken uit ons onderzoek. Inmiddels publiceerden we, naast een achtergrondstudie ‘Toezicht op markten’, rapporten over de Autoriteit Financiële Markten (AFM), Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa) en (recent, als verzoekonderzoek) de Energiekamer 8. Als eerstvolgende in de reeks voeren wij een onderzoek uit naar het toezicht dat De Nederlandsche Bank (DNB) houdt op de stabiliteit van financiële markten en instellingen. De recente ontwikkelingen in de financiële sector waren voor ons aanleiding om het onderzoek in twee fasen uit te voeren. De eerste fase is een brede verkenning naar de opzet van het systeem van regulering en DNBtoezicht op financiële markten alsmede ontwikkelingen daarin. In de tweede fase zal het functioneren van DNB op aspecten nader worden onderzocht. Dit rapport doet verslag van de eerste fase: de verkenning.

1.2

Belang van het onderwerp

Een gezond en stabiel financieel systeem is van groot belang, aangezien de maatschappelijke kosten van een falend systeem enorm zijn. De gevolgen van de kredietcrisis zullen zich nog jaren doen voelen. Ook de kosten voor de belastingbetaler van bijvoorbeeld steunmaatregelen aan banken en het depositogarantiestelsel kunnen aanzienlijk zijn. De Algemene Rekenkamer heeft diverse activiteiten ontwikkeld op dit terrein. In mei publiceerden wij een rapport over de maatregelen die door het Ministerie van Financiën nam naar aanleiding van de kredietcrisis en in ons jaarlijkse rapport bij het jaarverslag van het Rijk besteden we aan-

8

Onderdeel van de NMa.

9


dacht aan (de gevolgen van) de kredietcrisis. Verder participeert de Algemene Rekenkamer ook in een Europese en mondiale taskforce van rekenkamers, waarin kennis over de kredietcrisis wordt uitgewisseld en (onderzoeks)activiteiten op dit terrein worden afgestemd. 9

1.3

Doel- en vraagstelling

Doel van de verkenning is het functioneren van DNB als toezichthouder in de brede context te plaatsen van het internationale systeem van regulering en toezicht en ontwikkelingen daarin. Het functioneren van DNB is niet goed te begrijpen en te beoordelen als deze context niet mede in ogenschouw wordt genomen. De volgende drie vragen staan daarom in ons onderzoek centraal: 1.

Hoe zit het (internationale) systeem van regulering en toezicht op financiële markten in elkaar en welke ontwikkelingen hebben zich daarin voorgedaan?

2.

Welke ontwikkelingen hebben zich voorgedaan in de financiële markten en welke aandachtspunten voor het toezicht leveren deze ontwikkelingen op?

3.

Welke kritische factoren doen zich voor in dit systeem en welke voorstellen tot verbetering zijn (recent) gedaan door relevante partijen?

De volgende figuur geeft de niveaus weer waar de verkenning zich in grote lijnen op richt.

9

Ook door enkele buitenlandse rekenkamers zijn in het (recente) verleden rapporten opgesteld

over het toezicht op financiële markten (Duitsland, Oostenrijk) of over aspecten die aan de kredietcrisis raken (GAO, NAO).

10


Figuur 1 De wereld van het toezicht op financiële markten

1.4

Afbakening

Micro- en macroprudentieel toezicht DNB In dit rapport richten we ons op (de context van) het toezicht door DNB op de stabiliteit van financiële instellingen en de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. Dit betreft respectievelijk het micro- en macroprudentieel toezicht. Andere taken van DNB, waaronder het monetair beleid, laten we buiten beschouwing. 10 Ook andere onderdelen van het beleid ten aanzien van financiële markten en het toezicht daarop, waaronder de transparantie van de markt (gedragstoezicht door de AFM) en de concurrentie in de markt (mededingingstoezicht door de NMa) blijven grotendeels buiten beschouwing. 11 Waar deze onderdelen raakvlakken vertonen 10

Ten aanzien van het monetair beleid heeft de Algemene Rekenkamer overigens geen bevoegdhe-

den en over het integriteitstoezicht hebben we in 2007 een rapport gepubliceerd. 11

Over de AFM en de NMa publiceerde de Algemene Rekenkamer respectievelijk in 2005 en 2007

rapporten.

11


met het toezicht op stabiliteit of daar directe invloed op hebben, gaan we er in dit rapport wel op in.

Banken In dit rapport concentreren we ons op het toezicht dat DNB houdt op banken, omdat juist in deze sector grote problemen aan het licht zijn gekomen. Op enkele plaatsen gaan we ook kort in op de verschillen met het toezicht op verzekeraars en pensioenfondsen.

Opzet van het systeem We beperken ons in fase 1 van het onderzoek grotendeels tot de opzet van het systeem van toezicht op financiële markten en instellingen. We hebben in deze verkenning geen onderzoek gedaan naar het intern functioneren van DNB of de werking van het toezicht. Dit komt in fase 2 van ons onderzoek aan de orde. In een aantal gevallen hebben we, waar informatie over de werking in openbare rapporten beschikbaar was, in dit rapport daar wel informatie over opgenomen. 12

Nulmeting: situatie in 2008 We beperken de systeembeschrijving (eerste onderzoeksvraag) hoofdzakelijk tot halverwege 2008; het moment waarop de kredietcrisis ook in Nederland losbarstte. Latere ontwikkelingen komen wel aan bod bij het beantwoorden van de derde onderzoeksvraag van ons onderzoek.

1.5

Aanpak van het onderzoek

Voor deze verkenning hebben we gesprekken gevoerd met een groot aantal deskundigen, waaronder wetenschappers, juristen, functionarissen van het Ministerie van Financiën, DNB, ECB, Europese Commissie, AFM en NMa. Daarnaast hebben we een groot aantal (deels openbare) documenten, publicaties, rapporten, adviezen, kamerstukken en dergelijke bestudeerd. De uitvoerende fase van ons onderzoek liep van april tot en met september 2009.

1.6

Leeswijzer

Dit rapport is opgebouwd uit twee delen. In deel 1 geven we de bevindingen weer over de eerste hoofdvraag 1: de beschrijving van het (internationale) systeem van regulering en toezicht op financiële markten. In de hoofdstukken 2, 3 en 4 beschrijven we de opzet van het systeem – finan12

Bijvoorbeeld: ABN/Amro overheidshandelen; Icesave rapport; jaarverslag DNB.

12


ciële markten, beleid en regelgeving en toezicht – op nationaal, Europees

13

en mondiaal niveau. Onderstaand schema geeft een overzicht van de structuur van deze hoofdstukken .

Figuur 2 Opzet deel 1

Internationale regelgevers en Financiële instellingen en markten regels mondiaal - G20 - BCBS (Basel II) - IAIS, IOPS, Joint Forum

Financiële instellingen en markten in de EU

Europese weten regelgevers en weten regelgeving - Lamfalalussystructuur - CRD

Nederlandse financiële instellingen en markten

Inleiding

Hoofdstuk 2 Instellings- en marktperspectief

Toezicht op internationale instellingen en markten - Colleges van toezichthouders

Toezichthouders op Europese financiële instellingen en markten - Colleges van toezichthouders - CEBS (CEIOPS, CESR) - ECB - DG Competition

Nederlandse weten regelgevers en weten regelgeving

Toezichthouders op Nederlandse financiële instellingen en markten

- Min FIN (DNB) - Wft, Bankwet

- DNB & AFM - Twin Peaks - NMa

Hoofdstuk 3 Beleid- en Regelgeversperspectief

Mondiaal/ Internationaal/ Buiten EU

Hoofdstuk 4 Toezichthoudersperspectief

Nadat de opzet van het systeem beschreven is, benoemen we tot slot in hoofdstuk 5 van deel 1 een aantal systeemkenmerken die van belang zijn voor het functioneren van het systeem van regulering en toezicht op financiële markten. In deel 2 van het rapport behandelen we enkele kritische thema’s in relatie tot het systeem. De opzet van dit deel is weergegeven in het volgende schema.

EU

Nederland


Figuur 3 Opzet deel 2

Dit achtergronddocument bevat de volgende bijlagen: •

Bijlage 1 Institutionele actoren

•

Bijlage 2 Begrippenlijst

•

Bijlage 3 Lijst van afkortingen

•

Bijlage 4 Literatuur

Deze bijlagen zijn te vinden in het Rekenkamerrapport ‘Het systeem van toezicht op de stabiliteit van financiële markten’, Tweede Kamer, vergaderjaar 2009 – 2010, 32 255, nrs. 1-2. Dat rapport is een verkorte versie van de bevindingen zoals vastgelegd in dit achtergronddocument.

14


2

Financiële markten en instellingen

2.1

Inleiding

Voor een goed begrip van het systeem van toezicht is enig inzicht in de (ontwikkeling) van financiële markten en de instellingen die daarin werkzaam zijn onontbeerlijk. Financiële instellingen kunnen verdeeld worden 13 in kredietinstellingen (waaronder banken en elektronische geldinstellingen), verzekeraars, beleggingsinstellingen, beleggingsondernemingen, pensioenfondsen, clearinginstellingen en geldtransactiekantoren of combinaties hiervan. In § 2.3 gaan we nader in op deze instellingen. Allereerst beschrijven we in de § 2.2 enkele ontwikkelingen.

2.2

Ontwikkelingen

2.2.1

Financiële markten: kredietgroei, financiële innovatie en opkomst nieuwe instellingen

Afgelopen decennia groeide en bloeide de financiële sector wereldwijd als gevolg van een lage inflatie en lage reële rentestanden. Kredietverlening nam een vlucht en groeide zelfs sneller dan de onderliggende economische activiteit. De totale economische productie van de wereld was in 2006 rond de 48,6 biljoen dollar waard, terwijl de totale waarde van alle nationale en internationale obligaties veertig procent groter was: 67,9 biljoen dollar. 14

13

Verdeling is niet volledig of gelijk aan het onderscheid in de Wft. We doen dit om zoveel mogelijk

aan te sluiten bij begrippen die in het dagelijks taalgebruik worden gehanteerd. Financiële ondernemingen die we daarnaast bijvoorbeeld nog kunnen onderscheiden zijn de betaaldienstverlener (zoals ondernemingen die voor de winkelier zorgen voor een afwikkeling van alle creditcardtransacties ) en de afwikkelonderneming (algemene clearinginstellingen die niet onder de Wft vallen) 14

Van Ewijk & Teulings 2009; Ferguson 2009.

15


Securitisatie De golf aan kapitaal die begin deze eeuw de internationale financiële markten overspoelde, verdween onder meer in de huizenmarkten. Omdat banken kapitaal moeten aanhouden om risico’s af te dekken, waaronder het risico van hypotheken (waardedaling van huizen), is de capaciteit van banken om risico’s te lopen en dus meer hypotheken te verstrekken beperkt. Dit probleem werd opgelost door securitisatie 15. Door hypotheken te verstrekken, ze daarna te bundelen en de bundels in pakketjes te verkopen, verspreidden banken risico’s naar andere banken en financiële instellingen als verzekeraars, pensioenfondsen en hedgefondsen. Deze werkwijze heet originate-to-distribute. Vaak werden deze producten door andere partijen opnieuw samengesteld tot pakketten om weer door te verkopen (hersecuritisatie). Dit proces kon zich een aantal keren herhalen. Op deze manier bouwden financiële instellingen steeds meer participaties in elkaar, waardoor de onderlinge verwevenheid van financiële instellingen wereldwijd enorm toenam. 16 Om de securitisaties van hun balansen af te voeren richtten banken stichtingen op – Special Purpose Vehicles (SPV’s) – aan wie ze de hypotheken verkochten. Omdat de bezittingen en schulden van de stichtingen niet rechtstreeks op de bankbalans kwam, ontstond een bancair schaduwsysteem. Het gevolg was dat de banken een minimum aan kapitaal hoefden aan te houden voor de SPV’s en de leverage 17 exponentieel groeide over het hele wereldwijde financiële systeem. 18

Private-equityfondsen en hedgefondsen Ook was er de afgelopen jaren een groeiende rol voor beleggingsinstellingen, waaronder hedgefondsen en private-equityfondsen. De laatste zijn bedrijven die met privaat vermogen (private equity) investeren in de financiering van niet-beursgenoteerde ondernemingen. Een hedgefonds is een beleggingsinstelling die met (grotendeels) geleend kapitaal grote risico’s, zoals ingrepen in bedrijfsstructuur en management, neemt om zo veel mogelijk rendement te behalen. De hedgefondsen beleggen hun kapitaal op verschillende manieren. Vaak beleggen ze in opties of handelen ze in grondstoffen. Ook investeren ze in nieuwe bedrijven. Er waren in de jaren negentig 610 hedgefondsen die in totaal 38,9 miljard dollar in be-

15

Securitisatie is een financiële techniek waarbij activa worden samengevoegd en verkocht als

verhandelbare effecten (securities). 16

De Larosière 2009; Ferguson 2009; Turner 2009; Van Ewijk & Teulings 2009.

17

Leverage betekent letterlijk hefboom en betreft het gebruik van vreemd vermogen om het ren-

dement van het eigen vermogen te laten stijgen. Hoe groter het vreemde vermogen vergeleken met het eigen vermogen, hoe groter de financiële hefboomwerking. 18

Ferguson 2009; De Larosière 2009; Van Ewijk & Teulings 2009

16


heer hadden. Eind 2006 waren er bijna 10.000 die samen 1.500 miljard dollar hadden uitstaan.

2.2.2

19

Financiële instellingen: groter, internationaler en crosssectoraal

De afgelopen decennia werden financiële instellingen steeds groter en begonnen ze zich meer en meer internationaal te oriënteren. Daarnaast vormden zich crosssectorale instellingen: conglomeraten.

Schaalvergroting Nederland heeft tegenwoordig een relatief grote financiële sector met een beperkt aantal grote spelers. In de jaren vijftig zag het financiële landschap er in Nederland nog heel anders uit. Banken opereerden vooral regionaal of sectoraal en hadden een specifieke rol voor een specifieke doelgroep: de agrarische sector leende bij de boerenleenbank, de middenstand bij de middenstandsbank. Dit veranderde in de jaren zeventig. De Europese liberalisering eind jaren tachtig versnelde dit proces net als de totstandkoming van één gemeenschappelijke Europese markt voor financiële diensten in 1993 Met meer internationale concurrentie in het verschiet kozen financiële instellingen voor schaalvergroting. Om de concurrentiepositie te behouden of verbeteren op een markt die veel groter was geworden, groeiden financiële instellingen door samenwerking, fusies en overnames.

Internationalisering en grotere verwevenheid Daarnaast gingen financiële instellingen zich in toenemende mate internationaal oriënteren. Nederlandse banken bieden op dit moment in dertig Europese landen één of meer financiële diensten aan. België, Frankrijk en Duitsland zijn de landen waar de meeste banken uit Nederland actief zijn. Buiten Europa bieden twee Nederlandse banken in 23 landen 20 hun diensten aan. Omgekeerd zijn ook buitenlandse banken actief op de Nederlandse markt. Ultimo 2008 waren er vijf bijkantoren (4% marktaandeel 21) van kredietinstellingen met een hoofdkantoor buiten de Europees Economische Ruimte (EER) en 35 bijkantoren met een hoofdkantoor binnen de EER (8,4% marktaandeel). Ook de grote Nederlandse verzekeraars zijn internationaal actief. Een aanzienlijk deel van hun premies komt uit omzet in de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk. Sinds de Europese financiële deregulering nemen de premieomzetten in andere lidstaten van de Europees Economi-

19

Van Ewijk & Teulings 2009; Turner 2009; Ferguson 2009

20

De Verenigde Staten ontbreken in de gegevens die DNB verstrekt heeft.

21

Vergeleken bij het totale balansbedrag van de instellingen op de Nederlandse markt.

17


sche Ruimte (EER) sterk toe. Verzekeraars als Aegon, Delta Lloyd en Nationale Nederlanden halen meer dan de helft van hun premieomzet op buitenlandse markten. 22 Door de internationalisering van financiële markten, de ontwikkeling van de securitisaties en het onderling aandeelhouderschap groeide de onderlinge verwevenheid van financiële instellingen explosief. 23

Conglomeraatvorming Als reactie op de Europese liberalisering werd in 1990 het Nederlandse structuurbeleid, waarbij een van de aspecten was dat dezelfde instelling niet het bank- én het verzekeringsbedrijf mocht uitvoeren, opgeheven. Andere landen kenden een dergelijk verbod niet (zoals Frankrijk) of hieven dat ook tezelfdertijd op (zoals Spanje). Daardoor werd conglomeraatvorming – een fusie tussen bank en verzekeraar, bank en beleggingsinstelling of beleggingsinstelling en verzekeraar – mogelijk. Nederlandse conglomeraten zijn bijvoorbeeld ING 24 en SNS/Reaal.

2.3

Financiële instellingen

Financiële instellingen kunnen verdeeld worden in banken, verzekeraars, beleggingsinstellingen, beleggingsondernemingen, pensioenfondsen, clearinginstellingen en geldtransactiekantoren of combinaties hiervan.

2.3.1

Banken

Een bank is een financiële instelling waar cliënten tegen rente geld kunnen wegzetten (deposito’s) en kredieten kunnen krijgen. Daarnaast verzorgen banken het betalingsverkeer voor hun klanten en plaatsen ze voor ondernemingen en overheden obligatie- en aandeelemissies. Ook handelen banken in valuta’s en in effecten voor eigen rekening, beheren ze het vermogen voor derden (particulieren en institutionele beleggers), bewaren ze effecten voor derden en handelen ze financiële transacties af op een beurs als de AEX. Samenhangend met deze activiteiten bestaan er verschillende soorten banken (zie onderstaand kader). 25

22

Van Ewijk & Scholtens 2003

23

Turner 2009; De Larosière 2009

24

ING heeft 26 oktober 2009 aangekondigd dat zij over zal gaan tot een complete scheiding van

haar banken verzekeringsactiviteiten. 25


18


Soorten banken 26 Algemene banken bieden de meeste financiële diensten aan en richten zich op verschillende doelgroepen. Vaak zijn ze internationaal georiënteerd. De Coöperatieve Bank bedient van oudsher de agrarische sector in Nederland. Sinds de jaren zeventig concurreren ze steeds meer met de algemene banken en zijn gaan internationaliseren, bijvoorbeeld de Rabobank. Spaarbanken hebben voornamelijk gezinshuishoudingen als doelgroep en zijn hoofdzakelijk binnen Nederland actief, zoals de Frieslandbank. De private bank is een bank voor vermogenden. Bij de meeste van deze banken geldt dat pas een rekening kan worden geopend wanneer er een minimumbedrag (vaak vanaf 100.000 euro) gestort wordt. Voorbeelden van dergelijke banken zijn: Staalbankiers en Theodoor Gilissen Bankiers. Investeringbanken, ook zakenbanken genoemd, voeren voor bedrijven de plaatsing van aandelen en obligaties op een effectenbeurs uit. Ze spelen ook een actieve rol in het fuseren en het opsplitsen van bedrijven. Bekende voorbeelden zijn Goldman Sachs in de Verenigde Staten en Nomura Securities in Japan.

Banken zijn actief op de geldmarkt, waar kortlopende kredieten met een looptijd van één dag tot één à twee jaar verhandeld worden, en op de kapitaalmarkt, de markt waarop vooral effecten als aandelen en obligaties worden verhandeld met een onbepaalde looptijd of een looptijd vanaf ongeveer twee jaar. In Nederland nemen drie banken- ABN Amro/Fortis, ING en Rabobank het merendeel (77%) van het gezamenlijke balanstotaal van het bankwezen voor hun rekening (zie tabel 1).

26

Van Ewijk & Scholtens, 2003. Het onderscheid tussen algemene, private en investeringsbanken

wordt in de Wet op het financieel toezicht (Wft) over markttoegang niet gemaakt.

19


Tabel 1

Aantal banken ultimo 2008 met Nederlandse vergunning Marktaan-

20

Aantal

Staatssteun

77%

3

2

18%

11

2

4%

32

1

<1%

41

deel

27

Zeer grote banken (> 600 miljard) Grote banken (> 10 en <190 miljard) Middelgrote banken (> 1 en <10 miljard) Kleine banken (< 1 miljard) Geen info over balanstotaal

12

Totaal

99

5

Bron: DNB

2.3.2

Verzekeraars

Om ongewenste financiële gevolgen van risico’s zoals overlijden, brand, ziekte en ongeval te voorkomen sluiten individuen en bedrijven een verzekering af bij een verzekeraar. Tussen verzekerde en verzekeraar wordt, al dan niet via makelaars, tussenpersonen of volmachtbedrijven, in een verzekering overeengekomen welke premie de verzekerde betaalt en welk bedrag de verzekeraar daar tegenover stelt wanneer het verzekerde risico zich voordoet. 28

De verzekeringssector kan ingedeeld worden in drie soorten verzekeringen: de levensverzekering, de schadeverzekering en de herverzekering (zie onderstaand kader). 29

Soorten verzekeringen De levensverzekering is overeenkomst die mensen afsluiten voor leven of dood, waarbij de prestatie van de levensverzekeraar uitsluitend in geld geschiedt of een naturauitvaartverzekering. Levensverzekeringen kenmerken zich door langdurige contracten en hebben gedurende de looptijd één vastgestelde premie. Alleen bij natura-verzekeringen, een apart soort levensverzekering, kan de premie tussentijds verhoogd worden. De schadeverzekering kent drie varianten. Ten eerste een verzekering die vermogensschade vergoedt, bijvoorbeeld een inboedelverzekering. Ten tweede een ongevallenverzekering en ten derde een sommenverzekering, bijvoorbeeld een ziekengeldverzekering. De zorgverzekering is

27

Als percentage van het totale balanstotaal van banken.

28


29

Analoog aan de verzekeringen die de Wet op het financieel toezicht (Wft) onderscheidt.


ook een schadeverzekering, waarvoor de Zorgverzekeringswet specifieke kaders schept. Schadeverzekeringen kenmerken zich door kortlopende verplichtingen (vaak eenjarige contracten) en premies die per jaar kunnen worden aangepast. Denk aan autoverzekeringen. Een herverzekering is een verzekering waarbij de risico's worden geaccepteerd die door een verzekeraar of een pensioenfonds worden overgedragen. Een herverzekeraar heeft geen rechtstreekse contractuele betrekking met de oorspronkelijke verzekerde polishouder, maar uitsluitend met een verzekeraar of pensioenfonds. 30

In Nederland zijn in het totaal 335 verzekeraars, waarvan er 287 klein zijn (balanstotaal kleiner dan € 1 miljard). De zes grote (balanstotaal tussen € 16 en 28 miljard) en twee zeer grote verzekeraars (balanstotaal groter dan € 45 miljard) hebben een gezamenlijk marktaandeel van 64% (zie tabel 2).

Tabel 2

Aantal verzekeraars met Nederlandse vergunning vierde kwartaal 2008 Marktaandeel 31

Aantal

Klein

9%

287

Middelgroot

27%

40

Groot

36%

6

Zeer groot

28%

2

Geen info over balanstotaal

Totaal

17

100%

352

Bron: DNB

2.3.3

Pensioenfondsen

Een pensioenfonds is verantwoordelijk voor de uitvoering van één of meer pensioenregelingen. Daarvoor draagt het zorg voor de inning en het beheer van gelden om pensioengerechtigden van financiële middelen te voorzien. Onder pensioengerechtigden worden (gewezen) deelnemers verstaan die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt, maar ook nabestaanden en arbeidsongeschikten, voor zover de pensioenregeling in uitkeringen aan hen voorziet. De bedragen die de fondsen verzamelen brengen werkgevers en werknemers bijeen en hebben vaak een verplichte deelname. 32 Dat betekent dat medewerkers door hun dienstverband bij overheid of bedrijfsleven of door de uitoefening van een bepaald beroep,

30

http://www.dnb.nl/openboek/extern/id/nl/vz/40-116992.html

31

Als percentage van het totale balanstotaal van verzekeraars

32

Verplichte deelname is niet hetzelfde als verplichtstelling, hetgeen betekent dat binnen een be-

drijfstak een specifiek pensioenfonds verplicht gesteld wordt.

21


verplicht deelnemen aan een pensioenfonds. Pensioenfondsen maken onderdeel uit van het Nederlandse stelsel van oudedagsvoorzieningen. Dit stelsel bestaat uit drie pijlers:

1.

Het staatspensioen (AOW) met als doel ten minste een basisvoorziening te scheppen waarmee armoede onder ouderen wordt voorkomen.

2.

De collectieve arbeidsgerelateerde pensioenregelingen; dit zijn rechten die werknemers tijdens hun werkzame leven opbouwen.

3.

De vrijwillige individuele aanvullende oudedagsvoorzieningen; dit zijn alle inkomensvoorzieningen die mensen zelf treffen (bijvoorbeeld lijfrente en levensverzekeringen).

De pensioenfondsen zijn actief in de tweede pijler en de pensioenverzekeraars in de tweede en derde pijler. Een pensioenfonds heeft tot taak premies op een zodanige wijze te beleggen, dat een optimaal rendement daarover wordt behaald bij een zo laag mogelijk risico, zodat er een zo groot mogelijke kans is dat gedane toezeggingen omtrent het pensioen kunnen worden nagekomen. Qua doel en product zijn de pensioenfondsen die een DC-regeling 33 uitvoeren nauw verwant aan de levensverzekeringen. Voor zover zij DB-regelingen 34 uitvoeren, is het product anders en geldt op belangrijke onderdelen een ander toezichtkader.

Pensioenenfondsen zijn onder te verdelen in beroeps-, ondernemings- en bedrijfstakpensioenfondsen (zie onderstaand kader).

Soorten pensioenfondsen De beroepspensioenfondsen verzorgen het pensioen van mensen die werkzaam zijn in vrije beroepen, zoals artsen en notarissen. De ondernemingspensioenfondsen zijn per onderneming georganiseerd en verzorgen de pensioenen van mensen die werken bij een bepaalde onderneming. De bedrijfstakpensioenfondsen regelen pensioenen voor de werknemers van een hele bedrijfstak, zoals de bouw, metaal, rijksoverheid of gezondheidszorg. Dit geldt overigens ook voor kleinere sectoren zoals bakkers en slagers. In de bedrijfstakken waar een pensioenfonds niet verplicht is gesteld, bieden sommige werkgevers de mogelijkheid het pensioen op individuele basis bij een verzekeringsmaatschappij onder te brengen.

33

De basis voor de opbouw van de aanspraken is de vaste bijdrage van de werkgever en werkne-

mer. Een pensioenregeling als deze heet ‘beschikbare premieregeling’, ook Defined Contributionregeling genaamd. 34

DB-regeling staat voor Defined Benefit. Dit is een pensioenregeling waarbij een werknemer pen-

sioenrechten opbouwt (in tegenstelling tot een pensioenkapitaal zoals bij een DC-regeling). Het te bereiken pensioen is gekoppeld aan het salaris dat de werknemer verdient in de periode dat hij zijn pensioen opbouwt.

22


2.3.4

Andere financiële instellingen

Beleggingsinstellingen en -ondernemingen Beleggingsinstelling is een verzamelnaam voor beleggingsmaatschappijen en beleggingsfondsen. Een beleggingsmaatschappij is een rechtspersoon die gelden of goederen ter collectieve belegging verkrijgt met als doel de deelnemers in de opbrengst van de beleggingen te laten delen. Een beleggingsfonds is een vermogen dat niet in een beleggingsmaatschappij is ondergebracht, maar dat collectief belegd wordt om de deelnemers in de opbrengst van de beleggingen te doen delen. 35 Onder beleggingsondernemingen worden onder meer effectenbemiddelaars en vermogensbeheerders verstaan. Een vermogensbeheerder is een organisatie of persoon die (meestal) grotere vermogens voor derden beheert. Beleggingsondernemingen houden zich naast vermogensbeheer en effectenbemiddeling ook bezig met het plaatsen en overnemen van emissies en het afhandelen van beurstransacties. Zowel bij de beheerders van een beleggingsinstelling als bij de beleggingsonderneming is AFM de vergunning verlenende toezichthouder maar staan deze instellingen wel onder prudentieel toezicht van DNB. Er zijn in totaal 201 beleggingsondernemingen en 39 beleggingsinstellingen in Nederland. Daarnaast zijn er 25 beleggingsondernemingen die tevens beleggingsinstelling zijn.

Clearinginstellingen Clearinginstellingen 36 verwerken financiële transacties, waarbij vaak verschillende banken betrokken zijn. Clearing is een stap die gemaakt wordt in de afhandeling van een effectentransactie. Daarbij moeten banken onderling hun saldi verrekenen. Dat geldt voor zowel het nationale als voor het internationale betalingsverkeer. De onderlinge verwerking tussen verschillende betalingssystemen gebeurt via clearing. Ook bij de verrekening van waardepapieren wordt clearing gebruikt. Zo leveren clearinginstellingen een bijdrage aan de afwikkeling van effectentransacties die op een beurs worden verricht. 37

35

Wet op het financieel toezicht.

36

In de Wet op het financieel toezicht vallen de centrale clearinginstellingen buiten de clearingin-

stellingen. Het was de bedoeling centrale clearinginstellingen (bijvoorbeeld LCH.Clearnet voor de clearing van transacties via Euronext Amsterdam) te reguleren in een Deel 5 Wft (Deel Systeemtoezicht Afwikkelondernemingen). Deze aanpak is verlaten. Deel 5 van de Wft komt te vervallen en het toezicht op afwikkelondernemingen wordt ondergebracht in de Delen 2,3 en 4 van de Wft. 37


23


Trustkantoren en geldtransactiekantoren Een trustkantoor verleent diensten. zoals het fungeren als bestuurder of vennoot, een (correspondentie)adres ter beschikking stellen, advies geven over privaatrecht en belastingen en de jaarrekening opstellen. 38 Geldtransactiekantoren houden zich onder meer bezig met het wisselen van munten of bankbiljetten en het uitbetalen van munten of bankbiljetten op vertoon van een creditcard of tegen inlevering van cheques. Het toezicht op de trustkantoren en de geldtransactiekanten is geregeld in de Wet toezicht trustkantoren en de Wet inzake geldtransactiekantoren waar DNB toezicht op houdt. DNB houdt geen statistieken bij van trustkantoren en geldtransactiekantoren. Eind 2008 telde Nederland 170 filialen van geldtransactiekantoren.

38

Voor uitgebreid overzicht van diensten zie artikel 1 van de Wet toezicht trustkantoren.

24


3

Beleid- en regelgeving voor financiële markten en instellingen

3.1

Inleiding

Beleid- en regelgeving gericht op de stabiliteit van banken 39 wordt voor een belangrijk deel bepaald op mondiaal en Europees niveau. De volgende figuur geeft een overzicht van de belangrijkste instituten die daarbij een rol spelen.

Figuur 4 Beleid en regelgeving op financiële markten

39

Ook in dit hoofdstuk concentreren we ons op de bankensector.

25


Kort gezegd stellen op mondiaal niveau de Bank of International Settlements (BIS) in Bazel en het daaronder functionerende Basel Committee of Bank Supervisors (BCBS) kaders en standaarden vast voor de financiële stabiliteit van banken. Deze zet de Europese Commissie (EC) vervolgens binnen de EU om in ontwerprichtlijnen, waarna de Raad van ministers en het Europees Parlement ze, al dan niet gewijzigd, vaststellen. De besluitvorming voor regels voor financiële markten in de EU verloopt via de Lamfalussy-structuur (zie §3.3.3). De Europese richtlijnen dienen door de lidstaten te worden geïmplementeerd in nationale wetgeving. Toezichthouders en (belangenorganisaties van) financiële instellingen spelen een belangrijke rol bij de totstandkoming van beleid- en regelgeving. In de volgende paragrafen gaan we nader in op alle betrokken partijen.

Hoe zit het voor verzekeraars en pensioeninstellingen? Voor verzekeringsinstellingen ligt het zwaartepunt van regulering op Europees niveau. Voor pensioeninstellingen, vanwege de grote verschillen die er zijn tussen pensioenstelsels in verschillende landen ligt het zwaartepunt op nationaal niveau. De sociale partners en de Stichting van de Arbeid bepalen mede de toezichtstructuur in de pensioensector. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is verantwoordelijk voor de materiële regelgeving.

3.2

Mondiale kaders en standaarden

3.2.1


Mondiaal bestaat het institutioneel kader voor beleid- en regelgeving vooral uit advies- en overlegorganen. Een groot aantal internationale instituten en professionele organisaties draagt bij aan het ontwikkelen en verspreiden van standaarden voor financiële instellingen en toezichthouders. Een belangrijk gremium voor de ontwikkeling van regulering voor banken is de Bank of International Settlements (BIS). Onderdeel van de BIS is het Basel Committee on Banking Supervision (BCBS) of het Bazels Comité, een internationaal instituut bestaande uit centrale banken en toezichthouders met als doel de kwaliteit van het toezicht te verbeteren. Het comité bezit geen supranationale bevoegdheid en zijn conclusies hebben geen wettelijke kracht. Voorstellen van het Bazels Comité hebben niettemin veel gewicht en worden in belangrijke mate overgenomen door overheden en geïmplementeerd (zie onderstaand kader).

26


Het Basel Committee on Banking Supervision Het Basel Committee on Banking Supervision (Bazels Comité) is eind 1974 opgericht door de presidenten van de centrale banken van de G10. Het comité vergadert viermaal per jaar en kent vier hoofdwerkgroepen - Standards Implementation, Policy Development, Accounting Task Force, International Liaison – die regelmatig bijeenkomen. De deelnemende landen zijn Argentinië België, Canada, Duitsland, Frankrijk, Hong Kong, Indonesië, Italië, Japan, Luxemburg, Nederland, Saoedi-Arabië, Singapore, Spanje, Turkije, Zuid-Afrika, Zweden, Zwitserland, het VK en de VS. Deze landen worden vertegenwoordigd door de nationale centrale banken en de autoriteit met formele verantwoordelijkheid voor het prudentieel toezicht op het banksysteem. Sinds 2006 is het voorzitterschap in handen van de president van DNB, Nout Wellink. 40

3.2.2

Reguleringskader: Bazel I en II

Belangrijk aangrijpingspunt voor de regulering van de stabiliteit van financiële instellingen is de hoeveelheid aan te houden bufferkapitaal. In 1988 besloot het Bazels Comité om een kapitaalmeetsysteem te introduceren. Dit Basel Capital Accord (Bazel I) voorzag in de implementatie van een meetsysteem voor het kredietrisico van banken, met een minimum kapitaalstandaard van 8% (zie onderstaand kader). Vanaf 1988 is dit raamwerk geleidelijk ingevoerd in de deelnemende landen, maar ook in vrijwel alle landen met internationaal actieve banken.

Bazel I kapitaaleisen De Bazel I kapitaaleisen hielden onder meer in dat van alle kredieten van de bank moest worden bepaald wat het risico is dat de vordering niet betaald zal worden. Daarbij golden vaste risicopercentages voor de verschillende categorieën, bijvoorbeeld hypotheken of bedrijfskredieten. Het maakte daarbij niet uit of het om goede of slechte hypotheken of kredieten ging. Opgeteld leidde dat tot het totale bedrag waarvoor risico wordt gelopen, gewoonlijk aangeduid als risk weighted assets (RWA’s). Tegenover het bedrag aan RWA’s moest de bank minimaal 8% eigen kapitaal aanhouden.

In de loop der jaren bleek het raamwerk van Bazel I niet meer te voldoen. Grotere banken hadden inmiddels verfijndere methoden voor het meten van het kredietrisico ontwikkeld die meer recht deden aan de werkelijke risico’s dan de grofmazige systematiek die Bazel I voorschreef. Daarnaast waren er ontwikkelingen in financiële producten (securitisatie), waar Bazel I onvoldoende op was toegesneden (zie onderstaand kader). Bovendien werd onderkend dat banken waren uitgegroeid tot complexe organisaties met eigen risicosystemen, waarbij met meer factoren rekening moest worden gehouden dan alleen het kredieten marktrisico.

40

www.bis.org

27


Bazel I en de prikkel tot securitisatie De ontwikkeling van securitisatie (zie § 2.2) bood de mogelijkheid om het kredietrisico te beperken en over te dragen aan partijen die bereid waren om, tegen een vergoeding, het risico te dragen. Zo werden hypotheken en/of kredieten gebundeld en als pakket doorverkocht aan bijvoorbeeld een andere bank. Voor de verkopende bank betekende dit de afvoering van de balans van langlopende en als hoog risicovol bestempelde vorderingen in ruil waarvoor kapitaal vrij kwam. Voor de aankopende bank kon het pakket in het handelsboek worden opgenomen, waartegenover geen tot een erg lage kapitaaleis stond. Hiermee werden min of meer de kapitaaleisen van Bazel ‘ontdoken’’ en ontstond een hefboomeffect in de vorm van een groter kredietverleningspotentieel voor de banken. De regels om dat tegen te gaan worden eind volgend jaar van kracht.

Dit was een van de redenen voor een herziening van het kapitaalakkoord Bazel I. In juni 1999 lanceerde het Bazels Comité een voorstel voor een hernieuwd Capital Adequacy Framework. Het voorstel bestaat uit drie pijlers (zie ook figuur 2):

1.

Pijler 1: Berekening van de minimumkapitaaleisen door de instelling zelf, zo mogelijk gebruikmakend van het eigen risicobeheersysteem;

2.

Pijler 2: Beoordeling door de toezichthouder van het bankinterne proces om een prudent kapitaalniveau vast te stellen waarmee rekening gehouden wordt met het volledige spectrum van risico’s;

3.

Pijler 3:Effectieve verantwoording door de instelling over haar risicobeheersysteem, om daarmee marktdiscipline te versterken als een complement op de toezichtsactiviteiten.

Figuur 5 Het Bazel II raamwerk

28


Na intensief overleg met banken, industriële groepen en toezichthouders, die geen lid waren van het Comité, werd het herziene raamwerk Bazel II op 26 juni 2004 uitgebracht. De tekst daarvan diende als basis voor nationale regelgeving en werd banken aangeboden ter voorbereiding van de implementatie van het nieuwe kader. De omzetting in Europese regelgeving heeft inmiddels plaatsgevonden (Capital Requirements Directive, CRD 41) en Bazel II is vanaf 2007 gefaseerd in Nederland geïmplementeerd (zie onderstaand kader).

Gefaseerde invoering Bazel II Voor de overstap van Bazel I naar Bazel II gold een overgangsregeling. Instellingen die kozen voor het gebruik van de standaardbenadering voor de berekening van kredietrisico en operationeel risico mochten per 1 januari 2007 overgaan; vanaf 1 januari 2008 was de overgang voor alle instellingen, dus ook die instellingen die gebruik maken van geavanceerde risicobeoordelingen, verplicht. Het sluitstuk van de invoering is bereikt op 1 januari 2009 toen de instellingen ook moesten voldoen aan de rapportageparagraaf van Bazel II. Hierin wordt verslag gedaan van hun solvabiliteit en risicomanagement.

De kredietcrisis is aanleiding om verschillende onderdelen van Bazel II te heroverwegen. In hoofdstuk 3 van deel II van dit rapport gaan we hier verder op in.

3.3

Europees beleid en regelgeving

3.3.1

Beleidsdoel: één gemeenschappelijke Europese markt

Het EEG-Verdrag uit 1957 beoogde een gemeenschappelijke markt met vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal (geld), zonder onderlinge invoerrechten. Dit is vastgelegd in artikel 2 (zie onderstaand kader). 42

41

Richtlijn 2006/49/EG

42

http://eur-lex.europa.eu/nl/treaties/dat/11957E/tif/TRAITES_1957_CEE_1_XM_0492_x222x.pdf

29


30

Met het Verdrag van Maastricht uit 1992

43

besloten de twaalf lidstaten om

een Economische en Monetaire Unie (EMU) op te richten met als uiteindelijk doel de invoering van één Europese munt. In 1999 begon de EMU met elf deelnemers, waarna in 2001 Griekenland er als twaalfde lid bij kwam. En op 1 januari 2002 werd de gemeenschappelijke munt een feit: twaalf van de vijftien lidstaten voerden op die dag de (chartale) euro in. De Economische en Monetaire Unie bestaat uit twee delen: een economisch en een monetair deel. Voor het economische deel – waaronder de regulering van financiële markten en instellingen, inclusief het toezicht daarop – zijn de lidstaten primair zelf verantwoordelijk. Wel stemmen de lidstaten het nationale beleid op elkaar af. Voor het monetaire beleid (zie onderstaand kader) hebben de lidstaten hun bevoegdheden overgedragen aan één Europese financiële instelling, de Europese Centrale Bank (ECB). Deze werkt samen met de Europese centrale banken in het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB).

Europees monetair beleid Hoofddoel van het monetair beleid is de handhaving van de prijsstabiliteit in het eurogebied. Het belangrijkste systeem dat de ECB gebruikt, is het vaststellen van de rente die de centrale bank vraagt aan particuliere banken. De lidstaten hebben alle bevoegdheden voor het monetaire beleid overgedragen aan de Europese Centrale Bank. De uitvoering is mede in handen van de nationale centrale banken die onder regie werken van de ECB.

In de volgende paragrafen gaan we in op het Europees economisch beleid voor financiële markten en instellingen.

3.3.2

Initiatieven van de Europese Commissie: FSAP en Witboek

Tijdens de Europese Raad 44 in Cardiff op 15 en 16 juni 1998 hebben de regeringsleiders en staatshoofden de Europese Commissie verzocht een plan te maken om de interne markt voor financiële diensten te verbeteren. Als antwoord heeft de Europese Commissie (EC) in oktober 1998 een mededeling gepubliceerd 45 waarin ze vijf punten hebben voorgesteld ter verbetering van de interne markt voor financiële diensten. Onderdeel daarvan is de verbetering van de samenwerking tussen financiële toezichthouders (zie onderstaand kader).

43

Het Verdrag betreffende de Europese Unie trad op 1 januari 1993 in werking.

44

De Europese Raad, ook wel Europese Top genoemd, is de bijeenkomst van regeringsleiders en

staatshoofden van de 27 EU-lidstaten en de voorzitter van de Europese Commissie. 45

Europese Commissie (1988). Opzetten van een actiekader voor financiële diensten.

http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/fs_nl.pdf


Vijf punten voorstel Europese Commissie

(1)

De EU moet worden toegerust met een wetgevend apparaat dat op nieuwe uitdagingen op regelgevingsgebied is berekend.

(2)

De resterende belemmeringen voor de integratie van de kapitaalmarkten moeten worden opgeheven teneinde de kosten om op de EU-markten kapitaal aan te trekken tot een minimum te beperken.

(3)

Zowel afnemers als aanbieders van financiële diensten moeten ongehinderd kunnen profiteren van de commerciële kansen die een financiële markt te bieden heeft, waarbij tegelijkertijd een hoog niveau van consumentenbescherming moet worden gegarandeerd.

(4)

Nauwere samenwerking tussen de toezichthoudende autoriteiten moet worden aangemoedigd.

(5)

Er moet een geïntegreerde Europese infrastructuur tot stand worden gebracht ter ondersteuning van de transacties op de financiële retail- en wholesalemarkten. 46

In het Financial Services Action Plan 1999-2005 (FSAP) werkt de EC vervolgens de vijf punten uit. Als onderdeel daarvan wordt de prudentiële regelgeving en controle in de doelstelling van een gemeenschappelijke Europese markt ingepast. Om dit te bereiken moet volgens de Commissie dringend werk worden gemaakt van: •

de aanpak van eventuele lacunes die door de ontwikkeling van nieuwe financiële activiteiten of van de mondialisering in het toezicht- en regelgevingkader van de EU kunnen ontstaan;

•

de vaststelling van strikte en passende standaarden die het bankwezen van de EU in staat stellen om succesvol met de grotere concurrentiedruk om te gaan;

•

de bevordering van de ontwikkeling van EU-toezichtregelingen die het vertrouwen en de stabiliteit weten te bewaren in een tijdvak dat door veranderende marktstructuren en mondialisering wordt gekenmerkt;

•

de ontwikkeling van een strategie voor de regelgeving en het toezicht die als basis voor een geslaagde uitbreiding kan dienen;

•

maatregelen die de EU in staat stellen een sleutelrol te vervullen bij de vaststelling van hoge internationale standaarden voor de regelgeving en het toezicht, ook wat de financiële conglomeraten betreft. 47

Voortbouwend op het FSAP publiceert de EC op 5 december 2005 het witboek Beleid op het gebied van financiële diensten 2005-2010 (hierna: Witboek) waarin ze de beleidsprioriteiten voor financiële diensten in de EU uiteen zet voor de periode 2005-2010. Voor de verbetering van het financieel toezicht in de EU formuleert de commissie het volgende doel: bevorderen van de samenwerking en convergentie op toezichtgebied in de

46

EC, 1999, p.3

47

EC, 1999, p. 28

31


EU, verder uitbouwen van de relaties met andere mondiale financiële markten en vergroten van de Europese invloed in de wereld.

48

In het Witboek noemt de commissie verschillende uitdagingen voor financieel toezicht(houders) in de EU. Er dient meer duidelijkheid te worden verschaft over de verantwoordelijkheden van toezichthouders in het home-host systeem. Tegelijkertijd moet volgens de EC worden gegarandeerd dat toezichthouders over de benodigde informatie kunnen beschikken en dient er sprake te zijn van wederzijds vertrouwen. Verder moet het toezicht efficiënter worden door overlappende rapportage- en informatieverplichtingen te vermijden en is er behoefte aan een consequenter en vroegtijdiger samenwerking. 49

3.3.3

Institutioneel kader: de Lamfalussy-structuur

Het voorgenomen beleid, zoals vastgelegd in het FSAP en het Witboek, kreeg vervolgens zijn beslag in weten regelgeving. De Europese besluitvormingsprocedure voor financiële regelgeving is bijzonder. Deze verloopt volgens de zogenoemde Lamfalussy-structuur. Deze structuur werd in maart 2001 ingesteld voor de effectensector en in december 2002 uitgebreid naar alle financiële sectoren. Doel was het vergemakkelijken en versnellen van het complexe en langdurige Europese wetgevingsproces door de besluitvorming op te splitsen in vier niveaus (zie figuur 6). 50

Op het eerste niveau van de Lamfalussy-structuur stellen de Raad van de Europese Unie 51 (hierna: Raad) en het Europees Parlement principes voor regelgeving vast (kaderrichtlijnen) op voorstellen van de Europese Commissie. Op het tweede niveau adviseren vertegenwoordigers van de ministeries van Financiën verdeeld over vier (sectorale) comités – EBC, EIOPC, ESC en ECFC 52 – de EC over uitvoeringsmaatregelen. Daarnaast hebben ze een eigen regelgevende functie. Op niveau drie adviseren vertegenwoordigers van de nationale toezichthouders, verdeeld over drie (sectorale) comités - CEBS, CEIOPS en CESR 53 - de EC over de uitvoerbaarheid van de regels. Wanneer er een 48

EC 2005; http://ec.europe.eu/internal_market

49

EC 2005

50

Vander Stichele 2008; www.dnb.nl/openboek; http://www.fsa.gov.uk

51

De Raad van de Europese Unie, ook wel de Raad van Ministers of Raad genoemd, bestaat uit

vertegenwoordigers van alle EU-lidstaten op ministerieel niveau. 52

EBC: European Banking Committee; EIOPC: European Insurance and Occupational Pensions

Committee; ESC: European Securities Committee; en EFCC: European Financial Conglomerates Committee. Deze niveau twee comités zijn ingesteld op 5 november 2003. 53

Vander Stichele (2008, p.16): “In 2006, the Commission set up an Interim Working Commit-

tee on financial conglomerates and different consultative processes to review the Financial

32


richtlijn wordt vastgesteld, is de EC op niveau vier verantwoordelijk voor het toezicht op de implementatie ervan in nationale wetgeving.

Figuur 6 De Lamfalussy-structuur

In 2004 en 2007 is de Lamfalussy-structuur geëvalueerd. De ervaringen zijn positief, maar er kan nog veel verbeterd worden. Vooral de rol van de niveau drie comités zou verduidelijkt en versterkt moeten worden. 54 Ook kan de transparantie van de besluitvorming verbeterd worden en leidt de besluitvormingsstructuur niet altijd tot de gewenste harmonisatie van regels (zie ook onderstaand kader).

Conglomerates Directive (dating from 2002). The working group is a sub-group of the Level 3 committees in banking (CEBS) and insurance (CEIOPS) and reports back through these committees. It is part of a process that aims to improve supervision of cross-border financial conglomerates.” 54

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 21 501-07, nr. 585 4.

33


Besluitvorming mede oorzaak van gebrek aan harmonisatie “The fundamental cause for (this) lack of harmonisation is that the level 1 directives have too often left, as a political choice, a range of national options. In these circumstances, it is unreasonable to expect the level 3 committees to be able to impose a single solution. Even when a directive does not include national options, it can lead to diverse interpretations which cannot be eliminated at level 3 in the present legal set-up.” 55

3.3.4

Europese regelgeving

Europese regelgeving voor financiële markten bestaat grotendeels uit richtlijnen die geïmplementeerd moeten worden in nationale wetgeving. Verordeningen op dit terrein - die een rechtstreekse werking hebben en dus niet nationaal geïmplementeerd hoeven te worden – betreffen voornamelijk het effectenverkeer. Hierna beschrijven we de belangrijkste richtlijnen voor (het toezicht op) de stabiliteit van het financiële systeem en de instellingen. Herziene richtlijnen banken en kapitaaltoereikendheid 56 Het Bazelse raamwerk voor prudentieel toezicht op kredietinstellingen en beleggingsinstellingen (Bazel II) heeft de EU omgezet in de (herziene) Capital Requirements Directive (CRD). Momenteel is deze in herziening en verwacht wordt dat de CRD begin 2010 zal worden vastgesteld. De CRD bestaat uit de herziene Richtlijn banken en de herziene Richtlijn kapitaaltoereikendheid. Ondanks de beoogde convergentie van solvabiliteitseisen laat het Bazel II-akkoord ruimte voor interpretatie. De Europese richtlijnen laten minder ruimte en wijken daardoor op punten af van (de interpretatie van) Bazel II. 57

Richtlijn financiële conglomeraten Daarnaast bestaat er de Richtlijn financiële conglomeraten 58, die aanvullend toezicht voorschrijft voor banken, verzekeraars en beleggingsondernemingen wanneer zij onderdeel zijn van een financieel conglomeraat. Deze regels zijn gesteld vanwege de extra risico’s voor het toezicht bij de vorming van een financieel conglomeraat.

Richtlijn depositogarantiestelsel Een belangrijk onderdeel van de waarborgen voor stabiliteit van financiële markten is de Richtlijn voor het depositogarantiestelsel. 59 Deze stamt uit

55

De Larosière, 2009, p.27

56

2006/48/EG en 2006/49/EG

57

Memorie van toelichting bij de implementatie van de Bazel richtlijnen (2005).

58

2002/87/EG

59

1994/19/EG

34


1994 en is recent gewijzigd, waarbij is vastgesteld dat de dekking van de nationale stelsels vanaf 30 juni 2009 minimaal € 50.000 moet bedragen en de uitbetalingstermijnen verkort moeten worden. De Richtlijn Depositogarantiestelsel bepaalt dat de dekking in Europa eind 2010 wordt geharmoniseerd op € 100.000.

Minimumeisen en verschillen in regelgeving De CRD schrijft het minimum voor waaraan lidstaten moeten voldoen. Lidstaten mogen dus aanvullende of strengere eisen stellen. 60 De Europese richtlijnen laten de lidstaten verder vrij in het maken van keuzes voor de organisatie van het toezicht. In de praktijk zijn er dan ook grote (historisch gegroeide) verschillen in institutionele vormgeving (zie ook hoofdstuk 4, deel I). Ten slotte zijn er, voor het stabiliteitstoezicht relevante, terreinen waarin lidstaten eigen (afwijkende) regelgeving hanteren, samenhangend met verschillen in relevante andere rechtssystemen, zoals het bestuurs- en faillissementrecht. Er zijn al met al nog aanzienlijke verschillen in regelgeving tussen de lidstaten, samenhangend met nationale tradities, wetgeving en praktijk. De Larosière noemt in zijn rapport dit gebrek aan harmonisatie als een van de belangrijke knelpunten bij de Europese samenwerking. Het EU-beleid is erop gericht te komen tot een level playing field binnen de Unie en te voorkomen dat lidstaten afwijkende regels hanteren. De EC zet voor de kapitaalvereisten vooralsnog in op het harmoniseren van de regels voor pijler 1 en 3 waar lidstaten expliciete options 61 en discretions 62 hebben (zie onderstaand kader).

Plannen voor het harmoniseren van de regels voor kapitaalvereisten Regulatory additions adopted at national level fall into three categories: •

Additions in areas which are not explicitly covered by EU legislation (e.g. the Spanish dynamic provisioning), or not fully harmonised (e.g. supervision of liquidity);

60

Artikel 1, lid 2 van de richtlijn kapitaaltoereikendheid luidt: “De lidstaten mogen aan de beleg-

gingsondernemingen en kredietinstellingen waaraan zij vergunning hebben verleend, nadere of strengere eisen stellen.” 61

“An option refers to cases where competent authorities or Member States may choose how to

comply with a given provision within a range of specified alternatives. For examples, for purposes of risk-weighting institutions or local authorities, they may apply either the central government risk-weight based method or the credit assessment based method. Options granted to credit institutions to flexibly make use of prudential treatments reflecting different risk management processes are not included in this list”. 62

“Discretion refers to the situation in which competent authorities or Member States are given a

choice as to wether to apply a given provision. Example: apply a 50% risk-weight to commercial real estate, or waive capital requirements at solo level for domestic subsidiaries.”

35


•

Discretionary treatment that is expressly permitted by the CRD in areas which are not fully harmonised (e.g. the composition of own funds);

•

Additions in areas which are fully harmonised.

The Commission's intention is to eliminate only this third category of regulatory 'additions', which is commonly labelled 'gold plating'. In that respect, the scope of the 'maximum harmonisation' that is to be achieved by this exercise needs to be clearly circumscribed. The Commission services suggest limiting it to Pillar 1 (minimum capital requirements, large exposures rules) and Pillar 3 (disclosure). Other areas of the Directive do not lend themselves to maximum harmonisation, either i) because they are not yet fully harmonised (e.g. own funds) or ii) because the decisions are based on specific risk assessments (e.g. Pillar 2).

CEBS has identified 101 national options and discretions to be disclosed in CEBS supervisory .disclosure framework in accordance with Article 144 of the CRD. The way in which Member States have implemented these options and discretions is disclosed on the CEBS web-site. 63

3.4

Nederlands beleid- en regelgeving

3.4.1


De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het functioneren van het financieel bestel: de institutionele structuur en het (systeem van) toezicht, de weten regelgeving die hieraan ten grondslag ligt en de besluitvorming over eventuele besteding van publieke middelen bij crisisbestrijding. 64 Het toezicht op financiële markten wordt uitgevoerd door de Nederlandsche Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). Dit zijn zelfstandige organen, deels bekostigd uit publieke middelen, die hun wettelijke taak zelfstandig uitvoeren. Onderdeel van de ministeriële verantwoordelijkheid is het toezicht op deze toezichthouders. 65 In de wet is een aantal bevoegdheden van de minister voor DNB geregeld (zie onderstaand kader).

Bevoegdheden van de minister/Kroon ten aanzien van DNB: De Kroon benoemt en verleent ontslag aan directieleden. De minister van Financiën kan direct of indirect (via derden of de overheidscommissaris) informatie opvragen, maatregelen treffen bij taakverwaarlozing en algemeen verbindende regels van DNB intrekken (in bepaalde geval-

63

EC Services staff working document: possible further changes to the CRD.

64

Financiën 2009b

65

De Algemene Rekenkamer heeft de afgelopen jaren veel onderzoek gepubliceerd over de (invul-

ling van de) ministeriële verantwoordelijkheid voor RWT’s. Het meest recent is Weloverwogen toezicht (Algemene Rekenkamer 2009b).

36


len). Daarnaast verleent de minister instemming met de begroting en verantwoording van DNB. En als enig aandeelhouder van DNB heeft de minister het goedkeuringsrecht voor de volledige jaarrekening van DNB.

Naast de zogenoemde taken als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) voert DNB ook monetaire taken uit in het kader van het Europese Stelsel van Centrale Banken. DNB is voor die taken onafhankelijk van de minister van Financiën op grond van artikel 108 van het Europees Verdrag. Het Verdrag en de ESCB-statuten voorzien in waarborgen voor de onafhankelijkheid van de participerende centrale banken. De minister van Financiën heeft voor de uitvoering van deze taken geen bevoegdheden. De minister van Financiën is dus onder meer verantwoordelijk voor het beleid en de regelgeving voor financiële markten. DNB heeft als toezichthouder (en centrale bank) een belangrijke signalerende en adviserende rol bij de totstandkoming hiervan. Aangezien een groot deel van het beleid en de regelgeving voor banken van de EU afkomstig is, gaat het bij de invulling van deze verantwoordelijkheid van minister en DNB ook om initiatieven en inbreng in de besluitvorming van de EU en het omzetten van daaruit voortvloeiende Europese richtlijnen in nationale regelgeving. Hetzelfde geldt voor de inbreng bij beleidsontwikkeling op mondiaal niveau. Om hun diverse verantwoordelijkheden waar te maken voeren het ministerie en DNB veel overleg op diverse niveaus, zowel ambtelijk als bestuurlijk (zie onderstaand kader).

Overlegstructuur ministerie en DNB: •

Wekelijkse lunch (in principe) tussen de minister en de president van DNB. Hierbij is ook de Thesaurier Generaal aanwezig. De lunch is vooral een informele uitwisseling van gedachten.

•

Directieoverleggen tussen de Thesaurier Genraal en/of directeur Financiële Markten en de directeuren van DNB, in aanwezigheid van ambtelijke ondersteuning. De overleggen vinden per werkgroep twee à drie keer per jaar plaats. Er zijn verschillende werkgroepen die op dit niveau worden gehouden: Financiële Stabiliteit, Toezicht; Wetgevingsoverleg, Betalingsverkeer.

•

Ambtelijk contact: er is continue contact tussen medewerkers van DNB en ambtenaren van het ministerie over een groot aantal onderwerpen.

3.4.2

Beleidsdoelen

Sinds 2004 is de doelstelling voor het beleid financiële markten enigszins aangepast. Nieuwe elementen in de algemene doelstelling sinds die tijd zijn: integriteit van het financiële stelsel (2005) en voldoende toeganke-

37


lijkheid en transparantie van de financiële markten (2007). De stabiliteit en de gunstige internationale concurrentiepositie zijn vaste elementen. De doelstelling van het Nederlandse beleid voor financiële markten luidt: een integer en stabiel financieel stelsel waarin de financiële markten goed functioneren, voldoende toegankelijk en transparant zijn en een gunstige internationale concurrentiepositie kennen (zie ook onderstaand kader). 66

Toelichting beleidsdoelen in begroting Financiën 2009: Om de keuze aan financiële producten tegen gunstige voorwaarden en concurrerende prijzen te stimuleren en het vertrouwen in het financiële stelsel te bevorderen zorgt de minister voor weten regelgeving voor het toezicht op de financiële sector en voor een ongestoorde muntvoorziening, zodat consumenten met voldoende informatie en vertrouwen financiële producten kunnen afnemen en ondernemingen in een gunstig vestigingsklimaat terechtkomen. Goed functionerende en internationaal concurrerende financiële markten en een integer financieel stelsel kenmerken zich doordat marktverstoringen worden voorkomen of opgelost, de financiële sector niet misbruikt wordt voor witwassen of voor de financiering van terrorisme en het goed functioneren van het betalingsverkeer.

67

Of de doelstellingen van het beleid voor financiële markten behaald worden, is uiteraard mede afhankelijk van externe factoren, zoals politieke, economische en internationale ontwikkelingen. 68

3.4.3

Wet- en regelgeving

De belangrijkste wet voor (toezicht op) financiële markten en instellingen is de Wet op het financieel toezicht (Wft) die op 1 januari 2007 in werking is getreden. Voor DNB is verder de Bankwet van belang en voor de werking van het systeem zijn het beleid en regelgeving voor aansprakelijkheid en het depositogarantiestelsel relevant. Wet op het financieel toezicht (Wft) De Wft is het juridisch sluitstuk van de herziening van het toezicht op de financiële marktsector in Nederland. Uitgangspunt van de herziening is een kanteling van sectoraal georganiseerd toezicht naar functioneel georganiseerd toezicht (zie ook § 4.2.1). In het functionele model wordt het toezicht verdeeld in prudentieel toezicht, uitgevoerd door DNB en gedragstoezicht door de AFM. Het functioneel toezicht vond organisatorisch bij de toezichthouders al in de jaren 2002–2004. Met uitzondering van de pensioenwetgeving is het grootste deel van de sectorale wetgeving opgenomen in de Wft, die inhoudelijk niet veel wijzigde (zie onderstaand kader). Behalve de totstand-

66

Financiën 2009b

67

Financiën 2008b

68

Financiën 2009b

38


koming van functioneel georganiseerd toezicht was doel van de Wft een meer inzichtelijke, doelgerichte en marktgerichte wet.

Overzicht sectorale wetten die in de Wft zijn opgegaan: •

Wet toezicht kredietwezen 1992 (voorlopers uit 1952, 1956, 1978)

•

Wet toezicht verzekeringsbedrijf 1993

•

Wet toezicht natura-uitvaartverzekeringsbedrijf

•

Wet toezicht effectenverkeer 1995

•

Wet toezicht beleggingsinstellingen 2005

•

Wet melding zeggenschap in ter beurze genoteerde vennootschappen 1996

•

Wet financiële dienstverlening

Regelgeving systeem- of macro-prudentieel toezicht Elementen van de taak macroprudentieel toezicht zijn vastgelegd in de Wft en de Bankwet. De Wft stelt dat DNB (als toezichthouder) door middel van het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen dient ‘bij te dragen aan de stabiliteit van de Nederlandse financiële sector’. 69 De Bankwet 1998 verplicht DNB ‘bij te dragen aan de stabiliteit van het financiële stelsel’, maar als centrale bank en als onderdeel van het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB). 70 Het macroprudentieel toezicht is niet als aparte taak in een wet opgenomen en (dus) ook niet nader omschreven.

Regelgeving (micro-)prudentieel toezicht op banken De belangrijkste richtlijnen (onder meer de Capital Requirements Directive, CRD) voor het prudentieel toezicht op banken zijn in de Wft geïmplementeerd. 71 De CRD schrijft een minimumeis voor waaraan lidstaten moeten voldoen. Nederland heeft, zoals veel Europese landen, gekozen voor de minimumvariant vanwege de internationale concurrentiepositie van het land en de Nederlandse banken. Dit betekent overigens niet dat aan individuele financiële instellingen geen strengere eisen gesteld kunnen worden. Er zijn ook landen die gekozen hebben voor generiek strengere CRD (zie onderstaand kader).

69

Artikel 1:24 Wft lid 1 “Prudentieel toezicht is gericht op de soliditeit van financiële ondernemin-

gen en het bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector.” 70

Artikel 3 Bankwet 1998 lid 2 “Ter uitvoering van het Verdrag draagt de Bank in het kader van het

Europees Stelsel van Centrale Banken bij tot een goede beleidsvoering van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel.” 71

Zie Wet implementatie kapitaalakkoord Bazel 2 (Kamernr. 30 672; Stb. 2006, 613).

39


Beleid in Spanje en Zweden Spanje en Zweden hebben gekozen om generiek strengere kapitaaleisen te stellen aan banken dan de richtlijnen voorschrijven. Er is daar een meer anticyclisch beleid gevoerd (buffers opbouwen in goede tijden).

Depositogarantiestelsel In Nederland is het depositogarantiestelsel geregeld in het Besluit bijzondere prudentiële maatregelen, beleggerscompensatie en depositogarantie Wft van 12 oktober 2006 72. In het afgelopen jaar zijn enkele wijzigingen aangebracht in het depositogarantiestelsel (zie onderstaand kader). Het stelsel is onder meer gebaseerd op de Europese richtlijn over de depositogarantiestelsels. 73 De uitvoering van de regeling is in handen van DNB.

Het depositogarantiestelsel In Nederland gevestigde banken die een vergunning hebben van DNB vallen onder het depositogarantiestelsel. Het depositogarantiestelsel garandeert aan depositohouders vanaf 7 oktober 2008 een bedrag van € 100.000 per persoon per instelling. Tot deze datum gold dat de maximale vordering die voor vergoeding in aanmerking kwam nog € 40.000 was met een eigen risico van 10% voor het gedeelte tussen € 20.000 en € 40.000. Veel lidstaten hebben de dekking gelijktijdig verhoogd vanwege de toenmalige enorme onrust op de markten. Om die onrust te doen bedaren hadden sommige landen al een volledige garantie afgegeven op het spaartegoeden. Het Nederlandse depositogarantiestelsel is een ex post gefinancierd stelsel. Banken betalen hun bijdrage als deelnemer aan het depositogarantiestelsel pas nadat het depositogarantiestelsel is geactiveerd. Als een bank ‘betalingsonmachtig’ wordt, zorgt DNB voor de vaststelling en betaling van de uitkeringen door het Nederlandse depositogarantiestelsel. Banken die gevestigd zijn in de landen van de Europese Unie, Noorwegen, IJsland of Liechtenstein en die in Nederland vanuit een bijkantoor werken, vallen niet onder het Nederlandse depositogarantiestelsel. Zij vallen onder het depositogarantiestelsel in hun land van herkomst. Niet alle landen hebben een gelijke dekking in het depositogarantiestelsel. Om gelijkheid te waarborgen bepaalt de relevante Europese regelgeving dat wanneer het depositogarantiestelsel in het land van herkomst een lagere dekking biedt dan dat in het land van ontvangst, het bijkantoor aanvullend kan deelnemen aan het depositogarantiestelsel in het land van ontvangst (topping-up). Deze bijkantoren dienen aan specifieke voorwaarden te voldoen.

Aansprakelijkheid Het Nederlands beleid is dat toezichthouders aansprakelijk kunnen worden gesteld indien zij door een toerekenbare onrechtmatige daad schade veroorzaken. In tegenstelling tot de situatie in enkele andere Europese landen (Verenigd Koninkrijk, Duitsland, België) is er voor financiële toe-

72

Artikel 3:258 t/m Artikel 3:267 in Wft

73

Richtlijn 94/19/EG.

40


zichthouders geen immuniteit geregeld. DNB loopt zowel de kans om aansprakelijk te worden gesteld door degenen op wie zij toezicht houdt als door derden indien deze schade lijden door inadequaat handhavingstoezicht. De kosten zijn daarbij uiteindelijk voor de Nederlandse Staat. Voor het laatstgenoemde risico is er een onderscheid tussen algemeen toezichtsfalen (het niet opsporen van gevaarlijke situaties) en bijzonder toezichtsfalen (het niet aanpakken van bekende gevaarlijke situaties). Uit onderzoek blijkt dat een redelijk handelend toezichthouder geen groot aansprakelijkheidsrisico loopt. De rechter stelt aan de kwaliteit van toezicht geen extreem hoge eisen en houdt rekening met de beleidsvrijheid van de toezichthouder. 74

74

Zie casus Vie d’Or en Van Dam 2006

41


4

Toezicht op financiële markten en instellingen

4.1

Inleiding

Het toezicht op financiële markten vindt plaats door nationale toezichthouders in een internationale context. De onderstaande figuur brengt de belangrijkste actoren in beeld bij het micro- en macroprudentieel toezicht.

Figuur 7 Micro- en macroprudentieel toezicht

In Nederland wordt het financieel toezicht op de financiële markten uitgevoerd door DNB en de AFM. De minister van Financiën is hiervoor verantwoordelijk. Binnen de Europese Economische Ruimte (EER) en op mondi-

42


aal niveau vindt samenwerking tussen toezichthouders onder meer plaats in colleges van toezichthouders, maar ook buiten colleges wanneer een Memorandum of Understanding (MoU) of andere vorm van overeenkomst is gesloten. Daarin wordt het toezicht op grensoverschrijdende financiële instellingen afgestemd. In het macro-prudentieel toezicht spelen ook instituten als de ECB, het IMF, BIS en de Financial Stability Board een rol. Naast DNB en AFM zijn er nog andere markttoezichthouders die toezien op aspecten van financiële markten. De NMa houdt toezicht op de mededinging en de NZa is belast met het sectorspecifiek markttoezicht op onder meer de ziektekostenverzekeringen. De ministers van respectievelijk Economische Zaken en Volksgezondheid, Welzijn en Sport zijn hiervoor verantwoordelijk.

4.2

Nationaal toezicht financiële markten

4.2.1

De financiële toezichthouders: Twin Peaks

Het toezicht op financiële markten is in Nederland, na enkele jaren discussie, ingrijpend gereorganiseerd. Sinds 2004 is het toezicht op de financiële sector gestructureerd volgens het zogenoemde Twin Peaksmodel. De structuurwijziging vond plaats in twee stappen. De overgang van sectoraal naar functioneel toezicht in 2002 vormde de eerste stap. Hierbij kwam het gedragstoezicht (consumentenbescherming en handelen op de kapitaalmarkt) bij de AFM 75 en het prudentieel toezicht (stabiliteit) bij DNB en de Pensioen- en Verzekeringskamer (PVK). Tweede stap was de fusie tussen DNB en de PVK in 2004. Dit Twin Peaks-model was indertijd alleen in Australië in gebruik. Deze Nederlandse keuzes zijn mede het gevolg van een historisch gegroeide situatie en incidenten (zoals Vie d’Or), waarbij in overleg met de bestaande toezichthouders tot een aanvaardbare takenverdeling werd besloten. Overwegingen om het functionele model in te voeren waren onder meer: •

aansluiting op veranderingen in de financiële markten: grotere verwevenheid van instellingen en producten;

•

afdekking van het toezicht: niet afhankelijk van toevallige juridische vorm van financiële instellingen;

•

functionele verschillen in dit toezicht: openbaarheid versus geheimhouding;

•

het bestaan van een spanningsveld tussen belangen: lage prijzen en consumentenbescherming versus soliditeit;

75

Een nieuwe organisatie voortkomend uit de Dienst Toezicht Effectenverkeer (DTe)

43


•

vermindering van risico op te grote verwevenheid van sector en toezichthouder (regulatory capture);

•

waarborgen van aandacht voor beide aspecten in tijden van hoog- en laagconjunctuur (zie onderstaand kader). 76

Twin Peaks waarborg voor aandacht stabiliteits- en gedragsaspecten Het functioneel model kan bijdragen aan een evenwichtigere aandacht voor stabiliteits- en gedragsaspecten. Als beide in één hand zitten, kan het voorkomen dat er, in tijden van hoogconjunctuur, meer aandacht is voor gedragstoezicht en te weinig voor prudentieel toezicht, terwijl dat er dan juist toe doet. Dit speelde onder meer in het Verenigd Koninkrijk waar de FSA, een geïntegreerde toezichthouder, te weinig aandacht gaf aan de stabiliteit van Northern Rock. 77 Het omgekeerd geldt ook. In tijden van crisis bestaat er het risico dat er te weinig aandacht is voor transparantie.

78

Een belangrijke overweging om het prudentieel toezicht en de centralebankfunctie bijeen te brengen is de wisselwerking die daardoor kan ontstaan tussen toezicht op het financiële stelsel als geheel (macroprudentieel toezicht) en microprudentieel toezicht op instellingen (zie onderstaand kader). 79 De ECB maakte zich hier indertijd sterk voor. Het functioneel model sluit aan op aandachtspunten van de ECB. 80

Wisselwerking prudentieel toezicht en centrale banktaak Door inzicht in de financiële gezondheid van individuele instellingen kan de centrale bank beter inschatten in hoeverre problemen bij één instelling kunnen overslaan naar andere instellingen of markten. Omgekeerd kan de rol van centrale bank resulteren in beter prudentieel toezicht. Macro-economische kennis draagt immers bij aan een betere inschatting van de risico’s en maakt een proactiever toezicht mogelijk. 81 Het combineren van deze taken in één organisatie vergemakkelijkt het uitwisselen van informatie en het slagvaardig optreden in tijden van crisis.

Ook speelde de overweging dat het koppelen aan de centrale bank de prudentiële toezichthouder - die immers alleen in de publiciteit komt als er iets mis gaat - minder kwetsbaar maakt. 82 Overigens doet de combinatie wel een ander verondersteld voordeel van het Twin Peaks-model teniet, namelijk betere publieke verantwoording vanwege een enkelvoudige verantwoording.

76

Zie o.a. Financiën, 2004

77

FSA, 2008.

78

Oppelaar, 2007, p. 51.

79

DNB, 2006a, p. 13.

80

ECB, 2001.

81

DNB, 2006, p. 13.

82

Zie Oppelaar, 2007.

44


Aan het functionele model kleven ook nadelen. Een evident nadeel uit het oogpunt van toezichtlasten is dat instellingen te maken hebben met twee toezichthouders in plaats van één. Dit vraagt om een goede afbakening van taken en goede samenwerking tussen de toezichthouders (zie ook onderstaand kader). De taakafbakening en samenwerking is vastgelegd in de Wft en in een samenwerkingsconvenant tussen DNB en AFM. Daarnaast is een meldpunt Toezicht Overlap ingesteld, waar onder toezichtstaande instellingen overlap kunnen melden. De samenwerking tussen DNB en AFM is onderwerp van de evaluatie Wft die het Ministerie van Financiën in 2009 uitvoert.

Voorbeelden van raakvlakken tussen DNB en AFM in taken en afspraken 83 DNB en de AFM zijn beide belast met het toezicht op integriteit en betrouwbaaarheid van bestuurders van financiële ondernemingen en pensioenfondsen en de hier gehanteerde normen voor integere bedrijfsvoering. Bij het bepalen welke toezichthouder verantwoordelijk is voor de markttoegang van een financiële onderneming of de toelating van een pensioenfonds is bepalend welk type toezicht – prudentieel, materieel of gedragstoezicht - dominant is voor de desbetreffende categorie financiële ondernemingen of pensioenfondsen. Een belangrijk raakvlak van het toezicht van de AFM en DNB betreft de bedrijfsvoering van financiële ondernemingen. Daarbij is een onderscheid gemaakt tussen aspecten van de bedrijfsvoering die primair in verband kunnen worden gebracht met: a. de naleving van prudentiele normen; b. de naleving van gedragsnormen en c. een aantal algemene aspecten van de bedrijfsvoering.

Het combineren van het prudentieel toezicht met de centrale bank ging indertijd tegen de internationale trend in (zie onderstaand kader). In veel landen werd gekozen voor het Engels model: één geïntegreerde toezichthouder en een aparte centrale bank. De VS vormen een uitzondering. Daar bestaat een hybride situatie met een grote versnippering van het toezicht. 84

83

DNB, 2007.

84

De organisatie van het toezicht is recent onder meer onderzocht door de GAO.

45


Internationale vergelijking van toezichtmodellen Volgens een rapport van de G30 zijn er wereldwijd vier modellen te onderscheiden van organisatie van het nationale toezicht. 85 •

Institutionele benadering: toezicht is georganiseerd op basis van juridische status van de instelling (voorbeeld China, Hong Kong, Mexico).

•

Sectorale benadering 86: toezicht is georganiseerd op basis van de activiteit van de instelling (voorbeeld Brazilië, Frankrijk, Italië, Spanje).

•

Integrale benadering: één toezichthouder voor alle aspecten en doelen van het toezicht (voorbeeld Canada, Duitsland, Japan, Qatar, Singapore, Zwitserland, Verenig Koninkrijk).

•

Functionele benadering: toezicht is georganiseerd op basis van doelen van het toezicht, namelijk prudentieel en gedragstoezicht (Australië, Nederland).

De VS vormen een uitzondering: zij hanteren een hybride model dat niet in te delen is in de voorgaande vier

De organisatie van het toezicht staat op dit moment in veel landen ter discussie. 87 In dat verband gaan er stemmen op om het Nederlands model als voorbeeld te nemen. België en Frankrijk hebben recent aangekondigd over te gaan op het Twin-Peaksmodel. Portugal en Italië gingen deze landen reeds voor. Ook Italië, Spanje en Duitsland overwegen dit te doen en in de VS wordt in dezelfde richting gedacht. Grote verschillen in de organisatie van het toezicht kunnen de internationale samenwerking bemoeilijken. Omgekeerd kan er van grotere internationale samenwerking een impuls uitgaan tot meer harmonisatie van de organisatie van het nationale toezicht.

4.2.2

Toezicht door De Nederlandsche Bank

De Nederlandsche Bank (DNB) is een naamloze vennootschap (NV) met de Nederlandse Staat als enige aandeelhouder. Het dagelijkse bestuur is in handen is van de directie. Daarnaast is er een Raad van Commissarissen die toeziet op het beheer van DNB en de algemene gang van zaken bij de vennootschap. Als klankbord van de directie fungeert de Bankraad. 88 Sinds de oprichting in 1814 ontwikkelde DNB zich van particuliere kredietverschaffer tot onderdeel van het Europees Stelstel van Centrale Banken en prudentieel toezichthouder op alle financiële instellingen. Het mo85

G30, 2008.

86

We gebruiken hier de termen die in de Nederlandse literatuur gangbaar zijn. In het rapport wordt

hier de term ‘functional approach’ gebruikt, maar die wordt in Nederland gehanteerd voor het Twin-Peaksmodel. 87

Zie bijvoorbeeld het jaarrapport Inspection general, Frankrijk: aanbeveling voor Hollands model

inclusief combinatie prudentieel toezicht en centrale bank. 88

Taken, bevoegdheden en procedures van deze organen liggen vast in de statuten en het regle-

ment van orde van DNB.

46


netaire zwaartepunt verschoof van Amsterdam naar Frankfurt, de gulden verdween en de euro kwam, maar de rol van DNB als bewaker van financiële stabiliteit bleef door de jaren heen onveranderd. Er is de laatste jaren veel meer aandacht gekomen voor financiële stabiliteit met de oprichting van een divisie financiële stabiliteit circa vijf jaar geleden.

Taken DNB De taken en bevoegdheden van DNB zijn vastgelegd in de Wft (zie ook onderstaand kader), de Bankwet en de Pensioenwet. Hoofdtaak van DNB is het waken over de stabiliteit van het financiële stelsel. Deze taak valt uiteen in vier onderdelen 89: 1.

monetair beleid gericht op stabiele prijzen in samenwerking met ECB en andere Centrale Banken;

2.

toezicht op het betalingsverkeer gericht op een betrouwbaar en veilig betalingssysteem;

3.

toezicht op financiële instellingen en het financieel systeem gericht op soliditeit en betrouwbaarheid daarvan;

4.

advisering van de regering op het gebied van (economisch) beleid en weten regelgeving op het terrein van financiële markten.

Prudentieel toezicht volgens de Wft: In artikel 1:24, eerste lid, van de Wft is bepaald dat prudentieel toezicht is gericht op de soliditeit van financiële ondernemingen en het bijdragen aan de stabiliteit van de financiële sector. Op grond van het tweede lid van artikel 1:24 van de Wft heeft DNB tot taak het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen uit te oefenen en te beslissen omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten.

De eerste twee taken voert DNB uit als centrale bank in samenwerking met andere centrale banken in het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB). Voor de uitvoering van deze taken verricht DNB diverse werkzaamheden, waaronder het uitgeven van bankbiljetten, het verzamelen van gegevens voor de ECB en het verrichten van transacties in de financiële markten. 90 De derde taak, het toezicht op financiële instellingen en het financieel systeem, voert DNB uit als zelfstandig bestuursorgaan onder de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën. We beperken ons in het volgende grotendeels tot deze toezichttaak. DNB onderscheidt in samenhang met de eerder genoemde hoofdtaken verschillende vormen van toezicht die in de volgende figuur zijn weergegeven (zie ook onderstaand kader).

89

Daarnaast verzamelt DNB statistieken over de financiële sector en voerde tot voor 1 april 2008

taken uit in verband met de exportkredietverzekering. 90

Zie bankwet.

47


De vijf vormen van toezicht, samenhangend met de hoofdtaken van DNB 91: 1.

Macroprudentieel toezicht (hoofdtaak 3): het toezicht dat zich richt op het bewaken van de stabiliteit van het financiële stelsel als geheel. Hiertoe analyseert DNB de verbanden en mogelijke besmettingsgevaren tussen de verschillende financiële instellingen onderling en met de reële economie. De taak van toezichthouder is hier sterk vervlochten met die van centrale bank.

2.

Microprudentieel toezicht (hoofdtaak 3): ziet erop toe dat de onder toezicht staande ondernemingen solide en financieel gezonde (solvabele) bedrijven zijn die hun verplichtingen kunnen nakomen. Kernelementen zijn het bewaken van de solvabiliteits- en liquiditeitspositie, het beoordelen van de kwaliteit van de bedrijfsvoering en het toetsen van bestuurders.

3.

Integriteitstoezicht (hoofdtaak 3): is gericht op de bescherming en bevordering van de integriteit van het financiële stelsel in Nederland en op de integere bedrijfsvoering van de onder toezicht staande ondernemingen (mede door toe te zien op de naleving van specifieke integriteitswet- en regelgeving).

4.

Oversight toezicht (hoofdtaak 2): ziet toe op de snelle en veilige afwikkeling van betalingen en effectentransacties.

5.

Materieel toezicht (hoofdtaak 3): ziet erop toe dat de bepalingen in statuten en reglementen van pensioenfondsen evenals de rechtstreekse, bij verzekeraars ondergebrachte, regelingen in lijn zijn met de weten regelgeving inzake pensioenen. 92

De financiële instellingen waar DNB toezicht op houdt kunnen verdeeld worden naar kredietinstellingen (banken), verzekeraars, beleggingsinstellingen, beleggingsondernemingen, pensioenfondsen, clearinginstellingen en geldtransactiekantoren (zie ook hoofdstuk 2). Niet alle vormen van toezicht zijn van toepassing op al deze instellingen. Voor sommige instellingen – zoals geldtransactiekantoren en trustkantoren93 - beperkt het toezicht zich bijvoorbeeld tot integriteit. Het materieel toezicht geldt alleen voor pensioeninstellingen. In totaal telt het personeelsbestand van DNB eind 2008 1550 full time equivalenten (fte), waarvan 641 fte in het toezicht op instellingen. Daarnaast werken er circa 25 fte in de divisie financiële stabiliteit (in 2010 32 fte), die een belangrijke rol heeft in het systeemtoezicht. De monetaire taken van DNB zijn belegd bij de divisie economisch beleid en onderzoek en in uitvoerende zin ook bij de divisie financiële markten.

Hoewel het toezicht op financiële markten in Nederland functioneel georganiseerd is, is de organisatie van het toezicht op instellingen binnen DNB in grote lijnen sectoraal. Dat wil zeggen dat er aparte divisies binnen DNB

91

DNB, 2006a, p.5-6.

92

Uitvoering daarvoor deels onder verantwoordelijkheid van de minister van SZW.

93

Toezicht op deze ondernemingen is geregeld in de Wet inzake geldtransactiekantoren en Wet

toezicht trustkantoren en niet in de Wft.

48


zijn voor het toezicht op banken, verzekeraars en pensioeninstellingen. Het toezicht op financiële conglomeraten is een aparte afdeling binnen de divisie toezicht verzekeraars. In het onderstaande kader gaan we in op de organisatie van de divisie Toezicht banken.

De divisie Toezicht banken DNB heeft voor elk van de vier grote Nederlandse banken - ABN AMRO/Fortis, Rabobank, ING en SNS - een team van circa vijftien personen, dat continu toezicht houdt op de desbetreffende bank. Daarnaast zijn er twee teams die toezicht houden op de circa honderd overige banken, waarvan de helft bijkantoren zijn van banken uit andere EU-lidstaten. De teams zijn multidisciplinair samengesteld. Zo bestaat het ING-team uit accountants, bedrijfsanalisten, juristen, deskundigen in risicomanagement, soms aangevuld met actuariële deskundigen. ING is een organisatie met 100.000 werknemers in 63 landen. Als men die vijftien DNB-mensen afzet tegen de ongeveer vierduizend medewerkers bij ING die zich aldaar bezighouden met beheersmatige zaken, is duidelijk dat het toezichtsteam voor het toezicht sterk op de bij de bank aanwezige beheersmatige structuren moet leunen.

De toezichtdivisies zijn uitvoerende eenheden. Het beleid wordt ontwikkeld - en de uitvoering daarvan bewaakt - door de divisie toezichtbeleid. De afdeling juridische zaken heeft een belangrijke adviestaak en neemt de primaire handhavingsbesluiten (bijvoorbeeld boete- of dwangsom). Deze functie is (wettelijk voorgeschreven) gescheiden van de toezichtfunctie.

Kosten van hoofdtaken De volgende figuur geeft een overzicht van de kosten per hoofdtaak van DNB:

Figuur 8 Kosten per hoofdtaak van DNB 2008 (x € mln)

16

11,6

39 Financiële stabiliteit* Monetair beleid en economisch advies Betalingsverkeer Toezicht Statistieken

81,2

91,1

* Inclusief kosten uitvoering depositogarantiestelsel. Bron: DNB, 2009a

49


De kosten van het microprudentieel toezicht bedroegen in 2008 € 81 miljoen. Dat is circa 30% van de totale kosten van de hoofdtaken van DNB. Daarvan wordt in totaal € 22 miljoen betaald door de overheid en € 59 miljoen door de sector. Bij deze verdeling geldt als uitgangspunt dat alleen de directe en indirecte kosten van de uitvoering van het toezicht mogen worden doorberekend en bijvoorbeeld niet de kosten van bijdragen van DNB aan wetgeving. 94 Daarnaast leveren verschillende divisies een bijdrage aan de financiële stabiliteit (macroprudentieel toezicht), waaronder vooral de divisie financiële stabiliteit, de divisie monetair beleid en de divisie betalingsverkeer. De kosten van deze divisies bedragen respectievelijk € 11,3 miljoen, € 39 miljoen en € 91,1 miljoen. De kosten van toezicht (exclusief de kosten van financiële stabiliteit en andere divisies die bijdragen aan financiële stabiliteit) - en de verdeling daarvan over bijdrage overheid en bijdrage instellingen - kunnen worden gespecificeerd naar instelling waar toezicht op gehouden wordt. Uit tabel 3 blijkt dat het toezicht door DNB op banken, pensioenfondsen en verzekeraars de overheid in 2008 respectievelijk € 9 miljoen, € 2 miljoen en € 6 miljoen heeft gekost.

Tabel 3 Overheidsbijdrage en bijdrage instellingen toezichtkosten

2008 (x € mln)

Totale

Bijdrage

Bijdrage

kosten

overheid instellingen

Banken*

35,04

9,04

26,00

Pensioenfondsen

17,15

2,06

15,09

Verzekeraars

20,97

5,98

14,99

8,1

5,42

2,67

81,26

22,5

58,7

Overige instellingen

Totaal

* Inclusief elektronische geldinstellingen en overige kredietinstellingen (niet banken). Bron: DNB, 2009a

Activiteiten en instrumenten Het toezicht van DNB bestaat in grote lijnen uit de volgende activiteiten 95: •

verzamelen van informatie en beoordeling aan de hand van normen;

•

bijsturing en interventie bij normoverschrijding;

•

markttoelating van financiële instellingen;

94

Met dien verstande dat de kosten van een uitvoeringstoets (toets door DNB van de uitvoerbaar-

heid van wetgeving) en de kosten van het opstellen van beleidsregels door DNB wel mogen worden doorbelast. Daarover is recent nog een rechterlijke uitspraak gedaan. De verdeling van toezichtkosten staat ter discussie. Zie ook recente internationale vergelijking en aandacht hiervoor in de Tweede Kamer. 95

DNB, 2006a

50


•

beoordelingen van fusies, overnames en dergelijke (verklaringen van geen bezwaar);

•

handhaving van normen door tegengaan van activiteiten door illegale instellingen;

•

mede invulling geven aan normen en regelgeving binnen de wettelijke kaders;

•

normoverdracht en communicatie aan instellingen en publiek: het informeren over de toezichtkaders, -aanpak en –bevindingen.

Op twee instrumenten van DNB gaan we hierna nader in, namelijk het afgeven van een verklaring van geen bezwaar en de markttoetreding.

Verklaring van geen bezwaar Een financiële instelling die een belang in een Nederlandse concurrent wil nemen van meer dan 10%, heeft hiervoor toestemming nodig van DNB: de zogenoemde verklaring van geen bezwaar (vvgb, zie onderstaand kader). In 2008 verleende DNB in totaal 502 vvgb’s, waarvan 175 aan banken. 96

Verklaring van geen bezwaar DNB toetst of door het nemen van een belang een gezonde en prudente bedrijfsvoering in gevaar komt (criterium a) en of het houden van adequaat toezicht in gevaar komt (criterium b). Bij een grote (systeem)bank wordt ook nog getoetst of de handeling zou (kunnen) leiden tot een ongewenste ontwikkeling in de financiële sector (criterium c). Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de invulling van dit criterium toegespitst is geraakt op de vraag naar de stabiliteit van het financiële stelsel. Bij een systeembank besliste tot voor kort de minister van Financiën op advies van DNB over criterium c. Met de invoering van de Antonveneta-Richtlijn (2007) komt de bevoegdheid van de minister te vervallen en toetst DNB dit criterium, beperkt tot prudentiële gronden. Dit om ervoor te zorgen dat Europese toezichthouders uniforme criteria hanteren bij het goed- of afkeuren van overnames en er geen oneigenlijke politieke afwegingen plaatsvinden, zoals bescherming van nationale banken tegen buitenlandse overnames. 97

Markttoetreding Bij markttoetreding hanteert DNB drie instrumenten: de vergunningverlening, de deskundigheidstoets en de integriteitstoets (zie onderstaand kader).

96

Waarvan negen groeps-vvgb’s.

97

Loyens & Loeff, 2008.

51


Markttoetreding: •

Vergunningverlening: Een financiële instelling heeft toestemming nodig om activiteiten uit te oefenen die onder de reikwijdte van de financiële toezichtwetten vallen. DNB is onder mee verantwoordelijk voor de vergunningverlening van banken, verzekeringsmaatschappijen en trustkantoren. 98 Vergunningen worden verleend op basis van criteria voor het bedrijfsplan, de solvabiliteit, de liquiditeit en de interne organisatie alsmede een toetsing van de integriteit en deskundigheid van beleidsbepalers.

•

Deskundigheidstoets: Bij beleidsbepalers voert DNB op basis van ontvangen schriftelijke informatie een deskundigheidstoets uit. Met het curriculum vitae en door het natrekken van referenten verwerft DNB inzicht in onder meer de vakinhoudelijke kennis en bestuurlijke en leidinggevende vaardigheden van de betrokkene. Bij de beoordeling van de deskundigheid slaat DNB acht op het functioneren van het bestuur als collectief, alsmede op de karakteristieken van de specifieke financiële onderneming. 99

•

Integriteitstoets: Er wordt gekeken naar de bedrijfsvoering in de meest brede zin van het woord inclusief integriteitsaspecten. Dat wil zeggen de AO/IC 100 met aandacht voor de inrichting van de beheersingsorganisatie (risk management, compliance, audit, ICT).

Handhavingsinstrumenten DNB kan bij de uitvoering van haar toezicht een scala aan bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten inzetten. Het volgende kader geeft een overzicht. 101

Aanwijzing: DNB kan een aanwijzing geven aan een financiële instelling als zij bijvoor-

•

beeld tekenen ziet van een ontwikkeling die het eigen vermogen, de solvabiliteit of de liquiditeit in gevaar kunnen brengen102. Een aanwijzing kan onder meer strekken tot het heenzenden van een beleidsbepaler. Benoeming curator: DNB kan de rechter verzoeken een (stille) curator te benoemen als

•

de instelling geen (volledig) gevolg heeft gegeven aan een aanwijzing en deze overtreding een adequaat functioneren van de onderneming of de belangen van consumenten ernstig in gevaar brengt. 103 Activiteiten- en transactieverbod: DNB kan activiteiten of transacties van een instelling

•

met een zetel in Nederland in een andere lidstaat verbieden als de instelling niet voldoet aan een aanwijzing. 104 Heenzenden van accountant of actuaris: als deze niet meer de nodige waarborgen biedt

•

voor het naar behoren vervullen van zijn taak. 105

98

Voor pensioenfondsen geldt geen vergunningsstelsel.

99

DNB, 2009h en schriftelijk antwoord op vraag.

100

Anders organiseren/is changemanagement.

101

Een deel van deze bevoegdheden is ook van toepassing op de AFM.

102

Artikel 1:75, tweede lid Wft.

103

Artikel 1:76 Wft.

104

Artikel 1:77 Wft.

105

Artikel 1:78 Wft.

52


•

Last onder dwangsom: DNB kan een last onder dwangsom opleggen voor specifieke overtredingen van de Wft. Het instrument is vergelijkbaar met een aanwijzing (reparerende werking), maar dan met een financiële stok achter de deur.106

•

Bestuurlijke boete: DNB kan een bestuurlijke boete opleggen voor specifieke overtredingen van de Wft. Het instrument heeft in tegenstelling tot de last onder dwangsom een bestraffende werking.107

•

Openbare waarschuwing: DNB kan een openbare waarschuwing geven bij overtredingen van de Wft. DNB maakt daarbij een afweging tussen de belangen van het publiek en die van de betrokken instelling.

•

Financieringsplan: DNB kan verzekeringsmaatschappijen verplichten een financieringsplan op te stellen.

•

Saneringsplan: DNB kan pensioenfondsen verplichten een saneringsplan op te stellen.

•

Noodregeling: DNB kan in crisissituaties bij de rechter een noodregeling aanvragen, waardoor tegoeden worden bevroren en bewindvoerders worden aangesteld (een voorbeeld is de noodregeling Icesave).

•

Intrekken van vergunning, ontheffing of verklaring van geen bezwaar: een ultimum remedium als de vergunninghouder niet meer voldoet aan regelgeving bij of krachtens Wft of aan de vergunning verbonden voorschriften. 108

Het beleid voor inzet van (een deel van) deze instrumenten is door DNB (en AFM) vastgelegd in de nota handhavingsbeleid. 109 Formele instrumenten worden volgens DNB enkel gericht op die situaties waarbij het inzetten van een wettelijk handhavinginstrument nodig wordt geacht (het repressief handhaven). In de praktijk is het gebruik van die instrumenten voor de handhaving niet de regel en heeft het reguliere toezicht, ofwel het preventieve handhaven, volgens de nota de overhand bij het handhaven van de financiële wetgeving door de toezichthouders. De handhavingsinstrumenten kunnen ingezet worden, zodra een overtreding geconstateerd wordt van de financiële wetgeving. Het gaat daarbij om een overtreding van onder meer de volgende normen: het beschikken over een vergunning of registratie, adequate informatieverstrekking aan de toezichthouder, voldoen aan financiële eisen (liquiditeit en solvabiliteit), adequate bedrijfsvoering, integere bedrijfsvoering, en betrouwbaarheid en deskundigheid. De inzet van de instrumenten hangt af van diverse aspecten, waaronder de soort norm die wordt overtreden. 110 De volgende tabel geeft een overzicht van de inzet van de formele maatregelen door DNB in de praktijk. Tabel 4 Formele maatregelen bij onder toezicht staande instellingen

106

Artikel 1:79 Wft.

107

Artikel 1: 80 Wft.

108

Artikel 1:104 en 1:105 Wft.

109

AFM en DNB, 2008

110

AFM, DNB en PVK,2003, p. 4.

53


54

Last onder dwangsom

2004

2005

2006

2007

2008

148

117

141

124

319

8

9

8

Bestuurlijke boete Aanwijzing

6

7

23

11

16

Financieringsplan

4

1

3

1

8

Saneringsplan

2

2

2

2

Herstelplan

4

6

2

Stille curatele

0

3

5

Aanstelling bewindvoerder

1

Doorhaling uit het register

1

3 71

4

14

Aangifte bij het OM

2

1

Noodregeling

1

1

2

2

143

200

149

427

Totaal

166

Bron: DNB, 2009a

In 2008 is het aantal formele maatregelen sterk toegenomen. Vooral de stijging van het aantal lasten onder dwangsom bij pensioenfondsen is groot, omdat zij niet alleen een sanctie krijgen bij het niet tijdig indienen van jaarstaten, maar sinds november 2007 ook worden gesanctioneerd voor het niet tijdig aanleveren van de kwartaalrapportages. Vanwege de gevolgen van de financiële crisis heeft DNB bij een groot aantal pensioenfondsen om herstelplannen gevraagd en bij verzekeraars om financieringsplannen. DNB heeft in 2008 zeven aan verzekeraars opgelegde lasten onder dwangsom openbaar gemaakt. 111 Het aantal formele maatregelen in de bankensector is relatief gering. In 2008 werd zeventien keer een last onder dwangsom en twee keer een boete opgelegd en werd twee keer de noodregeling uitgesproken (Landsbanki en Indover). DNB verklaart dit door de effectieve inzet van preventieve instrumenten in dit toezicht. Er zijn overigens (wettelijke) beperkingen aan het publiceren door DNB van maatregelen (zie ook hierna bij transparantie)..

Bezwaar- en beroepsprocedures Onderdeel van de checks and balances van het functioneren van DNB is de mogelijkheid van bezwaar en beroep tegen formele maatregelen. In 2008 zijn 20 van de 41 (hoger) beroepsprocedures afgehandeld. Al deze zaken eindigden met een uitspraak van de bestuursrechter te Rotterdam of het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) in Den Haag. In één geval is het (hoger) beroep (kennelijk) niet-ontvankelijk verklaard, in

111

DNB, 2009a: p. 39.


twaalf zaken ongegrond en in zeven zaken is het beroep (gedeeltelijk) gegrond verklaard. Bij de (gedeeltelijk) gegrond verklaarde beroepsprocedures gaat het in drie zaken om door DNB opgelegde boetes. Vier zaken betroffen kostenaanslagen uit hoofde van de Wet toezicht effectenverkeer 1995 over het jaar 2005.

Lagere regelgeving Sinds de invoering van de Wft heeft DNB aanzienlijk minder bevoegdheid tot lagere regelgeving. Die is grotendeels voorbehouden aan de minister van Financiën. Echter, in oktober 2008 is in zeer korte tijd een wetsvoorstel tot wijziging Wft aangenomen, waarin DNB de bevoegdheid krijgt om in geval van bijzondere omstandigheden tijdelijke algemeen verbindende voorschriften vast te stellen teneinde bij te dragen aan de stabiliteit van de financiële sector. 112 De AFM heeft eenzelfde bevoegdheid gekregen ter bevordering van ordelijke en transparante marktprocessen in bijzondere omstandigheden. DNB heeft tot op heden nog geen gebruik gemaakt van deze mogelijkheid.

Beleidsruimte toezichthouder De Europese richtlijnen en de nationale wetgeving laten aan de nationale toezichthouders een zekere ruimte voor eigen beleid en het stellen van aanvullende eisen aan individuele instellingen. DNB kan bijvoorbeeld hogere kapitaaleisen stellen dan het voorgeschreven minimum als aan bepaalde eisen voor de bedrijfsvoering of de kapitaalbuffer niet is voldaan (zie onderstaand kader). 113

Extra (kapitaal)eisen boven het minimum Op grond van artikel 3:111a Wft heeft DNB de bevoegdheid om een hoger toetsingsvermogen voor te schrijven dan het minimum, zoals vastgesteld op basis van artikel 3:57. “Indien de Nederlandsche Bank (..) van oordeel is dat de strategieën, procedures en maatregelen (...) of het toetsingsvermogen van die financiële onderneming niet een beheerste en duurzame dekking van zijn risico's waarborgen, schrijft de Nederlandsche Bank aan de bank of beleggingsonderneming een hoger toetsingsvermogen voor indien andere maatregelen er redelijkerwijs niet toe kunnen leiden dat binnen een redelijke termijn wordt voldaan.(aan de gestelde eisen).“

In de Wft is verder bepaald dat DNB openbaar maakt op welke wijze ze gebruikmaakt van de expliciete keuzemogelijkheden in de richtlijnen van de Europese Unie die specifiek gericht zijn tot beleggingsinstellingen en

112

Artikel 1:28 Wft.

113

Op grond van artikel 3:111a Wft heeft DNB de bevoegdheid om een hoger toetsingsvermogen

voor te schrijven dan artikel 3:57 (het minimum) bepaalt.

55


kredietinstellingen. 114 DNB heeft een overzicht op haar website gepubliceerd. DNB mag voorts te allen tijde beleidregels opstellen 115 ter nadere invulling aan de weten regelgeving.

Toezichtbeleid DNB heeft in 2006 een document gepubliceerd waarin haar visie op toezicht is uitgewerkt. Daarin is een conceptueel kader voor (goed) toezicht uitgewerkt. Dit kader is samengevat in de volgende figuur. De elementen van het beleid zoals dat door de minister van Financiën is geformuleerd, komen daarin terug.

Figuur 9 Samenvatting conceptueel model goed toezicht DNB

Bron: DNB, 2006a

114

Artikel 1:29a, lid 1a Wft. Dit is een EU-verplichting die geldt voor toezichthouders in alle lidsta-

ten (zie artikel 144 b van de CRD). Het gaat daarbij om circa 150 ‘options’ en ‘discretions’ zoals die in de regelgeving expliciet zijn aangegeven (zie ook de paragraaf over Europese regelgeving). 115

Artikel 1:3 lid 4 Wft.

56


Risicogeoriënteerd toezicht Het verkrijgen en onderhouden van een getrouw, actueel beeld van de financiële instellingen zijn volgens DNB vereisten om adequaat lopend toezicht te kunnen uitoefenen. Risicogeoriënteerd toezicht is het mechanisme waarmee de toezichthouder zijn capaciteit zo effectief mogelijk inzet. Bij risicogeoriënteerd toezicht worden de toezichtmiddelen gericht op de plaatsen waar de risico’s, na correctie voor de interne beheersingsmaatregelen bij de instellingen, het grootst zijn. De toezichtinzet is beperkter waar de risico’s kleiner zijn.

Een dergelijke risicogebaseerde benadering is gemeengoed onder toezichthouders geworden, zoals ook blijkt uit de opzet van (inter)nationale risicogeoriënteerde toezichtkaders als Bazel II en Solvency II en het Financieel Toezichtskader (FTK). Het omvat meer dan enkel het bepalen van het benodigde kapitaal of de benodigde solvabiliteit op een risicogebaseerde grondslag: het gaat om het inzichtelijk maken van het integrale risicoprofiel en de sturingsmogelijkheden van een instelling. 116 Risicogebaseerd toezicht betekent volgens DNB niet dat het toezicht de belangen van sommige individuele financiële consumenten beter in het oog houdt dan die van andere. De strategie is er juist op gericht dat depositohouders, polishouders en deelnemers in termen van risicobeheersing op een adequate toezichtaandacht kunnen rekenen, ongeacht de maat of het karakter van hun financiële instelling. Naarmate een instelling complexer is om te beoordelen en zich risicovoller gedraagt, moet de toezichthouder zich van meer instrumenten bedienen om zich ervan te kunnen vergewissen dat de instelling de zaken op orde heeft. Dit is bijvoorbeeld het geval als een instelling meer geavanceerde en gevarieerde financiële producten aanbiedt, meer internationaal is georiënteerd, een grotere en ingewikkeldere groepsstructuur heeft, minder financiële buffers aanhoudt, een minder conservatieve ondernemingsstrategie voert enzovoort. Het onderhouden van een gelijkwaardig actueel beeld van instellingen met verschillende karakteristieken vereist van DNB dus maatwerk. 117 De gecombineerde rol van geïntegreerde prudentiële toezichthouder en centrale bank maakt het daarbij volgens DNB mogelijk een brede inschatting van relevante risico’s in het financiële stelsel te maken. Hierbij, zo wordt gesteld, treedt een gunstige wisselwerking op tussen toezicht op het financiële stelsel als geheel (systeemtoezicht) en micro-prudentieel toezicht. Het model dat DNB gebruikt voor zijn risico-oriëntatie heet FIRM (Financiele Instellingen RisicoModel). De volgende tabel geeft een overzicht van

116

DNB, 2006a, p. 13.

117

DNB, 2006a, p. 13.

57


de vier risicoprofielen (hoog, middel, laag en miniem) en de daarbij beho-

58

rende inzet van toezichtinstrumenten. Daarbij staat ook een indicatie in welk risicoprofiel verschillende typen financiële instellingen gemiddeld vallen.

Tabel 5 Het Financiële Instellingen RisicoModel (FIRM) Risicoprofiel

Toezichtinstrumenten

T4: Hoog

Als in T3 plus:

- (Middel)grote en kleine bank

- Frequentere beleidsgesprekken, ook op stafniveau

- Grote levensverzekeraar

- Beoordeling werking bedrijfsvoeringsprocessen en beheersmaatregelen

- Zeer groot pensioenfonds T3: Middel

Als in T2 plus

- Bijkantoor niet-EU-bank

- Beoordeling opzet en bestaan bedrijfsvoeringsprocessen en beheersmaat-

- Middelgrote levensverzekeraar

regelen

- Grote schadeverzekeraar

- Beoordeling interne managementinformatie

- Grote zorgverzekeraar

- Beleidsgesprekken op bestuursniveau

- Groot pensioenfonds

- Jaargesprek met interne accountantsdienst, interne controller, actuaris

- Trustkantoor

- Onderzoek op locatie

- Geldtransactiekantoor T2: Laag

Als in T1 plus:

- Bijkantoor EU-bank

- Periodiek gesprek met dagelijkse beleidsbepaler

- Middelgrote en kleine schadeverzekeraar

- Vergunningverlening met deskundigheids- en betrouwbaarheidstoets

- Middelgrote zorgverzekeraar - Naturaverzekeraar - Middelgroot en klein niet herverzekerd pensioenfonds - Beleggingsinstelling - Effecteninstelling T1: Miniem

- Elektronische rapportages over soliditeit en bedrijfsvoering

- Vrijgestelde Onderlinge Waarborgmaatschappij (VOW)

- Geautomatiseerde toetsing kerngegevens uit (gewaarmerkte) rapporta-

- Herverzekerd pensioenfonds

ges - Betrouwbaarheidstoets bestuurders - Meldingsplicht instellingen bij normschending - Controle via steeksproefs- en themagewijs onderzoek

Toelichting: deze tabel geeft een beschrijving van de aard van de toezichtactiviteiten voor instellingen met een gemiddelde FIRM-score. Voor individuele instellingen is de individuele FIRM-score leidend.

DNB houdt dus toezicht op onder meer bedrijfsprocessen en beheersmaatregelen, interne managementinformatie, deskundigheid en betrouwbaarheid van bestuurders en toetst (elektronische) rapportages over soliditeit en bedrijfsvoering. Afhankelijk van het risicoprofiel wordt daarbij gekeken naar opzet of werking van systemen en varieert de breedte en


de frequentie en het niveau van terugkoppeling naar de instelling. We hebben voor deze verkenning geen onderzoek gedaan naar de werking van dit toezicht in de praktijk. Wel is recent een rapport verschenen over het risicogebaseerd toezicht van DNB op verzekeraars (zie onderstaand kader).

Toezicht op verzekeraars Een commissie heeft in opdracht van DNB onderzocht of het toezicht op verzekeraars risicogebaseerd is, zoals beschreven in de Visie Toezicht 2006-2010. De commissie oordeelt dat in de transitie naar een risicogebaseerd toezicht nog een aantal belangrijke verbeteringen moet worden doorgevoerd om de risico-oriëntatie op een hoger plan te tillen: door de wetgever voor wat betreft het wettelijke kader, waaronder rapportagefrequentie, de solvablilteitseisen en het groepstoezicht op grensoverschrijdende activiteiten; meer gebruik van informatie van ondernemingen zelf en andere toezichthouders, zoals Raad van Commissarissen, accountants en actuaris; het meer betrekken van expertise binnen DNB zelf; en doorontwikkeling van FIRM. Het huidige wettelijke rapportagekader en het solvabiliteitsregime voor het toezicht op verzekeraars zijn niet toereikend voor risicogebaseerd toezicht: de rapportages, die volgens de wet eenmaal per jaar worden verschaft, geven een onvoldoende actueel beeld en de solvabiliteit wordt onvoldoende risicogewogen bepaald. Daarnaast is binnen het huidige wettelijk kader adequaat toezicht op internationaal opererende verzekeraars op groepsniveau niet mogelijk. 118

Op drie belangrijke terreinen van toezicht gaan we nader in: het toezicht op risicosystemen en kapitaalbuffers, het toezicht op liquiditeit en het toezicht op de stabiliteit van het financiële stelsel in zijn geheel.

Toezicht op risicomanagement, kapitaalbuffers en liquiditeit Tot voor kort gold voor het toezicht op banken het Bazel I regime dat vanaf 1988 geleidelijk is ingevoerd. Onder Bazel I was de systematiek om de minimumkapitaaleisen te bepalen relatief eenvoudig. DNB toetste aan deze eisen, maar kon op basis van eigen inschatting van risico’s ook aanvullende kapitaaleisen stellen. Het stellen van deze extra eisen was volgens DNB in de praktijk echter juridisch niet eenvoudig. Uitgangspunt voor het toezicht onder Bazel I was dat banken zelf verantwoordelijk zijn voor een zodanige organisatie en beheersing dat daarmee wordt voorzien in een beheerste en integere bedrijfsvoering. Onder de Wet toezicht kredietwezen 1992 heeft DNB een brede set van richtlijnen en aanbevelingen gegeven. Daarmee werd een algemeen kader geschapen voor de organisatie en beheersing van bedrijfsprocessen. In de systematiek van Bazel II is bij de beoordeling van de buffers een grotere rol weggelegd voor het risicomanagement en verschillende risicoprofielen van producten. Onder Bazel II kan een instelling toestemming

118

DNB 2009g.

59


van de toezichthouder krijgen om bij de bepaling van de kapitaaleisen voor het kredietrisico gebruik te maken van de zogenoemde Internal Ratings Based benadering (IRB). Dat houdt in dat de instelling op grond van het eigen risicomanagement zelf modellen opstelt voor de bepaling van de kapitaaleisen voor het kredietrisico. Een instelling kan ook gebruik blijven maken van de standaard berekeningsmethode voor kapitaaleisen volgens Bazel I. In de praktijk leidt de IRB-benadering tot lagere buffers dan de standaardmethode. Die worden gerechtvaardigd door de (veronderstelde) betere risicobeheersing. Het toezicht door DNB op de kapitaalbuffers (pijler 2) leunt onder Bazel II sterk op de eigen beoordeling door de banken van hun risicosystemen en de uitkomst daarvan in termen van aan te houden buffers (pijler 1). Aangrijpingspunt voor de toezichthouder vormt de zogenoemde ICAAP (Internal Capital Adequacy Assessment Process). De ICAAP is een toets door de bank zelf op de uitkomsten van de interne risicoweging en –berekening. 119 De eisen die aan de ICAAP worden gesteld liggen vast in de CRD. Onderdeel is de verplichting tot het uitvoeren van stresstests door de instelling. Daarbij wordt de invloed van risico’s voortvloeiend uit mogelijke ontwikkelingen in de macro-economische omgeving met scenario’s in kaart gebracht (zie onderstaand kader).

Voorbeeld van een stresstest-scenario: ‘Domestic crisis of confidence’ 120 A series of corporate scandals trigger a domestic crisis of confidence. Dutch stock prices slump instantaneously by 45 percent and credit spreads on Dutch corporations increase by 200 bps. As a result of the corporate crisis, unemployment suddenly rises and consumer confidence collapses. Property prices in the Netherlands come under severe pressure. For two years, property prices in the Netherlands fall by 5 percent per quarter to a level 40 percent lower, while commercial property prices fall in the first year by 5 percent per quarter. Due to the higher cost of capital, rising unemployment, and negative effects on confidence and wealth, domestic investment and consumption slowdown. It is assumed there is no policy response by the ECB to these shocks and there are no shocks from abroad.

Op de resultaten van het ICAAP-proces voert DNB een zogeheten SREP (Supervisory Review and Evaluation Process) uit. Onderdeel daarvan is een meer integrale beschouwende evaluatie van de kapitaaltoereikendheid van de financiële onderneming. Daarin kunnen bijvoorbeeld factoren een rol spelen als de vraag of de ICAAP is uitgegaan van tijdreeksen die lang genoeg zijn. Met deze evaluatie kan DNB aanvullende (kapitaal)eisen stellen.

119

Dit geldt zowel voor banken die de standaardmethode gebruiken voor het kredietrisico als ban-

ken die gebruik maken van de IRB. 120

IMF, 2004.

60


De SREP dient, vanaf de invoering van Bazel II, jaarlijks door de toezichthouder te worden uitgevoerd (zie onderstaand kader voor meer informatie over het SREP-proces).

Het Supervisory Review and Evaluation Process (SREP) De aanpak voor het SREP staat beschreven in de SREP-handleiding en dient in samenhang te worden toegepast met het Consultatiedocument Implementatie Pijler 2. Dit laatste bevat de vastgestelde beleidsregels voor pijler 2, zoals die voor de te hanteren betrouwbaarheidsinterval, de intensiteit van het SREP en de benodigde (door de instelling te leveren) informatie over het ICAAP. De diepgang van het SREP hangt af van meer factoren, waaronder omvang en complexiteit van de onderneming. Een SREP-evaluatie mondt uit in een interne rapportage bestaande uit:

een tabel met een kwalitatieve beoordeling;

een tabel met een kwantitatieve analyse van de kapitaaltoereikendheid;

een overzicht van aanbevelingen c.q. toezichthoudermaatregelen.

De rapportage wordt vooraf gegaan door een review op de SREP-evaluatie door een intern DNB-panel samengesteld uit medewerkers van de betrokken divisies. De onderneming krijgt de uitkomsten van de SREP-evaluatie per brief. Deze brief vormt de basis voor het overleg van DNB met bestuur en commissarissen van de onderneming.

Nieuw is dat instellingen op grond van het Bazel II regime hun solvabiliteitsrisico’s en het samenhangende risicoprofiel openbaar moeten maken (pijler 3). Reden voor deze informatieverplichting is de veronderstelling dat informatie aan het publiek - naast rapportages aan de toezichthouder - een positieve uitwerking op het gedrag van een instelling heeft. De publicaties dienen tenminste jaarlijks plaats te vinden. DNB kan nadere eisen stellen aan de inhoud en frequentie van deze rapportages en ook aan de wijze waarop de betrouwbaarheid van de informatie wordt gewaarborgd. Zowel onder Bazel I als Bazel II hebben lidstaten en de nationale toezichthouders ruimte om aanvullende regels en hogere kapitaaleisen te stellen 121. Het gaat in de akkoorden van Bazel en de uitwerking daarvan in Europese regelgeving om minimumeisen.

Toezicht op liquiditeit Naast internationaal geharmoniseerde liquiditeitsstandaarden heeft DNB een eigen liquiditeitstoezichtsysteem ontwikkeld. Dit bestaat uit eisen voor liquiditeitsrisicomanagement, een liquiditeitsrapportage en minimumliquiditeitsvereisten. Via de maandelijkse liquiditeitsrapportage worden de liquiditeitsvereisten getoetst. Dit houdt in dat wordt bekeken of conform hoofdstuk 11 van het Besluit Prudentiële regels Wft voldoende

121

Artikel 3:111a, 3:18a, 1:29a en artikel 24 Bpr Wft.

61


"aanwezige liquiditeit" staat tegenover "vereiste liquiditeit". De vereiste liquiditeit wordt (bank)groepswijd bepaald op basis van een gecombineerd scenario van bankspecifieke stress en algemene markt/systeemstress en houdt rekening met offbalancesheetposten, inclusief derivaten. Tijdens de hoorzitting van de Tweede Kamercommissie met de banken naar aanleiding van de crisis werd het liquiditeitstoezicht van DNB door de banken als voorbeeld van goed toezicht genoemd. BCBS werkt nu aan liquiditeitstoezichtstandaarden voor onder meer een minimaal aan te houden liquiditeitsbuffer. De zogenoemde liquiditeitscoverageratio die in dit verband in de Bazelse voorstellen is opgenomen, sluit volgens DNB nauw aan bij de door haar gehanteerde systematiek.

Toezicht op stabiliteit van het stelsel Volgens Nederlandse wetgeving dient DNB bij te dragen aan de stabiliteit van het Nederlandse financiële systeem. Onder financiële stabiliteit verstaat DNB de situatie waarin het financiële systeem in staat is (1) financiele middelen efficiënt toe te wijzen in de economie, (2) risico’s op te sporen en mitigeren, (3) schokken te absorberen en (4) sparen voor de toekomst te bevorderen (DNB 2004b). Binnen DNB heeft de divisie financiële stabiliteit (FS) een spilfunctie in het macroprudentiële toezicht. Dit toezicht door DNB bestaat uit drie stappen: de analyse van ontwikkelingen in het financiële systeem en de reële economie, het trekken van conclusies over systeemrisico’s en het voorstellen van maatregelen om die risico’s te beheersen of de crisis te bestrijden. De volgende figuur geeft het raamwerk van DNB weer:

62


Figuur 10 Raamwerk voor macroprudentieel toezicht door DNB

De eerste stap in het proces van macroprudentieel toezicht is de macroprudentiële analyse om risico’s die het financiële systeem bedreigen op te sporen. Dit voert de divisie FS zelf uit. Hiervoor heeft ze informatie nodig over ontwikkelingen in de macro-economie, financiële markten, financiële infrastructuur en financiële instellingen (DNB, 2004b). De informatie is onder meer afkomstig van de divisies toezicht, betalingsverkeer, economisch beleid & onderzoek, en financiële markten. De tweede stap is de inschatting van de opgespoorde mogelijke risico’s, bijvoorbeeld een grote verwevenheid tussen instellingen: wat betekent dit voor de stabiliteit van het financiële systeem als geheel. Hiertoe voert DNB onder meer macrostresstesten 122 uit. De macrostresstesten toetsen de interne en externe risico’s voor het financiële systeem, ook in hun onderlinge samenhang (zie onderstaand kader). 123

122

Ook financiële instellingen gebruiken stresstesten – micro-stresstesten – hetgeen voorge-

schreven wordt door de toezichtregelgeving Basel II en Solvency II (DNB 2004a; DNB, 2009c). 123

DNB 2004a p.92; DNB 2009c

63


Voorbeelden van scenario’s in stresstesten 124 Voorbeelden van scenario’s die DNB gebruikt voor macrostresstesten zijn: spanningen op de kredietmarkten, inclusief opdrogende liquiditeit op de interbancaire markten, en schoksgewijze aanpassingen van wereldwijde onevenwichtigheden, waaronder de val van de Amerikaanse dollar.

Tweemaal per jaar publiceert DNB de uitkomsten van haar analyses in het Overzicht Financiële Stabiliteit (OFS). Het betreft een analyse van de Nederlandse financiële sector, haar samenhang, relevante nationale en internationale (markt)ontwikkelingen en eventuele kwetsbaarheden. Het OFS kent twee versies. Er is een externe publicatie die alleen een overzicht geeft en relevante ontwikkelingen voor de financiële stabiliteit van Nederland signaleert. Daarnaast maakt DNB een interne versie, waarin ook vertrouwelijke informatie over bijvoorbeeld individuele financiële instellingen staat. Tevens worden hierin, naar aanleiding van de gedetecteerde risico’s, voorstellen en aanbevelingen gedaan voor maatregelen om systeemrisico’s te beperken, opdat de stabiliteit van het Nederlands financiële systeem behouden blijft. 125 De derde stap in het proces van macroprudentieel toezicht door DNB is de vertaling van risico-analyse naar maatregelen om de systeemrisico’s te beheersen. In principe zijn er drie soorten: microprudentiële maatregelen, macrobeleid en steunmaatregelen (zie onderstaand kader).

Voorbeelden van maatregelen gericht op systeemstabiliteit: De micro-prudentiële maatregelen worden in principe uitsluitend door DNB genomen. DNB kan bijvoorbeeld extra kapitaaleisen stellen aan banken, opdat ze beter bestand zijn tegen turbulente tijden in het financiële systeem of de reële economie. Een monetaire maatregel die DNB, alleen in samenspraak met het Europese Stelsel van Centrale Banken (ESCB) kan nemen, is bijvoorbeeld een renteverlaging of een liquiditeitsverlening, aangezien DNB de lender of last resort is voor kredietinstellingen. Crisismaatregelen die het Ministerie van Financiën kan nemen, zijn bijvoorbeeld de verhoging van de dekking van het depositogarantiestelsel naar € 100.000, leningen en garanties aan banken of de nationalisatie van instellingen. Ook de AFM kan maatregelen treffen omwille van financiële stabiliteit. Denk aan het verbod op shortselling. Maatregelen kunnen zich ook richten op beperking van (de opbouw van) risico’s en onevenwichtigheden. Bijvoorbeeld maatregelen om schuldopbouw en kredietverlening te remmen.

124

DNB, 2009c, p. 48

125

DNB, 2009a; DNB 2008a.

64


Rol accountant De rol van de accountant in het toezicht gaat over de certificering van rapportages die onder toezicht staande ondernemingen bij DNB moeten indienen en over de meldingsplicht van externe accountants aan DNB. Daarnaast verstrekt de externe accountant in veel gevallen een verklaring bij de jaarverslaggeving van onder toezicht staande ondernemingen. DNB maakt voor haar toezicht gebruik van rapportages die onder toezicht staande ondernemingen bij DNB indienen. De rapportages betreffen ofwel jaarverslaggeving of staten. De staten zijn vooral bedoeld om de solvabiliteit van de instellingen te kunnen toetsen. De solvabiliteitsrapportages van kredietinstellingen, clearinginstellingen, verzekeraars en pensioenfondsen worden eenmaal per jaar gecertificeerd door een externe accountant. De liquiditeitsrapportages van banken vallen niet onder de certificeringsplicht. De rol van de accountant beperkt zich niet tot het geven van verklaringen, maar omvat ook een wettelijke informatie- en meldingsplicht (zie onderstaand kader). 126 DNB kan ook bezwaar maken tegen de accountant en deze zo nodig heenzenden. Dat kan als de toezichthouder van mening is dat de accountant niet of niet meer de nodige waarborgen kan bieden voor het naar behoren uitvoeren van zijn taak. 127 Voor de AFM gelden vergelijkbare bepalingen.

Informatie- en meldplicht accountant De accountant die het onderzoek van de jaarrekening of de staten uitvoert, moet bepaalde informatie die hij tegenkomt bij zijn onderzoek en die relevant is voor het prudentieel toezicht, zo spoedig mogelijk melden aan DNB. Het kan gaan over het niet naleven van bepaalde toezichtregelgeving die de accountant is tegengekomen en bedreigingen van het voortbestaan van de onderneming. Ook als het voornemen bestaat geen goedkeurende verklaring af te geven of bepaalde voorbehouden te maken, moet de accountant de bijbehorende relevante informatie zo spoedig mogelijk aan DNB melden.

Transparantie van het toezicht Transparantie was de afgelopen jaren een belangrijk algemeen bestuurlijk thema. Ook DNB gaat in haar Visie DNB toezicht 2006-2010 uitgebreid in op de transparantie van het toezicht en de openheid die wordt nagestreefd. Zo wil DNB tegenover specifieke doelgroepen transparanter zijn over relevante overleggen en geaggregeerde toezichtbevindingen en een breder publiek informeren over de invoering van nieuwe regelgeving 128 en prestatie-indicatoren.

126

Artikel 3:88 Wft

127

Artikel 1:78 Wft.

128

Een ‘goed’ beleidsvormingsproces omvat volgens DNB ten minste het benoemen van het beoog-

de effect, het aangeven van de verschillende mogelijkheden om dat door regelgeving of gedrags-

65


Bij overtredingen van de Wft door financiële instellingen kan DNB transparantie ook inzetten als handhavingsinstrument. Zo is DNB op grond van de Wft bevoegd om voor alle overtredingen van een verbodsbepaling een openbare waarschuwing voor het publiek uit te vaardigen. Dit is een discretionaire bevoegdheid, die pas na een zorgvuldige afweging van de betrokken belangen kan worden gebruikt. DNB maakt zelden gebruik van de openbare waarschuwing, omdat het volgens de bank in haar toezichtpraktijk niet vaak voorkomt dat het belang van (potentiële) crediteuren en polishouders met deze waarschuwing is gediend. 129 Verder verplicht de Wft DNB in beginsel om een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom - in het geval een dwangsom is verbeurd of een bestuurlijke boete te publiceren. Openbaarmaking is het uitgangspunt, maar als die in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het door DNB uit te oefenen toezicht op de naleving van de Wft, moet van publicatie worden afgezien. Gelet op de doelen van prudentieel toezicht houdt DNB daarbij rekening met de potentiële impact van de publicatie op de financiële stabiliteit van de sector, de potentiële schade aan het vertrouwen in de financiële sector en andere potentiële schade die – bezien vanuit de prudentiële toezichtstaak – relevant kan zijn. De wettelijke geheimhoudingsplicht over individuele instellingen blijft voor het overige het uitgangspunt van het toezicht door DNB. De belangrijkste afwijking hiervan is dat de redenen voor geheimhouding wegvallen als de financiële instelling failliet is gegaan. De eindrapportage over een faillissement is in beginsel openbaar. Voor het overige zal transparantie over toezichtbevindingen doorgaans op geaggregeerde gegevens zijn gebaseerd en beschikbaar zijn voor een specifieke doelgroep. In Chili, Mexico, Zweden en Zwitserland rapporteren de toezichthouders overigens publiekelijk over de solvabiliteitspositie van individuele financiële instellingen. Tot slot de transparantie over het eigen functioneren. DNB loopt het risico op juridische procedures van instellingen tegen genomen besluiten en van betrokken partijen in verband met mogelijke aansprakelijkheid. Een kritisch rapport zoals dat van de financiële toezichthouder (FSA) in het Verenigd Koninkrijk over het (falend) toezicht op Northern Rock is in Nederland minder waarschijnlijk vanwege het aansprakelijkheidsrisico. De president van DNB weegt zijn woorden niet alleen op een goudschaaltje omdat ze gevolgen hebben voor de financiële markten, maar ook vanwege gevolgen voor DNB. Uit de jurisprudentie blijkt overigens dat een redelijk handelende toezichthouder geen grote aansprakelijkheidsrisico’s loopt. De

verandering te bewerkstelligen (inclusief de vereiste inspanningen en bijeffecten) en de afweging om voor een van de opties te kiezen. 129

DNB, 2006a.

66


rechter stelt zich terughoudend op bij het toetsen van de kwaliteit van toezicht vanwege de beleidsvrijheid van de toezichthouder.

130

Overigens heeft de minister van Financiën recent aan de Tweede Kamer meegedeeld dat hij samen met DNB gaat onderzoeken of de geheimhoudingsregels versoepeld kunnen worden. Hij noemt de vertrouwelijkheid van informatie van toezichthouders de meest complicerende factor bij het doen van onderzoek naar cases (zoals DSB). 131

4.2.3

Andere toezichthouders

Naast DNB zijn er nog andere markttoezichthouders die toezien op (aspecten van) financiële markten (zie figuur 11). De AFM houdt toezicht op gedragsaspecten van de markt, de NMa houdt toezicht op de mededinging en de NZa is belast met het sectorspecifieke markttoezicht op onder meer ziektekostenverzekeringen. 132

Figuur 11 Andere toezichthouders op Nederlandse financiële markten

130

Zie casus Vie d’Or en Van Dam, 2006.

131

Marel 2009

132

Het Instituut voor Werk en Inkomen (IWI) hield tot voor kort toezicht op DNB voor wat betreft

het toezicht op pensioeninstellingen.

67


Autoriteit Financiële Markten (AFM) De AFM is toezichthouder op het gedrag van alle partijen op de financiële markten in Nederland (sparen, lenen, beleggen en verzekeren). Het statutaire doel van de AFM is “het bevorderen op de financiële markten van een ordelijk en transparant marktproces, een zuivere verhouding tussen marktpartijen en de bescherming van de consument”. Vertrouwen in de ordentelijke en eerlijke werking van de markten is hierbij cruciaal. De AFM is actief op twee terreinen: financiële dienstverlening en kapitaalmarkten (zie onderstaand kader). Onderdeel van het toezicht op de kapitaalmarkt is het toezicht op de accountants(organisaties) en op de financiële verslaggeving, waaronder die van financiële instellingen.

De twee terreinen waarop de AFM actief is: Financiële dienstverlening: De AFM bevordert de zorgvuldige financiële dienstverlening aan consumenten. Bedrijven en personen die financiële diensten verlenen, moeten deskundig, betrouwbaar en integer zijn. De informatie van financiële ondernemingen en pensioenuitvoerders dient feitelijk juist, begrijpelijk en niet misleidend te zijn. De ondernemingen moeten handelen in het belang van hun klanten (zorgplicht). Kapitaalmarkten: De AFM bevordert de eerlijke en efficiënte werking van kapitaalmarkten, waarop beleggers kunnen vertrouwen. Ze handhaaft de spelregels voor degenen die actief zijn op de markt van aandelen en andere effecten. Marktmisbruik – gebruik van voorkennis, manipulatie of misleiding – is verboden. Beursgenoteerde bedrijven moeten koersgevoelige informatie tijdig en correct naar buiten brengen. De AFM handhaaft verder regels voor de uitgifte van effecten en openbare biedingen, voor financiële verslaggeving en voor accountants die de verslaggeving controleren.

133

De AFM is een zelfstandig bestuursorgaan dat haar taken onafhankelijk uitvoert onder de verantwoordelijkheid van de minister van Financiën. De Raad van Toezicht ziet toe op de wijze waarop het bestuur zijn taken verricht. De minister van Financiën benoemt de voorzitter en leden van het bestuur en de Raad van Toezicht, en keurt statutenwijzigingen en de jaarlijkse begroting goed.

Relatie AFM-taken met stabiliteit De AFM levert een bijdrage aan de financiële stabiliteit door de positie van de cliënt te beschermen. De problemen op de Amerikaanse hypotheekmarkt maken volgens de AFM nog eens duidelijk hoe belangrijk het is om goed gedragstoezicht te houden op de financiële dienstverlening aan consumenten (zie ook de recente DSB-casus). Een zorgvuldige en dus klantgerichte dienstverlening is volgens de AFM essentieel. In dat verband

133

www.afm.nl

68


kijkt ze naar zaken als overkreditering en advisering over beleggingsverzekeringen. Ze kan ook via de kapitaalmarkt ingrijpen (mede) met het oog op de stabiliteit. Recent voorbeeld is het instellen van het verbod op shortselling (zie onderstaand kader). In uitzonderlijke marktomstandigheden is het volgens de AFM ook van belang extra energie te steken in het toezien op regels over koersgevoelige informatie en andere vormen van marktmisbruik. De AFM was in 2008 naar eigen zeggen extra alert dat beursgenoteerde ondernemingen koersgevoelige informatie tijdig en adequaat naar buiten brachten, bijvoorbeeld over afschrijvingen op hun portefeuilles.

Maatregel verbod op shortselling De AFM kondigde in september 2008 een verbod af op het zogenoemde 'short gaan'. De maatregel is in overleg met DNB vastgesteld en werd meermalen verlengd. Shortselling kan gedekt of ongedekt. Bij de gedekte variant verkopen beleggers tegen een van te voren vastgestelde (hoge) prijs aandelen die ze van de eigenaars, bijvoorbeeld pensioenfondsen, hebben geleend. Hierbij wordt gehoopt op een koersverlies, zodat ze de aandelen goedkoop kunnen terugkopen, waarna zij de winst opstrijken. De verkoop van aandelen zónder deze te kunnen leveren heet ‘ongedekt’ short gaan of naked shortselling. Per 1 juni 2009 is het verbod opgeheven. Hiervoor in de plaats is een meldingsplicht gekomen voor het innemen van dergelijke posities. De maatregel was bedoeld om de integriteit en de goede werking van de financiële markt te bevorderen. De maatregel moest vooral voorkomen dat er transacties of orders plaatsvonden die valse of misleidende signalen gaven of konden geven over het aanbod van, de vraag naar of de koers van financiële instrumenten.

In het toezicht op de kapitaalmarkten heeft de AFM onder meer aandacht besteed aan de consequenties van de kredietcrisis voor de financiële verslaggeving en de rol van de accountants. Zo controleert de AFM of er voldoende informatie in de verslaggeving van financiële instellingen staat, over onder meer de waardering van beleggingen. Het is volgens de AFM belangrijk dat in de informatie voor de beleggers de risico’s zo duidelijk mogelijk in beeld worden gebracht en inzicht in prestaties en vermogensposities wordt gegeven. 134 Een ander instrument van de AFM is het opschorten van de handel in aandelen van een financiële instelling. De reden voor een dergelijke maatregel is niet de stabiliteit van een instelling, maar het bestaan van informatieongelijkheid in de markt. 135 Als een financiële instelling in problemen raakt, kan het opschorten van de handel wel helpen een instelling overeind te houden (zie onderstaand kader).

134

AFM, 2009a, p. 16

135

Overigens kan de beurs zelf ook de handel in aandelen van een instelling stilleggen, namelijk bij

heel extreme koersbewegingen.

69


70 Voorbeeld opschorten handel in aandelen: De Belgische toezichthouder CBFA maakte in 2009, na nauw overleg met de AFM, bekend dat de handel in aandelen en derivaten Fortis op woensdag 11 februari de gehele dag geschorst is. Dit was in verband met de aandeelhoudersvergadering van die dag in Brussel.

Spanningsveld borging publieke belangen AFM-DNB Er kan zich een spanning voordoen tussen gedragstoezicht en het prudentieel toezicht. Dit spanningsveld komt deels voort uit verschillende publieke belangen die met het toezicht gemoeid zijn. In het volgende kader wordt dat verduidelijkt.

Spanningsveld prudentieel en gedragstoezicht Als er een probleem ontstaat bij een financiële instelling, staat de AFM op het standpunt dat de beschikbare informatie zo snel mogelijk naar buiten moet. Hiervoor zijn twee redenen: de investeerders moeten worden beschermd en de prikkel om met voorkennis te handelen (er is dan immers sprake van informatieasymmetrie op de markt) moet zo snel mogelijk weggenomen worden. Vanuit een oogpunt van prudentieel toezicht is openheid echter niet altijd gewenst. Openheid kan leiden tot onrust op de financiële markt en bijvoorbeeld leiden tot een bank run. De Wft stelt dat er enige tijd sprake mag zijn van geheimhouding mits dit in het belang is van de betrokken onderneming en er waarborgen zijn voor geheimhouding. 136 Dat laatste is volgens de AFM mogelijk als de kring heel beperkt wordt gehouden en de termijn niet te lang is. Een ander aspect is dat gedragstoezicht gericht is op consumentenbescherming en concurrerende markten. De mogelijk hogere kosten voor banken en lagere marges op producten die daar het gevolg van zijn, kunnen op gespannen voet staan met de doelstelling van de prudentiële toezichthouder die zich primair richt op het behouden of vermeerderen van kapitaal en winstgevendheid en daarbij passende risicomaatregelen. 137 De tegenstelling is overigens niet absoluut. Het (gebrek aan het) behartigen van consumentenbelangen en het naar consumenten integer optreden van instellingen kan ook invloed hebben op de stabiliteit en soliditeit.

Nederlandse Mededingingsautoriteit De Nederlandse Mededingingsautoriteit (NMa), actief vanaf 1 januari 1998, is belast met de uitvoering van de Mededingingswet. Dit houdt in dat de NMa het verbod op kartels en op misbruik van een economische machtspositie handhaaft en fusies en overnames toetst. Het toezicht op fusies en overnames binnen de financiële sector, het structuurtoezicht, is vanaf 2000 de verantwoordelijkheid van de NMa. Redenen om het structuurtoezicht bij de NMa onder te brengen (en niet bij DNB) zijn geweest:

136

Wft artikel 5:25i

137

Dit aspect is indertijd ook door de Stichting Toezicht Effectenverkeer (voorloper van de AFM)

naar voren gebracht (zie Oppelaar, 2007 p.51).


•

De keuze om het mededingingstoezicht voor alle sectoren zoveel mogelijk in één hand te brengen. Dit is ook van belang met het oog op bundeling van kennis en expertise, harmonisatie van regelgeving en het opbouwen van jurisprudentie.

•

Functiescheiding, het voorkomen van dubbele petten: de NMa kijkt puur op mededingingsgronden naar fusies en overnames. DNB beoordeelt op grond van andere criteria vanuit haar verantwoordelijkheid voor de stabiliteit van het financieel systeem.

•

Vermindering risico op capture 138: dat risico is groter als het gehele toezicht op een sector in één hand wordt gelegd.

De financiële sector is de afgelopen jaren een speerpunt in het toezicht door de NMa geweest. Tot voor kort publiceerde de NMa jaarlijks een Monitor Financiële markten. De NMa ziet risico’s voor de marktwerking voortvloeiend uit karakteristieken van deze sector (zie onderstaand kader). Er zijn geen fusies afgewezen door de NMa, maar op Europees niveau heeft de Europese Commissie (DG-Competition) wel een remedie opgelegd aan een fusie 139. Verder heeft de NMa besluiten genomen over prijsafspraken tussen financiële instellingen, zoals over de kosten van het betalingsverkeer (Interpay 140).

Karakteristieken financiële sector volgens NMa: 141 De NMa ziet als karakteristieken voor de financiële sector onder meer: •

De informatie over producten en diensten is asymmetrisch.

•

Diverse producten kennen een lange looptijd met risico van ‘lock-in’.

•

Marktpartijen vormen een gesloten club, men is open naar elkaar en gesloten naar buiten en er zijn veel samenwerkingsverbanden en overeenkomsten.

•

Sectorale toezichthouders met risico op verwevenheid met de sector.

Relatie NMa-taken met stabiliteit DNB en NMa hebben een (nood)protocol afgesproken voor fusies die voor het voortbestaan van banken cruciaal zijn. Een fusie of overname in de financiële sector waarbij een ‘bank in nood’ is betrokken, meldt DNB bij de NMa, waarbij DNB aan de NMa een toets op mededingingsaspecten vraagt. De NMa is vanuit dit protocol geraadpleegd bij de maatregelen die voor Fortis en andere banken zijn genomen (staatsinterventies). 142 Er is toen naar mededingingsaspecten gekeken vanuit begrip voor de uitzon-

138

Capture is een zodanige belangenverstrengeling tussen toezichthouder enerzijds en onder toe-

zichtgestelden en/of overheid anderzijds, dat er van onafhankelijk toezicht geen sprake is. 139

NMa-breed zijn er maar twee fusies afgewezen.

140

Inmiddels Equens S.E. geheten.

141

NMa, meer jaren.

142

De toets op staatssteun ligt bij de Europese Commissie.

71


derlijke situatie, waarin niet-ingrijpen ernstige gevolgen zou hebben gehad. Voor reguliere concentratiezaken in de financiële sector die bij de NMa moeten worden gemeld, is er geen protocol of vaste procedure met DNB. De NMa kan specifieke informatie aan DNB vragen als zij dat relevant acht.

Het belang van mededingingstoezicht voor systeemstabiliteit ligt verder in de relatie met de omvang van financiële instellingen. De invloed van het mededingingstoezicht op de omvang van financiële instellingen is echter beperkt geweest. Vanaf 1998 (de oprichting van de NMa) is er in de bancaire sector weinig sprake geweest van fusies en overnames. De grootste consolidatieslag in deze sector vond in Nederland reeds daarvoor plaats. De mate van consolidatie in de bankensector is vrij fors, maar doorstaat tot op heden over het algemeen de toets van mededinging. Uitzondering was de overname van ABN AMRO door Fortis in 2007, die volgens de Europese Commissie zou leiden tot een te dominante positie op de markt van bankdiensten voor het midden- en kleinbedrijf. De commissie eiste een remedie in de vorm van het afstoten van onderdelen van de nieuwe bank. De NMa is op dit moment bezig met een follow-up van de eerdere Monitor Financiële Sector-studie over de verwevenheid van de financiële sector (zie onderstaand kader). Gekeken wordt daarbij onder meer naar de mate van scheiding tussen bestuur en toezicht, informatieuitwisseling, governance en toegang tot gevoelige gegevens.

Verwevenheid volgens NMa-studie 2004 Verwevenheid ontstaat bijvoorbeeld door minderheidsdeelnemingen of personele banden op bestuursniveau (interlocking directorships). In algemene zin kan worden gesteld dat de financiële sector kenmerken van verwevenheid heeft. Anderzijds is de verwevenheid in de vorm van minderheidsdeelnemingen en interlocking directorships in de sector beperkt. In 2003 hadden alle grote Nederlandse banken een minderheidsaandeel in ANB AMRO, variërend van 5 tot 13%. 143 Door verwevenheid van concurrerende ondernemingen kan de werkelijke concentratie in een markt hoger zijn dan op grond van de afzonderlijke marktaandelen van de ondernemingen zichtbaar is. 144

Spanningsveld publieke belangen NMa-DNB Kapitaaleisen leggen een bodem in de markt en laten instellingen in principe minder ruimte om te concurreren. Doel van het mededingingsbeleid is uiteindelijk lagere prijzen voor consumenten, terwijl strengere kapitaaleisen kunnen leiden tot hogere prijzen. Omgekeerd kunnen lagere 143

NMa. 2004

144

NMa, 2006

72


kapitaaleisen de toetredingsdrempel tot bepaalde markten verlagen, met een grotere concurrentie als gevolg. Verder vergroten afspraken tussen financiële instellingen om de stabiliteit te garanderen, het risico op kartelvorming. De NMa overlegt in specifieke gevallen met DNB.

Nederlandse Zorgautoriteit De Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) is sinds 2006 toezichthouder op de zorgmarkten in Nederland. De NZa heeft regulerende, adviserende en toezichthoudende taken. Het toezicht door de NZa richt zich enerzijds op de werking en het functioneren van markten, anderzijds op de uitvoering en naleving van de relevante weten regelgeving (Zorgverzekeringswet en de AWBZ). Het gaat hierbij om het waarborgen van de publieke belangen toegankelijkheid, betaalbaarheid en kwaliteit van de zorg. Het toezicht van de NZa en DNB heeft raakvlakken, omdat DNB toezicht houdt op de integriteit en de solvabiliteit van ziektekostenverzekeraars. De NZa en DNB participeren beide in het Markttoezichthoudersberaad. Daarnaast vindt bilateraal overleg plaats. Tussen de NZa en DNB is een samenwerkingsprotocol opgesteld (zie onderstaand kader).

Samenwerkingsprotocol NZa-DNB Doel van het samenwerkingsprotocol is de samenwerking bij en coördinatie voor toezicht, regelgeving, beleid, (inter)nationaal overleg en andere taken met een gemeenschappelijk belang te regelen. Onderdelen zijn onder meer: •

vergunningverlening in het kader van de Wft (rol DNB) en de aanmelding als zorgverzekeraar in het kader van de Zvw en de AWBZ (bij de NZa);

•

toezicht op de (prudentiële) aspecten van de bedrijfsvoering van zorgverzekeraars;

•

rekening houden met elkaars onderzoeken;

•

het vragen van een zienswijze in geval van handhavingmaatregelen;

•

afspraken over informatie-uitwisseling en geheimhouding.

Spanningsveld publieke belangen NZa-DNB Er is een inherente spanning tussen het toezicht door NZa op de zorgverzekeraars en het stabiliteitstoezicht door DNB. Het laatste kan, via extra solvabiliteitseisen, leiden tot hogere prijzen voor consumenten en op gespannen voet staan met de doelstelling van betaalbare en toegankelijke zorg. 145

145

Op advies van DNB verhoogt de minister van Financiën de solvabiliteitseis voor zorgverzeke-

raars van 8% naar 9% (wordt verwerkt in een aanvulling op de Uitvoeringsregels Wft). Over de gevolgen van deze verhoging voor de premie (volgens berekeningen € 25) zijn Kamervragen gesteld.

73


De NZa wil de concurrentie tussen zorgverzekeraars bevorderen. Een indicator daarvoor is de solvabiliteit van zorgverzekeraars.

146

De NZa merkt

op dat bij de interpretatie van deze indicator rekening gehouden moet worden met de invloed van toezichteisen (lees: kapitaaleisen DNB). 147

4.3

Europees toezicht

4.3.1

Grensoverschrijdende instellingen in de EER

De afspraken die in EU-verband zijn gemaakt over het toezicht op grensoverschrijdende financiële instellingen strekken zich uit tot de Europese Economische Ruimte (EER). De EER 148 is gebaseerd op een akkoord tussen de EU-lidstaten en de Europese Vrijhandelsassociatie (IJsland, Liechtenstein, Noorwegen en Zwitserland), met uitzondering van Zwitserland. Het akkoord heeft als doel het vrije verkeer van personen, goederen, diensten en kapitaal tussen de deelnemende landen te bevorderen. Hieronder valt ook het toezicht op grensoverschrijdende instellingen. Om te mogen opereren op de Europese financiële markten (binnen de EER) hebben financiële instellingen een vergunning nodig van de toezichthouder uit het land van herkomst – het land waar het hoofdkantoor gevestigd is – of home-toezichthouder. Dit regelt de CRD. De Rabobank heeft haar vergunning dus ontvangen van DNB. Van een grensoverschrijdende instelling is sprake wanneer een financiële instelling (de moederonderneming) met een dochteronderneming of bijkantoor financiële diensten verleent in een ander land dan het homecountry. Een voorbeeld is ING die in Duitsland hypotheken verstrekt onder de naam ING Direct. De regels voor de oprichting van een dochteronderneming en een bijkantoor verschillen wezenlijk 149. Voor de oprichting van een dochteronderneming die een aparte juridische entiteit is, is een aparte vergunning nodig van de toezichthouder uit het land waar de dochter zich wil vestigen, de host-toezichthouder. Daarentegen zijn financiële instellingen met een vergunning van een lidstaat uit de EER gerechtigd een bijkantoor te openen in iedere andere EER-lidstaat zonder aparte vergunning. Dit systeem

146

Concurrentie moet het aanhouden van te veel aan reserves (en daardoor te hoge premies) te-

gengaan. Dit was praktijk onder de vroegere ziekenfondsen. 147

NZA, 2008, p. 43.

148

(zie http://ec.europa.eu/external_relations/eea/)

149

Voor dochterondernemingen zie artikel 15 e.v. 2006/48/EG, voor bijkantoren zie artikel 25 e.v.

2006/48/EG

74


van onderlinge erkenning van vergunningen bij de oprichting van een bijkantoor wordt ook ‘het Europees paspoort’ genoemd.

150

Volgens de Europese Centrale Bank (ECB) telt de EER momenteel 45 banken die grensoverschrijdend opereren en tegelijkertijd relevant zijn voor het Europese financiële systeem, omdat ze samen meer dan zeventig procent van de activa in het Europese bankensysteem bezitten. 151

4.3.2

Toezicht op grensoverschrijdende instellingen in de EER

De Capital Requirements Directive (CRD) en Financial Conglomerates Directive (FiCo) regelen het toezicht op grensoverschrijdende instellingen binnen de grenzen van de EER. Op een moederonderneming wordt solotoezicht gehouden: volledig bankentoezicht, inclusief toezicht op de solvabiliteit en liquiditeit van de onderneming. Dit wordt uitgevoerd door de home-toezichthouder, die tevens de moederonderneming een vergunning heeft verleend (zie onderstaand kader). Een voorbeeld is het toezicht van DNB op de Rabobank.

Artikel 40 lid 1 Herziene Richtlijn banken (2006/48/EG): Het bedrijfseconomisch toezicht op een kredietinstelling, met inbegrip van het bedrijfseconomisch toezicht op de werkzaamheden die deze instelling overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 23 en 24 uitoefent, berust bij de bevoegde autoriteiten van de lidstaat van herkomst, onverminderd de bepalingen van de onderhavige Richtlijn welke een bevoegdheid van de bevoegde autoriteit van de lidstaat van ontvangst inhouden.

Op een dochteronderneming houdt de host-toezichthouder, die haar tevens een vergunning heeft verleend, toezicht. Dit betreft ook solotoezicht, net als op de moederonderneming. Een voorbeeld is het toezicht van DNB op Fortis Bank Nederland Holding NV. Op grensoverschrijdende instellingen, waar moeder- en dochterondernemingen deel van uitmaken, wordt tevens geconsolideerd toezicht 152 gehouden. Dit is toezicht op de groep als geheel. De consoliderend leadtoezichthouder voor een bankengroep is in beginsel dezelfde autoriteit als de toezichthouder die de hoogste (en soms de grootste) moederonderneming in de groep een vergunning heeft verleend, de hometoezichthouder.

150

Financiën 2009c; Oppelaar 2009.

151

House of Lords, 2009b CRD, artikel 125 + 126; Wft hoofdstuk3.6.2; inhoud geconsolideerd toezicht 3:275 en 3:276

152

Wft; zie ook 3:17 beheerste bedrijfsvoering, 3:57 solvabiliteit, 3:96 kwalificerende deelnemingen in anderen.

75


Net als op dochterondernemingen wordt op bijkantoren toezicht gehouden door een host-toezichthouder. Het toezicht op bijkantoren verschilt echter wezenlijk anders dan het toezicht op dochterondernemingen en beperkt zich tot liquiditeitstoezicht op het bijkantoor, zoals het geval was bij het toezicht van DNB op Landsbanki. 153

Samenwerking tussen toezichthouders bij het toezicht Hoewel grensoverschrijdende instellingen internationaal opereren is het toezicht nationaal geregeld en begrensd. Daarom is bij het toezicht op dit soort instellingen samengwerking nodig tussen nationale toezichthouders, hetgeen ook wettelijk is vastgelegd in zowel Europese als Nederlandse weten regelgeving. De herziene BankenRichtlijn 154, de Richtlijn financiële conglomeraten 155 en de Wet op het financieel toezicht (Wft) 156 verplichten toezichthouders van EER-lidstaten, bijvoorbeeld de Nederlandse DNB en de Duitse Bafin, samen te werken wanneer ze toezicht houden op grensoverschrijdende instellingen. Het gros van de samenwerkingsbepalingen betreft informatieuitwisseling. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen essentiële informatie die actief dient te worden verstrekt en relevante informatie die alleen op verzoek hoeft te worden gedeeld. 157 De informatieverstrekking heeft belangrijke beperkingen, zoals wettelijk is vastgelegd in de CRD en de Wft. 158 Het is toezichthouders verboden vertrouwelijke gegevens en inlichtingen te verstrekken wanneer dit niet nodig is voor de uitoefening van de toezichttaak. Dit verbod is niet absoluut. Artikel 1:90 Wft behandelt de negatief gestelde voorwaarden waaronder vertrouwelijke gegevens en inlichtingen verstrekt mogen worden door de toezichthouder, bijvoorbeeld “tenzij de geheimhouding van de vertrouwelijke gegevens of inlichtingen niet in voldoende mate is gewaarborgd” 159. Afspraken over de wettelijk verplichte samenwerking, zoals over geheimhouding, leggen toezichthouders vast in een tweezijdige overeenkomst: een Memorandum of Understanding (MoU). DNB heeft in totaal met toezichthouders van 37 landen 160 een MoU afgesloten (www.dnb.nl). De sa153

Voor meer informatie over toezicht op bijkantoren zie Grundmann & Haasjes, 2009; Van Moor &

Du Perron, 2009. 154

Artikel 42 voor toezicht op hoofd- en bijkantoren; artikel 128 e.v. voor geconsolideerd toezicht

155

Artikel 4.1 en 12.1

156

Artikel 1:51 tot en met 1:57 Wft

157

Somsen 2007; EC 2009d; CEBS 2009a; Grundmann & Haasjes 2009

158

Artikel 1:89 Wft; artikel 44-52 Herziene Bankenrichtlijn (2006/48/EG)

159

Artikel 1:90 lid 1 sub d Wft; Somsen, 2007

160

Australië, België, Bulgarije, Canada, China, Cyprus, Denemarken, Dubai, Duitsland, Estland,

Finland, Frankrijk, Griekenland, Hongarije, Ierland, Italië, Jersey, Litouwen, Luxemburg, Malta, Mexico, Nederlandse Antillen, Noorwegen, Oostenrijk, Polen, Portugal, Roemenië, Slowakije, Slovenië, Spanje, Tsjechië, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten, Zweden en Zwitserland.

76


menwerking van de home-toezichthouder dan wel de geconsolideerde lead-toezichthouder met host-toezichthouders krijgt in praktijk vorm in colleges van toezichthouders.

DNB hanteert voor de inrichting van een college van toezichthouders de volgende aanpak. Een college bestaat uit vier onderdelen. In het algemeen college zijn alle toezichthouders vertegenwoordigd. Daaruit wordt een kerncollege gevormd. Het lidmaatschap hiervan beperkt zich tot de home-toezichthouder en de toezichthouders die verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de dochterondernemingen of bijkantoren waarvan de activiteiten significant zijn voor de stabiliteit van de groep. Andere criteria zijn voor toetreding van het kerncollege zijn: •

de omvang van de activiteiten van de dochteronderneming of het significant bijkantoor vergeleken met de totale activiteiten van de groep;

•

de systeemrelevantie van de dochteronderneming of het significante bijkantoor in het land waar deze is gevestigd;

•

De aard van de activiteiten van de dochteronderneming of het significante bijkantoor vergeleken met de totale activiteiten van de groep;

Daarnaast kan het college ook subcolleges en werkgroepen hebben voor specifieke onderwerpen. 161 Overigens verplicht de CRD alleen een algemeen college van toezichthouders op te richten. Naar verluidt kiezen Scandinavische landen alleen voor de oprichting van een kerncollege. Op een lijst van het Committee of European Banking Supervisors (CEBS) staan 36 namen van banken in de EU waarvoor een college dient te worden opgericht door de home-toezichthouder voor eind 2009. Op de lijst staan twee Nederlandse banken: ING en Rabobank. Momenteel zijn er zeventien colleges binnen de EER operationeel, inclusief een college voor ING dat opgericht is door DNB. Naast de colleges van toezichthouders speelt het CEBS een belangrijke rol bij het toezicht op grensoverschrijdende instellingen in de EER. Dat uit zich vooral in de tweede en derde taak (zie onder) die het comité uitvoert. Het CEBS bestaat uit hooggeplaatste vertegenwoordigers van bankentoezichthouders en centrale banken binnen de EER en heeft de volgende drie taken: (1) de Europese Commissie adviseren over toezichtwetgeving, (2) bijdragen aan de implementatie van richtlijnen en de convergentie van toezichtpraktijken, en (3) de samenwerking tussen toezichthouders verbeteren, in het bijzonder de informatieuitwisseling.

161

‘Uitgangspunten voor colleges of supervisors’ (DNB 2009)

77


4.3.3

Toezicht op de stabiliteit van het Europese financiële systeem

Het Verdrag tot oprichting van de Europese Unie (1992) draagt het Europees Stelsel van Banken (ESCB), waar zowel de ECB als DNB deel van uitmaken, op bij te dragen aan de stabiliteit van het financiële stelsel (art 105 lid 5, zie onderstaand kader). Met het financiële stelsel wordt hier de EMU bedoeld.

Verdrag betreffende de Europese Unie (1992), Artikel 105 lid 5: Het ESCB [waaronder de ECB en DNB] draagt bij tot een goede beleidsvoering van de bevoegde autoriteiten ten aanzien van het bedrijfseconomisch toezicht op kredietinstellingen en de stabiliteit van het financiële stelsel.

Een Europese toezichthouder die macroprudentieel toezicht houdt, bestaat niet. De ECB heeft een contribuerende rol in toezicht op financiële markten, zoals vastgelegd is in het Verdrag tot oprichting van de Europese Unie (1992) en de statuten van de ECB

162

Deze rol valt uiteen in drie

taken: (1) advies geven over regelgeving voor toezicht en de inrichting van toezicht, (2) de samenwerking tussen centrale banken en toezichthouders van de EU-lidstaten promoten en (3) het monitoren van risico’s in het financiële systeem vanuit een macro-economisch perspectief. De uitvoering van de derde taak resulteert in een aantal publicaties, zoals het ECB-Jaarverslag en rapporten als EU Banking Sector Stability en Structural Analysis of the EU Banking Sector. Tevens publiceert de ECB sinds 2004 tweemaal per jaar de Financial Stability Review. Hierin staat een overzicht van mogelijke risicobronnen en kwetsbaarheden voor de financiële stabiliteit van de eurozone. Het doel van de review is om “bewustzijn te creëren” en financiële crises te voorkomen. 163 Om risico’s in het financiële systeem te signaleren volgt de ECB samen met de centrale banken van landen uit het Eurosysteem systematisch de conjuncturele en structurele ontwikkelingen in het eurogebied, de EUbanksector en andere financiële sectoren. Vervolgens beoordeelt de ECB samen met de centrale banken en toezichthoudende instanties van de EUlidstaten de eventuele zwakke plekken in het financiële systeem. Deze partijen zijn vertegenwoordigd in het Comité voor bankentoezicht (Banking Supervision Committee, BSC) van het ESCB (www.ecb.int). Als er maatregelen nodig zijn om systeemrisico’s te beperken, dan gebeurt dat door micro-prudentiële maatregelen op nationaal niveau of door monetaire maatregelen van de ESCB. Ook kunnen de ministers van Financiën crisismaatregelen nemen. 162

ECB 2009.

163

www.ecb.int

78


4.4

Mondiaal toezicht

4.4.1

Toezicht op mondiale grensoverschrijdende instellingen

Vanuit Nederlands en Europees perspectief zijn er twee soorten mondiale grensoverschrijdende instellingen. Ten eerste een grensoverschrijdende instelling uit een EER-lidstaat die buiten de grenzen van de EER financiële diensten wil verlenen. Wanneer deze een bijkantoor of dochteronderneming opent in een land buiten de EER, dan is dit deel van de instelling gehouden aan de weten regelgeving van het betreffende land. De samenwerking tussen toezichthouders van de home- en hostcountry gebeurt op basis van vrijwilligheid, welke geregeld kan worden in een MoU en de vorm kan krijgen van een college van toezichthouders. Een tweede variant van een mondiale grensoverschrijdende instelling is een financiële instelling waarvan de homecountry buiten de EER ligt en die financiële diensten wil gaan verlenen in één of meer EER-lidstaten. Dit deel van de instelling is onderhevig aan Europese weten regelgeving. Het land waar de instelling de EER binnenkomt, wordt het land van herkomst genoemd en levert de home-toezichthouder (tevens de vergunningverlener). Dit is het zogenoemde European single point of entry. Om te kijken of het Nederlands of ander EER-toezicht kan steunen op het toezicht in landen buiten de EER wordt een equivalentietest gedaan 164. Hierin wordt onderzocht of het toezicht in een derde land ten minste gelijkwaardig is aan het toezicht binnen de EER: toezicht op basis van Bazel II. Normaal is daarop het antwoord ontkennend en dienen er aanvullende maatregelen getroffen worden, zoals een financiële holding plaatsen over het Europese deel van de instelling om daarmee een European single point of entry te creëren. Er zijn twee landen die in Europees verband de equivalentietest doorstaan hebben, te weten de Verenigde Staten en Zwitserland. Ook bij deze variant is de samenwerking van toezichthouders uit de EER met toezichthouders buiten de EER vrijwillig en kan ze worden vastgelegd in MoU’s.

Toezicht op grensoverschrijdende instellingen door DNB DNB houdt toezicht op meer grensoverschrijdende instellingen (zowel banken als verzekeraars). Uitgaande van de cijfers van 2008 gaat het over de drie grootbanken (AAB/Fortis, ING, Rabobank), ongeveer veertien banken met een EER-moeder (precieze aantal is afhankelijk van het splitsingsproces van ABN), achttien banken met een moeder buiten de EER, één bankbeleggingsonderneming (UBS Investment Bank), 32 inkomende EER-bijkantoren (waaronder drie

164

Artikel 143 2006/48/EG en artikel 3:277 Wft

79


bijkantoren van instellingen die hier ook een bankdochter hebben), alsmede zeven bijkantoren van ondernemingen met een zetel in derde landen.

4.4.2

Toezicht op de stabiliteit van het mondiale financiële systeem

Net als bij de bewaking van de stabiliteit van het Europees financiële systeem en om dezelfde redenen kent het mondiale systeem geen macroprudentieel toezichthouder. Wel zijn er internationale organisaties die als taak hebben bij te dragen aan een stabieler financieel systeem wereldwijd. Zo sporen het Internationaal Monetair Fonds (IMF) en de Financial Stability Board kwetsbaarheden op in het mondiale financiële systeem en toetsen zij sinds 1999 vrijwillig de nationale financiële sectoren in het Financial Sector Assessment Program (FSAP), met als doel de effectiviteit van financiële systemen van lidstaten te verbeteren. Een ander instrument van het IMF is de macroprudentiële analyse van het mondiale financiële systeem. De resultaten daarvan publiceert het IMF tweemaal per jaar als het Global Financial Stability Report. Daarnaast biedt de Financial Stability Board (FSB, tot april 2009 Financial Stability Forum geheten) een forum voor nationale autoriteiten die over de stabiliteit van het mondiale systeem willen beraadslagen. Op initiatief van de G7 165 ministers van Financiën en centralebankpresidenten is het FSB in 1999 om “kwetsbaarheden in het financiële systeem te adresseren” en “goede regelgeving voor en toezicht op het financiële systeem financiële markten te ontwikkelen en implementeren met als doel de stabiliteit van het mondiale financiële systeem te bevorderen”. Daarvoor publiceert het FSB aanbevelingen en principeafspraken. Als laatste heeft de Bank for International Settlements (BIS) twee ondercommissies die zich ook bezighouden met de mondiale stabiliteit: Committee on the Global Financial System (CGFS) en het Financial Stability Institute (FSI). De CGFS monitort ontwikkelingen in de mondiale financiële markten voor de centralebankpresidenten van de G10-landen 166, waaronder Nederland. Het FSI, opgericht door de BIS en het BCBS, heeft als doel de nationale toezichthouders van de financiële sector over de hele wereld te assisteren bij de verbetering en versterking van hun financiële systeem.

165

Canada, Duitsland, Frankrijk, Italië, Japan, Verenigd Koninkrijk en Verenigde Staten.

166

Lid van de G10 zijn België, Canada, Duitsland, Frankrijk, Italië, Japan, Nederland, Verenigd

Koninkrijk, Verenigde Staten, Zweden en Zwitserland.

80


5

Systeemkenmerken: spanningsvelden

Uit ons onderzoek naar het systeem van toezicht op het financiële stelsel en instellingen komt een aantal systeemkenmerken naar voren dat relevant is voor het functioneren van de toezichthouder DNB. In dit hoofdstuk gaan we in op deze systeemkenmerken. Het betreft inherente spanningen in het systeem van toezicht, aspecten van de verantwoording door DNB en kenmerken van financiële markten die relevant zijn voor het toezicht.

5.1

Internationale markten versus nationaal toezicht Financiële markten en instellingen zijn in toenemende mate internationaal georiënteerd en internationaal met elkaar verweven. Het toezicht op de instellingen en op het financiële systeem als geheel, respectievelijk het micro- en macroprudentieel toezicht, is echter nationaal georganiseerd. Een Europese of mondiale toezichthouder voor het toezicht op grensoverschrijdende instellingen en het internationale financiële systeem ontbreekt. De oplossing wordt vooralsnog gezocht in betere internationale samenwerking tussen nationale toezichthouders. Deze wordt echter bemoeilijkt door onder meer verschillen in regelgeving en de primaire oriëntatie op nationale belangen. Onderliggende problemen bij internationale samenwerking zijn het gebrek aan afspraken over het delen van de lasten van een dergelijke samenwerking en over het beslechten van conflicten. Daarnaast zijn landen dikwijls terughoudend nationale bevoegdheden af te staan. De onevenwichtigheid tussen de schaal van financiële instellingen en het financieel systeem enerzijds en de schaal van het toezicht daarop anderzijds blijft een probleem dat van groot belang is voor financiële stabiliteit. De vraag dringt zich daarom op: dient de schaal van de banken aangepast te worden aan de schaal van het toezicht (nationaal) of dient het toezicht aangepast te worden aan de schaal van de banken (internationaal: mondiaal en Europees)?

81


5.2

Internationale concurrentiepositie versus nationale toezichteisen Een van de doelstellingen van het kabinetsbeleid is het bevorderen van een gunstige internationale concurrentiepositie van de Nederlandse financiële sector. Er bestaat een spanning tussen dit beleidsdoel en het stellen van toezichteisen die strenger zijn dan de eisen in andere (Europese) landen. Nederland heeft, zowel op het niveau van de wetgever als op dat van de toezichthouder, wel de ruimte om op belangrijke onderdelen van het toezicht strengere eisen te stellen aan financiële instellingen. De Europese Richtlijn kapitaalvereisten (CRD) schrijft immers slechts een minimumniveau voor. Nederland heeft gekozen voor de minimumvariant en heeft er vanwege de nagestreefde gunstige concurrentiepositie belang bij dat, wanneer strengere regels (zoals extra kapitaaleisen) geboden zijn, deze tot stand komen op internationaal (Europees) niveau. Besluitvorming op dat niveau vergt echter dikwijls unanimiteit, is tijdrovend en kan leiden tot suboptimale compromissen die niet noodzakelijk recht doen aan het gesignaleerde stabiliteitsrisico.

5.3

Onafhankelijkheid versus afhankelijkheid Onafhankelijkheid is essentieel voor een goed functionerende toezichthouder, zodat deze zonder (de schijn van) belangenverstrengeling tot een objectief oordeel kan komen. Ook DNB vindt onafhankelijkheid een belangrijk uitgangspunt. 167 DNB dient onafhankelijk te zijn van de financiële sector. Maar hier bestaat het risico van regulatory capture: het fenomeen dat een toezichthoudende organisatie die het algemene belang behoort te dienen, in praktijk ingekapseld wordt door gevestigde belangen van de bedrijven waarop ze toezicht uitoefent. Dit risico is bij een sectorale toezichthouder als DNB in het algemeen groter dan bij een algemene markttoezichthouder als de NMa. DNB functioneert bovendien in een krachtenveld met een klein aantal grote instellingen. De omvang en complexiteit van deze instellingen vraagt om zeer intensief toezicht, dat noodzakelijkerwijs zwaar leunt op informatie en beoordelingen die instellingen zelf aanleveren. Bovendien lopen de belangen van de toezichthouder en instellingen deels parallel vanwege de eerdergenoemde beleidsconcurrentie en het belang dat DNB heeft als toezichthouder van grote internationale banken. Uiteindelijk gaat het hier om de vraag hoe DNB afwegingen maakt in concrete situaties.

167

DNB, 2006a, p. 11.

82


5.4

Publiek belang versus publiek belang Naast DNB zijn er nog andere toezichthouders van financiële markten en instellingen. Zo houdt de AFM toezicht op het gedrag van marktpartijen, is de NMa belast met het toezicht op fusies en overnames en houdt de NZa toezicht op het gedrag van zorgverzekeraars. Hun toezicht is in beginsel gericht op de borging van (deels) verschillende publieke belangen. Tussen die belangen kunnen spanningen bestaan. Zo is het toezicht van de AFM gericht op transparantie, terwijl de stabiliteit van financiële instellingen of het financiële systeem daar niet altijd mee gediend is. Een zekere spanning is ook aanwezig in het toezicht door DNB en de NMa. Het doel van het mededingingsbeleid dat de NMa uitvoert, is het bewerkstelligen van lagere prijzen voor consumenten. Strengere kapitaaleisen van DNB kunnen echter leiden tot hogere prijzen. Ook de doelstelling van betaalbare en toegankelijke zorg die de NZa nastreeft, kan spanning opleveren met het stabiliteitstoezicht door DNB dat, via extra kapitaaleisen, juist kan leiden tot hogere prijzen voor consumenten. 168 Goede afspraken over samenwerking zijn dan ook van groot belang. De samenwerking tussen DNB en andere toezichthouders is deels vastgelegd in wetgeving (AFM) en protocollen (AFM, NMa en NZa). Het samenwerkingsprotocol van DNB en NMa betreft alleen noodfusies. Er kan ook spanning ontstaan tussen twee van de taken van DNB: het publieke belang van prudentieel toezicht en het monetaire beleid van DNB. Zo kan renteverhoging, nodig om de inflatie te beheersen, de financiële positie van banken verzwakken en daarmee op gespannen voet staan met de bevordering van de stabiliteit van banken.

5.5

Prudentiële regels versus verslaggevingsregels De regels voor de financiële verslaggeving zijn in brede kring ter discussie gesteld. In het bijzonder de waardering van financiële instrumenten volgens de marktwaarde (fair value). Dit principe leidt onder normale omstandigheden tot goed inzicht in de financiële situatie van een onderneming. In perioden van sterke economische groei kan fair value echter leiden tot (te) hoge (kortetermijn)winsten en in tijden van crisis tot een spiraal van afwaarderingen en instabiliteit in het financiële systeem (procycliciteit). Daarom zijn maatregelen genomen om de regels op dit punt te wijzigen. Zo zullen de International Financial Reporting Standards (IFRS)

168

Op advies van DNB verhoogt de minister van Financiën de solvabiliteitseis voor zorgverzeke-

raars van 8% naar 9% (wordt verwerkt in een aanvulling op de Uitvoeringsregels Wft). Over de gevolgen van deze verhoging voor de premie (volgens berekeningen € 25) zijn Kamervragen gesteld.

83


worden aangepast. In de discussie over welke maatregelen genomen moeten worden, bestaat er spanning tussen verslaggevingsregels gericht op transparantie en (andere) publieke belangen, zoals de prudentiële regulering gericht op stabiliteit. Het is van groot belang zorgvuldig met deze mogelijk tegenstrijdige belangen om te gaan. Enerzijds moet ervoor gewaakt worden dat verslaggevingsregels speelbal worden van politieke belangen (voor de korte termijn). Anderzijds kunnen deze regels niet worden opgesteld zonder oog voor de maatschappelijke gevolgen.

5.6

Geheimhouding versus openbaarheid Een belangrijk kenmerk van het toezicht door DNB is dat openbare uitingen over de toestand van individuele instellingen of het systeem als geheel, de stabiliteit ervan (negatief) kunnen beïnvloeden. Een waarschuwing over risico’s bij een bank kan bijvoorbeeld leiden tot een bank run. Tegelijkertijd draagt het achterwege blijven van informatie over individuele instellingen niet altijd bij aan het vertrouwen van het publiek in het toezicht. Daarbij kunnen gemakkelijk vragen rijzen over de afweging van verschillende belangen door DNB. De belangen van huidige en toekomstige depositohouders en die van de individuele bank en het systeem als geheel kunnen hierbij immers uiteenlopen. De Wft geeft voorschriften over hoe DNB om dient te gaan met openbaarheid. Zo is DNB bevoegd om een openbare waarschuwing te geven. DNB is terughoudend in het gebruik van deze mogelijkheid, omdat het belang van (potentiële) crediteuren er volgens DNB vaak niet mee gediend is. Ook verplicht de Wft DNB in beginsel om een besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom of een bestuurlijke boete te publiceren, tenzij openbaarmaking in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het toezicht. Voor het overige is de wettelijke geheimhoudingsplicht over individuele zaken uitgangspunt voor het toezicht door DNB. De Icesave-zaak laat zien dat er bij openbaarheid op zijn minst een kloof bestaat tussen wat betrokkenen verwachten en de mogelijkheden die DNB heeft om aan die verwachting te voldoen.

84


5.7

Aansprakelijkheid toezichthouder Het algemene Nederlandse beleid is tot dusver zo dat toezichthouders civiel aansprakelijk kunnen worden gesteld als zij schade toebrengen door onrechtmatig handelen. Voor DNB is hierop geen uitzondering gemaakt. De beperkte jurisprudentie tot nu toe laat zien dat de kans op toewijzing van een claim tegen DNB door de rechter gering is. De potentiële financiële schade en imagoschade kunnen echter aanzienlijk zijn. De kosten komen uiteindelijk voor rekening van de staat. Enerzijds biedt (civiele) aansprakelijkheid de mogelijkheid om benadeelden te compenseren voor schade door onrechtmatig overheidshandelen. Daarvan kan een preventieve werking uitgaan, omdat het de toezichthouder scherp houdt. Anderzijds heeft aansprakelijkheid een juridisering van het toezicht tot gevolg die de effectiviteit ervan niet altijd ten goede komt. Daarbij komt dat aansprakelijkheid gevolgen heeft voor de transparantie van het toezicht. Openbaarmaking van een kritisch rapport zoals dat van de FSA in het Verenigd Koninkrijk over het eigen (falend) toezicht op Northern Rock lijkt in Nederland om die reden minder waarschijnlijk. Dergelijke openbaarheid stuit in het Verenigd Koninkrijk niet op bezwaren, omdat daar de toezichthouder immuniteit is verleend. Dit geldt overigens voor meer landen. Verschillen tussen regimes op dit punt kunnen leiden tot het ‘shoppen’ door partijen die de toezichthouder aansprakelijk willen stellen. Deze partijen zouden dan verhaal kunnen halen in het land waar de mogelijkheid daartoe bestaat.

5.8

Toezicht op de toezichthouder Een onderdeel van de ministeriële verantwoordelijkheid is het toezicht houden op rechtmatige besteding en het functioneren en presteren van DNB. 169 Tussen deze verantwoordelijkheid en de onafhankelijkheid van DNB bestaat een zekere spanning. Het is volgens de Algemene Rekenkamer mede daarom van belang dat de minister een visie ontwikkelt op dit toezicht en over instrumenten (informatie en bevoegdheden) beschikt om zijn verantwoordelijkheid waar te kunnen maken. In verschillende onderzoeken van de afgelopen jaren concludeerden we dat een (vastgelegde) toezichtvisie grotendeels ontbreekt bij het Ministerie van Financiën. 170

169

De Algemene Rekenkamer heeft de afgelopen tien jaar in haar rapporten veel aandacht besteed

aan de invulling van de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht op zelfstandige bestuursorganen en rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s). Zie onder meer de reeks rijksbrede RWT-rapporten waar in het algemeen op dit thema wordt ingegaan en meer specifiek het NMa-rapport, waarin dit thema wordt behandeld voor een markttoezichthouder. 170

Het meest recent in de onderzoeken Terugblik RWT 5 (2009) en Weloverwogen toezicht (2009).

85


In zijn reactie op het meest recente onderzoek (2009) zegt de minister van Financiën ernaar te streven de onduidelijkheid over het toezicht door het ministerie op DNB (en AFM) weg te nemen door toezichtvisies, toezichtarrangementen en controleprotocollen op te stellen. Tijdens de evaluatie van de Wft, waarbij het functioneren van de toezichthouders wordt onderzocht, zal hieraan volgens de minister aandacht worden besteed. Deze evaluatie zal naar verwachting het eerste kwartaal 2010 worden afgerond.

5.9

Politieke verantwoording De minister legt verantwoording af aan de Tweede Kamer over de uitvoering van beleid en regelgeving en de taken als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) die DNB uitvoert, oftewel het prudentieel toezicht. DNB verantwoordt zich over haar functioneren in openbare documenten. De president verschijnt in principe tweemaal per jaar in de Tweede Kamer om deze te informeren over ontwikkelingen in (het toezicht op) financiële markten en instellingen. De wettelijk verankerde onafhankelijkheid van centrale banken en de ECB zorgt ervoor dat deze niet politiek ter verantwoording geroepen kunnen worden, rechtstreeks of via een verantwoordelijk minister. 171 Dit is een complicatie, als de centrale banken ook prudentiële toezichttaken krijgen, zoals bij DNB het geval is. 172 In Nederland is het microprudentieel toezicht door DNB wettelijk geregeld als zbo-taak. Daarvoor kan de minister dus (politiek) ter verantwoording worden geroepen. Voor het toezicht op het financiële systeem als geheel (macroprudentieel toezicht) – dat sterk tegen de monetaire taken van DNB aan ligt – is dat niet het geval. Over stelseltaken, zoals het monetair beleid, kan de president van DNB overigens wel door het parlement gehoord worden.

171

Datzelfde bezwaar geldt als centrale banken in het kader van de crisisbestrijding hun instrumen-

tarium uitbreiden in de richting van ‘semifiscale maatregelen’. Willem Buiter heeft erop gewezen dat die grens vaag is. 172

De minister van Financiën voerde het ontbreken van politieke verantwoording ook aan als ar-

gument tegen het beleggen van toezichttaken bij de ECB.

86


5.10

Moreel risico Organisaties en individuen nemen meer en grotere risico’s wanneer ze wel de vruchten plukken als het goed gaat, maar niet de gevolgen dragen als het misgaat. Dit fenomeen wordt aangeduid als moreel risico. Het moreel risico in het financiële systeem is aanzienlijk als gevolg van expliciete en impliciete overheidsgaranties. Het depositogarantiestelsel biedt een expliciete garantie: banken staan garant voor deposito’s bij banken. Als gevolg daarvan zullen depositohouders minder kijken naar de risico’s die ze lopen en zullen ze kiezen voor de bank die de hoogste rente biedt. Hierdoor belonen depositohouders de bank die veel risico's neemt en zullen banken op hun beurt relatief meer van de ingelegde gelden gaan uitlenen en daardoor een groter risico nemen. De verwachting dat overheden financiële instellingen in de praktijk niet failliet zullen laten gaan wanneer ze “systeemrelevant” zijn, is een impliciete garantie. De maatregelen van het afgelopen jaar, waarbij een aantal banken gered zijn, hebben hierover een duidelijk signaal afgegeven en het moreel risico er niet kleiner op gemaakt. Hoewel er goede redenen zijn voor de afgegeven garanties en de genomen maatregelen, houden zij in zichzelf op lange termijn een systeemrisico in. Er zal daarom gezocht moeten worden naar manieren om het moreel risico te verminderen. In het algemeen kan dat door betrokkenen een (groter) deel van het risico te laten dragen 173 en door bijvoorbeeld inzicht te bieden in (vereffenings)scenario’s als het misgaat met een instelling (testament). 174 Verder kan bij maatregelen die moreel risico tegen moeten gaan, ook worden gedacht aan individuele bijdragen van banken aan het depositogarantiestelsel. De hoogte van de bijdragen zou afhankelijk kunnen worden gemaakt van het door de banken gelopen risico.

5.11

Publieke functie en private uitvoering Financiële instellingen opereren in een spanningsveld tussen de markt en hun publieke functie. Voor marktpartijen vormt verhoging van het rendement op het vermogen, mede vanuit het aandeelhoudersbelang, de belangrijkste leidraad voor het opereren. Ook voor private financiële instellingen is het streven naar winst belangrijk.

173

Zie ook: CPB, 2009. Te denken valt daarbij ook aan het tegengaan van pay for failure door het

aanpassen van beloningssystemen. 174

De Britse regering heeft aangekondigd banken daartoe te zullen verplichten en ook het Bazels

Comité onderzoekt de mogelijkheid.

87


Economisch en maatschappelijk vervullen financiële instellingen echter ook een publieke functie Banken bevorderen investeringen door burgers en bedrijven. Ze zorgen ook voor een goedlopend en veilig betalingsverkeer. Daarmee nemen financiële instellingen een essentiële plaats in binnen het economisch bestel. Ze vervullen bovendien een maatschappelijke rol door risico’s die de individuele draagkracht overstijgen om te zetten naar een collectief draagvlak (verzekeren) en ze bieden een veilige bestemming voor spaargelden. Het publieke belang kan in het gedrang komen als de financiële instelling zich teveel laat leiden door het marktbelang en daardoor in moeilijkheden komt. Het recente verleden heeft aangetoond dat overheden dan gedwongen zijn om grote bedragen in te zetten om de publieke functie van de financiële instelling veilig te stellen.

5.12

Tot slot De genoemde spanningsvelden zijn min of meer een gegeven bij de uitvoering van het toezicht door DNB. Het gaat er uiteindelijk om hoe de toezichthouder afwegingen maakt van de met deze spanningsvelden gemoeide (publieke) belangen. Deze afwegingen hebben we in het kader van de voorliggende verkenning niet onderzocht. In fase 2 van ons onderzoek, dat gepland is voor 2010, zullen we ingaan op het functioneren van DNB in de praktijk.

88

Het systeem van toezicht op de stabiliteit van financiële markten

Recommend Documents