AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA
Brüsszel, 5.12.2007 SEC(2007) 1599
A BIZOTTSÁG SZOLGÁLATAINAK MUNKADOKUMENTUMA Kísérő dokumentum Javaslat AZ EURÓPAI PARLAMENT ÉS A TANÁCS IRÁNYELVE a védelmet és a biztonságot érintő egyes, építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló
A HATÁSVIZSGÁLAT ÖSSZEFOGLALÁSA {COM(2007) 766 végleges} {SEC(2007) 1598}
HU
HU
ÖSSZEFOGLALÓ 1.
BEVEZETŐ A védelmi és biztonsági kérdéseket több mint 40 éven keresztül kizárták az európai integrációból. Ennek következtében a védelmi piacok ténylegesen az egységes piacon kívül maradtak és országonként különváltak. A hidegháború végével azonban egyre problematikusabbá vált ez a széttöredezettség. Egyrészről a szigorú költségvetési korlátok, másrészről a katonai felszerelések növekvő költségei mellett az európai védelmi piacok gyakran túl kicsinek bizonyultak ahhoz, hogy jó minőségű berendezéseket állítsanak elő és szerezzenek be megfizethető áron. Ahhoz, hogy Európa életképes védelmi ipart tartson fenn és megfelelő felszereléssel lássa el fegyveres erőit, megkerülhetetlenné váltak a mélyreható reformok. Ennek kapcsán a honvédelmi felszerelések európai piacának (EDEM) létrehozása különös fontossággal bír. E célból a Bizottság „Útban az Európai Unió honvédelmi felszerelésekkel kapcsolatos politikája felé” című, 2003. márciusi közleményében cselekvési javaslatokat terjesztett elő a védelmi iparágakhoz és piacokhoz kapcsolódó területeken, különösen a honvédelmi célú közbeszerzések terén.
2.
ELJÁRÁSI KÉRDÉSEK ÉS KONZULTÁCIÓ A Bizottság ezt követően munkaértekezleteket szervezett a kormányokkal és az iparral, hogy meghatározzák, milyen elvárásokat támasztanak az e téren lehetségesen megvalósuló közösségi fellépéssel szemben. Ez előkészítette a terepet a honvédelmi közbeszerzéséről szóló zöld könyvhöz, amelyet 2004 szeptemberében fogadtak el. A zöld könyv kapcsán folytatott konzultáció megerősítette, hogy Európában hiányos a honvédelmi célú közbeszerzésekre vonatkozó jogalkotási keret: 1.
bizonytalanságok övezik a Szerződés (EKSz.) 296. cikkének alkalmazását, amely lehetővé teszi, hogy a tagállamok eltérjenek az Európai Közösség (EK) szabályaitól, ha alapvető biztonsági érdekeik védelmében van erre szükség;
2.
a közbeszerzési irányelvet, sőt, annak módosított változatát (2004/18/EK) általában alkalmatlannak tartják számos honvédelmi szerződés tekintetében.
E problémák megoldása érdekében a Bizottság 2005 decemberében két kezdeményezést jelentett be: „az EK-Szerződés 296. cikkének a honvédelmi célú közbeszerzések területén történő alkalmazásáról szóló értelmező közlemény” elfogadását; valamint egy esetleges honvédelmi közbeszerzési irányelv előkészítését. Az értelmező közleményt, amely iránymutatást nyújt az ajánlatkérők számára annak értékeléséhez, hogy a közbeszerzési szerződések mentesíthetők-e, 2006 decemberében fogadták el. Ezzel párhuzamosan a Bizottság folytatta a honvédelmi célú közbeszerzésekkel foglalkozó lehetséges irányelv kidolgozását. Ez az érdekeltek szoros bevonásával történt, a közbeszerzésekkel foglalkozó tanácsadó bizottság, az Európai Védelmi Ügynökség (EVÜ) és kétoldalú találkozók révén. Ezenkívül – a hatásvizsgálat keretében – konzultációt folytattak a kormányokkal és az iparral. Ez a jelentés egyaránt tárgyalja a honvédelmi célú közbeszerzéseket (a fegyveres erők számára beszerzett fegyverek, lőszerek és hadianyagok) és az érzékeny, biztonsági célú közbeszerzéseket (a nem katonai jellegű biztonsági erők számára
HU
2
HU
beszerzett, a katonai felszerelésekhez hasonló jellemzőkkel bíró felszerelések). Az utóbbiról a vita egy későbbi szakaszában esett szó, a tagállamok kérésére. A vita kiszélesítésének fő indoka a megváltozott stratégiai környezet volt, amelyben elmosódtak a belső és külső, a katonai és nem katonai biztonságot elválasztó határvonalak. Mindazonáltal a Bizottság kezdeményezésének középpontjában továbbra is a védelem áll. A nem katonai jellegű biztonság tekintetében a kérdés „csupán” az, hogy bizonyos különösen érzékeny beszerzésekre vonatkozóan is alkalmazzanak-e közösségi védelmi eszközt. 3.
A PROBLÉMA MEGHATÁROZÁSA Számos tagállam arra használja széles körben az EKSz. 296. cikke (1) bekezdésének b) pontját, hogy a honvédelmi felszerelések beszerzését mentesítsék a közösségi szabályok alól. Ugyanez a probléma – jóllehet kevésbé szembetűnően – az érzékeny biztonsági beszerzések esetében is jelentkezik, amikor a tagállamok az EKSz. 296. cikke (1) bekezdésének a) pontját vagy a közbeszerzési irányelv 14. cikkét használják fel a közösségi szabályok megkerülésére. Ez a gyakorlat ellentétes a Bíróság joggyakorlatával, amelynek értelmében az ilyen mentesítések csak kivételes esetekre korlátozódhatnak. A probléma gyökere abban rejlik, hogy nem állnak rendelkezésre a honvédelmi és az érzékeny biztonsági szerződések egyedi jellemzőihez, azaz különösen az összetettséghez (amely rugalmasságot kíván meg), valamint az ellátás és az információk biztonságára vonatkozó különleges követelményekhez illeszkedő közösségi szabályok. Mivel a meglévő EK-szabályokat nem katonai célokra és nem érzékeny beszerzésekre dolgozták ki, azok e jellemzőket nem veszik kellőképpen figyelembe. Ennek következtében a honvédelmi és érzékeny biztonsági felszerelések nagy részének beszerzése összehangolatlan nemzeti szabályok alapján történik, amelyek nagyban különböznek a közzététel, a pályázati eljárások, a kiválasztási és az odaítélési kritériumok, az ellentételezés stb. tekintetében. A szabályozás egységességének hiánya jelenti az egyik legnagyobb akadályt az EDEM megvalósulása előtt, továbbá alkalmat ad a Szerződésben megfogalmazott elvektől való eltérésre. A más tagállami illetőségű beszállítókkal szembeni megkülönböztetés, valamint az átláthatóság hiánya a honvédelmi piacok nyitottságának korlátozását jelenti, ami negatív következményekkel jár valamennyi érdekelt számára. Ez a védelem esetében kevésbé látható, mint az érzékeny biztonsági beszerzések esetében, főként mivel a nem katonai jellegű biztonság szerteágazóbb, nagyon sokféle fogyasztóval, felhasználóval és költségvetéssel, országos, regionális és helyi szinten egyaránt. Mindazonáltal a probléma (az EK-szabályok alól széles körben való mentesség), a probléma oka (sajátos szerződéses jellemzők, amelyekhez nem illeszkednek az EK-szabályok), valamint annak következménye (a nyitottság hiánya) azonos mind a honvédelmi, mind pedig az érzékeny biztonsági célú közbeszerzések esetében. A konkrét probléma tehát egyrészről a Szerződés és az EB joggyakorlata közötti eltérés, másrészről a tagállamok által alkalmazott közbeszerzési gyakorlat. A Bizottságnak – mint a Szerződés védelmezőjének – feladata, hogy intézkedjen a probléma megoldása érdekében.
HU
3
HU
4.
CÉLKITŰZÉSEK A Bizottság általános célja az, hogy létrehozza a honvédelmi felszerelések nyitott és versengő európai piacát. Ideális esetben egy ilyen piac lehetővé teszi, hogy az egy adott tagállamban letelepedett beszállítók korlátozások nélkül kiszolgálhassanak állami ügyfeleket valamennyi tagállamban. A közbeszerzés terén ehhez egy megfelelően működő, uniós szintű szabályozási keretre van szükség a honvédelemmel és a biztonsággal kapcsolatos szerződések odaítélése tekintetében. A Bizottság operatív célja, hogy csak kivételes esetekre korlátozza az EKSz. 296. cikkében és a közbeszerzési irányelv 14. cikkében előírt mentességek alkalmazását, az EB joggyakorlatával összhangban. Következésképpen a legtöbb, honvédelemmel és biztonsággal kapcsolatos szerződést, így a fegyverek, lőszerek és hadianyagok beszerzésére irányuló szerződéseket is az EK szabályai szerint kell odaítélni, az egyenlő bánásmód, az átláthatóság és a megkülönböztetésmentesség fokozása érdekében. Ugyanakkor biztosítani kell a tagállamok biztonsági érdekeit.
5.
POLITIKAI LEHETŐSÉGEK E cél megvalósítása érdekében három lehetőség mérlegelhető: nem történik fellépés, javaslat nem jogalkotási intézkedésre vagy jogalkotási intézkedés. Ha nem történik fellépés, a hatályos közbeszerzési irányelv, az EVÜ által alkalmazott magatartási kódex és EKSz. 296. cikkének alkalmazásáról szóló értelmező közlemény marad az egyedüli eszköz a honvédelmi célú közbeszerzések terén. A nem jogalkotási intézkedések magukban foglalhatnak egy, a közbeszerzési irányelv 14. cikkének a biztonság terén történő alkalmazásáról szóló értelmező közleményt; egy, a jogsértések esetén alkalmazandó aktívabb politikát; képzés biztosítását a nemzeti ajánlatkérők és a Bizottság alkalmazottai számára a lehetséges mentességek értékelésére. A jogalkotási intézkedések többek között a következők lehetnek: egy rendelet, a honvédelem és a biztonság terén tevékenykedő ajánlatkérők által odaítélt valamennyi szerződésre vonatkozó ágazatspecifikus irányelv, illetve egy olyan irányelv, amely az EK-jogba a honvédelmi és az érzékeny biztonsági szerződések sajátosságaihoz igazított új szabályokat vezet be, a közbeszerzési irányelv módosítása vagy egy különálló irányelv révén. Elvetett vagy későbbi megfontolás céljából fenntartott lehetőségek A nem jogalkotási intézkedések hasznosak, de valószínűtlen, hogy önmagukban elegendőek lennének a mentességek alkalmazásának csökkentésére irányuló cél megvalósításához. Ez utóbbi csak akkor valósítható meg, ha az EK közbeszerzési jogszabálya olyan szabályokat tartalmaz, amelyek figyelembe veszik a honvédelmi és az érzékeny biztonsági szerződések sajátosságait. Mivel ma nem léteznek ilyen szabályok, ezek kidolgozásáról jogalkotási intézkedésekkel kell gondoskodni. Tehát két lehetőséget tartottunk fenn további megfontolásra:
HU
1.
nem történik fellépés;
2.
jogalkotási intézkedés alkalmazása, azaz a honvédelmi és az érzékeny biztonsági szerződések sajátosságaihoz igazított új szabályok bevezetése az
4
HU
EK-jogba. E célból egy irányelv – nagyobb rugalmassága miatt – alkalmasabbnak tűnik a rendeletnél. A 2. lehetőség tekintetében – három szinten – további lehetőségek vannak: • A jogi eszköz típusa. Az ágazatspecifikus irányelv lehetőségét elvetették, mivel nem egyeztethető össze a jobb szabályozás elvével. Így a módosító irányelv és a különálló irányelv lehetősége maradt meg. • Alkalmazási terület. Ez felsorolással vagy általános meghatározással is meghatározható; a meghatározás kimondottan kizárhat bizonyos szerződéseket vagy egyszerűen csak utalhat a Szerződés értelmében megengedett mentességekre; és új küszöböket tartalmazhat vagy megtarthatja a hatályos közbeszerzési irányelvben megállapítottakat. • Tartalom. Különböző alternatívák lehetségesek az ellátás biztonsága, az információk biztonsága, az ellentételezések és az odaítélési eljárások tekintetében. 6.
HATÁSVIZSGÁLAT A felmerülő lehetőségek 1. lehetőség További uniós fellépés megvalósulása nélkül bizonyosan folytatódna a katonai és érzékeny biztonsági közbeszerzések széles körben történő mentesítése az EK-szabályok alól. Az értelmező közlemény gátat vethet az EKSz. 296. cikkének nem katonai felszerelések beszerzése tekintetében történő alkalmazásának, ugyanakkor várhatóan csak kevéssé befolyásolja a katonai felszerelések beszerzését, és semmiféle hatással nem lenne az érzékeny biztonsági felszerelések beszerzésére. Az EVÜ magatartási kódexe legfeljebb korlátozhatja az EKSz. 296. cikkében előírt mentesség negatív következményeit, de az azzal való visszaélést nem. Következésképpen a katonai és érzékeny biztonsági felszerelések piaca nem lesz átláthatóbb és nyitottabb. A költségek, a hatékonyság és a versenyképesség tekintetében továbbra is megmaradnának a negatív következmények. 2. lehetőség Mielőtt értékelnénk a lehetséges irányelv hatásait, dönteni kell az alapvető jellemzőkről. a) Különálló irányelv kontra módosító irányelv Az eszköz kiválasztása főként a jogalkotási technika kérdése, és négy kritérium alapján történt: a közösségi vívmányok fokozása, a jobb szabályozás elvének való megfelelés, jogbiztonság és láthatóság. Egy különálló irányelv láthatóbb, tisztábban átlátható, felhasználóbarát és ennélfogva könnyebben felhasználható eszköz lenne az ajánlatkérők számára. Ezenkívül megkönnyítené a közösségi vívmányoknak (azaz a hatályos közbeszerzési irányelv rendelkezéseinek) a megőrzését és nagyobb rugalmasságot biztosítana a helyzethez igazított rendelkezések felvázolásához. Végül, de nem utolsósorban, a tagállamok többsége a különálló irányelvet részesíti előnyben. b) Alkalmazási kör Az alkalmazási kört a fő célkitűzés – azaz a mentességek csak kivételes esetekben történő alkalmazása – mentén kell meghatározni. Ezért az új szabályok lehetséges alkalmazási körét a lehető legszélesebbre kell hagyni. Ugyanakkor tiszteletben kell tartani a tagállamoknak a Szerződésből eredő azon jogát, hogy alapvető biztonsági
HU
5
HU
érdekeik védelme érdekében mellőzzék a közösségi jog alkalmazását. E kritériumok alapján a legjobb lehetőségek a következők: • az alkalmazási kör általános meghatározással, nem pedig felsorolással való meghatározása; • a kifejezett kizárások számának korlátozása, és ehelyett inkább a Szerződésben említett eltérésekre való hivatkozás; • a meglévő közösségi küszöbértékek fenntartása. c) Tartalom • Az új szabályoknak arra kell irányulniuk, hogy a védelmi piacokon megvalósítsák az egységes piaci elveket. Másrészről azonban megfelelő biztosítékokat és rugalmasságot kell nyújtaniuk a tagállamok védelmi érdekeinek biztosítása érdekében. E két új kritérium alapján a legjobb lehetőségek a következők: • Az ellátás biztonsága tekintetében lehetővé kell tenni, hogy az ajánlatkérők (1) bizonyítékot kérjenek a beszállítóktól arra vonatkozóan, hogy teljesíteni tudják a kiviteli, átutalási és tranzitkövetelményeket; (2) az ellátás biztonságát kiválasztási kritériumként használják a beszállítók műszaki kapacitásának értékelésére, továbbá kötelezettségvállalást kérjenek a beszállítóktól arra, hogy a jövőben teljesíteni fogják az ellátás biztonságával kapcsolatos kötelességeiket. • Az információk biztonsága tekintetében lehetővé kell tenni, hogy az ajánlatkérők (1) a pályázati eljárás során mellőzzék a bizalmas információk közzétételét; (2) a információk biztonságának garantálására való képességet kiválasztási kritériumként alkalmazzák a beszállítók műszaki kapacitásának értékelésére. • Az ellentételezések tekintetében az említésük mellőzése. Mivel az ellentételezések általában – természetüknél fogva – megkülönböztetést vonnak maguk után, teljesen ellentétben állnak a Szerződéssel. Következésképpen a közösségi közbeszerzési szabályok nem engedélyezhetik és nem is szabályozhatják őket. Másfelől viszont ha az irányelv kifejezetten tiltaná az ellentételezéseket, ez azt a benyomást kelthetné, hogy azokat automatikusan engedélyezik azon honvédelmi közbeszerzési szerződések esetében, amelyek mentesülnek az EKSz. 296. cikke alól. Ez azonban nincs így. Ezért legjobb a tagállamokra bízni, hogy gondoskodjanak a lehetséges ellentételezési követelményeknek az uniós joggal való összeegyeztethetőségéről. • A hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárásnak szabványeljárásként való engedélyezése, ugyanakkor csak a legszükségesebb esetekre korlátozva a hirdetmény közzététele nélküli tárgyalásos eljárás alkalmazását. A választott lehetőségek hatásai • Jogi hatások. Egy irányelv jelentős mértékben javítaná a honvédelmi célú közbeszerzésekre vonatkozó, jelenleg minden összhangot nélkülöző szabályozási keretet. Ezenkívül nagymértékben fokozná a jogi egyértelműséget. Az ajánlatkérők mérlegelni tudnák, hogy melyik jogszabályt kell alkalmazni, és szükség esetén meg tudnák indokolni döntésüket. Ez valamennyi fél számára növelné a jogi egyértelműséget. • Igazgatási költségek. A lehetséges negatív hatások sem az ipar, sem az ajánlatkérők tekintetében nem lennének jelentősek. Közép- és hosszú távon a
HU
6
HU
nagyobb átláthatóság mindenképpen csökkenteni fogja a cégek, különösen a kkvk igazgatási költségeit. • Gazdasági hatások. Ezek nagyrészt attól függnek, hogy az ajánlatkérők mennyire fogadják kedvezően az irányelvet. Ez a fogadtatás idővel bizonyosan alakulni fog. Kezdetben lehet, hogy az irányelv főként csak az azonnal felhasználható, kész termékek beszerzésére és a technológiai szempontból kevésbé kifinomult felszerelésekre lesz hatással. A piacok nagyobb nyitottságával növekedni fog a cégek esélye arra, hogy határon átnyúló szerződéseket nyerjenek el, ezáltal lehetővé téve a legversenyképesebb európai cégek számára a méretgazdaságosság megvalósítását. Az egységnyi költségek csökkentése révén pedig termékeik versenyképesebbé válnak a világpiacon. Ezenkívül az ajánlatkérők jobb minőséget kapnak a pénzükért. • Nemzetközi szempontok. A közösségi szabályok bevezetése a honvédelmi célú és az érzékeny biztonsági közbeszerzések tekintetében nem változtatna a harmadik országokkal folytatott fegyverkereskedelem helyzetén. Ezen országok tekintetében továbbra is a WTO szabályai, pontosabban a kormányzati beszerzésekre vonatkozó megállapodás az irányadó. Az ajánlatkérők továbbra is szabadon dönthetnek afelől, hogy csak uniós cégeknek írnak-e ki pályázati felhívást vagy harmadik országbeli cégeknek is. 7.
ELLENŐRZÉSI ÉS ÉRTÉKELÉSI INTÉZKEDÉSEK A Bizottság továbbra is évről évre kiszámítja a fő gazdasági mutatókat, ezáltal lehetővé téve az átláthatóság és a verseny értékelését a védelmi piacokon. Emellett továbbra is politikai párbeszédet folytat a tagállamokkal. Az irányelv által az igazgatási költségekre gyakorolt hatás első értékelését az irányelv elfogadását követő ötödik évre kell ütemezni. A gazdasági hatás értékelését hosszabb távon kell mérlegelni.
8.
KÖVETKEZTETÉS A honvédelmi és az érzékeny biztonsági szerződések sajátosságait figyelembe vevő szabályoknak az EK közbeszerzési jogába való beillesztése feltétlenül szükségesnek tűnik ahhoz, hogy az EKSz. 296. cikkében és a közbeszerzési irányelv 14. cikkében előírt mentességet csak kivételes esetekre korlátozzák, amint azt az EB is megállapítja. Ehhez egy különálló irányelv tűnik a legalkalmasabb jogi eszköznek. A honvédelmi és az érzékeny biztonsági közbeszerzésekre vonatkozó irányelv elfogadása logikusan következik a 2006. decemberi értelmező közleményből, amely ismerteti az EKSz. 296. cikkének alkalmazási feltételeit a honvédelmi célú közbeszerzések terén. Ugyanakkor természetes kiegészítője az EVÜ magatartási kódexének, amelynek célja azon honvédelmi szerződések átláthatóságának növelése, amelyek megfelelnek az EKSz. 296. cikke alkalmazási feltételeinek. Mivel olyan sok tényező alakítja a honvédelmi piacot, nehéz számszerűsíteni egy ilyen irányelv várható gazdasági hatását. Általában véve azonban alkalmas arra, hogy változást eredményezzen. A fegyvereknek, lőszereknek, hadianyagoknak és érzékeny biztonsági felszereléseknek az egységes piacra történő behozatala önmagában erőteljes politikai jelzés arra vonatkozóan, hogy az EU készen áll a honvédelmi felszerelések európai piacának létrehozására. A nemzeti eljárások összehangolása révén az irányelv csökkenti a jelenlegi szabályozási különbségeket. Megkönnyíti a
HU
7
HU
tagállamok számára a közösségi szabályok alkalmazását, ugyanakkor megnehezíti számukra a lehetséges mentességek megindokolását. Ez viszont csökkenti majd a mentességek számát és ezáltal javítja az átláthatóságot, a megkülönböztetésmentességet és a nyitottságot az EU védelmi piacain. Ahhoz, hogy az új szabályok a lehető leghatékonyabbá váljanak, a Bizottságnak egy sor kísérő intézkedést kell előirányoznia. Különösen fontosnak tűnik, hogy a bizottsági alkalmazottaknak különleges képzési kurzusokat biztosítsanak, valamint a honvédelmi és a biztonsági piacok aktív ellenőrzésére további erőforrásokat fordítsanak. A Bizottságnak ezenkívül folyamatosan kezdeményezéseket kell tennie a kapcsolódó területeken, nevezetesen az ellátás biztonsága és a szabványosítás terén, és új cselekvéseket kell kidolgoznia, különösen az információk biztonsága és az ellentételezések tekintetében. A honvédelmi és érzékeny felszerelésekre vonatkozó közösségi közbeszerzési szabályok kidolgozása csupán egyetlen lépés, amelynek megtétele azonban igen fontos a honvédelmi (és biztonsági) felszerelések európai piacának létrehozásához.
HU
8
HU
