Bakalářská práce. Územní řízení

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra práva životního prostředí a pozemkového práva

Bakalářská práce Územní řízení Vlastimil Pech

2007/2008

Prohlašuji, že jsem bakalářskou práci na téma územní řízení zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny

2 1. ÚVOD

V této práci se pokusím v souladu s oficiálním zadáním práce stručně popsat podstatu pojmu územní řízení, porovnat rozdíly procesu územního rozhodování ve srovnání s předchozí právní úpravou, která byla účinná do konce roku 2006 a díky přechodným ustanovením je tento zákon živý ještě dnes. Dále se pokusím najít vazby územního řízení na ostatní postupy a procesy dle stavebního zákona. V průběhu práce se budu snažit uplatnit aplikační praxi na stavebním úřadě kde pracuji a to přímo jako součást jednotlivých bodů v práci. Samozřejmě nebude chybět závěrečné shrnutí poznatků a případných námětů v souvislosti s relativně novým stavebním zákonem. Je třeba dopředu konstatovat, že téma územní řízení je velice široké téma, a tato práce jej nemůže svým rozsahem ani zdaleka vyčerpat, zejména v souvislosti s provázaností s velkou množinou právních předpisů. V této práci se tak pokusím alespoň zpracovat proces územního rozhodování v rámce vymezení zadání práce.

2

3 2. VYMEZENÍ ZÁKLADNÍCH POJMŮ, CHARAKTERISTIKA, VÝZNAM A CÍL ÚZEMNÍHO ROZHODOVÁNÍ

2.1.Základní pojmy

2.1.1. Územní řízení Územní řízení je správním řízením s obecným procesním postupem dle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen správní řád), které je dále procesně upraveno v zvláštním zákoně, kterým je zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen stavební zákon). K jeho vedení je příslušný dle § 84 stavebního zákona obecný stavební úřad, kromě případů územního řízení, kdy dle zvláštních právních předpisů je příslušný k jeho vydání jiný správní orgán. V materiálním smyslu je pak pod pojem uzemní řízení kromě klasického územního řízení možné řadit tzv. zjednodušené územní řízení dle § 95 stavebního zákona a postup dle § 96 stavebního zákona jehož výsledkem je opatření s názvem územní souhlas, který však není správním rozhodnutím. Stavební zákon pak jako další možnost projednání umístění v záměru v území stanoví možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy stavebního úřadu s žadatelem dle § 78 odst. 3 stavebního zákona a dalšími institutem nahrazujícími za jistých podmínek proces územního řízení je územně plánovací informace a také regulační plán. 2.1.2. Územní rozhodnutí1) Územní rozhodnutí je individuální právní akt, jako výsledek projednání dané věci v územním řízení na jehož základě lze v území umisťovat stavby nebo zařízení, jejich změny, měnit jejich vliv na využití území, měnit využití území a chránit důležité zájmy v území. V této souvislosti rozeznáváme dle § 77 stavebního zákona pět druhů územních rozhodnutí: -

územní rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení

-

územní rozhodnutí o změně využití území

-

územní rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území

-

územní rozhodnutí o dělení nebo zcelování pozemků

-

územní rozhodnutí o ochranném pásmu

1) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 76 3

4 Těchto pět druhů územního rozhodnutí tak pojme širokou škálu opatření, které lze v území provádět na základě zájmů navrhovatelů, ať již se jedná o opatření stavební povahy, nestavební povahy nebo opatření chránící zájmy zachování hodnot území. Územní rozhodnutí je tak proto označováno za jeden s nástrojů územního plánování. Kromě územního rozhodnutí o ochranném pásmu lze územní řízení vést dle § 95 stavebního zákona v tzv. zjednodušeném územním řízení,2) za podmínek v tomto paragrafu uvedených, jehož výsledkem je také územní rozhodnutí. K procesnímu postupu ve zjednodušeném územním řízení i k postupům v klasickém územním řízení se vrátím v následujících oddílech práce. 2.1.3. Územní souhlas3) V rámci tématu územní řízení nelze ponechat stranou možnost provedení výše uvedených změn v území jednoduší formou, která nevyžaduje nutnost provedení správního řízení. Touto možností je vydání územního souhlasu, jež je vázán na konkrétní vymezení záměrů v § 96 odst. 2 stavebního zákona, jejich lokalizace v zastavěném území a zastavěné ploše a splnění dalších podmínek § 96 stavebního zákona, které musí být současně zajištěno. Územní souhlas je tedy opatřením, jež má za úkol zjednodušit projednání umístění staveb a opatření nepříliš významných pro své okolí, za podmínek předem dosaženého konsensu případných účastníků řízení a dotčených orgánů. 2.1.4. Územně plánovací informace4) Pro získání ucelenější představy o územním řízení je třeba se zmínit o opatření s názvem územně plánovací informace. Toto opatření upravuje opět stavební zákon a to v ustanovení § 21. Pro územní řízení je významná tím, že na jejím základě je možné získat informace důležité k podání návrhu na vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu (zejména o souladu zamýšleného záměru s územním plánem, napojení na infrastrukturu,

2) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 95 3) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 96 4) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění po1zdějších předpisů, § 21

4

5 případně o nutnosti projednání záměru s dotčenými orgány a podobně), ale především také tím, že za určitých podmínek dokonce vydání územně plánovací informace defakto nahrazuje vydání územního rozhodnutí nebo územního souhlasu (§ 21 odst. 1 písm. d) a § 104 odst. 1 stavebního zákona). Tato skutečnost tak zcela mění původní náhled na územně plánovací informaci jako nástroj k získání předběžných informací o uvažovaném záměru a dělá z tohoto opatření základní kámen k realizaci záměru v území. 2.1.5. Veřejnoprávní smlouva5) Stavební zákon v návaznosti na správní řád zavedl zcela nově možnost nahradit územní rozhodnutí veřejnoprávní smlouvou. Tato možnost je zakotvena v § 78 stavebního zákona na základě souhlasu dotčených orgánů s tímto postupem. Procesně je v tomto případě stavební úřad odkázán na ustanovení § 161-168 správního řádu. Důležité je v tomto případě vědět, že veřejnoprávní smlouvou nelze nahradit územní rozhodnutí o dělení a scelování pozemků a územní rozhodnutí ochranném pásmu. 2.1.6. Regulační plán6) Již z dikce 61 odst. 2 a § 77 odst. 2 stavebního zákona vyplývá, že regulační plán v určitém rozsahu nahrazuje vydání územního rozhodnutí. Proces tvorby regulačního plánu je upraven v části první oddíle 3 stavebního zákona. Pro naše účely bude dostačující charakterizovat jej dle správního řádu jako opatření obecné povahy, které vydává zastupitelstvo obce nebo kraje. Pro regulační plán na základě výše uvedených údajů se vžil pojem hromadné územní rozhodnutí, což myslím poměrně přesně charakterizuje materiální stránku tohoto právního aktu.

2.2. Charakteristika územního řízení V této části práce se budu snažit zevrubně popsat procesní postup již vyjmenovaných právních aktů týkajících se umisťování záměrů v území včetně poznatků z dopadu těchto

5) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 78 odst. 3 a zákon 500/2004 Sb., správní řád ve znění pozdějších předpisů, ust. § 161-168 6) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 61

5

6 postupů v aplikační praxi. Dále se pokusím blíže charakterizovat jednotlivé druhy územního rozhodnutí.

2.2.1. Postup v územním řízení Územní řízení je obecně návrhové správní řízení a jak již bylo uvedeno, tak procesní postup je upraven ve stavebním zákoně. Klasické územní řízení je tedy zahájeno podáním návrhu na vydání územního rozhodnutí u příslušného správního úřadu (většinou je to obecný stavební úřad a proto místo názvu správní orgánu bude v této práci používán název stavební úřad). Návrh musí být podán na tiskopisech, jež jsou přílohou vyhlášky č. 503/2006 Sb. o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření včetně zákonných podkladů a náležitostí uvedených ve zmiňované vyhlášce. Stavební úřad přezkoumá podanou žádost zejména z hlediska § 86 stavebního zákona a náležitostí dle vyhlášky č. 503/2006 Sb. Po zkompletování těchto podkladů oznámí zahájení řízení dotčeným orgánům a účastníkům řízení, které stavební zákon přímo vymezuje v § 85. Při samotném oznámení zahájení řízení je důležité, zda se záměr nachází na území pro které je zpracován územní nebo regulační plán či nikoliv, jelikož v území pro které je zpracován územní či regulační plán se již toto oznámení doručuje účastníkům řízení uvedeným v § 85 odst. 2 stavebního zákona veřejnou vyhláškou! (vlastník pozemku, vlastník sousedního pozemku, občanská sdružení, společenství vlastníků). V rámci oznámení o zahájení řízení je povinností správního úřadu nařídit ústní jednání, které dle stavebního zákona musí být veřejné a musí být účastníkům a dotčeným orgánům oznámeno alespoň 15 dní před dnem konání veřejného ústního jednáním. Po nařízení veřejného ústního jednání má žadatel zákonnou povinnost vyvěsit informaci o jeho záměru a o tom že podal žádost o vydání územního rozhodnutí na místě určeném stavebním úřadem nebo na vhodném veřejně přístupném místě u stavby nebo pozemku na nichž se má záměr uskutečnit a to do doby veřejného ústního jednání. Pokud by v řízení bylo zjištěno, že záměr není možné uskutečnit bez vybudování nové veřejné technické a dopravní infrastruktury, je nutné dle § 88 stavebního zákona předložit plánovací smlouvu na tuto infrastrukturu a řízení přerušit. Po shromáždění stanovisek, námitek a připomínek podaných v průběhu řízení, kdy je v souladu s § 89 odst. 1 uplatněna v územním řízení koncentrační zásada. Stavební úřad tyto stanoviska, námitky a připomínky posoudí spolu se záměrem žadatele dle § 90 stavebního zákona a v souladu s posuzováním vlivu záměru na životním prostředí v územním řízení dle § 91 stavebního zákona a vydá územní rozhodnutí nebo návrh na jeho vydání zamítne dle § 92 stavebního zákona. Platnost územního rozhodnutí je dva roky, nestanoví – li stavební úřad jinak. 6

7 Všechny náležitosti různých druhů žádostí o vydání územního, formuláře žádostí a náležitostí samotných územních rozhodnutí stanoví prováděcí právní předpis.7) Takto zjednodušeně nastíněný postup však v aplikační praxi provází řada úskalí i nejasností, což je částečně způsobeno ještě poměrně krátkou dobou účinnosti stavebního zákona, ale i některými nejasnostmi a vágními pojmy v samotném zákoně a přes proklamované zjednodušení postupů ve stavebním zákoně, tak nezřídka kdy dochází k opaku. Například v ustanovení § 86 odst. 3 stavebního zákona je uvedeno, že žadateli stačí k doložení návrhu na vydání územního rozhodnutí pro provedení stavby nebo opatření na „cizím“ pozemku nebo stavbě souhlas vlastníka pozemku. Ovšem v tiskopisu návrhu na vydání územního rozhodnutí je již uvedeno, že tento souhlas musí být opatřen ověřeným podpisem.8) Toto ustanovení je jedním z těch, které znesnadňují podání žádostí zejména u tzv. liniových staveb pro které nelze vyvlastnit. U ostatních staveb se zdá nutnost ověření podpisu přímo byrokratickou šikanou vzhledem k poměrně standardnímu a formalizovanému průběhu klasického územního řízení. Dalším v praxi často kritizovaným ustanovením zákona je povinnost doručování oznámení o zahájení územního řízení a územního rozhodnutí v územích se zpracovaným územním či regulačním plánem formou veřejné vyhlášky. Původně patrně dobře míněná snaha o co největší možnost účasti veřejnosti a širšího chápání pojmu účastník územního řízení zde naráží na jiný negativní jev a to zbytečné prodlužování řízení. Vždyť pouze termín pro stanovení veřejného ústního jednání pak lze stanovit až minimálně po 30 dnech od vyvěšení. Paradoxně tak proces vydání územního rozhodnutí v území, pro které územní plán zpracován není, trvá kratší dobu než v území pro které je územní plán zpracován, nehledě na lhůtu ve které rozhodnutí nabývá právní moci. O souvislosti s problémem kapacity úředních desek jednotlivých obcí ani nemluvě. Jistě dobrým úmyslem vedená snaha o zjednodušení a urychlení zejména územního řízení formou vydávání tzv. koordinovaného stanoviska9) dotčených orgánů v rámci téhož

7) Vyhláška č. 503/2006 SB. o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření 8) Vyhláška č. 503/2006 SB. o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření, příloha 3, část B 9) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 4

7

8 orgánu veřejné správy v praxi stále naráží na jakousi neochotu jednotlivých orgánů veřejné správy ke stanovení vnitřních procesních postupů při vydávání koordinovaného stanoviska i samotných dotčených orgánů. Jednotlivé správní orgány také k vyřízení žádosti potřebují rozdílné podklady, kdy některé z nich v žádosti o koordinované stanovisko například chybějí a tento fakt minimálně prodlužuje, ne-li úplně znemožňuje vydání koordinovaného stanoviska.

2.2.2. Postup v zjednodušeném územním řízení Zjednodušené územní řízení je jak již název napovídá méně formalizované řízení ve kterém se za podmínek uvedených v § 95 odst. 1 stavebního zákona zeštíhluje procesní postup na doručení návrhu výroku územního rozhodnutí, jeho zveřejnění stavebníkem, možnost uplatnění výhrad dotčených orgánů, námitek účastníků řízení a připomínek zástupců veřejnosti v 15-ti denní lhůtě od zveřejnění návrhu. Pokud tyto návrhy, výhrady a připomínky nebyly uplatněny rozhodnutí se pokládá za vydané a pravomocné. Lze tak konstatovat, že se jedná o jakýsi přechod mezi územním souhlasem a klasickým územním řízením, kdy je zachováno zjednodušení procesu umístění záměru s možností uložení podmínek ze stanovisek dotčených orgánů či ze strany samotného stavebního úřadu v rozhodnutí jelikož se stále jedná o rozhodnutí v materiálním i formálním smyslu. Toto rozhodnutí lze použít na jakoukoliv stavbu či záměr v území ovšem pouze za předpokladu splnění podmínek § 95 odst. 1 stavebního zákona. Tento typ územního řízení je velkým zjednodušením poměrně vleklého procesu v klasickém územním řízení. Jeho širšímu využití v praxi bohužel brání určitá neochota žadatelů vyhovět podmínkám § 95 odst. 1, zejména pak písmena d) tohoto paragrafu z různých důvodů, zejména pak nedostupností některých účastníků řízení (velká vzdálenost bydliště účastníka řízení od místa záměru a tím vznikající problém získání souhlasu dle § 95 odst. 1d), dle stejného ustanovení neochota právnických osob, zejména obcí a krajů, jako účastníků řízení k udělení souhlasu v rozumném časovém horizontu). Dalším důvodem k prozatímnímu skromnějšímu využití tohoto řízení je faktická nemožnost jeho spojení s řízením stavebním.

2.2.3. Postup při vydávání územního souhlasu Nejjednodušší formou umístění stavby nebo záměru, pomineme-li územně plánovací informaci, je územní souhlas. Jeho vydání je podobně jako zjednodušené územní řízení vázáno na splnění ustanovení uvedených v § 96 stavebního zákona, podmínky pro jeho 8

9 vydání jsou rozšířeny i na taxativní výčet druhů staveb v § 96 odst.2. Územní souhlas není správním rozhodnutím po formální stránce, nelze v něm tedy ukládat podmínky. Tento souhlas, který lze po materiální stránce za rozhodnutí považovat jelikož na jehož základě se záměr či stavba povoluje umístit, se vydává na základě podané žádosti ve lhůtě 30-ti dnů od podání. Neplatí zde fikce vydání územního souhlasu po uplynutí stanovené lhůty jako u ohlašování staveb, ale souhlas musí být skutečně stavebním úřadem vydán aby byl platný a účinný. Doba jeho platnosti je 12 měsíců od vydání. Stavební úřad může stanovit usnesením na základě § 96, odst. 4., že záměr bude projednán v územním řízení. Toto „překlopení“ oznámení o záměru v území do územního řízení je opět rozdílný postup oproti institutu ohlašování se kterým je územní souhlas srovnáván jako jakési ohlašování při umísťování staveb a záměrů. Územní souhlas je v praxi hojně využíván pro jednoduché stavby a záměry a jeho ještě žádanějšímu širšímu využití brání především fakt, že k vydání územního souhlasu na cizím pozemku nebo stavbě je potřeba smlouvu jako doklad opravňující k realizaci záměru na tomto pozemku. Jedná se především o stavby přípojek na veřejnou technickou infrastrukturu, kdy žadatel často od vlastníků těchto staveb a pozemků v chodnících a komunikací (převážně obce a kraje a správci a majitelé těchto sítí) nedokáže takovou smlouvu v rozumném časovém horizontu získat a uchyluje se k podání žádosti o územní rozhodnutí, což pro něj znamená zvýšené finanční náklady z hlediska pořízení dokumentace pro územní řízení a správního poplatku.

2.2.4. Vydání územně plánovací informace dle § 21 odst. 1 písm. d) stavebního zákona Jak již bylo v bodě 1.1.4 uvedeno institutem, který prakticky nahradí proces územního řízení nebo udělení územního souhlasu u jednoduchých staveb je územně plánovací informace dle § 21 odst. 1 písm. d). Dle správního řádu jde o předběžnou informaci, jejíž materiální dopad je dle mého daleko širší než uvažoval správní řád a proto při jejím vydávání je třeba postupovat nanejvýš obezřetně s důsledným uplatňování ustanovení § 21 stavebního zákona. Územně plánovací informace platí jeden rok od jejího vydání pokud orgán který ji vydal, žadateli nesdělí, že došlo ke změně podmínek na jejichž základě byla tato informace vydána. Prozatím se toto ustanovení § 21 odst. 1 písm. d) stavebního zákona v praxi stavebních úřadů příliš hojně neužívá, především z důvodu nepřiměřeného krácení práv účastníků vzhledem k územnímu řízení a dále pro vágní formulaci části § 104 odst. 1 poměry v území se podstatně nemění. Z tohoto plynou poměrně obsáhle nároky na doložení žádosti o územně 9

10 plánovací informaci dle § 21 odst. 1 písm. d) stavebního zákona v souvislosti s ustanovením § 21 odst. 2

2.2.5. Veřejnoprávní smlouva jako náhrada za územní rozhodnutí Jak již bylo uvedeno v oddíle 1.1.2. je možné nahradit zákonem uvedené druhy územního rozhodnutí veřejnoprávní smlouvou dle procesních podmínek uvedených ve správním řádu jako dvoustranný akt stavebního úřadu a žadatele se souhlasy dotčených orgánů a osob jež by byly účastníky územního řízení. V takovém případě stavební úřad osobám, které by byly účastníci řízení oznámí, že v dané věci bude uzavírána veřejnoprávní smlouva. Jak dále vyplývá z ustanovení příslušných paragrafů správního řádu lze proces uzavírání veřejnoprávní smlouvy na základě např. problémů s udělením souhlasu s jejím uzavření opět překlopit (nasměrovat) do klasického územního řízení.

2.2.6. Regulační plán jako náhrada územního rozhodnutí. Opět již uvedený fakt, že vydaný regulační plán nahrazuje v řešené ploše

a

schváleném rozsahu územní rozhodnutí znamená podstatný význam tohoto opatření obecné povahy nejen pro územní plánování, ale pro konkrétní umísťování staveb a záměrů. Podstatné je to, že se tak děje prakticky zcela mimo pravomoc stavebních úřadů na základě opatření obecné povahy jež vydává zastupitelstvo obce (ministerstvo obrana na území vojenských újezdů) z vlastního podmětu nebo z podmětu fyzické nebo právnické osoby. Zpracování regulačního plánu zajišťuje úřad územního plánování v závislosti na rozdílných procesních ustanovení při pořizování územního plánu z vlastního podmětu, či na žádost.. Je omezena platnost regulačního plánu vydaného na žádost o to na tři roky, pokud nebylo v této lhůtě požádáno o vydání stavebního povolení.

2.2.7. Záměry jež nevyžadují vydání územního rozhodnutí ani územního souhlasu Pro úplnost je dále třeba uvést, že existuje okruh záměrů, které nevyžadují vydání územní souhlasu ani územního rozhodnutí. Jedná se o taxativní výčet uvedený v § 79 odst. 3 stavebního zákona. K realizaci těchto záměrů tak není potřeba žádný veřejnoprávní titul pro jejich umístění pokud se na ně nevztahuje ustanovení § 79 odst. 4 (památky).

10

11 2.2.8. Jednotlivé druhy územního řízení 2.2.8.1. Územní rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení (dále jen rozhodnutí o umístění stavby) Tento druh rozhodnutí je základním územním rozhodnutí a slouží k umísťování nových staveb či zařízení v území. V územním rozhodnutí se uvede druh a účel stavby, pozemky na nichž se stavba umísťuje, podmínky pro její umístění a případně také podmínky pro zpracování dokumentace pro stavební řízení či ohlášení. Další podmínky které by měl stavební úřad v rozhodnutí stanovit jsou podmínky pro napojení stavby na veřejnou dopravní infrastrukturu (komunikační napojení, inženýrské sítě). Převážně pak na základě stanovisek dotčených orgánů státní správy stavební úřad dále stanoví podmínky pro ochranu území (ochrana životního prostředí, urbanistických a architektonických hodnot) a podmínky na ochranu zájmů chráněných zvláštními předpisy (požární, veterinární, hygienické a jiné předpisy). Pokud stavba či zařízení splňuje náležitosti ustanovení § 96 lze ji umístit pouze na základě územního souhlasu. Toto však záleží na vůli stavebního úřadu a územní souhlas pak plně nahrazuje územní rozhodnutí jako veřejnoprávní titul pro umístění stavby. 2.2.8.2. Územní rozhodnutí o změně využití území Toto rozhodnutí ve své podstatě stanovuje nový způsob využívání určitého území a pro toto využití stanoví podmínky. Jedná se o záměry nestavebního charakteru, které jsou vyjmenovány v § 80 odst. 2 stavebního zákona. Rozhodnutí o změně využití je jedno ze dvou druhů územního rozhodnutí, které vydává nejen stavební úřad, ale k jeho vydání může být na základě zvláštního zákona příslušný jiný správní orgán (báňský úřad). I v tomto případě lze nový způsob využití území zrealizovat pouze na základě udělení územního souhlasu za podmínek stejných jako při územním rozhodnutí o umístění stavby, to znamená na základě splnění podmínek § 96 stavebního zákona a na základě vůle stavebního úřadu k vydání územního souhlasu pro uvažovaný záměr. 2.2.8.3. Územní rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území (dále jen rozhodnutí o změně stavby) Rozhodnutí o změně stavby je v praxi slangově označováno jako územní rozhodnutí dvě v jednom. Jedná se jednak o rozhodnutí, kterými se umísťují změny stavby, které mění územní nároky (což jsou nástavby, které stavbu zvyšují a přístavby, které stavbu půdorysně rozšiřují, za předpokladu komunikačního propojení) a rozhodnutí kdy se změna vlivu stavby způsobená zamýšlenou změnou užívání může mít územní důsledky. U rozhodnutí o změně stavby lze opět za podmínek § 96 uplatnit možnost vydání pouze územního souhlasu a opět

11

12 pouze za předpokladu vůle stavebního úřadu k jeho vydání. Rozhodnutí o změně stavby ani územní souhlas nevyžadují stavební úpravy a udržovací práce. 2.2.8.4. Územní rozhodnutí o dělení nebo zcelování pozemků Rozhodnutí o dělení nebo zcelování pozemků je územním rozhodnutím, kterým byla stavebním úřadům dána pravomoc rozhodovat o povolení dělit či scelovat pozemky v návaznosti na záměry územního plánovaní, OTP, případně zajištění přístupnosti dělených pozemků a podobně. Toto rozhodnutí není nutné vydávat ke každému dělení či zcelování, pokud není nutné stanovit podmínky pro dělení a zcelování pozemků nebo bylo-li vydáno jiné rozhodnutí týkající se dělení či zcelování pozemků, či podmínky pro dělení a zcelování pozemkům jsou dány regulačním plánem. Dále není nutné vydávat územní rozhodnutí o dělení a zcelování pozemků pokud toto dělení nebo zcelování odpovídá parametrům § 96 stavebního zákona a lze vydat územní souhlas, opět za předpokladu vůle stavebního úřadu. 2.2.8.5. Územní rozhodnutí o ochranném pásmu V tomto rozhodnutí jde vlastně o vymezení území k ochraně před negativními vlivy okolí na stavbu nebo opačně k vymezení území z negativními vlivy stavby na okolí. Je to územní rozhodnutí, k jehož vydání může být příslušný i jiný správní orgán než stavební úřad na základě zvláštního zákona (památková péče). Prakticky je územní rozhodnutí o ochranném pásmu zpravidla vydáváno společně s územním rozhodnutím samotné stavby. Jeho samostatné vydání tímto však není vyloučeno. Ochranná pásma se však nestanoví pouze na základě územního rozhodnutí, jejich vznik je možný automaticky na základě zvláštních zákonů, např ochranné pásmo dráhy, pozemní komunikace apod.

2.2.9. Shrnutí pojmu územní řízení Pojem územní řízení nelze podle mého chápat v kontextu stavebního zákona pouze jako typ správního řízení upravený zvláštním zákonem, ale jako soubor opatření, které sice nejsou výsledkem správního řízení ve formě rozhodnutí po formální stránce, ale po materiální stránce tuto hodnotu mají (územně plánovací informace dle § 21 odst. 1 d), územní souhlas, veřejnoprávní smlouva). Jedná se o postup správního orgánu při provádění změn v území, jeho využití, umísťování staveb včetně jejich změn a uplatňování ochrany důležitých zájmů v území na základě podaného návrhu. Tento postup se neuplatní v případech kdy se ze zákona územní rozhodnutí nevydává nebo je kontrola základních principů pro umístění staveb, záměrů či změn v uzemí včetně jejich ochrany zajištěna jiným způsobem (regulační plán, právní předpis apod.). Základním principem pro vydání rozhodnutí či opatření v územním řízení je pak soulad navrhovaného záměru s veřejným zájmem, územně plánovací 12

13 dokumentací a jejími podklady, případně záměry územního plánování, včetně ochrany zájmů chráněných na základě jiných právních předpisů, stanovisek dotčených orgánů státní správy a ochrany práv účastníků řízení. Co se týče územního řízení jako typu správního řízení, tak jej odlišuje od obecného správního řízení zejména způsob doručování, veřejnost ústního jednání, speciálním zákonem stanovený okruh účastníků řízení a další drobné úpravy na základě speciálního zákona, v tomto případě stavebního zákona.

2.3. Význam a cíl územního rozhodování Územní rozhodování je celospolečensky významným procesem, jelikož výrazným způsobem utváří ráz krajiny, architektonicky a urbanisticky vytváří obraz sídelních útvarů, měst a obcí, jeho prostřednictvím dochází k zásahům do životního prostředí a krajiny. Územní rozhodování je nutné provádět s co nejvyšší mírou zodpovědnosti k území, zvláště tam kde dosud není pro toto území zpracována územně plánovací dokumentace. Stavební zákon územní řízení pojal jako široce veřejné řízení právě s ohledem na dopad účinků územního rozhodování v konkrétním místě a i proto se zdá dobrou osvědčenou volbou z předchozí právní úpravy svěření pravomoci k vydání územních rozhodnutí obecním stavebním úřadům, které vzhledem k tomu, že se jedná o lokality místně blízké, rozhodují na základě jakési odpovědnosti za svěřené území. Územní rozhodování je označováno také jako jeden z nástrojů územního plánování. Význam tohoto rčení poněkud oslabil § 18 odst. 5 stavebního zákona, který výrazně omezil umísťování opatření a staveb v nezastavěném území. Přesto stále lze konstatovat, že územní rozhodování je tímto nástrojem územního plánování a to především v územích, kde není zpracována územně plánovací dokumentace. V těchto územích je třeba při územním rozhodování postupovat nanejvýš rozvážně na základě stanovisek místně příslušných obcí a dotčených orgánů a na podkladě dostupných územně plánovacích podkladů (politika územního rozvoje, zásady územního rozvoje, územní, dříve urbanistická studie apod.). Význam územního rozhodnutí v těchto lokalitách dosahuje vyššího významu vzhledem k budoucímu zpracování územně plánovací dokumentace území a v konkrétním lokálním případě ji fakticky supluje. Cílem územního rozhodování je umožnit projednání záměrů vzhledem k jejich vlivu na okolí a životní prostředí, účastníky řízení, dotčené orgány a jejich chráněnými zájmy, požadavkům na veřejnou technickou a dopravní infrastrukturu a vzhledem k souladu s územně plánovací dokumentací a územně plánovacími podklady. Jde o proces ve kterém se 13

14 rozhoduje o možnosti uskutečnění záměru a stanovení podmínek pro jeho případné uskutečnění nebo stanovení rozsahu tohoto záměru. Shrneme li to tak v zemním rozhodování by mělo dojít k posouzení, zda konkrétní záměr v konkrétní dané lokalitě lze uskutečnit a za jakých podmínek.

14

15 3. ROZDÍLY V ÚZEMNÍM ŘÍZENÍ DLE SOUČASNĚ PLATNÉHO STAVEBNÍHO ZÁKONA A DLE DŘÍVĚJŠÍ ÚPRAVY V ZÁKONĚ č. 50/1976 SB. VE ZNĚNÍ POZDĚJŠÍCH PŘEDPISŮ

Pro jednoduchost a přehlednost budu v této kapitole pro zákon č. 50/1976 Sb. ve znění pozdějších předpisů používat termín starý stavební zákon a pro zákon č. 183/2006 Sb. v platném znění termín nový stavební zákon.

3.1. Stručný náhled na proces územního řízení a základní pojmy dle starého stavebního zákona. Rozdílů v úpravě územního řízení v tzv. novém a starém stavebním zákoně je několik, ať již se jedná o samotnou procedurální stránku územního řízení nebo možnost užití zjednodušujících postupů včetně veřejnoprávní smlouvy. Podle mého je největší změnou samotné chápání procesu umísťování záměrů v území, kdy nový stavební zákon klade na první pohled daleko větší důraz na samotný proces povolování umístění záměrů než tomu bylo v rámci starého stavebního zákona. Pro snadnější interpretaci rozdílů v umisťování záměrů dle nového a starého stavebního zákona uvedu škálu možností na jejímž základě bylo možné umístit daný záměr dle starého stavebního zákona. Jednalo se o tyto druhy územních rozhodnutí:10) Územní rozhodnutí o umístění stavby Územní rozhodnutí o využití území Územní rozhodnutí o chráněném území nebo o ochranném pásmu Územní rozhodnutí o stavební uzávěře Územní rozhodnutí o dělení nebo scelování pozemků. Bez územního rozhodnutí bylo možné umísťovat pouze drobné stavby11) a informační, reklamní a propagační zařízení, pokud pomineme stavby umisťované v uzavřených prostorech existujících staveb, stavební úpravy a udržovací práce.

10) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, § 32 odst. 1 11) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, § 139b odst. 7

15

16 3.2. Samotné rozdíly v umísťování záměrů dle starého a nového zákona

3.2.1. Možnost volby způsobu projednání dle nového stavebního zákona na rozdíl od starého. Jak již bylo uvedeno umísťování záměrů v území je podle současně platné úpravy možné na základě několika možností, jimiž jsou územní rozhodnutí, územní souhlas, územně plánovací informace dle § 21 odst. 1 písm. d) či veřejnoprávní smlouva. Starý stavební zákon neznal jiný institut k povolení umístění záměru než územní rozhodnutí. Z tohoto je patrné, že dle nového stavebního zákona je dána možnost stavebnímu úřadu projednat danou věc více variabilně v závislosti na její lokalizaci, rozsahu, druhu i volby způsobu projednání. Je zde jasně patrná snaha nové právní úpravy o diferenciaci složitých a jednoduchých záměrů v závislosti na odpovídajícím způsobu projednání a snaha o zjednodušení procesu u jednoduchých staveb. Stavební úřad i navrhovatel mají možnost volby mezi několika instituty pro povolení umístění záměru, tak aby bylo možné najít optimální procesní postup šitý tzv. na míru konkrétnímu záměru. Pro zákonem stanovené záměry tak nový stavební zákon nevyžaduje vždy vydání správního rozhodnutí, ale méně formalizovaný postup např. územního souhlasu.

3.2.2. Zrušení územního rozhodnutí o stavební uzávěře. Dalším na první pohled patrným rozdílem je zrušení územního rozhodnutí o stavební uzávěře jako jednoho z druhů územních rozhodnutí dle starého stavebního zákona. Institut stavební uzávěry ze stavebního zákona nezmizel, ovšem v současně platné právní úpravě již stavební uzávěra není zařazena mezi územní rozhodnutí ale mezi územní opatření, jež je v návaznosti na správní řád opatřeními obecné povahy a jejich procesně právní úpravu nalezneme spolu s úpravou územního opatření o asanaci území v § 97 a následujících stavebního zákona a jeho vydání již nepřísluší stavebním úřadům ale radě obce, případně kraje. Dle starého stavebního zákona kromě stavebního úřadu, který vydával stavební uzávěru formou územního rozhodnutí, mohla obec i kraj vyhlásit stavební uzávěru svým nařízením. Úpravou v novém stavebním zákoně se tak pravomoc ohledně stavební uzávěru přesunula výhradně na obce a kraje, což lze chápat opět jako vítaný posun už kvůli sjednocení pravomocí k tomuto aktu.

16

17 3.2.3. Samostatné územní rozhodnutí na změnu stavby se zohledněním změny vlivu stavby na okolí v územním řízení Ve starém stavebním zákoně plnilo územní rozhodnutí o umístění stavby svoji roli jak pro novostavby, tak i pro změny stávajících staveb. V novém stavebním zákoně uznal zákonodárce za vhodné umísťování nové stavby a umísťování změny stavby zařadit každé do jiného druhu územního rozhodnutí. Tento postup se zdá být pouhou administrativní odlišností, významu však nabývá v případě, že změna stavby je spojena se změnou užívání a to takovou, která by mohla změnit vliv celé stavby na okolí. Právě zde je patrný rozdíl oproti starému stavebnímu zákonu, kdy již samotná změna vlivu stavby na okolí způsobená právě např. pouhou změnou užívání stavby bez stavebních úprav se tak na rozdíl od starého stavebního zákona dostává do projednání v územním řízení. Tento postup je zcela logickým vyústěním živelného povolování změn užívání, kdy bylo do pozadí odsunuto zkoumání vlivu těchto změn užívání např. na životní prostředí, na požadavky dopravní obslužnosti nebo vazby na okolní druhy staveb, zejména v územích pro něž nejsou zpracovány územní plány. Proto zavedení tohoto druhu územního rozhodnutí v praxi označovaného jako „dvě v jednom“ má praktický význam pro praxi stavebních úřadů, zvláště pak v závislosti na § 81 odst. 4 stavebního zákona, dle něhož lze řízení o tomto územním rozhodnutí sloučit z řízením o změně v užívání stavby, kdy tak lze vydat v rámci sloučeného řízení jedno rozhodnutí jako podle starého stavebního zákona, ale po jasně specifikovaném projednání i v územním řízení se všemi důsledky (např. veřejné ústní jednání).

3.2.4. Zrušení územního rozhodnutí o chráněném území Nový stavební zákon již nezná územní řízení o chráněném území. Tento institut byl ze stavebního zákona logicky vypuštěn, jelikož vyhlašování chráněného území bylo prováděno dlouhodobě jiným postupem než správním řízením podle stavebního zákona a ztratilo tak smysl ho ve stavebním zákoně ponechat. V novém stavebním zákoně tak zůstalo pouze rozhodnutí o ochranném pásmu o jehož vydání na rozdíl od dřívější právní úpravy musí být požádáno a nelze již jej tak vydávat z moci úřední. V poslední době se v praxi objevuje jiný problém ohledně závaznosti územního řízení o ochranném pásmu, které je v souladu se zákonem závazné pouze pro účastníky řízení. Ochranné pásmo např. vodních nádrží, zdrojů podzemní vody a podobně však vyžaduje obecně závaznou ochranu, kterou nelze dosáhnout pouze individuálním právním aktem jako je územní rozhodnutí o ochranném pásmu. V této souvislosti se jeví jako nutnost provedení změny zákona v tomto bodě. Jako jedno z řešení se

17

18 nabízí vyhlášení ochranného pásma jiným institutem než správním rozhodnutím a to např. opatřením obecné povahy.

3.2.5 Rozdíly ve vedení společného územního a stavebním řízení v novém a starém stavebním zákoně. Společné vedení územního a stavebního řízení je resp. bylo součástí nového i starého stavebního zákona. V tomto místě se nebudu věnovat podrobně vazbám územního řízení na ostatní řízení a procesy dle stavebního zákona. Toto bude až obsahem následující kapitoly. Chci zde vypíchnou zásadní rozdíl ve vedení společného územního a stavebního řízení podle starého a nového stavebního zákona, spočívající dle mého v samotném předmětu společného řízení a to stavby. Jestliže ve sloučeném územním a stavebním řízení lze toto řízení vést pouze za předpokladu splnění ustanovení § 32 odst. 3 starého stavebního zákona (jednoduché stavby, inženýrské sítě a stavby v územní pro který je schválen územní plán nebo projekt zóny nebo regulační plán. V novém stavebním zákoně je možné spojit územní řízení o umístění stavby a stavební řízení spojit bez závislosti na druhu, rozsahu a lokalizaci stavby, pouze s ohledem na jednoznačnost podmínek v území12). Je ovšem nutno konstatovat, že sloučení územního a stavebního řízení ve starém stavebním zákoně bylo speciální úpravou správního řízení ve stavebním zákoně, kdežto spojení obou řízení dle nového stavebního zákona je prováděno dle obecných pravidel pro správní řízení, tj. správní řád13). V návaznosti na již zmíněné umísťování záměrů nejen na základě institutu územního řízení je možné sloučit vydání územního souhlasu s vydáním ohlášení stavby, ale o tom podrobněji v další kapitole této práce. Zcela novou možností sloučení územního řízení s řízením o změně v užívání stavby jsem již v této práci zmiňoval. Tato možnost ve starém stavebním zákoně nebyla vzhledem ke koncipování změny užívání jako řízení, které nebylo vázáno na územní řízení, spíše na řízení kolaudační. V novém stavebním zákoně je změna užívání koncipována jinak s ohledem na větší provázanost s územním řízením ohledně posuzování vlivu změny stavby na své okolí. Možnost většího rozsahu spojování (slučování) územního řízení, která byla dána nejen novým stavebním zákonem, ale i správním řádem je jednoznačně ku prospěchu, zejména

12) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 78 odst. 1 13) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád.

18

19 s ohledem na rychlost a efektivitu řízení. Ještě většímu zefektivnění spojených (sloučených) řízení tak dle mého brání opatření a výklady funkčně nadřízených orgánů veřejné správy ohledně doručování ve spojených řízení, tyto výklady a jejich souvislost zmíním v následující kapitole.

3.2.6. Územní řízení jako veřejnoprávní titul k užívání stavby Jak ve starém, tak i v novém stavebním zákoně jsou územní rozhodnutí, kromě územních rozhodnutí na umístění stavby nebo její změny, obecně veřejnoprávními tituly k zahájení užívání území k danému účelu (změna využití území, ochranné pásmo apod.). U územního rozhodnutí o umístění stavby a v novém stavebním zákoně i u územního rozhodnutí o změně stavby lze však uplatnit obecný předpoklad dalšího navazujícího řízení nebo opatření vedoucímu povolení provedení stavby (stavební povolení, ohlášení) a povolení k jejímu užívání (kolaudační rozhodnutí, kolaudační souhlas, oznámení o užívání stavby – resp. souhlas)14). Tento obecně akceptovatelný postup jakéhosi postupu

v řízení dle

stavebního zákona od umístění stavby, přes její realizaci a dokončení stavby k povolení užívání měl svých několik výjimek jak ve starém stavebním zákoně (kromě územního řízení jako veřejnoprávního titulu k užívání stavby to bylo např. ohlášení)15), tak v novém, kde takových staveb ze zákona neakceptujících tento postup je daleko více.

Již

ve

starém

stavebním zákoně existovala možnost, že územní rozhodnutí bylo prakticky veřejnoprávním titulem k provedení stavby i k užívání stavby po jejím dokončení dle dokumentace. Konkrétně se jednalo o stavby nadzemních a podzemních vedení telekomunikační sítě a konstrukcí chmelnic a vinic, které nevyžadovali stavební povolení ani ohlášení a tím ani nepodléhali kolaudačnímu řízení jako řízení o povolení užívání stavby16). Nový stavební zákon územní rozhodnutí o umístění stavby a územní rozhodnutí o změně stavby (samozřejmě i územní souhlas) koncipoval jako veřejnoprávním titulem nejen k povolení umístění stavby, ale pro stavby uvedené v § 103 nového stavebního zákona je

14) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, § 82 a Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 120-122 15) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, § 57 16) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, § 56 a 76 19

20 územní rozhodnutí veřejnoprávním titulem k provedení a k užívání stavby jelikož se jedná o stavby, které nevyžadují stavební povolení ani ohlášení ani oznámení o užívání stavby nebo kolaudační souhlas17). Rozšíření okruhu staveb pro něž je územní rozhodnutí veřejnoprávním titulem k provedení i užívání stavby je možné za předpokladu, že stavební úřad v územním řízení stanoví dle § 78 odst. 2 nového stavebního zákona, že nebude vyžadovat vydání stavebního povolení nebo ohlášení. V tomto případě se jedná o stavby dle § 104 odst. 2 písm. f)-m). Kvantitativní rozšíření okruhu staveb pro které není nutné vydávat rozhodnutí nebo opatření v další stupních je opět žádoucím posunem nového stavebního zákona ve smyslu zefektivnění a zjednodušení státní správy. Vždyť například nutnost kolaudace přípojek dle starého stavebního zákona hraničila spíše se šikanou občanů ze strany stavebního úřadu než se smysluplným správním řízením. Již méně smysluplně se zařazení do této kategorie tzv. jednostupňových řízení jeví vedení sítí elektronických komunikací, které mělo zajištěn tento režim již ve starém stavebním zákoně. Vždyť jaký je rozdíl ve stavbě např. elektrického vedení oproti vedení telefonnímu. Nicméně zákon je takto postaven a alespoň odstranil disproporci starého stavebního zákona, kdy např. vodovodní přípojka musela mít vydané minimálně stavební povolení ve sloučeném řízení a před užíváním zkolaudována, kdežto několikakilometrový telefonní kabel byl prováděn a posléze užíván pouze na základě vydaného územního rozhodnutí.

3.2.7. Vliv ustanovení § 18 odst. 5 nového stavebního zákona na umisťování staveb v kontextu s umisťování staveb dle starého stavebního zákona. Vliv § 18 odst. 5 stavebního zákona na umisťování staveb byl extrémní především pro obce (lokality), které nemají zpracován územní plán, jelikož citované ustanovení výrazně omezuje (prakticky zakazuje) umisťování staveb mimo zastavěné území nebo zastavitelnou plochu18). Pro lokality se zpracovaným územním plánem se s účinností nového stavebního zákona v tomto smyslu nic podstatného nezměnilo, ovšem pro lokality bez územního plánu toto ustanovení znamenalo zásadní změn ohledně umisťování staveb.

17) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 119 18) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 2 odst- 1 písm. d) a j). 20

21 Ve starém stavebním zákoně byl stavební úřad povinen při umísťování staveb v územích, kde nebyla územně plánovací dokumentace pořízena, zkoumat soulad s územně plánovacími podklady. Nezřídka se však stávalo, že pro dané území nebyly žádné územně plánovací podklady pořízeny. Tak či tak bylo poměrně běžné umisťování staveb mimo území vymezené zastavěným územím nebo zastavitelnou plochou dle nového stavebního zákona a to převážně na pozemcích přímo navazující na tzv. intravilán obce s důvodu dostupnosti dopravní a technické infrastruktury. Pro stavby ve volné krajině pak byl prakticky jediným korigujícím prvkem při absenci územně plánovací dokumentace a mnohdy i územně plánovacích podkladů orgán ochrany přírody a krajiny jako dotčený orgán státní správy v územním řízení. Nový stavební zákon neumožňuje v územích bez zpracovaného územního plánu umisťovat stavby (kromě staveb uvedených v § 18 odst. 5 nového stavebního zákona) mimo zastavěné území. Jedná se o ustanovení, které mělo směřovat patrně k větší možnosti regulace zástavby v územích bez územního plánu směrem k ochraně životního prostředí a posílení role územního plánování. Již jsem zmínil, že území pro které nebyl nebo není dosud zpracován územní plán je ustanovení § 18 odst. 5 zásadním zlomem v umisťovaní staveb oproti praxi starého stavebního zákona, která se významným způsobem promítla a promítá do plánovaného rozvoje obcí. Nejvíce na toto ustanovení doplatili menší obce, pro které je zpracování územně plánovací dokumentace poměrně nákladnou záležitostí. V této souvislosti existují i případy, kdy tyto menši obce investovali nemalé prostředky pro rozvoj obce spočívající ve vybudování infrastruktury pro obytné a průmyslové zóny a účinností nového stavebního zákona je výstavba v těchto připravených zónách úplně zablokována. To vše se s účinností nového stavebního zákona sešlo v době velkého stavebního bumu v České Republice. Nelze se proto divit, že stavební zákon byl díky tomuto kontroverznímu ustanovení podroben velké kritice nejen ze stran obcí, stavebních firem i jiných společností i samotné laické veřejnosti. Z výše uvedených důvodů je logické, že v současné době probíhá legislativní proces novelizace platného stavebního zákona a jedním z bodů této novelizace je i úprava stávajícího znění § 18 odst. 5 nového stavebního zákona. Podle dostupných podkladů19) to prozatím vypadá na časově omezené a poměrně výrazné uvolnění režimu při umisťování staveb mimo zastavěné území, pokud bude tato novela přijata.

19) Sněmovní tisk novely stavebního zákona č 259/2, dostupný z www.psp.cz/cgibin/eng/sgw/text/tiskt.sgw?o=5&ct=259&ct1=2 21

22 V této souvislosti si musím dovolit poznámku ohledně dle mého velkého nešvaru při tvorbě naší legislativy nejen v souvislosti s tvorbou stavebního zákona, ale i jiných právních předpisů. Z pohledu člověka, který uplatňuje stavební zákon a související předpisy v každodenní praxi se u některých předpisů projevuje naprostý odklon od reality při jejich tvorbě, nemluvně o vzájemné souvislosti a provázanosti těchto předpisů. Extrémně se to pak projevuje při legislativním procesu přímo při projednávání předpisů v samotném parlamentu, kdy se z předložených předpisů stávají teprve ty pravé „paskvily“. Na ustanovení § 18 odst. 5 nového stavebního zákona pak lze dokumentovat i jinou pozoruhodnou věc při tvorbě naší legislativy. Za povšimnutí totiž stojí poměrně liberální úprava umisťování staveb mimo zastavěné území ve starém stavebním zákoně, poté extrémní zpřísnění v současně platném stavebním zákoně a nakonec opět snaha o poměrně vydatné uvolnění tohoto režimu novelizací stávajícího platného zákona. To vše v intervalu pouhých dvou let. Toto je jasná ukázka extrémů mezi nimiž se ustanovení zákona pohybuje bez stanovení nějakých jasných koncepčních vizí a žádoucích přechodných opatření k jejich naplnění. K tomuto tématu se ještě vrátím v další kapitole této práce.

3.3. Vliv přechodných ustanovení nového stavebního zákona na postupy v územním řízení. Procesu územního rozhodování se přímo dotýkají přechodná ustanovení zejména v § 190 odst. 3 nového stavebního zákona. Jistě mají na územní rozhodování vliv přechodná ustanovení ohledně platné územně plánovací dokumentace zejména s ohledem na jejich platnost těmito ustanoveními omezenou. Zásadního významu však v přechodném období na konci roku 2006 mělo pro územní řízení ustanovení zmiňovaného § 190 odst. 3 stavebního zákona kde je citováno: „Řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů“. V tomto ustanovení jsou stanoveny výjimky pro vyjmenované typy řízení, ovšem na územní řízení se tyto výjimky nevztahují. Proto zahájená řízení byla dokončena podle starého stavebního zákona. Nepřehledná situace nastala při zahájených sloučených řízení dle starého stavebního zákona. Dle přechodných ustanoveních zahájená stavební řízení se dokončí dle ohlašovacího procesu nového stavebního zákona (pokud mu podléhají – byla to většina staveb projednávaných ve stavebním řízení.) Praxe stavebního úřadu v těchto řízeních byla nakonec taková, že bylo provedeno spojené řízení dle starého stavebního zákona, jelikož by to jinak znamenalo procesní průtahy v řízení včetně jeho neefektivnosti.

22

23 Dalším důsledkem přechodných ustanovení bylo narušení vazby vydaných územních rozhodnutí na stavební povolení v případě kdy podle starého stavebního zákona bylo vydáno územní rozhodnutí s podmínka, které se vážou k vydání stavebního povolení. Dle nového stavebního zákona se ovšem již stavební povolení pro dotčenou stavbu nevydává a vznikl tak potenciální problém s uplatňováním takových podmínek. Vzhledem k tomu, že se jednalo o nepříliš četné případy nebyl tento problém pro stavební úřady příliš podstatný.

23

24 4.

VAZBY ÚZEMNÍHO ROZHODNUTÍ NA OSTATNÍ ŘÍZENÍ A PROCESY DLE

STAVEBNÍHO ZÁKONA

Již z předchozích dvou kapitol je zřejmé, že územní řízení není jakýsi samostatný ostrov v moři

správních

řízení.

S procesem

územního

rozhodování

je

spojeno

několik

předcházejících i navazujících postupů a v této kapitole se budu věnovat těmto postupům v rámci stavebního zákona.

4.1. Územní rozhodnutí ve vazbě na územně plánovací dokumentaci Vazba územního rozhodnutí na územně plánovací dokumentaci je naprosto zásadní a základní vazbou dvou procesů dle stavebního zákona. Jedná se o vazbu řekněme jednostrannou a to z toho pohledu, že vydání územního rozhodnutí musí plně respektovat platný územní plán při posuzování záměru v území. Jistý vliv územního rozhodování na podobu územně plánovací dokumentace lze připustit při procesu pořizování územně plánovací dokumentace ve formě respektování pravomocných územních rozhodnutí v řešeném území. Zmíněná vazba územního řízení plně respektující schválenou územně plánovací dokumentace je dána jasně formulací § 90 písm. a) „ V územním řízení stavební úřad posuzuje, zda je záměr v souladu s vydanou územně plánovací dokumentací“. Jak již však bylo několikrát v této práci zmíněno na poměrně velké části území našeho státu není územně plánovací dokumentace dosud schválena, především v menších obcích. V těchto lokalitách proces územního rozhodování v určitém rozsahu supluje funkci územního plánování pro dané území. V těchto lokalitách se na stavební úřady přenáší daleko větší tíha odpovědnosti za svěřené území v součinnosti s místně příslušnými obcemi. Je pravdou, že stavební zákon platný od 1.1.2006 tuto s nadsázkou územně plánovací činnost stavebních úřadů výrazně omezil již zmíněným § 18 odst. 5 v nezastavěném území, přesto v lokalitách bez schváleného územního plánu je nutný postup v územním řízení daleko obezřetnější v součinnosti se zájmy jednotlivých obcí pro zamezení umístění negativních záměrů bránících rozvoji obcí. Částečná podpora pro stavební úřady při procesu územního rozhodování ve smyslu plánovaného rozvoje obce a zamezení umisťování negativních záměrů je existence tzv. územně plánovacích podkladů20), převážně ve formě tzv. urbanistických studií, ve kterých je alespoň částečně načrtnut nezávazný pohled na rozvoj jednotlivých území.

20) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, § 3 24

25 V těch lokalitách, kde je územně plánovací dokumentace zpracována je tato dokumentace pro proces územního řízení určité dogma. Pro územní řízení je z již zmíněných důvodů v této práci důležité uřčení zastaveného území a dále pak rozlišení ploch na stávající nebo požadovaný způsob využití21). V územním řízením pak lze povolit umístění záměru pouze v souladu s požadovaným využitím této plochy. Nezřídka se tak stává nemožnost vydání územního rozhodnutí prvním impulsem pro provedení změny územně plánovací dokumentace, jelikož se dostala do rozporu se záměry rozvoje obce, to je však již otázkou jiného tématu. Podstatným vlivem pro projednání záměru v územním řízení má vyčlenění veřejně prospěšných staveb nebo jiných veřejně prospěšných opatření. Toto vyčlenění je významné z hlediska § 170 stavebního zákona ve vazbě na zákon o vyvlastnění22) v procesním postupu v územním řízení. Navrhovatel záměru totiž nemusí dokládat souhlas nebo právo založené smlouvou k provedení tohoto záměru na cizím pozemku nebo stavbě v případě že pro daný záměr lze vyvlastnit, což je právě případ záměrů v § 170 stavebního zákona. Další typickou vazbou územního řízení s územně plánovací dokumentací je zákonná provázanost regulačního plánu a územního rozhodnutí23). Opět již bylo v této práci uvedeno, že regulační plán je jakousi náhradou územního rozhodnutí v území pro které je zpracován, tím je dána právě ta nezvratná provázanost s procesem územního rozhodování a následné vydání územního rozhodnutí je tak omezeno na požadavky příslušné pro územní řízení v regulačním plánu neřešené.

4.2. Umisťování staveb v nezastavěném území Již na konci minulé kapitoly byl zmíněn zásadní vliv § 18 odst. 5 stavebního zákona na umisťování staveb mimo zastavěné území. Z citace tohoto ustanovení je patrné, že v nezastavěném území lze umístit pouze stavby pro zemědělství, lesnictví, těžbu nerostů, ochranu přírody a krajiny, vodohospodářské stavby, dopravní a technická infrastruktura, stavby pro snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a pro odstraňování jejich

21) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 2 odst- 1 písm. d) a j). 22) Zákon č. 184/2006 Sb. o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě. 23) Zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, § 77 odst. 2. 25

26 důsledků a dále stavby a opatření pro zlepšení podmínek rekreace a cestovního ruchu . Přes tento kvantitativně poměrně vydatný výčet staveb se v prakticky jedná o zákaz umisťování staveb mimo zastavěné území, jelikož četnost žádostí k umístění vyjmenovaných staveb není velká. Pomineme-li snahu vychytralých potenciálních stavebníků, kteří zkoušejí žádat například o umístění stavby rekreační chaty jako stavby, která zlepší podmínky pro využití území pro účely rekreace a cestovního ruchu nebo jako stavbu pro lesnictví, vyvstává v souvislosti s ustanovením § 18 odst. 5 stavebního zákona jiný problém. V územích, kde není zpracován územní plán a samozřejmě i v územích se zpracovaným územním plánem jsou lokality, někdy dokonce celé osady umístěné dle zmiňovaného ustanovení mimo zastavěné území (zástavba na kraji obcí realizovaná v posledních cca 30 letech, chatové osady, obytné osady, samoty apod.). Nemovitosti v těchto lokalitách sice splňují ve své většině náležitosti proto, aby byly označovány za zastavěný stavební pozemek24), ale jak již bylo uvedeno mimo zastavěné území. Vlastníci těchto nemovitostí se tak logicky dostávají do potíží při záměru změny již existující stavby vyžadující územní rozhodnutí (přístavba, nástavba) a už vůbec nemluvě o tom pokud chtějí postavit na tomto zastavěném stavebním pozemku doplňkovou stavbu ke stavbě hlavní (garáž, altán, bazén apod.). Samozřejmě existuje naprosto transparentní postup, kdy takovéto lokality a osady jsou vymezeny postupem podle § 59 stavebního zákona za zastavěné území i tam kde dosud nebyl zpracován územní plán. Zde je však další úskalí a to fakt, že o vymezení takového zastavěného území může požádat pouze obec nezávisle na vůli vlastníka nemovitosti v dané lokalitě a nemusí tak reflektovat na jeho požadavky. Proto institut vyhlášení zastavěného území nelze seriozně brát jako vyřešení problému vydávání územních rozhodnutí pro zastavěné stavební pozemky v nezastavěném území. V praxi stavebních úřadů tak po široké diskusi v součinnosti s funkčně nadřízenými správními orgány zatím převažuje postup, že změny stavby i doplňkové stavby na zastavěných stavebních pozemcích mimo zastavěné území lze umisťovat, ale pouze v souladu s charakterem stavby hlavní (tzn. Do zemědělského areálu, který je zastavěným stavebním pozemkem nelze umístit např. rodinný dům). Další vývoj a judikatura v těchto případech ukáže teprve ukáže zda tento způsob umisťování staveb je v souladu se zákonem.

24) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 2 odst. 1 písm. c) 26

27 To jestli se záměr nachází v zastavěném území či zastavitelné ploše nebo ne má další vazbu na to zda lze umístění stavbu projednat ve zjednodušeném postupu (územní souhlas, zjednodušené územní řízení) nebo nikoliv. Územní souhlas i zjednodušené územní řízení je možné provést pouze tehdy, nachází – li se záměr v zastavěném území obce či zastavitelné ploše. V tomto bodě jsem chtěl ukázat jak důležitá je lokalizace záměru vzhledem k postupu v územním řízení. Jedná se jak o samotnou procedurální část ve smyslu volby opatření či řízení ve kterém bude záměr realizován, tak i o samotný vliv lokalizace záměru na rozhodnutí ve věci samotné.

4.3. Možnost umístění stavby dle § 104 odst. 1 bez vydání územního rozhodnutí a územního souhlasu. Tomuto tématu již byla věnována pozornost v první kapitole této práce. Na tomto místě problematiku územně plánovací informace v souvislosti s ustanovením § 104 odst. 1 zmiňuji proto, že jde o poměrně široký okruh staveb na které se nahrazení územního řízení tímto postupem vztahuje. A nejedná se o zanedbatelné stavby. Dle mého je možnost nahrazení procesu umisťování stavby územně plánovací informací popření jakýchkoliv logických postupů v procesu územního rozhodování dle stavebního zákona. Otázkou je především ústavou dané právo chránit své práva z pohledu případných účastníků územního řízení v dané věci. Při poskytnutí územně plánovací informace není řešeno dotčení těchto práv a při případném ohlášení je nutné pouze prokázat informování vlastníků sousedních staveb, v případě kdy nedojde k osobnímu jednaní je takovým dokladem pouze tzv. dodejka z doporučeného dopisu25). To v zákoně působí spíše jako špatný vtip než jako ustanovení chránící práva potencionálních účastníků řízení, vždyť jak lze prokázat co bylo předmětem dopisu zaslaného na onu dodejku. Ano potenciální účastníci řízení mohou podat námitky v rámci ohlášení, to však není správním rozhodnutí a nelze se tedy proti němu odvolat. Princip územního souhlasu také není správním rozhodnutím, ale při procesním postupu při jeho vydávání se potenciální účastník nebo správní orgán na základě potřeby uložení podmínek pro realizaci záměru může svým přičiněním postarat o projednání záměru v územním řízení a je pak zaručena standardní ochrana práv účastníků řízení.

25) Vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věci stavebního řádu, příloha 1, část B 27

28 V tomto kontextu se pak nelze divit, že vydání územně plánovací informace dle § 21 odst. 1 písm. d) není v praxi vítanou možností zjednodušení procesu povolování staveb. Nicméně zákon tuto možnost připouští a vazbu územního řízení s nastíněním postupem umisťování vybraných staveb bez územního rozhodnutí nebo územního souhlasu je nutné respektovat.

4.4. Územní řízení ve vztahu ke stavebnímu řízení Vztah územního a stavebního řízení lze charakterizovat jako vztah nejbližší v rámci stavebního zákona. Jeho podstatou je vzájemná návaznost stavebního řízení na řízení územní s ohledem zejména na ustanovení § 111 odts. 1 stavebního zákona, kdy je kromě jiného zkoumán soulad projektové dokumentace pro vydání stavebního povolení s územním rozhodnutím. Tento soulad je základním předpokladem k řádnému průběhu stavebního řízení a bez tohoto souladu nelze v řízení dále pokračovat. Pokud během stavby stavebník požádá o změnu stavby před jejím dokončením je nutné při této žádosti posoudit zda se změna týká práv účastníků územního řízení. Pokud ano, tak nelze tuto změnu povolit pouze schválením při kontrolní prohlídce stavby. Mnohem názornější provázanost obou řízení lze demonstrovat na možnosti spojení územního a stavebního řízení v jedno společné řízení

4.5. Spojené územní a stavební řízení Problematika spojeného územního a stavebního řízení byla již nakousnuta v předchozí kapitole této práce. Spojení územního a stavebního řízení je nanejvýš žádoucí aplikační praxí správních orgánů při vydávání rozhodnutí dle stavebního zákona. Většina podání u stavebních úřadů splňuje náležitosti za kterých je možné řízení spojit a proto je tohoto institutu hojně využíváno. Přesto najdeme u tohoto procesu několik nejasností, které stavebním úřadům komplikují práci. Jedním z nich je samotné podání žádosti o vydání rozhodnutí ve spojeném územním a stavebním řízení. Na první pohled formální banální záležitost prošla za krátkou dobu účinnosti několika výklady. Jde v zásadě o to jestli při podání žádosti předložit stavebnímu úřadu současně vyplněné formuláře žádostí o vydání územního rozhodnutí a stavebního povolení a formálně požádat o jejich spojení nebo požádat bez vazby na předepsané formuláře např. i volně stylizovanou žádostí o vydání rozhodnutí ve spojeném územním a stavebním řízení, jelikož prováděcí vyhlášky pro spojené řízení žádný formulář nepředepisují. Zpočátku výklad funkčně nadřízených orgánů umožňoval obě možnosti 28

29 podání26), ovšem následně byl tento výklad změněn tak, že ke spojenému řízení musí být podány dvě žádosti (územní rozhodnutí + stavební povolení). Podobně byla výkladová praxe od účinnosti stavebního zákona měněna při doručování písemnosti ve spojeném řízení, zejména v území kde je vydán územní plán. V územích kde je vydán územní plán se kromě navrhovatele a obce doručují písemnosti v průběhu územního řízení veřejnou vyhláškou jak již bylo uvedeno, ovšem ve stavebním řízení se již doručuje do vlastních rukou účastníkům řízení. Opět zpočátku účinnosti zákona bylo logicky vykládáno, že při spojeném řízení platí pravidla v procesním postupu v daném okamžiku přísnější z obou druhů řízení.To znamená např. veřejné ústní jednání, delší lhůty z územního řízení při jeho zahájení, ale také doručování do vlastních rukou jako přísnější způsob doručování. Tento výklad funkčně nadřízených správních orgánů však nevydržel dlouho a nyní zcela nelogicky byl těmito úřady změněn u území se zpracovaným územním plánem a to tak, že účastníkům územního řízení kromě stavebníka a obce se bude doručovat veřejnou vyhláškou a účastníkům stavebního řízení se bude doručovat do vlastních rukou. Vzhledem k tomu, že okruh účastníků územního a stavebního řízení se většinou překrývá, tak prakticky nastává neuvěřitelná věc, že jednomu a témuž účastníkovi řízení je doručováno dvěma způsoby. Pokud pomineme formálně úsměvnou nesmyslnost tohoto výkladu, pak nastává jiná, už nikoliv tak úsměvná skutečnost a to zbytečná časová prodleva v tomto řízení spojená s časovou náročností doručování veřejnou vyhláškou a následným nabýváním rozhodnutí právní moci, tak jak bylo zmíněno v první kapitole. Kromě uvedených procesních problémů ve spojeném územním a stavebním řízením je žhavou otázkou praxe také možnost provedení spojeného řízení pokud je požádáno o vydání rozhodnutí ve spojeném řízení pro stavbu na kterou postačuje ohlášení, ale z nějakého důvodu (podmínky DOSS, nesouhlas souseda) je nutné vydat územní rozhodnutí. Stavebník tím sleduje úsporu času při projednávání věci a proto vědomě požádá o vydání rozhodnutí ve spojeném územním a stavebním řízení. Na tento případ se opět výklady různí. Dle mého z logiky věci a principů správního řízení vyplývá, že rozhodnutí ve spojeném řízení lze vydat, jelikož je přeci na vůli žadatele zda požádá v této věci o ohlášení nebo o stavební povolení jež je přísnějším režimem, pokud to je z jeho vůle. Navíc je dosaženo principu rychlosti a hospodárnosti řízení.

26) Zápis z porady stavebních úřadů Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 1.3.2007, strana 5

29

30 Z těchto třech případů je jasně patrné hledání optimálního procesního postupu ve spojeném územním a stavebním řízení ke kterému vede cesta buď postupná formou judikatury v dnešní době ještě prakticky neexistující, nebo úpravou procesního postupu ve spojeném řízení formou novelizace zákona. Jako důkaz vývoje výkladu ohledně spojeného řízení jsou v příloze, která je součástí této práce vloženy pasáže ze zápisů z porad stavebních úřadů Krajského úřadu Plzeňského kraje ze kterých je patrná rozdílnost postupů podle těchto výkladů.. Stavební zákon připouští samozřejmě i možnost sloučení územního souhlasu s ohlášením stavby27) jako další možnost provázaní procesu umisťování stavby a jejího povolování. V zákoně je uvedeno že se při sloučení územního souhlasu a ohlášení postupuje přiměřeně dle ustanovení § 105 až 107 stavebního zákona. Prozatím ustálený procesní postup stavebních úřadů vycházející z výkladových materiálů funkčně nadřízených stavebních úřadů je v praxi takový, že vydávání souhlasu s umístěním a ohlášením stavby je prováděno písemnou formou do 30-ti dnů tak, aby bylo vyhověno přísnějšímu procesnímu postupu stanoveného zákonem při vydávání územního souhlasu. Vydání spojeného souhlasu s umístěním a ohlášením stavby je vítaným zjednodušeným postupem v posuzování tzv. bezkonfliktních záměrů a pokud jsou splněny zákonné podmínky k jeho vydání je stavebními úřady tato možnost hojně využívána

4.6. Územní řízení ve vztahu k užívání staveb. V této práci již bylo věnováno dost prostoru vazbě územního rozhodnutí případně územního souhlasu na veřejnoprávní titul užívání stavby. V této souvislosti pouze doplním, že územní rozhodnutí pro stavbu vyžadující k užívání veřejnoprávní titul oznámení užívání stavby či kolaudační souhlas může obsahovat ve své výrokové části podmínky pro užívání stavby. Většinou se tak děje z důvodu, že územní rozhodnutí je posledním správním rozhodnutím v řetězci navazujících rozhodnutí ve správním řízení dle stavebního zákona jelikož v oznámení o užívání stavby resp. kolaudačním souhlasu nelze tyto podmínky stanovit a stavba nemusí podléhat stavebnímu povolení ani předčasnému užívání čí zkušebnímu provozu. V tomto smyslu můžeme hledat další pojítko mezi územním řízením a užíváním stavby do kterého je možné zahrnout tzv. dočasnost záměru, tedy časové omezení umístění záměru na určitou dobu v území řešenou již v územním rozhodnutí.

27) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 79 odst. 2 30

31 4.7. Územní rozhodnutí a nařízení odstranění stavby28) V této práci zaznělo že územní rozhodnutí případně územní souhlas můžou být sami o sobě veřejnoprávními tituly k provedení stavby. Pokud již zahájená či dokonce dokončená stavba toto územní rozhodnutí či souhlas vydaný nemá, stavební úřad zahájí řízení o odstranění stavby. V tomto řízení je možné podat žádost o dodatečné povolení stavby a stavbu takto dodatečně povolit, ovšem veřejnoprávní titul k dokončení či tzv. k legalizaci černé stavby již není územní rozhodnutí nebo územní souhlas, přestože pro provedení stavby by ve standardním postupu toto opatření stačilo, ale právě toto dodatečné povolení v řízení dle paragrafů upravujících stavební řízení..

4.8. Územní řízení ve vztahu k obecným požadavkům na výstavbu a povolování výjimek z těchto ustanovení Obecné požadavky na výstavbu v rámci územního řízení představuje nejčastěji prováděcí vyhláška č. 501/2006 Sb. o obecných požadavcích na využívání území. Tato vyhláška shrnuje požadavky na umísťování staveb a záměrů v území, které musí splňovat předložený záměr, jinak pro něj nelze vydat územní rozhodnutí.. Pro případy kdy záměr požadavkům této vyhlášky nevyhovuje, lze povolit výjimku z ustanovení této vyhlášky ovšem jen v případě, že to vyhláška výslovně umožňuje29). Řízení o výjimce lze vést buď samostatně před vydáním územního rozhodnutí nebo společně s územním řízením. Takto jednoduše lze formulovat další vazbu územního řízení na splnění obecných požadavků na výstavbu.

4.9. Územní řízení ve vztahu k řízení vyvlastňovacímu Částečně již byla v této kapitole nakousnuta určitá provázanost územního řízení s řízením vyvlastňovacím, to však bylo zejména pro dokreslení souvislostí mezi územně plánovací dokumentací a územním řízením. Zákon o vyvlastnění se na rozdíl od předchozí právní úpravy stal samostatným právním předpisem, který je však stále natolik provázán se stavebním zákonem, že jsem zařadím několik slov o vazbě územního a vyvlastňovacího řízení do této kapitoly. Přímá souvislost územního a vyvlastňovacího řízení je daná zákonem v § 18 odst. 3 písm. c) zákona o vyvlastnění, kdy územní rozhodnutí je jednou s povinných příloh žádosti o

28) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 129 29) Vyhláška č. 501/2006 Sb. o obecných požadavcích na využívání území, § 26 31

32 Přímá souvislost územního a vyvlastňovacího řízení je daná zákonem v § 18 odst. 3 písm. c) zákona o vyvlastnění, kdy územní rozhodnutí je jednou s povinných příloh žádosti o vyvlastnění, je-li k vyvlastnění pro daný účel nutné. Výjimkou kdy se k žádosti o vyvlastnění územní rozhodnutí nepředkládá je případ, že vyvlastňovací úřad je stejným správním orgánem, který územní rozhodnutí vydal. To však nic nemění na nutnosti vydání pravomocného územního rozhodnutí před podáním žádosti o vyvlastnění. Územní rozhodnutí je tak jedním ze základních podkladů k podání žádosti o vyvlastnění.

4.10. Územní rozhodnutí a mimořádné postupy dle stavebního zákona V rámci postupu dle § 177 stavebního zákona, který definuje postup při mimořádných událostech se lze odchýlit od postupů uvedených ve stavebním zákoně, to se týká samozřejmě i procesu územního rozhodování, kdy za splnění podmínek uvedených v § 177 se územní rozhodnutí nebo územní souhlas nevydává nebo může být od jejich vydání stavebním úřadem upuštěno, přestože by za normálních okolností tyto opatření pro umístění záměru vyžadovali. V tomto případě se jedná o zvláštní souvislost možnosti upuštění od procesu územního rozhodování v situacích definovaných v § 177 (stav nebezpečí, nouze, válečný stav, živelná pohroma apod.).

4.11. Územní rozhodnutí a přestupky a správní delikty Ve stavebním zákoně jsou definovány skutkové podstaty přestupků a správních deliktů30). Jsou zde zmíněny i skutkové podstaty vztahující se k procesu územního rozhodování. Pokud jsou tyto skutkové podstaty naplněny následuje přestupkové řízení resp. správní řízení o správním deliktu dle zvláštních právních předpisů31), kdy proces územního řízení přímo souvisí s těmito řízeními

30) Zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů , § 178 a 180 31) Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád. a zákon č. 200/1990 Sb. o přestupcích ve znění pozdějších předpisů.

32

33 5. ZÁVĚR

Proces územního rozhodování ve stavebním zákoně doznal jistých změn oproti předchozí právní úpravě, nutno však říci, že se tyto změny týkají spíše procesních úprav směřující k využití zjednodušujících postupů v územním rozhodování. Samotný význam územního řízení zůstal zachován, jako institut ve kterém je rozhodováno o možnosti umístění záměru v území v závislosti na souhrn požadavků veřejného zájmu definovaných zejména v § 90 stavebního zákona. Až na prakticky nepodstatné odchylky je tato pravomoc svěřena obecním stavebním úřadům. Krokem vpřed se jednoznačně ukazuje diferenciace možností procesních postupů v závislosti na složitosti záměru a jeho případného vlivu na okolí, která je reprezentována zejména územním souhlasem a zjednodušeným územním řízením. K této pozitivní diferenciaci možností procesních postupů v územním rozhodování lze přičíst i možnost uzavření veřejnoprávní smlouvy. Pozice procesu územního rozhodování se v současně platném stavebním zákoně stala základní procedurou v postupu přípravy realizace stavebních i nestavebních záměrů v území, rozšířili se vazby územních rozhodnutí na další postupy v rámci stavebního zákona s daleko užší vazbou a důrazem vzhledem k procesu územního plánování. V neposlední řadě je z nové úpravy územního řízení cítit snaha o daleko větší zainteresování veřejnosti do tohoto řízení a tím posílení jeho důvěryhodnosti a průhlednosti. Stavební zákon jako celek přes mediálně silně proklamované zjednodušení procesních postupů ve stavebním zákoně nesplnil očekávání veřejnosti o zjednodušení stavebního řízení. Částečně proto, že toto zjednodušení bylo veřejnosti v mediích dosti laicky a neodborně podáno a zčásti také proto, že část zákona věnovaná přímo stavebního řádu se na rozdíl od části věnované územnímu plánování příliš nepovedla a to patrně i z důvodu, že tento zákon potkal již v této práci popsaný a obecně známý nešvar v podobě tzv. lidové tvořivosti při projednávání v legislativním procesu patrně proto, že o územní plánování neexistuje taková povědomost mezi zákonodárci jako o procesu povolování staveb. Samotný návrh zákona předložení k projednávání do parlamentu32) byl jakýmsi kompromisem všech zainteresovaných resortních složek, který byl tvořen několik let vzhledem k početným vazbám stavebního zákona na ostatní předpisy a nově i mezinárodní smlouvy a směrnice EU. Dle mého se nakonec podařilo vytvořit koncepčně přijatelný zákon, který byl však v rámci legislativního procesu v některých ustanoveních upraven proti jeho smyslu. Ostatní

32) Vládní návrh zákona předložený poslanecké sněmovně – sněmovní tisk 998/0 33

34 nedostatky stavebního zákona postupně vyplouvají na povrch v přímé úměře s dobou jeho účinnosti a zde jsem se snažil formulovat některé z těch, které se týkají územního rozhodování. Zářným příkladem nekoncepční úpravy v legislativním procesu je dle mého vložení písm. d) do § 21 odst. 1 stavebního zákona v návaznosti na § 104 odst.1 oproti vládnímu návrhu zákona. Jedná se o naprosto nekoncepční zásah do procesu územního rozhodování, který ve svém důsledku může být nástrojem pro neústavní omezení ochrany práv potenciálních účastníků řízení. Z důvodu popření principů v procesu územního rozhodování stanovených zákonem by bylo vhodné toto ustanovení ze zákona odstranit. Nehledě na to, že důvodová zprávy33) ke stavebnímu zákonu jasně ukazuje, že územně plánovací informace byla koncipována jako předběžná informace dle správního řádu a nikoliv jak nástroj nahrazující územní rozhodnutí. Procesním problémem účelnosti územního rozhodnutí o ochranném pásmu vzhledem k osobám, jež nejsou účastníky předmětného řízení jsem se již zčásti věnoval v této práci. Vzhledem k institutu opatření obecné povahy, který zavedl správní řád by dle mého názoru bylo vhodnější aby se stanovení ochranného pásma stalo opatřením obecné povahy tak, aby bylo dosaženo závaznosti tohoto opatření pro nespecifikovaný okruh osob. Zde je na místě zmínit, že územní rozhodnutí o stavební uzávěře dle předchozí právní úpravy již bylo mezi opatření obecné povahy zařazeno. Praxe dále ukazuje nutnost zpřesnění procesních postupů u spojování řízení v rámci stavebního zákona. V této práci byly popsány problémy při postupu v doručování ve spojeném územním a stavebním řízení, dokumentované na výkladových kotrmelcích funkčně nadřízených orgánů s naprosto absurdním konečným řešením. K zamezení takovýchto stavů by úprava spojených řízení jako speciální úprava v rámci stavebního zákona možná stála za úvahu. V existující právní úpravě brání širšímu využití komplikace při dokládání náležitostí žádosti o tyto úkony. Tento problém se projeví nejvýrazněji při územním souhlasu např. při jeho vydávání pro přípojky, tak jak již v této práci bylo zmíněno. Vyžadování prokázání jiného práva smlouvou u územního souhlasu se jeví jako nepřiměřené. Pro projednání záměru v územním souhlasu by postačovalo prokázání jiného práva pouze souhlasem, už proto, že v územním řízení tento souhlas postačí.

33) Důvodová zpráva k návrhu stavebního zákona přístupná z www.psp.cz/forms/tmp_sqw/061d009.doc

34

35 Samostatnou kapitolou je možnost povolování staveb mimo zastavěné území, jež je v současné době řešena návrhem novely stavebního zákona v parlamentu. Opět se v rámci projednávání této novely setkáváme s poměrně nesystematickou tvořivostí poslanců s nejistým výsledkem. Ano chybou současně platného stavebního zákona patrně bylo zavedení bezodkladného praktického zákazu povolování staveb mimo zastavěné území. Myslím, že elegantním řešením by bylo poskytnutí přiměřeného přechodného období k umožnění umístění staveb mimo zastavěné území v těch obcích kde není územní plán (cca 5 let) například i se zapojením povinného souhlasu zastupitelstva obce se záměrem a zároveň nalezení možnosti financování tvorby územně plánovací dokumentace pro malé obce. Z pohledu úředníka stavebního úřadu je dle mého chybou stavebního zákona přílišné konkretizování druhů staveb uvedených v § 103 a konečně i v § 104. Myslím, že obecně není dobré v právních předpisech příliš konkretizovat, v tomto případě druhy staveb. Rozlišení druhů staveb by mělo býti v obecnější rovině v podobném smyslu jako u starého stavebního zákona. Prováděcí vyhlášky ke stavebnímu zákonu obsahují formuláře žádostí o vydání vybraných veřejnoprávních titulů. Formuláře žádostí však nejsou příliš povedené. Otázkou zůstává zda jsou formuláře k žádostem o vydání rozhodnutí a opatření vůbec potřebná. Praxe se přiklání spíše k tomu, že se jedná spíše o zbytečné byrokratické zatěžování občanů i stavebních úřadů. Uvedené náměty na potenciální úpravu platného stavebního zákona jsou vedeny optikou pracovníka stavebního úřadu, jako poznatky z každodenní aplikační praxe a téměř jistě se jejich případné zohlednění může stát značně konfliktní při jejich prosazování v legislativním procesu. Přesto by neměla vyjít v niveč snaha o skutečné zjednodušení a zúčelnění rozhodovacích procesů ve stavebním zákoně.

35

36

Obsah práce:

1. Úvod

……….

Str. 2

……….

Str. 3

2.1. Základní pojmy

……….

Str. 3

2.1.1. Územní řízení

……….

Str. 3

2.1.2. Územní rozhodnutí

……….

Str. 3

2.1.3. Územní souhlas

……….

Str. 4

2.1.4. Územně plánovací informace

……….

Str. 4

2.1.5. Veřejnoprávní smlouva

……….

Str. 5

2.1.6. Regulační plán

……….

Str. 5

2.2. Charakteristika územního řízení

……….

Str. 5

2.2.1. Postup v územním řízení

……….

Str. 6

2.2.2. Postup v zjednodušeném územním řízení

……….

Str. 8

2.2.3. Postup při vydávání územního souhlasu

……….

Str. 8

……….

Str. 9

2.2.5 Veřejnoprávní smlouva jako náhrada za územní rozhodnutí

……….

Str. 10

2.2.6. Regulační plán jako náhrada územního rozhodnutí.

……….

Str. 10

……….

Str. 10

2.2.8. Jednotlivé druhy územního řízení

……….

Str. 11

2.2.8.1. Územní rozhodnutí o umístění stavby nebo zařízení

……….

Str. 11

2.2.8.2. Územní rozhodnutí o změně využití území

………..

Str. 11

……….

Str. 11

2.2.8.4. Územní rozhodnutí o dělení nebo zcelování pozemků

……….

Str. 12

2.2.8.5. Územní rozhodnutí o ochranném pásmu

……….

Str. 12

2.2.9. Shrnutí pojmu územní řízení

……….

Str. 12

2. Vymezení základních pojmů, charakteristika, význam a cíl územního rozhodování

2.2.4. Vydání územně plánovací informace dle § 21 odst. 1 písm. d) stavebního zákona

2.2.7. Záměry jež nevyžadují vydání územního rozhodnutí ani územního souhlasu

2.2.8.3. Územní rozhodnutí o změně stavby a o změně vlivu stavby na využití území

36

37 2.3. Význam a cíl územního rozhodování

……….

Str. 13

……….

Str. 15

……….

Str. 15

……….

Str. 16

……….

Str. 16

……….

Str. 16

3. Rozdíly v územním řízení dle současně platného stavebního zákona a dle dřívější úpravy v zákoně č. 50/1976 Sb. ve znění pozdějších předpisů

3.1. Stručný náhled na proces územního řízení a základní pojmy dle starého stavebního zákona. 3.2. Samotné rozdíly v umísťování záměrů dle starého a nového zákona 3.2.1. Možnost volby způsobu projednání dle nového stavebního zákona na rozdíl od starého. 3.2.2. Zrušení územního rozhodnutí o stavební uzávěře. 3.2.3. Samostatné územní rozhodnutí na změnu stavby se zohledněním změny vlivu stavby na okolí v územním řízení ……….. 3.2.4. Zrušení územního rozhodnutí o chráněném území

Str. 17

……….

Str. 17

………..

Str. 18

………..

Str. 19

……….

Str. 20

3.2.5. Rozdíly ve vedení společného územního a stavebním řízení v novém a starém stavebním zákoně 3.2.6 Územní řízení jako veřejnoprávní titul k užívání stavby 3.2.7. Vliv ustanovení § 18 odst. 5 nového stavebního zákona na umisťování staveb v kontextu s umisťování staveb dle starého stavebního zákona. 3.3. Vliv přechodných ustanovení nového stavebního zákona postupy v územním řízení. ………. Str. 22

na

4. Vazby územního rozhodnutí na ostatní řízení a procesy dle stavebního zákona

……….

Str. 24

4.1. Územní rozhodnutí ve vazbě na územně plánovací dokumentaci

………..

Str. 24

4.2. Umisťování staveb v nezastavěném území

………..

Str. 25

……….

Str. 27

4.4. Územní řízení ve vztahu ke stavebnímu řízení

……….

Str. 28

4.5. Spojené územní a stavební řízení

……….

Str. 28

4.3. Možnost umístění stavby dle § 104 odst. 1 bez vydání územního rozhodnutí a územního souhlasu.

37

38 4.6. Územní řízení ve vztahu k užívání staveb

……….

Str. 30

4.7. Územní rozhodnutí a nařízení odstranění stavby

……….

Str. 31

……….

Str. 31

……….

Str. 31

4.10. Územní rozhodnutí a mimořádné postupy dle stavebního zákona ……….

Str. 32

4.11. Územní rozhodnutí a přestupky a správní delikty

……….

Str. 32

5. Závěr

……….

Str. 33

4.8. Územní řízení ve vztahu k obecným požadavkům na výstavbu a povolování výjimek z těchto ustanovení 4.9. Územní řízení ve vztahu k řízení vyvlastňovacímu

Summary

Příloha č. 1 - 1. výklad postupu při spojeném územním a stavebním řízení Příloha č. 2 - 2. výklad postupu při spojeném územním a stavebním řízení

38

39

Summary In this final work with the area management topic I tried to sketch out the process of the territorial resolution according to the valid legal regulation of the building law. For the introduction into the topic there are explained some basic terms, kinds and types of resolutions and precautions which are worked with within the territorial resolution. In this chapter there are also briefly described the process consecutions during the releasing of the territorial resolution, the area permission and another precautions in the area resolution. The next part is dedicated to comparison of the previous legal regulation of the territorial resolution process - which was valid until the end of the year 2006 - with the recent building law. This confrontation was focused on finding the differences between the former and the recent juristic regulation within realization of the plans. One stand-alone section was devoted to linkages of the territorial resolution process to another management and operations according to the building law. Here I tried to heighten a fact that the area management is not an isolated operation within the frame of building law but in contrast it is an important part of the related processes which lead into realization of the specific intent. The chosen particular linkages are briefly described in this chapter. In the work alongside the particular items there are involved pieces of knowledge from the application practice which came out from my own experience as a construction administration worker. Further there are mentioned a few suggestions for possible modifications of the regulation with regard to my knowledge which is confirmed by the practical application. The territorial resolution consecution has changed in compare with the previous legal regulation. Though there is need to say that these changes are more likely concerned with the procedural modifications which lead into simplification of the territorial resolution procedures. The meaning of the area management itself has been preserved. It is still the institute which should decide about a possibility of plan emplacement in the area in dependence on requirements summary of the public interest which has been defined mostly in § 90 of the building law. Except for some insignificant little exemptions is this power given to local construction administrations. As a step forward can be definitely considered the differentiation of the process consecution possibilities in dependence on a plan difficulty and its possible impact on surrounding area. The differentiation is particularly represented by area

39

40 permission and simplified area management. One of its numerous advantages is a possibility of signing up a public contract. The position of the territorial resolution in actual valid building law has become a basic procedure in the process of realization and preparation of constructive and nonconstructive intentions in the particular location. Also the linkages of the territorial resolution on further procedures within the frame of building law with far more narrow linkage and emphasis to the territory planning have been enlarged. Last but not least is an effort resulting into more public interest in this procedure and therefore increasing of its trustworthiness and transparency. Despite a vehement medial proclamation of the building law consecutions simplification the law as a complex has not fulfilled the expectations of public about real building management simplification. One reason is that the simplification was medially explained in non-professional and unqualified way, the second one is that the part of the law dedicated directly to the building order itself - in contrast with the part devoted to the territorial planning - has not been done very properly.

40

41

Příloha č. 1 – str. č. 5 zápisu z porady stavebních úřadů Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 1.3.2007 – 1. výklad postupu při spojeném územním a stavebním řízení

41

42

Příloha č. 2 – str. č. 1 a 2 zápisu z porady stavebních úřadů Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 20.11.2007 – 2. výklad postupu při spojeném územním a stavebním řízení

42

43

43

44 Použité prameny:

- Doležal Jiří, Mareček Jan, Vobořil Oldřich. Stavební zákon v teorii a praxi. Úplné znění zákona s komentářem a prováděcí předpisy, Linde Praha, a.s., r.v.2003, 10. aktualizované vydání - Doležal Jiří, Mareček Jan a kol.. Nový stavební zákon v teorii a praxi a předpisy související s poznámkami, Linde Praha, a.s., r.v.2006 - Doležal Jiří, Mareček Jan a kol.. Prováděcí předpisy k novému stavebnímu zákonu s poznámkami, Linde Praha, a.s., r.v.2007 - Zákon č.50/1976 Sb., stavební zákon v platném znění - Zákon.č.183/2006 Sb., zákon o územním plánování a stavebním řádu v platném znění - Zákon č.500/2004 Sb., správní řád v platném znění - Vyhl.132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona - Zákon č.222/1999 Sb.,o zajišťování obrany ČR - Vyhláška č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, ve znění vyhlášky č.491/2006 Sb.,491/2006 Sb.a vyhl.č.502/2006 Sb., - Vyhláška č. 369/2001Sb., o obecných technických požadavcích zabezpečujících požadavcích užívání staveb osobami s omezenou schopností pohybu a orientace, ve znění vyhlášky č.492/2006 Sb., - Vyhláška.č. 498/2006 Sb.,o autorizovaných inspektorech - Vyhláška.č. 499/2006 Sb., o dokumentaci staveb - Vyhláška.č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti - Vyhláška.č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území - Vyhláška .č. 503/2006 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení, veřejnoprávní smlouvy a územního opatření - Vyhláška č. 526/2006 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona ve věcech stavebního řádu - Zákon.č.100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů - Zákon.č.139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a o pozemkových úřadech nebo z.č.229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku - Zákon.č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích v platném znění - Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách ve znění pozdějších předpisů - Zákon.č. 114/1992 Sb.,o ochraně přírody a krajiny ve znění pozdějších předpisů 44

45 - Zákon.č. 86/2002 Sb., o ochraně ovzduší ve znění pozdějších předpisů - Zákon.č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči ve znění pozdějších předpisů - Zákon.č.133/1985 Sb., o požární ochraně ve znění pozdějších předpisů - Zákon.č. 13/1997Sb., o pozemních komunikacích ve znění pozdějších předpisů - Zákon.č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví ve znění pozdějších předpisů - Důvodová zpráva k novému stavebnímu zákonu č. 183/2006 Sb. přístupná z www.psp.cz/forms/tmp_sqw/061d009c.doc - Projednávaná novela zákona č. 183/2006 Sb. – sněmovní tisk 259/2 přístupná z www.psp.cz/cgi-bin/eng/sqw/text/tiskt.sqw?o=5&ct=259&ct1=2 - Zápis z porady stavebních úřadů Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 1.3.2007 - Zápis z porady stavebních úřadů Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 20.11.2007

45