Advies van 9 [11] mei 2005 over de ontwerp besluiten integrale milieuvoorwaarden Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

MiNa-Raad Milieu- en Natuurraad van Vlaanderen SERV Sociaal-economische Raad van Vlaanderen

Advies van 9 [11] mei 2005 over de ontwerp besluiten integrale milieuvoorwaarden Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

Nr. 2005|19

Leeswijzer en krachtlijnen van het advies Leeswijzer Dit advies handelt over een materie die zowel juridisch als technisch complex is. Om het eigenlijke advies leesbaar te houden, werd tekst die ofwel informatieve achtergrondinformatie bevat, ofwel de weerslag is van gedetailleerde technisch of juridische analyses, ondergebracht in kadertjes. Zo bevat bijlage I bij dit advies een feitelijke beschrijving van de bestaande toestand en het tot nu toe gevoerde beleid inzake hinderlijke inrichtingen. Lezers die minder vertrouwd zijn met de problematiek kunnen teruggrijpen naar deze bijlage om het dossier beter te kunnen situeren. Bijlage II vat de gelijkenissen en verschillen samen tussen het Milieuvergunningsdecreet als decretaal kader voor milieuvoorwaarden en de DABM-titel Milieuvoorwaarden. Alle beleidsaanbevelingen zijn terug te vinden in het eigenlijke advies. Krachtlijnen MiNa-Raad en SERV blijven voorstander van het concept ‘integrale voorwaarden’. Dit omwille van de belangrijke potentiële meerwaarden op het vlak van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, administratieve vereenvoudiging, gebruiksvriendelijkheid, milieuwinst en de mogelijkheid tot herschikking van mensen en middelen ten voordele van de toepassing en handhaving van milieuvoorwaarden. Er zijn echter nog bijkomende inspanningen nodig om deze voordelen beter te realiseren. De voorliggende pilootpakketten zijn een stap in de effectieve uitbouw van het concept. Er zijn belangrijke inspanningen geleverd om de milieuvoorwaarden beter begrijpelijk, toepasbaar en handhaafbaar te formuleren dan de vergelijkbare VLAREM II-voorwaarden. De voorwaarden spelen beter in op de huidige stand van de techniek. Voorwaarden die voor de bedrijven in kwestie minder relevant zijn, zijn deels weggelaten. Al bij al is er een verbetering t.o.v. VLAREM II, al kan zeker nog meer winst worden geboekt. De bepalingen van de DABM-titel milieuvoorwaarden, die een duidelijke procedure opleggen om milieuvoorwaarden uit te werken, verplichten tot maatschappelijk overleg hierover en inhoudelijke eisen stellen, bieden op dit punt een duidelijke meerwaarde t.o.v. de twee lijnen tekst hierover in het Milieuvergunningsdecreet die tot nu toe een rechtsbasis was voor VLAREM II. Noch het kader, noch de de uitwerking van het concept, voldoen vandaag om ze onverkort in werking te laten treden. Er zijn bijkomende stappen nodig om tot een goed werkend concept te komen. De problemen kunnen in volgende vier categorieën worden ingedeeld: • • • •

Er is er nog geen unanimiteit over het decretaal kader waarbinnen ‘integrale voorwaarden’ moeten worden ontwikkeld. Ongeacht het decretaal kader waarbinnen men wil werken, moet nog aan het decretaal kader worden geschaafd. De voorliggende pakketten kunnen nog merkelijk worden verbeterd. Er is flankerend beleid nodig, vooral dan om relevante overheidsprocessen bij te sturen.

De Vlaamse Regering moet duidelijk kiezen binnen welk decretaal kader ‘integrale voorwaarden’ worden ontwikkeld. Zolang dat niet is gebeurd kan er nooit op een efficiënte manier aan uitvoeringsbesluiten worden gewerkt. Deze keuze moet gemaakt worden op basis van een grondige afweging van de mogelijkheden qua rechtsgrond en de andere voor- en nadelen van beide kaders. Afhankelijk van de gemaakte keuze moet ook gekeken worden naar de implicaties van het naast elkaar bestaan van het Milieuvergunningsdecreet MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 1 / 52

en de DABM-titel. Als de Regering de voorliggende ontwerpbesluiten voor advies zou voorleggen aan de Raad van State, moet ze expliciet vragen aan de Raad om zich uit te spreken over de mogelijke problemen, als gevolg van het naast elkaar bestaan van twee decretale kaders Wanneer wordt verder gewerkt binnen de titel Milieuvoorwaarden, doen SERV en MiNaRaad o.a. volgende aanbevelingen met betrekking tot het decretaal kader of generieke uitvoeringsbesluiten: • •

•

•

Het decretaal kader en/of de uitvoeringsbesluiten moeten duidelijk maken dat bedrijven die vallen onder het systeem ‘integrale voorwaarden’ en die ingedeeld zijn onder klasse III, zich slechts éénmaal moeten aanmelden bij de overheid. In een besluit van de Vlaamse Regering moet een meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ worden uitgewerkt die bedrijven de rechtszekerheid geeft dat ze inderdaad onder het toepassingsgebied vallen van het systeem ‘integrale voorwaarden’. De procedure moet administratief eenvoudig zijn. Wanneer de overheid vóór het van kracht worden van de voorliggende ontwerpbesluiten geen procedurebepalingen uitwerkt voor het instrument ‘nadere eisen’, moet ze de pakketten na enkele jaren ervaring op dit punt grondig evalueren om uit te maken of het instrument al dan niet nuttig is. Het bestaan van twee systemen met voorwaarden (integrale voorwaarden versus VLAREM II + verguningsvoorwaarden) kan tegenstrijdigheden of een ongelijk niveau van milieubescherming opleveren als de voorwaarden niet goed op elkaar zijn afgestemd. Dit kan problemen geven voor bedrijven die, b.v. door uitbreiding, overgaan van het ene naar het andere systeem.

Er is een herwerking nodig van de voorliggende besluiten vooraleer ze in werking kunnen treden. De belangrijkste aanbevelingen van MiNa-Raad en SERV in dit verband zijn: •

•

• • • •

Een voorwaarde in beide ontwerpbesluiten voorziet in de cumulatie van ‘integrale voorwaarden’ en vergunningsvoorwaarden. Deze voorwaarde gaat in tegen het DABM en tegen het concept ‘integrale voorwaarden’. en moet absoluut worden geschrapt. Er mag verder geen twijfel over bestaan dat de huidige klasse II- bedrijven die naar ‘integrale voorwaarden’ verschuiven, geen vergunning meer behoeven. De voorliggende pakketten moeten een overgangsregeling bevatten. Dit zowel voor wat betreft de nu bestaande inrichtingen die bij inwerkingtreding van de pakketten onder het toepassingsgebied zouden vallen, als voor wat betreft bedrijven die na de inwerkingtreding van systeem verschuiven (b.v. door uitbreiding). De afbakening van het toepassingsgebied voor wat betreft toegelaten ruimtelijke inplanting moet worden verduidelijkt. De pakketten kunnen in milieukundig en juridisch opzicht nog worden verbeterd. SERV en MiNa-Raad doen in dit advies tal van concrete aanbevelingen hiervoor. Opdat het concept ‘integrale milieuvoorwaarden’ daadwerkelijk zou leiden tot milieuwinst, is het van groot belang dat de decretaal voorziene tienjaarlijkse evaluatie en bijsturing grondig gebeurt. Om een gelijke behandeling van bedrijven te bekomen en om te zorgen voor een gelijk milieubeschermingsniveau, moeten - parallel aan het opstellen van pakketten ‘integrale voorwaarden’ – de overeenkomstige VLAREM II-voorwaarden worden aangepast.

Een verbetering ‘op papier’ van het regelgevend kader en de voorliggende pakketten met voorwaarden is niet genoeg. De overheid moet aanvullende maatregelen nemen om bestaand overheidspersoneel en bestaande middelen te herschikken ten voordele van betere normstelling, hulp aan MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 2 / 52

bedrijven bij een correcte toepassing en minimumcontrole. Regelgeving kan niet garanderen dat de overheid voldoende mensen en middelen inzet om kwalitatieve milieuvoorwaarden uit te werken en geregeld te actualiseren. Noch het huidige regelgevend kader, noch de huidige organisatie van de administratie en de huidige werkmethodes bieden garanties dat bedrijven zoveel mogelijk worden geholpen bij de correcte toepassing van de uitgewerkte milieuvoorwaarden of dat er een minimum is aan controle in de praktijk (en niet alleen op papier), wat moet leiden tot meer rechtszekerheid en een beter milieuresultaat. Dit impliceert onder meer ook een sterkere begeleiding en ondersteuning van de gemeenten, die ten aanzien van ‘integrale voorwaarden’ de eerste handhaver zijn. De overheid moet organisatorische en andere maatregelen nemen om op deze punten vooruitgang te boeken. De overheid moet eveneens werk maken van een betere verzameling en een beter beheer van de informatie die ze nodig heeft om te komen tot een degelijke beleidsvoorbereiding voor haar beleid ten aanzien van hinderlijke inrichtingen in het algemeen en voor de ontwikkeling van pakketten ‘integrale voorwaarden’ in het bijzonder.

MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 3 / 52

Inhoudstafel Leeswijzer en krachtlijnen van het advies .............................................................................. 1 Inhoudstafel............................................................................................................................ 4 Inleiding .................................................................................................................................. 6 Adviestekst ............................................................................................................................. 7 I.

Beleidsevaluatie van de ontwerpbesluiten en algemeen oordeel ................................... 7 1.1.

Evaluatie op basis van de beleidsdoelstellingen .................................................... 7

1.2.

Globaal besluit op basis van de evaluatie ............................................................ 12

II. De DABM-titel Milieuvoorwaarden als decretaal kader en de relatie met het Milieuvergunningsdecreet .................................................................................................... 16 2.1. Het naast elkaar bestaan van het Milieuvergunningsdecreet en de DABM-titel Milieuvoorwaarden is niet ideaal....................................................................................... 16 2.2. De DABM-titel Milieuvoorwaarden is onvolledig en moet op belangrijke punten worden aangevuld of uitgevoerd vooraleer pakketten ‘integrale voorwaarden’ van kracht kunnen worden ................................................................................................................. 19 III.

Verbeter de voorliggende pakketten ‘integrale voorwaarden’ .................................. 21

3.1.

Het toepassingsgebied van de voorliggende pakketten ....................................... 21

3.2.

De milieuvoorwaarden in de voorliggende pakketten ........................................... 24

3.3. Er ontbreekt een overgangsregeling in de voorliggende pakketten ‘integrale voorwaarden’ .................................................................................................................... 31 3.4.

Het belang van evaluatie ...................................................................................... 32

3.5. Trek lessen uit het proces van opmaak van de voorliggende pakketten voor de opmaak van toekomstige pakketten ................................................................................. 32 3.6.

Wat de technisch-juridische kwaliteit betreft......................................................... 33

3.6.1.

Ga zorgvuldig om met het definiëren van begrippen .................................... 33

3.6.2. Verbeter de technisch-juridische kwaliteit van de pakketten ook in andere opzichten ...................................................................................................................... 36 IV. Ontwikkel flankerend beleid voor de operationalisering van het systeem ‘integrale voorwaarden’........................................................................................................................ 38 Bijlage I: Beschrijving van de huidige beleidscontext........................................................... 41 Bijlage II: Vergelijking tussen het Milieuvergunningsdecreet en de DABM-titel


p. 4 / 52

Milieuvoorwaarden ............................................................................................................... 47 Bijlage III: Het kerntakendebat over de handhaving van het milieurecht ............................. 50 Bijlage IV: Referenties.......................................................................................................... 51


p. 5 / 52

Inleiding Alle als ‘hinderlijk’ ingedeelde inrichtingen in Vlaanderen moeten voldoen aan de algemene en sectorale milieuvoorwaarden die in VLAREM II zijn bepaald. Voor de ‘meer’ hinderlijke inrichtingen die in klasse I of klasse II zijn ingedeeld, worden deze voorwaarden aangevuld met milieuvoorwaarden die worden bepaald in de vergunning. Voor de ‘minder’ hinderlijke inrichtingen van klasse III zijn er geen aanvullende voorwaarden. Deze inrichtingen volstaan met een melding. Dit huidige systeem voor beheersing van milieuverstoring van hinderlijke inrichtingen en activiteiten heeft zijn historische verdiensten. Twintig jaar geleden bestonden er afzonderlijke besluiten die algemene en sectorale voorwaarden oplegden per milieucompartiment of –thema. Er bestonden ook verschillende vergunningen voor b.v. afval, afvalwater, enz. Met het VLAREM systeem werd Vlaanderen in Europa koploper voor wat betreft de integratie van algemene en sectorale voorwaarden in één reglement en voor wat betreft de integratie van de verschillende vergunningen in één integrale milieuvergunning. Toch heeft het systeem ook beperkingen en nadelen. VLAREM II-voorwaarden omvat zo’n 1.400 bladzijden regelgeving en codes van goede praktijk. Die voorwaarden zijn niet ‘op maat’ van specifieke groepen van inrichtingen. Ze zijn evenmin aangepast aan het schaalniveau en het specifieke karakter van kleinere (o.a. klasse III-) bedrijven. De exploitanten staan voor de uitdaging om in het geheel van reglementair bepaalde voorwaarden deze bijeen te sprokkelen die in concreto toepassing kunnen vinden op de eigen onderneming. Sinds het begin van de jaren 90’ is er in Vlaanderen een debat aan de gang om het bestaande systeem te verbeteren. Het belangrijkste spoor om dat te doen is het concept ‘integrale milieuvoorwaarden’. Dit in oorsprong Nederlandse concept bundelt per specifieke groep van bedrijven de relevante voorwaarden in één pakket dat meer ‘op maat’ wordt ontwikkeld. De bedoeling is om milieuvoorwaarden relevanter en gebruiksvriendelijker te maken. Voor de vergunningsplichtige bedrijven waarvoor die pakketten ‘op maat’ een voldoende hoog niveau van milieubescherming bieden, kan de vergunning vervangen worden door een melding. Tijdens de vorige legislatuur werd een decretaal kader uitgewerkt dat de rechtsgrond moest bieden om dergelijke voorwaardenpakketten te ontwikkelen. Op 25 februari 2005 hechtte de Vlaamse Regering haar principiële goedkeuring aan de eerste twee pakketten ‘integrale voorwaarden’ die werden uitgewerkt op grond van de nieuwe decretale basis. MiNa-Raad en SERV ontvingen een adviesvraag hierover op 7 maart 2005. Het advies werd gevraagd binnen een termijn van één maand. De adviesraden vroegen en kregen uitstel tot 11 mei 2005. Het advies werd voorbereid door de werkgroep milieu & economie van de SERV en de werkgroepen instrumenten en milieu(hygiëne) van de MiNa-Raad, o.a. op basis van een hoorzitting.

Ilse Dielen, voorzitter SERV Hubert David, voorzitter MiNa-Raad


p. 6 / 52

Adviestekst I.

Beleidsevaluatie van de ontwerpbesluiten en algemeen oordeel 1.1.

[1]

Evaluatie op basis van de beleidsdoelstellingen

Beleidsdoelstellingen. De memorie van toelichting bij het toenmalige voorontwerp van decreet milieuvoorwaarden (p. 15-16) somt een aantal nagestreefde beleidsdoelstellingen op. Ze worden – aangevuld met de doelstelling om te komen tot administratieve lastenverlaging – weergegeven in onderstaand kaderstuk. De beleidsdoelstellingen worden in dit hoofdstuk gebruikt om de voorliggende voorontwerpen te evalueren op een niet-technische manier. De meer technische hoofdstukken II, III en IV vormen de onderbouwing voor deze evaluatie.

Kader 1: Beleidsdoelstellingen van ‘integrale voorwaarden’ 1) rechtszekerheid a) integrale milieuvoorwaarden zijn vooraf kenbaar en zeker (ze kunnen niet gewijzigd worden in individuele gevallen); b) er komen geen andere reglementair bepaalde voorwaarden bovenop; c) in beginsel komen er ook geen individueel bepaalde milieuvoorwaarden bij, de overheid kan uitzonderlijk en voor specifieke punten nadere eisen stellen; d) de overheid kan de exploitatie van een inrichting die valt onder het toepassingsgebied van ‘integrale voorwaarden’ niet weigeren; 2) administratieve vereenvoudiging en toepassingslast a) het concept maakt verschuiving mogelijk van inrichtingen van vergunningsplicht naar meldingsplicht; 3) gebruiksvriendelijkheid a) integrale milieuvoorwaarden vormen een afgerond geheel; b) dat afgestemd op de betrokken inrichtingen of activiteiten (ook qua schaal); c) de aanmelding van een inrichting is vormelijk en inhoudelijk eenvoudig; d) het concept leent zich goed tot doelgroepenbeleid (kennis- en informatiebonus); 4) milieuwinst (doelmatigheid en doeltreffendheid) a) integrale milieuvoorwaarden zijn op maat en gemakkelijk kenbaar en hanteerbaar; dat draagt bij tot een veralgemeende en goede toepassing en handhaafbaarheid; b) doelgroepenbeleid bij goede toepassing moet normaal gesproken leiden tot milieuwinst; c) integrale milieuvoorwaarden doen recht aan het feit dat veel milieuproblemen met elkaar samenhangen; de verschuiving van problemen tussen milieucompartimenten kan worden vermeden; 5) rechtsgelijkheid 6) herschikking van mensen en middelen ten voordele van betere normstelling, toepassing en –handhaving


p. 7 / 52

[2]

Rechtszekerheid. Onzekerheden op het vlak van de vormgeving en procedurele invulling van het concept ‘integrale voorwaarden’: • Het decretaal kader en/of de uitvoeringsbesluiten moeten duidelijk maken dat bedrijven die vallen onder het systeem ‘integrale voorwaarden’ en die ingedeeld zijn onder klasse III, zich geen tweemaal moeten aanmelden bij de overheid (zie [17]. • In een besluit van de Vlaamse Regering moet een meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ worden uitgewerkt die bedrijven de rechtszekerheid geeft dat ze inderdaad onder het toepassingsgebied vallen van het systeem ‘integrale voorwaarden’ (zie [21]). • De DABM-titel Milieuvoorwaarden gaat er in zijn technische uitwerking van uit dat een systeem ‘nadere eisen’ deel uitmaakt van het concept ‘integrale voorwaarden’. Het DABM geeft o.a. belangrijke randvoorwaarden aan. Momenteel kan het systeem ‘nadere eisen’ nog niet worden toegepast, omdat hiervoor procedurebepalingen ontbreken. De Vlaamse overheid moet nog de beslissing nemen om al dan niet de procedurebepalingen uit te werken. Als ze dat doet, heeft ze nog een beleidsmarge. De vraag of het systeem nu al dan niet operationeel wordt, en de vraag hoe – in voorkomend geval - de beleidsmarge zal worden ingevuld, zorgen voor onzekerheid. Dit voor wat betreft de evolutie van het systeem in de toekomst. (zie [22]) De voorliggende uitvoeringsbesluiten zijn opgesteld, rekening houdend met het feit dat het systeem ‘nadere eisen’ nog niet van toepassing is. Dat komt o.a. tot uiting in een vrij beperkt toepassingsgebied en in de inhoudelijke formulering van voorwaarden. De voorliggende pakketten laten niet toe dat gemeenten nadere eisen opleggen. In die zin bieden de pakketten juist een grote rechtszekerheid. • Een voorwaarde in beide ontwerpbesluiten voorziet in de cumulatie van ‘integrale voorwaarden’ en vergunningsvoorwaarden. Deze voorwaarde gaat in tegen het DABM en tegen het concept ‘integrale voorwaarden’. De bepaling is bovendien onduidelijk geformuleerd. Ze kan ook geïnterpreteerd worden als een cumulatie van het systeem ‘integrale voorwaarden’ met de vergunningsplicht, wat helemaal onaanvaardbaar is voor de praktijk. (zie [29]) Onzekerheden op het vlak van de inhoud van integrale milieuvoorwaarden: • Hoewel het decretaal kader er om vraagt, ontbreekt het in de voorliggende pakketten aan een overgangsregeling. Dit zowel voor wat betreft de nu bestaande inrichtingen die bij inwerkingtreding van de pakketten onder het toepassingsgebied zouden vallen, als voor wat betreft bedrijven die na de inwerkingtreding van systeem verschuiven (b.v. door uitbreiding). (zie [34] en [35]) • De afbakening van het toepassingsgebied voor wat betreft toegelaten ruimtelijke inplanting is onvoldoende duidelijk. (zie Fout! Verwijzingsbron niet gevonden.[25]) • De pakketten kunnen in milieukundig en juridisch opzicht nog worden verbeterd (zie hoofdstukken 3.1, 3.2, 3.3 en 3.6)


p. 8 / 52

[3]

Administratieve vereenvoudiging en toepassingslast. •

•

•

•

[4]

De in de uitvoeringsbesluiten voorziene cumulatie van ‘integrale voorwaarden’ en vergunningsvoorwaarden ontdoet het systeem ‘integrale voorwaarden’ grotendeels van zijn voordelen op het vlak van administratieve vereenvoudiging. De cumulatie gaat in tegen het DABM en moet absoluut geschrapt worden. Er mag verder geen twijfel over bestaan dat de huidige klasse II- bedrijven die naar ‘integrale voorwaarden’ verschuiven, geen vergunning meer behoeven. (zie [29]) Als gemeenten minder vergunningsdossiers moeten behandelen, zorgt dit voor een werkbesparing en komt er tijd vrij voor andere aspecten van het beleid t.a.v. hinderlijke inrichtingen. De voorliggende uitvoeringsbesluiten bevatten voorwaarden die zijn geïnspireerd door VLAREM II-voorwaarden. Ze zijn evenwel gewijzigd. Dat kan verschillen in toepassingslast met zich meebrengen. Om echt te kunnen oordelen of het gaat om bijkomende, dan wel om verminderde toepassingslast is een gedetailleerde vergelijking nodig van de impact van deze voorwaarden op de praktijk. Hoewel dat toch de bedoeling is van een RIA, bevat de bij het dossier gevoegde ‘RIA’ geen informatie over de mogelijke wijzigingen in toepassingslast. Dit bemoeilijkt een inschatting op dit punt aanzienlijk, temeer daar er evenmin praktijkervaring is met ‘integrale voorwaarden’. De meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ kan worden bekeken vanuit het oogpunt van administratieve eenvoud voor de bedrijven. Bij de uitwerking van de meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ moet de Vlaamse overheid erover waken dat de tijd die de overheid nodig heeft voor de afhandeling ervan tot een minimum beperkt blijft. Zijnde niet meer dan de tijd die redelijkerwijze nodig is voor een betekenisvol onderzoek van volledigheid van de gemelde informatie en voor een betekenisvolle toetsing van het voorwerp van de melding aan het toepassingsgebied van een pakket ‘integrale voorwaarden’ en aan de VLAREM Iindelingslijst. De overheid mag in het meldingsformulier niet meer informatie opvragen dan nuttig is voor de realisatie van de doelstellingen van de melding. De Vlaamse overheid moet ernaar streven om de toepassingslast van de melding voor de bedrijven gelijk te houden aan of te verminderen t.o.v. de toepassingslast van de VLAREM I-melding. Dit probleem rijst voorlopig niet voor de voorliggende ontwerpbesluiten. Tot nader order is de Vlarem I-meldingsprocedure van toepassing. (zie [21] en bijlage I, [8]) De meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ kan ook worden bekeken vanuit het oogpunt ‘toepassingslast’ voor de gemeenten. Wanneer een meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ van kracht wordt, zal dat zorgen voor een lichte verhoging van de toepassingslast voor de gemeenten. Toetsing van het voorwerp van de melding aan het toepassingsgebied van meldings- en vergunningsplicht is dan niet langer een mogelijkheid maar een verplichting. Bovendien wordt de toetsing iets uitgebreider. Een toetsing aan de indelingslijst van bijlage I van VLAREM I volstaat niet langer. Er is ook een toetsing nodig aan het toepassingsgebied van het betrokken pakket ‘integrale voorwaarden’.

Duidelijkheid en gebruiksvriendelijkheid. •

De in de uitvoeringsbesluiten voorziene cumulatie van ‘integrale voorwaarden’ en vergunningsvoorwaarden ontdoet het systeem ‘integrale voorwaarden’ grotendeels van zijn voordelen inzake duidelijkheid en gebruiksvriendelijkheid. De cumulatie gaat in tegen het DABM en moet absoluut geschrapt worden. Er mag verder geen twijfel over bestaan dat de huidige klasse II- bedrijven die naar


p. 9 / 52

•

•

•

[5]

‘integrale voorwaarden’ verschuiven, geen vergunning meer behoeven. (zie [29]) Er zijn belangrijke inspanningen geleverd om de milieuvoorwaarden beter begrijpelijk en toepasbaar te formuleren dan de vergelijkbare VLAREM IIvoorwaarden. De voorliggende voorwaarden spelen goed in op de huidige stand van de techniek (BBT). Soms zijn minder relevante VLAREM II-voorwaarden weggelaten op grond van een multi-criteria-analyse, al kan nog onderzocht worden of men niet verder kan gaan op dit punt. Al bij al is er een cruciale winst op het vlak van duidelijkheid en gebruiksvriendelijkheid, al kan zeker nog meer winst worden geboekt. (zie [30] e.v.) Het bestaan van twee systemen met voorwaarden (integrale voorwaarden versus VLAREM II + verguningsvoorwaarden) kan tegenstrijdigheden opleveren als de voorwaarden niet goed op elkaar zijn afgestemd. Dat kan problemen geven voor bedrijven die, b.v. door uitbreiding, overgaan van het ene naar het andere systeem (zie [15]) Het concept ‘integrale voorwaarden’ heeft tot doel de milieuvoorwaarden voor zoveel mogelijk relevante milieueffecten van een groep van bedrijven te bundelen in één pakket. Deze doelstelling wordt met de voorliggende ontwerpbesluiten beter bereikt dan met VLAREM II. Toch zijn er ook milieueffecten die buiten beschouwing blijven in de voorliggende pakketten. Dat is soms moeilijk te vermijden, b.v. bij (gedeeltelijke) federale bevoegdheid of voor sterk gedetailleerd uitgewerkte algemene regelingen. (zie [27])

Milieuwinst. •

•

•

•

Voor zover het concept ‘integrale voorwaarden’ leidt tot verschuiving van vergunningsplicht naar meldingsplicht, zal de vroegtijdige bijsturing door de gemeenten grotendeels verloren gaan. Het overleg tussen vergunningverlenende overheid en bedrijf, dat normalerwijze plaatsvindt in het kader van een vergunningsprocedure, zal doorgaans immers wegvallen. Ook de mogelijkheid tot maatwerk op maat van een individueel bedrijf valt weg of vermindert sterk (zie ‘nadere eisen’). De VLAREM-regelgeving verplicht bestaande bedrijven om na 20 jaar een nieuwe milieuvergunningsaanvraag in te dienen. De vergunningverlenende overheid heeft bij het daaropvolgende onderzoek van het dossier de mogelijkheid om milieuwinst na te streven, b.v. door een vertaling van de stand van de techniek in vergunningsvoorwaarden. Art. 5.1.8 DABM biedt vergelijkbare mogelijkheden, daar waar het de Vlaamse overheid verplicht om minstens elke 10 jaar de milieuvoorwaarden te laten evalueren en waar wenselijk aan te passen. Opdat het concept ‘integrale milieuvoorwaarden’ daadwerkelijk zou leiden tot milieuwinst, is het van groot belang dat deze tienjaarlijkse evaluatie en bijsturing grondig gebeurt. (zie hoofdstuk 3.4) MiNa-Raad en SERV hebben de indruk dat de bedrijven die vallen onder het toepassingsgebied van de twee voorliggende voorwaardenpakketten voldoen aan het criterium ‘homogene en in het bijzonder beperkte milieuverstoring’. Dat is een noodzakelijke voorwaarde opdat de voorliggende pakketten een degelijk beschermingsniveau zouden halen dat het wegvallen van een vergunningsplicht kan compenseren. (zie [23]) Omdat de voorliggende uitvoeringsbesluiten zijn opgesteld, rekening houdend met het feit dat het instrument ‘nadere eisen’ nog niet van toepassing is, zijn de potentiële mogelijkheden tot milieuwinst door operationalisering van het


p. 10 / 52

•

•

•

[6]

Rechtsgelijkheid. •

•

[7]

instrument wellicht beperkt, maar daarom nog niet geheel afwezig. Omdat er nog procedurebepalingen ontbreken is het instrument ‘nadere eisen’ nu nog niet operationeel. Het instrument is volgens de memorie van toelichting bij het DABM bedoeld om ‘onvolkomenheden’ in integrale voorwaarden op te vangen die het gevolg zijn van specifieke lokale omstandigheden (b.v. geluidshinder, groenvoorzieningen). Verder wordt gesteld dat het toelaat om meer hinderlijke inrichtingen te brengen onder het concept ‘integrale voorwaarden’. Het instrument biedt potentiële mogelijkheden om milieuwinst te boeken die nu niet kunnen worden afgetast door de gemeenten. (zie [22]) De praktijkervaring zal uitwijzen in welke mate gemeenten behoefte hebben aan het instrument. Wanneer pakketten ‘integrale voorwaarden’ van kracht zouden worden zonder dat daarin gebruik (kan) gemaakt word(en) van het instrument, pleiten SERV en MiNa-Raad ervoor om de pakketten na enkele jaren ervaring op dit punt grondig te evalueren. In de voorliggende pakketten werden belangrijke inspanningen geleverd om de voorwaarden zo te formuleren dat zij milieuwinst opleveren t.o.v. de VLAREM IIvoorwaarden. Ze zijn b.v. beter aangepast aan de huidige stand van de techniek. (zie [30]). Maar er zijn nog verdere verbeteringsmogelijkheden. Het ontbreken van garanties voor meer informatie voor de beleidsvoorbereiding, een betere normstelling, een betere begeleiding van bedrijven voor de toepassing in de praktijk van de voorwaarden en voor een beter toezicht op de naleving is een belangrijke risicofactor voor de gewenste milieuwinst. Die garanties zijn niet te bieden in de pakketten zelf; ze moeten vooral komen van flankerend beleid. (zie hoofdstuk IV) De Afdeling Milieu-inspectie was betrokken bij de voorbereiding van de ontwerpbesluiten. Dat moet de handhaafbaarheid van de voorwaarden ten goede komen.

Het bestaan van twee systemen met voorwaarden (integrale voorwaarden versus VLAREM II + verguningsvoorwaarden) kan een ongelijk beschermingsniveau opleveren als de voorwaarden niet goed zijn opgesteld. Het probleem kan zowel rijzen voor bedrijven van eenzelfde sector, als voor bedrijven uit verschillende sectoren die gelijkaardige milieuproblemen veroorzaken, voor zover ze vallen onder verschillende systemen. (zie [15] en [27]) Voor zover bedrijven verschuiven van vergunningsplicht naar ‘integrale voorwaarden’ zal dit in de praktijk winst opleveren op het vlak van rechtsgelijkheid. De gelijke behandeling in gelijkaardige omstandigheden is veel eenvoudiger te garanderen via voorwaarden die gelden voor een groep van bedrijven, dan via voorwaarden die worden ontwikkeld op maat van individuele bedrijven.

Herschikking van mensen en middelen ten voordele van betere normstelling, toepassing en –handhaving. •

Het is nog te vroeg om uit te maken of met het van kracht worden van de voorliggende voorwaardenpakketten al mensen en middelen vrijkomen die tot nu toe worden ingezet voor de behandeling van vergunningsdossiers. Er zijn ook geen garanties dat die mensen en middelen worden ingezet voor een betere voorbereiding van de normstelling (met inbegrip van een betere verzameling, beheer en gebruik van relevante informatie), een betere begeleiding van


p. 11 / 52

bedrijven voor de toepassing in de praktijk van de voorwaarden en een betere controle op de naleving. Die garanties zijn niet te bieden in de pakketten zelf; ze moeten vooral komen van flankerend beleid. (zie hoofdstuk IV).

1.2.

Globaal besluit op basis van de evaluatie

[8]

MiNa-Raad en SERV blijven voorstander van het concept ‘integrale voorwaarden’. Zowel de SERV als de MiNa-Raad zijn reeds lang voorstander van de invoering van een systeem van ‘integrale voorwaarden’. Het heeft belangrijke potentiële meerwaarden op het vlak van rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, administratieve vereenvoudiging, gebruiksvriendelijkheid, milieuwinst en de mogelijkheid tot herschikking van mensen en middelen ten voordele van de toepassing en handhaving van milieuvoorwaarden. Omwille van die potentiële voordelen blijven de raden achter het systeem staan. Er zijn echter nog bijkomende inspanningen nodig om deze voordelen beter te realiseren.

[9]

Pilootpakketten zijn een stap in de effectieve uitbouw van het concept. Achter het concept integrale milieuvoorwaarden gaat een nieuwe filosofie schuil inzake het beleid ten aanzien van hinderlijke inrichtingen (de bronnenbeheersing). Het vergt een belangrijke bijsturing van overheidsprocessen in een milieukundig en juridisch complexe materie. De keuze van de overheid om te beginnen met twee pilootprojecten en om voldoend tijd te nemen voor de beleidsvoorbereiding, was dan ook verstandig. De ervaring die tot nu toe werd opgedaan met de pilootprojecten levert waardevol materiaal op dat helpt om de verdere beleidsontwikking te oriënteren.

[10] Noch het kader, noch de de uitwerking van het concept, voldoen vandaag om ze onverkort in werking te laten treden. SERV en MiNa-Raad zijn van mening dat de potentiële meerwaarden van het concept ‘integrale voorwaarden’ momenteel nog onvoldoende worden benut en dat bijkomend beleidsvoorbereidend werk nodig is. Uit de evalutatie op grond van de beleidsdoelstellingen blijken immers problemen op de meeste vlakken. De problemen kunnen in volgende vier categorieën worden ingedeeld: • • • •

Er is er nog geen unanimiteit over het decretaal kader waarbinnen ‘integrale voorwaarden’ moeten worden ontwikkeld. Ongeacht het decretaal kader waarbinnen men wil werken, moet nog aan het decretaal kader worden geschaafd. Al zijn de milieuvoorwaarden in de voorliggende pakketten inhoudelijk een duidelijke stap vooruit t.o.v. de VLAREM II-voorwaarden, ze kunnen nog merkelijk worden verbeterd. Er is flankerend beleid nodig, vooral dan om relevante overheidsprocessen bij te sturen.

We overlopen hierna de vier probleemvelden. [11] De Vlaamse Regering moet duidelijk kiezen binnen welk decretaal kader ‘integrale voorwaarden’ worden ontwikkeld. Uit het dossier, de hoorzitting en het overleg blijkt dat er binnen de administratie en bij het maatschappelijk middenveld nog geen unanimiteit bestaat over het decretaal kader waarbinnen ‘integrale voorwaarden’ MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 12 / 52

moeten worden ontwikkeld. Sommigen gaan uit van de DABM-titel Milieuvoorwaarden, terwijl anderen pleiten voor een terugkeer naar het Milieuvergunningsdecreet. Het huidige regeerakkoord lijkt ervan uit te gaan dat de DABM-titel Milieuvoorwaarden het kader vormt. De Beleidsnota leefmilieu en natuur 2004-2009 doet opnieuw twijfel rijzen. Ze spreekt over een grondige evaluatie van de DABM-bepalingen inzake integrale milieuvoorwaarden. Ze stelt ook dat aanvullend of als alternatief voor ‘integrale voorwaarden’ de mogelijkheid zal worden onderzocht van het opstellen van handleidingen per bedrijfssector waarin alle relevante milieuwetgeving, voor de betrokken sector, wordt samengebundeld. (zie bijlage I, punt [5]) De politieke overheid moet een duidelijke keuze maken. Zolang dat niet is gebeurd kan er nooit op een efficiënte manier aan uitvoeringsbesluiten worden gewerkt. Deze keuze moet gemaakt worden op basis van een grondige afweging van de mogelijkheden qua rechtsgrond en de andere voor- en nadelen van beide kaders. Afhankelijk van de gemaakte keuze moet ook gekeken worden naar de implicaties van het naast elkaar bestaan van het Milieuvergunningsdecreet en de DABM-titel Milieuvoorwaarden en moet worden bekeken hoe mogelijke problemen die daarmee verband houden worden opgelost. Een voorbeeld hiervan zijn de definities van de begrippen ‘inrichting’ en ‘ingedeelde inrichting’ die verschillend zijn in beide kaders. Als de Regering de voorliggende ontwerpbesluiten voor advies zou voorleggen aan de Raad van State, moet ze expliciet vragen aan de Raad om zich uit te spreken over de mogelijke problemen, als gevolg van het naast elkaar bestaan van de twee decretale kaders. [12] Er is een aanvulling of herwerking nodig van het decretaal kader vooraleer de pakketten in werking kunnen treden. Daarbij kunnen twee hypothesen worden onderzocht: ofwel wordt het DABM gebruikt als decretaal kader, ofwel het Milieuvergunningsdecreet. Uit de evaluatie blijkt dat de DABM-titel Milieuvoorwaarden onvolledig is. In de huidige stand van de regelgeving zijn er problemen met het concept ‘integrale voorwaarden’ die vooral verband houden met de rechtszekerheid. Er is twijfel over de vraag of bedrijven die vallen onder het systeem ‘integrale voorwaarden’ en ook ingedeeld zijn onder klasse III, zich tweemaal moeten aanmelden of niet. De huidige meldingsprocedure kan bedrijven niet garanderen dat ze inderdaad onder het toepassingsgebied vallen van een pakket ‘integrale voorwaarden’. Er is onduidelijkheid over de procedureregels voor de melding ‘nieuwe stijl’ en voor het instrument ‘nadere eisen’. Als er een meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ komt, moet administratieve eenvoud een aandachtspunt zijn bij de uitwerking ervan. SERV en MiNa-Raad maakten geen inventaris van de bijsturingen die nodig zijn aan het Milieuvergunningsdecreet om het concept ‘integrale voorwaarden’ mogelijk te maken. Maar er bestaat geen twijfel over dat het Milieuvergunningsdecreet grondig zou moeten worden herbekeken - zeker wanneer men een rechtsgrond wil die gelijkwaardig is aan het DABM. De memorie van toelichting bij de DABM-titel Milieuvoorwaarden (p. 6 e.v.) somt een aantal problemen op die samenhangen met het Milieuvergunningsdecreet en andere oudere regelgeving. Het betreft o.a. het feit dat de oude regelgeving een versnipperde rechtsbasis biedt voor uit uitwerken en


p. 13 / 52

handhaven van algemene en sectorale milieuvoorwaarden; ze inhoudelijke tekortkomingen vertoont (o.a. wat betreft de te bereiken milieukwaliteit, het gebrek aan aandacht voor de eigen verantwoordelijkheid van de rechtsonderhorigen, het tekort aan ruimte voor technologische innovatie, het ontbreken van een verplichting om geregeld te evalueren); ze niet toelaat dat VLAREM II voorwaarden ‘op maat’ worden opgesteld van specifieke groepen van inrichtingen of van kleinere inrichtingen; ze tekortkomingen vertoont op het vlak van besluitvorming (gebrek aan participatie en transparantie); en ze een meldingsplicht ‘oude stijl’ met gebreken bevat. [13] Er is een herwerking nodig van de voorliggende besluiten vooraleer ze in werking kunnen treden. De voorliggende ontwerpbesluiten doen grote problemen rijzen op het vlak van rechtszekerheid en administratieve vereenvoudiging. Ze voorzien in de – tegen het decreet ingaande – cumulatie van ‘integrale voorwaarden’ en vergunningsvoorwaarden. Ze laten twijfel toe over de vraag of bedrijven die vallen onder ‘integrale voorwaarden’ al dan niet ook vergunningsplichtig zijn. Een overgangsregeling ontbreekt, zowel voor ‘bestaande’ inrichtingen op het moment van de inwerkingtreding van de pakketten als voor bedrijven die na de inwerkingtreding van een pakket van systeem verschuiven (b.v. door uitbreiding). De afbakening van het toepassingsgebied voor wat betreft toegelaten ruimtelijke inplanting is niet duidelijk. Met de voorliggende ontwerpbesluiten zijn belangrijke inspanningen geleverd om de milieuvoorwaarden beter begrijpelijk, toepasbaar en handhaafbaar te formuleren dan de vergelijkbare VLAREM II-voorwaarden. De voorliggende voorwaarden spelen goed in op de huidige stand van de techniek. Voorwaarden die voor de bedrijven in kwestie minder relevant zijn, zijn deels weggelaten. Al bij al is er een cruciale winst t.o.v. VLAREM II, al kan zeker nog meer winst worden geboekt. De bepalingen van de DABM-titel Milieuvoorwaarden, die een duidelijke procedure opleggen om milieuvoorwaarden uit te werken, verplichten tot maatschappelijk overleg hierover en inhoudelijke eisen stellen, bieden op dit cruciale punt een duidelijke meerwaarde t.o.v. de uiterste summiere regeling in het Milieuvergunningsdecreet die tot nu toe een rechtsbasis was voor VLAREM II. Het is van groot belang dat pakketten ‘integrale voorwaarden’ zorgvuldig worden opgesteld en – zoals decretaal voorgeschreven - geregeld worden geactualiseerd. Anders dreigt – zeker voor die inrichtingen die verschuiving van vergunningsplicht naar het systeem ‘integrale voorwaarden’ – een achteruitgang op het vlak van milieubescherming. Dat geldt des te meer zolang het systeem ‘nadere eisen’ niet operationeel is. Om een gelijke behandeling van bedrijven te bekomen, moeten - parallel aan het opstellen van pakketten ‘integrale voorwaarden’ – de overeenkomstige VLAREM IIvoorwaarden worden aangepast. Dezelfde aanpak is nodig om ervoor te zorgen dat de twee bestaande systemen (integrale voorwaarden versus VLAREM II + vergunningsvoorwaarden) een gelijk beschermingsniveau opleveren. Deze aanpak is niet gevolgd in het voorliggende dossier. [14] Een verbetering ‘op papier’ van het regelgevend kader en de voorliggende pakketten met voorwaarden is niet genoeg. De overheid moet aanvullende maatregelen nemen om bestaand overheidspersoneel en bestaande middelen te herschikken ten voordele van betere normstelling, hulp aan bedrijven bij een correcte MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 14 / 52

toepassing en minimumcontrole. Regelgeving kan niet garanderen dat de overheid voldoende mensen en middelen inzet om kwalitatieve milieuvoorwaarden uit te werken en geregeld te actualiseren. Noch het huidige regelgevend kader, noch de huidige organisatie van de administratie en de huidige werkmethodes bieden garanties dat bedrijven zoveel mogelijk worden geholpen bij de correcte toepassing van de uitgewerkte milieuvoorwaarden of dat er een minimum is aan controle in de praktijk (en niet alleen op papier), wat moet leiden tot meer rechtszekerheid en een beter milieuresultaat. Dit impliceert onder meer ook een sterkere begeleiding en ondersteuning van de gemeenten, die ten aanzien van ‘integrale voorwaarden’ de eerste handhaver zijn. De overheid moet organisatorische en andere maatregelen nemen om op deze punten vooruitgang te boeken. De overheid moet eveneens werk maken van een betere verzameling en een beter beheer van de informatie die ze nodig heeft om te komen tot een degelijke beleidsvoorbereiding voor haar beleid ten aanzien van hinderlijke inrichtingen in het algemeen en voor de ontwikkeling van pakketten ‘integrale voorwaarden’ in het bijzonder.


p. 15 / 52

II.

De DABM-titel Milieuvoorwaarden als decretaal kader en de relatie met het Milieuvergunningsdecreet 2.1.

Het naast elkaar bestaan van het Milieuvergunningsdecreet en de DABM-titel Milieuvoorwaarden is niet ideaal

[15] Er zijn problemen van afstemming tussen ‘integrale voorwaarden’ enerzijds en VLAREM II anderzijds. Het belangrijkste hangt onvermijdelijk samen met de keuze voor een systeem van milieuvoorwaarden ‘op maat’ van groepen van bedrijven. In bijlage II werd onderzocht wat de gelijkenissen en verschillen zijn tussen het Milieuvergunningsdecreet en de DABM-titel Milieuvoorwaarden. Mogelijke problemen zijn er vooral op die punten waar de twee regelingen van elkaar verschillen. Op basis van deze analyse menen MiNa-Raad en SERV dat het naast elkaar bestaan van het Milieuvergunningsdecreet en de DABM-titel Milieuvoorwaarden niet ideaal is. Het belangrijkste potentieel knelpunt voor de bedrijfsvoering doet zich voor in de situatie waarin een bedrijfsvestiging (b.v. door bedrijfsuitbreiding) overgaat van het systeem ‘integrale voorwaarden’ naar het VLAREM-systeem (of omgekeerd). Het moet dan immers andere voorwaarden toepassen: naar gelang het geval integrale of algemene & sectorale milieuvoorwaarden. Of er ook daadwerkelijk een knelpunt is, en hoe groot het is, hangt af van de inhoudelijke verschillen tussen enerzijds de toepasselijke algemene en sectorale voorwaarden en anderzijds de toepasselijke ‘integrale voorwaarden’. Het hangt ook af van het aantal bedrijven dat jaarlijks overgaat van de ene naar de andere categorie. Het knelpunt hangt onvermijdelijk samen met het streven naar milieuvoorwaarden ‘op maat’ van specifiek afgebakende groepen van bedrijven. Ongeacht het decretaal kader waarin men werkt, geldt dat zodra men ‘op maat’ van een groep bedrijven een pakket milieuvoorwaarden uitwerkt, er sprake is van een afstemmingsprobleem met de algemene en sectorale milieuvoorwaarden. De algemene en sectorale voorwaarden zullen onvermijdelijk anders geformuleerd zijn omdat ze moeten worden opgesteld met alle vergunningsplichtige gehelen van bedrijven in het achterhoofd. Integrale voorwaarden daarentegen worden geformuleerd ‘op maat’ van één groep van bedrijven met specifieke kenmerken. Al doet de afstemmingsproblematiek zich nu op een ander niveau voor, echt nieuw is hij niet. Ook bij het opmaken van vergunningsvoorwaarden voor vergunningsplichtige bedrijven moet de vergunningverlenende overheid duidelijkheid creëren over de verhouding tussen enerzijds de algemene en sectorale voorwaarden en anderzijds de vergunningsvoorwaarden. Wanneer vergunningsplichtige inrichtingen verschuiven naar het systeem van ‘integrale voorwaarden’ verschuift de afstemmingsproblematiek naar een ander niveau. Om de afstemmingsproblematiek in de praktijk zo beperkt mogelijk te houden, raden MiNa-Raad en SERV de Vlaamse Regering aan om bij het opstellen of moderniseren van pakketten ‘integrale voorwaarden’ verwante VLAREM II-voorwaarden – voor zover mogelijk en zinvol - mee aan te passen. Deze werkwijze heeft als extra voordeel dat beter wordt gewaarborgd dat beide stelsels een gelijk beschermingsniveau bieden. In de reglementering kan ook een overgangsregeling worden uitgewerkt voor bedrijven die van het ene systeem naar het andere overgaan (zie punt [35]). MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 16 / 52

[16] Het milieuvergunningsdecreet enerzijds en de DABM-titel Milieuvoorwaarden anderzijds bevatten andere definities m.b.t. het begrip ‘(ingedeelde) inrichting’. Het decreet milieuvoorwaarden voegt aan de lijst met voor het volledige milieurecht geldende DABM-definities (art. 1.1.2, § 1) omschrijvingen toe van de begrippen ‘inrichting’ en ‘ingedeelde inrichting’. Volgens de memorie van toelichting werd het nieuwe begrip ingevoegd omdat de bestaande definitie van het Milieuvergunningsdecreet tot verwarring leidde in de vergunningspraktijk1, en omdat er behoefte was aan één begrip dat bruikbaar was in de diverse onderdelen van het milieurecht en voor diverse doeleinden. Zo wordt het nieuwe begrip b.v. absoluut noodzakelijk geacht in het streven naar een uniek loket en naar een geïntegreerde logische databank met milieu-informatie‘2. De bestaande definities van het begrip ‘inrichting’ in het Milieuvergunningsdecreet werden evenwel niet opgeheven, omdat de vervanging van dat decreet door een DABM-titel Bronnenbeheersing gepland was. (zie Bijlage I, punt [4]) Dat heeft voor gevolg dat bij het behandelen van vergunningsaanvragen nu een andere definitie wordt gehanteerd dan bij het opstellen van milieuvoorwaarden. De implicaties daarvan zijn niet duidelijk. [17] Verzeker dat nieuwe bedrijven die vallen onder het systeem ‘integrale voorwaarden’ slechts één melding moeten verrichten, geen twee. Mogelijk volgt dit nu al uit de huidige regelgeving, al is twijfel mogelijk (zie kaderstuk 1). Om volledige rechtszekerheid te garanderen, kan in het hoofdstuk overgangsbepalingen van de DABM-titel Milieuvoorwaarden evenwel volgende bepaling worden toegevoegd: ‘Onverminderd art. 5.4.2, tweede lid, zijn de bepalingen van het Milieuvergunningsdecreet en zijn uitvoeringsbesluiten niet langer van toepassing voor inrichtingen die vallen onder het toepassingsgebied van een besluit

1

Vlaams Parlement, Gedr. St., 2003-2004, Stuk nr. 1846/4, p. 19-20: ‘De paralleldefinitie in het huidige Milieuvergunningsdecreet 1985 is de definitie van het begrip "inrichtingen" (artikel 2, 1°, decreet). In die definitie wordt erg de nadruk gelegd op het feit dat de betrokken fabrieken, werkplaatsen, opslagplaatsen, installaties, machines en toestellen moeten voorkomen "op een door de Vlaamse Regering op te stellen lijst". Recent heeft deze definitie, met de er bepaalde klemtoon op de Indelingslijst, in de vergunningspraktijk tot verwarring geleid. Het werd als onduidelijk ervaren of het begrip enkel bv. het pijpje betreft waaruit afvalwater geloosd wordt dan wel de fabriek in haar geheel wegens dat pijpje waaruit afvalwater geloosd wordt. Immers : de indelingslijst spreekt over het lozen zelf, niet de fabriek waaruit geloosd wordt. Deze verwarring werd als een ernstig probleem ervaren. Het is immers zo dat de context waarin een verontreiniging optreedt mede het probleem en zijn oplossingen bepaalt. Het was, sedert het ARAB 1946 en tot voor kort, constante beleidshouding, mede geruggensteund door de rechtspraak van de Raad van State, dat het geheel moest bekeken worden.Wegens de recent opgedoken discussie, werd geopteerd voor een definitie die orde op zaken stelt. De ingedeelde inrichting is het geheel. De indelingslijst is niets meer dan een opsomming van criteria voor vergunningsplicht of meldingsplicht (infra, begrip "rubriek"). Dit geheel is verbonden met een bepaalde plaats.’ 2

Vlaams Parlement, Gedr. St., 2003-2004, Stuk nr. 1846/4, p. 18-19: ‘De begrippen kwamen tot stand na lange discussies binnen de administratie van het beleidsdomein leefmilieu. Ze zijn ontworpen om ervoor te zorgen dat iedereen voortaan op dezelfde golflengte zit en begrippen worden gehanteerd die in diverse regelgeving (milieuvergunningen, mestdecreet, …) en voor diverse doeleinden (beleidsuitvoering, informatiebeheer via het milieumanagement informatiesysteem,…) bruikbaar zijn.’ [...] ‘In het kader van het project MMIS is vastgesteld dat een uniformisering en veralgemening van het begrippenarsenaal ook absoluut noodzakelijk is in het streven naar een uniek loket en naar een geïntegreerde logische databank met milieu-informatie.’ MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 17 / 52

houdende integrale voorwaarden en die krachtens het Milieuvergunningsdecreet zijn ingedeeld in klasse III maar niet in klasse I of II.’ Deze bepaling sluit aan bij art. 5.1.2, § 1, derde lid DABM dat uitdrukkelijk bepaalt dat algemene en sectorale milieuvoorwaarden niet gelden voor inrichtingen en activiteiten waarvoor ‘integrale voorwaarden’ van toepassing zijn. Kader 2: De meldingsplicht overeenkomstig de DABM-titel Milieuvoorwaarden Volgens het DABM moeten bedrijven die vallen onder het toepassingsgebied van een pakket ‘integrale voorwaarden’ zich in principe aanmelden (art. 5.3.3). Het DABM zelf bevat geen meldingsprocedure daarvoor. In het hoofdstuk ‘overgangsbepalingen’ is er enkel een bepaling die aan de Vlaamse Regering de bevoegdheid delegeert om een meldingsplicht ‘nieuwe stijl’ uit te werken en daarvoor enkele beleidsinstructies meegeeft (art. 5.4.2 DABM, eerste lid). Art. 5.4.2, tweede lid regelt de overgang tussen het oude decreet (MVD) en het DABM op dat punt. De bepaling houdt in dat, ‘zolang’ er geen meldingsprocedure ‘nieuwe stijl’ is, de melding moet gebeuren volgens de meldingsprocedure van het MVD en VLAREM I.3 Daaruit volgt logischerwijze dat, zodra er een nieuwe meldingsprocedure is, de oude overbodig wordt. Deze overgangsbepaling werd pas aan de DABM-titel toegevoegd bij de bespreking van het toenmalige ontwerpdecreet in de bevoegde parlementscommissie om ervoor te zorgen dat er ook een meldingsprocedure was voor inrichtingen die vallen onder ‘integrale voorwaarden’. De toenmalige legislatuur liep op zijn einde zodat er onvoldoende tijd restte om de noodzakelijke procedurebepalingen voor de meldingsplicht ‘nieuwe stijl’ nog goed te keuren.4 (voor meer informatie over de melding, zie bijlage I, nr. [8])

[18] De DABM-titel Milieuvoorwaarden bevat waarborgen om te komen tot milieuvoorwaarden met een hoog niveau van milieubescherming en met een minimum aan toepassingslast. Hoewel MiNa-Raad en SERV bedenkingen hebben bij de voorliggende pakketten ‘integrale voorwaarden’ (zie deel III), blijkt uit de voorliggende besluiten toch dat het decretale kader van de DABM-titel Milieuvoorwaarden de overheid structurele impulsen geeft om, via een transparantere besluitvormingsprocedure, meer belanghebbenden bij de besluitvorming te betrekken, en meer zorg te besteden aan een goede inhoudelijke onderbouwing van milieuvoorwaarden en aan hun toepasbaarheid en toepassingslast. De oude decretale basis voor milieuvoorwaarden in het Milieuvergunningsdecreet bestond uit twee lijnen tekst die niet meer deden dan de Vlaamse Regering machtigen om algemene of per categorie van inrichting geldende milieuvoorwaarden uit te vaardigen, wat erg summier was om een volledig stelsel van ‘integrale voorwaarden’

3

Letterlijk luidt art. 5.4.2, tweede lid: ‘Zolang er geen regeling is krachtens het eerste lid, gebeurt de melding overeenkomstig de regeling door en krachtens artikel 4, § 2, van het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning’. 4

Vlaams Parlement, Gedr. St., 2003-2004, Stuk nr. 1846/4, p. 9-10 en p. 15.


p. 18 / 52

aan op te hangen. [19] Naar één decretaal kader? Als de overheid wil komen tot één decretaal kader voor het beleid betreffende hinderlijke inrichtingen, heeft ze twee mogelijkheden: ofwel past ze het milieuvergunningsdecreet aan en heft ze de DABM-titel Milieuvoorwaarden op, ofwel vult ze de DABM-titel Milieuvoorwaarden aan met procedurebepalingen en heft ze het Milieuvergunningsdecreet op. MiNa-Raad en SERV vragen dat de Regering goed de voor- en nadelen van beide opties zou afwegen vooraleer ze een beslissing neemt. Ter voorbereiding van deze afweging inventariseerden de adviesraden in bijlage II, tabel B de gelijkenissen en verschillen tussen beide regelingen. [20] De Regering moet bij de adviesvraag over de voorliggende ontwerpbesluiten expliciet vragen aan de Raad van State om zich uit te spreken over de mogelijke problemen – als gevolg van het naast elkaar bestaan van twee decretale kaders - bij de toepassing van pakketten ‘integrale voorwaarden’. MiNa-Raad en SERV halen in dit advies enkele problemen aan voor de toepassing van pakketten ‘integrale voorwaarden’ die kunnen worden veroorzaakt door het naast elkaar bestaan van de twee decretale stelsels. MiNa-Raad en SERV zijn echter maatschappelijke adviesraden en geen rechtscolleges. De Raden zijn er zich van bewust dat ze niet bevoegd zijn om de juridische interpretatievragen die voortvloeien uit het naast elkaar bestaan van de twee decretale kaders te beslechten. Het is nochtans belangrijk dat daarover juridisch duidelijkheid komt. Anders hebben bedrijven – en andere belanghebbenden - geen rechtszekerheid. In het kader van verdere besluitvormingsprocedure over de twee voorliggende pakketten ‘integrale voorwaarden’ moet de Regering nog het advies vragen van de Raad van State. MiNa-Raad en SERV raden de Regering aan om in de adviesvraag aan de Raad van State expliciet vragen op te nemen over alle mogelijke interpretatievragen die kunnen leiden tot problemen bij de toepassing van het systeem ‘integrale voorwaarden’. Mocht blijken uit het advies van de Raad van State, dat het naast elkaar bestaan van de twee decretale regelingen substantiële problemen oplevert, vragen SERV en MiNa-Raad dat deze eerst worden opgelost voordat pakketten ‘integrale voorwaarden’ van kracht worden.

2.2.

De DABM-titel Milieuvoorwaarden is onvolledig en moet op belangrijke punten worden aangevuld of uitgevoerd vooraleer pakketten ‘integrale voorwaarden’ van kracht kunnen worden

[21] Werk in een uitvoeringsbesluit een meldingsplicht ‘nieuwe stijl’ uit. De voorliggende ontwerpbesluiten zeggen niet hoe bedrijven hun meldingsplicht moeten vervullen. Dat betekent dat de overgangsregeling van art. 5.4.2, tweede lid DABM van toepassing is. Die houdt in dat de melding moet geschieden op dezelfde wijze als nu klasse III-inrichtingen worden gemeld (voor meer informatie, zie bijlage I, nr. [8]). MiNa-Raad en SERV betreuren dat de Vlaamse Regering geen gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheidsdelegatie in art. 5.4.2, eerste lid DABM om een meldingsplicht nieuwe stijl in te voeren. Zo kan de overheid op het moment van de melding waarschijnlijk niet controleren of de inrichting al dan niet onder het MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 19 / 52

toepassingsgebied van het integrale milieuvoorwaardenpakket valt. Een nieuwe meldingsprocedure moet voor SERV en MiNa-Raad wel een meerwaarde hebben op het vlak van rechtszekerheid en moet administratief eenvoudig zijn. Sommige milieuvoorwaarden (zie hoofdstuk 3 meet-, registratie- en informatieverplichtingen) vullen de informatieleemte (deels?) op. Nadeel is wel dat de informatie niet ter beschikking is van de overheid op het moment van de melding maar slechts achteraf, en dat op vraag van de overheid. [22] Voorzie de nodige (decretale ?) procedurebepalingen om het systeem ‘nadere eisen’ mogelijk te maken. De DABM-titel Milieuvoorwaarden (artikelen 5.1.1, 5.3.2 en 5.3.5) bepaalt dat voor individuele inrichtingen of activiteiten ‘integrale voorwaarden’ in beperkte mate kunnen worden aangevuld met ‘nadere eisen’. Nadere eisen zijn milieuvoorwaarden die integrale milieuvoorwaarden kunnen aanvullen of verstrengen, maar niet kunnen versoepelen (voor meer informatie, zie bijlage I, nr. [8]). Het DABM bevat nog geen procedure voor het opleggen van ‘nadere eisen’. Daarom bepalen de voorliggende ontwerpbesluiten wellicht nog geen gevallen waarin en grenzen waarbinnen de gemeenten ‘nadere eisen’ kunnen opleggen. Het instrument is volgens de memorie van toelichting bij het DABM bedoeld om ‘onvolkomenheden’ in integrale voorwaarden op te vangen die het gevolg zijn van specifieke lokale omstandigheden (b.v. geluidshinder, groenvoorzieningen). Verder wordt gesteld dat het toelaat om meer hinderlijke inrichtingen te brengen onder het concept ‘integrale voorwaarden’ Omdat de voorliggende uitvoeringsbesluiten zijn opgesteld, rekening houdend met het feit dat het instrument ‘nadere eisen’ nog niet van toepassing is, zijn de potentiële mogelijkheden tot milieuwinst door operationalisering van het instrument wellicht beperkt, maar daarom nog niet geheel afwezig. Het instrument biedt potentiële mogelijkheden om milieuwinst te boeken die nu niet kunnen worden afgetast door de gemeenten. (zie [21]) De praktijkervaring zal uitwijzen in welke mate gemeenten behoefte hebben aan het instrument. Wanneer pakketten ‘integrale voorwaarden’ van kracht zouden worden zonder dat daarin gebruik (kan) gemaakt word(en) van het instrument, pleiten SERV en MiNa-Raad ervoor om de pakketten na enkele jaren ervaring op dit punt grondig te evalueren. Het is niet duidelijk of de huidige titel Milieuvoorwaarden een voldoende juridische basis biedt om de procedurebepalingen ‘nadere eisen’ uit te vaardigen via een uitvoeringsbesluit.


p. 20 / 52

III.

Verbeter de voorliggende pakketten ‘integrale voorwaarden’ 3.1.

Het toepassingsgebied van de voorliggende pakketten

[23] Inrichtingen voor motorvoertuigen en houtbewerkingsbedrijven veroorzaken een homogene en beperkte milieuverstoring. Uit art. 5.1.3, § 1 DABM blijkt dat enkel inrichtingen en activiteiten die milieuverstoring kunnen veroorzaken met een homogeen karakter - en in het bijzonder inrichtingen en activiteiten die normaliter enkel een beperkte milieuverstoring kunnen veroorzaken - onder het toepassingsgebied kunnen vallen van ‘integrale voorwaarden’. Er was discussie over de wenselijke / juiste inhoud van dit dubbelcriterium. Dit zowel bij de totstandkoming van de titel Milieuvoorwaarden als bij de toepassing ervan bij het opstellen van de voorliggende ontwerpbesluiten. Daarom gaan MiNa-Raad en SERV in kaderstuk 4 eerst in op de vraag welke inhoud het dubbelcriterium nu heeft. Vervolgens wordt het toepassingsgebied van de voorliggende besluiten getoetst aan het criterium. Kader 3: Het DABM laat toe dat alle groepen van inrichtingen en activiteiten die homogene milieuverstoring veroorzaken onder het toepassingsgebied van ‘integrale voorwaarden’ vallen. Het geeft echter aan dat eerst ervaring moet worden opgedaan met groepen van inrichtingen en activiteiten die daarenboven slechts beperkte milieuverstoring veroorzaken. De memorie van toelichting (p. 29) gaat uitgebreid in op de vraag hoe het criterium ‘homogene en in het bijzonder beperkte milieuverstoring’ moet worden opgevat. In het oorspronkelijke voorontwerp van decreet werd enkel het criterium ‘homogene’ milieuverstoring voorgesteld. In hun toenmalig advies gaven SERV en MiNa-Raad beiden de voorkeur aan het criterium ‘homogene en beperkte’ milieuverstoring. In het uiteindelijk decreet wordt gekozen voor een formulering die een tussenweg inhoudt: ‘homogene, en in het bijzonder beperkte milieuverstoring’. Het begrip ‘homogeen’ houdt in dat het om relatief belangrijke milieuproblemen kan gaan, zolang de milieuverstoring van onderneming tot onderneming een gelijkaardig, stereotiep, profiel vertoont. Het begrip ‘beperkt’ geeft aan dat het om relatief kleine milieuproblemen moet gaan. De tussenwegformulering heeft volgens de memorie een programmatorische waarde. Ze geeft aan dat de Vlaamse Regering, binnen de groep van de inrichtingen en activiteiten met homogene milieuhinder, eerst werk moet maken van het uitwerken van ‘integrale voorwaarden’ voor inrichtingen en activiteiten die een beperkte milieuverstoring veroorzaken. Wanneer voldoende ervaring is opgedaan kan - bij een positieve evaluatie een stap verder worden gezet.

MiNa-Raad en SERV menen dat de gekozen groepen van inrichtingen (schrijnwerkerijen en garages) een homogene milieuverstoring vertonen. Uit de opsomming van rubrieken in de bijlagen I bij de besluiten, valt ook op te maken dat het gaat om inrichtingen die een beperkte milieuverstoring veroorzaken. Dat blijkt b.v. uit het criterium totaal geïnstalleerde drijfkracht (bijlage I, rubriek algemeen, besluit houtbewerkingsbedrijven). MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 21 / 52

[24] Het decretale criterium ‘homogene milieuverstoring’ behoeft geen aanpassing. Het verslag bij de ontwerpbesluiten suggereert dat het decretale criterium verkeerd is verwoord en beter kan worden aangepast. Concreet wordt overname van het Nederlandse criterium ‘de aard en de mate van milieuproblemen die inrichtingen kunnen veroorzaken’ aanbevolen (p. 3). Volgens MiNa-Raad en SERV wordt het decretale criterium ‘milieuverstoring met een homogeen karakter’ in het verslag verkeerdelijk gelijk gesteld met ‘homogeniteit van een bedrijfstak’. In tegenstelling tot het verslag, menen MiNa-Raad en SERV dan ook dat het decreet op dit punt niet moet worden aangepast. Kader 4: ‘Milieuverstoring met een homogeen karakter’ is niet hetzelfde als ‘homogeniteit van een bedrijfstak’. Het DABM definieert ‘milieuverstoring’ als ‘verontreiniging, onttrekking of aantasting’. Vervolgens definieert het ook deze drie termen. Uit die definities valt duidelijk op te maken dat ‘milieuverstoring’ slaat op de negatieve effecten die inrichtingen en activiteiten kunnen hebben voor het milieu. Het criterium ‘homogene milieuverstoring’ geeft bijgevolg aan dat een groep van bedrijven het voorwerp kan uitmaken van een pakket ‘integrale voorwaarden’ als die groep gelijkaardige problemen veroorzaakt op het vlak van b.v. verontreiniging van water en lucht, energiegebruik of ruimtebeslag. Het criterium vereist niet dat de economische activiteiten die worden verricht door de groep van bedrijven ‘homogeen’ moeten zijn. De memorie (p. 13) zegt hierover dat sprake kan zijn van ‘homogene milieuverstoring’ bij redelijk omvangrijke inrichtingen voor zover ze een ‘overzichtelijke’ milieuproblematiek veroorzaken. Aldus leunt het criterium ‘milieuverstoring met een homogeen - en in het bijzonder een beperkt - karakter’ dicht aan bij het Nederlandse criterium ‘de aard en de mate van milieuproblemen die inrichtingen kunnen veroorzaken’. Het is in zeker opzicht zelfs preciezer omdat het ook inhoudelijk invult welke de aard moet zijn van de milieuproblemen (homogeen) en in welke mate er milieuproblemen mogen zijn (in eerste instantie ‘beperkt’).

[25] De afbakening van het toepassingsgebied op grond van ruimtelijke inplanting is niet duidelijk. In de besluiten wordt het toepassingsgebied, voor wat betreft het aspect ruimtelijke inplanting, op twee verschillende manieren omschreven. De eigenlijke besluiten laten toe dat de inrichtingen gelegen zijn in woongebied of industriegebied ‘in de ruime zin’ (art. 2), maar niet in of in de onmiddellijke nabijheid van speciale beschermingszones natuurbehoud (habitat of vogelrichtlijngebieden), en evenmin ‘buiten de geëigende bestemmingszone’ (art. 3). De artikelen 1 van de besluiten bevatten definities van de begrippen ‘woongebied in de ruime zin’ en ‘industriegebied in de ruime zin’ die afwijken van de definities van deze begrippen in de regelgeving ruimtelijke ordening. De artikelen 2.1.1, § 4 van bijlage II bij de besluiten bevatten een alternatieve omschrijving die volledig steunt op het beleid betreffende ruimtelijke ordening. De ruimtelijke inplanting wordt toegestaan ‘in zoverre de inplantingsplaats verenigbaar is met de algemene en aanvullende stedenbouwkundige voorschriften zoals bepaald door de stedenbouwkundige voorschriften van een goedgekeurd plan van aanleg, een


p. 22 / 52

ruimtelijk uitvoeringsplan of een behoorlijke vergunde, niet vervallen verkavelingsvergunning’. MiNa-Raad en SERV vinden deze twee verschillende omschrijvingen van het toepassingsgebied naar ruimtelijke inplanting in eenzelfde besluit hoogst problematisch. Hier wordt geen rechtszekerheid geboden. De Regering moet kiezen voor een (al dan niet aangepaste versie van) één van de twee omschrijvingen. Zelf geven SERV en MiNa-Raad de voorkeur aan de tweede omschrijving voor het algemeen toepassingsgebied, omdat die vertrekt van het beleid inzake ruimtelijke ordening. Omdat de integrale voorwaarden inhoudelijk verschillen naargelang de betrokken bedrijven gelegen zijn in ‘woongebied in ruime zin’ dan wel in ‘industriegebied in ruime zin’, moet er duidelijkheid zijn over de inhoud van deze begrippen. Daarom moeten de begrippen ‘woongebied in ruime zin’ en ‘industriegebied in ruime zin’ in dezelfde betekenis gebruikt worden als in de ruimtelijke ordening, wat met de nu gebruikte definities niet het geval is. Op gewestplannen en gewestelijke ruimtelijke uitvoeringsplannen komen bovendien heel wat aanvullende of nieuwe bestemmingen voor (aanvullend op het KB van 1972) waarvan niet duidelijk is of ze onder de integrale voorwaarden van "woongebied in ruime zin" of industriegebied in ruime zin" vallen. Enkele voorbeelden daarvan zijn ‘zone voor duurzame stedelijke ontwikkeling’, ‘kantoor- en dienstenzone’, ‘zone voor handelsvestigingen’,…Ook in gemeentelijke APA's/BPA's en RUP’s komen tal van nieuwe bestemmingsvoorschriften aan bod, waarvan niet altijd duidelijk is of ze onder woongebied in ruime zin of industriegebied in ruime zin vallen. Dat zal bij de toepassing van de integrale voorwaarden voor interpretatieproblemen en juridische betwistingen zorgen. Om deze problemen te vermijden, zou de Regering best een lijst maken van alle bestemmingsvoorschriften die onder "woongebied in ruime zin" en "industriegebied in ruime zin" vallen. In de omzendbrief voor de inplanting van windmolens werd een gelijkaardige lijst opgenomen. Verder komen in RUP’s, gewestplannen en APA’s/BPA’s ook bestemmingsvoorschriften voor die bedoeld zijn wonen en bedrijven. Voorbeelden daarvan zijn: gemengd woon- en industriegebied, bedrijfsgebied met stedelijk karakter,…Er moet ook duidelijkheid komen over de toepasselijke integrale voorwaarden in deze gemengde woon- en industriegebied. Aanvullend wil de Raad er nogmaals op wijzen dat er dringend nood is aan een harmonisering van stedenbouwkundige voorschriften (zie vroegere adviezen). Ook de formulering ‘in of in de onmiddellijke nabijheid van speciale beschermingszones natuurbehoud (habitat- of vogelrichtlijngebieden)’, is niet duidelijk. Wanneer bevindt een inrichting zich ‘in de onmiddellijke nabijheid’ van een habitat- of vogelrichtlijngebied? Er zijn geen overheidsgegevens beschikbaar over het aantal inrichtingen dat op grond van dit criterium wordt uitgesloten van het toepassingsgebied van de pakketten ‘integrale voorwaarden’. [26] Toepassingsgebied motorvoertuigen. Bijlage 1 van het besluit bevat het toepassingsgebied van de integrale milieuvoorwaarden voor motorvoertuigen. Het toepassingsgebied wordt afgebakend via rubrieken die ook in VLAREM I voorkomen. Rubriek 59.3 handelt over het overspuiten van voertuigen en werd destijds in VLAREM opgenomen in het kader van de implementatie van de solventrichtlijn. De


p. 23 / 52

activiteiten in deze rubriek worden opgesplitst in drie deelrubrieken. Via artikel 13 van de recente Richtlijn 2004/42/EG inzake het gebruik van solventvrije of- arme verven en vernissen wordt de solventrichtlijn gewijzigd. De activiteiten van de eerste deelrubriek van 59.3. vallen niet langer onder de solventrichtlijn. De twee overige deelrubrieken wel. De inrichtingen die onder het toepassingsgebied van de solventrichtlijn vallen, moeten ook voldoen aan de milieuvoorwaarden van de richtlijn. Omdat de integrale milieuvoorwaarden verschillen van de milieuvoorwaarden van de solventrichtlijn kunnen de inrichtingen die behoren tot de laatste twee deelrubrieken niet onder het systeem van integrale milieuvoorwaarden vallen. Deze inrichtingen dienen onder het VLAREM-systeem te vallen. De Raden vragen om deze problematiek te onderzoeken.

3.2.

De milieuvoorwaarden in de voorliggende pakketten

[27] Hoe ‘integraal’ zijn de voorliggende pakketten? Het concept ‘integrale voorwaarden’ heeft tot doel de milieuvoorwaarden - voor zoveel mogelijk relevante milieueffecten van een groep van bedrijven - te bundelen in één pakket. Deze doelstelling wordt minstens even goed bereikt als met VLAREM II. Toch zijn er ook milieueffecten die buiten beschouwing blijven in de voorliggende pakketten. MiNa-Raad en SERV menen dat het streven naar integratie van alle relevante voorwaarden een belangrijke doelstelling moet blijven bij het opstellen van voorwaardenpakketten. Ze erkennen dat het erg moeilijk is om deze doelstelling volledig te realiseren. Zo kunnen materies die geheel of gedeeltelijk federale bevoegdheid zijn (b.v. produktnormen, verpakkingsafval) niet worden meegenomen. Ook als elders in de Vlaamse regelgeving een bepaalde materie al generiek en gedetailleerd is uitgewerkt, moet de overheid afwegen of het wel zin heeft om voorwaarden voor deze materie in het pakket zelf op te nemen (b.v. terugnameplichten in de afvalreglementering). Het verdient aanbeveling om in dergelijke gevallen in de toelichting bij een pakket te identificeren welke andere relevante regelingen er bestaan en kort hun relevantie te duiden voor de bedrijven die vallen onder het toepassingsgebied van het pakket in kwestie. [28] Integrale voorwaarden versus algemene en sectorale voorwaarden: zorg ervoor dat beide systemen een gelijk niveau van milieubescherming bieden. Een belangrijke vraag is of integrale milieuvoorwaarden strenger of minder streng mogen zijn dan algemene en sectorale voorwaarden. Zoals kaderstuk 5 duidelijk maakt, streeft de DABM-titel Milieuvoorwaarden met de twee systemen voor beheersing van milieuverstoring van hinderlijke inrichtingen en activiteiten eenzelfde niveau van milieubescherming na. Daaruit kan men niet afleiden dat de huidige VLAREM IIvoorwaarden en de voorliggende ontwerpbesluiten eenzelfde beschermingsniveau zouden bieden. Kader 5: Het DABM streeft met de 2 systemen voor beheersing van milieuverstoring van hinderlijke inrichtingen en activiteiten eenzelfde niveau van bescherming na. Het decreet zelf regelt wel de inhoudelijke verhouding tussen resp. algemene, sectorale en in de vergunning bepaalde milieuvoorwaarden (art. 5.2.2 en 5.2.3 DABM).


p. 24 / 52

Het DABM regelt niet expliciet de inhoudelijke verhouding tussen enerzijds algemene, sectorale en in de vergunning bepaalde voorwaarden en anderzijds integrale milieuvoorwaarden. Art. 5.1.4 DABM legt wel op dat bij het opstellen van milieuvoorwaarden van beide systemen aan dezelfde inhoudelijke criteria moet worden voldaan. Bij het opstellen van zowel algemene en sectorale voorwaarden als integrale milieuvoorwaarden moet de Regering o.a. rekening houden met milieukwaliteitsnormen, de bestaande toestand van het milieu en met het criterium ‘beste beschikbare technieken die geen overmatig hoge kosten met zich meebrengen’. Het is dus duidelijk de bedoeling dat beide systemen een evenwaardige bescherming bieden tegen milieuverstoring. Dat valt overigens ook af te leiden uit de vergelijkbare bewoordingen van art. 5.1.2, § 2 enerzijds en art. 5.1.3, § 2 anderzijds. In deze bepalingen wordt telkens als doelstelling van de voorwaarden naar voor geschoven: het voorkomen en beperken (en in voorkomend geval het ongedaan maken) van de milieuverstoring die kan worden veroorzaakt door inrichtingen en activiteiten. Het belangrijkste verschil in doelstelling is dat integrale milieuvoorwaarden alle vormen van milieuverstoring moeten bestrijken terwijl dat bij algemene en sectorale milieuvoorwaarden niet hoeft. Dat is logisch, omdat die laatste soorten voorwaarden nog worden aangevuld met vergunningsvoorwaarden om zo voor een individuele inrichting uiteindelijk ook te komen tot een sluitend geheel van voorwaarden dat alle vormen van milieuverstoring bestrijkt.

MiNa-Raad en SERV menen, o.a. op grond van het decreet maar ook omwille van een evenwichtig milieubeleid, dat met beide systemen eenzelfde beschermingsniveau moet worden geboden tegen milieuverstoring. De adviesraden roepen de Vlaamse Regering op om er – bij de opstelling en de toepassing van milieuvoorwaarden - over te waken dat deze doelstelling wordt bereikt. Dat is nodig om milieuredenen, maar ook vanuit het oogpunt van een gelijkwaardige behandeling van de verschillende soorten bedrijven. Om de doelstelling te bereiken moeten, parallel met de invoering van pakketten ‘integrale voorwaarden’, de huidige VLAREM II-voorwaarden worden opgefrist op basis van titel V van het DABM. Het zou echter een stap te ver zijn om – omwille van deze doelstelling - te eisen dat de voorwaarden uit beide systemen ook identiek (of sterk gelijkend) moeten worden geformuleerd. Dat zou het immers onmogelijk maken om integrale voorwaarden ‘op maat’ te formuleren van specifieke groepen van inrichtingen en activiteiten. Zo zouden een belangrijk deel van de beleidsvoordelen verloren gaan die worden nagestreefd met het nieuwe instrument ‘integrale voorwaarden’. [29] Relatie met de milieuvergunning: cumulatie van ‘integrale voorwaarden’ en vergunningsvoorwaarden is niet mogelijk en niet wenselijk. Beide ontwerpbesluiten bepalen: ‘De exploitant van een vergunde ingedeelde inrichting is ertoe gehouden om, cumulatief met de geldende integrale milieuvoorwaarden, de in de milieuvergunning opgenomen bijzondere milieuvoorwaarden na te leven.’5 Het artikel stond niet in de voorontwerpen van besluit die tijdens het doelgroepenoverleg werden voorgelegd.

5

Het gaat telkens om art. 2.1.1, § 3 van bijlage II (motorvoertuigen)


p. 25 / 52

Uit de bepaling zelf blijkt niet duidelijk wat haar draagwijdte is. Geldt de cumulatieve toepassing van integrale voorwaarden en vergunning enkel voor bestaande, vergunde inrichtingen van eerste of tweede klasse die nu ook onder het toepassingsgebied van een pakket integrale voorwaarden vallen? Of geldt ze ook voor nog nieuw op te richtingen inrichtingen, die zowel onder het toepassingsgebied van de ‘integrale voorwaarden’ vallen, als ingedeeld zijn in klasse I of II volgens bijlage I van VLAREM I? Gelet op het feit dat deze bepaling niet is geformuleerd als een overgangsbepaling, kan men aannemen dat de bepaling ook geldt voor nieuwe inrichtingen en deze dus vergunningsplichtig blijven.6 MiNa-Raad en SERV menen dat deze bepaling niet strookt met titel V van het DABM (zie kaderstuk). Ze moet dus worden geschrapt. De bepaling zou trouwens een groot deel van de potentiële beleidsvoordelen ontnemen aan het instrument integrale voorwaarden.

6

Art. 5.3.2 DABM – dat een inhoudstafel bevat voor besluiten met integrale voorwaarden - bevat een punt 7° dat expliciet vraagt om in uitvoeringsbesluiten aandacht te schenken aan de overgangsproblematiek.


p. 26 / 52

Kader 6: het DABM laat niet toe dat integrale milieuvoorwaarden gecombineerd worden met de milieuvergunning. •

•

•

•

Een cumulatie is niet mogelijk op grond van art. 5.1.1, samengelezen met art. 5.1.2, § 1. Art. 5.1.1 bestaat uit twee paragrafen. De eerste paragraaf biedt de rechtsbasis voor het systeem van algemene en sectorale milieuvoorwaarden. Hij bepaalt verder dat deze voorwaarden kunnen worden aangevuld of gewijzigd door in de vergunning bepaalde milieuvoorwaarden. De tweede paragraaf biedt de rechtsbasis voor het systeem integrale milieuvoorwaarden. Hier is, in tegenstelling tot de eerste paragraaf, niet bepaald dat integrale voorwaarden kunnen worden aangevuld of gewijzigd door vergunningsvoorwaarden. Integrale voorwaarden kunnen enkel worden aangevuld of gewijzigd via het systeem ‘nadere eisen’. Bovendien bepaalt art. 5.1.2, § 1, derde lid uitdrukkelijk dat algemene en sectorale milieuvoorwaarden niet gelden voor inrichtingen en activiteiten waarvoor integrale voorwaarden van toepassing zijn. Omdat enkel algemene en sectorale milieuvoorwaarden kunnen worden aangevuld met in de vergunning bepaalde milieuvoorwaarden, volgt daar logischerwijze uit dat de milieuvoorwaarden die zijn bepaald in de vergunning van een bestaande inrichting evenmin kunnen gelden voor inrichtingen en activiteiten waarvoor integrale voorwaarden van toepassing zijn. Art. 5.1.3, tweede lid DABM stelt dat integrale milieuvoorwaarden bestaan uit ‘een sluitend geheel van voorschriften die beogen alle vormen van milieuverstoring die de betrokken inrichtingen en activiteiten kunnen veroorzaken, te voorkomen en te beperken […]’. Wat is dan nog de zin van een milieuvergunningsprocedure waarin de inrichting in concreto wordt onderzocht op zijn milieueffecten en op grond waarvan vergunningsvoorwaarden worden opgelegd? Art. 5.3.3 DABM bepaalt dat inrichtingen en activiteiten waarvoor integrale voorwaarden zijn uitgevaardigd in principe meldingsplichtig zijn. Wat is de zin van een cumulatieve meldings- en vergunningsplicht? Ook nu zijn de meldingsplichtige (klasse III-)inrichtingen niet vergunningsplichtig. De memorie van toelichting (p. 5-6) bij het decreet milieuvoorwaarden bevat een uitgebreide vergelijking tussen het systeem algemene + sectorale + vergunningsvoorwaarden enerzijds en het systeem ‘integrale voorwaarden’ anderzijds. Die passage laat geen twijfel bestaan over de juiste interpretatie van de teksten. Ze bevat o.a. volgende zin: ‘De twee stelsels sluiten elkaar uit. Een inrichting of activiteit valt ofwel onder het ene, ofwel onder het andere systeem.’

[30] Uitgangspunten voor een gelijk niveau van bescherming en voor duidelijke en gebruiksvriendelijke voorwaarden. MiNa-Raad en SERV vinden het positief dat onder impuls van de DABM-titel Milieuvoorwaarden - een methodologie is ontwikkeld om te komen tot gebruiksvriendelijke integrale voorwaarden die minstens het huidig niveau van bescherming garanderen. De Raden kunnen zich in ruime mate vinden in de uitgangspunten die gehanteerd werden, nl. het nemen van de VLAREM IIvoorwaarden als basis, het toepassen van BBT, het uitvoeren van een multi-criteriaanalyse om de significante milieuaspecten te identificeren en het vermijden van overreglementering. Positief is ook dat de VLAREM II-voorwaarden - waar nodig bewerkt worden om te komen tot geïntegreerde, bedrijfsspecifieke en gebruiksvriendelijke voorwaarden. Zo werden verspreide voorwaarden die handelen over eenzelfde thema geïntegreerd tot één geheel (b.v. meet-, registratie- en MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 27 / 52

informatieplichten), niet-relevante voorwaarden weggelaten, abstracte voorwaarden geherformuleerd en abstracte doelvoorschriften vervangen door middelvoorschriften. De gebruikte methodologie, wordt samengevat in kaderstuk 7.


p. 28 / 52

Kader 7: door het projectteam gebruikte methodologie voor het opstellen van milieuvoorwaarden Het projectteam hanteerde volgende uitgangspunten om ervoor te zorgen dat de pakketten ‘integrale voorwaarden’ een gelijk niveau van bescherming bieden dan de VLAREM IIvoorwaarden: •

•

• •

•

Bedrijven die door groei en uitbreiding enerzijds of door afbouw van bepaalde hinderlijke activiteiten anderzijds overgaan van ‘integrale voorwaarden’ naar VLAREM II of omgekeerd, mogen niet geremd worden omdat de technische voorwaarden totaal verschillend zijn onder beide stelsels. Er werd een multi-criteria-analyse toegepast. Dat wil zeggen dat een tabel werd opgesteld, waarbij voor elke combinatie van enerzijds een type activiteit of installatie die onder het toepassingsgebied valt en anderzijds een milieuaspect, onderzocht werd of dit milieuaspect relevant is. Voor relevante milieuaspecten is verder onderzocht of voorwaarden nodig zijn. Bedoeling is dat iedere vorm van milieu-impact vermeden of voldoende beheerst wordt door passende voorwaarden. BBT was een uitgangspunt bij het opstellen van integrale voorwaarden. Zoals decretaal voorzien moeten de pakketten ‘integrale voorwaarden’ regelmatig aangepast worden. Er werden geen voorwaarden opgelegd wanneer bleek dat de milieu-impact ook zonder reglementering gering was of wanneer andere mechanismen dan het opleggen van voorwaarden beter geschikt waren. Voorbeelden zijn kennisverspreiding, financieel voordeel, reglementering die van toepassing is voor toeleveranciers in de sector (b.v. samenstelling aangekochte verf; ophalen en verwerken van houtresten). Voor de ondersteunde installaties, die wellicht in de meeste sectoren terugkomen (perslucht, airco, stookinstallaties op aardgas, LPG of gasolie, opslag van LPG of gasolie, het tanken van diesel, motoren voor noodstroomvoorziening of WKK, elektrische installaties zoals transfo’s, verlichting) is ervoor gekozen om alleen VLAREM II als uitgangspunt te nemen.

Het projectteam hanteerde volgende technieken om te toetsen of een voorwaarde voldoet aan BBT: • •

Indien een bepaalde VLAREM II-voorwaarde recent werd geactualiseerd en daarbij rekening werd gehouden met het al dan niet voldoen aan wat in de realiteit aanzien wordt als BBT, werd VLAREM II overgenomen. Voor andere voorwaarden werd teruggevallen op recente documenten waarin voor een brede reeks technieken technische en economische haalbaarheid en reductie van de milieu-impact tegenover elkaar werden afgewogen. Dit zijn voornamelijk a) Vlaamse BBT-studies van VITO; b) BREF-rapporten van het Europees IPPC-bureau; c) Sectorstudies in het kader van emissiereducties; en d) Wetgeving van andere regio’s of andere landen.

Wanneer de voorwaarden van VLAREM II inhoudelijk relevant waren voor de groepen van bedrijven, werden ze als uitgangspunt genomen voor de ‘integrale voorwaarden’. Ze konden zelden letterlijk worden overgenomen. Een aantal bewerkingen werd toegepast: • • • •

verspreide voorwaarden die handelen over eenzelfde thema worden geïntegreerd tot één geheel (b.v. meet-, registratie- en informatieplichten); voor de betrokken groepen van bedrijven zijn niet-relevante voorwaarden weggelaten; abstracte voorwaarden worden geherformuleerd; er wordt meegegaan met recente trends. Nieuwe Europese wetgeving wordt ingevoerd (b.v. verfrichtlijn in sector carrosserieherstel, kaderrichtlijn water). Aanpassingen in de


p. 29 / 52

•

regelgeving die reeds zijn doorgevoerd in andere sectoren voor een sterk gelijkaardige activiteit of installatie, worden overgenomen; eerder abstracte doelvoorschriften (b.v. de emissie moet lager zijn dan ...), werden vervangen door middelvoorschriften die voldoen aan BBT. Middelvoorschriften vereisen minder metingen, attesten, verslagen van erkende deskundigen, ... De mogelijkheid om toch de doelvoorschriften van VLAREM II te gebruiken, is doorgaans opengelaten.

Wanneer VLAREM II niet voldeed, b.v. omdat de reglementering niet meer voldeed aan wat op dat moment aanzien wordt als BBT, werd een nieuwe voorwaarde gecreëerd. In dat geval is er afhankelijk van het stelsel waaronder een bedrijf valt, een beduidend verschil in de maatregelen die een bedrijf moet nemen.

[31] Toetsing beschermingsniveau. Hoewel de formulering soms sterk afwijkt van VLAREM II (vereenvoudigd, minder abstract geformuleerd, met weglating van details die in deze sector niet ter zake doen of geen meerwaarde opleveren) blijkt uit een eerste toetsing dat de voorwaarden minstens éénzelfde beschermingsniveau garanderen als VLAREM II. Een uitzondering hierop vormen bijvoorbeeld de emissiegrenswaarden van organische oplosmiddelen (TOC) voor inrichtingen voor motorvoertuigen. De in artikel 5.3.5. vermelde emissiegrenswaarde van 75,0 mg/Nm³ wijkt af van de in Vlarem II gehanteerde emissiegrenswaarde van 50,0 mg/Nm³ . [32] Handhaafbaarheid van de milieuvoorwaarden. De handhaafbaarheid van de voorwaarden is ook een aspect dat in rekening werd gebracht. Voorbeelden hiervan zijn: •

•

• •

De exploitant wordt geacht de BBT na te leven. In de integrale voorwaarden zou men dus expliciet kunnen verwijzen naar de BBT-studies. Men opteert hier niet voor. Net zoals in VLAREM II wordt de optie genomen dat de exploitant juridisch alleen gebonden is door de set van ‘integrale voorwaarden’. Een van de argumenten hiervoor is de handhaafbaarheid van BBT. De BBT-studies zijn immers te technisch en vereisen een specifieke voorkennis om correct en zonder misverstanden begrepen te worden. De nodige maatregelen en voorzieningen die de exploitant moet treffen om eventuele nadelige gevolgen voor het milieu te voorkomen, werden voor de overzichtelijkheid geconcretiseerd in tabelvorm. Dit komt de exploitant en de handhaving ten goede. De in VLAREM II verspreide verplichtingen inzake metingen en registratie werden gebundeld en in tabelvorm opgenomen. Omdat het zeer moeilijk is om representatieve stalen te nemen van het bedrijfsafvalwater van houtbewerkingsbedrijven en om de handhaafbaarheid te garanderen werd geopteerd voor een middelvoorschrift (verbod op lozing van bedrijfsafvalwater).

[33] De decretale zorgplicht en de zorgplicht in het besluit op basis van het BBTcriterium. Bijlage II, art. 2.1.1, § 1 bij de besluiten voert een zorgplicht in die de indruk wekt dat exploitanten tijdens de exploitatie moeten rekening houden met het BBTcriterium om het niveau van hun zorg voor het milieu te laten evolueren in de tijd. MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 30 / 52

Paragraaf 2 van hetzelfde artikel bepaalt: ‘De naleving van de integrale milieuvoorwaarden wordt geacht overeen te stemmen met de verplichting tot het toepassen van de beste beschikbare technieken.’ Pagagraaf 2 ontneemt zo elke zin aan § 1. De twee bepalingen heffen elkaar als het ware op. Ze voegen samen niets toe aan het decretale criterium dat bij het opstellen van milieuvoorwaarden moet worden rekening gehouden met het BBT-criterium. MiNa-Raad en SERV menen dat de huidige formulering van de twee bepalingen zinloos is. De Vlaamse Regering moet verder uitwerken welke zinnige rol het BBTcriterium kan spelen tijdens de exploitatie van een aangemelde inrichting ‘integrale voorwaarden’. Art. 5.3.7 DABM bevat ook een ‘opvang’-zorgplicht. Ze legt exploitanten op om maatregelen te nemen voor milieuverstoring die niet aan bod komt in de uitvoeringsbesluiten houdende ‘integrale voorwaarden’. SERV en MiNa-Raad vragen zich af wat de verhouding is tussen decretale zorgplicht, die overigens in de artikelen 5 van de besluiten wordt herhaald, en de zorgplicht die is gebaseerd op BBT in de artikelen 2.1.1, § 1 van de bijlagen II bij de besluiten.

3.3.

Er ontbreekt een overgangsregeling in de voorliggende pakketten ‘integrale voorwaarden’

[34] Er is een overgangsregeling nodig voor ‘bestaande inrichtingen’ op het moment van de inwerkingtreding van ‘integrale voorwaarden’. Het besluit bevat geen overgangsbepalingen. Dat is wellicht het gevolg van de – tegen het decreet ingaande – keuze om de pakketten te cumuleren met de bestaande vergunning(svoorwaarden). Het DABM (art. 5.1.7) vestigt er nochtans de aandacht op dat best een overgangsregeling wordt uitgewerkt voor bestaande inrichtingen en activiteiten. MiNa-Raad en SERV dringen er op aan dat vooralsnog overgangsbepalingen worden uitgewerkt voor bestaande inrichtingen van resp. klasse III en klasse II. Dat is eerst en vooral nodig om inhoudelijke redenen. De voorliggende pakketten ‘integrale voorwaarden’ wijzigen immers voorwaarden die nu via VLAREM II van toepassing zijn op deze bedrijven. Als er geen formele overgangsregeling wordt uitgewerkt, zijn de nieuwe voorwaarden van toepassing 10 dagen na publicatie van de besluiten in het Belgisch Staatsblad. Dat zal voor de betrokken bedrijven in de praktijk onhaalbaar zijn. Een overgangsregeling is ook nodig om rechtszekerheid te bieden op procedureel vlak. Zo rijst de vraag of bestaande bedrijven automatisch onder het nieuwe systeem vallen, dan wel of ze een nieuwe melding moeten verrichten overeenkomstig art. 5.4.2, tweede lid DABM. [35] Er is een overgangsregeling nodig voor inrichtingen die na de inwerkingtreding van ‘integrale voorwaarden’ verschuiven van het systeem ‘integrale voorwaarden’ naar het VLAREM-systeem of omgekeerd. In punt [15] werd er op gewezen dat de introductie van het systeem ‘integrale voorwaarden’ een nieuw soort overgangsproblematiek doet ontstaan. Veranderingen en uitbreidingen kunnen voor gevolg hebben dat een onderneming niet langer onder het regime “integrale voorwaarden” valt, maar overgaat naar de milieuvergunningsplicht. Het moet dan niet langer de integrale maar wel de algemene & sectorale milieuvoorwaarden toepassen. In de voorliggende besluiten moet met deze problematiek worden rekening gehouden. MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 31 / 52

Bedrijven die overgaan moeten hun statuut van ‘bestaande inrichting’ behouden.

3.4.

Het belang van evaluatie

[36] Evalueer geregeld. De DABM-titel Milieuvoorwaarden legt verplichtingen op inzake evaluatie. Dit zowel voor wat betreft het toepassingsgebied, als voor de inhoud van voorwaarden. SERV en MiNa-Raad hechten veel belang aan de voorziene evaluatie. Ze is nodig om, op basis van de ervaring met ‘integrale voorwaarden’ te bepalen welke inrichtingen moeten vallen onder vergunningsplicht, dan wel onder het concept ‘integrale voorwaarden’ met meldingsplicht. Eerder in dit advies werd opgemerkt dat het instrument ‘nadere eisen’ nog niet operationeel is. Wanneer pakketten ‘integrale voorwaarden’ van kracht zouden worden, zonder dat daarin gebruik (kan) gemaakt word(en) van het instrument ‘nadere eisen’, pleiten SERV en MiNa-Raad ervoor om de pakketten na enkele jaren ervaring op dit punt grondig te evalueren, ook al bestaat hiertoe geen decretale verplichting. Evaluatie is ook nodig om milieuvoorwaarden op peil te houden in het licht van evoluties inzake BBT. Ze kan nuttig gebruikt worden om de methodologie voor het opstellen van voorwaarden verder uit te werken.

3.5.

Trek lessen uit het proces van opmaak van de voorliggende pakketten voor de opmaak van toekomstige pakketten

[37] Zet op een efficiënte manier de nodige mensen en middelen in om nieuwe pakketten ‘integrale voorwaarden’ te ontwikkelen. Er werd een overheidsopdracht uitbesteed aan een studiebureau en een advocatenbureau voor het opstellen van voorontwerpen van besluit. De overheidsopdracht werd begeleid door een breed samengestelde groep van ambtenaren. De Afdeling Milieuvergunningen kon drie mensen aanwerven specifiek voor de ontwikkeling van voorwaardenpakketten. Ondanks deze belangrijke inzet van mensen en middelen is het voorbereidingsproces erg moeizaam verlopen. De overheid moet erover waken dat toekomstige beleidsvoorbereidende processen vlot en efficiënt verlopen. [38] Ontwikkel de wijze waarop aandacht wordt geschonken aan handhaafbaarheid. Positief is dat de Afdeling Milieu-inspectie werd betrokken bij het opstellen van de pakketten om de handhaafbaarheid van milieuvoorwaarden te evalueren. Vraag is evenwel of er in Vlaanderen al voldoende methodologie is ontwikkeld om dat goed te doen en of AMI hiervoor voldoende mensen en middelen heeft. [39] Stem de timing van BBT-studies en opmaak van pakketten ook in de toekomst op elkaar af. De afstemming van timing van de opmaak van BBT-studies enerzijds en de opmaak van pakketten ‘integrale voorwaarden’ anderzijds wordt cruciaal. Het is immers de bedoeling om de pakketten op BBT te baseren. Ook de updates van de BBT-studies en de wijzigingen van de pakketten moeten op elkaar afgestemd zijn om talrijke wijzigingen van de pakketten te vermijden. VITO heeft ter voorbereiding van de opmaak van de voorliggende pakketten inspanningen geleverd. Deze moeten ook in de toekomst worden doorgetrokken. [40] Betrek de gemeenten beter. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de toepassing


p. 32 / 52

van het systeem ‘integrale voorwaarden’ in de praktijk. Ze moeten de melding in ontvangst nemen en – in de toekomst – onderzoeken, ze zullen instaan voor het opleggen van ‘nadere eisen’ en ze zijn verantwoordelijk voor toezicht en dwangmaatregelen. De vraag rijst of hun praktijkervaring met de huidige klasse II en klasse III-inrichtingen voldoende in rekening is gebracht bij het opstellen van de voorwaarden. Er is geen gesprek met hen geweest over hun visie op ‘nadere eisen’ of hun rol inzake handhaving. [41] Verbeter verder de goede participatie van de ‘stakeholders’ bij de voorbereiding van pakketten. Vernieuwend is dat de overheid behoorlijke inspanningen heeft geleverd om relevante bedrijfsfederaties te betrekken bij de opmaak van de voorwaardenpakketten. In de voorbereidende documenten is bovendien een weerslag te vinden van hun inbreng en de overwegingen van de overheid ter zake. Het doelgroepenoverleg kon efficiënter. Zo werden soms vragen aan het overleg voorgelegd waarover de verschillende betrokken administraties nog niet op eenzelfde lijn zaten. Tijdens het overleg werd ruim aandacht besteed aan de afbakening van het toepassingsgebied van de pakketten. Jammer genoeg was er veel minder ruimte voor een debat over de aangewezen inhoud van de milieuvoorwaarden zelf. Het gevolg is dat discussies over de haalbaarheid van sommige voorwaarden voor de betrokken sectoren niet uitgeklaard zijn (b.v. de voorwaarde betreffende de KWS-afscheider voor de garages). Ook de andere relevante ‘stakeholders’ moeten beter in het proces betrokken worden.

3.6.

Wat de technisch-juridische kwaliteit betreft

3.6.1. Ga zorgvuldig om met het definiëren van begrippen [42] Veel begrippen krijgen een definitie, maar technisch gebeurt dit niet altijd op de beste manier. Het ontwerpbesluit schenkt veel aandacht aan de definitie van begrippen. Op zich is dat positief. Het is trouwens ook een decretale eis (art.5.3.2, 1°). Het gebeurt technisch-juridisch echter niet altijd op de beste manier. In onderstaande tabel wordt een gedeeltelijke vergelijking gemaakt tussen de definiëring van begrippen in de voorliggende ontwerpbesluiten en de definiëring van dezelfde of gelijkaardige begrippen elders in het milieurecht. Op basis van deze vergelijking formuleren SERV en MiNa-Raad vervolgens enkele aanbevelingen. TABEL 1: definities in het besluit die ook elders in de regelgeving voorkomen BEGRIP inrichting activiteit ingedeelde inrichting exploiteren exploitant milieuverstoring beste beschikbare technieken die geen

VINDPLAATS IN BESLUIT art. 1, 1° art. 1, 2° art. 1, 3° art. 1, 4°

ANDERE VINDPLAATS

VERSCHIL?

art. 1.1.2, § 1, 9° DABM art. 1.1.2, § 1, 10° DABM art. 1.1.2, § 1, 11° DABM art. 2, 2° MVD

art. 1, 5° art. 1, 6° art. 1, 7°

art. 2, 3° MVD art. 1.1.2, § 1, 14° DABM art. 1.1.3 DABM

geen geen geen weggelaten ‘daaronder begrepen het lozen van afvalwater’ geen geen taalkundige (geen inhoudelijke) verschillen


p. 33 / 52

overmatige kosten met zich meebrengen basismilieukwaliteitsnormen bijzondere milieukwaliteitsnormen milieujournaal

art. 1, 8° art. 1, 9° art. 1, 10°

woongebied in de ruime zin industriegebied in de ruime zin bestaande inrichting

art. 1, 13°

nieuwe inrichting

maar ook bijlage II, art. 1.1, “bestaande inrichting” m.b.t. stookinstallaties art. 1, 14°

integraal milieujaarverslag

overbrenger (van afvalstoffen) gescheiden inzameling

art. 1, 11° art. 1, 12°

maar ook bijlage II, art. 1.1, “nieuwe inrichting” m.b.t. stookinstallaties bijlage II, art. 1.1

bijlage II, art. 1.1 bijlage II, art. 1.1

art. 2.2.3, § 1, tweede lid DABM art. 2.2.3, § 1, derde lid DABM art. 5.1.5, § 2, tweede lid DABM art. 2, 1° en art. 5 KB 28 december 19727 art. 2, 2° en art. 7 KB 28 december 19728 geen definitie, begrip wordt wel gebruikt in art. 5.1.7 DABM

taalkundige (geen inhoudelijke) verschillen taalkundige (geen inhoudelijke) verschillen geen nieuw inhoudelijk verschil met KB nieuw inhoudelijk verschil met KB wat is meerwaarde van een definitie die enkel verwijst naar normale betekenis van een begrip?

geen definitie, begrip wordt wel gebruikt in titel HD III MVD

wat is meerwaarde van een definitie die enkel verwijst naar normale betekenis van een begrip?

Besluit van de Vlaamse Regering van 2 april 2004 tot invoering van het integrale milieujaarverslag VLAREA, art. 1.1.1, § 1, 62° VLAREA, Hoofdstuk V, Afdeling II (art. 5.2.1.1 e.v.)

belangrijk inhoudelijk verschil

geen VLAREA spreekt over ‘afzonderlijke inzameling’

[…]

[43] Neem geen DABM-definities over in de besluiten. Begrippen die al in een decreet

7

De definitie in art. 5 van het KB van 1972 luidt: ‘De woongebieden zijn bestemd voor wonen, alsmede voor handel, dienstverlening, ambacht en kleinbedrijf voor zover deze taken van bedrijf om redenen van goede ruimtelijke ordening niet in een daartoe aangewezen gebied moeten worden afgezonderd, voor groene ruimten, voor sociaal-culturele inrichtingen, voor openbare nutsvoorzieningen, voor toeristische voorzieningen, voor agrarische bedrijven. Deze bedrijven, voorzieningen en inrichtingen mogen echter maar worden toegestaan voor zover ze verenigbaar zijn met de onmiddellijke omgeving.’ 8

De definitie in art. 7 van het KB van 1972 luidt: ‘De industriegebieden: deze zijn bestemd voor de vestiging van industriële of ambachtelijke bedrijven. Ze omvatten een bufferzone. Voor zover zulks in verband met de veiligheid en de goede werking van het bedrijf noodzakelijk is, kunnen ze mede de huisvesting van het bewakingspersoneel omvatten. Tevens worden in deze gebieden complementaire dienstverlenende bedrijven ten behoeve van de andere industriële bedrijven toegelaten, namelijk […]’ MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 34 / 52

zijn gedefinieerd worden best niet in een uitvoeringsbesluit op dat decreet herhaald. Uit de hiërarchie van de juridische normen volgt dat, als de begrippen ooit op decretaal niveau worden gewijzigd, alle besluiten die ze bevatten fout zijn en moeten worden aangepast via een besluit van de Vlaamse Regering. Het overnemen van de begrippen levert bovendien overbodige regelgeving op. De definities in art. 1, 1° t.e.m. 10° illustreren dit punt (zie vergelijkende tabel). De opmerking gaat ook op voor bijlage 2 bij de besluiten, art. 1.1, definitie integraal milieujaarverslag. Dit voorbeeld levert trouwens een mooie illustratie op van de problematiek. De in dit ontwerpbesluit gegeven definitie is gebaseerd op het Besluit van de Vlaamse Regering van 2 april 2004 tot invoering van het integrale milieujaarverslag. Dit besluit is inmiddels gewijzigd bij besluit van 7 januari 2005 (zie http://milieujaarverslag.milieuinfo.be/). Door de wijziging van 7 januari 2005 is de afvalwaterheffing uit het uniek formulier gehaald en is de in het voorliggende besluit opgenomen definitie achterhaald. [44] Geef door of krachtens andere decreten gedefinieerde begrippen enkel een nieuwe definitie als dat een duidelijke meerwaarde heeft in de DABM-context. Begrippen die gedefinieerd zijn in een ander decreet of een ander uitvoeringsbesluit, kunnen vanuit de zorg voor een duidelijke regelgeving alleen een definitie krijgen met een andere inhoud wanneer dat een duidelijke meerwaarde biedt. De vraag rijst of de definities in art. 1, 11° en 12° een dergelijke meerwaarde bieden t.o.v. de definities in het KB van 1972 (zie tabel). [45] Definieer geen begrippen als de omschrijving enkel verwijst naar het normaal (spraak)gebruik. Definities die louter verwijzen naar het gebruik dat in de bestaande regelgeving wordt gemaakt van de gedefinieerde begrippen, hebben geen meerwaarde (art. 1, 13° en 14°). De algemene regel is dat men geen begrippen moet definiëren wanneer men ze gebruikt in dezelfde betekenis als het normale taalgebruik. [46] Vermijd waar mogelijk om in eenzelfde besluit eenzelfde begrip twee maal te definiëren. Nu bevat art. 1 van het besluit definities van ‘bestaande inrichting’ en ‘nieuwe inrichting’. Ook het onderdeel rubriek ‘stookinstallaties’ van de begrippenlijst in art. 11 van bijlage 2 van het besluit motorvoertuigen definieert deze begrippen, zij het anders en specifiek voor stookinstallaties. [47] Als je de betekenis van elders gedefinieerde begrippen in herinnering wil brengen, doe dat dan in een informatieve toelichting bij de besluiten. MiNa-Raad en SERV raden aan om begrippen die elders al zijn gedefinieerd, niet te herhalen (tenzij dit om inhoudelijke redenen noodzakelijk is). Het is veel beter om ze in een informatieve toelichting op te nemen. Die toelichting kan zonder formaliteiten snel worden aangepast zodat ze steeds de laatste stand van de regelgeving weergeeft. De toelichting kan bij het besluit houdende integrale voorwaarden worden gevoegd. Het verdient ook aanbeveling dat de administratie een (telkens wanneer nodig te geactualiseerde) informatieve begrippenlijst op haar webstek plaatst.


p. 35 / 52

3.6.2. Verbeter de technisch-juridische kwaliteit van de pakketten ook in andere opzichten [48] Verbeter de afstemming met de bestaande Vlaamse regelgeving. De afstemming met andere Vlaamse regelgeving kan beter. Zo gaat artikel 4.2.3, § 2 over het transport van afvalstoffen via een erkende overbrenger. Deze materie is reeds geregeld in Vlarea. De twee regelingen komen niet overeen. Ook lijkt de afstemming met het DABM onvoldoende. Zo stelt art. 3.3.1. van het voorontwerp van besluit houdende vaststelling van integrale milieuvoorwaarden voor inrichtingen van motorvoertuigen dat de exploitant de toezichthoudende overheid op eenvoudig verzoek o.a. het integraal milieujaarverslag verschaft. Art. 3.5.1. van het DABM stelt evenwel dat de Vlaamse Regering enkel door middel van algemene en sectorale milieuvoorwaarden - en dus niet door middel van integrale milieuvoorwaarden - de inrichtingen kan aanduiden die jaarlijks een integraal milieujaarverslag moeten sturen naar de overheid. Bovendien is er een verschil tussen het ‘verschaffen op eenvoudig verzoek’ en het ‘jaarlijks sturen naar de daartoe aangewezen overheid’. [49] Respecteer de bevoegdheidsverdeling met de federale overheid. Het is niet duidelijk of de bevoegdheidsverdeling altijd wordt gerespecteerd. Zo is op p. 43 van bijlage 1 van een besluit bepaald ‘ … in afwijking van art. 52 van het ARAB mogen de deuren tijdelijk geopend blijven’. [50] Verbeter de structuur van de besluiten en hun bijlagen. Waarom is het besluit opgesplitst in drie delen: het besluit zelf en de bijlagen I en II? Dit komt de overzichtelijkheid en gebruiksvriendelijkheid niet ten goede. Het besluit bevat definities, bijlage II ook. Het besluit bevat bepalingen die relevant zijn voor het toepassingsgebied (art. 2 en art. 3), bijlage I ook. Het besluit bevat relevante inhoudelijke bepalingen (art. 4 en 5), bijlage II ook. [51] Beperkt de overname van en de verwijzing naar bestaande rechtsregels. Art 4, § 2 van de besluiten is een iets gewijzigde overname van art. 5.1.5, § 2 DABM. Beiden betreffen de rechtsregels over het systeem van gelijkwaardige middelen. Art. 5 van de besluiten (aanvullende zorgplicht) is een overname van art. 5.3.7 DABM. Ook bevatten de ontwerpen verwijzingen naar en overnames van bestaande Vlaamse, federale en Europese regelgevingen. De ontwerpen lijken daarbij geen rekening te houden met de hervorming van ARAB naar de Codex. MiNa-Raad en SERV achten het erg onwenselijk om op decretaal niveau geformuleerde rechtsregels in uitvoeringsbesluiten te herhalen. Als het decreet wordt gewijzigd wordt de bepaling in een besluit immers onwettig. In een toelichting of verslag bij het besluit kan wel uitleg worden gegeven over de implicaties van een decretale regel. [52] Verbeter de regeling betreffende meet-, registratie- en informatieplichten. Art. 3.1.1, § 2 (garages) legt een reeks meetverplichtingen op, telkens met verschillende periodiciteit. MiNa-Raad en SERV menen dat de regeling voor verbetering vatbaar is. Het besluit bepaalt niet wat moet worden gedaan met de resultaten van de metingen. Moet de MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 36 / 52

exploitant de resultaten ter beschikking houden van de overheid of moet hij ze overmaken? Is, in het geval de informatie moet worden overgemaakt aan de overheid, aansluiting op het uniek formulier mogelijk? Waarom worden in de tabel milieusectoren opgenomen waarvoor uiteindelijk geen meetverplichting wordt voorzien? Als dit een vorm van uitleg is, kan dat dan niet in het verslag? [53] Breng tekstverbeteringen aan. De tekst bevat nog talrijke typefouten, onvolledige zinsconstructies, e.d. Het terminologiegebruik kan beter. •

•

•

• • •

Maak zorgvuldig gebruik van gedefinieerde begrippen. Het in art. 1, 7° van de eigenlijke besluiten gedefinieerde begrip is ‘beste beschikbare technieken die geen overmatig hoge kosten met zich meebrengen’. In de artikelen 2.1.1 van de bijlagen II bij de besluiten wordt enkel het begrip ‘beste beschikbare kosten’ gebruikt. Het aspect ‘overmatig hoge kosten’ wordt weggelaten. Er zijn ook inconsistenties in het gebruik van niet gedefinieerde termen. Bedrijven worden ‘schrijnwerkerijen’ genoemd; opvangbak en opvangkuip worden door elkaar gebruikt;…. De ontwerpbesluiten bevatten tips. Bijvoorbeeld art. 5.5.3. (bijlage 1, blz. 53) ‘Gebruik enkel HFK’s en … omdat deze de stratosferische ozonlaag niet aantasten. Wat is het statuut van dergelijke tips? Ze horen wellicht meer thuis in een toelichting. Een voorbeeld van een onduidelijkheid is terug te vinden op blz. 42: overname uit bestaande regels leidt tot problemen. Het periodiek onderzoek omvat het nazicht van de naleving van de voorschriften van dit besluit (kan niet allemaal zijn, mag enkel betrekking hebben op opslagplaatsen en houders). Inconsistenties tussen bijlagen bij de besluiten: bijv. blz. 1 bijlage 5 en bijlage 1 (er staat dat ‘definities niet worden herhaald’, terwijl ze wel herhaald worden). Gebruik van afkortingen CFK’s, pas erna voluit… Artikel 4.1.3. bij motorvoertuigen ontbreekt.


p. 37 / 52

IV.

Ontwikkel flankerend beleid voor de operationalisering van het systeem ‘integrale voorwaarden’

[54] Zorg voor meer kwalitatieve informatie om beleidsvoorbereidend werk te onderbouwen. Een deel van de informatie die nodig is om het beleid m.b.t. hinderlijke inrichtingen goed te onderbouwen ontbreekt momenteel in Vlaanderen (zie bijlage I, nr. [1]). Belangrijke vragen die rijzen bij de voorbereiding van dat beleid, kunnen daarom niet worden beantwoord. In het kader van de ontwikkeling van pakketten ‘integrale voorwaarden’ kan nu b.v. niet worden ingeschat hoeveel inrichtingen potentieel onder het toepassingsgebied van een bepaald pakket kunnen vallen, hoeveel daarvan behoren tot klasse III, II of zelfs I, in welke bestemmingsgebieden deze inrichtingen doorgaans gelegen zijn, enz. MiNa-Raad en SERV menen dat een geïntegreerde milieuvergunningendatabank een cruciaal instrument is bij het bepalen van een beleid betreffende hinderlijke inrichtingen. Ze dringen er dan ook op aan dat – in lijn met de beleidsnota Leefmilieu (p. 19) - alle vergunningverlenende overheden hiervan bij prioriteit werk zouden maken. De databank kan ook alle meldingen bevatten. Daarnaast is er het integraal milieujaarverslag. Dat is het instrument waarmee een deel van de hinderlijke inrichtingen jaarlijks aan de overheid gegevens bezorgt over o.a. milieuverontreiniging, afval en grondwater. De Vlaamse overheid kan ook uit deze gegevens relevante informatie halen die de voorbereiding van het beleid m.b.t. hinderlijke inrichtingen ten goede komt. [55] Ondersteun de gemeenten en de bedrijven bij de inwerkingtreding van de pakketten ‘integrale voorwaarden’ en bij het benutten van de ervaring die wordt opgebouwd tijdens de toepassing ervan. De voorliggende uitvoeringsbesluiten zijn ontwikkeld door de Vlaamse milieu-overheid in samenwerking met externe deskundigen. Bij dit voorbereidingsproces werden in zekere mate ook de gemeenten en de relevante bedrijfsfederaties betrokken. Maar er kan en moet nog heel wat gebeuren om gemeenten en bedrijven te helpen bij de toepassing in de praktijk van deze nieuwe regelgeving. Bij - of beter nog ter voorbereiding van - de inwerkingtreding moet de Vlaamse overheid voorlichting organiseren. Aspecten die aan bod kunnen komen zijn: de doelstellingen van het nieuwe beleid, het decretaal kader en - vooral - de inhoud van voorwaardenpakketten zelf en de spelregels m.b.t. de melding. Doelgroepen voor deze voorlichting zijn de gemeenten en de respectievelijke groepen van bedrijven die vallen onder het toepassingsgebied van de respectievelijke pakketten. Eenmaal pakketten van kracht zijn, wordt er bij de toepassing langzaam maar zeker ervaring opgebouwd door de diverse gemeenten en bedrijven. Het komt er op aan om de inzichten die her en der ontstaan toegankelijk te maken voor alle betrokken. Eén van de manieren om dit te doen is volgens SERV en MiNa-Raad het opstarten van een webstek die informatie verschaft over de juiste interpretatie en toepassing van de pakketten. De webstek kan o.a. omvatten: decretaal kader, de besluiten, informatieve lijst van relevante definities, beslechte interpretatievragen, informatie over relevante BBT en gelijkwaardige middelen, PRESTI-ervaring, lijst van contactpersonen voor specifieke vraagstukken,… Andere mogelijkheden zijn het af en toe organiseren van een contactdag, een elektronische nieuwsbrief, enz.


p. 38 / 52

De informatie die zo wordt verzameld, zal ook goed van pas komen bij de decretaal verplichte evaluatie en - zo nodig - bijsturing van de pakketten. [56] Start met de ontwikkeling van een internetapplicatie voor milieuvoorwaarden. SERV en MiNa-raad menen dat de overheid spoedig moet starten met de ontwikkeling van een internetapplicatie die op basis van antwoorden op een vragenlijst aangeeft aan welke milieuvoorwaarden een bepaalde inrichting moet voldoen. De applicatie moet aangeven of Vlarem 2-voorwaarden dan wel pakketten ‘integrale voorwaarden’ van toepassing zijn en moet de toepasselijke voorwaarden overzichtelijk oplijsten. Ook kan deze internetapplicatie verwijzingen bevatten naar bijkomende informatie over bepaalde voorwaarden (cf. de hierboven gevraagde website). Doordat de exploitanten de relevante voorwaarden niet meer uit Vlarem 2 en de pakketten ‘integrale voorwaarden’ moeten destilleren, verhoogt de internetapplicatie de toegankelijkheid, de doorzoekbaarheid en gebruiksvriendelijkheid van de milieuregelgeving. Verder kan deze tool voor de overheid een belangrijk hulpmiddel zijn, niet alleen bij de handhaving van de voorwaarden, maar ook bij de vastlegging van de voorwaarden. Zo kan dit instrument o.a. helpen bij de inhoudelijke afstemming tussen de Vlarem 2-voorwaarden en de pakketten ‘integrale voorwaarden’. Een dergelijke internetapplicatie zal in eerste fase vermoedelijk louter informatief zijn en los staan van een eventuele meldings- en/of vergunningsprocedure. In een latere fase kan de internetapplicatie evenwel evolueren naar een juridisch sluitend instrument om aan te geven welke milieuvoorwaarden in een bepaald geval van toepassing zijn. Ook kan dit systeem desgevallend verbonden worden met een elektronisch loket voor meldingen en vergunningen. Concreet kan voor de ontwikkeling van deze internetapplicatie aangesloten worden bij bestaande initiatieven zoals EMIS-VITO en IMAS in het kader van het project interne milieuzorg bij de Vlaamse overheid. [57] Maak werk van een betere controle op de correcte toepassing van milieuvoorwaarden. De oude versnipperde rechtsbasis voor milieuvoorwaarden veroorzaakt problemen voor de handhaving van milieuvoorwaarden. Om deze problemen op te lossen is een geïntegreerde handhavingsregeling nodig, aldus MiNaRaad en SERV. Zo brachten SERV en MiNa-Raad reeds advies uit over een universitair voorontwerp van handhavingsdecreet waarin de burger de mogelijkheid kreeg om een ‘verzoek tot onderzoek’ te richten aan de overheid wanneer hij aanwijzingen heeft dat de milieuregelgeving wordt overtreden. Er zijn belangrijke feitelijke verschillen in het toezicht op klasse II en III bedrijven; wat wellicht leidt tot ongelijke toepassing in de praktijk van milieuvoorwaarden. Volgens MiNa-Raad en SERV gaat dit in tegen het principe van een gelijke behandeling. De invoering van het systeem ‘integrale voorwaarden’ kan de bestaande verschillen nog doen toenemen. Immers, nu zijn de VLAREM II-voorwaarden - al dan niet aangevuld met vergunningsvoorwaarden - van toepassing op alle ingedeelde inrichtingen. In de toekomst blijft een deel van de bedrijven vallen onder de VLAREM II-voorwaarden terwijl een ander deel kan vallen onder ‘integrale voorwaarden’. Hoewel die voorwaarden eenzelfde niveau van bescherming moeten bieden, zullen ze toch anders – want op maat - geformuleerd zijn. De adviesraden vragen de Vlaamse MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 39 / 52

Regering om er over te waken dat de andere formulering niet leidt tot verschillen in frequentie of diepgang van het toezicht die niet verantwoord zijn op basis van objectieve criteria. Tijdens de vorige legislatuur werd een kerntakendebat gevoerd dat resulteerde in een bestuursakkoord. Dit bestuursakkoord bevat onder meer afspraken over de uitvoering van de handhaving. Ze zijn relevant in dit verband en worden daarom in bijlage III in herinnering gebracht. Naast de eigenlijke handhaving zijn nog andere maatregelen mogelijk. Zo kan in het kader van de melding worden afgesproken dat gemeenten binnen het jaar na de melding een plaatsbezoek uitvoeren.


p. 40 / 52

Bijlage I: Beschrijving van de huidige beleidscontext A.

Beschikbare gegevens voor de beoordeling van het dossier en het ruimere beleid ter zake

[1]

Gebrek aan gegevens. Het ontbreekt Vlaanderen momenteel aan degelijke informatie om een goed zicht te hebben op de situatie m.b.t. hinderlijke inrichtingen. Dat maakt een goede onderbouwing en dus ook beoordeling en bijsturing van het beleid t.a.v. hinderlijke inrichtingen en activiteiten moeilijker. Het beperkt ook de beoordelingsmogelijkheden van de adviesraden. Het belangrijkste instrument om dergelijke informatie te genereren is een geïntegreerde databank met gegevens over alle Vlaamse ingedeelde inrichtingen. De belangrijkste component daarvan is de verzameling van alle milieuvergunningen die door gemeenten, provincies en gewest zijn afgeleverd. Andere componenten zijn o.a. de gegevens m.b.t. meldingsplichtige inrichtingen en de gegevens die worden verkregen op basis van het toezicht op de naleving van de milieuregelgeving door de hinderlijke inrichtingen Kader A: De databank milieuvergunningen Hoewel ze al lang wordt beloofd, bestaat er in Vlaanderen nog steeds geen geïntegreerde vergunningendatabank die alle vergunningen bevat die werden afgeleverd door alle vergunningverlenende overheden. Het Vlaamse Gewest en vele provincies en gemeenten hebben afzonderlijke databanken. Al verschillende jaren proberen de verschillende overheden hun gegevens te integreren, maar dit lukte nog onvoldoende wegens allerhande problemen van onderlinge inhoudelijke of informatica-afstemming en van gestroomlijnde ontwikkeling van de centrale databank. Daardoor levert slechts een zeer beperkt aantal gemeenten momenteel de gegevens in hun databank aan voor opname in de centrale gewestelijke databank. Afspraken die het Gewest hierover maakte in de samenwerkingsovereenkomst met de gemeenten, kunnen daarom in de praktijk moeilijk worden nageleefd. Intussen werkt het Gewest aan een digitalisering van de milieuvergunningsprocedure (o.a. bijwerken van de software achter de milieuvergunningendatabank, een digitaal aanvraagformulier voor de milieuvergunning). De hoop is dat tegen eind 2006 er een databank zou zijn die een substantieel deel zou bevatten van alle afgeleverde vergunningen.

B.

Buitenlandse inspiratie en Vlaamse beleidsevolutie

[2]

Het Nederlandse voorbeeld. Nederland is tot nu toe wellicht het enige EU-land waar een volwaardig systeem van ‘integrale voorwaarden’ bestaat. De Nederlandse ervaring is dan ook de belangrijkste inspiratiebron geweest voor de invoering van de decretale basis voor het Vlaamse systeem. Ze was ook van belang bij de ontwikkeling van de voorliggende ontwerpbesluiten met de eerste twee proefpakketten ‘integrale


p. 41 / 52

voorwaarden’. De Nederlandse situatie is een belangrijk referentiepunt bij de beoordeling van het Vlaamse beleid. In Nederland traden de eerste besluiten met pakketten integrale voorschriften in werking op 1 januari 1988. Het systeem werd in 1994 positief geëvalueerd en vervolgens uitgebreid. ‘Tweede generatie’ pakketten met standaardvoorschriften werden sindsdien goedgekeurd. Ook de tweede generatie voorschriften werd al enkele malen geëvalueerd. Er zijn enkele belangrijke evoluties in het Nederlandse systeem. Een eerste tendens is dat - sinds het ontstaan van het systeem ‘integrale voorwaarden’ - langzaam maar zeker steeds meer Nederlandse bedrijven erin worden ondergebracht.9 Dat gebeurt o.a. door nieuwe pakketten te ontwikkelen voor nieuwe groepen van bedrijven. Momenteel vallen ongeveer 75% of 300.000 Nederlandse bedrijven onder het systeem. Ongeveer 100.000 bedrijven zijn milieuvergunningsplichtig.10 Een tweede tendens is de samenvoeging van meerdere bestaande pakketten tot 1 nieuw pakket. Zo valt een groter aantal bedrijven onder het toepassingsgebied van een bepaald pakket. Momenteel zijn er 16 pakketten, 11 voor niet-landbouwbedrijven en 4 voor agrarische ondernemingen. De laatste evaluatie van het Nederlandse systeem van ‘integrale voorwaarden’ gebeurde in juni 2002. De Nederlandse Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer (ECWM) oordeelde toen dat de slechte naleving van de meldingsplicht en terughoudendheid bij het stellen van nadere eisen, evenals de onvoldoende capaciteit voor handhaving maakt dat algemene regels geen grote bijdrage leveren aan duurzame ontwikkeling”. De ECWM wees er verder op dat “de grens van het brengen van inrichtingen onder de reikwijdte van algemene regels werd bereikt”. De resterende groep bedrijven blijken te diffuus om hen te ontheffen van de vergunningsplicht. Bovendien wordt verdere regulering via standaardvoorwaarden begrensd door een aantal Europese richtlijnen.11 [3]

De eerste Vlaamse voorstellen. Het Nederlandse voorbeeld leverde al vroeg inspiratie op voor Vlaamse voorstellen om een systeem van ‘integrale voorwaarden’ in te voeren. De interuniversitaire Commissie BOCKEN werkte in de eerste helft van de jaren ’90 in het kader van haar ‘Voorontwerp decreet milieubeleid’ een eerste dergelijk voorstel uit.12

9

In de Nederlandse terminologie heet het dat deze bedrijven vallen onder de zogenaamde ‘8.40AMvB's’. Een pakket integrale voorwaarden wordt er uitgevaardigd via een algemene maatregel van bestuur (AMvB) die is gebaseerd op artikel 8.40 van de Wet Milieubeheer. Een AmvB is vergelijkbaar met een besluit van de Vlaamse Regering. 10

De Nederlandse Staatssecretaris van Milieu, Pieter Van Geel, werkt momenteel aan een verdere modernisering van de regelgeving waarmee nog meer bedrijven zouden verschuiven van vergunningsplicht naar ‘integrale voorwaarden’. Op 30 maart 2005 werd hierover een persbericht uitgebracht dat is terug te vinden op http://www.vrom.nl/pagina.html?id=19843. 11

ECWM, De nieuwe algemene regels in gevolge artikel 8.40 Wet Milieubeheer (AMVB's), advies nr. 2002/10, 14 p. 12

INTERUNIVERSITAIRE COMMISSIE TOT HERZIENING VAN HET MILIEURECHT IN HET VLAAMSE GEWEST, Voorontwerp decreet milieubeleid, Brugge, die Keure, 1995, 1256 p. MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 42 / 52

[4]

De voorbije regeerperiode. In het regeerakkoord 1999-2004 werd over de milieuvergunning afgesproken: ‘Het stelsel van de milieuvergunningen wordt vereenvoudigd. Transparantie, duidelijkheid, alsook een snelle en accurate afhandeling van de aanvragen moeten centraal staan. Voor homogene activiteiten die slechts een beperkte milieubelasting met zich brengen, wordt de milieuvergunningsplicht vervangen door integrale milieuvoorwaarden. Die worden gekoppeld aan een afdwingbare zonering overeenkomstig het gewestplan. Bepaalde activiteiten zijn probleemloos aanvaardbaar in woongebieden, maar niet in andere gebieden. [… ] Een meldingsplicht met het oog op inventarisatie blijft hierbij belangrijk Er wordt gestreefd naar een optimalisatie van de procedures, waarbij onder meer de overheid het principe van één aanvraag via één loket uitwerkt.’ Om invulling te geven aan deze afspraak werkte de toenmalige Leefmilieuminister – o.a. via een overheidsopdracht aan de Universiteit Gent - een voorontwerp van decreet Bronnenbeheersing uit dat bestond uit twee luiken. Het eerste luik doorliep de volledige besluitvormingsprocedure en werd bij decreet van 6 februari 2004 als de titel ‘algemene, sectorale en integrale milieuvoorwaarden’ toegevoegd aan het decreet houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid (DABM). Het bevat een nieuwe, geïntegreerde decretale basis voor VLAREM II en maakt daarnaast een systeem van integrale milieuvoorwaarden mogelijk. Het tweede luik bevat procedurebepalingen voor een nieuwe procedure voor de milieuvergunning, voor de melding ‘nieuwe stijl’ en voor het systeem van ‘nadere eisen’. Het was bedoeld ter vervanging van het Milieuvergunningsdecreet (1985). Het werd inhoudelijk afgewerkt als studiedocument en werd midden 2003 op een studiedag voorgesteld aan alle betrokken overheden en maatschappelijke actoren. MiNa-Raad en SERV brachten er eind 2003 advies over uit. Het tweede luik werd echter niet meer aan de Vlaamse Regering voorgelegd. Op het einde van de vorige regeerperiode werden twee proefprojecten gelanceerd om pakketten ‘integrale voorwaarden’ uit te werken voor respectievelijk de garages en de schrijnwerkerijen. Deze proefprojecten leidden tot de nu voorliggende voorontwerpen van besluit.

[5]

De huidige regeerperiode. Het huidige regeerakkoord bepaalt op p. 15: ‘We implementeren het systeem van ‘integrale voorwaarden’ voor een realistisch aantal categorieën van ondernemingen.’ De Beleidsnota Leefmilieu en Natuur 2004-2009 (p. 61) verklaart: ‘Hoofdstuk III van Titel V van het DABM voorziet in de invoering van een systeem van integrale milieuvoorwaarden. Conform het Vlaams regeerakkoord zal dit systeem worden geoperationaliseerd voor de inrichtingen waarvoor het nuttig en relevant is. De opgezette proefprojecten, alsook de decretale regeling zelf, zullen evenwel in de loop van 2005 grondig worden geëvalueerd teneinde tot een succesvol nieuw beleidsinstrument te komen dat administratieve lasten en procedures voor burgers en ondernemingen reduceert. Tevens zal een afstemming moeten gebeuren met het Milieuvergunningsdecreet en de milieuvergunnings- en meldingspraktijk, alsook met het project integraal milieujaarverslag. Aanvullend of als alternatief zal ook de mogelijkheid worden onderzocht van het opstellen van handleidingen per bedrijfssector waarin alle relevante milieuwetgeving, voor de betrokken sector, wordt samengebundeld (potentieel via een internet-tool). Lerend van de in de Nederlandse praktijk gebleken voor- en nadelen van het gebruik van ‘integrale voorwaarden’, moeten we in Vlaanderen komen tot een evenwichtig en efficiënt gebruik van milieuvergunningen, meldingen en ‘integrale voorwaarden’.’


p. 43 / 52

C.

Relevante regelgeving.

[6]

Wettelijke of decretale basis voor algemene en sectorale milieuvoorwaarden voor (al dan niet ingedeelde) inrichtingen en activiteiten - uitvoeringsbesluit. Het Milieuvergunningsdecreet (MVD, 1985) bevatte een uiterst summiere decretale basis voor het uitvaardigen van milieuvoorwaarden voor hinderlijke inrichtingen (art. 20, eerste lid) 13 die door het decreet milieuvoorwaarden werd vervangen. Naast het MVD zijn er nog een reeks andere rechtsgronden voor milieuvoorwaarden, zoals de Wet Luchtverontreiniging (1964), de Wet Oppervlaktewateren (1971), de Wet Geluidshinder (1973), het Grondwaterdecreet (1984); de Wet Niet-ioniserende straling, infrasonen en ultrasonen (1985). VLAREM II is de meest bekende bundeling van algemene en sectorale milieuvoorwaarden. Zoals in de aanhef van VLAREM II uitdrukkelijk wordt aangegeven vindt dit uitvoeringsbesluit zijn rechtsbasis in alle hiervoor aangehaalde wetten en decreten. De titel ‘Algemene, sectorale en integrale milieuvoorwaarden’, die aan het DABM werd ‘aangebouwd’ bij decreet van 6 februari 2004, biedt een nieuwe, geïntegreerde basis voor het uitvaardigen van algemene en sectorale milieuvoorwaarden. Met uitzondering van de decretale basis van het Milieuvergunningsdecreet, heft het decreet van 6 februari 2004 de oude rechtsgronden voor algemene en sectorale milieuvoorwaarden niet op.

[7]

Decretale basis voor de meldings- en de vergunningsprocedure uitvoeringsbesluit. Het MVD bevat nog steeds de vergunningsprocedure voor inrichtingen die ingedeeld zijn in klasse I of klasse II overeenkomstig bijlage I van VLAREM I. Het MVD biedt ook nog de decretale basis voor een meldingsregime voor het exploiteren en veranderen van klasse III-inrichtingen. Het betreft een ‘machtigende meldingsplicht’. In principe is het verboden de betrokken inrichtingen te exploiteren of te veranderen. Wie zijn meldingsplicht vervult, verwerft echter het recht tot exploiteren of veranderen van de inrichting. Daags nadat de aanmelding is verricht, mag de exploitant starten met het exploiteren of veranderen van de betrokken inrichting. De procedurele bepalingen betreffende de meldings- en de vergunningsprocedure zijn verder uitgewerkt in VLAREM I.

[8]

Decretale basis voor ‘integrale voorwaarden’, een melding ‘nieuwe stijl’ en een systeem van nadere eisen. De formule van integrale milieuvoorwaarden bestond niet in het MVD. De titel ‘algemene, sectorale en integrale milieuvoorwaarden’ biedt voor het eerst een basis. Zoals in het verslag bij de ontwerpbesluiten houdende integrale voorwaarden terecht

13

Deze bepaling luidde: ‘De Vlaamse Regering wordt gemachtigd algemene of per categorie van inrichting geldende milieuvoorwaarden uit te vaardigen, waarvan ze, indien op technische reden noodzakelijk, bij gemotiveerd besluit kan afwijken.’ MiNa-Raad & SERV – ontwerpbesluiten ‘integrale milieuvoorwaarden’ - Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

p. 44 / 52

wordt aangestipt, geeft de nieuwe decretale basis de Vlaamse Regering meer en meer gedetailleerde formele en inhoudelijke instructies dan in onze wetgeving gebruikelijk is. Deze instructies betreffen o.a. de te volgen besluitvormingsprocedure voor het vaststellen van milieuvoorwaarden, de afbakening van het toepassingsgebied van pakketten integrale milieuvoorwaarden, het bepalen van de inhoud van milieuvoorwaarden, en de geregelde evaluatie van uitgevaardigde milieuvoorwaarden. Met uitzondering van de instructies m.b.t. toepassingsgebied betreffen deze instructies niet alleen de integrale milieuvoorwaarden, maar ook de algemene en de sectorale milieuvoorwaarden. Integrale voorwaarden zijn in principe gekoppeld aan een melding, al kan de Vlaamse Regering daar – mits goede motivering – van afzien (art. 5.3.3 DABM). Uit art. 5.4.2 DABM blijkt dat het gaat om een melding ‘nieuwe stijl’. De DABM-titel Milieuvoorwaarden voorziet zelf niet in deze melding nieuwe stijl (zie deze bijlage, nr. [4]). Er is enkel een bepaling die aan de Vlaamse Regering de bevoegdheid delegeert om een meldingsplicht ‘nieuwe stijl’ uit te werken. Die bepaling bevat wel enkele beleidsinstructies. De uitvoeringsregeling moet de overheid die bevoegd is om de melding in ontvangst te nemen met name opleggen om na te gaan of: • •

de melding volledig is; de inrichting waarvoor de melding wordt verricht onder het toepassingsgebied valt van het in de melding aangeduide besluit houdende integrale voorwaarden.

Zolang de melding niet voldoet aan deze twee voorwaarden, zal niet voldaan zijn aan de meldingsplicht ‘nieuwe stijl’. Art. 5.4.2, tweede lid bevat een overgangsregeling. Zolang er geen uitvoeringsbesluit is waarin de meldingsplicht ‘nieuwe stijl’ is uitgewerkt, mogen inrichtingen die vallen onder het toepassingsgebied van een pakket ‘integrale voorwaarden’ aangemeld worden overeenkomstig de meldingsprocedure van het MVD en VLAREM I. De titel Milieuvoorwaarden (artikelen 5.1.1, 5.3.2 en 5.3.5) bepaalt dat voor individuele inrichtingen of activiteiten ‘integrale voorwaarden’ kunnen worden aangevuld met ‘nadere eisen’. ‘Nadere eisen’ zijn milieuvoorwaarden die integrale milieuvoorwaarden kunnen aanvullen of verstrengen, maar niet kunnen versoepelen. Volgens de memorie van toelichting zijn ‘nadere eisen’ bedoeld om onvolkomenheden in ‘integrale voorwaarden’ op te vangen die het gevolg zijn van specifieke lokale omstandigheden.14 Ze werden voorzien om het potentiële toepassingsgebied van het instrument integrale voorwaarden zo ruim mogelijk te houden.15 Omdat de decreetgever wilde vermijden dat de mogelijkheid om nadere eisen te stellen zou kunnen uitgroeien tot een verkapt vergunningsstelsel16, beperkt het DABM (art. 5.3.5) de mogelijkheden om ‘nadere eisen’ op te leggen zowel op een formele als op een inhoudelijke manier. Formeel juridisch kunnen ‘nadere eisen’ slechts voor zover een besluit houdende integrale milieuvoorwaarden de gevallen bepaalt waarin dit kan en de grenzen aangeeft waarbinnen dit kan. De inhoudelijke beperking is dat ‘nadere eisen’ enkel kunnen worden opgelegd als dit ‘aangewezen is in het licht van de plaatselijke omstandigheden’. 14

Memorie van toelichting, p. 13 en p. 14.

15

Memorie van toelichting, p. 30.

16



p. 45 / 52

De memorie geeft aan dat er nog procedurebepalingen nodig zijn om het opleggen van ‘nadere eisen’ mogelijk te maken. Zo moet de overheid die bevoegd is om nadere eisen op te leggen nog worden aangeduid.17 Logischerwijze zou dat de gemeente moeten zijn. De memorie bevat een visie op de inhoud van de procedurebepalingen. Ze geeft aan dat ‘nadere eisen’ moeten kunnen worden opgelegd op het tijdstip van aanmelding en, in voorkomend geval, op een later tijdstip. De bedoeling was toentertijd om deze bepalingen te bundelen met een nieuwe procedure voor de vergunningverlening en een nieuwe procedure voor het verrichten van meldingen (zie de uitleg over het voorgenomen decreet bronnenbeheersing in punt [4]) en zo de besluitvorming te laten doorlopen. Er werd voor deze werkwijze gekozen omwille van het streven naar eenvoudige en duidelijke regelgeving.

17



p. 46 / 52

Bijlage II: Vergelijking tussen het Milieuvergunningsdecreet en de DABM-titel Milieuvoorwaarden Tijdens de vorige legislatuur werd een brede hervorming opgezet van de regelgeving m.b.t. hinderlijke inrichtingen. Slechts één van de twee voorziene luiken van de hervorming – nl. de DABM-titel Milieuvoorwaarden - haalde de eindmeet. Een luik met gemoderniseerde procedurebepalingen werd uitgewerkt maar doorliep de politieke besluitvorming niet. Het Milieuvergunningsdecreet (1985) bleef daarom van kracht. De DABM-titel Milieuvoorwaarden en het Milieuvergunningsdecreet (MVD) bestaan naast elkaar. In het Vlaamse milieubeleid wordt momenteel een debat gevoerd over het wenselijke decretale kader voor het beleid dat grofweg kan worden samengevat in volgende drie vragen: Levert het naast elkaar bestaan van de twee decretale kaders een problematische of

onwerkbare situatie op? Op basis van welk decretaal kader kunnen algemene, sectorale, integrale (en

vergunnings)voorwaarden best worden ontwikkeld? Of met andere woorden, welke bepalingen uit welke decretale regeling bieden zinvolle waarborgen om tot milieuvoorwaarden te komen met een hoog niveau van milieubescherming en met een minimum aan toepassingslast? Afhankelijk van het antwoord op de tweede vraag, kan men zich ten slotte afvragen of het mogelijk en/of wenselijk om één van de twee decretale regelingen aan te passen en te vervolledigen, zodat er nog slechts één regeling van toepassing is die alle gewenste juridische regels bevat. Om klaarder te zien in deze discussie, werd een vergelijking gemaakt tussen de twee decreten. Die vergelijking resulteerde een samenvatting van de gelijkenissen en de verschilpunten tussen de twee decreten die is terug te vinden in tabel B. In Tabel A worden eerst de voornaamste bouwstenen weergegeven van de twee decretale kaders.


p. 47 / 52

TABEL A: bouwstenen van de twee decretale kaders Waar is inrichting ingedeeld? Milieuvergunningsdecreet + VLAREM I + VLAREM II DABM-titel Milieuvoorwaarden

klasse I of II (vergunning)

toepasselijke procedureverplichtingen meldingsprocedure VLAREM I vergunningsprocedure MVD & VLAREM I

oude klasse III (melding)

meldingsprocedure VLAREM I

in principe uitdovend nieuwe integrale voorwaarden (melding)

meldingsprocedure VLAREM I

klasse III (melding)

klasse I of II (vergunning)

tenzij nieuwe procedure op basis van art. 5.4.2 DABM = onderzoek volledigheid + toepassingsgebied vergunningsprocedure MVD & VLAREM I

toepasselijke milieuvoorwaarden algemene vw VLAREM II + sectorale vw VLAREM II algemene vw VLAREM II + sectorale vw VLAREM II + vergunningsvw algemene vw VLAREM II + sectorale vw VLAREM II integrale voorwaarden

+ nadere eisen als daarvoor procedure wordt uitgewerkt algemene vw VLAREM II + sectorale vw VLAREM II + vergunningsvw

tenzij er een nieuwe vergunningsprocedure wordt goedgekeurd

Noot bij de cursieve commentaar in de tabel: Volgens de beleidsvisie achter de DABM-titel Milieuvoorwaarden is het de bedoeling dat alle inrichtingen, die momenteel volgens bijlage I bij VLAREM I zijn ingedeeld in klasse III, zouden worden overgeheveld naar het systeem ‘integrale voorwaarden’. Dat wil niet zeggen dat de algemene en sectorale voorwaarden die met klasse III-rubrieken samenhangen dan uit VLAREM II kunnen worden geschrapt. Ze moeten behouden blijven omdat ze van toepassing blijven op inrichtingen ‘integrale voorwaarden’ die een onderdeel zijn van een groter, vergunningsplichtig, geheel. Volgens de beleidsvisie achter de DABM-titel Milieuvoorwaarden moeten de MVDprocedurebepalingen worden vervangen door nieuwe procedurebepalingen voor respectievelijk de meldingsprocedure, het systeem van nadere eisen en de vergunningsprocedure.


p. 48 / 52

TABEL B: Gelijkenissen en verschilpunten tussen de DABM-titel Milieuvoorwaarden en Milieuvergunningsdecreet, 1. Elementen die zijn geregeld in

juridische basis voor het systeem ‘integrale voorwaarden’ als alternatief voor het systeem algemene, sectorale + vergunningsvw – het ene systeem sluit het andere uit procedure totstandkoming algemene, sectorale en integrale voorwaarden, criteria voor afbakening van het toepassingsgebied van resp. meldings en vergunningssysteem normen voor inhoudelijk bepalen voorwaarden de voorkeur voor doelvoorschriften en de mogelijkheid om af te wijken van middelvoorschriften via een ‘gelijkwaardig middel’ overgangsproblematiek bij vaststellen nieuwe voorwaarden geregelde evaluaties van milieuvoorwaarden

2. Elementen die in (voor) DABM

de vraag wie belast is met toezicht en met het nemen van dwangmaatregelen de vergunningsprocedure (zolang geen nieuwe procedurebepalingen voor de milieuvergunning worden ingevoerd)

3. Elementen die in DABM en in

in het MVD-systeem kan men een klasse III afsplitsen van het geheel en afzonderlijk melden, in het DABM-systeem niet (gevolg van de definities ‘inrichting’) In het huidige VLAREM II-systeem verschilt de toepasselijke handhavingsregeling naar gelang de wet of het decreet dat de rechtsbasis vormt voor deze voorwaarde; in het DABMsysteem is steeds de handhavingsregeling van het MVD van toepassing als een inrichting overgaat van klasse III / integrale vw naar klasse II (of omgekeerd), blijven in het MVD systeem identiek dezelfde algemene en sectorale vw gelden; in het DABMsysteem worden de integrale vw vervangen door de algemene en sectorale vw (of omgekeerd)

4. Elementen die –

als bij besluit van de Vlaamse Regering een melding nieuwe stijl wordt uitgewerkt voor het DABM-systeem, wordt onder dat systeem de volledigheid van de melding gecontroleerd en wordt eveneens nagegaan of de inrichting die het voorwerp uitmaakt van de melding al dan in aanmerking komt voor ‘integrale voorwaarden’ dan wel vergunningsplichtig is (toetsing aan toepassingsgebied) als het systeem ‘nadere eisen’ verder juridisch wordt geregeld, kunnen potentieel meer bedrijven vallen onder het toepassingsgebied van het systeem ‘integrale voorwaarden’ dan onder het toepassingsgebied van het systeem klasse III een nieuwe vergunningsprocedure is voorzien; bedoeling is dat ze de inhoudelijke vernieuwingen van het decreet milieuvoorwaarden overneemt voor het bepalen van vergunningsvoorwaarden (normen voor inhoudelijk bepalen voorwaarden; voorkeur doelvoorschriften en systeem gelijkwaardige middelen)

DABM maar niet in MVD

en MVD gelijk zijn geregeld

MVD verschillend zijn geregeld

overeenkomstig de DABMfilosofie – in de toekomst een verschillende regeling zouden moeten krijgen


p. 49 / 52

Bijlage III: Het kerntakendebat over de handhaving van het milieurecht Gemeenten, provincies en Vlaams Gewest hebben het tijdens de vorige legislatuur gevoerde ‘kerntakendebat’ afgerond met een bestuursakkoord. Dit akkoord bevat twee luiken, een algemeen en een thematisch. Het onderdeel leefmilieu van dat thematische luik is getiteld ‘Implementatietraject kerntakendebat Leefmilieu en Natuur - Situering taken en vereiste wijzigingen inzake regelgeving’ (8 p.) Het is terug te vinden op http://www.binnenland.vlaanderen.be/kerntakendebat/implementatie_milieu.pdf. Het onderdeel leefmilieu bevat onder meer afspraken over de beleidsuitvoering inzake handhaving. Ze worden weergegeven in onderstaand kaderstukje Beleidsuitvoering Handhaving a. Gewest en gemeenten stellen vast dat ze, zeker voor wat betreft de preventieve handhaving, meer middelen moeten krijgen om een geloofwaardig handhavingsbeleid te kunnen voeren. Voor zover door de invoering van het systeem van ‘integrale voorwaarden’ minder middelen moeten worden besteed aan vergunningverlening, worden deze geïnvesteerd in handhaving. b. Uitvoering van toezichtstaken Hoewel er geen wijzigingen zijn aan de regelgeving betreffende de taakverdeling inzake toezicht tussen gewest en gemeenten, wijzigt de wijze waarop hieraan invulling wordt gegeven wel. • De gemeenten moeten het reactief toezicht (na klacht) volledig en overal verzekeren. • De gemeenten maken meer werk van een preventieve, planmatige handhaving. Gemeenten en gewest realiseren, over het gehele grondgebied, een minimumniveau aan preventief toezicht voor alle klassen van hinderlijke inrichtingen. Het minimumniveau betreft zowel de kwaliteit van het toezicht als de frequentie van plaatsbezoeken. Onder meer voor dit laatste punt is evenwel ondersteuning nodig door het gewest. • De samenwerking tussen het gewestelijke en gemeentelijke niveau krijgt vorm via een netwerk dat wordt gecoördineerd door de gewestelijke diensten (zie regeerakkoord). Dit netwerk vervult een rol voor onder meer de controle op hinderlijke inrichtingen en voor de vrije velddelicten. • De gemeenten gebruiken de instrumenten die ze hebben om ervoor te zorgen dat de lokale politie haar medewerking verleent aan het gewest en aan de federale politie voor de afdoende controle van afval- en mesttransporten en voor de controle op de naleving van b.v. het CITES-verdrag. Ze maken tevens werk van de handhaving van vrije velddelicten. • Gemeenten en gewest moeten verder werk maken van een scheiding tussen de functie beleidsuitvoering (meer bepaald vergunningverlening) en de functie handhaving; dit kan slechts mits structureel overleg en afstemming tussen uitvoerders en handhavers; • Er moet gestreefd worden naar een verdere scheiding tussen toezichts- & opsporingstaken zonder praktijkproblemen te veroorzaken. Er dient verder te worden onderzocht welke rol de interpolitiezones kunnen spelen inzake de handhaving van het milieurecht in het algemeen en de uitoefening van administratief toezicht in het bijzonder.


p. 50 / 52

Bijlage IV: Referenties MiNa-Raad, Advies over de voorstellen inzake bronnencontrole in het I.C.H.M.-Voorontwerp decreet milieubeleid, nr. 1998/14, 67 p. MiNa-Raad, Advies over het voorontwerp van decreet tot wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid voor wat betreft de milieuaudit en tot aanvulling ervan met een titel Milieuvoorwaarden, nr. 2002/43, 23 p. Nederlandse Evaluatiecommissie Wet Milieubeheer (ECWM), De nieuwe algemene regels in gevolge artikel 8.40 Wet Milieubeheer (AMVB's), advies nr. 2002/10, 13 p. SERV, 10.06.1998, Het milieuvergunningsbeleid: evaluatie en voorstellen inzake milieuvergunningen en vergunningsprocedures. Invulling van de milieuaccenten in het kaderakkoord werkgelegenheid van de sociale partners van 17 november 1997. Brussel: SERV. SERV, 11.09.2002, Advies over het voorontwerp van decreet inzake milieuvoorwaarden, Brussel, SERV


p. 51 / 52

Advies van 9 [11] mei 2005 over de ontwerp besluiten integrale milieuvoorwaarden Inrichtingen voor motorvoertuigen & houtbewerkingsbedrijven

Recommend Documents