A K-Monitor és a Társaság a Szabadságjogokért (TASZ) álláspontja a Nemzeti Korrupcióellenes Programról (2015-2018)
Bevezető A K-Monitor és a TASZ álláspontja szerint a Nemzeti Korrupcióellenes Program tervezete (a továbbiakban: Program) által kijelölt témák rendkívül fontosak a korrupció visszaszorítása érdekében, ezért támogatjuk az abban foglaltak részletes kidolgozását. Üdvözöljük, hogy a Program több olyan fontos kérdéssel is foglalkozik, amelyek nem képezték a korábbi program részét, mint például az átláthatóság, a vagyonnyilatkozati rendszer, a hatósági eljárások, vagy a pártfinanszírozás, és dicséretes, hogy ismét napirendre kerül a közérdekű bejelentők védelme. Ugyanakkor megjegyezzük, hogy számos ponton rendkívül általánosan fogalmaz a Program, gyakran nem derül ki világosan, hogy az abban leírt problémákra pontosan milyen megoldást javasol, ezért sokszor nehéz érdemben értékelni a leírtakat. Elismerjük, hogy az intézkedési terv irányai ambiciózusak, ugyanakkor nem látjuk biztosítottnak, hogy ezek meg is valósulnak, a kitűzött határidők helyenként nagyon hosszúak, a vállalások sokszor megfoghatatlanok, tollvonással teljesítettnek nyilváníthatóak. Ezen túlmenően az elmúlt évek korrupciós botrányai, számos jogalkotási intézkedés (pl. fékek és ellensúlyok rendszerének megbontása, információszabadság gyengítése), illetve az ezt megelőző korrupcióellenes program sikertelensége miatt erősen kétségesnek tartjuk a Program mögötti valódi és a magas szintű politikai elkötelezettséget. Ennek hiányában azonban a legambiciózusabb antikorrupciós intézkedéscsomag sem képes elérni célját.
Részvétel és véleményezés Álláspontunk szerint nem felel meg a társadalmi egyeztetés céljának, hogy egy ilyen terjedelmű és horderejű stratégiai dokumentumot a szóbeli konzultáció előtt két nappal küldenek meg az egyeztetésre meghívott résztvevőknek, még akkor sem, ha az írásbeli véleményezésre további határidő állt rendelkezésre. Bár utóbbival kapcsolatosan a 2015. február 19-én tartott szóbeli egyeztetésen az is elhangzott, hogy érdemes minél előbb elküldeni az írásbeli véleményeket, mert úgy nagyobb esély van arra, hogy az a közigazgatási egyeztetésben azt figyelembe is veszik. A szóbeli egyeztetésen sajnos nem kaptunk választ olyan kérdésekre, amelyek a Program egyes elemeinek értelmezésére vonatkoznak. Ebből következik, hogy a véleményünk csak az írásbeli anyagra támaszkodhat, a szóbeli egyeztetés valójában teljesen felesleges volt. A Programhoz hosszú bevezetés, helyzetértékelés is készült, ennek tartalmára külön nem kívánunk reflektálni, az egyes témák véleményezésénél fogalmazzuk meg az erre vonatkozó álláspontunkat.
4.1. Integritás Támogatjuk a kormány integritással kapcsolatos törekvéseit, az integritásirányítási rendszer további fejlesztését, kiterjesztését, az integritás tanácsadók képzésének erősítését, noha úgy értékeljük, hogy az elmúlt években kialakított rendszer - egyelőre - nem érte el célját. Ahogy korábban is jeleztük, rendkívül fontosnak tartanánk az integritás tanácsadók függetlenségének megteremtését, ugyanis a szervezet vezetésének alárendelve nem biztosított, hogy a tanácsadó autonóm módon végezhesse a feladatát, ami a közérdekű bejelentések kezelése esetében kiemelt kockázatot jelent. Az érdekérvényesítők fogadásának rendjéről szóló rendelet előírásait felméréseink szerint szinte sehol nem alkalmazzák, pedig égető szükség lenne a lobbizás átfogó szabályozására, annak átláthatóvá és ellenőrizhetővé tételére. A Program sajnos nem foglalkozik mélyebben ezzel a kérdéssel. Támogatjuk a közszolgálati összeférhetetlenség szabályainak szigorítását és megfelelő szankciók bevezetését is. A Programban leírtakból azonban nem derül ki, hogy a személyügyi alapnyilvántartásának az összeférhetetlenségi nyilatkozattal történő bővítése hogyan orvosolná a problémát, illetve mi biztosítaná a tényleges ellenőrzést, mely szankciók segítenének megszüntetni az összeférhetetlenséget.
4.2. Közbeszerzések Előzetesen leszögezendő, hogy a Program - bár a fennálló magyar közbeszerzési gyakorlat bemutatása során utal az EU-s Antikorrupciós Jelentésben is megfogalmazott, a szabályozási környezet és a tényleges megvalósulás anomáliáit ért kritikákra - valódi intézkedéseket nem fogalmaz meg a kifogásolt gyakorlat ellenőrzésének hathatósabbá tételéhez. Az ajánlások megvalósítása, és az ellenőrzési mechanizmusok megerősítése érdekében esetleges vizsgálatok, valamint további cselekvési tervek kidolgozása dicséretes, de konkrétumok hiányában kérdéses, hogy sor kerül-e a későbbiekben érdemi lépésekre. Az ajánlatkérők, valamint a hatóságok/ügyészség közbeszerzési ismereteinek bővítése támogatandó, de leginkább csak kisegítő jelleggel érvényesülhet egy szilárd alapokon nyugvó, független és hatékonyan működő (kellő szigorral bírságoló) közbeszerzési ellenőrző szerv tevékenysége mellett. A megfelelő ellenőrzést, különösen a jelenlegi közbeszerzési kultúra mellett, az oktatás bővítése önmagában nem képes ellensúlyozni. A Közbeszerzési Hatóság valódi függetlensége, vizsgálódási hajlandósága - valamint ebből fakadóan készsége a jogorvoslati eljárás hivatalból történő kezdeményezésére - több mint kétséges. Példának okért a Hatóság 2013. évre vonatkozó beszámolója (frissebb sajnálatos módon nem érhető el) tanúsága szerint a 2013-ban 11889 darab eredményes közbeszerzési eljárást bonyolítottak le az ajánlatkérők. A Közbeszerzési Döntőbizottság 572 jogorvoslati eljárást folytatott le, ebből csupán 123 eljárás indult hivatalból, és 71 darab a Közbeszerzési Döntőbizottság elnökének kezdeményezésére. A Közbeszerzési Hatóság elnöke szintén jogosult a Közbeszerzési Döntőbizottság jogorvoslati eljárásának hivatalbóli
kezdeményezésére, de a törvény rendelkezései alapján csak a Kbt rendelkezéseibe ütköző magatartás vagy mulasztásról való tudomásszerzés esetén, illetve alapvetően formális vizsgálódást követően, amennyiben valószínűsíthető, hogy a szerződés módosítására vagy teljesítésére e törvénybe ütköző módon került sor. Mivel a Kbt. 172. § (2) bekezdésének l) pontja alapján a Hatóság keretében működő Tanács feladata a közbeszerzési szerződések módosítása jogszerűségének figyelemmel kísérése is, a beszámolási időszakban – a hirdetménnyel feladott szerződés módosításáról szóló tájékoztatóban foglaltak vizsgálatát követően – a Hatóság elnöke mindössze 6 esetben tartotta indokoltnak tartotta a jogorvoslati eljárás kezdeményezését azért, mert az indokolás alapján valószínűsíthető volt a közbeszerzési szerződés Kbt.-be ütköző módosítása. A számok egyértelműen tükrözik, hogy nem beszélhetünk ellenőrzési jogköreit aktívan gyakorló Hatóságról, és a Közbeszerzési Döntőbizottság hivatalból lefolytatott jogorvoslati eljárásainak száma is elenyésző, vagyis a Program azon állítása, miszerint európai összehasonlításban is átfogó és alapos közbeszerzési ellenőrzéssel rendelkezik hazánk, elméletben is csak hellyel-közzel áll meg, gyakorlatban semmiképp. Az ellenőrzést végző szervek függetlenségének, illetve eljárási szigorának erősítése mindenképp kívánatos. A Közbeszerzési Hatóság által gondozott közbeszerzési adatbázis állapota továbbra sem kielégítő. Valódi tájékozódási célokat csak részben szolgál, az adatok hanyag, illetve hiányos feltöltését nem szankcionálja, átláthatósági és kezelhetőség könnyítését célzó szándékot nem tükröz. Az open contracting - egyébként üdvözlendő - bevezetése e körülmények között nem lesz képes valódi funkcióját ellátni, ezért az adatbázis fejlesztésével és minőségi karbantartásával együtt javasolt. Az open contracting intézményesítési szándéka mellett különösen meglepő, hogy a Program nem célozza az év végéig elfogadni tervezett közbeszerzési törvény koncepciójának átalakítását, amely szakemberek által vitatott eljárásfajták változatlan vagy még szélesebb körben történő alkalmazását tenné lehetővé. A fennálló jogszabályi és intézményi gyakorlat eleve kiemelten kockázatos - ezért eltörlendő - elemét jelentik a három ajánlattevő meghívásával, hirdetmény közzététele nélkül lefolytatott eljárások, amelyek a rugalmasság és gyorsaság megteremtésére hivatkozva valójában a testreszabott közbeszerzések további elterjedéséhez és a nyilvános kontroll lehetőségének visszaszorulásához vezettek. A tervezett “legkisebb értékű” beszerzésekre vonatkozóan a minimumkövetelmények eltörlése, valamint a nyilvánosság teljes kizárása elfogadhatatlan. Továbbá a jelenlegihez képest megemelt értékhatár (18-60, illetve 100-500 millió forint) alatt zajló beszerzések tekintetében a 3 ajánlattevő meghívásával zajló eljárások lehetővé tétele - még a javasolt “garanciális szabályok” (az eljárás alapadatait tartalmazó összefoglaló hirdetményektől eltérő közzététel, az eljárás megnyitása egyéb ajánlattevők számára egy adott határidőn belül stb.) beemelésével együtt is visszaélések komplex rendszerét alapozza meg. Ennélfogva egy valóban potens antikorrupciós Program a véleményezésre meghirdetett közbeszerzési koncepció felülvizsgálatát és módosítását is meg kell, hogy célozza. Az új Kbt koncepció a vázolt kockázati tényezőkön túl
egyéb nyugtalanító rendelkezések bevezetését is előrevetíti, például a közbeszerzések stratégiai felhasználását elősegítő uniós törekvések konkretizálása körében: ahol objektivitástól - és ezáltal átlátható ellenőrzési szempontoktól - elhajló műszaki leírás és értékelési szempontok kialakítása válik lehetővé, míg a visszaélések elkerülésének garanciális feltételei nem rögzítettek. Szóbeli egyeztetésen elhangzott kérdésünkre, miszerint az új koncepció a Program által bevezetni kívánt open contracting intézményei mellett tervezi-e a törvényjavaslat megfelelő módosítását, nem született megnyugtató válasz. Aggályos továbbá, hogy az Európai Bizottsággal kötött Partnerségi Megállapodásban Magyarország vállalta, hogy az új közbeszerzési törvényt - semmilyen módon nem indokolható sürgősséggel - 2015. december 31. napjáig megalkotja, ugyanakkor az elektronikus közbeszerzést csak fokozatosan vezeti be (végső pontként az ajánlatok elektronikus benyújtásának biztosítása 2018 októberéig esedékes). Az e-közbeszerzés bevezetése üdvözlendő, de a Program azon kitétele, miszerint “a közbeszerzési eljárások elektronizálásának fejlesztése során” kiemelten fontos az antikorrupciós szempontok hangsúlyos figyelembe vétele, nem értelmezhető és részletek hiányában nem véleményezhető. A teljes folyamatában, valamint megfelelő infrastrukturális feltételekkel minél korábban bevezetett e-közbeszerzés sokkal nagyobb prioritást élvez, mint egy sebtében kialakított új Kbt elfogadása, ezért szorgalmazzuk annak mielőbbi kialakítását. A Program hiányosságai között továbbá szót ejtenénk arról, hogy sem a jogalkotási koncepció, sem a bevezetni kívánt, ellenőrzési hatékonyságot növelő intézkedések tervezete között nem szerepel az egy ajánlattevővel zajló beszerzési eljárások csökkentésére vonatkozó stratégia kialakítása, sem az ajánlattevők oldalán jelentkező versenytorzító magatartások felszámolási szándéka (például kartellszabályozás szigorításával), vagy a minősített és védelmi beszerzések speciális szabályai között az eljárás különleges jellegével kompatibilis átláthatósági szabályok megteremtése, amelyek szintén nélkülözhetetlen elemei egy korrupcióellenes átfogó programnak.
4.3 Átláthatóság Fontosnak tartjuk leszögezni, hogy az elmúlt évek során számos olyan jogszabály módosításra került sor, amely ellentétes a közpénzek átlátható elköltésének elvével. Nem beszélhetünk előrelépésekről a magyarországi átláthatóság területén, amíg ezen jogszabályi változtatások korrekciója nem történik meg. A problémás szabályok a következőek: a közpénzekből nyújtott támogatások átláthatóságáról szóló 2007. évi CLXXXI. törvény rendelkezéseinek csupán részleges átemelése az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvénybe, ezáltal az államháztartás alrendszereiből nyújtott belföldi költségvetési támogatások esetén a korábbi nyilvánossági és összeférhetetlenségi szabályok kizárása (lásd Magyarország 2015. évi központi költségvetésének a megalapozásáról szóló 2014. évi XCIX. törvény 54. § 65. pontja),
az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény 30. § (7) bekezdése, amely a közfeladatot ellátó szerv gazdálkodásának az átfogó, számlaszintű illetve tételes ellenőrzésére alkalmas közérdekű adatigényléseket külön törvényi rendelkezések hatálya alá rendeli és az erre való hivatkozással történő megtagadás elleni jogorvoslatként a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság vizsgálatát írja elő, valamint a sportról szóló 2004. évi I. törvény 22. § 2015. január 1-jétől hatályos (3a) bekezdése, amely értelmében a szakszövetség gazdálkodásával összefüggő, az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény szerinti közérdekű vagy közérdekből nyilvános adatok megismerésére vonatkozó igények a nem állami, nem önkormányzati támogatások tekintetében összesített adattartalom szolgáltatásával is teljesíthetőek. Továbbá nehéz nem szóvá tenni a 2015. március 3-án elfogadott, a Paksi Atomerőmű kapacitásának fenntartásával kapcsolatos beruházásról, valamint az ezzel kapcsolatos egyes törvények módosításáról szóló törvény 5. §-át, amely súlyosan korlátozza a közérdekű adatok megismerhetőségét. Ezek olyan elvi jelentőségű jogszabályok, amelyek alapjaiban határozzák meg és korlátozzák a közérdekű adatok nyilvánosságához fűződő alapjog érvényesülését. Ezért mindaddig, amíg ezek a jogszabályok hatályban vannak, addig a kormánynak más, az átláthatóság egyes részleteit erősítő intézkedése nehezen tekinthető hitelesnek és komolyan vehetőnek. Pedig volna még mit tenni az átláthatóságért. Régóta szorgalmazzuk a szerződések központi elektronikus nyilvántartásának megteremtését. A központi kormányzati adatgyűjtő oldal gondolata nem számít újdonságnak Magyarországon sem. A közadat.hu oldal évek óta működik, mégis csupán egy töredékét tartalmazza a közfeladatot ellátó intézmények által előállított adatoknak. Az állami működésének átláthatóságát nagyban segítené egy ilyen rendszer megfelelő működése, ezen belül is a közfeladatot ellátó szervek által kötött szerződések központi adatbázisa. A szlovák kormány egy hasonló adatbázist működtet, egy kógens törvényi rendelkezéssel pedig minden szerződés hatályosulásának a feltételévé tették, hogy az megjelenjen a szerződések központi elektronikus nyilvántartásában. A szerződések oldalhű, hiteles elektronikus másolatán túl a portál elektronikusan feldolgozható formában is tartalmazza a szerződést és annak leíró adatait. Egy ilyen eszköz feleslegessé tenne számtalan külön adminisztrációval járó közzétételt és közérdekű adatigénylést, továbbá jelentősen növelné a közszféra gazdálkodásának átláthatóságát. Ennek kapcsán érdemes szót ejteni az adatközlés módjáról is. Az adatközlők ugyan részben eleget tesznek a nyilvánosságra hozatali kötelezettségüknek, ugyanakkor a publikált adatok gyakran alkalmatlanok arra, hogy azokat nagyobb mennyiségben, vagy épp adatbázis szintjén tovább feldolgozzák - holott éppen ez az Európai Digitális Menetrend egyik célkitűzése. Ezért
meg kell teremteni a közadatok elektronikusan feldolgozható formában történő közzétételének módját. Továbbá javasoljuk, hogy az adatbázisokban nyilvántartott adatokat nyílt szabványokon alapuló formátumokban (pl. csv, json, xml) kelljen közzétenni, ami lehetővé teszi különféle adathalmazok egyszerű összekapcsolását és a nyers adatok mélyreható elemzését is. Fontos, hogy az adatok rendszeresen frissüljenek, lehetőleg azok előállításával azonos időben kerüljenek is nyilvánosságra. Az adatok időbeli elérhetőségével kapcsolatban kiemelendő, hogy az új adatok közzététele nem járhat korábbi adatok indokolatlan eltávolításával, az elektronikusan tárolt információknak évekre, évtizedekre visszamenőleg is hozzáférhetőnek kell maradniuk, hiszen tárolásuk, nyilvántartásuk lényegében semmilyen többlet költséggel nem jár. A hibás, késedelmes adatközlést jelenleg nem szankcionálják. Véleményünk szerint érdemes volna bírsággal sújtani kötelességüket megszegő adatgazdákat, adatközlőket (hasonlóan a közbeszerzési eljárások során kirótt bírságokhoz). A bírságból befolyt összegeket például olyan fejlesztések finanszírozására lehetne fordítani, amelyek segítik a közszféra átláthatóbbá, nyíltabbá tételét. Végül a minősített adatok védelméről szóló 2009. évi CLV. törvény (továbbiakban: Mavtv.) újraszabályozása is időszerű volna, ahogy azt az Alkotmánybíróság 4/2015. sz. döntése is a jogalkotó kötelességévé tette. Jelenleg a minősítők bármilyen közérdekű adatot titokká minősíthetnek, ennek egyetlen érdemi korlátja az, hogy a minősítéssel védhető közérdeket kell igazolnia a minősítőnek. Sajnálatos módon az még mindig lényegében irreleváns, hogy számos esetben éppen az adatok nyilvánosságra hozatalához fűződik a nyomósabb közérdek, vagyis tulajdonképp alkotmányos alapjog sérül a szükségességi és arányossági teszt alkalmazásának mellőzésével történt korlátozás folyamán. Szintén igen súlyos korlátozást jelenthet, hogy az indokolatlan és jogszerűtlen minősítésekkel szemben az állampolgárok nem kezdeményezhetik a minősítés indokoltságának tartalmi felülvizsgálatát bírósági úton, és a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság titokfelügyeleti hatósági eljárása sem tekinthető valódi jogorvoslatnak. Ezzel párhuzamosan a Hatóság elnökének is jelentősen szűkült a jogköre a minősített adatok tartalmi felülvizsgálatának terén. 4.3.1 Költségvetési szervek és állami vállalatok Az állami vállalatok közzétételi kötelezettségének elmulasztásával szembeni fellépést a KMonitor és a TASZ is szorgalmazza. Ugyanakkor a közzétételi kötelezettséget állami szervek sem mindig, az önkormányzatok pedig jellemzően nem tartják be. Ezért a közzétételi kötelezettség kikényszerítését az állami vállalatokhoz képest ki kell terjeszteni az összes kötelezettre. Véleményünk szerint a rendelkezésre álló szankciók nem elégségesek és bírságolási lehetőségre lenne szükség. Ugyanakkor jelezzük, hogy a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság álláspontunk szerint nem látja el küldetését megfelelően és nem jelent hatékony védelmet sem a magánszféra, sem a közérdekű adatok nyilvánossága terén. Az állami vállalatok közül vannak olyanok, amelyek tudatosan, rosszhiszeműen járnak el és minden egyes közérdekű adatigénylést arra hivatkozva tagadnak meg, hogy nem látnak el
közfeladatot. Ahogy a pártok esetében is, itt fontosnak tartjuk, hogy erre a jogcímre hivatkozva ne lehessen kibújni az áltáthatóság követelménye alól. Nem értelmezhető - és ezáltal véleményezhető - a Program 35. oldalának tetején lévő bekezdés: “a közpénzekből nyújtott támogatásokra vonatkozó jogszabályok felülvizsgálata, illetve a közérdekű adatokhoz való hozzáférésre vonatkozó bírósági gyakorlat alapján megfogalmazható cél olyan jogszabályi környezet kialakítása, amely garantálja a jogalkalmazás egységét”. Azonban leszögezendő, hogy a hatalmi ágak elválasztásából adódóan mindenképp veszélyt hordoz, ha egy kormány lépéseket óhajt tenni a bírósági gyakorlat egységesítése érdekében. A fentebb jelzett, rendkívül korlátozó jogszabályi környezet valóban változtatásra szorul, de a Program nem nyújt fogódzót abban, hogy milyen irányú változtatásokat képzelnek el a közérdekű adatok nyilvánosságával összefüggő jogszabályokban, sőt, a bekezdésből akár egy, a közérdekű adatokhoz való hozzáférést tovább nehezítő intézkedéscsomag terve is kiolvasható.
4.3.2 Pártfinanszírozás A pártok átláthatóságának egyik hiányossága, hogy a jelenleg irányadó bírói gyakorlat szerint a pártok nem tartoznak az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény (Infotv.) hatálya alá. Az Alaptörvény 39. cikk (2) bekezdése miatt külön jogszabály nélkül is közérdekű adatnak minősül a pártok olyan gazdálkodása, amiben közpénz érintett. Ugyanakkor a pártoknak lehet olyan tevékenysége, amikor annak finanszírozása tekintetében, függetlenül a pénz eredetétől, a nyilvánossághoz való érdek nagyobb. Jelenleg azonban ezek az adatok nem megismerhetők. Érdemes lenne pontot tenni annak a vitának a végére is, és jogszabályban rögzíteni, hogy a pártok közfeladatot ellátó szervezetek, ezért gazdálkodási adataik nyilvánosak, vagy legalább annak deklarálását célul tűzni, hogy ezek az adatok közérdekből nyilvánosnak minősülnek. Meglehetősen álságos hozzáállást tükröz azonban a Program utolsó pártfinanszírozás tárgyú bekezdése, amely szerint a finanszírozás és ellenőrzés újraszabályozása összetett szakmai kérdés, ezért a felülvizsgálat az érintett államigazgatási szervek mellett politikai szereplők bevonását is szükségessé teszi. Ez az állítás épp a szakmaiság ellen ható, átláthatatlan alkufolyamat eredményeképp kialakuló konszenzuális szabályozás iránti igényre enged következtetni. A valódi elkötelezettség jegyében az Állami Számvevőszék vizsgálati és szankcionálási jogköreinek bővítésével egyetértve, elérendő cél, hogy a pártok beszámolói részletesek és ellenőrizhetőek legyenek az arra feljogosított hatóságok és az állampolgárok közössége által is, ugyanakkor megjegyezzük, hogy az Állami Számvevőszék esetében a jogszabályi környezet jelenleg sem olyan mostoha a tartalmi ex officio indítható vizsgálatok elrendelése körében, mivel a szervezet elnöke az éves ellenőrzési terv összeállítása folyamán meglehetősen tág mérlegelési jogkörrel rendelkezik, ám ennek ellenére a vizsgálati hajlandóság igen alacsony a pártok működésének átláthatóbbá tétele érdekében. Fontosnak tartjuk ezért, hogy sor kerüljön a pártok gazdálkodásának érdemi ellenőrzésére. Előremutató lépés volt a kampányszámlák bevezetése a képviselőjelöltek számára, ugyanakkor érthetetlen, hogy miért nem ír elő ilyet a törvény a pártok részére is, akár
a kampányidőszakon kívül is. Fontosnak tartanánk olyan ösztönzők bevezetését, amelyek serkenti az állampolgárok részvételét az adományozásban, és támogatjuk, hogy vonatkozzanak a kampányszabályok olyan szervezetekre is, amelyek ugyan nem indulnak a választásokon, de tevékenységükkel részt vesznek a kampányban. Végül elengedhetetlennek tartjuk a párt- és kampányfinanszírozás szabályait megsértők elleni szigorú szankciók bevezetését és alkalmazását.
4.4. Vagyonnyilatkozat Üdvözöljük, hogy a Program részletesen foglalkozik a vagyonnyilatkozatok kérdésével, a megfogalmazott javaslatok jelentős része összhangban áll korábbi javaslatainkkal. Legfőbb észrevételünk, hogy sem a Programból, sem az intézkedési tervből nem lehet egyértelműen következtetni arra, hogy mely szabályok vonatkoznának az országgyűlési képviselőkre. Fontosnak tartjuk a vagyonnyilatkozatokban foglalt adatok körének “korszerűsítését”, még úgy is, ha az a szolgáltatandó adatok bővülésével jár. Így például pont a vizsgálatok megkönnyítése érdekében az egyes vagyontárgyak, ingatlanok azonosító adatainak rögzítését javasoljuk egy akár nem nyilvános mellékletben/felületen. Támogatjuk továbbá, hogy a vagyonnyilatkozat tartalmazzon arra vonatkozó magyarázatot, hogy a tisztségviselő milyen forrásból tett szert az abban szereplő vagyontárgyakra. Különösen az országgyűlési képviselők esetében elvárnánk, hogy a vagyonnyilatkozat tüntesse fel az adatot szolgáltató személy minden társadalmi vagy gazdasági szervezetben vállalt tisztségét, akkor is, ha az nem jár jövedelemmel. Támogatjuk az elektronikus vagyonnyilatkozatok bevezetését, és szorgalmazzuk az ezeket gyűjtő, kereshető nyilvános adatbázis mielőbbi megteremtését. A parlamenti képviselők és a politikai vezetők (miniszterek, államtitkárok) esetében a hozzátartozók (nyilatkozóval egy háztartásban élők) vagyonnyilatkozata is legyen nyilvános és a személyes adatok védelme mellett legyen hozzáférhető a világhálón. Egyetértünk az ellenőrzés kapcsán felvetett problémák orvoslásának szükségességével, ezért javasoljuk, hogy a jövőben egységesen az adóhatóság vizsgálja a vagyonnyilatkozatokat, illetve vezető tisztségviselők és képviselők esetében legalább kétévente automatikusan - és nem szúrópróba szerűen kiválasztott mintán - folytasson vizsgálatot. Fontosnak tartjuk, hogy olyan szerv feleljen a vagyonnyilatkozatok és a vagyonosodás ellenőrzéséért, amely megfelelő kontroll adatok és informatikai háttér birtokában van, és képes hatóságként eljárni. Osztjuk a szigorúbb szankciók bevezetésének szükségességét, egyebek mellett a büntetőjog eszközeinek alkalmazása által szándékosan valótlanul, hiányosan kitöltött vagyonnyilatkozatok, vagy vagyonnyilatkozat-tétel elmulasztása esetében. Jó ötletnek tartjuk a vitatott vagyon biztosításának, elvonásának gondolatát is. Az intézkedési terv 16-19. pontjával kapcsolatosan megjegyezzük, hogy nem tartjuk elégséges vállalásnak a jogszabályok áttekintését, és javaslatok megfogalmazását. Továbbá szükségesnek tartjuk annak fogalmi tisztázását, hogy kiket tekint a kormány választott tisztviselőknek.
4.5 Közérdekű bejelentések és a bejelentő védelme A K-Monitor és a TASZ egyetért a Program azon megállapításaival, hogy Magyarországon csak részleges védelemben részesülnek a közérdekű bejelentők és, hogy a jogszabályi környezet, illetve az állami szervek részéről tanúsított magatartás jelentős felülvizsgálatra szorul. Fenntartjuk a törvény véleményezése tárgyában korábban kialakított álláspontunkat, amely szerint a legsúlyosabb probléma, hogy a törvényben deklarált elvi védelem (11. § Minden, a közérdekű bejelentő számára hátrányos intézkedés, amelyre a közérdekű bejelentés miatt kerül sor - a 3. § (4) bekezdésében foglalt intézkedések kivételével - jogellenesnek minősül akkor is, ha egyébként jogszerű lenne.) a gyakorlatban nem érvényesül. Erre példa többek között a Horváth András ellen indult büntetőeljárás, az abban foganatosított házkutatás stb. Támogatjuk a Program azon célkitűzését, hogy a közérdekű bejelentők anyagi támogatásáról szóló kormányrendelet elfogadása szükséges lépés a hatékony védelem megvalósítása érdekében. A Program Nemzeti Korrupcióellenes Program 2015-2016. évekre vonatkozó intézkedési terve 21. pontja azt tűzi ki célul, hogy “a veszélyeztetett közérdekű bejelentő számára nyújtandó támogatásokat, és a folyósítás szabályait megállapító miniszteri rendeletet elő kell készíteni. (Felelős: igazságügyi miniszter, Határidő: 2015. május 31.). Felhívjuk rá a figyelmet, hogy a miniszteri rendelet előkészítése nem elégséges vállalás, hanem annak a lehető legrövidebb időn belül hatályba is kell lépnie. A Program szerint az anyagi támogatás elsősorban a veszélyeztetett közérdekű bejelentő jogérvényesítési költségeit fedezné. Álláspontunk szerint ez nem elegendő, hiszen a közérdekű bejelentéssel nem csak jogérvényesítési költségek járnak, hanem a bejelentő eleshet korábbi jövedelmétől. Ez a lehetőség családjára is hatással van, így a védelemnek a családtagokra is ki kell terjednie. Továbbá érdemes tisztázni, hogy az előkészítendő miniszteri rendelet a biztosítandó támogatási keret kapcsán a jogérvényesítés költségein túl milyen egzisztenciális ráfordítások fedezetére alkalmas egy veszélyeztetett bejelentő esetén. Az integritás tanácsadók kapcsán említettük, hogy kiemelten kockázatosnak tartjuk, hogy az eljárásra jogosult szervek esetében nem biztosított a független vizsgálat, hiszen előfordulhat, hogy a bejelentést a bejelentésben érintett vezető bontja fel. Ezért különösen fontosnak tartjuk azon eljárásbeli szabályok és garanciák megteremtését, amelyek szavatolják, hogy a bejelentéseket arra jogosult, felkészült független szakemberek vizsgálják ki és bírálják el. A Program 41. oldala tetején olvasható, hogy a szankciók jogosságát ne a közérdekű bejelentőnek, hanem a munkáltatói jogkör gyakorlójának kelljen bizonyítania. Bár a céllal természetesen egyetértünk, de véleményünk szerint ez a jelenlegi szabályból (Panasztv. 11. §) is következik. A közérdekű bejelentővel szemben csak akkor alkalmazható bármilyen hátrányos intézkedés, ha bizonyított, hogy bejelentésében rosszhiszeműen, döntő jelentőségű valótlan információt közölt. Nem tartjuk célszerűnek korrupciót bejelentők és egyéb bejelentők megkülönböztetését, mivel ez a különbségtétel akár ahhoz is vezethet, hogy egyes bejelentők kedvezőtlenebb elbánásban részesülnek. Az Alapvető Jogok Biztosának Hivatalával kapcsolatban jelentős előrelépés a személyes adatok zártan kezelését lehetővé tevő elektronikus rendszer létrehozása és működése, ugyanakkor az AJBH hatáskörét ki kell bővíteni. Jelenleg két esetben járhat el. Az egyik funkciója egy közvetítő
szerep, eljuttatja az eljárásra jogosult szervhez a bejelentést. A másik funkciója viszont jelenleg túl szűken értendő, ez a közérdekű bejelentés kivizsgálásának felülvizsgálatára vonatkozik, de csak eljárási szempontból, tartalmilag az AJBH jelenlegi gyakorlata szerint nem vizsgálják, hogy mi lett a közérdekű bejelentés sorsa. Ez azért is rendkívül aggályos, mert gyakran a közigazgatás rendszerén belül olyan szervhez kerül az ügy kivizsgálása, ami nem teljesen független a jogsértő szervtől. Megjegyezzük, hogy a törvény hatályba lépése óta is több olyan ügy indult, amiben bebizonyosodott a jelenlegi szabályozás és gyakorlat elégtelensége (1,2,3). A TASZ és a K-Monitor régóta foglalkozik a közérdekű bejelentők védelmével, a törvény hiányosságaival foglalkozó cikkünk az alábbi linken érhető el.
Budapest, 2015 március 4.
