2011. évi törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya

Jakab András, PPKE JÁK, 2011. január 10. Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából

2011. évi … törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya

Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából Szövegállapot: 2011. január 10.

1


1. Egy magántervezet indokai Az Országgyűlés Alkotmány-előkészítő eseti bizottsága befejezte munkáját, H/2057. számon (2010. december 20.) benyújtotta az Országgyűlésnek határozati javaslatát Magyarország Alkotmányának szabályozási elveiről címmel (a továbbiakban: a koncepció).1 A szövegnek jogi kötőereje egyelőre nincs, még magukra az alkotmány-előkészítési munkálatokra nézve sem bír kötelező erővel, hiszen azzal majd csak az Országgyűlés később megszülető határozata fog rendelkezni. Azonban e határozathozatal időpontja (sőt, maga a meghozatal is) kétségesnek látszik. A hivatalos menetrend szerint 2011. március 15-től az Országgyűlés már csak az alkotmányozással foglalkozik (ezt egy magát alkotmányozó nemzetgyűléssé nyilvánító politikai nyilatkozattal fogja megerősíteni). Ráadásul kormányzati oldalról a sajtóban jelezték, hogy a jelenlegi koncepció még úgyis változik, vagyis a határozati javaslat nem tekinthető minden további nélkül az alkotmányozás alapjának. Február végén, március elején egy ún. nemzeti konzultáció kezdődik az alkotmányról, és az önkormányzatok is közmeghallgatásokat tartanak majd, amelyek eredménye esetleg ugyancsak kihathat a végső szövegre (a közmeghallgatások terve eleve igen valószínűtlenné teszi, hogy a koncepcióról szóló kérdéses országgyűlési határozat egyáltalán megszületik-e majd). Április 25-ére, húsvét hétfőre pedig már az új Alkotmány kihirdetését tervezik a kormánypártok. Mindez összességében azt jelenti, hogy a szöveg kodifikációs kidolgozására egyszerűen nem marad elegendő idő. Ez természetesen veszélyt jelent a szövegminőségre nézve, hiszen megfelelő színvonalú normaszöveg csak úgy készülhetne, ha a szakmai visszajelzések nyomán fokozatosan csiszolgatni lehetne azt. A kodifikációnak ugyanis csak első lépése a szabályozási koncepció paragrafusokba öntése: a normaszöveg ekkor még nagyon messze van a végső állapotától, hiszen minden nagyobb kodifikációs munka során az első szövegváltozatban hibák, megfogalmazásbeli egyenetlenségek, logikai problémák és joghézagok vannak. Ez elkerülhetetlen. Ahhoz, hogy ezeket a lehető legnagyobb mértékben ki lehessen szűrni, időigényes és fáradságos szakmai visszajelzésgyűjtésre van szükség. Tökéletes jogszabály, így tökéletes alkotmány nincs és soha nem is lesz, apróbb hibák sajnos minden szövegben maradnak. Ha ez a kritikus szint alatt marad, akkor az alkotmány működését nem zavarja jelentősen, hiszen teleologikus és rendszertani értelmezéssel ezek a hibák utólag jórészt kiküszöbölhetőek. Hivatalos (minisztériumi) szövegezés érdemben, a pontos és világos politikai paraméterek hiányában jelenleg nem lehetséges.2 Ezért a megfelelő szövegminőségű új alaptörvény érdekében a hagyományos kodifikációs eljárásokon kívülről kell egy, a demokratikus és jogállami alapelveknek megfelelő szakértői szövegjavaslatot letenni az asztalra, amelyet aztán a politikusok a választókkal szembeni felelősségük tudatában és a lelkiismeretük szerint használhatnak fel vagy hagyhatnak figyelmen kívül. A jelen magántervezet (a továbbiakban: a tervezet) ezt a szerepet igyekszik betölteni.3 Ez az írás műfajilag sem hivatalos javaslat, hiszen nem tartalmaz indokolást. Ehelyett az egyes paragrafusoknál jelzi, hogy mennyiben változik a hatályos szöveghez képest, és miért. Egy indokolás általában nem küzd esetlegesen elutasítandó konkurens megoldásokkal sem, ez a szöveg azonban igen – erre pontosan a politikailag nem eldöntött (illetve a szerző szerint egyelőre rossz irányban eldöntött) kérdések miatt van szükség. A magyarázatok ráadásul részben terjedelmileg is igen változóak: minél fontosabbnak és minél vitatottabbnak láttam egy kérdést, annál részletesebb lett a magyarázat.

1

Elérhető: http://www.parlament.hu/irom39/02057/02057.pdf. A koncepció bizonyos kérdéseket (vélhetően részben szándékosan: a kérdések eldöntetlensége miatt) lebegtet, illetve pontatlanul fogalmaz, lásd Jakab András: „Az új Alkotmány koncepcióterve: lebegtetés és pontatlanságok” origo – komment.hu 2010. december 9., http://www.komment.hu/tartalom/20101209-velemenyaz-uj-alkotmanykoncepciorol.html. A nyitott lényegi kérdések miatt a klasszikus minisztériumi kodifikáció még akkor sem lenne lehetséges, ha az Országgyűlés elfogadta volna a koncepciót. 3 Sajnos teljesen nem tudja betölteni, hiszen például állami szervektől vélemény kérése a szokásos eljárásban nem lehetséges. A hivatalosság hiányában csak kollégák önkéntes segítségére lehet számítani. 2

2


2. Jogtechnikai értelemben véve konszolidációs alkotmánytervezet A tervezet abból indul ki, hogy jogi értelemben nincs alkotmányozási kényszer. Az országnak ugyanis jogállami és demokratikus alkotmánya van 1989 óta. A szimbolikus újrakezdés, illetve a rendszerváltás óta eltelt időszak gazdasági és morális sikertelensége azonban politikailagszimbolikusan indokolhatja egy új Alkotmány elfogadását.4 A tervezet elfogadása ennek megfelelően jogtechnikailag konszolidációs jellegű alkotmányozást jelentene.5 Ez a szöveg a korábbi (a rendszerváltás óta született) alkotmánytervezetek ismeretében készült,6 leginkább mégis az a belátás vezérli, hogy az Alkotmány értelme az, amit a joggyakorlat 7 annak tekint. Vagyis akkor érdemes a szövegen változtatni, ha ezt a kialakult joggyakorlatot akarjuk valamilyen módon (dogmatikailag vagy politikai következményeit illetően) átalakítani. Ezért a magyarázatok mindig arról szólnak, hogy mennyiben és miért tér el az új szöveg a jelenlegitől; vagy esetenként ellenkezőleg: miért maradna meg a hatályos, szemben az esetlegesen felmerült javaslatokkal.8 A tervezet tehát a hatályos szöveg melletti megdönthető vélelem elvén alapul. Az újítások ugyanis mindig kockázattal járnak: minden módosításnak lehetnek előre nem látható következményei.9 Ha nem lennének ilyenek, akkor lehetne tökéletes alkotmányt írni, ilyen azonban (amint már szó esett róla) sajnos nem lehetséges. Az alkotmányozás tehát nem kreativitási gyakorlat, és nem is ötletbörze, hanem a politikai akarat kockázatminimalizáló átültetése. Az esetleges újításokkal járó kockázatot jelentősen csökkenti a hasonló külföldi szabályok alkalmazási tapasztalatának és szakirodalmának elemzése. Ehhez a tervezethez elsősorban a német, a lengyel, a dél-afrikai, a svájci, a francia és a spanyol alkotmány hatályos szövege nyújtott segítséget, az alapjogi fejezethez pedig az Európai Unió Alapjogi Chartája, illetve az ezekhez kapcsolódó joggyakorlat. Természetesen lehet olyan politikai akarat, amelyet nem érdemes, vagy alapértékeknek való ellentmondásuk miatt nem szabad átültetni normaszövegbe, és ilyenkor az alkotmányjogász feladata meggyőzni a politikusokat arról, hogy mégis inkább a korábbi szöveg maradjon meg. A tervezet ebben a szellemben mond ellent részben a koncepció néhány elképzelésének, valamint az Alkotmánybíróság jogkörszűkítésére vonatkozó egyes kormányzati nyilatkozatoknak. A tervezet azon az óvatossági (vagy ha úgy tetszik, aggodalmaskodó) belátáson alapul, hogy az alkotmányos rendszerek soktényezős jellegűek, így átalakításukkor számos veszély merülhet fel: a működésképtelen vagy diszfunkcionális megoldások száma végtelen. A működőképes és az alkotmányossági alapértékeknek megfelelő megoldások száma ellenben igencsak korlátozott (lásd például legutóbb a francia Alkotmánytanács eredeti 1958-as modelljének bukását két évvel ezelőtt). A tervezet a veszélyek tudatában ezért általános óvatosságot tükröz. Egy üres papírlapot elővéve nekikezdeni alkotmányírásnak – az előzmények, tapasztalatok és minták igénybevétele nélkül – reménytelen vállalkozás. Egyrészt tehát a hatályos szövegből, másrészt 4

Ennek részletes kifejtéséhez lásd még Jakab András: „Szívműtét előtt. Milyen legyen az alkotmányozás?” Magyar Nemzet – Magazin 2010. 10. 02. 25–26. o.; elérhető: http://www.mno.hu/portal/739829. 5 Ilyen konszolidációs jellegű alkotmányozásra külföldi példa az 1999-es svájci szövetségi alkotmányozás, lásd Giovanni Biaggini: „Verfassungsreform in der Schweiz” Zeitschrift für öffentliches Recht 1999. 433–474. o. 6 Sajó András: Egy lehetséges alkotmány. Bence György, Halmai Gábor, Pokol Béla és Sós Vilmos bíráló megjegyzéseivel (Budapest: Társadalomtudományi Társaság 1991); Pokol Béla tervezete Jogállam 1994/2. 53– 69. o. Petrétei József minisztersége idején az IRM-ben ugyancsak készült egy szövegtervezet Somogyvári István koordinálásával (a továbbiakban: 2006-os IRM tervezet), amelynek nyilvánossága körüli vitákhoz lásd Somody Bernadette: „Az alkotmánytervezet nyilvánossága” Fundamentum 2007/1. 79–83. o. A Horn-kormány idején a Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézetének keretei közt végzett előkészítő munka eredménye Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója (Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó – Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézete 1995) és az ennél a kiadópárosnál megjelent „Alkotmányelőkészítő tanulmányok” sorozat többi darabja is. 7 Vö. az amerikai alkotmányjogi közmondással, vagy inkább közhellyel: „The Constitution is what the judges say it is” [Az Alkotmány az, amit a bírák annak mondanak]. Charles Evans Hughes: Speech at Elmira, 1907. május 3., idézi: Bernard Schwartz: Constitutional Law (New York: The Macmillan Company 1972) VII. o. 8 Az AB gyakorlatának fényében a hatályos Alkotmány értelmének azt tekintettem, amit az általam szerkesztett kommentár [Az Alkotmány kommentárja (Budapest: Századvég 2. kiadás 2009)] tartalmaz. Ha részletes utalásokat nem tettem, de AB gyakorlatra utaltam, akkor ez a kötet adhat további eligazítást az olvasónak. 9 Avagy másként megfogalmazva: a szöveg végül soha nem jelenti pontosan azt, amit a kodifikátor jelentésnek szánt. A jogértelmezés, vagyis a jogalkalmazó szervek mindig és elkerülhetetlenül átalakítják az eredeti jelentést.

3


konkrét változtatási igény esetén külföldi példákból érdemes dolgozni. A különféle új intézmények ugyanis tanulási időszakot igényelnek és ennek megfelelően társadalmi költséggel járnak. Ha ezt mások már megfizették, akkor lehetőleg mi ne tegyük meg ezt még egyszer. Például a félprezidenciális rendszert Franciaország a weimari példákból okulva módosítva vette át, és (amint az közismert) náluk határozottan jobban is működik a dolog. Németország pedig a második világháború után részben épp a francia harmadik köztársaság kaotikus parlamentáris rendszerére válaszul alakította ki a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét (amelyet a tervezet a koncepcióval ellentétben megtartani javasol). Azaz az intézményeket nem a semmiből feltalálni, hanem inkább átvenni és csiszolni érdemes. Az ilyesfajta (akár külföldi mintára történő) újítások azonban időigényes kutatómunkát igényelnek. Erre jelenleg nincs idő, a már említett igen szoros ütemterv ezt nem teszi lehetővé. Egy érdemben új Alkotmányhoz (amennyiben nem akarunk fölöslegesen kockáztatni a „próbáljuk ki, hátha működik” elv alapján) jóval hosszabb időre volna szükség. Természetesen néhány hónap alatt is meg lehet írni egy érdemben új Alkotmányt, de az igen kockázatos mutatvány, hiszen könnyen lehet belőle fércmunka. Az új magyar Ptk.-n például a szakértői bizottság mintegy tíz évig dolgozott, és csak idén készül el. Sőt, az 1999-es svájci és az ugyancsak 1999-es finn alkotmányt mintegy harminc évig készítették elő (ami természetesen időben már túlzásnak tűnik, de érdemes megemlíteni).10 Az 1989-es magyar alkotmányozás persze rövidebb ideig (néhány hónapig) tartott, és ezért is számos hibával járt: kodifikációs szempontból kapkodó alkotmányozásnak minősíthető,11 amelyet aztán éveken keresztül korrigálgatott az Alkotmánybíróság és maga az alkotmányozó is, mire a 90-es évek közepére egy nagyjából koherens rendszer állt össze. Vélhetően nem akarnánk ugyanezt a tanulóidőt (és az azzal járó államszervezeti jogbizonytalanságokat) ismét végigjátszani. Egyébként a sikertelen 1995/96-os alkotmányozási kísérlet anyagainak használhatósága is korlátozott, hiszen azóta a szöveg (valamint az annak értelmét megállapító alkotmánybírósági gyakorlat) számos módosuláson ment át, és a tervezet mögötti politikai mozgatóerők sem állnak már fenn. A tervezetet az általános óvatosság jellemzi, avagy a „ne kísérletezgessünk” elve az említett kockázatok miatt. Az alkotmányozás sikeressége rövidtávon nem nagyon látszik, ellenben nagyon el lehet rontani, és a kudarcra hamar fény derülhet. A legutóbbi, 1970 óta több lépcsőben lezajlott belga alkotmányreformmal például újszerű föderális berendezkedést valósítottak meg (politikusok és alkotmányjogász-professzorok együttes közreműködésével): a hatásköröket részben a területi alapon szerveződött régiókra, részben pedig a személyi alapon szerveződő közösségekre ruházták. A választási rendszert is ehhez igazították, és ennek megfelelően a fontosabb szövetségi állami szervekben a pozíciók elosztását is.12 Ez az újszerű államberendezkedési kísérlet olyan „jól” sikerült, hogy (jelentős részben ennek köszönhetően) Belgium lényegében évek óta folyamatos kormányválságban vergődik. Egy felelős alkotmányjogásznak ezért kötelessége felébreszteni a veszélyérzetet a politikusokban az alkotmányozással kapcsolatban. Az új kísérletek természete ugyanis az, hogy (meggyőző minták és előzetes megalapozás hiányában) igen gyakran nem működnek, és az alkotmányozási diadalmenetet az experimentalizmus egy egész ország (valamint a mindenkori kormánypártok) számára vesszőfutássá változtathatja. Vagy másként megfogalmazva: az alkotmányozás olyasmi mint egy szívműtét, ahol nem szabad kísérletezni, hanem előre át kell gondolni a műveletet, azt kockázatminimalizálásra törekedve előkészíteni, majd a nyitott mellkast mielőbb be kell zárni, hogy az élet folyhasson tovább a maga menetében.

10

Bernd Wieser: Vergleichendes Verfassungsrecht (Wien, New York: Springer 2005) 66. o. A tartalmi bizonytalanságokon (kül. a 8. és 54. § megfogalmazása és egymáshoz való viszonya, a köztársasági elnök jogosultságai, valamint a jelen tervezetben törlésre ítélt számos egyéb paragrafus) felül következetesen ismételgetett egy helyesírási hibát is: a „jelen lévő” melléknévi kifejezést mindenhol hibásan egybeírta („jelenlévő”; főnév) a szöveg. Ez mind a mai napig így (tehát helyesírási szempontból hibásan) szerepel minden egyes említésekor az Alkotmány szövegében. 12 André Alen – Rusen Ergec: A belga államszövetség az 1993. évi negyedik államreform után (Budapest: Nagy és Trócsányi Ügyvédi iroda 1994) 22–58. o. 11

4


3. Amire nem vállalkozhat egy alkotmány(tervezet) sem: konkrét kormányzati intézkedések Egy alkotmány mindig csak a kormányzás lehetőségéről és kereteiről szólhat. Vagyis az ország problémáit nem alkotmányos szinten kell megoldani, pontosabban azokat nem is lehet alkotmányos szinten megoldani. Magukat az intézkedéseket nem az Alkotmányba kell belefoglalni (bármilyen látványosan lehet is ezt kommunikálni), az Alkotmány csupán az intézkedés lehetőségét teremti meg. Az egészségügyi reform, a környezetvédelem, az adórendszer vagy éppen a szociális támogatások részletszabályai számára az Alkotmány csupán keret. Ez azt jelenti, hogy nem szabad engedni a lobbiérdekeknek, hogy mindenféle részletszabályt feltelepítsünk alkotmányos szintre. Nyilván minden ágazati szervezet, kamara és szakszervezet azt akarja, hogy a saját érdekeiknek, elképzeléseiknek megfelelő öt–hat paragrafus bekerüljön az Alkotmányba. És ezt még számos másik érdekképviselet vagy civilszervezet (környezetvédők, műemlékvédők, nyelvművelők, sportszövetségek stb.) is el fogja várni. Az Alkotmány azonban nem konkrét közpolitikák megvalósítására, hanem csak azok lehetőségének megteremtésére való. Ha engedünk az ilyen elvárásoknak, akkor a 2003–2005-ös (sikertelen és azóta nagyrészt fiókba tett) osztrák alkotmányozási kísérlet sorsára juthatunk,13 egy monstre szövegfolyammal, amely aztán a kormányzást számos, ma még előreláthatatlan kérdésben kötné meg erősen. 4. A kétharmados törvények számának csökkentése A tervezet igyekszik követni a hosszú távú alkotmánymérnökség maximáját. Ha ugyanis szimbolikus újrakezdésnek is gondoljuk az Alkotmányt, akkor azt vélhetően hosszú távra szánjuk. A mostani kormánypártoknak azonban kell számolniuk azzal, hogy (amint az minden demokráciában szokásos) nem csupán a kétharmadukat, hanem az egyszerű többségüket is elveszthetik egyszer. Azaz a „most minden szabályt bebetonozunk, hogy úgy legyen később is, ahogy most mi akarjuk” valójában önsorsrontó és rövidtávú gondolat lenne, hiszen a jelenlegi kormánypártok saját későbbi (kétharmados többség nélküli) kormányzásukat is elnehezítenék. Vagyis az Alkotmánynak egyszerre kell lehetővé tennie az egyszerű többséggel való kormányzást, és biztosítania kell érdemi ellenzéki jogokat is – ugyanis mindkettő érinti a jelenlegi kormánypártok lehetséges jövőbeli szerepeit is, és ez a fajta mindenkori kormányozhatóság egyúttal az ország hosszú távú érdeke. Az egyszerű többséggel való kormányzás lehetővé tétele azt teszi szükségessé, hogy a jelenlegi igen széles körre kiterjedő kétharmados törvények számát csökkentsük (hiszen a dolog természetéből fakadóan a kétharmados törvények körében módosítási szükségletek fel fognak merülni, amelyekre nem lehet előre gondolni), az ellenzéki jogok védelme pedig azt teszi szükségessé, hogy bizonyos (például személyi) kérdésekben megmaradjon alkotmányi szinten a kétharmados többség követelménye. A kettő közti egyensúly megtalálása gondos mérlegelést igényel. A koncepció azonban sajnálatos módon „sarkalatos törvény” elnevezéssel szinte minden jelenleg kétharmados törvényt kétharmados rangban tartana.14 Ez mind az ország, mind a jelenlegi kormánypártok hosszú távú érdekét tekintve kifogásolhat megoldás volna. A kétharmados törvények számát a mindenkori kormányozhatóság elősegítéséhez jelentősen csökkenteni kell (a törvényhozói visszaélések a korlátját pedig az Alkotmánybíróság jelentené egy demokratikus jogállamban, és nem a racionálisan az obstrukcióban érdekelt mindenkori ellenzék). Manapság gyakorta elhangzik, hogy a konszenzusos demokráciáról többségi demokráciára akarnak áttérni a kormánypártok. Ez képviselhető álláspont, bár a félreértések elkerülése végett érdemes hangsúlyozni, hogy a többségi demokráciákat éppúgy köti az alkotmány, mint a 13

Ehhez részletesen a dokumentációkat, a történetet és a javasolt normaszövegeket lásd http://www.konvent.gv.at/K/Willkommen_Portal.shtml. 14 A sarkalatos törvény a magyar jogtörténetben egyébként jogforrástanilag merőben mást jelentett, mint a koncepció szerinti sarkalatos törvény. A sarkalatos törvények a második világháború előtt ugyanúgy egyszerű törvények voltak (hiszen akkoriban egyáltalán nem is voltak nehezített eljárású, pl. minősített többségű törvények), csak tartalmuk volt lényegibb az alkotmányos rendszer működése szempontjából. E fontos (különféle századokból származó) törvények sorát nevezték együttesen a történeti alkotmánynak. A koncepció ezzel szemben az egyszerű törvények és az Alkotmány közti jogforrási szinten található kétharmados törvényeket nevezi sarkalatosnak. A jelen tervezet ezért nem is veszi át a koncepció historizáló terminológiáját, hiszen az említettek szerint a kifejezés jogtörténetileg már egy másik fogalom számára foglalt.

5


konszenzusos demokráciákat. Az áttérés legfontosabb eleme pontosan a kétharmados törvények számának csökkentése lehetne, hogy akkor is lehessen hatékonyan kormányozni, ha nincs meg a kétharmados többség (vagyis ha a kormányzás technikai részleteit illetően nincs konszenzuskényszer). Ha néhány év múlva a jelenlegi kormánypártok még mindig vagy ismét kormányzati szerepben a homlokukra csapnak, hogy valamit mégis kellene változtatni a számos, eredetileg tökéletesnek vélt kétharmados törvényen (és ilyen biztos lesz, hiszen minden törvényhozás jellegzetessége, hogy eleve hibák csúsznak bele – vagy ezek híján is olyan új élethelyzetek alakulnak ki, amelyekre új szabályok kellenek majd), akkor nem mutogathatnak az ellenzékre konszenzus hiányában. Most ugyanis megvan a lehetőség rá, hogy a túlzott számú, a mindenkori kormányzást olykor nehezítő kétharmados törvények számát csökkentsük. A tervezet ennek megfelelően jogforrási kérdésekben több ponton is eltér a koncepciótól, és csupán az állampolgársági törvényt, az alkotmánybírósági törvényt, a választási eljárásról szóló törvényt és az EU-csatlakozási törvényt tartja kétharmados rangban, mivel az állami alapszerkezet működését illetően ezek a legérzékenyebbek. A többi, jelenleg kétharmados törvény vagy kifejezetten a végrehajtó hatalmi jelleg miatt a kormányzás technikai részleteit tartalmazza (rendőrségi vagy honvédségi törvény), vagy a garanciális elemeket implicite úgyis fedi az alkotmánybírósági gyakorlat (alapjogi törvények). Ez tehát jogforrás-technikai tisztázás, amely a kérdéses tárgyköröket nem a politikai fontosság, hanem az alkotmányos rend gördülékeny működése fényében ítéli meg.15 Nem szabad ezért a különféle lobbiknak engedni, amelyek minden bizonnyal a saját tárgykörük kétharmados szinten tartásával kívánnák saját fontosságukat hangsúlyozni. A demokratikus politikai felelősség mindenkori világosabb érvényesüléséhez a jövőben szükséges lenne ezt a váltást megtenni. 5. Terjedelem és stílus Az Alkotmány szövegezése során két alapvető hibát lehet elkövetni. Az egyik a túlzott terjengősség, a kazuisztikus szabályozás. Ez jelentené azt, amit néha „a láthatatlan alkotmány láthatóvá tétele”-ként emlegetnek. A láthatatlan alkotmány ugyanis (a félresikerült megnevezés ellenére) nagyon is látható: ez az alkotmánybírósági határozatok rendszerét jelenti, amely bármely alkotmányjogi tankönyvből vagy kommentárból megismerhető. Ha mégis mindent explicite bele akarnánk írni az Alkotmány szövegébe, akkor jó eséllyel a portugál vagy az indiai alkotmányhoz hasonlóan háromszáz oldalas szörnyszülöttet kapnánk (amelyet tankönyvnek csúfolnak a szakirodalomban), és amelyet aztán túlzott részletessége miatt nap mint nap módosítgatni kellene.16 Ez nyilván rombolná a szöveg tekintélyét, és ezáltal az Alkotmány szimbolikus közösség-összetartó erejét. A szövegezéssel kapcsolatos másik lehetséges hiba, ha a jelenleg hatályos szövegnél jelentősen rövidebbet szeretnénk. Az elképzelés magalkotmány néven vált ismertté.17 Az álláspontnak különféle értelmezései lehetségesek. (1) Ha ez azt jelentené, hogy a magalkotmány minden más jogi aktus felett áll a jogforrási hierarchiában, akkor az Alkotmányból kikerülő elemek mögötti garancia csökkenne. A garanciaszerep csökkenése egyúttal a szimbolikus szerepet is roncsolja, hiszen a dokumentum fontosságát és ezáltal az érzelmi kötődést jelentős részben pont annak garanciális (jogforrási hierarchiabeli) jelentősége adja. (2) Ha ellenben ugyanolyan szinten állnának majd a magalkotmányon kívüli további dokumentumok, akkor a dokumentum jogilag relatíve ellényegtelenedne és megszűnne a kitüntetett helye a jogrendben. Ez megint csak a szimbolikus szerep roncsolását eredményezné. (2/a) Ráadásul az osztrák példa nyomán ez könnyen az alkotmányjogi rendelkezések kaotikus elburjánzásához is vezethetne. Az osztrák szövetségi alkotmányjog ugyanis számos szövetségi 15

Ahol fennáll az ún. jogrendszerre veszélyes hiba bekövetkezésének lehetősége, ott feltétlenül kétharmados törvényeket kell alkalmazni. A fogalomhoz lásd Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete (Budapest – Pécs: DCK 2007) 99–101. o. 16 A 2006-os IRM tervezetre ez jellemző. A jelenlegi 20 oldalnyi alkotmányszövegből 75 oldalas normaszöveget készít (magában foglalva például majdnem egy teljes kis jogalkotási törvényt), miközben még a jelenlegi tervezetnél is kevesebb benne az érdemi változtatás. 17 Lásd Varga Zs. András szakvéleményét: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/varga_zs_andras.pdf.

6


törvényből áll, kezdve a 1867. december 21-iki, a Birodalmi Tanácsban képviselt királyságok és országok polgárai általános jogairól szóló Állami Alaptörvénnyel.18 Ide tartoznak még az alkotmányi szintű nemzetközi szerződések (például az Emberi Jogok Európai Egyezménye és a Saint-Germaine-i Szerződés [az első világháborút lezáró osztrák békeszerződés]) és az egyszerű törvényekben szereplő egyedi alkotmányos rendelkezések is (például az adatvédelmi törvény 1. §-a; az adatvédelmi törvény 2. §-a azonban már egyszerű törvényi rangban van). A szövetségi alkotmány központi szövege az 1920. évi Osztrák Alkotmány vagy B-VG (Bundes-Verfassungsgesetz; szó szerinti fordításban szövetségi alkotmánytörvény). Németül ezt a törvényt kötőjellel írják, szemben más (azonos szintű!) alkotmányos törvények címével (például BVG über den umfassenden Umweltschutz, azaz az átfogó környezetvédelemről szóló alkotmánytörvény, BGBl 491/1984). Ez a szétaprózottság átláthatatlan helyzetet teremt, és az osztrák kollégák részéről ma már olyan önkritikus megjegyzések alapjául szolgál, mint amely az alkotmányjogot „romhalmaznak” nevezi. Az osztrák szövetségi alkotmányjog részletes és széttöredezett (hiszen különféle normatív aktusokba szétszórt) szabályozása igencsak megnehezíti a kormányzást, ha nincsen meg az alkotmánymódosításhoz megkívánt parlamenti többség. Ha hosszú távon nem akarjuk hasonló módon megnehezíteni a saját életünket (pontosabban a kormányozhatóságot) a jövőben, akkor ezt a modellt feltétlenül el kellene kerülni.19 (2/b) Az azonos jogforrási szintű különtörvények egy másik verziója, ha a magalkotmány csak időleges megoldás (az 1992-es lengyel kisalkotmány mintájára), és a valódi egységes alkotmányszöveg elfogadását csupán kitolnánk időben. Ez esetben azonban a kisalkotmány nálunk egyszerűen szükségtelen volna (ellentétben a lengyel helyzettel), hiszen jelenleg is van működő jogállami, demokratikus alkotmányunk, amelynek felváltását elsősorban szimbolikus okokkal lehet magyarázni. A szimbolikus funkció elérése érdekében teljes, kész és végleges szövegre van szükség. (2/c) És végül az azonos jogforrási szintű különtörvények utolsó változata az lehetne, hogy svéd mintára tartósan több (például négy) törvény volna (ti. például 1. egy néhány paragrafusos alapszöveg az alapértékekről, 2. egy alapjogi törvény, 3. egy államszervezeti törvény, 4. egy közpénzügyi törvény), amely együttesen alkotná az Alkotmányt. Svédországban történeti esetlegességből (és jogtechnikai módon nem túl elegáns módon) valóban négy egyenrangú alkotmányerejű törvény létezik (a kormányzati formáról szóló, a trónöröklési, a sajtószabadsági és a média törvény). A szétdarabolás azonban pontosan a mostani alkotmányozás értelmét venné el, hiszen egyúttal a szimbolikus újrakezdés gesztusát is forgácsolná. Ha egyszerre mind a négy törvény készen volna, akkor eleve semmiféle értelme nem lenne a darabolásnak. Ha ellenben először csak a magalkotmány készülne el, akkor ez annak kínos beismerését jelentené, hogy az ígért időre végül mégsem lett készen a teljes Alkotmány. Nagyszabású házavató ünnepség helyett a feltúrt kertben a cementes zsákokat kerülgetve a frissen lerakott alapokat szemlélhetné meg az összehívott vendégsereg, miközben azt találgathatnák, hogy milyen is lesz majd a ház. Másrészt pedig ez a verzió szükségszerűen lebegtetne számos olyan kérdést, amely a jogállamiság szempontjából nem lebegtethető (különösen alkotmánybíráskodás és az alapjogi katalógus). Ezért a magalkotmány elfogadása csupán kérdéseket vetne fel, de válaszokat nem adna az alkotmányos alapszerkezetre, és valamiféle később bekövetkező svindli bevezető (vagy figyelemelterelő) műveletének tűnhetne. A megoldás ezért nem csupán jogtechnikai okból problematikus, hanem kommunikációs (politikai-szimbolikus) szempontból is öngól lenne. Ezen felül az a további (átmeneti jellegű) jogtechnikai kérdés sem világos, hogy ha az új magalkotmány nem tartalmazna bizonyos a szabályokat, amelyek jelenleg az Alkotmányban vannak, akkor mi történne ezekkel a többi alkotmányerejű résztörvény elkészültéig. Ha ugyanis a hatályos Alkotmányt egészében hatályon kívül helyeznénk az új magalkotmány hatálybalépésével, akkor ez egyúttal veszélyes joghézagot is teremtene. Ha ellenben átmeneti időre megtartunk egy csonkolt 1949. évi XX. törvényt, akkor a már említett szimbolikus váltás nem valósulhatna meg. Ha pedig netán az átmeneti időre egy új ideiglenes melléktörvénybe menekítenénk a kérdéses szabályokat, akkor lesz 18

Staatsgrundgesetz vom 21.12.1867 über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. 19 Szakirodalmi utalásokkal részletesen a témához lásd Jakab András: „Az európai alkotmányjogi gondolkodás két szembenálló paradigmája: Ausztria és Németország” in: Chronowski Nóra és Petrétei József (szerk.): Ádám Antal emlékkönyv [Studia Iuridica Auctoritate Universitatis Pécs Publicata 145.] (Pécs: PTE ÁJK 2010) 127– 158. o.

7


még egy alkotmányozási időpont (ezáltal az első alkotmányozási időpont jelentőségét csökkentjük), amikor ezek átkerülnek az új alkotmányszintű melléktörvényekbe. Vagyis akármilyen jelentést is tulajdonítunk a magalkotmánynak, azt támogatni nem lehet. Maga a koncepció sem alkalmazza szerencsére az elképzelést; a tervezet sem tesz így. A tervezet a szövegezésre vonatkozóan követi a koncepció általános iránymutatását, amely szerint „csak a legfontosabb, kiemelkedő jelentőségű rendelkezések” kerüljenek a szövegbe. Vagyis rövid szövegre van szükség. A hatályos szöveg azonban már eleve Európa egyik legrövidebb alkotmánya, azt értelmesen tovább rövidíteni aligha lehet érdemben. Néhány redundancia kiszűrhető azonban a szövegből (ennek megfelelően javasolja a tervezet a normatív tartalommal nem bíró rendelkezések túlnyomó részének törlését), és az alkotmánybírósági gyakorlat kodifikálására irányuló javaslatoknak is igyekszik ellenállni a tervezet. Ez alól azon esetek alkotnak kivételt, amelyekben a tervezet a hatályos alkotmányszöveg nyelvtani értelmezésének ellentmondó alkotmánybírósági gyakorlatot kíván jóváhagyni. Az alkotmányozás nem stílusgyakorlat ugyan, de szöveg a lehetőségekhez képest törekszik a pontos, érthető és elegáns megfogalmazásra.20 6. Szimbolika A tervezet igyekszik követni azt az elvet, hogy a teljes társadalom számára kell alkotmányozni. Vagyis kerülni kell a nem-kormánypárti szavazók irritálását olyan új (világnézeti) kitételek bevezetésével, amelyek miatt az új Alkotmány akár valamiféle negatív szimbólummá válhat. Ha tehát vallási utalás kerül a preambulumba, akkor olyan kitételre is szükség van, amely a szöveget a nem hívők számára is elfogadhatóvá teszi. Ennél is jobb megoldás azonban olyan szimbolika alkalmazása, amely általános elfogadottsága miatt eleve, önmagában is a lehető legtöbb állampolgár egyetértését tudja kiváltani, és ezáltal az Alkotmány szövegét lehetőség szerint kivonja a szimbolikáról szóló vitákból. Ha ugyanis valóban szimbolikus újrakezdésként akarjuk megjeleníteni az Alkotmányt, akkor ezt leginkább pont az egyoldalú szimbolizmus roncsolhatja hosszú távon. Azt természetesen senki nem gondolja, hogy az ország minden lakosa azonnal azonosulni tud majd érzelmileg az új alkotmánnyal, de a normaszöveg szintjén legalább ennek elvi lehetőségét meg kell adni. Máskülönben a 20. századi csonkolások és öncsonkolások után a nemzetből egy újabb jelentős részt zárnánk ki. 7. Változási és megfelelési táblázatok A régi paragrafusoknak az új szövegben történő azonosíthatóságát, valamint az egyes változások (törlések, új paragrafusok) áttekinthetőségét az alábbi megfelelési táblázat segítheti: paragrafus száma a 2011. január 10-én hatályos állapot szerint preambulum 1. § [A köztársasági államforma] 2. § [Alkotmányos alapelvek; ellenállási jog] 2/A. § [Európai Unió] 3. § [Pártok] 4. § [Szakszervezetek]

paragrafus száma az új Alkotmányban preambulum 1. § 2. §

a módosítás jellege, megjegyzések (a változások magyarázatát lásd majd az új szövegnél, kivéve ha a szöveg törlésre került) módosul változatlan változatlan

7. § 30. § –

5. § [Védelmi kötelezettség]

–

6. § [Nemzetközi kapcsolatok]

8. §

módosul módosul törölve [Szükségtelen rendelkezés, mert a hatályos 70/C. és 63. § együtt ugyanezt erősebben tartalmazza.] törölve [Szükségtelen rendelkezés, mert a 2. § (1) bekezdés „függetlenség” kitétele, a 19/A–E. §, 40/A–C. és a 70/H. § többszörösen fedi a kérdést. A „nép szabadsága és hatalma” egyébként a népszuverenitást jelentené, amelyet a szöveg úgyis kifejezetten tartalmaz. A szakasz az 1949. évi szöveg maradványa (akkori 3. §).] módosul

20

A rövidség és a megfogalmazásbeli elegancia kívánalmához részletesen lásd Meinhard Hilf: „Die sprachliche Struktur der Verfassung” in: Josef Isensee – Paul Kirchhof (szerk.): Handbuch des Staatsrechts VII. (Heidelberg: Müller 1992) 79–102. o.

8

Jakab András, PPKE JÁK, 2011. január 10. Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából 7. § [Nemzetközi jog és belső jog] 7/A. § [Jogalkotás] 8. § [Alapjogok korlátozása] 9. § [Piacgazdaság] 10. § [Állami tulajdon] 11. § [Állami vállalatok]

9. §

változatlan

7. § 18. § 11. § 83. § (5) bekezdés –

módosul módosul módosul módosul törölve [A 11. § sérelmét még sosem állapították meg. A gazdálkodás fogalmilag önálló, törvényileg pedig korlátozható. A rendelkezés tehát tautológia. A tervutasításos rendszer tilalmát már a piacgazdaság magában foglalja. Egyébként az állami tulajdon fogalma is bizonytalan (hány százalékos részesedés szükséges hozzá?).] törölve [A 12. § (1) bekezdés egy szükségtelen rendelkezés, mert a 9, 13. és 70/A. § már lefedi. A 12. § (2) bekezdést pedig érdemben a 44/A. § (1) bekezdés b) pontja tartalmazza, ill. a 13. § védi. A 12. § (2) bekezdése is szükségtelen tehát.] változatlan

12. § [Szövetkezetek; önkormányzati tulajdon]

–

13. § [A tulajdonhoz való jog]

43. § (1) és (2) bekezdés 43. § (3) bekezdés 12. § 13. § –

14. § [Örökléshez való jog] 15. § [Házasság és család] 16. § [Az ifjúság védelme] 17. § [A rászorulókról való gondoskodás] 18. § [Az egészséges környezethez való jog] 19. § [Az Országgyűlés hatáskörei] 19/A. § [Az Országgyűlés akadályoztatása különleges állapotokban] 19/B. § [Rendkívüli állapot] 19/C. § [Szükségállapot] 19/D. § [A rendkívüli állapotról és a szükségállapotról szóló törvény]

19/E. § [Külső fegyveres csoport váratlan betörése] 20. § [Az Országgyűlés tagjainak jogállása] 20/A. § [A képviselői megbízatás megszűnése] 21. § [Az Országgyűlés belső szervezeti tagozódása] 22. § [Az Országgyűlés ülésezési rendje] 23. § [A parlamenti nyilvánosság] 24. § [Az Országgyűlés működésének alkotmányos szabályai] 25. § [A törvénykezdeményezési jog] 26. § [A törvény kihirdetése] 27. § [Az interpellációs és kérdezési jog a magyar parlamenti jogban] 28. § [Az Országgyűlés megbízatásának kezdete és megszűnése] 28/A. § [Az Országgyűlés megbízatása rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején] 28/B. § [Az országos

47. §

változatlan változatlan változatlan törölve [Szükségtelen rendelkezés, mert a 70/E. § ugyanezt sokkal erősebb formában tartalmazza.] változatlan

55. §

módosul

110. §

módosul

111. § 112. § –

113. §

változatlan módosul törölve [Túl sok technikai részletszabály kerül kétharmados rangba, ha megtartjuk a rendkívüli állapotról és a szükségállapotról szóló törvény kétharmadosságát. Azonban a koncepcióval ellentétben a további hatályos alkotmányi szabályokat garanciális okokból megtartani javasolja a tervezet.] módosul

56. §

módosul

57. §

módosul

58. §

módosul

59. §

módosul

60. §

változatlan

61. §

módosul

62. §

módosul

63. § 64. §

változatlan módosul

65. §

módosul

66. §

módosul

40. §

módosul

9

Jakab András, PPKE JÁK, 2011. január 10. Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából népszavazás és népi kezdeményezés általános tárgya] 28/C. § [Az országos népszavazás részletesebb szabályai] 28/D. § [Az országos népi kezdeményezés részletesebb szabályai] 28/E. § [A népszavazási aláírásgyűjtés időkorlátja] 29. § [A köztársasági elnök általános funkciója] 29/A. § [A köztársasági elnöki megbízatás időtartama és korhatára] 29/B. § [A köztársasági elnök megválasztásának eljárása] 29/C. § [A köztársasági elnök megválasztásának időpontja] 29/D. § [A köztársasági elnök hivatalba lépése] 29/E. § [A köztársasági elnök helyettesítése] 30. § [A köztársasági elnök összeférhetetlensége] 30/A. § [A köztársasági elnök feladat- és hatáskörei] 31. § [A köztársasági elnöki megbízatás megszűnése] 31/A. § [A köztársasági elnök sérthetetlensége] 32. § [A köztársasági elnökkel szembeni büntetőeljárás]

32/A. § [Az Alkotmánybíróság] 32/B. § [Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa] 32/C. § [Az Állami Számvevőszék] 32/D. § [A Magyar Nemzeti Bank] 33. § [A Kormány szervezete és megalakulása] 33/A. § [A Kormány megbízatásának megszűnése] 33/B. § [A miniszterek megbízatásának megszűnése] 34. § [A minisztériumok és megjelölésük] 35. § [A Kormány hatáskörei] 35/A. § [A Kormány és az Országgyűlés kapcsolata integrációs ügyekben] 36. § [A Kormány és a társadalmi szervezetek] 37. § [A miniszterelnök és a miniszterek hatáskörei] [38. § nem hatályos] 39. § [A Kormány és tagjai országgyűlési felelőssége]

41. §

módosul

-

42. §

törölve [Érdemi politikai jelentősége nincs a kérdésnek. Ezért kár az Alkotmány szövegét terhelni a részletekkel, elegendő a törvényi szabályozás.] módosul

67. §

változatlan

68. §

változatlan

69. §

módosul

70. §

módosul

71. §

változatlan

72. §

változatlan

73. §

módosul

74. §

módosul

75. §

módosul

76. §

módosul

–

77. § 78. §

törölve [Egyszerűsödik a köztársasági elnök jelenlegi felelősségre vonási rendszere. A hatályos rendszerben maga az AB is büntetőbíróságként működne ilyen esetben, aminek azonban a törvényi eljárási részletei egyszerűen hiányoznak. Az új rendszerben az AB csupán hivatalvesztést mondhat ki; a tulajdonképpeni büntetőeljárás ezután a rendesbíróságokon történne. Ezáltal a jelenlegi 32. § is szükségtelenné válik.] módosul módosul

79. §

módosul

80. §

változatlan

84. §

módosul

85. §

módosul

86. §

változatlan

87. §

módosul

88. § 89. §

módosul módosul

– 90. §

törölve [Normatív tartalommal nem bír, lex imperfecta, a szocializmus idejének szövegszerű maradványa.] módosul

– 91. §

– módosul

10

Jakab András, PPKE JÁK, 2011. január 10. Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából 39/A. § [A bizalmatlansági indítvány] 39/B. § [A hivatalban maradó Kormány] 39/C. § [Az ügyvezető miniszterelnök] 40. § [Kormánybizottságok és államigazgatási irányítás]

92. §

változatlan

93. §

változatlan

94. §

módosul

–

40/A. § [A Magyar Honvédség és a Rendőrség feladatai] 40/B. § [A Magyar Honvédség és a Rendőrség irányítása] 40/C. § [A Magyar Honvédség külföldi bevetése] 40/D. § [A Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete]

95. § (1)–(2) bekezdés 95. § (3)–(4) bekezdés 95. § (5)–(6) bekezdés –

törölve [A kormánybizottságokról szóló (1) bekezdés nem alkotmányi szintet igénylő részletkérdés, amely a Kormány ügyrendjében is szabályozható. Formalizált intézményesítése az Alkotmányban szükségtelen. A (2) bekezdés szerinti hatáskör alá vonás eleve következik a Kormány általános irányítási jogköréből. A (3) bekezdés szerinti törvényre külön alkotmányi felhatalmazást adni szükségtelen, hiszen az általános törvényhozási hatáskör része.] módosul

40/E. § [A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság]

–

41. § [Az önkormányzati területi egységek] 42. § [A helyi önkormányzás joga] 43. § [Az önkormányzatok egyenlősége] 44. § [A helyi önkormányzatok választása] 44/A. § [A helyi képviselőtestület hatáskörei] 44/B. § [A helyi önkormányzat szervezete] 44/C. § [Az önkormányzati törvény] 45. § [A bíróságok] 46. § [Az ítélkező bírák] 47. § [A Legfelsőbb Bíróság] 48. § [A bírák kinevezése és elmozdíthatatlansága] [a 49. § nem hatályos] 50. § [A bíróságok feladatai és függetlenségük] 51. § [Az ügyészség és a legfőbb ügyész feladatai] 52. § [A legfőbb ügyész választása és felelőssége] 53. § [Az ügyészek kinevezése és jogállásuk] 54. § [Az élethez és az emberi méltósághoz való jog] 55. § [A személyi szabadsághoz való jog] 56. § [Jogképesség] 57. § [Bírósági eljárási garanciák] 58. § [Mozgásszabadság] 59. § [A magánszférajogok] 60. § [Lelkiismereti és

96. §

törölve [A PSZÁF alkotmányi említésére a rendeletalkotási jog biztosítása érdekében volt szükség, azonban az új 9. § (a korábbi 7/A. § módosított változata) ezt már nem teszi szükségessé.] törölve [Az NMHH alkotmányi említésére a rendeletalkotási jog biztosítása érdekében volt szükség, azonban az új 9. § (a korábbi 7/A. § módosított változata) ezt már nem teszi szükségessé.] változatlan

97. §

változatlan

98. §

változatlan

99. §

módosul

100. §

módosul

101. §

módosul

–

törölve [A kétharmadosság megszűnése miatt szükségtelen.]

103. § 104. § 105. § 106. §

módosul változatlan módosul módosul

– 107. §

– módosul

109. § (1)–(2) bekezdés 109. § (3)–(4) bekezdés 109. § (5) bekezdés

módosul

18. §

módosul

20. §

módosul

19. § 21. §

változatlan módosul

23. § 24. § 25. §

módosul módosul módosul

módosul módosul

módosul módosul

11

Jakab András, PPKE JÁK, 2011. január 10. Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából vallásszabadság] 61. § [A véleménynyilvánítás szabadsága, a sajtószabadság és a közérdekű adatok nyilvánossága] 62. § [Gyülekezési jog] 63. § [Egyesülési jog] 64. § [Panaszjog] 65. § [Menedékjog] 66. § [Férfiak és nők egyenjogúsága] 67. § [A gyermekek jogai] 68. § [Nemzeti és etnikai kisebbségi jogok] 69. § [Állampolgárság] 70. § [Választójog] 70/A. § [A diszkrimináció tilalma] 70/B. § [A munkához való jog] 70/C. § [A kollektív munkajog intézményeinek alkotmányos védelme] 70/D. § [Az egészséghez való jog] 70/E. § [A szociális biztonsághoz való jog] 70/F. § [A művelődéshez való jog] 70/G. § [A tudományos és művészeti élet szabadsága] 70/H. § [Honvédelmi kötelezettség] 70/I. § [Közteherviselés] 70/J. § [Szülői és gondviselői kötelezettség] 70/K. § [Alapjogok érvényesíthetősége a bíróságokon] 71. § [A választások alapelvei] [a 72. és a 73. § nem hatályos] 74. § [A főváros] 75. § [A himnusz] 76. § [A címer és a zászló] 77. § [Az alaptörvényi jelleg] 78. § [Záró rendelkezés] – – – – –

– –

– – –

26. §

módosul

27. § 28. § 32. § 33. § 34. §

módosul módosul módosul módosul változatlan

35. § 36. §

módosul módosul

37. § 38. § 44. §

módosul módosul módosul

45. § 31. §

módosul módosul

46. §

változatlan

48. §

változatlan

49. §

változatlan

50. §

változatlan

51. §

módosul

52. § 53. §

módosul változatlan

54. §

változatlan

39. § – 4. § 5. § 3. § 114. § 116. § 6. §[Ünnepek] 14. § [Szubszidiaritás] 15. § [Felelősség] 16. § [Fenntarthatóság] 22. § [A jó közigazgatáshoz való jog] 30. § [Párttagsági tilalmak] 81. § [A Költségvetési Tanács] 82. § [Fiskális fenntarthatóság] 83. § [Közpénzek átláthatósága] 102. § [Az önkormányzatiság korlátai]

módosul – változatlan módosul módosul módosul módosul új új új új új

új új [Jelenleg T/1957. számon törvényjavaslatként fekszik a szöveg az Országgyűlés előtt, amely 32/E. §-ként emelné a szövegbe a rendelkezést. Lényegében ezt veszi át a tervezet.] új új, kivéve az (5) bekezdés, amely a hatályos 10. § (2) bekezdést emeli át új

12

Jakab András, PPKE JÁK, 2011. január 10. Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából – –

108. § [Bíróságok jogértelmezése] 115. § [Szervezeti átmeneti szabályok]

új új

Összességében a (preambulumot is beleértve) 124 jelenleg hatályos paragrafusból 81 módosul vagy beépül egy másik paragrafusba (illetve rövidítve összevonásra kerül egy másikkal), 32 változatlan, 12 törlésre került. 12 paragrafus új a szövegben. Összességében a jövőben 124 helyett (a rövidítésekből fakadó összevonások, illetve a törlések miatt) 116 paragrafusból állna az Alkotmány. A magyar Alkotmány már így is az egyik legrövidebb Európában, ennél kurtábbat értelmes módon nem nagyon lehetne írni. A címszerkezet egyszerűsödik (15 + 2 fejezet helyett a jövőben csupán 13), az alapjogi fejezet a szöveg végéről az elejére kerül (az alapvető rendelkezéseket közvetlenül követően, II. fejezetként). A szerkezeti változások részleteit az alábbi áttekintő táblázat tartalmazza: hatályos szövegbeli cím I. fejezet. Általános rendelkezések

új alkotmánybeli cím I. fejezet. Általános rendelkezések

II. fejezet. Az Országgyűlés

III. fejezet. Az Országgyűlés

III. fejezet. A köztársasági elnök IV. fejezet. Az Alkotmánybíróság V. fejezet. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa VI. fejezet. Az Állami Számvevőszék és a Magyar Nemzeti Bank VII. fejezet. A Kormány

IV. fejezet. A köztársasági elnök V. fejezet. Az Alkotmánybíróság VI. fejezet. Az alapvető jogok országgyűlési biztosa

VIII. fejezet. A Magyar Honvédség és egyes rendvédelmi szervek

VII. fejezet. Közpénzügyek VIII. fejezet. A Kormány és az államigazgatás –

VIII/A. fejezet. A Pénzügyi Szervek Állami Felügyelete

–

VIII/B. fejezet. A Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság

–

IX. fejezet. A helyi önkormányzatok X. fejezet. A bírói szervezet XI. fejezet. Az ügyészség XII. fejezet. Alapvető jogok és kötelezettségek

IX. fejezet. A helyi önkormányzatok X. fejezet. A bírói szervezet XI. fejezet. Az ügyészség II. fejezet. Alapvető jogok és kötelezettségek

XIII. fejezet. A választások alapelvei

–

XIV. fejezet. A Magyar Köztársaság fővárosa és nemzeti jelképei

–

13

megjegyzés a hatályos szövegben részben itt található alapjogi paragrafusok átkerülnek az alapjogi fejezetbe; a szimbólumok pedig a szuverenitáshoz való erős kötődésük miatt kerülnek a hatályos XIV. fejezetből az I. fejezetbe a kivételes jogrendre vonatkozó rendelkezések az Alkotmány végére, önálló fejezetbe kerülnek; a népszavazási rendelkezések politikai alapjogként az alapjogi fejezetbe kerülnek – – tekintettel arra, hogy csak egy ombudsman lenne a tervezet szerint, ezért a fejezet címét is ehhez kell igazítani – a Honvédségre és a Rendőrségre vonatkozó rendelkezések ide kerültek a fejezet a Kormányról szóló fejezetbe kerül, hiszen a Kormánynak alárendelten működő szervekről van szó a fejezet törlendő, nem alkotmányi tárgykör; a PSZÁF rendeletkiadási jogát a jogalkotási törvényben kell lehetővé tenni; a szervezeti kérdéseket az ágazati törvényben a fejezet törlendő, nem alkotmányi tárgykör; az NMHH rendeletkiadási jogát a jogalkotási törvényben kell lehetővé tenni; a szervezeti kérdéseket a médiatörvényben – – – a fejezet az államszervezeti rész előtt, az Alkotmány első részében helyezkedne el a fejezet tartalma politikai alapjogként kerül megfogalmazásra, ezért az alapjogi fejezetben kerül elhelyezésre az alapvető rendelkezésekről szóló első fejezetben kerül elhelyezésre

Jakab András, PPKE JÁK, 2011. január 10. Magántervezet, szakmai álláspont kialakítása céljából XV. fejezet. Záró rendelkezések

XII. fejezet. Különleges állapotok XIII. fejezet. Záró rendelkezések

*

*

– –

*

Egy sikeres modern alkotmányos rendszer világos (demokratikus) felelősségi viszonyokkal és erős jogállami intézményekkel (bíróságokkal, alkotmánybírósággal) rendelkezik.21 Ezen keretek között a 21. században egy alkotmánynak harmadik kulcselemként a környezeti, gazdasági és demográfiai fenntarthatóságra is törekednie kell. Az alábbi tervezet abban a hitben készült, hogy a demokrácia, a jogállamiság és a fenntarthatóság elvének megvalósulásához egyaránt hozzá tud járulni.

*

*

*

A szakmai visszajelzésekért és tanácsokért, valamint korábbi alkalmakkor a rendelkezésemre bocsátott szövegjavaslatokért köszönetet mondok id. Bertényi Ivánnak, Bodnár Eszternek, Csink Lórántnak, Csuhány Péternek, Fröhlich Johannának, Jóri Andrásnak, Klicsu Lászlónak, Kovács Virágnak, Molnár Tamásnak és Szomora Zsoltnak. A nevezettek felsorolása nem jelenti azt, hogy valamiféle konszenzusos anyagról lenne szó, minden apró részletében nyilván nem ért egyet a szöveggel egyikőjük sem. Ennek megfelelően az esetleges hibákért is engem terhel a felelősség. A különféle külföldi alkotmányjogi kérdések tisztázásában Marian Ahumada-Ruiz, Krystian Complak, Arthur Dyèvre, Jörg Gerkrath, Rainer Grote, Luc Heuschling, Helge Hornburg, Klaus Mathis, Mike Károly, Veress Emőd és Krzysztof Wojtyczek segítségére támaszkodtam. A könyvtári kutatást részben az Andrássy Gyula Budapesti Német Nyelvű Egyetemen, részben az Országgyűlési Könyvtárban (ahol Aczél-Partos Adrienn volt segítségemre) végeztem. A szöveg olvasószerkesztéséért Bodnár Krisztának tartozom köszönettel. Budapest, 2011. január 10. dr. Jakab András, LLM, PhD egyetemi docens Pázmány Péter Katolikus Egyetem Alkotmányjogi Tanszék [email protected]

21

Az ezzel kapcsolatos álláspontomhoz részletesen lásd Jakab András: „Mire jó egy alkotmány? Avagy az újonnan elkészülő alkotmány legitimitásának kérdése” Kommentár...a magyarázat 2010/6. 10–23. o.; elérhető: http://www.kommentar.info.hu/jakab_andras_-_mire_jo_egy_alkotmany.pdf.

14


Mintegy ezer évvel ezelőtt első királyunk, Szent István megkoronázásával a magyar nép a keresztény hitben egyesült Európa népeivel. Több évszázadnyi sikeres és kevésbé sikeres küzdelem után a XX. század végén a magyar nép újra elnyerte szabadságát, hogy a jogállamiság és a demokrácia jegyében ismét egyesülhessen Európa népeivel. Az Országgyűlés ennek alkalmából Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg: A magyar jogrendben a preambulumok normatív értéke csökkentett, mert önálló kötelezést nem jelenthetnek, hanem csupán az adott jogi aktus, esetünkben az Alkotmány értelmezését segíthetik, illetve szimbolikus értékük van (az Alkotmánnyal való érzelmi azonosulás elősegítése érdekében). Az alkotmányi preambulumok tipikus tartalmi eleme a történeti öndefiníció és az adott politikai közösség által vallott értékek megjelenítése. Ezek megfelelő absztrakciós szintje és rövidsége biztosítja a szöveg méltóságát. A terjedelmes preambulumok elkerülhetetlenül több vitatható elemet tartalmaznak, ezáltal méltóságromboló vitáknak teszik ki a szöveget. Minden egyes újabb elem csökkenti a már meglévő szövegelemek jelentőségét, és minél több dolgot említünk meg, annál feltűnőbb, ha valami kimarad. Egy rövid szöveg alkalmasabb arra is, hogy identitást adjon, mint a hosszú. A barokkosan terjengős szövegek ezért nem ajánlottak, avagy aforisztikusan megfogalmazva: egy preambulum „minél hosszabb, annál rosszabb”. A szöveg emelkedetten absztrakt, de igyekszik józanul óvakodni a túlzottan érzelgős megfogalmazásoktól (például „heroikus küzdelmek” és hasonlók), amelyek vélhetően inkább eltávolítóan hatnának az olvasóra. Ennek megfelelően a szöveg nem kíván rövid történelemkönyv lenni, inkább csupán stilizált történelmi ívet vázol fel. A nemzeti tragédiákat sem emlegeti, hiszen egyrészt ezek jelentősége remélhetőleg csökken az évtizedek múlásával, másrészt pszichológiailag célszerűbb a pozitívumok hangsúlyozása egy olyan dokumentumban, amely egy politikai közösség érzelmi azonosulására tart igényt. További új elemek (államiság, Szent Korona, felvilágosodás, 1848/49-es és korábbi szabadságharcok, világháborúk, Trianon, német és szovjet megszállás, 1956) bevonása jó eséllyel nyelvileg is megbonyolítaná a szöveget, amely az értelmezési nehézségek miatt nehezítené az érzelmi azonosulást az állampolgárok számára.22 A felmerülő egyéb tartalmi elemek egy részét vagy eleve implikálja a preambulum szövege (a demokrácia elve a népszuverenitást, a jogállamiság elve az alapjogok védelmét és a szabadságot), vagy más helyen, önálló rendelkezésben említi az Alkotmány főszövege, így kifejezetten kiemelve annak funkcióját (a Szent Korona a címer része, vagyis az állam szimbóluma; a piacgazdaság pedig továbbra is kifejezett államcél; az alapelveket tartalmazza az első fejezet; az ünnepeket és a kapcsolódó történelmi eseményeket [államalapítás, 1848, 1956] kifejezetten említi az új 6. §). A preambulum első mondata a Szent István államalapításának emlékéről és a Szent Koronáról szóló 2000. évi I. törvény egy szakaszát veszi át, beszúrva a „mintegy” szót, hiszen most nincs kerek évforduló. A második mondat a modern alkotmányosság két alapeszménye, a demokrácia és a jogállamiság melletti elkötelezettségre, valamint az európai integrációra utal, és megteremti a történelmi párhuzamot az ezer évvel ezelőtti eseményekkel. Az utolsó mondat részint a hatályos preambulum fordulatát alkalmazza, részint pedig visszautal az előző két mondatra. Az „ennek alkalmából” fordulat egyszerre utal a rendszerváltásra, valamint az Európai Unióhoz való csatlakozásra, amelyek a néhány éves eltérés miatt most ugyan eltérő történelmi alkalmaknak tűnhetnek, de történelmi távlatból ezek egyetlen történeti csomóponttá válnak.

I. fejezet Általános rendelkezések 1. § Magyarország: köztársaság.

22

Emiatt nem követendő a 2006-os IRM tervezet javaslata a preambulum szövegére, amely minden felmerülő elemet belezsúfolt a szövegbe, és egy tízsoros (!), többszörösen bővített mondattal kezdi azt. Egy preambulumnak inkább az egyszerű eleganciára kell törekednie, a megfelelő absztrakciós szinttel ez tudja biztosítania az emelkedettséget.

15


Korábbi 1. §, változatlan. 2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja. (3) Senkinek a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. Az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni. Korábbi 2. §, változatlan. 3. § (1) A Magyar Köztársaság zászlaja három, egyenlő szélességű piros, fehér és zöld színű vízszintes sávból áll. (2) A Magyar Köztársaság címere hegyes talpú, hasított pajzs. Első mezeje vörössel és ezüsttel hétszer vágott. Második, vörös mezejében zöld hármas halomnak arany koronás kiemelkedő középső részén ezüst kettős kereszt. A pajzson a magyar Szent Korona nyugszik.

(3) A Magyar Köztársaság címeréről, zászlajáról és azok használatáról, így különösen az esetlegesen alkalmazható pajzstartókról törvény rendelkezik. Korábbi 76. §, módosul. A jelképi rendelkezések közvetlenül a szuverenitásról és az alapelvekről szóló rendelkezések után következnek (a szuverenitáshoz való erős kötődésük miatt). A tervezet nem veszi át a koncepció javaslatát a címer megváltoztatására, amely „tölgyfalombokkal övezett pajzs”-ot említ. Ennek egyik oka, hogy címert és zászlót megváltoztatni akkor szabad, ha jelképiségében valami újdonságot szeretnénk kifejezni. Az új címer a koncepció szerint továbbra is a koronás címer maradna, de „tölgyfalombokkal” övezve, a zászló pedig a közepén tartalmazná a címert (ez lenne az állami zászló, a nemzeti zászló pedig a címer nélküli). Ezek érdemi jelképi újdonságot nem jelentenek, hanem csak a legfontosabb jelképek barkácsolását, noha ezeknek pont az állandóság az egyik legfontosabb erényük. A címernél semmiféle érdemi indokot nem lehet látni a változtatásra. A zászló esetében korábban felmerült ugyan Csapody Miklós javaslataként a külön állami zászló gondolata,

16


azzal az indokolással, hogy ha esetleg a környező országokban megtiltanák más államok zászlajának a használatát, akkor a magyar nemzeti és állami zászló megkülönböztetése miatt a tiltás csak a címeres magyar állami zászlóra vonatkozna, így az egyszerű piros-fehér-zöld (nemzeti) zászló az ottani magyar kisebbségek számára továbbra is használható maradna. Jelenleg azonban ilyen tiltás nincs a környező államokban, és a mai európai környezetben ennek realitása sincs, ezért a változtatás nem javasolt. A címer pusztán tölgyfalombos pajzstartó változatának nincs heraldikai hagyománya: vagy jobbról és balról egy-egy lebegő, fehér ruhás angyal tartotta, vagy pedig jobbról cserfa-, balról olajág övezte.23 Az esetleges díszítő pajzstartók kérdése azonban egyébként is olyan probléma, amelyet opcionális módon akár a címertörvényben is rendezni lehet. Ehhez hasonló az állami és a nemzeti zászló megkülönböztetésének említett kérdése: egy speciális zászlós címer bevezetése állami alkalmakra ugyancsak rendezhető az említett kétharmados törvénnyel. A (tartalmilag nem indokolható) változtatások alkotmányi szintre emelése csak az erre vonatkozó vitákat emeli a fel az Alkotmány szintjére, rombolva ezzel a szöveg méltóságát. A szimbólumtörvény nagykétharmadosról (az összes képviselő kétharmada) egyszerű többséges törvényre változik. Magukat a szimbólumokat megváltoztatni úgyis csak alkotmányi szinten lehetne, ezért a használat részletszabályait nem érdemes kétharmados rangban tartani. A tervezet nem veszi át a koncepciónak azt az alapvető rendelkezések között szerepeltetett a mondatát, amely szerint „Magyarország alkotmányos állami folytonosságát a Szent Korona fejezi ki”. A jelkép szerepét ugyanis a zászló és a címer tölti be (ez utóbbinak része a Szent Korona, a hatályos szöveg szerint tévesen egybeírva). Alkotmányjogilag nehéz értelmezni azt, hogy valami az „alkotmányos állami folytonosságot” fejezi ki. Valami hasonló fogalom ismert volt ugyan a magyar jogtörténetben: a jogfolytonosság fogalma, de az itt nem alkalmazható. Jogfolytonosságról akkor beszéltek, amikor egy törvénytelen időszak után visszatértek egy korábbi jogállapothoz. Ebben az értelemben használta a fogalmat Deák Ferenc (ti. a kiegyezéssel visszatérni az 1848. áprilisi időszakhoz a magyar alkotmányjog szerint törvénytelen Bach-korszakkal szemben) és például Bethlen István (ti. az első világháborút követő forradalmak törvénytelensége után visszatérni az azt megelőző alkotmányos állapothoz). A jelenlegi alkotmánykoncepció azonban vélhetően nem ilyen értelemben kívánja a kifejezést használni, hiszen ez ad absurdum implikálná az új alkotmányt megelőző húsz év (beleértve a jelenlegi helyzet) közjogi berendezkedésének jogszerűtlenségét is. Ha viszont ezt nem jelentheti a kérdéses mondat, akkor egyszerűen nem világos annak normatív tartalma. Ha ellenben mégis csupán jelképi szerepe van, azt a címer már úgyis betölti a Szent Korona említésével; még egy külön rendelkezést szánni rá barokkos túlzás lenne. A (3) bekezdésben a jelenlegi „Szentkorona” írásmódról helyesírási okokból a „Szent Korona” írásmódra tér át a szöveg.24 4. § A Magyar Köztársaság fővárosa Budapest. Korábbi 74. §, változatlan. 5. § A Magyar Köztársaság himnusza Kölcsey Ferenc Himnusz című költeményének első versszaka Erkel Ferenc zenéjével. Korábbi 75. §, módosul. A szöveg pontosításra kerül, hiszen nem a teljes Himnusz, hanem csupán annak első versszaka a himnusz.25 6. § A nemzet ünnepei: március 15-e, az 1848–1849-es forradalom és szabadságharc kezdetének, a modern parlamentáris Magyarország megszületésének napja, augusztus 20-a, Szent István

23

3970/1915. M.E. rendelet az állami közép és kis címer, valamint állampecsét új leírásáról és rajzairól 5. § (megjelent: Budapesti Közlöny 1915. XI. 6. 6–7. o.). Lásd még Bertényi Iván: Magyar címertan (Budapest: Osiris 2003) 76–77. o. 24 Laczkó Krisztina – Mártonfi Attila: Helyesírás (Budapest: Osiris 2004) 1312. o. 25 Lásd az MTA Jogtudományi Intézet szakvéleményét: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/mta.pdf 46. o.

17


király és az államalapítás ünnepe, amely hivatalos állami ünnep, valamint október 23-a, az 1956. évi forradalom és szabadságharc kezdetének napja. Új. A koncepció szövegét követő új rendelkezés. Az identitásképző történelmi események megemlítésével a szakasz jelentősen tehermentesíti a preambulum szövegét. A 2006-os IRM tervezet is tartalmilag lényegében azonos, megfogalmazásában azonban kissé eltérő szöveget tartalmazott. 7. § (1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az Európai Uniót alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megkötéséhez való hozzájáruláshoz a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Korábbi 2/A. §, módosul. A hatályos 2/A. §-hoz képest törlésre kerül az „illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió)” szövegrész, mivel a Lisszaboni Szerződés óta az Európai Unió megnevezés egyértelműen fedi a hatályos 2/A. § által Európai Közösségekként jelölt entitásokat is. A nagykétharmadról (az összes képviselő kétharmada) itt is kiskétharmadra (a jelen lévő képviselők kétharmada) változtatna a szöveg, mert a normatív aktusok közül nagykétharmad csak magának az Alkotmánynak járna a tervezet szerint. Az (1) bekezdés jelenleg hatályos szövegének értelemzavaróan bonyolult megfogalmazása („egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is”) tartalmi változás nélkül, de érthetőbb formában kerül megszövegezésre. A (2) bekezdésben a „megerősítéséhez és kihirdetéséhez” szövegrész helyett a dogmatikailag precízebb „megkötéséhez való hozzájáruláshoz” kitétel szerepel (hiszen a megerősítés a köztársasági elnök feladata). Helyesírási okból változik a (2) bekezdésben az írásmód: „jelenlévő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők. 8. § (1) A Magyar Köztársaság együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával. (2) A Magyar Köztársaság felelősséget érez a határain kívül élő magyarok sorsáért, és előmozdítja a Magyarországgal való kapcsolatuk ápolását. (3) A Magyar Köztársaság az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében. Korábbi 6. §, módosul. A hatályos 6. § (1) bekezdését („A Magyar Köztársaság elutasítja a háborút, mint a nemzetek közötti viták megoldásának eszközét, és tartózkodik a más államok függetlensége vagy területi épsége ellen irányuló erőszak alkalmazásától, illetőleg az erőszakkal való fenyegetéstől.”) már fedi a hatályos 7. § [a tervezet szerinti 9. § (1) bekezdés] a „nemzetközi jog általánosan elismert szabályai” kitétellel (hiszen az erőszak tilalma nemzetközi ius cogens), ezért a hatályos 6. § (1) bekezdése szükségtelen; a 6. § többi bekezdése változatlan formában került átemelésre ide. 9. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. (2) Törvény és rendelet nemzetközi szerződést kihirdető törvénnyel, rendelet nemzetközi szerződést kihirdető kormányrendelettel nem lehet ellentétes. Korábbi 7. §, módosul. Az (2) bekezdés a jelenleg hatályos jogi helyzettel azonosan rendezi a nemzetközi jog jogforrási helyét, amely logikailag (a jogrendszer alapstruktúrájának érintése miatt) szükségszerűen alkotmányos szintű rendelkezés. 10. § (1) Általánosan kötelező magatartási szabályt az Alkotmányban megjelölt, jogalkotó hatáskörrel rendelkező szerv állapíthat meg. A jogalkotásról szóló törvény további szerveknek biztosíthatja a jogot, hogy törvényi felhatalmazás alapján rendeletet alkossanak.

18


(2) Általánosan kötelező magatartási szabályt a Magyar Köztársaság hivatalos lapjában ki kell hirdetni. Az önkormányzati rendelet, a Honvédelmi Tanács, a köztársasági elnök és a Kormány 88. § (4) bekezdés szerinti rendelete kihirdetésének törvényben meghatározott szabályai ettől eltérhetnek. Korábbi 7/A. §, módosul. A hatályos 7/A. § nem bizonyult megfelelő jogtechnikai megoldásnak. Azáltal ugyanis, hogy rendeletkiadási jogot csak az Alkotmányban felsorolt szerveknek biztosított, elkerülhetetlenné vált a PSZÁF és a NMHH megemlítése az Alkotmányban, amelyek azonban szembeötlően nem alkotmányi jellegű szervek, hanem államigazgatási hatóságok. Ilyen technikai részletkérdéseknek az Alkotmányba emelése egyrészt rombolja a szöveg tekintélyét, másrészt az esetleges későbbi módosítások miatt (amelyek az államigazgatásban időről időre szükségszerűen felmerülnek) ismét csak az Alkotmány szövegének tekintélyvesztéséhez járulhat hozzá. Maga a jogalkotási törvény egyébként tipikusan olyan tárgykör, amelynek a hatályos szabályokkal ellentétben nem kétharmadosnak kellene lennie, hiszen a kormányzás technikai részleteit tartalmazza (sem politikai-szimbolikus, sem garanciális jelentősége nincs). A garanciális jellegű rendelkezéseket maga az Alkotmány jogállamiság-klauzulája tartalmazza implicite (ahogy azt az Alkotmánybíróság gyakorlatából megismerhetjük). A megvalósítás jogtechnikai részleteit kétharmados szintre emelni azonban célszerűtlen, és a jogalkotási törvénnyel kapcsolatos sorozatos kudarcok az elmúlt tíz évben ezt egyértelműen igazolják. A jogalkotási törvény ezért az új szöveg alapján implicite egyszerű többséges törvénnyé minősülne vissza. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény hozzáigazítandó lesz az új Alkotmány szövegéhez (az 7/A. §-ból át nem vett részletszabályokat részben ott kell elhelyezni). 11. § (1) Magyarország gazdasága piacgazdaság. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a gazdasági verseny szabadságát. Korábbi 9. §, módosul. A hatályos 9. § (1) bekezdésének szövegéből „a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül” kitétel szükségtelen, mert ez az Alkotmánybíróság gyakorlatában csak a 70/A. § különös esete, illetve a tulajdoni formák egyenlősége a 13. § (1) bekezdéséből következik. A piacgazdaság államcélként rögzítése változatlan formában megmarad. A 9. § (2) bekezdéséből a „vállalkozás joga” rendszertani okokból átkerül az alapjogi fejezetbe, az új 45. §-ba. 12. § A Magyar Köztársaság védi a házasság és a család intézményét. Korábbi 15. §, változatlan. A tervezet a koncepcióval ellentétben nem szól arról, hogy csak férfi és nő között köthető házasság.26 Ez ugyanis szükségtelen, hiszen az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jelenlegi szöveg is ezt jelenti.27 A kérdés kifejezett taglalásának egyetlen eredménye az volna, hogy a Kulturkampf közepébe emelné az Alkotmány e passzusát: jogilag semmin nem változtatna, csak fölösleges konfliktusokat gerjesztene az új szöveg (és ezáltal nehezítené a lakosság egy részének a szöveggel való érzelmi azonosulását), ezért a hatályos szöveg megtartása javasolt. 13. § A Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit. Korábbi 16. §, változatlan. 14. § Az állami feladatok meghatározása és ellátása során a szubszidiaritás elvének megfelelően kell eljárni. 26

A koncepcióval azonos volt korábban a 2006-os IRM tervezet [27. § (2) bekezdés], amely ugyancsak rögzítette volna, hogy a házasság férfi és nő között jöhet létre csak. 27 154/2008. (XII. 17.) AB határozat, ABK 2008. december, 1655. A határozat részletes elemzéséhez lásd Jakab András: „Az Alkotmánybíróság első határozata a bejegyzett élettársi kapcsolatról” Jogesetek Magyarázata [www.jema.hu] 2010/2. 9–16. o., elérhető: http://www.jema.hu/article.php?c=44.

19


Új. A szubszidiaritás elve szerint a döntéseket a lehető legalacsonyabb szinten, az érintettekhez legközelebb kell meghozni; az állami feladattá válás és a centralizálás ellen szól tehát a (megdönthető) vélelem. A szubszidiaritás elve része az EU jogának, a katolikus egyház társadalmi tanításának és a hatályos svájci alkotmánynak is (5a. cikk, hatályos 2008. január 1. óta). A helyi önkormányzatok működésének elvi alapját is képezi a rendelkezés. 15. § Mindenki felelős saját magáért, és köteles lehetőségeinek megfelelően az állami és társadalmi feladatok ellátásához hozzájárulni. Új. A felelősségi klauzula az 1999-es svájci alkotmány 6. cikkének mintájára került a tervezetbe. Kifejezi azt, hogy az állam csak az állampolgárok igyekezetével karöltve (és nem az állampolgárok helyett) képes ellátni feladatait. 16. § A Magyar Köztársaság a környezeti, a gazdasági és a demográfiai fenntarthatóság elvének tiszteletben tartásával működik. Új. A fenntarthatóság (vagy fenntartható fejlődés) a közismert környezetvédelmi szempont mellett a gazdasági (lásd részletesen közpénzügyi fejezet) és a demográfiai fenntarthatóság megvalósítására is törekszik. Ez utóbbi a magyar viszonyok közt elsősorban a gyermekvállalást bátorító társadalmi és jogi környezetet jelenti.28

II. fejezet Alapvető jogok és kötelességek 17. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. (3) Alapvető jogokat demokratikus berendezkedésben elfogadható legitim célok érdekében, a célok eléréséhez feltétlenül szükséges és arányos mértékben lehet korlátozni. (4) Rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején az alapvető jogok gyakorlása – a 18–19. §-ban és a 21. § (2)–(4) bekezdésében megállapított alapvető jogok kivételével – felfüggeszthető vagy a (3) bekezdés szerinti mértéken túl korlátozható. Korábbi 8. §, módosul. A koncepció alapjogi részéhez kapcsolódó különös kitétel az, hogy „[a]z alapvető jogok kötelezettségekkel és felelősséggel járnak”. Az alapjogok kötelezettséggel való összekötése a magyar viszonyok közt a szocialista alapjogi dogmatika maradványának tűnhet (amelyben ez annak idején az alapjogoktól való megfosztás alapját szolgáltatta); a nyugati jogbölcseletben a gondolatot finomabb formában a felelősségre utalással szokták felemlíteni (és értelmezési segédletként használják, nem pedig az alapjoggyakorlás előfeltételeként). A felelősségi klauzulát általános alkotmányjogi alapelvként az első fejezetben azonban már elhelyeztük, ezért újabb (alapjog-specifikus) említése itt már nem szükséges. Az alapjog-korlátozás tekintetében is eltér a tervezet a koncepciótól, amely bizonytalan eredetű korlátozási céllistát említ. Ehelyett a korlátozási célokat jogtechnikailag fejlettebb módon generálklauzula-szerűen, valamint a szükségesség-arányosság tesztnek megfelelően lehet elfogadni. A korábbi 8. § (4) bekezdés pontosításra kerül. A különleges állapotok idején erősebben korlátozható alapjogok közül néhány életszerűtlen kivétel (például a szociális biztonsághoz való jog korlátozhatatlansága háború idején) eltávolításra került, hogy valóban csak a leglényegesebbek, vagyis a visszaélési szempontból legveszélyesebbek maradjanak.

28

Hasonló javaslatot tartalmaz a Költségvetési Tanács alkotmányozási szakvéleménye is, elérhető: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/kvet_tanacs.pdf.

20


18. § (1) A Magyar Köztársaságban az emberi méltósághoz való jog korlátozhatatlan, és alapvető emberi jogként minden ember életét védelem illeti meg. A Magyar Köztársaság védi a magzati életet. (2) Halálbüntetés nem szabható ki, nem hajtható végre és nem ismerhető el. (3) Senkit nem lehet kínzásnak, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásnak vagy büntetésnek alávetni, és tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni. Korábbi 54. §, módosul. A hatályos szöveg és a kapcsolódó alkotmánybírósági gyakorlat több szempontból is komoly jogtudományi kritika tárgya volt. Egyrészről az élet és az emberi méltóság elválaszthatatlanságáról szóló doktrína ellentmondásai, másrészről az élethez való jog korlátozhatatlansága (különösen az élet kockáztatásának elvárása katonai eskü nyomán; a rendőri lőfegyverhasználat egyes esetei) ügyében merültek fel kétségek. Az „önkényes” megfosztás tilalma a hatályos szövegben funkciótlan kitétel, hiszen ez a korlátozási szabályok értelmében minden alapjogra eleve vonatkozik a hatályos 8. (új 17.) § értelmében. Az élethez való jog korlátozhatósága azonban nem jelentheti a halálbüntetés megengedhetőségét, ezért a tervezet Magyarország nemzetközi kötelezettségeivel (például EU Alapjogi Charta 2. cikk) összhangban kimondja a halálbüntetés tilalmát. Azt olvashatjuk a koncepcióban, hogy „[a]lapvető emberi jogként minden ember életét, fogantatásától kezdve védelem illeti meg. Az emberi élet és méltóság sérthetetlen.” Néhányan korábban ebben teljes abortusztilalmat véltek felfedezni. A meglátás hamis, a kérdéses szakasz ilyesmit nem tartalmazott. Jogdogmatikai félreértést azonban igen. Értelmetlen ugyanis külön kimondani az emberi méltóság és élet sérthetetlenségét, hiszen minden alapjog sérthetetlen (hatályos 8. §, új 17.§). Ettől elkülönülő kérdés ellenben, hogy korlátozhatatlan-e az alapjog. Ha egy alapjog korlátozhatatlan (az európai alkotmányjogászok az emberi méltóságot szokták ilyenként felfogni), akkor minden korlátozása egyúttal alapjogsértés is (vagyis tiltott). Ha ellenben egy alapjog korlátozható (ilyen az alapjogok túlnyomó része), akkor a korlátozás igazolható (vagyis jogilag megengedett), amennyiben a korlátozás valamilyen legitim cél érdekében szükséges és arányos. Az tehát, hogy „az emberi élet és méltóság sérthetetlen” semmitmondó, hiszen magától értetődik, az alapjogi jellegből eleve fakad: minden alapjog sérthetetlen. Ha ellenben az szerepelne a szövegben, hogy „az élethez és az emberi méltósághoz való jog korlátozhatatlan”, az valóban teljes abortusztilalmat jelentene – amire a hírek szerint (szerencsére) nincs politikai akarat. Az abortuszt adott esetben erős érvekkel lehet ugyan erkölcsileg helyteleníteni, de a jogi tiltás az illegális, primitív körülmények között végzett (és ezért a terhes nők életére veszélyes, netán őket meddővé tevő) beavatkozásokhoz vezet, amit értelmes politikai erő sem erkölcsileg, sem politikailag nem vállalhat. A népesedési problémák megoldását sem az abortusz tiltása, hanem a kiszámítható családtámogatási és adózási rendszer, az anyák munkába visszatérését segítő részmunkaidős foglalkoztatás támogatása, valamint a bölcsőderendszer jelenti. A koncepció szövege szimbolikusan erős szavakat kívánt használni az élet védelmére („sérthetetlen”), de közben, helyesen, óvakodott az abortusztilalom bevezetésétől. Vagyis gyakorlati következményeit illetően egyet lehet érteni vele (hiszen nem tiltja be az abortuszt), de ha ez így kerülne a végső szövegbe, akkor majd alkotmányjogi tankönyvek gunyorosan elemezgetnék ezt a szakaszt, hogy annak szerzője bizonyos alapfogalmakat (sérthetetlen vs. korlátozhatatlan) félreértett. Márpedig egy alkotmányszövegnek a lehető legtökéletesebbnek kell lennie, hogy azt minél jobban tisztelhessük. Ezért az ilyen dogmatikai hibák sem megengedhetők. A tervezet által javasolt megoldás úgy rögzíti ezért a magzati élet védelmét (objektív védelmi kötelezettségként), hogy ennek fényében az abortuszról szóló jelenleg hatályos kompromisszumos törvényi szabályozáshoz nem kellene hozzányúlni. A (3) bekezdésből [korábbi 54. § (2) bekezdés] törlésre kerül a „különösen” szó, hiszen a mondat második fele nem feltétlenül alesete a mondat első felében említetteknek. 19. § A Magyar Köztársaságban minden ember jogképes. Korábbi 56. §, változatlan. Az alapjogi fejezeten belüli helyzete változik a rendelkezésnek. Mivel az emberi méltósághoz való jog alesetéről van szó, ezért közvetlenül az emberi méltóságról rendelkező paragrafus után következik.

21


20. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz, senkit sem lehet szabadságától másként, mint törvényben meghatározott okokból és eljárás alapján megfosztani. (2) A bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. A bíró köteles az elé állított személyt meghallgatni és írásbeli indokolással ellátott határozatban szabadlábra helyezéséről vagy letartóztatásáról haladéktalanul dönteni. (3) Az, aki törvénytelen letartóztatás vagy fogvatartás áldozata volt, kártérítésre jogosult. Korábbi 55. §, módosul. Az (1) bekezdésben a „törvényben meghatározott” kettős említése törlésre kerül, a normatartalom változása nélkül. A „joga van a szabadságra és a személyi biztonságra” nyelvhelyességi okokból a következő megfogalmazásra változik: „joga van a szabadsághoz és a személyi biztonsághoz”. 21. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság tisztességes és nyilvános tárgyaláson bírálja el. (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg. (3) A büntetőeljárás alá vont személyeket az eljárás minden szakaszában megilleti a védelem joga. A védő nem vonható felelősségre a védelem ellátása során kifejtett véleménye miatt. (4) Senkit nem lehet bűnösnek nyilvánítani és büntetéssel sújtani olyan cselekmény miatt, amely az elkövetés idején a magyar jog vagy – a határozatok kölcsönös elismerése elvének érvényesülése céljából az Európai Unió jogi aktusai által meghatározott körben, az alapvető jogok lényeges tartalmát nem korlátozva – a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozásában közreműködő más állam joga szerint nem volt bűncselekmény. (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Korábbi 57. §, módosul. Az (1) bekezdésben a hatályos szöveg „igazságos” szót (amely nemzetközi egyezményekből fordítási hibaként került oda; az angol eredetiben: fair) a bevett „tisztességes”-re javítja a tervezet. Az (5) bekezdésből törlésre kerül a kétharmados törvényre utalás, mert egyrészt úgyis halott rendelkezés volt (alkalmazására nem került sor, pontosabban az alkotmánybírósági gyakorlat úgy tekinti, mintha egyszerű többséges törvényről lenne szó a szövegben), másrészt pedig a kétharmados törvények számának csökkenése miatt ezen körülmény hiányában is törlendő lenne. 22. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit a Magyar Köztársaság hatóságai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék. (2) Ez a jog magában foglalja az igazgatási szervek azon kötelezettségét, hogy döntéseiket indokolják. (3) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy az állam a törvényi rendelkezések szerint megtérítse számára a hatóságok által feladatuk teljesítése során neki okozott károkat. Új. A rendelkezés az EU Alapjogi Charta 41. cikkének (A megfelelő ügyintézéshez való jog) mintájára kerül a szövegbe. A tisztességes közigazgatási eljáráshoz való jogot említő (1) bekezdést részletező (2) bekezdés jogállami garanciális jelentősége miatt az indokolási kötelezettséget emeli ki. 23. § (1) Mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén – törvényben meghatározott esetek kivételével – megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. (2) A Magyarország területén törvényesen tartózkodó külföldit csak a törvénynek megfelelően hozott határozat alapján lehet kiutasítani.

22


Korábbi 58. §, módosul. Az utazási és letelepedési szabadságról szóló törvény kapcsán megszűnik a kétharmadosság követelménye. Ez egyrészt úgyis jelentős részben EU-s tárgykör, amelynek csupán átültetésére szorítkozunk; másrészt az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására. 24. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a magánszférához, különösen a személyes adatok védelméhez való jog. (2) Az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával az (1) bekezdés szerinti jogok, valamint a közérdekű adatok megismeréséhez és terjesztéséhez való jog hatékony védelmére információs biztost választ. Korábbi 59. §, módosul. A hatályos 59. § (1) bekezdés a magánszféra-jogokat sorolta fel a jóhírnévhez való joggal kiegészítve. Ez utóbbi azonban az emberi méltósághoz való jog [új 18. § (1) bekezdés] egyik nem alapvető jellegű részjogosultsága, ezért külön említése nem szükséges. A többi jogot pedig kodifikáció-technikailag célszerűbb egyetlen átfogó megnevezés alatt említeni, amelyek közül különös jelentősége, valamint az EU-jogi kötelezettségek teljesítésének egyszerűbb azonosíthatósága végett az adatvédelmet kiemeli a szöveg. Az EU Alapjogi Charta 8. cikk (3) bekezdés szerint független hatóságnak kell őrködnie az adatvédelem fölött. Mivel alapvető alapjogi garanciáról (ti. alapvető alapjog-védelmi intézményi biztosítékról) van szó, ezért említése kívánatos az Alkotmányban. Német, angol és szlovén mintára az adatvédelmi hatóság a törvényhozás által választott (nem ombudsman-jellegű, hiszen hatósági jogkörökkel is rendelkező) független szerv lenne, amely a közérdekű adatokhoz való hozzáférés jogával (amely a korrupció elleni küzdelem egyik fontos eszköze) való egyensúly megteremtése érdekében egyúttal felügyeli ez utóbbi jognak az érvényesülését is. Ennek az egyensúlyi helyzetnek megfelelően az elnevezés a jelenlegi adatvédelmi biztosról információs biztosra változik (amely egyébként már most is jobban leírná a hatályos helyzetet, mint a féloldalú „adatvédelmi biztos” elnevezés).29 Az adatvédelmi törvényre utalás kikerül a szövegből, mert a jövőben nem lenne kétharmados szabályozási tárgykör, hiszen az Alkotmánybíróság normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására. 25. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságához. (2) Ez a jog magában foglalja a vallás vagy más lelkiismereti meggyőződés szabad megválasztását vagy elfogadását, és azt a szabadságot, hogy vallását és meggyőződését mindenki vallásos cselekmények, szertartások végzése útján vagy egyéb módon akár egyénileg, akár másokkal együttesen nyilvánosan vagy magánkörben kinyilváníthassa vagy kinyilvánítását mellőzze, gyakorolhassa vagy taníthassa. (3) A Magyar Köztársaságban az egyházak és a vallási közösségek az államtól elválasztva működnek. Korábbi 60. §, módosul. A koncepció szövegéből kimaradt az állam és az egyház elválasztásának kimondása. Az elválasztás mellesleg a történelmi egyházak álláspontját is tükrözi.30 A kormányzati kommunikációban nem esett szó róla, ezért abból kell kiindulni, hogy a változtatásra nincs politikai akarat. Az (1) bekezdésben nyelvhelyességi okokból a „szabadságára” szó helyett „szabadságához” szerepel. Pontosításra kerül a (3) bekezdés megfogalmazása az egyházak többes számának és az egyéb vallási közösségeknek a rögzítésével. A tárgykör a jövőben nem lenne kétharmados szabályozási tárgykör, hiszen az Alkotmánybíróság normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására.

29

Ennek indokoltságáról részletesen és jogszabályi utalásokkal lásd Jóri András alkotmányozási szakvéleményét, elérhető: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/adatvedelmi_biztos.pdf. 30 Ismereteim szerint egyik történelmi egyház sem ellenzi a rendelkezést, sőt kifejezetten kéri megtartását a Magyarországi Evangélikus Egyház: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/evangelikus_egyhaz.pdf.

23


26. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a véleménynyilvánítás szabadságához, továbbá a közérdekű adatok megismeréséhez, valamint terjesztéséhez. (2) A Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát és sokszínűségét. (3) A demokratikus közvélemény kialakítása érdekében mindenkinek joga van a megfelelő tájékoztatáshoz. (4) A Magyar Köztársaságban közszolgálati médiaszolgáltatás működik közre a nemzeti önazonosság és az európai identitás, a magyar, valamint a kisebbségi nyelvek és kultúrák ápolásában, gazdagításában, a nemzeti összetartozás megerősítésében, továbbá a nemzeti, etnikai, családi, vallási közösségek igényeinek kielégítésében. A közszolgálati médiaszolgáltatást az Országgyűlés által választott tagokkal működő autonóm közigazgatási hatóság és független tulajdonosi testület felügyeli. Korábbi 61. §, módosul. A tárgykör a jövőben nem lenne kétharmados szabályozási tárgykör, hiszen az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására. Az (1) bekezdésből kikerül az „és a szólás” kitétel, ugyanis a véleménynyilvánítás szabadsága önmagában fedi az alapjog tárgyi hatályát. A 2010-ben befűzött (3) bekezdésből törlésre került a „közügyek tekintetében” fordulat, mert redundáns szűkítés, hiszen a „demokratikus közvélemény kialakítása érdekében” ugyanezt tartalmazza. A (4) bekezdésből kikerül a civilszervezetekre utalás. A közhatalom civilszervezetekre delegálása ugyanis nem szorítja ki a pártpolitikát, csak intranszparenssé teszi azt. Ennek korábban iskolapéldái voltak a közszolgálati műsorszolgáltatók tulajdonosaiként működő közalapítványok felügyelő kuratóriumai, amelyekbe a számtalan jelentkező civilszervezet (köztük egyházak) köréből kisorsoltak néhányat, amelyek aztán testületileg ellátták a kuratóriumi teendőket. A kérdéses civilszervezetek jelentős része alibi-szervezet volt, amelyeket pártmunkások alapítottak, hogy így szerezhessenek média-befolyást. Lehet persze amellett érvelni, hogy egy közvetett demokrácia és a kapcsolódó pártokhoz kötődő berendezkedés strukturális okokból nem képviselheti tökéletesen a választópolgárok összességének preferenciáit,31 de a civilszervezetek szinte bizonyosan még sokkal torzabb formában közvetítenék a társadalmi érdekeket és értékeket. A közhatalomból részesülő civilszervezetek rendszerint vagy pártbefolyás alá kerülnek, vagy már eleve pártkötődés szerint kerülnek kiválasztásra. Ráadásul bizonyos érdekek mindig aránytalanul felülreprezentáltak, mások pedig alulreprezentáltak: részben teljes véletlenek, részben társadalmi helyzetek (például a kevésbé iskolázott és alacsony jövedelmű rétegek vélhetően kevésbé vesznek részt a civilszervezetek munkájában) befolyásolnák, hogy mely érdekek kerülnek az alul- és melyek a felülreprezentált csoportba. Az átlátható demokratikus felelősségi viszonyoknak ezért ellentmond a civilszervezetekre vonatkozó kitétel, s így törlésre kerül. Megfontolandó az egész (4) bekezdés törlése, hiszen tulajdonképpen nem alkotmányi szintű tárgykörről van szó. Más európai alkotmányok sem szoktak a közszolgálati televízióról vagy rádióról külön rendelkezni. 27. § A Magyar Köztársaság elismeri a békés gyülekezés jogát és biztosítja annak szabad gyakorlását. Korábbi 62. §, módosul. A hatályos 62. § (1) bekezdése változatlan formában adja a paragrafus szövegét. Kimarad azonban a (2) bekezdés, mert a tárgykör a jövőben nem lenne kétharmados szabályozási tárgykör, hiszen az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében képes a már meglévő alapjogvédelmi szint megtartására.

31

David B. Johnson: A közösségi döntések elmélete (Budapest: Osiris 1999) 121–159 és 174–201. o.; Michael Gallagher: „Arányosság, aránytalanság és választási rendszerek” in: Fábián György (szerk.): Választási rendszerek (Budapest: Osiris – Láthatatlan Kollégium 1997) 107–127. o.

24


28. § (1) A Magyar Köztársaságban az egyesülési jog alapján mindenkinek joga van a törvény által nem tiltott célra szervezeteket létrehozni, illetőleg azokhoz csatlakozni. (2) Politikai célt szolgáló fegyveres szervezet az egyesülési jog alapján nem hozható létre. Korábbi 63. §, módosul. Az egyesülési jog általában véve a jövőben nem lenne kétharmados szabályozási tárgykör, hiszen az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására. A pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvényre való utalás átkerül a következő paragrafusba. Megfontolandó a (2) bekezdés törlése, hiszen ez annak idején a Munkásőrség ellen irányult, és mára a rendelkezés funkcióját vesztette, a tiltás törvényi szinten is rendezhető volna. 29. § (1) A Magyar Köztársaságban a pártok az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok tiszteletben tartása mellett szabadon alakulhatnak és szabadon tevékenykedhetnek. (2) A pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában. (3) A pártok közhatalmat közvetlenül nem gyakorolhatnak. Ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. (4) A közélet tisztasága érdekében a pártok gazdálkodását és működését törvény szabályozza. Korábbi 3. §, módosul. Az általános rendelkezések közül az alapjogi fejezetbe kerül a pártokról szóló rendelkezés, hiszen az egyesülési jog különleges esetéről van szó. A pártok gazdálkodásáról és működéséről szóló törvényre vonatkozó rendelkezés pedig átkerül az egyesülési jogi paragrafusból ebbe a paragrafusba. A rendelkezés mögötti elméleti álláspont a következő: A párt nem a parlamentáris demokrácia valamiféle szükséges rossz mellékterméke, hanem a modern demokráciák lényegi eleme.32 Aki a „pártokat” en bloc elítéli, az valójában a demokráciát ítéli el. A pártok a közjó megvalósításának eszközei (amelyet a pártalapítás szabadsága és a kampányfinanszírozás átláthatósága biztosít). Ahol ugyanis nincsenek pártok, ott diktatúra van: autoriter rezsimek szoktak büszkék lenni arra, hogy a pártok állandó vitája helyett náluk egyetértés uralkodik. A modern társadalmak komplexitása azt sem teszi lehetővé, hogy magányos hobbi-politikusok értelmesen irányíthassák az országot. Ez a politikusi szerepmodell a XIX. századi dzsentrikkel kihalt. Ma már teljes munkaidős szakértő politikusokra, pontosabban politikus-csapatokra van szükség (hiszen a politika is annyira sokrétűvé vált), akik és amelyek közül a választások alkalmával a polgárok választanak egyet, hogy a konkrét tartalmi döntéseket később négy éven keresztül meghozzák helyettük.33 A politikuscsapatok politikai felelősségét pedig a legközelebbi választások alkalmával maga a nép érvényesítheti. Ez a strukturális jellegzetesség szükségszerűen vezet el a kampányfinanszírozási problémákhoz. Egy klasszikus alkotmányelméleti munka megfogalmazásában: „A politikának jelentős hatása van a polgárokra, de az egyes polgárok maguk csak kis befolyással bírnak a politikára. Tekintve, hogy egy átlagos polgár csak keveset nyer a maga számára a demokráciában való részvétellel, ezért csak néhányan fordítanak rá közülük annyi időt és energiát, amennyi szükséges lenne a politikusokról és a politikai témákról szóló részletes információk beszerzéséhez. Ha a polgárok racionálisan tudatlanok maradnak, akkor a politikusoknak drága kampányokban kell őket és szavazataikat elnyerniük. Ahhoz pedig, hogy finanszírozzák a kampányokat, a politikusok befolyást árulnak a lobbistáknak pénzért cserébe.”34 Vagyis a kampányfinanszírozáshoz kapcsolódó korrupció lényegében minden modern demokrácia kellemetlen és szükségszerű mellékhatása, de annak mértéke Magyarországon jelentősen a tolerálható szint fölé emelkedett. Ennek oka a kampányfinanszírozás rendezetlensége. A politikai pártokat tehát nem felváltani kell korporatív vagy civil szerveződésekkel, hanem működésüket kell szigorú jogi (különösen alkotmányjogi és törvényi szintű kampányfinanszírozási) szabályok közt tartani. A (4) bekezdés a kampányfinanszírozás áttekinthetőségének követelményét is tartalmazza a szabályozás céljának rögzítésével. A pártok korlátai az alkotmányos rendszerben nem 32

Giovanni Sartori: Összehasonlító alkotmánymérnökség (Budapest: Akadémiai Kiadó 2003) 209, 222, 225. o. Joseph A. Schumpeter: Capitalism, Socialism, and Democracy (London: Allen & Unwin 3. kiadás 1950) 269– 283. o. 34 Robert C. Cooter: The Strategic Constitution (Princeton, NJ, Princeton Univ. Press 2000) 15. o. 33

25


lehetnek civil szervezetek: a pártok korlátja csakis a jogállamiság (a magyar rendszerben: az Alkotmánybíróság) és a választói akarat lehet. A kétharmados követelmény nem szükséges, mert az alkotmánybírósági normakontroll biztosítani tudja a pártalapítás és a pártműködés szabadságának fennmaradását. A hatályos 3. § (3) bekezdése a párttagsági tilalomról is rendelkezett, de erről önálló paragrafus szól (új 30. §), ezért ebből a paragrafusból kikerült. 30. § (1) A köztársasági elnök, az alkotmánybíró, a bíró, az ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke és alelnöke, a Magyar Nemzeti Bank elnöke és alelnöke, az információs biztos, az alapvető jogok országgyűlési biztosa, továbbá a honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos és szerződéses állományú tagja a) nem lehet pártnak tagja, b) párt nevében vagy érdekében nem végezhet nyilvános közszerepléssel járó tevékenységet. (2) Köztisztviselő párt nevében vagy érdekében nem végezhet nyilvános közszerepléssel járó tevékenységet. Új. A 2006-os IRM tervezet 65. §-ának mintájára. 31. § (1) Mindenkinek joga van ahhoz, hogy gazdasági és társadalmi érdekeinek védelme céljából másokkal együtt szervezetet alakítson vagy ahhoz csatlakozzon. (2) A sztrájkjogot az ezt szabályozó törvények keretei között lehet gyakorolni. Korábbi 70/C. §, módosul. A tárgykör a jövőben nem lenne kétharmados szabályozási tárgykör, hiszen az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására. Mivel az egyesülési jog speciális esetéről van szó, az alapjogi fejezeten belüli elhelyezése ennek megfelelően változik. 32. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van ahhoz, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Korábbi 64. §, módosul. Nyelvhelyességi okokból az „arra” szó helyett „ahhoz” szerepel a tervezetben. Egyébként a paragrafus szövege változatlan. 33. § A Magyar Köztársaság törvényben meghatározott feltételek szerint – ha sem származási országuk, sem más ország a védelmet nem biztosítja – menedékjogot nyújt azoknak a nem magyar állampolgároknak, akiket hazájukban, illetve a szokásos tartózkodási helyük szerinti országban faji, nemzeti hovatartozásuk, meghatározott társadalmi csoporthoz tartozásuk, vallási, illetőleg politikai meggyőződésük miatt üldöznek vagy üldöztetéstől való félelmük megalapozott. Korábbi 65. §, módosul. A kétharmadosság követelménye megszűnik a menedékjogi törvény kapcsán. Ez egyrészt úgyis jelentős részben EU-s tárgykör, amelynek csupán átültetésére szorítkozunk; másrészt az Alkotmánybíróság normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására. A korábbi 65. § (1) bekezdés változatlan formában kerül átemelésre. 34. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. (2) A Magyar Köztársaságban az anyáknak a gyermek születése előtt és után külön rendelkezések szerint támogatást és védelmet kell nyújtani. (3) A munka végzése során a nők és a fiatalok védelmét külön szabályok is biztosítják. Korábbi 66. §, változatlan.

26


35. § (1) A Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. (2) A szülőket megilleti az a jog, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák. Korábbi 67. §, módosul. A (3) bekezdés („A családok és az ifjúság helyzetével és védelmével kapcsolatos állami feladatokat külön rendelkezések tartalmazzák.”) kikerül a rendelkezésből, mivel redundáns. A kérdéses normatartalmat úgyis fedi az Alkotmány (korábbi 16. §, új 13. §), a hatályos 67. § (3) bekezdés így önálló normatív tartalommal nem rendelkezik. 36. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők. (2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát. (3) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. Korábbi 68. §, módosul. A tárgykör a jövőben nem lenne kétharmados szabályozási tárgykör, hiszen az Alkotmánybíróság utólagos normakontroll keretében képes a már meglévő alapjog-védelmi szint megtartására. Törlésre kerül a (3) bekezdés („A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják.”), mert önálló normatív tartalommal nem bír. A közbeszédben elterjedt az a mítosz, hogy az Alkotmánybíróság valamely határozata szerint az Alkotmány 68. § (3) bekezdése szükségessé teszi a nemzetiségek parlamenti képviseletét. Ez azonban nem igaz. Az Alkotmánybíróság egy mulasztást állapított meg 1992-ben,35 de a kérdéses AB határozat nem állította, hogy országgyűlési képviselőkre lenne szükség a nemzetiségek képviseletéhez. Időközben a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény a kisebbségi önkormányzati rendszer létrehozásával rendezte a kérdést, a nemzetiségek képviselete megoldódott. Ennek megfelelően az AB honlapján sem szerepel ez az országgyűlési mulasztásokat felsoroló listában.36 Az Alkotmánybíróság értelmezésében tehát a korábbi 68. § (3) bekezdésének a 68. § (4) bekezdése ad értelmet, ezért önálló fenntartása nem indokolt. Ezen felül azonban önálló kérdésként persze felvethető, jó ötlet-e automatikus parlamenti képviseletet adni a nemzetiségeknek. Ugyanis komoly ellenérvek hozhatók fel ez ellen: (a) Nem világos, miért épp a nemzetiség az a kisebbségi ismérv, amely önálló parlamenti képviseletet kap.37 (b) A nemzetiségekkel kapcsolatos ellenérzések kockázatos módon növekedhetnek. Meglehetősen kínos lenne ugyanis a helyzet, ha egy kormány pont a parlamenti többség határán mozog. Ha a kormánnyal együtt szavaznak a nemzetiségi képviselők, akkor az ellenzékben erősödhet fel a nemzetiségellenesség, ha pedig az ellenzékkel, akkor a kormánypártban. Ha esetleg tartózkodnak vagy nem szavaznak, akkor meg a haza ügyei iránti közömbösség vádjával lennének illethetők, és vélhetően mindkét oldalban ellenérzéseket keltenének. (c) A nemzetiségi jogok biztosításához (fennmaradás, a kultúra ápolása) nem is szükséges ez. Az iskolarendszer megerősítése, kulturális tevékenységek támogatása (akár kisebbségi önkormányzatok keretében, akár azokon kívül) sokkal célravezetőbb lenne. (d) Végül az sem világos, miért lennének politikailag egységesek a nemzetiségek. Ezek fényében maga a nemzetiségek parlamenti képviselete olyasmi, amit a rendszerváltáskor külföldi példák tanulmányozás nélkül (a szomszédos országok magyar-politikájának való példaadás ambíciójával, ami azonban látványosan nem működött), jó szándékúan, de szerencsétlenül belekerült az Alkotmányba. Az Alkotmánybíróság szerencsére értelmezéssel gyengítette a rendelkezést. Azonban politikai ötletként ismét felmerült a kérdés, hiszen a kétszáz fős parlamenti létszámmaximumot meghatározó alkotmánymódosításba befűztek egy utalást a tizenhárom kisebbség parlamenti

35

35/1992. (VI. 10.) AB hat., ABH 1992, 204. Lásd http://www.mkab.hu/index.php?id=mulasztasok. 37 Szente Zoltán: Bevezetés a parlamenti jogba (Budapest: Atlantisz 1998) 93. o. 36

27


képviseletéről.38 A rendelkezés szerencsére nem lépett még hatályba, és remélhetőleg nem fog átkerülni a végleges alkotmányszövegbe sem. 37. § (1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet jogszerűen szerzett magyar állampolgárságától megfosztani. (2) Magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről nem lehet kiutasítani. (3) Magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. (4) Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze. (5) Az állampolgárságról szóló törvény elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Korábbi 69. §, módosul. A (4) bekezdésben helyesírási okból változik az írásmód: „jelenlévő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők. A szöveg egyértelműsíti, hogy az állampolgárságtól megfosztás tilalma csupán a jogszerűen megszerzett állampolgárságra vonatkozik. 38. § (1) Minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. A 39. § (3) bekezdés szerinti törvényben e jog gyakorlása magyarországi lakóhelyhez köthető. (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható. (3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán – amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik – választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. (4) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen. (5) Nem gyakorolhatja a választójogát az, akit bíróság bűncselekmény elkövetése vagy a beszámítási képesség hiánya miatt abban korlátozott. Az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgára akkor sem választható, ha az állampolgársága szerinti állam jogszabálya, bírósági vagy más hatósági döntése alapján hazájában kizárták e jog gyakorlásából. (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen. Korábbi 70. §, módosul. Az (1) bekezdés szövege nyitva hagyja, hogy a határon túl élő magyar állampolgárok kaphassanak-e szavazati jogot. A kérdés bonyolult, erős érvekkel mindkét oldalon, ezért az alkotmányozást ezzel a vitával nem lenne szerencsés megterhelni. A kérdéses törvény az új 39. § (3) bekezdés szerint kétharmados törvény marad. Az (5) bekezdés eredeti első mondatát („Nincs választójoga annak, aki jogerős ítélet alapján a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg a közügyek gyakorlásától eltiltás hatálya alatt áll, szabadságvesztés büntetését vagy büntetőeljárásban elrendelt intézeti 38

Alkotmány 2010. május 25-i módosítása a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról 1. §: „[…] A nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletére további, legfeljebb tizenhárom országgyűlési képviselő választható.”

28


kényszergyógykezelését tölti.”) átírja a tervezet, Magyarország nemzetközi emberi jogi kötelezettségei miatt. A strasbourgi gyakorlat szerint ugyanis senkit nem lehet a választójogból automatikusan törvény alapján kizárni, hanem ehhez mindig mérlegelést engedő egyedi bírói döntésre van szükség.39 A választójoggal kapcsolatban újabban felmerült az ún. családi választójog bevezetésének a lehetősége,40 amelynek legfontosabb indoka a demográfiai fenntarthatóság elvének való megfelelés lenne. A népesedési helyzet kulcskérdése a gyermekvállalás bátorításában van, amelyhez a jogalkotó megfelelő törvényi intézkedésekkel (például a családtámogatási és adózási rendszer, az anyák munkába visszatérését segítő részmunkaidős foglalkoztatás támogatása, a bölcsőderendszer) járulhat hozzá. Ezeket részletszabály-jellegük miatt közvetlenül alkotmányi szinten nem lehet és nem is érdemes megtenni, hiszen a mindig szükséges finomhangolások így az Alkotmány állandó módosítgatását vonnák maguk után, ami nem lenne szerencsés. Ehelyett olyan döntési mechanizmusokat kell kialakítani, amelyek strukturálisan kedveznek a gyermekvállalást bátorító jogszabályok megszületésének. Ha a gyermekes családoknak jelentősebb súlyt adunk a választások alkalmával, akkor az ő érdekeik strukturálisan felértékelődnek. Ez azt jelenti, hogy nagyobb eséllyel készülnek majd olyan jogszabályok, amelyek bátorítják az e társadalmi csoportba való belépést (magyarul a gyermekvállalást), és ezáltal a társadalom általános elöregedési folyamatának fékezéséhez (optimális esetben akár megállításához) is hozzájárulhatnak. A családi választójog bevezetéshez azonban tisztázni kell a megoldásnak a demokrácia alapelvével való összeegyeztethetőségét. A családi választójognak három lehetséges megoldása van: (1) Eredeti gyermekválasztójog. Ez azt jelentené, hogy maguk a gyermekek szavazhatnának. Ez a szükséges belátási képesség hiánya miatt nem elfogadható megoldás. (2) A szülőknek juttatott többletválasztójog. Ez azt jelentené, hogy a szülők számára prémium- (többlet) szavazati jogot biztosítanánk, mivel (több) gyermekük van. Ez azonban ellentmond a választójog egyenlősége elvének (ti. egy ember = egy szavazat). (3) Gyermekválasztójog szülői helyettesítéssel. Ez azt jelentené, hogy a kiskorú magyar állampolgárnak is aktív szavazati joga lenne, de ezt ő maga nem gyakorolhatja, hanem helyette a szülője gyakorolja azt. A helyzet olyasmi, mint a Ptk. szerinti jogügyleteknél: a gyermeknek van jogképessége, de nincs cselekvőképessége (helyette és nevében gondviselője jár el). Így az „egy embernek egy szavazati jog” (a választójog egyenlősége) elve nem sérülne. A más helyett való szavazás már most sem ismeretlen Európában; Angliában betegség, máshol végzett munka, tanulmányok vagy nyaralás címén alkalmanként másra ruházható a szavazati jog gyakorlása.41 A választójog levélben való gyakorlásának lehetőségét (amely a választójog közvetlen gyakorlásának elvével kollidál) a magyar szakirodalom is felvetette.42 A demokrácia története a szavazati jog fokozatos kiterjesztésének története (jobbágyokra, rabszolgákra, tanulatlanokra, vagyontalan férfiakra, nőkre).43 Ebbe a sorba dogmatikailag is illene a családi választójog bevezetése a gyermekek felé való bővítéssel, hiszen állampolgárokról van szó. A politikai közösség egyenlő méltóságú tagjaként való elismerésük történne meg így, a kapcsolódó jog személyes gyakorlásának a nagykorúságig való kitolásával. A nagykorúság eléréséig a gyermek választójogát a szülő törvényes képviselőként gyakorolná. A változás értelemszerűen nem érintené a passzív választójogot (azaz azt a jogot, hogy megválasszanak valakit egy tisztségre), és csak az aktív választójogra (ti. szavazati jog) vonatkozna. A családi választójog bevezetése tehát valóban indokolt lehet, de a jelen tervezet mégsem tartalmazza azt, két okból. Egyrészt a felvetés tabudöntögető természete miatt nyilván heves vitákat 39

Kiss Alajos v. Hungary, judgment of 20 May 2010, no. 38832/06; illetve az Európa Tanács más tagállamai kapcsán: Hirst v. The United Kingdom (no. 2.), judgment of 6 October 2005, no. 74025/01; Frodl v. Austria, judgment of 8 April 2010, no. 20201/04. 40 Schanda Balázs: „Családi választójog – alkotmányjogi képtelenség vagy a fenntartható demokrácia biztosítéka?” Magyar Jog 2010/10. 608–611. o. 41 Proxy voting, lásd Representation of the People Act 2000, section 12(1). A francia választójogban is ismert a megoldás vote par procuration néven, lásd Code électoral, article 147bis. 42 Hallók Tamás: „A távollevő postai szavazása” Publ. Univ. Miskolc. Sect. jur. et pol. Tomus 23/2. 2005. 279– 301. o. 43 Ehhez lásd bővebben András Jakab: „Parliamentarisation of the EU without Changing the Treaties. Why We Should Aim for It and How It Can be Achieved” MTA PTI Working Papers 2010/1. 5–12. o., elérhető: http://www.mtapti.hu/pdf/wp_jakab_andras.pdf.

29


váltana ki, megterhelve az Alkotmány elfogadásának légkörét. Ezáltal megnehezülne az alkotmányozás integratív funkciója. Másrészt pedig számos olyan részletkérdés vár kidolgozásra és megvitatásra (például két szülő közül melyik gyakorolja a házas, illetve a nem házas vagy az elvált szülők közül; esetleg a szülői joggyakorlásnak az iskolás korú gyermek tényleges iskolába járásához való kötése; a tizenhat éves korig tartó iskolalátogatási kötelezettséghez igazítva osztrák mintára az aktív választójog leszállítása tizenhatodik életévre; a joggyakorlás büntetlen előélethez kötése stb.), amelyekkel nem lenne szerencsés kapkodni. A családi választójog bevezetése az említett kérdések tisztázása után ezért inkább egy későbbi időpontban javasolt (az új Alkotmány majdani módosításával). 39. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. (2) A megyei közgyűlés elnökét a megyei közgyűlés tagjai titkos szavazással választják. A megyei közgyűlés elnökévé magyar állampolgár választható. (3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Korábbi 71. §, módosul. A választójoghoz való kötődése miatt a paragrafus az alapjogi fejezetbe került. A korábbi (4) bekezdés szerinti kisebbségi önkormányzati választásról rendelkező kétharmados törvény egyszerű többséges törvénnyé válik, mert a tárgykör az állami alapszerkezet működése szempontjából nem centrális kérdés, ezért a (4) bekezdés kimarad. A (3) bekezdés szerinti választásokról szóló törvény ellenben kétharmados rangban marad; de helyesírási okból változik az írásmód: „jelenlévő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők. 40. § Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet. Az eljárás részleteit az Országgyűlés törvényben szabályozza. Korábbi 28/B. §, módosul. A népszavazási törvény a jövőben nem kétharmados, mert a garanciális jelentőségű rendelkezéseket maga az Alkotmány tartalmazza, és annak alapján az Alkotmánybíróság biztosítja az intézmény védelmét. Ennek megfelelően a korábbi (2) bekezdés törlésre került. 41. § (1) Országos népszavazást döntéshozatal vagy véleménynyilvánítás céljából lehet tartani, a népszavazás elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján kerül sor. (2) Országos népszavazást kell tartani legalább 200 000 választópolgár kezdeményezésére. A kötelező népszavazást a köztársasági elnök rendeli el. (3) Ha az országos népszavazást el kell rendelni, az eredményes népszavazás alapján hozott döntés az Országgyűlésre kötelező. (4) Mérlegelés alapján országos népszavazást a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési képviselők egyharmada vagy 100 000 választópolgár kezdeményezésére az Országgyűlés rendelhet el. (5) Nem lehet országos népszavazást tartani: a) az Alkotmány módosításáról, b) a költségvetésről, a költségvetés végrehajtásáról, a központi adónemekről és illetékekről, a vámokról, valamint a helyi adók központi feltételeiről szóló törvények tartalmáról, c) hatályos nemzetközi szerződésből eredő kötelezettségekről, illetve az e kötelezettségeket tartalmazó törvények tartalmáról, d) az Országgyűlés hatáskörébe tartozó személyi és szervezetalakítási (-átalakítási, megszüntetési) kérdésekről, e) az Országgyűlés feloszlásáról, f) hadiállapot kinyilvánításáról, rendkívüli állapot és szükségállapot kihirdetéséről, g) a Magyar Honvédség külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról, h) a közkegyelem gyakorlásáról.

30


(6) Az ügydöntő országos népszavazás eredményes, ha az érvényesen szavazó választópolgárok több mint fele, de legalább az összes választópolgár több mint egynegyede a megfogalmazott kérdésre azonos választ adott. Korábbi 28/C. §, módosul. A (2) bekezdés tisztázza, hogy a kötelező népszavazást a köztársasági elnök rendeli el. Az (5) bekezdés hatályos c) pontjában foglalt rendelkezés igazodik az Alkotmánybíróság gyakorlata szerinti valós jogi helyzethez (vagyis az Alkotmány módosításáról nem lehet népszavazást tartani), és jelentősége miatt átkerül a felsorolás első helyére a) pontként. A helyi önkormányzat feloszlatása [hatályos i) pont] kikerül az Országgyűlés hatásköréből, ezért a népszavazási tiltólistán is feleslegessé válik. A jövőben a Kormány programja is kikerülne a tiltott népszavazási hatáskörök közül, mert az Országgyűlés a jövőben nem szavazna erről a Kormány megalakulásakor (lásd a 84. §-hoz fűzött magyarázatot). A pontok számozása ennek megfelelően alakul át. 42. § Országos népszavazás elrendelésére irányuló állampolgári kezdeményezés esetén négy hónapig lehet aláírást gyűjteni. Korábbi 28/E. §, módosul. A népi kezdeményezésre vonatkozó fordulat törlésre került. A népi kezdeményezés politikailag ugyanis jelentéktelennek bizonyult, ezért alkotmánybeli említése felesleges. A kérdés törvényben rendezhető. 43. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot. (2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet. (3) Az Alkotmány biztosítja az öröklés jogát. Korábbi 13. és 14. §, változatlan. Az (1) és (2) bekezdés a hatályos 13. § változatlan szövegével az alapjogi fejezetbe került. Az alapvető rendelkezések közti korábbi elhelyezést a szocialista államelmélet eredményezte (ti. a jog csupán felépítmény, amelynek alapja a gazdasági és társadalmi rend, így a tulajdoni viszonyok). A klasszikus alkotmányjogi dogmatika szerint egyértelműen alapjogról van szó. Ugyanez áll az öröklési jogra és a vállalkozáshoz való jogra. A (3) bekezdés a hatályos 14. § változatlan szövege. Az örökléshez való jog dogmatikailag a tulajdonhoz való jog alesete, ezért kerülnek egy paragrafusba. A koncepció szövegében meglepően hosszú az öröklésről szóló rész: „Mindenkit megillet az a jog, hogy halála esetére tulajdonáról rendelkezzék, végintézkedés hiányában az öröklés rendjét törvény szabályozza. Ez utóbbi alapján történő öröklésre elsősorban törvényben meghatározott rokonsági fokig az egymással egyenes ági vagy oldalági rokonságban, illetve az örökbefogadási kapcsolatban állók, és a házastárs jogosult, az állam és más személyek csak ezek hiányában.” Még idézni is sok volt, egy alkotmányban pedig biztos nem szükséges ezt ilyen részletességgel szabályozni. Ez a Ptk. fontos (és üdvözlendő) szabálya lehet, de nem alkotmányos rendelkezés. Az emberölés tilalma is fontos rendelkezése a jogrendnek, mégsem tesszük át a Btk.-ból az alkotmányba. Maga a koncepció mondja ki egyébként (helyesen) az elején, hogy csak a legfontosabb szabályokat emeljük az Alkotmányba. Az öröklési rend beemelése ennek a követelménynek látványosan ellentmond, ezért a hatályos szöveg megtartása javasolt. 44. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (2) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Korábbi 70/A. §, módosul. A korábbi (2) bekezdés [„Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.”] törlésre kerül, mert jelenlegi formájában nincs normatív tartalma. A korábbi (3) bekezdés számozása (2)-re változik.

31


45. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a munkához, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához. A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát. (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. (3) Minden dolgozónak joga van olyan jövedelemhez, amely megfelel végzett munkája mennyiségének és minőségének. (4) Mindenkinek joga van a pihenéshez, a szabadidőhöz és a rendszeres fizetett szabadsághoz. (5) Minden munkavállalónak joga van az indokolatlan elbocsátással szembeni védelemhez. Korábbi 70/B. §, módosul. Az (1) bekezdés kiegészül a hatályos 9. § (2) bekezdésből átkerülő vállalkozáshoz való joggal, amely a szabad foglalkozásválasztás alesete. Az (5) bekezdés az EU Alapjogi Chartájának 30. cikke mintájára kerül a szövegbe. 46. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez. (2) Ezt a jogot a Magyar Köztársaság a munkavédelem, az egészségügyi intézmények és az orvosi ellátás megszervezésével, a rendszeres testedzés biztosításával, valamint az épített és a természetes környezet védelmével valósítja meg. Korábbi 70/D. §, változatlan. 47. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez. Korábbi 18. §, változatlan. Az alapjogi megfogalmazás miatt az alapjogi fejezetbe kerül át; a tartalmi kapcsolat miatt az egészséghez való jogról rendelkező paragrafus után kap helyet. 48. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. (2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Korábbi 70/E. §, változatlan. 49. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja az állampolgárok számára a művelődéshez való jogot. (2) A Magyar Köztársaság ezt a jogot a közművelődés kiterjesztésével és általánossá tételével, az ingyenes és kötelező általános iskolával, képességei alapján mindenki számára hozzáférhető közép- és felsőfokú oktatással, továbbá az oktatásban részesülők anyagi támogatásával valósítja meg. Korábbi 70/F. §, változatlan. 50. § (1) A Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tudományos és művészeti élet szabadságát, a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. (2) Tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak. Korábbi 70/G. §, változatlan. 51. § (1) A haza védelme a Magyar Köztársaság minden állampolgárának kötelessége. (2) Rendkívüli állapot idején vagy ha arról megelőző védelmi helyzetben az Országgyűlés a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz, a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgár férfiakat – törvényben meghatározottak

32


szerint – hadkötelezettség terheli. Akinek lelkiismereti meggyőződése a katonai szolgálat teljesítésével összeegyeztethetetlen, polgári szolgálatot teljesít. (3) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező, nagykorú magyar állampolgárok számára törvény polgári védelmi kötelezettséget és rendkívüli állapot idejére honvédelmi munkakötelezettséget írhat elő. (4) A természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek gazdasági és anyagi szolgáltatás teljesítésére kötelezhetőek. Korábbi 70/H. §, módosul. A (2) bekezdésben helyesírási okból változik az írásmód: „jelenlévő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők. A honvédelmi törvény egyszerű többséges törvénnyé alakul, hiszen a mindenkori kormány viseli a felelősséget annak átalakításáért. Az átalakításnak természetesen határt szabnak az alkotmányos követelmények (így különösen a hatályos 40/A–C. §, új 95. §). 52. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles anyagi képességeinek megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Korábbi 70/I. §, módosul. A „jövedelmi és vagyoni viszonyainak” kitétel a spanyol alkotmány 31. cikke mintájára „anyagi képességeinek” kitételre változik. Az Alkotmánybíróság 2006 ősze óta (házipénztáradó, elvárt adó) a hatályos 70/I. § (1) bekezdésben a jövedelem és a vagyon szavakon gyakorlatilag adótárgyakat ért a jövedelmi és vagyoni típusú adóknál, és azt mondja, hogy egy jövedelemadó vagy vagyonadó csak tényleges jövedelmet, vagyont adóztathat. Ezért volt alkotmányellenes a házipénztárban lévő készpénzkészlet adója (a készpénz nem biztos, hogy az adóalanyé volt) és az elvárt adó, mert bevétel-alapú, és nem jövedelem alapú volt. A jövedelem és a vagyon szavak törlésével elérhető, hogy az állam a jövedelmi és vagyoni típusú adókat az adóalany teherviselő képességéhez igazodóan, de nem feltétlenül a szűk értelemben vett jövedelem vagy vagyon arányában vethessen ki. A módosítás egyértelművé teszi, hogy az állam bármely gazdasági forrást (bevétel, mérlegfőösszeg stb.) megragadhat az adóztatás alapjaként a közteherviselés érvényesítése érdekében. A rendelkezés lehetővé teszi, hogy amennyiben a törvényhozó ennek szükségét látja, akkor szektorális különadókat vagy banki különadókat vezethessen be. Az ún. banki különadó alapja a mérlegfőösszeg, a mérlegben azonban lehetnek olyan elemek, amelyekről kimutatható, hogy nem tartoznak a bank vagyonához vagy nem minősülnek jövedelemnek, de legalábbis nem a bankhoz tartoznak. Az ún. szektorális különadóknál a nettó árbevétel az adóalap, nem a jövedelem, ez hasonlít az elvárt adóhoz. Bár ezek az új adók az iparűzési adóhoz is hasonlítanak, amelyet eddig az Alkotmánybíróság nem talált alkotmányellenesnek, az iparűzési adót mégis „tevékenységi” adónak tekinti a gyakorlat, és nem jövedelem-típusúnak. A lényegi változás tehát az, hogy a „vagyoni, jövedelmi viszonyok” kifejezés helyett az „anyagi képességeinek megfelelően” kifejezéssel mind a banki különadó, mind az egyéb szektorális adó kivetésére vonatkozó alkotmányi felhatalmazás az eddiginél egyértelműbben megteremthető. Ezáltal az Alkotmánybíróság hatáskörének legutóbbi szűkítése már gazdasági szükségszerűséggel sem lenne indokolható. A hatályos 70/I. § (2) bekezdés, amelyet egy konkrét politikai lépés (végkielégítések visszaszerzése) indokolt, szükségtelenné (mert végrehajtottá) vált, ezért törlésre kerül. 53. § A Magyar Köztársaságban a szülők, gondviselők kötelesek kiskorú gyermekük taníttatásáról gondoskodni. Korábbi 70/J. §, változatlan. 54. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők. Korábbi 70/K. §, változatlan.

33


III. fejezet Az Országgyűlés 55. § (1) A Magyar Köztársaság legfőbb népképviseleti szerve az Országgyűlés, amely választott országgyűlési képviselőkből álló testület. (2) Az Országgyűlés a) megalkotja a Magyar Köztársaság Alkotmányát, b) további törvényeket alkot, c) megalkotja az állami költségvetést és jóváhagyja annak végrehajtását, d) előzetesen hozzájárul a törvényalkotási tárgykört érintő nemzetközi szerződések megkötéséhez, e) dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötés kérdéséről, f) hadiállapot vagy idegen hatalom fegyveres támadásának közvetlen veszélye (háborús veszély) esetén kihirdeti a rendkívüli állapotot, és Honvédelmi Tanácsot hoz létre, g) az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, továbbá az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények esetén (a továbbiakban együtt: szükséghelyzet) szükségállapotot hirdet ki, h) az Alkotmányban meghatározott esetek kivételével dönt a Magyar Honvédség országon belüli vagy külföldi alkalmazásáról, külföldi fegyveres erők magyarországi, vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, valamint a Magyar Honvédség külföldi, illetve a külföldi fegyveres erők magyarországi állomásozásáról, i) megválasztja a köztársasági elnököt, a miniszterelnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, az alapvető jogok országgyűlési biztosát, az információs biztost, az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit, a Kúria elnökét és a legfőbb ügyészt, j) közkegyelmet gyakorol, k) külső fegyveres támadás veszélye esetén vagy szövetségi kötelezettség teljesítése érdekében meghatározott időre kihirdeti (meghosszabbítja) a megelőző védelmi helyzetet, és felhatalmazza a Kormányt a szükséges intézkedések megtételére. (3) A (2) bekezdés e), f) és g) pontjában meghatározott döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (4) A (2) bekezdés h) és k) pontja szerinti döntéshez a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Korábbi 19. §, módosul. A hatályos (1) bekezdésből törlésre kerül a „legfelsőbb államhatalmi szerv” kitétel, hiszen ez a demokratikus centralizmus eszményét tükrözi (a szocialista államelmélet maradványa). Egy hatalommegosztásos rendszerben ugyanis nincs „legfelsőbb államhatalmi szerv”. A „legfelsőbb” kifejezés egyébként nyelvtanilag is hibás (helyesen „legfelső” lenne). Az Országgyűlés tartalmilag csupán a legfőbb népképviseleti szerv. Az Alkotmánybíróság felügyeli alkotmányossági szempontból a törvényhozás munkáját (sőt, eljárási szabályszerűség szempontjából magát az alkotmányozást is); a köztársasági elnök adott esetben pedig feloszlatja az Országgyűlést. Ha „legfelső” lenne az Országgyűlés, akkor vele szemben ezek a hatáskörök nem lennének gyakorolhatóak. A szöveg új formája szervezeti definícióként tartalmazza, hogy választott országgyűlési képviselők alkotják a testületet. A korábbi (2) bekezdés normatív tartalommal nem bír („Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.”), hiszen csak a korábbi (3) bekezdés szerinti konkrét hatáskörök adtak értelmet a rendelkezésnek. A (2) bekezdés ezért törlésre kerül, és ennek megfelelően változik a bekezdések számozása. A szöveg a „további” szó beszúrásával [új (2) bekezdés b) pont] egyértelművé teszi, hogy az Alkotmány normatani értelemben speciális törvény (azaz extern normatív aktus).44 Ez megfelel az évszázados magyar történelmi hagyományoknak, és így mellesleg elkerülhető a közelmúlt 44

Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete (Budapest – Pécs: DCK 2007) 119. o.

34


szerencsétlen elnevezési gyakorlata is, amikor dátum szerint kezdték elnevezni az alkotmánymódosításokat (ezáltal az egy napon történt alkotmánymódosítások megkülönböztetése nehézkessé vált). Az országgyűlési hatáskörök közül törlésre kerül a korábbi (3) bekezdés c) pont („meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét”), amely az ötéves tervre utalt. A Kormány programjáról való döntés [hatályos e) pont] is kikerülne a listából, mert a miniszterelnök megválasztásának ez nem lenne része (lásd a 84. §-hoz fűzött magyarázatot). Az új c) [hatályos d) pont] pont dogmatikailag pontosabban szól a költségvetés és a zárszámadás elfogadásáról. Az új d) pont a hatályosnál dogmatikailag precízebb módon a megkötéshez való hozzájárulást említi, hiszen a megkötés a köztársasági elnök vagy a Kormány feladata. Az új g) pontban a szükséghelyzet definíciója átalakul annyiban, hogy az „elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség” kikerül onnan, mert ez a veszélyhelyzet [88. § (4) bekezdés] része lesz. Az i) pont új szövege azonos a régivel, újdonságként csupán az ombudsmani rendszer átalakítását tükrözi. Ugyancsak törlésre kerül a korábbi (3) bekezdés l) pontja („a Kormány javaslatára feloszlatja azt a tanácsot, amelynek működése az Alkotmánnyal ellentétes”), amely nem országgyűlési feladat. Ezt ugyanis az önkormányzatok törvényességi felügyeletét vagy ellenőrzését ellátó szervnek (megyei kormányhivatalnak) kellene ellátnia, amelynek határozata ellen bíróság előtti jogorvoslat biztosítandó. A kérdés egyébként sem alkotmányi jellegű, hanem az önkormányzati törvényben kellene rendezni. A koncepció záró része szerint az új Alkotmány a jövőben úgy lenne módosítható, hogy arról két egymást követő Országgyűlés változatlan formában, mindkét szavazásnál az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával döntene. Ez a megoldás aránytalanul megnehezítené a módosítást, sőt lényegében lehetetlenné tenné. Csakhogy az Alkotmány esetében is felmerülhet módosítási szükséglet, amely előre nem látható, ezért a módosító eljárásnak ez a fajta megnehezítése minden bizonnyal túlzás. Ilyesfajta dupla-kétharmadra ezért nem is nagyon van példa más országokban sem.45 Ennek megfelelően ezen a ponton a tervezet nem követi a koncepciót, hanem kitart a jelenleg hatályos módszer mellett.46 Esetleg megfontolandó lehet olyan új, az alkotmánymódosításhoz szükséges többségi szabály bevezetése, amely a jelenlegi kormánypártoknak már éppen nincs meg (például hét-tizedes). Ez hasznos lenne annak demonstrálására, hogy a kormányzat elkötelezett az alkotmányosság eszméje iránt. Az alkotmányosság ugyanis a jogi önkorlátozást jelenti, vagyis annak elfogadását, hogy bár meg tudnánk tenni valamit, mégis jogi korlátot állítunk magunk elé. Az Alkotmánybíróság hatáskörének 2010. novemberi megkurtítása kapcsán mind itthon, mind külföldön többekben megrendült az a hit, hogy a mostani kormánypártok elkötelezettek lennének az alkotmányosság eszméje iránt. Ennek helyreállításához hozzájárulhatna egy ilyen új szabály. Az utolsó bekezdésben helyesírási okból változik az írásmód: „jelenlévő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők. 56. § (1) Az országgyűlési képviselők általános választását – az Országgyűlés feloszlása vagy feloszlatása miatti választás kivételével – az előző Országgyűlés megválasztását követő negyedik év április vagy május hónapjában kell megtartani. (2) Az országgyűlési képviselők tevékenységüket a köz érdekében végzik. (3) Az országgyűlési képviselőt – az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvényben szabályozottak szerint – mentelmi jog illeti meg. (4) Az országgyűlési képviselőt a függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg. A javadalmazást az Országgyűlés a Költségvetési Tanács javaslata alapján elfogadott törvényben szabályozza.

45

A különféle módszerekről magyarul részletesen lásd Kilényi Géza: „Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák a külföldi alaptörvényekben és nálunk” Jogtudományi Közlöny 1996/3. 110–124. o. 46 A választási rendszer átalakítása (pl. képviselői létszám csökkentése) esetében modellszámításokat kell végezni arra vonatkozóan, hogy az új rendszerben mekkora a valószínűsége az alkotmányozó többség kialakulásának. Az a szerencsés ugyanis, ha a mindenkori győztes nem szerez alkotmányozó többséget is, hanem az Alkotmány ügyében az ellenzékkel való kooperálására kényszerül. Az Alkotmány ugyanis csak így tudja betölteni a kormánytöbbség (parlamentáris rendszerben egyúttal: a törvényhozó hatalom) korlátozásának, egyúttal a politikai cselekvés közös alapjának szerepét. Az Alkotmány módosításának többségi szabályát esetleg a modellszámítások függvényében később háromnegyedesre lehet emelni.

35


(5) A képviselő nem lehet köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, az alapvető jogok országgyűlési biztosa, információs biztos, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke és számvevője, bíró, ügyész, közigazgatási szerv alkalmazottja – a Kormány tagja és az államtitkár kivételével –, továbbá a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja, valamint polgármester és önkormányzati képviselő-testület tagja. Törvény az összeférhetetlenség egyéb eseteit is megállapíthatja. (6) Az országgyűlési képviselők jogállásáról szóló törvény biztosítja a képviselői munka ellátásához szükséges jogosultságokat. Korábbi 20. §, módosul. Az Alkotmány 2010. május 25-i módosítása a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról 1. §-a szerint a 20. § új első bekezdése a következő lenne: „Az országgyűlési képviselők száma legfeljebb kettőszáz. A nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletére további, legfeljebb tizenhárom országgyűlési képviselő választható.” A rendelkezés azonban nem hatályos, hiszen amíg nincs kész a kapcsolódó választási eljárási törvény, addig nem tanácsos hatályba léptetni ilyen jellegű rendelkezéseket. A nemzetiségek képviseletével kapcsolatban más jellegű kételyek is vannak, ezt részletezi a 36. § magyarázata. Az említett kétszáz fős limitet ezért egyelőre az új szöveg sem tartalmazza; esetleg az új Alkotmány hatályba léptető törvényében lehet feltüntetni a rendelkezést. Az (5) bekezdésben az ombudsmani terminológiai változásnak megfelelően „állampolgári jogok” helyett „alapvető jogok” szerepelnek. A tervezet a pozícióhalmozást elkerülendő polgármesteri tisztséget és az önkormányzati képviselő-testületi tagságot is összeférhetetlenné teszi az országgyűlési képviselői tisztséggel. Az új Alkotmány hatályba léptető törvényében rendezni kell, hogy ez csupán a következő országgyűlésre alkalmazandó. A képviselői fizetés és költségtérítés farizeus és egyúttal kínosan intranszparens kérdése a magyar politikai életnek. A helyzet nehézségét nyilvánvalóan az okozza, hogy az Országgyűlés maga állapítja meg saját tagjainak fizetését, amelynek népszerűségi okokból alacsonynak kell látszódnia, ténylegesen mégis magasnak kell lennie a korrupciótól való védelem és a megfelelő emberanyag szükségessége miatt. Ez a költségelszámolások botrányait vonta maga után, amely a politikai rendszerbe vetett állampolgári bizalomra rossz hatással van. A helyzet egyik megoldása az lehet, ha a Költségvetési Tanács javaslatára dönthetne az Országgyűlés.47 Így nemzetközi összehasonlítás alapján kidolgozható lenne egy transzparens, a képviselőket méltó módon honoráló rendszer. A kétharmados többség követelménye eltűnik a jogállási törvény mögül is, ehelyett generálklauzulával (és kapcsolódó alkotmánybírósági védelemmel) történne a képviselői munka feltételeinek garantálása. 57. § (1) Az országgyűlési képviselő megbízatása megszűnik: a) az Országgyűlés működésének befejezésével, b) a képviselő halálával, c) az összeférhetetlenség kimondásával, d) lemondással, e) a választójog elvesztésével. (2) Az összeférhetetlenség kimondásáról az Országgyűlés a jelen lévő képviselők kétharmadának szavazatával határoz. (3) A képviselő az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szükséges. Korábbi 20/A. §, módosul. Helyesírási okból változik a (2) bekezdésben az írásmód: „jelenlévő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők. 58. § (1) Az Országgyűlés elnököt, alelnököket és jegyzőket választ tagjai sorából. (2) Az Országgyűlés állandó bizottságokat alakít tagjaiból, és bármely kérdés megvizsgálására bizottságot küldhet ki.

47

Hasonló a dél-afrikai alkotmány 219. § (2) bekezdése szerinti megoldás, amely szerint egy független bizottság tesz javaslatot a törvényhozási képviselők és kormánytagok fizetésére és kedvezményeinek mértékére.

36


(3) A jogszabályok keretei közt az országgyűlési bizottságok által kért adatokat mindenki köteles a rendelkezésükre bocsátani, illetőleg köteles előttük vallomást tenni. (4) A (3) bekezdés szerinti kötelesség be nem tartásának büntetéséről külön törvény rendelkezik. Korábbi 21. §, módosul. A (3) bekezdésben a „jogszabályok keretei közt” kitétel egyértelműsíti a kötelezettség terjedelmét. Az új (4) bekezdés törvényhozási felhatalmazást ad arra, hogy az országgyűlési bizottságokkal való együttműködés megtagadását szankcionálja az Országgyűlés. 59. § (1) Az Országgyűlés évenként két rendes ülésszakot tart: minden év február elsejétől június tizenötödikéig, illetve szeptember elsejétől december tizenötödikéig. (2) Az Országgyűlés alakuló ülését – a választást követő egy hónapon belüli időpontra – a köztársasági elnök hívja össze; egyébként az Országgyűlés ülésszakának és ezen belül az egyes üléseknek az összehívásáról az Országgyűlés elnöke gondoskodik. (3) A köztársasági elnök, a Kormány, vagy a képviselők egyötödének írásbeli kérelmére az Országgyűlést rendkívüli ülésszakra vagy rendkívüli ülésre össze kell hívni. A kérelemben az összehívás indokát, továbbá a javasolt időpontot és napirendet meg kell jelölni. Korábbi 22. §, módosul. A köztársasági elnök elnapolási jogát rendező (4) és (5) bekezdés a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvény mintájára került a szövegbe, érdemi funkciója 1989 óta sosem volt, és a jelenlegi közjogi szerkezetben nem is nagyon lehet. Megtartása szükségtelen, ezért törlésre került.48 60. § Az Országgyűlés ülései nyilvánosak. A köztársasági elnök, a Kormány, továbbá bármely képviselő kérelmére az Országgyűlés a képviselők kétharmadának a szavazatával zárt ülés tartását is elhatározhatja. Korábbi 23. §, változatlan. 61. § (1) Az Országgyűlés akkor határozatképes, ha a képviselőknek több mint a fele jelen van. (2) Az Országgyűlés a határozatait a jelen lévő képviselők több mint a felének szavazatával hozza. (3) Az Alkotmány megváltoztatásához, valamint az Alkotmányban meghatározott egyes döntések meghozatalához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. (4) Új Alkotmány elfogadására és az Alkotmány módosítására irányuló javaslatot a Kormány vagy az országgyűlési képviselők egyötöde terjeszthet elő. (5) Az Országgyűlés a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Házszabályban állapítja meg működésének szabályait és tárgyalási rendjét. Korábbi 24. §, módosul. A (4) bekezdés nehezíti az alkotmányozási és alkotmánymódosítási javaslatok beadását. A jövőben nem volna lehetőség arra, hogy egyéni képviselői indítványokkal módosítgassák az Alkotmányt, mert az sérti a szöveg méltóságát [a 2006-os IRM tervezet 196. § (1) bekezdés nyomán]. Az (5) [korábbi (4)] bekezdésben helyesírási okból változik az írásmód: „jelenlévő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők. Az (1) és (2) bekezdésben a „több mint” kifejezésben helyesírási okokból törlésre kerül a vessző. 62. § (1) Törvényt a Kormány, minden országgyűlési bizottság és bármely országgyűlési képviselő kezdeményezhet. (2) Az Országgyűlés által elfogadott törvényt az Országgyűlés elnöke aláírja, majd három napon belül megküldi a köztársasági elnöknek. Korábbi 25. §, módosul. Az (1) bekezdésből kikerül a köztársasági elnök törvénykezdeményezési joga. Ez a hatáskör ugyanis valójában az 1949-es alkotmányból maradt csökevény a NET hatásköréből, amelyet 1989-ben elmulasztottak kivenni. A parlamentáris rendszerrel valójában nem 48

Szabó István javaslata alapján: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/szabo_istvan.pdf 3. o.

37


összeegyeztethető, hiszen ott – hagyományosan a király nevében – mindig a kormány a törvények előterjesztője a parlament felé. Maga az államfő önálló – ráadásul ellenjegyzés nélküli – törvénykezdeményezési jogkört csak rendszeridegen módon gyakorolhat. Önálló jogalkotási joggal szokták felruházni (törvényerejű rendeletben Franciaországban, rendeletben az USA-ban), de akkor már a rendszer túllép a parlamentarizmus keretein. Ráadásul az 1989-óta eltelt idő tapasztalata is az, hogy értelmesen nem lehet tartalommal megtölteni ezt a hatáskört, mert vagy már bizottsági szinten megbuktatta a parlament az elnöki javaslatot, vagy egy eleve előre egyeztetett (lehetőleg minden parlamenti párt által támogatott) kezdeményezést nyújtattak be az elnökkel. Mindkettő az elnök báb mivoltát sugallja, ami nem szerencsés az elnöki intézmény presztízse szempontjából. Az 1994-98 közötti alkotmánytervhez készült valamennyi szakértői anyag is e hatáskör felszámolását javasolta. A (2) bekezdés („A törvényhozás joga az Országgyűlést illeti meg.”) törlésre kerül, mert a hatályos 19. § (3) bekezdés b) pontja [új 55. § (2) bekezdés b) pont] már tartalmazza. A tervezetbeli (2) bekezdés a rendelkezésre álló napok számának előírásával pontosítja a házelnök kötelességét. 63. § (1) A köztársasági elnök a megküldött törvényt annak kézhezvételétől számított tizenöt napon – az Országgyűlés elnökének sürgősségi kérelmére öt napon – belül aláírja, és elrendeli annak kihirdetését. (2) Ha a köztársasági elnök a törvénnyel vagy annak valamelyik rendelkezésével nem ért egyet, azt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül megfontolás végett, észrevételeinek közlésével visszaküldheti az Országgyűlésnek. (3) Az Országgyűlés a törvényt újra megtárgyalja és elfogadásáról ismét határoz. Az Országgyűlés elnöke által ezt követően megküldött törvényt a köztársasági elnök öt napon belül köteles aláírni és elrendelni annak kihirdetését. (4) A köztársasági elnök a törvényt aláírás előtt az (1) bekezdésben említett határidőn belül véleményezésre megküldi az Alkotmánybíróságnak, ha annak valamelyik rendelkezését alkotmányellenesnek tartja. (5) Ha az Alkotmánybíróság – soron kívüli eljárásban – az alkotmányellenességet megállapítja, a köztársasági elnök a törvényt az Országgyűlésnek visszaküldi, egyébként öt napon belül köteles a törvényt aláírni és elrendelni annak kihirdetését. (6) A népszavazásra bocsátott törvényt a köztársasági elnök csak akkor írja alá, ha azt a népszavazás megerősítette. Korábbi 26. §, változatlan. 64. § Az Országgyűlés tagjai az alapvető jogok országgyűlési biztosához, az információs biztoshoz, a legfőbb ügyészhez, az Állami Számvevőszék elnökéhez és a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez kérdést, a Kormányhoz és a Kormány bármely tagjához interpellációt és kérdést intézhetnek a feladatkörükbe tartozó minden ügyben. Korábbi 27. §, módosul. Az ombudsmani rendszer változását tükröző új szöveg. Interpellációt a legfőbb ügyészhez nem lehetne intézni, csak kérdést. 65. § (1) Az Országgyűlés megbízatása az alakuló ülésével kezdődik. (2) Az Országgyűlés kimondhatja feloszlását megbízatásának lejárta előtt is. (3) A köztársasági elnök a választások kitűzésével egyidejűleg feloszlathatja az Országgyűlést, ha a) a Kormány megbízatásának megszűnése esetén az Országgyűlés a miniszterelnököt az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg, vagy b) az Országgyűlés december 31-én éjfélig nem tudja elfogadni a következő évi költségvetési törvényt. (4) Az Országgyűlés feloszlatása előtt a köztársasági elnök köteles kikérni a miniszterelnöknek, az Országgyűlés elnökének és az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjai vezetőinek véleményét. A köztársasági elnöknek a (3) bekezdés a) pontja szerinti jogosultsága megszűnik, amint az Országgyűlés megválasztja a miniszterelnököt. A köztársasági elnöknek a (3) bekezdés b) pontja szerinti jogosultsága megszűnik, amint az Országgyűlés elfogadja a költségvetést.

38


(5) Az Országgyűlés feloszlásától vagy feloszlatásától számított három hónapon belül új Országgyűlést kell választani. (6) Az Országgyűlés működése az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. Korábbi 28. §, módosul. A koncepció szerint négyről háromra módosulna az egy év alatt a feloszlatáshoz szükséges bizalmatlansági indítványok száma. Valójában maga a szabály szükségtelen. Az eredeti feloszlatási szabály az 1989 eleji alkotmánymódosításhoz igazodott, amelyben egyszerű (destruktív) bizalmatlansági indítvány szerepelt. Egy ilyen rendszerben (amilyen a jelenlegi olasz, vagy amilyen a negyedik francia köztársaság volt) a bizalmatlansági indítvány sikeressége nem jelenti azt, hogy új kormány állt volna fel. Vagyis a szabály azon körülmények között a kormánynélküliséggel szembeni intézmény. Ha azonban konstruktív bizalmatlansági indítvány van, akkor annak sikeressége esetén megvan az új kormánytöbbség is. Ezért a feloszlatásnak ezen módja funkciótlan. Mellesleg életszerűtlen is az egy év alatti háromszori sikeres konstruktív bizalmatlansági indítvány az eljárási nehezítések miatt. A konstruktív bizalmatlansági indítvány 1990-es bevezetésekor a feloszlatási szabályokat nem módosították. Elérkezett az idő a feloszlatási szabályt hozzáigazítani is a konstruktív bizalmatlansági indítvány rendszeréhez. A koncepcióban felmerült ezen felül, hogy „súlyos bizalomvesztés okából előállott alkotmányossági-politikai válság” esetén az államfő feloszlathatná az Országgyűlést. Ez a helyzet egyaránt illett volna az 1990-es taxisblokád és a 2006-os tüntetések idejére. Az elképzelés valójában veszélyesen átgondolatlan; egy gumifogalomra („súlyos bizalomvesztés okából előállott alkotmányossági-politikai válság”) alapozva nagyon erős jogkört ad a köztársasági elnöknek érdemi kontroll nélkül. Ez nehezen lenne összeegyeztethető egy parlamentáris rendszerrel, és súlyosan vissza lehet élni vele, ezért inkább a hatályos rendszer megtartása javasolt. A (4) bekezdés nem volt hatályos, ennek megfelelően a paragrafusban a bekezdések számozása megváltozott. A (3) bekezdés b) pontja új, és arra az esetre szól, ha a Kormány nem képes költségvetést elfogadtatni, vagyis ha lényegében megbénul az érdemi kormányzás. Az (4) bekezdés új második mondata a Grundgesetz 68. cikkének mintájára készült pontosító rendelkezés. Az új harmadik mondat a második mondat analógiájára íródott. 66. § (1) Rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején az Országgyűlés nem mondhatja ki a feloszlását és nem oszlatható fel. (2) Ha az Országgyűlés megbízatása rendkívüli állapot vagy szükségállapot idején jár le, a megbízatás a rendkívüli állapot, illetőleg a szükségállapot megszűnéséig meghosszabbodik. (3) A feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a köztársasági elnök rendkívüli állapot vagy szükségállapot esetén ismét összehívhatja. Megbízatásának meghosszabbításáról az Országgyűlés maga határoz. Korábbi 28/A. §, módosul. Dogmatikai pontosítás a (3) bekezdésben az (1) és (2) bekezdés fényében: a „hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet” helyett „rendkívüli állapot vagy szükségállapot” szerepel.

IV. fejezet A köztársasági elnök 67. § (1) Magyarország államfője a köztársasági elnök, aki kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. (2) A köztársasági elnök a Magyar Honvédség főparancsnoka. Korábbi 29. §, változatlan. 68. § (1) A köztársasági elnököt az Országgyűlés öt évre választja. (2) Köztársasági elnökké megválasztható minden választójoggal rendelkező állampolgár, aki a választás napjáig a harmincötödik életévét betöltötte. (3) A köztársasági elnököt e tisztségre legfeljebb egy alkalommal lehet újraválasztani.

39

magyar


Korábbi 29/A. §, változatlan. 69. § (1) A köztársasági elnök választását jelölés előzi meg. A jelölés érvényességéhez az Országgyűlés legalább ötven tagjának írásbeli ajánlása szükséges. A jelölést az Országgyűlés elnökénél a szavazás elrendelése előtt kell benyújtani. Az Országgyűlés minden tagja csak egy jelöltet ajánlhat. Annak, aki több jelöltet ajánl, mindegyik ajánlása érvénytelen. (2) Az Országgyűlés a köztársasági elnököt titkos szavazással választja. A szükséghez képest többszöri szavazásnak van helye. Az első szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki a képviselők kétharmadának szavazatát elnyeri. (3) Ha az első szavazás alkalmával ezt a többséget egyik jelölt sem nyeri el, az (1) bekezdésnek megfelelő új ajánlás alapján újból szavazást kell tartani. A második szavazás alapján való megválasztáshoz ugyancsak a képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (4) Ha a második szavazás alkalmával egyik jelölt sem nyerte el a megkívánt többséget, harmadszori szavazást kell tartani. Ez alkalommal csak a második fordulóban két legtöbb szavazatot kapott jelöltre lehet szavazni. A harmadik szavazás alapján megválasztott köztársasági elnök az, aki – tekintet nélkül a szavazásban részt vevők számára – a legtöbb szavazatot elnyerte. Szavazategyenlőség esetében új választási eljárást kell lefolytatni. (5) A szavazási eljárást legfeljebb három egymásra következő nap alatt be kell fejezni. Korábbi 29/B. §, módosul. A (4) bekezdés szövege változik, hogy ne legyen joghézag abban az esetben, ha a második helyen szavazategyenlőség alakul ki (ezért nem „két jelölt”-ről, hanem „két legtöbb szavazatot kapott jelölt”-ről szól az új szöveg, így akár három jelöltre is alkalmazható). Ugyancsak a (4) bekezdésben az abszolút többség helyett az utolsó fordulóban csak relatív többséget ír elő az új szöveg (ezáltal csökkentve a hivatal esetleges betöltetlenségéből fakadó államszervezeti problémák felmerülésének lehetőségét).49 70. § (1) A köztársasági elnököt a korábbi elnök megbízatásának lejárta előtt legalább harminc, de legfeljebb hatvan nappal, ha pedig a megbízatás idő előtt szűnt meg, a megszűnéstől számított harminc napon belül kell megválasztani. (2) Az elnökválasztást az Országgyűlés elnöke tűzi ki. Korábbi 29/C. §, módosul. Beszúrásra kerül a „de legfeljebb hatvan” kitétel a konkrét időkeret megállapítása végett.50 A hatályos szövegtől eltérően számok helyett betűkkel írja a tervezet a napok számát. 71. § A megválasztott köztársasági elnök a korábbi elnök megbízatásának lejártakor, illetőleg a megbízás idő előtti megszűnése esetén a kiírt választás eredményének kihirdetését követő nyolcadik napon lép hivatalába; hivatalba lépését megelőzően az Országgyűlés előtt esküt tesz. Korábbi 29/D. §, változatlan. 72. § (1) A köztársasági elnök átmeneti akadályoztatása esetén, vagy ha a köztársasági elnök megbízatása az új köztársasági elnök megválasztása előtt megszűnik, az akadályoztatás megszűnéséig vagy az új köztársasági elnök hivatalba lépéséig a köztársasági elnöki hatásköröket az Országgyűlés elnöke gyakorolja. (2) A köztársasági elnök helyettesítése idején az Országgyűlés elnöke képviselői jogait nem gyakorolhatja, és helyette az Országgyűlés elnökének feladatát az Országgyűlés által kijelölt alelnök látja el.

49

Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon (Szeged: Pólay Elemér Alapítvány 2008) 86. o. 50 Szabó István javaslata alapján: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/szabo_istvan.pdf 2. o.

40


Korábbi 29/E. §, módosul. A „valamely okból idő előtt” kitétel „az új köztársasági elnök megválasztása előtt” kitételre változik a bizonytalanság elkerülése és az egyértelműség érdekében.51 A helyettesítésnél a korlátozások nem indokoltak (egyéni kegyelmezés esetében sérelmes a kegyelmet váróra; Országgyűlést feloszlatni úgyis csak annak működésképtelenség esetén, a működőképesség helyreállítása érdekében lehet; az alkotmányellenes törvényt ekkor sem lenne szabad kihirdetni), ezért törlésre kerülnek. Az (1) bekezdésbe befűzött az „akadályoztatás megszűnéséig vagy” kitétellel igazodik a szöveg a bekezdés első feléhez. Az (1) bekezdésben a „jogkört” a dogmatikailag pontosabb „hatásköröket” kifejezésre változik. 73. § (1) A köztársasági elnöki tisztség összeegyeztethetetlen minden más állami, társadalmi és politikai tisztséggel vagy megbízatással. A köztársasági elnök más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért – a szerzői jogi védelem alá eső tevékenységet kivéve – díjazást nem fogadhat el. (2) A köztársasági elnök tiszteletdíjáról, kedvezményeiről és az őt megillető költségtérítés összegéről törvény rendelkezik. Korábbi 30. §, módosul. A (2) bekezdésbeli törvény kétharmadosról egyszerű többségesre változik. 74. § (1) A köztársasági elnök a) képviseli a magyar államot, b) a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt, ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges, c) megbízza és fogadja a nagyköveteket és a követeket, d) kitűzi az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választását, valamint az európai parlamenti választás, továbbá az országos népszavazás időpontját, e) részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein, f) népszavazást kezdeményezhet, g) külön törvényben meghatározott személy vagy szervek javaslatára kinevezi és felmenti a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit és az egyetemi tanárokat; megbízza és felmenti az egyetemek rektorait; kinevezi és előlépteti a tábornokokat; megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét, h) adományozza a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket, kitüntetéseket és engedélyezi viselésüket, i) gyakorolja az egyéni kegyelmezés jogát, j) dönt az állampolgársági ügyekben, k) dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. (2) A köztársasági elnöknek az (1) bekezdésében meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez – az a), d), e), f) és h) pontban foglaltak kivételével – a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges. Korábbi 30/A. §, módosul. A hatályos (1) bekezdés f) pontja („javaslatot tehet az Országgyűlésnek intézkedés megtételére,”) törlésre kerül, mert jogilag értelmezhetetlen, hiszen az Országgyűlés a javaslatot még csak tárgyalni sem köteles. Ennek megfelelően változik a (2) bekezdésben a pontok megnevezése. A kitüntetések adományozása kikerül az ellenjegyzésre szoruló intézkedések közül, mert ez nem hatalomgyakorlás, hanem kifejezetten szimbolikus jellegű hatáskör, ami jól elválasztható a Kormány politikai felelősségétől. 75. § (1) Az elnöki megbízatás megszűnik: a) a megbízatás idejének lejártával, b) az elnök halálával, c) a feladatkör ellátását kilencven napon túl lehetetlenné tevő állapottal, 51

Uo.

41


d) az összeférhetetlenség kimondásával, e) lemondással, f) az elnöki tisztségtől való megfosztással. (2) Ha a köztársasági elnökkel szemben a tisztsége gyakorlása során összeférhetetlenségi ok [73. § (1) bekezdés] merül fel, bármely képviselő indítványára az Országgyűlés határoz az összeférhetetlenség kimondásáról. A határozat meghozatalához a képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. (3) A köztársasági elnök az Országgyűléshez intézett nyilatkozatával lemondhat megbízatásáról. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szükséges. (4) A köztársasági elnök a tisztségétől megfosztható, ha annak gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt szándékosan megsértette. Korábbi 31. §, módosul. A (2) bekezdésben a kereszthivatkozás igazodik az új számozáshoz. A (3) bekezdésben az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata homályos funkciójú intézmény volt; az elfogadó nyilatkozat esetleges megtagadása a szakirodalom szerint is vitatott jogi helyzetet eredményezett volna: az intézmény fenntartása nem indokolt. A (4) bekezdésben logikai okokból múlt idejűre változik a „megsért” ige ragozása. 76. § (1) A köztársasági elnök személye sérthetetlen, ellene büntetőeljárást csak a megbízatásának megszűnése után lehet indítani. (2) Az Alkotmányt vagy tisztsége gyakorlásával összefüggésben valamely más törvényt szándékosan megsértő, illetve szándékos bűncselekményt elkövető köztársasági elnökkel szemben az országgyűlési képviselők egyötöde indítványozhatja a tisztségtől valómegfosztást. (3) A megfosztási eljárás megindításához az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. A szavazás titkos. (4) Az Országgyűlés határozatának meghozatalától kezdődően a megfosztási eljárás befejezéséig az elnök a hatáskörét nem gyakorolhatja. (5) A cselekmény elbírálása az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik. (6) Ha az Alkotmánybíróság az eljárás eredményeként a (2) bekezdés szerinti szándékos jogsértés tényét megállapítja, a köztársasági elnököt tisztségétől megfoszthatja. Korábbi 31/A. §, módosul. Az (1) bekezdésből törlésre kerül a „büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítja” fordulat, mert ilyen törvény nincs és nem is szükséges (a Btk. biztosítja a büntetőjogi védelmet). A (6) bekezdésbe befűzött „szándékos” kifejezéssel kerül a szakasz összhangba az előző paragrafussal. Az (1) bekezdés egyszerűsíti a köztársasági elnök jelenlegi felelősségre vonási rendszerét. A hatályos rendszerben maga az Alkotmánybíróság is büntetőbíróságként működne, amelynek azonban egyszerűen hiányoznak az eljárási részletei. A tervezet szerinti rendszerben az Alkotmánybíróság csupán hivatalvesztést mondhat ki, a tulajdonképpeni büntetőeljárás ez után a rendesbíróságokon történne. Ezáltal nem lenne szükség az Alkotmánybíróságra alkalmazható különleges (törvényi) büntetőeljárási szabályok kidolgozására, és így a hatályos 32. § is szükségtelenné válik. A (2) bekezdés pontosítja a megfosztási eljárás megindításának jogi előfeltételeit.

V. fejezet Az Alkotmánybíróság 77. § (1) Az Alkotmánybíróság az alkotmányvédelem legfőbb szerve. Az Alkotmánybíróság hatáskörébe tartozik: a) az alkotmányjogi panasz vizsgálata, b) bíró által indítványozott utólagos konkrét normakontroll, c) az alkotmányos szervek közti hatásköri viták eldöntéséhez szükséges esetekben az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezése, d) az alapvető jogok országgyűlési biztosa, az információs biztos vagy a legfőbb ügyész által indítványozott utólagos absztrakt normakontroll,

42


e) a köztársasági elnök indítványára előzetes normakontroll keretében jogszabályok alkotmányellenességének megállapítása, f) az Alkotmányban vagy az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározott egyéb feladatok ellátása. (2) Az alkotmányjogi panasz indítványozható alkotmánysértő bírósági ítéletekkel szemben, amennyiben az indítványozó kimerítette egyéb magyarországi jogorvoslati lehetőségeit, bizonyítja érintettségét és megindokolja az alkotmányellenességet. Az alkotmányellenes bírói ítéletet az Alkotmánybíróság megsemmisíti, és az alkotmányos követelmények meghatározásával új eljárásra utasítja a hatáskörrel rendelkező bíróságot. (3) Amennyiben egy jogszabály közvetlenül, illetve bíróság előtt nem megtámadható aktussal gyakorol hatást valakire, akkor érintettsége bizonyítása és az alkotmányellenesség megindokolása esetén az illető indítványozói jogosultsággal rendelkezik. (4) Az Alkotmánybíróság határozata ellen fellebbezésnek nincs helye és mindenkire nézve kötelező. Az (1) bekezdés a) és b) pontja szerinti eljárásban az Alkotmánybíróság jogosult az alkotmányellenes jogszabályokat részben vagy egészben megsemmisíteni. (5) Az alkotmánybírák hivatali ideje tizenkét év, de legfeljebb a hetvenedik életév eléréséig tart. Az alkotmánybírák nem választhatóak újra. (6) A tizenegy alkotmánybírából négyet az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választ, négyet a köztársasági elnök nevez ki, hármat az ítélőtáblák elnökei többségének javaslatára a Kúria elnöke nevez ki. (7) Az Alkotmánybíróság szervezetéről és működéséről, valamint az alkotmánybírák jogállásáról szóló szabályokat a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény állapítja meg. Korábbi 32/A. §, módosul. A paragrafus az actio popularis helyett német típusú, „valódi” alkotmányjogi panaszt (Verfassungsbeschwerde) vezet be. Az Alkotmánybíróság hatáskörei közül garanciális jelentősége miatt csupán az utólagos normakontrollt tartalmazza részletesebben, a többi hatáskört csak említi. A hatályos szövegezés a 98%-os végkielégítési adókról szóló AB határozat nyomán alakult ki. A hatályos megoldás nem támogatható. Egyrészt értelmezhetetlen az a kitétel, hogy „és nem tartalmaz egyéb okot”, hiszen az emberi méltóságból következő más alapjogok megemlítését a szöveg így egyszerre írja elő és tiltja meg. Másrészt nem támogatható az sem, hogy a pénzügyi tárgyú törvények kikerüljenek az Alkotmánybíróság hatásköre alól. Nem találni példát olyan alkotmányra, amely hasonló megoldást alkalmazna. Lengyelországban is csupán odáig mentek el, hogy a költségvetést érintő ügyekben a kormány szakvéleményt nyújthat be a bíráknak arról, milyen hatással volna a jogszabály megsemmisítése a büdzsére nézve. A testület ennek ismeretében hozza meg a döntését, de nem köteles figyelembe venni azt. Olyan (külföldi vagy hazai) alkotmánybírósági döntés sem ismeretes, amely veszélyeztetett volna egy költségvetést. Fel szokták persze hozni, hogy nálunk a bírák a Bokros-csomagot is megvétózták. Valójában az Alkotmánybíróság döntései csak apró fricskák voltak, amelyek csupán egy-két százalékát érintették a kormányzati csomagnak. Az alkotmányossági kontroll elsődleges feladata a pénzügyi tárgyú törvények terén is az, hogy az átgondolatlanul kodifikált és ezért alapjogsértő jogszabályt, rendelkezést megsemmisítés révén visszautalja a parlamenthez. Ez történt a 98%-os különadó esetében is. A törvényhozó végül ki is javítgatta az Alkotmánybíróság által feltárt hibákat. És emellett alaptalan félelmektől vezérelve megnyirbálta a testület hatáskörét. A modern alkotmányjogok két alapelvre épülnek: a demokrácia (avagy a népfelség, illetve a demokratikus felelősség) és a jogállamiság alapelvére. Hatékony alapjogvédelem nélkül maga a demokrácia sem lehetséges (pártalapítás szabadsága, szólásszabadság, gyülekezési szabadság), de az alapjogvédelmet mégis elsősorban a jogállamiság alapelvébe szoktuk beleérteni. Ez utóbbinak garanciája az alkotmánybíráskodás. Hatékony hatáskörökkel (elsősorban: utólagos normakontroll keretében megsemmisítési joggal) rendelkező Alkotmánybíróság nélkül az alapjogvédelem teljes bizonyossággal sérülne, de hosszú távon a demokrácia is törékennyé válhatna. Alkotmánybíráskodás

43


nélkül az Alkotmány puszta politikai deklarációvá süllyedne, érdemi normatív erő nélkül.52 Ezt sem politikailag, sem erkölcsileg felvállalni nem lehet. A kérdéssel kapcsolatban egy a közbeszédben elterjedt hamis közhellyel is érdemes foglalkozni. E szerint a magyar Alkotmánybíróság hatáskörei erősebbek, mint a nyugat-európai alkotmánybíróságok hatáskörei. Ez ebben a formában nem igaz. Az Alkotmánybíróság valóban erősebb, mint nyugati társai, de nem a hatáskörei miatt, hanem azért, mert bárki érintettség bizonyítása nélkül kezdeményezheti az eljárást, vagyis eljárásjogilag sokkal könnyebben kerülnek az alkotmányjogi viták a bíróság elé. A teljes törvénymegsemmisítési hatáskör azonban az alkotmánybíráskodás fogalmi eleme, vagyis arra nem lehet azt mondani, hogy „túl erős”. Van persze néhány olyan hatáskör, amely máshol nem nagyon fordul elő (például absztrakt alkotmányértelmezés, önkormányzatok feloszlatásának véleményezése), és ezekre valóban nincs szükség; sőt, ezeket talán maguk az alkotmánybírák is inkább koloncnak tekintik. A koncepció azonban most nem erről szól, hanem a jogszabályok alkotmányellenességének jogkövetkezményét lebegteti, vagyis a törvénymegsemmisítési jog, az alkotmánybíráskodás alapvető fogalmi elemének a megléte marad bizonytalan. Elméleti lehetőségként törvénymegsemmisítési jog híján két irányba lehetne elmozdulni, de mindkettő aggályos lenne. Az első az lenne, hogy az Alkotmánybíróság csupán megállapítaná a törvény alkotmányellenességét, de nem semmisítené azt meg. Ilyen volt a hatásköre az 1984-ben felállított rossz emlékű Alkotmányjogi Tanácsnak. Nemcsak az aggasztó hasonlóság lenne azonban ellenérv, hanem a gyakorlati következmények is. Egyrészt politikailag talán még kellemetlenebb lenne ez a megoldás, hiszen az alkotmányellenesnek kimondott törvényt a sajtóban állandóan a kormánytöbbség szemére lehetne vetni és a jogállami értékek tiszteletének hiányára lehetne utalni vele. A fájdalmas rövid műtét helyett így a mindenkori kormánytöbbség egy elüszkösödő sebet kapna, amelyet magának kellene kezelnie. Az adott esetben a saját szavazótábor egy része által elvárt intézkedéseket ilyenkor magának a kormánypártnak kell visszavonnia, ahelyett, hogy az Alkotmánybíróságra mutogathatna. A másik következmény jogiasabb jellegű: ha megállapítja az Alkotmánybíróság egy törvény alkotmányellenességét, de nem semmisíti meg azt, akkor a rendes bíróságok esetleg megtagadhatják a kérdéses törvények alkalmazását. Vélhetően a politikai és a jogi ok együttesen vezetett oda, hogy a 98%-os adót megsemmisítő AB határozatra válaszul született alkotmánymódosítás is végül olyanra alakult, hogy magát az alkotmánybírósági vizsgálatot zárja ki, nem csupán a megsemmisítést. Ha azonban a vizsgálatot zárjuk ki, akkor más problémákkal kell szembenéznünk. Felvetődhet például, hogy többé-kevésbé francia mintára csak előzetes normakontroll hatásköre legyen az Alkotmánybíróságnak, vagyis mondjuk csak a törvény kihirdetése előtt kezdeményezhesse a köztársasági elnök az alkotmányossági kontrollt. Először is meg kell jegyeznünk, hogy 2008-ban egy alkotmánymódosítással Franciaországban is bevezették az utólagos normakontrollt, vagyis már ott sem az említett eredeti 1958-as, de Gaulle-i modell van hatályban. A francia döntéshozóknak be kellett látniuk ugyanis (bármilyen nehéz is egy saját nemzeti modell bukásának beismerése), hogy egyrészt a politikusok nem mindig érdekeltek az esetlegesen alapjogsértő törvények megfékezésében (a parlamentáris rendszerek logikája szerint a mindenkori ellenzék elsősorban az obstrukcióban és ezáltal a következő választásokon a hatalom megszerzésében érdekelt, tehát nem magában az alapjogvédelemben), másrészt néha csak utólag vesszük észre egy törvény alapjogsértő mivoltát (mert bizonyos konstellációra például sietség miatt nem gondoltunk). Franciaország azért tudta évtizedekig kihúzni a hézagos alkotmányvédelmi rendszerrel, mert ún. úgynevezett monista ország, amelyben a nemzetközi szerződéseket nem szükséges törvénnyel átemelni a belső jogrendbe (a dualista országokban pedig át kell emelni, például Magyarországon), és ahol a nemzetközi emberi jogi egyezményeknek ellentmondó törvényeket a rendes bíróságok egyszerűen nem alkalmazzák. Vagyis az utólagos normakontrollnak eddig is megvolt a pótszere, de a teljesség kedvéért ennek ellenére végül ott is bevezették. Ha Magyarország mégis úgy döntene, hogy az utólagos normakontroll intézményét megszünteti, akkor az komoly hézagokat teremtene a magyar

52

Ehhez bővebben, a svájci és az angol példák részletesebb elemzésével lásd Jakab András: „Mire jó egy alkotmány? Avagy az újonnan elkészülő alkotmány legitimitásának kérdése” Kommentár...a magyarázat 2010/6. 10–23. o.; elérhető: http://www.kommentar.info.hu/jakab_andras_-_mire_jo_egy_alkotmany.pdf.

44


alapjogvédelmi rendszerben.53 Ez azt eredményezné, hogy száz- vagy akár ezerszámra érkeznének a (megalapozott) alapjogi panaszok Strasbourgba, a pereket sorban veszítené el Magyarország, hatalmas kártérítéseket fizetve. Ha nem akarunk nemzetközi szégyenpadra kerülni, akkor jobb ezt házon belül elintézni és nem kiteregetni a hazai szennyest Strasbourgban: erre (is) szolgálna az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollja. De ami még ennél is fontosabb: az alapjogokat nem elsősorban azért védjük, mert kínos lenne külföldön, ha nem tennénk. Hanem azért, mert alkotmányos jogállamot szeretnénk, amelyben az alapjogokat védeni kell. Az alapvető garanciális jelleg miatt magában az alkotmányszövegben (és nem csupán a később elkészülő új alkotmánybírósági törvényben) kell kimondani, hogy az Alkotmánybíróságnak joga van az alkotmányellenes jogszabályok (utólagos) megsemmisítéséhez. Ezáltal meg lehetne erősíteni azt a korábban egyértelmű kormányzati kommunikációt is, mely szerint az Alkotmánybíróság hatásköreinek korlátozása csupán ideiglenes válságintézkedés, amelyet majd az új Alkotmány kisimít. Ez hasznos lenne az alkotmányosság védelméért őszintén aggódó jogászszakma és a nemzetközi közvélemény megnyugtatására is. Az egyéb válságintézkedésekhez szükséges alkotmányjogi keretet egyébként az alkotmányos mérce igazításával (és megfelelő kodifikációs szakértelemmel) meg lehet teremteni, az Alkotmánybíróság (azaz a mérce alkalmazója) kezének lefogása azonban szükségtelen, és a fentiek fényében káros is. Reméljük, hogy nem következik be. A hatáskörök között az előzetes normakontrollnál felvetődhet még, hogy bizonyos (például a korábbi kétharmados) törvények esetében kerüljön bevezetésre a kötelező előzetes normakontroll intézménye (francia mintára egyhónapos döntési határidővel). Ez azonban (bár az utólagos normakontrollt pótolni nem tudja) az utólagos normakontroll fennállása esetében másodlagos jelentőségű. Hasonló mondható el arról a francia megoldásról, amely szerint ellenzéki képviselők egy csoportja kezdeményezhetne kihirdetés előtt előzetes normakontrollt. Az utóbbi intézményt az ottani tapasztalatok szerint csupán obstrukcióra használja az ellenzék, alapjogvédelmi funkciója másodlagos és gyenge. Az előzetes normakontroll kezdeményezését ezért a köztársasági elnök monopóliumaként (és kötelességeként) kívánatos megtartani. Szervezetileg felvetődhetne még, hogy amerikai (illetve ír vagy skandináv) mintára a rendes bíróságok lássák el az utólagos normakontrollt. Ez azonban egyrészt idegen a kontinentális hagyománytól, másrészt jogtechnikailag fejletlenebb megoldás (hiszen egy specializált szervnél a szükséges szaktudás hatékonyabban érvényesül).54 Ráadásul extraerős szervekké teszi a legfelső bíróságokat, ami hatalommegosztási okokból sem feltétlenül helyeselhető. A magyar viszonyok közt ezen felül mentalitásbeli és felkészültségbeli problémák akadályoznák, hogy a rendesbírósági rendszer érdemben ellássa ezt a feladatot (lásd a bíróság fejezetben a 108. §-hoz fűzött magyarázatot). A már 53

Ezen felül az eljárási szabálytalanságok egy része eleve megragadhatatlan lenne. Ha pl. a köztársasági elnöki aláírás után a Magyar Közlöny szerkesztőségében néhány paragrafust (szándékosan vagy technikai véletlen folytán) egyszerűen átírnának a megjelenés előtt, azt sehol nem lehetne megtámadni alkotmányossági alapon. 54 Az amerikai és a kontinentális közti átmeneti modell a luxemburgi. Hasonló jellegű megoldást Varga Zs. András javasolt bevezetni, amelyben egy részint a rendesbírói hivatalukat megtartó legfelső bírósági és közigazgatási bírósági bírákból, részint további kinevezettekből álló alkotmánybíróság látná el a feladatot. Lásd pl. http://www.mn.mno.hu/portal/751780. Az egzotikus intézményi megoldás átvétele az ottani tapasztalatok tisztázatlansága, illetve az ottani indokok hiánya miatt nem javasolt. A bírák nagyarányú (sőt ott lényegében kizárólagos) tagsága az a luxemburgi alkotmánybíróságban azzal magyarázható, hogy az ottani alkotmányozó így kívánta elkerülni az esetleges politikai jellegű kinevezéseket. Lásd Nicole Kuhn – Éric Rousseaux: „La Cour constitutionnelle luxembourgeoise: dernière pierre à l’édifice des cours constitutionnelles en Europe occidentale” Revue internationale de droit comparé 2001/2. 453–482, kül. 460. o. Más európai országokban a politikai kinevezettek kiszűrését úgy szokták megoldani, hogy egyetemi professzorokat neveznek ki, akik a szakmai reputációjuk védelme miatt kevésbé hajlandók pártpolitikai befolyásnak engedni (hiszen a tudományos szocializáció miatt többet adnak az egyetemi kollégáik elismerésére, mint politikusok kívánalmaira). A luxemburgi alkotmánybíróság 1996-os létrehozásakor azonban még egyetem sem volt Luxemburgban (az egyetemet és fél éves késéssel magát a jogi kart is csak 2003-ban alapították), ezért ez a lehetőség náluk nem állt fenn. Jobb híján ezért csupa bírával töltötték fel a testületet. Az ottani alkotmánybírák rendesbírói főfoglalkozásukat megtartják, hiszen az ország méretéből fakadóan nem igényel teljes embert az alkotmánybírói munka. Lásd Marc Thill: „Der Verfassungsgerichtshof des Großherzogtums Luxemburg” Annales de droit luxembourgeois 2003. 53–60, kül. 56. o. Magyarország jelentősen (ti. húszszor) nagyobb mérete miatt az ügyteher is értelemszerűen nagyobb, amely mellett már egyetemi katedra is alig vállalható, egy rendesbírói állás pedig minden bizonnyal reménytelenül sok lenne.

45


létező Alkotmánybíróságon megvan a szükséges know how, illetve a minden új intézményre jellemző (és jogbizonytalanságot eredményező) kezdeti helykeresési kételyein is rég túljutott. Egy bejáratódott intézmény helyett újjal kísérletezgetni mindig kockázatos. A közigazgatási bíróságok kapcsán a 107. § lex specialist tartalmaz: az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata kikerül az Alkotmánybíróság hatásköre alól. Az alkotmányértelmezés megkettőződését megakadályozza, hogy alkotmányjogi panasz e bírói ítéletek ellen is beadható. Az (5) bekezdés az újraválasztás lehetőségét szünteti meg, ezáltal a függetlenséget erősíti. Szerencsétlen és ezért nemzetközileg is alig alkalmazott megoldás ugyanis az, hogy a törvényhozás munkáját felügyelő alkotmánybírák újabb mandátuma a törvényhozástól függ. Német mintára az újraválasztás tiltása mellett tizenkét éves mandátumot tartalmaz a tervezet. A (6) bekezdés a jelenlegi (és nemzetközileg igen ritka) egycsatornás választás helyett háromcsatornás megoldást választ. A klasszikus montesquieu-i hármas mindegyik része külön venne részt a folyamatban. Az Országgyűlés általi választásnál a speciális jelölési eljárás megszűnik, csupán a kétharmados többség követelménye maradna. A párttagság tilalmát a tervezet más paragrafusban (31. §) rendezi, ezért nincs külön megemlítve. Az Alkotmánybíróság jelenlegi létszáma megtartandó. A létszámemelés azt a benyomást keltené, hogy a jelenlegi kormánypártok a saját embereikkel kívánják feltölteni a testületet, ezáltal szociológiai értelemben kikapcsolni a velük szembeni alkotmányossági kontroll lehetőségét. A létszámcsökkentés pedig azt a problémát kezelné nehezen, hogy a jelenlegi tagok közül mi alapján választanák az új tagokat. A jelenlegi alkotmánybírák mandátumát sem meghosszabbítani, sem lerövidíteni nem kellene, hanem eredeti (kilenc éves) mandátumukat töltenék ki. A (7) bekezdés szövegezése a 2006-os IRM tervezet 188. § (2) bekezdésének megfogalmazását veszi át azzal, de helyesírási okból eltérő írásmódot alkalmaz: „jelenlevő” helyett „jelen lévő” országgyűlési képviselők.

VI. fejezet Az alapvető jogok országgyűlési biztosa 78. § (1) Az alapvető jogok országgyűlési biztosának feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. (2) Az alapvető jogok országgyűlési biztosának eljárását törvényben meghatározott esetekben bárki kezdeményezheti. (3) Az alapvető jogok országgyűlési biztosát az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja. (4) Az alapvető jogok országgyűlési biztosa tevékenységének tapasztalatairól évente beszámol az Országgyűlésnek. Korábbi 32/B. §, módosul. A jövőben csupán egy ombudsman lenne. Az adatvédelmi biztos nem ombudsman jellegű információs biztossá alakulna (lásd a 24. §-hoz fűzött magyarázatot). A nemzetiségi és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa, valamint a jövő generációk ombudsmanjának pozíciója megszűnik.55 Európában 49 esetből 40-ben egyszemélyi az ombudsmani intézmény. Ráadásul a sajtónyilvánosság az ombudsman legfontosabb fegyvere, és ott az egyszemélyi szerv jobban „átjön”. Ezért a külön-ombudsmanok a jogvédelemnek e módja szempontjából nem egyszerűen szükségtelenek, hanem kontraproduktívak is.56 Az ombudsmani törvény egyszerű többséges törvénnyé változik (ezért külön említése szükségtelen), mert a politikai alapszerkezet 55

Ennek részletes indokait meggyőzően mutatja be Szabó Máté alkotmányozási szakvéleménye, elérhető: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/allampolgari_jogok_biztosa.pdf. Hasonlóan vélekedik Takács Albert (korábban az állampolgári jogok országgyűlési biztosának általános helyettese) is: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/corvinus.pdf 10. o. 56 A monokratikus rendszer bevezetésének tehát nem anyagi indokai vannak. Az indok inkább az, hogy az intézmény természete folytán itt „a kevesebb több”, vagyis hatékonyabb az informális védelem esetében az egyfős vezetés.

46


szempontjából nem centrális jelentőségű. Az ombudsman elnevezése nem „állampolgári jogok országgyűlési biztosa”, hanem a terminológiailag pontosabb „alapvető jogok országgyűlési biztosa” lenne (a 2006-os IRM tervezet új terminológiáját követve). Az ombudsmanra vonatkozóan a köztársasági elnöki javaslattételi jog megszűnne, mert ez a tapasztalatok szerint egyes politikai konstellációkban igen könnyen vezethet a folyamat megbénulásához. A kétharmados választási szabály ellenben megmaradna.

VII. fejezet Közpénzügyek 79. § (1) Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve. Feladatkörében ellenőrzi az államháztartás gazdálkodását, a felhasználások szükségességét és célszerűségét, az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást, az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző és vagyongyarapító tevékenységét, továbbá ellátja a törvénnyel hatáskörébe utalt egyéb feladatokat. (2) Az Állami Számvevőszék ellenőrzéseit törvényességi, célszerűségi és eredményességi szempontok szerint végzi. Az Állami Számvevőszék az általa végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést. A jelentést nyilvánosságra kell hozni. Az Állami Számvevőszék elnöke a zárszámadás ellenőrzéséről készült jelentést a zárszámadással együtt terjeszti az Országgyűlés elé. (3) Az Állami Számvevőszék elnökének és alelnökeinek megválasztásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Korábbi 32/C. §, módosul. Az ÁSZ alkotmányozási szakvéleménye fényében az (1) bekezdésből törlésre kerül az „ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket”, valamint az „előzetesen felülvizsgálja az állami költségvetés felhasználásának a törvényességét” kitétel, mert az ÁSZ alapvetően utólagos jellegű ellenőrzést végez, ezért nem illik a profiljába.57 Hasonló okokból kikerül a bekezdésből az „ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát” kitétel. Az előzetes jellegű (de nyilvános és a Kormánytól független) ellenőrzés, illetve tanácsadás inkább a Költségvetési Tanács feladata. Az ÁSZ-ról szóló törvény a jövőben egyszerű többséggel kerül elfogadásra, ezért a kétharmados kitételt tartalmazó (4) bekezdés törölhető. 80. § (1) A Magyar Nemzeti Bank a Magyar Köztársaság központi bankja. A Magyar Nemzeti Bank külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért. (2) A Magyar Nemzeti Bank elnökét a köztársasági elnök hat évre nevezi ki. (3) A Magyar Nemzeti Bank elnöke a bank tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. (4) A Magyar Nemzeti Bank elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet bocsát ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A Magyar Nemzeti Bank elnökét rendelet kiadásában az általa rendeletben kijelölt alelnök helyettesítheti. Korábbi 32/D. §, változatlan. A jegybankot érintő alaptörvényi szabályozás tervezetéről az Európai Unióról szóló szerződés 127. cikk (4) bekezdése szerint az Európai Központi Bank véleményét kell kérni.58 81. § (1) A Költségvetési Tanács az Országgyűlés törvényhozó tevékenységét a fiskális átláthatóság és fenntarthatóság érdekében nyilvános véleményekkel és javaslatokkal támogató szerv. (2) A Költségvetési Tanács tagja a Magyar Nemzeti Bank elnöke, az Állami Számvevőszék elnöke és egy, a köztársasági elnök által hat évre kinevezett tag. 57 58

Elérhető: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/asz.pdf. Lásd az MNB szakvéleményét: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/mnb.pdf.

47


(3) A Költségvetési Tanács a törvényben meghatározott módon közreműködik a költségvetésről szóló törvény előkészítésében, ennek során véleményt nyilvánít az országgyűlési tárgyalás megkezdése előtt a költségvetési törvényjavaslat, illetve a kihirdetés előtt az állami költségvetésről szóló törvény megalapozottságáról. Tervezett 32/E. §, a hatályos szöveghez képest új. Jelenleg T/1957. számon törvényjavaslatként fekszik a szöveg az Országgyűlés előtt. Lényegében ezt emeli át a tervezet. Az ÁSZ utólagos ellenőrzési hatáskörétől eltérően a Költségvetési Tanács elsősorban előzetes (de a Kormánytól független és nyilvános) tanácsokkal, javaslatokkal segíti a hatékony és átlátható pénzügyi gazdálkodást. A nyilvánosságot az (1) bekezdés írja elő. Nyilvánosság nélkül az intézmény értelmetlen lenne, hiszen a belső kormányzati előkészítés is ellátná a feladatát. Az (1) bekezdés pontosítja az intézmény célját az átláthatóság és a fenntarthatóság említésével. A (3) bekezdésben kap helyet a jelenleg az ÁSZ-hoz tartozó hatáskör: a költségvetési javaslat elfogadás előtti véleményezése. 82. § (1) Hitelek felvételére, kezességek, garanciák vagy más olyan teljesítések vállalására, amelyek a későbbiekben költségvetési kiadáshoz vezethetnek, csak törvényben összegszerűen meghatározott vagy meghatározható felhatalmazás alapján, annak keretei között kerülhet sor. (2) A bevételek és a kiadások főszabály szerint hitel felvétele nélkül történnek. Ez az alapelv akkor teljesül, ha a hitelből származó bevételek nem lépik át a nominális bruttó hazai össztermék 0,35 százalékát. Fellendülés és visszaesés idején a szokásos konjunkturális fejlődéstől való eltérés államháztartási hatásai szimmetrikusan veendők figyelembe. A tényleges hitelfelvételnek az 1–3. mondatokban meghatározott felső határait túllépő részét ellenőrzési számlán kell vezetni; azok a terhelések, amelyek a hazai bruttó össztermék 1,5 százalékának határértékét túllépik, a konjunktúrának megfelelően fizetendők vissza. A részletszabályokat, különösen a bevételeknek és kiadásoknak az a pénzügyi tranzakciók figyelembe-vételével történő meghatározását; az évi nettó hitelfelvétel felső határa kiszámításának eljárási módját, amely figyelembe veszi a konjunktúra alakulását és meghatározza a konjunkturális kiigazítások kiszámításának módszerét; valamint a tényleges hitelfelvételnek az előírt határértéktől való eltérése ellenőrzését és kiegyenlítésének módját külön törvény tartalmazza. Természeti katasztrófák vagy olyan kivételes szükséghelyzetek idején, amelyek nem az állam befolyása alatt állnak és az állam pénzügyi helyzetét jelentősen befolyásolják, ezek a hitelfelvételi felső korlátok a Költségvetési Tanács egyetértése esetén az Országgyűlés többségének határozata alapján átléphetők. A határozatot törlesztési tervvel együtt kell elfogadni. A felvett hiteleknek a 6. mondat szerinti visszafizetése arányos időn belül kell bekövetkezzen. Új. A rendelkezésre a fiskális fenntarthatóság érdekében van szükség. A költségvetési hiányra, illetve eladósodottságra vonatkozó százalékos szabályok a Grundgesetz 109. és 115. cikke nyomán kerültek megfogalmazásra.59 Bonyolult alkotmányjogi megoldások esetében mindig érdemes más országokban már elfogadott eljárásokat átvenni, vagy legalábbis azokból kiindulni. Mintának pedig olyat érdemes választani, ahol a meglévő intellektuális erőforrások miatt megfelelően kifinomult és végiggondolt megoldást tudtak választani. Ebből, valamint a magyar jogrendszer hagyományosan németes orientáltságából következik a tervezet mintaválasztása is. Megjegyzendő, hogy a Grundgesetz 143d. cikke a mintául szolgáló rendelkezések alkalmazását (a gazdasági válság miatt) nem azonnal, hanem csak évekkel később rendeli bevezetni. Amennyiben az alkotmányozó ezt is követni akarja (ez ügyben közgazdászokkal folytatott részletes konzultáció szükséges), akkor a 82. § alkalmazását az Alkotmány hatályba léptető törvényében hasonlóan ki lehet tolni. A német megoldást a következők miatt szokták kritizálni: 1. Túl egyszerű kivételes gazdasági szükséghelyzetre hivatkozni, és az ottani szabályok szerint ehhez eljárásilag csupán az alsóház (Bundestag) egyszerű többségére van szükség. A jelen tervezet ellenben a Költségvetési Tanács előzetes egyetértését is előírja, amely nélkül az átlépés nem lehetséges. 2. A német szabályozással szembeni kritika másik tipikus pontja szerint az ottani rendelkezések nem akadályozzák a 59

Részletes elemzéséhez további irodalmi utalásokkal lásd Christian Seiler: „Konsolidierung der Staatsfinanzen mithilfe der neuen Schuldenregel” Juristen-Zeitung 14/2009. 721–728. o.

48


társadalombiztosítási alrendszerek, a tartományok és az önkormányzatok eladósodását. A magyar államháztartási szabályok szerint azonban a társadalombiztosítási alrendszerei eleve részei az állami költségvetésnek; tartományok nincsenek; az önkormányzati eladósodásra pedig a 102. § (2) bekezdése tartalmaz rendelkezést. 3. A német szabályozással szembeni további kritika szokott lenni, hogy maga az évenkénti GDP-arányos hiány szabálya nem szerencsés (függetlenül a konkrét számtól). Nem célszerű ugyanis rövid távon a GDP-hez kötni a hiánycélt, mert a kormányzat azt csak korlátozottan tudja befolyásolni (amire persze mindig hivatkozni is fog). Nyilván ezt érezve tették bele a német alaptörvénybe rögtön, hogy a konjunkturális számítások szerint ettől el lehet térni. Ezzel azonban az elemző közgazdászokra raktak nagy terhet, amelyet ők nem mindig képesek hordozni. A rendelkezés elfogadása előtt szükséges a kormányzati (különösen a Pénzügyminisztérium), valamint a Költségvetési Tanács szerepe miatt az ÁSZ és az MNB elemzőinek megkérdezése arról, hogy a majdani számításokhoz szükséges közgazdaságtani és matematikai kapacitások rendelkezésre állnak-e. A rövidtávú (éves) hiánycél helyett Lengyelországban ezzel szemben tartós adósságkorlátról rendelkeztek. A lengyel alkotmány vonatkozó 216. cikk (5) bekezdése azonban csupán annyit mond, hogy a GDP 60 százalékát nem haladhatja meg az adósság: „Nem megengedett kölcsön felvétele vagy garanciák és kezességek vállalása, ha a nemzeti adósság ennek eredményeként az évi bruttó hazai össztermék három ötödét túllépné. A bruttó hazai össztermék és a nemzeti adósság kiszámításának módját törvény részletezi.” (A kapcsolódó törvények ezen felül egy háromfokozatú eljárást írnak elő, azokra az esetekre, ha a hiány 50, 55, illetve 60 százalék fölé megy). Az alkotmány itt csak egy számszerű célt ír elő, és semmit nem mond arról, hogyan, milyen elveket, procedúrát követve is kellene ezt elérni. Vagyis nincsenek alkotmányos procedurális elvek, szabályok lefektetve a mindenkori kormányzat számára. A cél maga is kérdéses: nem világos, hogy miért pont 60 százalék a célszám. És főleg nem világos, hogy miért ne törekedjünk ez alatt is alkotmányosan akadályozni a deficitfinanszírozást. A 60 százalékos szabály valóban szilárd korlátot jelent (és adott esetben a lengyel alkotmánybíróság elvileg a költségvetési törvényt is megsemmisítheti, ha ennek ellentmond), egyúttal implicite arra is ösztönöz, hogy ha 50 százalék lenne az adósság, akkor azt tornásszuk fel 60 százalékra. Megjegyzendő, hogy a jelenlegi magyar államadósság a lengyel korlát fölé esne, tehát ennek bevezetése eleve csak átmeneti szabályokkal lenne lehetséges. A német hiánycél és a lengyel adósságkorlát mellett a harmadik fajta megoldás a svájci kiadási korlát átvétele lehetne.60 Az 1999-es svájci alkotmány jelenleg hatályos 126. cikke szerint „(1) A Szövetség a bevételeit és a kiadásait hosszú távon egyensúlyban tartja. (2) A költségvetési törvény szerinti kiadások felső határa a gazdasági helyzet figyelembevételével becsült bevételekhez igazodik. (3) Rendkívüli fizetési szükség felmerülése esetén a (2) bekezdés szerinti összeghatár felemelhető. Az összeghatár felemeléséről a Szövetségi Gyűlés a 159. cikk (3) bekezdés c) pont szerint határoz [vagyis mindkét törvényhozási kamara hozzájárul]. (4) Amennyiben a szövetségi számlák szerint a kiadások összege átlépi a (2) vagy (3) bekezdésben meghatározott felső határt, akkor a következő évben ezen kiadásokat kompenzálni kell. (5) A részleteket törvény részletezi.” Míg a német és a lengyel szabály egyaránt deficitszabály, addig a svájci kiadási szabály. Ez azt jelenti, hogy nem a hiány mértékére vonatkozóan tartalmaz rendelkezést, hanem a kiadásokra vonatkozóan. A svájci alkotmány szerint a kiadásokat az előrelátható bevételek alapján kell megtervezni. Az államháztartási törvény ezt úgy konkretizálja, hogy a következő évi tervezett kiadásnak egyenlőnek kell lennie a várható bevétel egy konjunkturális mutatóval korrigált értékével (trend GDP/várható GDP). Itt is megjelenik tehát a konjunkturális aspektus, és vele a GDP-számítás körüli matematikai/közgazdaságtani problémák. De fontos különbség, hogy (1) az alapcél a nulla hiány és nem pozitív, mint Németországban (ennek meglépéséhez nagyon komoly politikai bátorságra lenne szükség); (2) a tervezés kiindulópontját a kormányzati kiadások jelentik, amelyekre a kormányzatnak sokkal nagyobb ráhatása van, mint a GDP alakulására; (3) konjunktúra idején többletet kell betervezni a törvényi képlet szerint. Ha rosszul terveznek, itt is kezelni kell a hiányt. Az államháztartási törvény61 szerint itt is van egy fiktív számla (innen a német ötlet), ahol ha a kiadások 6 százalékát meghaladja a hiány, három év alatt vissza kell menni a 6 százalékos szintre. Itt is van a 60

Ennek elemzéséhez lásd pl. Stephan Danninger: „A New Rule: The Swiss Debt Brake” IMF Working Papers WP/02/18 (January 2002), elérhető: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2002/wp0218.pdf. 61 Elérhető: http://www.admin.ch/ch/d/sr/6/611.0.de.pdf.

49


(korrigált) nulla hiánycélkorlát alól kibúvó, de mind a két kamarában többség kell a rendkívüli kiadások megszavazásához. (És a jelenleg hatályos államháztartási törvény szerint a többletkiadás is fiktív számlára kerül.) A tervezetben szereplő német megoldás helyett tehát a svájci is jó alternatíva lehet, ha a főszabály szerinti költségvetési egyensúly elfogadhatónak tűnik. Ez esetben a magyar normaszöveg (az új Alkotmány 82. §-a) a következő lehetne: „(1) Az állam a bevételeit és a kiadásait hosszú távon egyensúlyban tartja. (2) A költségvetési törvény szerinti kiadások felső határa a gazdasági helyzet figyelembevételével becsült bevételekhez igazodik. (3) Rendkívüli fizetési szükség felmerülése esetén a (2) bekezdés szerinti összeghatár felemelhető. Az összeghatár felemeléséről a Költségvetési Tanács egyetértése esetén az Országgyűlés többsége határozhat. (4) Amennyiben a költségvetési kiadások összege átlépi a (2) vagy (3) bekezdésben meghatározott felső határt, akkor a következő évben ezeket a kiadásokat kompenzálni kell. (5) A részleteket törvény részletezi.” Fontos, hogy az alkotmányos szabályok átvétele önmagában nem elegendő, a modellválasztás függvényében a kapcsolódó államháztartási törvényi szabályok adaptált átvételére is szükség van. Általános kritika az ilyen fajta szabályokkal szemben, hogy nem tesznek különbséget a fogyasztási célú és a beruházási célú kiadások közt. Míg az előbbiek alacsony szinten tartása egyértelműen elfogadható cél lehet, addig az utóbbiak indokolhatják az adósságszint növekedését, hiszen a beruházásokkal fellendülő gazdaság kinőheti az új adósságot. A különbség jogi fogalmakkal való megragadása azonban igen nehézkes, illetve a jelen tervezetben javasolt Költségvetési Tanács általi előzetes egyetértés kiválthatja. 83. § (1) A közpénzekkel gazdálkodó minden szervezet köteles a nyilvánosság előtt elszámolni gazdálkodásával. (2) Új állami feladat csak akkor írható elő, ha annak fedezetét a fenntarthatóság elvére is figyelemmel a költségvetés biztosítani tudja. (3) A közpénzeket és a közvagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni. A közpénzekre és a közvagyonra vonatkozó adatok közérdekű adatok. (4) Közvagyon átruházása csak törvényes céllal, az értékarányosság szabályának figyelembe vételével történhet. (5) Az állam kizárólagos tulajdonának védelmét, valamint kizárólagos gazdasági tevékenységének körét törvény határozza meg. Új. Az (1) és (2) bekezdés az ÁSZ szakvéleménye alapján kerül a szövegbe. A (3) bekezdés „áttekinthetőség” fordulata magában foglalja az éves lebontású költségvetés készítésének kötelezettségét, valamint azt a kötelezettséget, hogy a zárszámadási törvénynek a vonatkozó költségvetési törvénnyel azonos szerkezetben kell készülnie az összehasonlíthatóság végett (az ÁSZ és a Költségvetési Tanács francia, spanyol és kanadai példákra hivatkozva egyaránt javasolja ezek megjelenítését). A (3) bekezdés második mondat, valamint a (4) bekezdés a Professzorok Batthyány Körének javaslatára került a szövegbe.62 Az (5) bekezdés a hatályos 10. § (2) bekezdését veszi át azzal, hogy normatív erővel emeli ki az állami tulajdon védelmének kötelességét a törvényhozás által. A hatályos 10. § (1) bekezdésének [„A magyar állam tulajdona nemzeti vagyon.”] nincs normatív tartalma (puszta deklaráció), ezért törlendő.

VIII. fejezet A Kormány és az államigazgatás 84. § (1) A Kormány a) miniszterelnökből és b) miniszterekből áll. (2) A miniszterelnök a miniszterek közül rendeletben miniszterelnök-helyettest jelöl ki.

62

Lásd http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/prof_batthyany_kore.pdf 11. o.

50


(3) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja. (4) A minisztereket a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. (5) A Kormány az összes tárcavezető miniszter kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai a Kormány megalakulása után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. Korábbi 33. §, módosul. A „Kormány” kétszeri említése közül az egyik törlődik az (1) bekezdésből. A (3) bekezdésből törlődik a kormányprogram elfogadásának követelménye [„A miniszterelnök megválasztásáról, továbbá a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz.”]. Ez külföldi alkotmányokban is igen ritka, nálunk pedig egy jogi kötőerővel nem bíró dokumentum elfogadását eredményezi. Szükségtelen rítusról van tehát szó, hiszen a parlamentáris demokrácia viszonyai közt az ellenzék mindig elmondja, hogy a konkrétumokat hiányolja, a (jövőbeli) kormányoldal pedig arra hivatkozik, hogy ez csak egy átfogó tervezet. Sem a miniszterelnök megválasztása, sem későbbi Kormányának sorsa nem függ a dokumentum tartalmától. Kár ezért evvel terhelni az Alkotmány szövegét. Az (5) bekezdés új szövege a viták elkerülése érdekében pontosításra kerül, és nem csupán „a miniszterek kinevezésé[re]”, hanem „az összes tárcavezető miniszter kinevezésé[re]” utal. 85. § A Kormány megbízatása megszűnik: a) az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával, b) a miniszterelnök lemondásával, c) a miniszterelnök halálával, d) a miniszterelnök választójogának elvesztésével, e) a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával, f) ha a 92. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ, illetőleg g) ha az Országgyűlés a 92. § (3)–(4) bekezdésében foglaltak során nem szavaz bizalmat a Kormánynak. Korábbi 33/A. §, módosul. Az f) pontbeli keresztutalás számozása változik. Az új g) pont szerint az elbukott bizalmi szavazás nyomán a Kormánynak nem szükséges lemondania, hanem automatikusan megszűnik a megbízatása. A b) pontból kikerül a Kormány lemondásának lehetősége, mert egyrészt nem világos ennek pontos jelentése (vajon a Kormány többségi szavazattal a miniszterelnök akarata ellenére is határozhat a lemondásról?), másrészt ezt a funkciót a miniszterelnök lemondása is be tudja tölteni. 86. § A miniszter megbízatása megszűnik: a) a Kormány megbízatásának megszűnésével, b) lemondásával, c) felmentésével, d) halálával, e) választójogának elvesztésével, f) összeférhetetlenségének megállapításával. Korábbi 33/B. §, változatlan. 87. § A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza. Korábbi 34. §, módosul. A kétharmados törvények radikális csökkentése miatt a hatályos 34. § (2) bekezdés („Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja.”) szükségtelenné vált. A minisztériumok felsorolását a magyar alkotmányjogi hagyományoknak megfelelően (1848. évi III. törvénycikk) továbbra is törvény szabályozza. 88. § (1) A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve és az államigazgatás irányítója.

51


(2) A Kormány a feladatkörében rendeletet bocsát ki, amelyek törvénnyel nem lehetnek ellentétesek. (3) A Kormány a megelőző védelmi helyzet kihirdetésének kezdeményezését követően a közigazgatás, a Magyar Honvédség és a rendvédelmi szervek működését érintő törvényektől eltérő intézkedéseket vezethet be; az így bevezetett intézkedések hatálya az Országgyűlés döntéséig, de legfeljebb hatvan napig tart, azokról a Kormány a köztársasági elnököt és az Országgyűlés illetékes bizottságait folyamatosan tájékoztatja. (4) A Kormány az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető elemi csapás vagy ipari szerencsétlenség, illetőleg azok következményeinek az elhárítása (a továbbiakban: veszélyhelyzet), valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket. Veszélyhelyzetben és megelőző védelmi helyzetben a Kormány az Országgyűlés felhatalmazása alapján egyes törvények rendelkezéseitől eltérő rendeleteket és intézkedéseket hozhat. A veszélyhelyzetben és a megelőző védelmi helyzetben alkalmazható szabályokról az Országgyűlés törvényt fogad el. Korábbi 35. §, módosul. A hatályos 35. § (1) bekezdése a szocialista idők maradványaként egy hosszú (de nem taxatív), részben hatásköri, részben feladatköri listát tartalmaz. Ezek egy része eleve redundáns, hiszen speciális törvényi feladatokat és hatásköröket ismétel szükségtelenül. A lista elemei közt átfedések is vannak, terminológiájában pedig a szocialista időkre emlékeztet. A lista helyett a tervezetben csupán egy generálklauzula szól a Kormány hatásköreiről, hiszen a legtöbb európai alkotmányban ilyen logikával rendezik a kérdést (például a spanyol, a francia és az osztrák alkotmányban), de számos helyen ez sincs, hiszen nem is kérdés a Kormány általános végrehajtó hatalmi szerepe (például a német alaptörvényben, valamint az olasz és a finn alkotmányban). A veszélyhelyzet, a megelőző védelmi helyzet és az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének jogkörei fennmaradnak a szövegben, mivel részben más rendelkezések értelmezéséhez szükségesek [a hatályos i) pont szerinti veszélyhelyzet, amelynek új helye a (4) bekezdés eleje], részben más alkotmányos szabályok alóli kivételt jelentenek [a hatályos d) pont az önkormányzati autonómia alóli kivétel, és a 102. §-ban kerül elhelyezésre; a hatályos m) szerinti megelőző védelmi helyzet a közigazgatás törvényhez kötöttsége alól, új helye a (3) bekezdés]. A (2) bekezdésből eltűnik a Kormány határozatra való kifejezett felhatalmazás. Ez ugyanis magától értetődő (az Országgyűlést vagy a köztársasági elnököt sem hatalmazza fel külön az Alkotmány a határozatalkotásra). A hatályos (3) [új (4)] bekezdés szerinti kétharmadosság követelménye megszűnik. A hatályos 35. § (4) bekezdése 1990 óta halott, így szükségtelen rendelkezés, amely a közigazgatási bíráskodás hiányát pótolta a szocializmus idején, ezért törlendő. 89. § (1) Az európai integrációval összefüggő ügyekben az Országgyűlés vagy bizottságai ellenőrzési jogkörének, az Országgyűlés és a Kormány között folytatott egyeztetésnek, továbbá a Kormány tájékoztatási kötelezettségének részletes szabályairól törvény rendelkezik. (2) A Kormány az Országgyűlés részére megküldi azokat a javaslatokat, amelyek az Európai Unió kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szerepelnek. Korábbi 35/A. §, módosul. Az (1) bekezdésben említett törvényre vonatkozóan megszűnik a kétharmadosság követelménye. 90. § (1) A miniszterelnök meghatározza a Kormány politikájának általános irányát. (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek, a Kormány határozatainak megfelelően látják el feladatukat. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat. (3) A Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet ad ki, amely törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes.

52


Korábbi 37. §, módosul. Az (1) bekezdés német mintára (Grundgesetz 65. cikk; hasonlóan: olasz alkotmány 95. cikk, francia alkotmány 21. cikk) pontosítja a szöveget. A (2) bekezdés a pontatlan vezetési és irányítási utalás helyett egyszerűen feladatellátást említ. 91. § (1) A Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni. (2) A Kormány tagjai és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai, az államtitkárok és a kormánymegbízottak jogállását, valamint díjazását törvény szabályozza. (3) A Kormány tagjai részt vehetnek és felszólalhatnak az Országgyűlés ülésein. Korábbi 39. §, módosul. Az (1) bekezdésből törlésre kerül a „Működéséért” szó, mert szükségtelen, a norma értelméhez nem tett hozzá semmit. A (2) bekezdésből a miniszterek Kormány felé való felelőssége törlésre kerül (a rendelkezés 1972-ből származó maradvány, egy parlamentáris rendszerben a miniszter a parlamentnek felelős). A (2) bekezdésből a speciális törvényi felelősségre vonási szabályokra vonatkozó kitétel törlésre kerül, mert az országgyűlési felelősség eljárását az Alkotmány és a Házszabály rendezi. 92. § (1) A képviselők legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban – a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével – bizalmatlansági indítványt nyújthat be. A miniszterelnökkel szemben benyújtott bizalmatlansági indítványt a Kormánnyal szemben benyújtott bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ha az indítvány alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. (2) Az indítvány feletti vitát és szavazást legkorábban a beterjesztéstől számított három nap után, legkésőbb a beterjesztéstől számított nyolc napon belül kell megtartani. (3) A miniszterelnök bizalmi szavazást javasolhat a (2) bekezdésben előírt határidők szerint. (4) A miniszterelnök azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Az előterjesztéshez módosító javaslatot nem lehet benyújtani, annak elfogadására a (2) bekezdés szerinti határidőket alkalmazni kell. Korábbi 39/A. §, változatlan. A koncepció megszüntetné a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményét (amelyet Németországból vettünk át), és a kormány megbuktatását ezentúl destruktív bizalmatlansági indítvánnyal is el lehetne érni. Vagyis nem lenne szükség az új miniszterelnök megnevezésére. A jelen tervezet azonban nem követi a koncepciót ebben a tekintetben, és elsősorban a hatályos szöveg megtartását javasolja. Ha valamilyen oknál fogva mégis lehetővé akarnánk tenni a destruktív bizalmatlansági indítványt (erre a tervezet azonban nem tartalmaz szövegjavaslatot), akkor a végső normaszövegben majd biztosítani kellene, hogy amennyiben a köztársasági elnök szándékosan olyan személyeket javasol, akiknek nincs esélyük a megválasztásra, az ne vezethessen az Országgyűlés feloszlatásához. Jelenleg erre az a megoldás, hogy a köztársasági elnök által javasolt, de a parlamenti többség bizalmát nem élvező személyt is megválasztja a parlament miniszterelnöknek, majd azonnal konstruktív bizalmatlansági indítványt ad be ellene. Ha a destruktív bizalmatlansági indítványt szeretné valahogy bevezetni az alkotmányozó, akkor esetleg opcionális módon megtartható lenne a konstruktív bizalmatlansági indítvány: vagyis az Országgyűlés választhatna a konstruktív és a destruktív bizalmatlansági indítvány között. Tehát az új miniszterelnök személye megnevezhető a bizalmatlansági indítványban (és az indítvány sikeressége esetén a jelenleg hatályos rendszer szerint működne minden), de az új miniszterelnök megnevezése nélkül is lehetne bizalmatlansági indítványt tenni (és ennek sikeressége esetén léphetne életbe a koncepció által javasolt megoldás). A (4) bekezdés új második mondata eljárási pontosítást tartalmaz. A korábbi (5) bekezdés szerinti lemondási kötelezettség az elbukott bizalmi szavazás esetében megszűnik, mert az új 85. § g) pont szerint a Kormány megbízatása ilyenkor automatikusan megszűnik. A (3) és (4) bekezdésben a bizalmi szavazás kérését a miniszterelnök közjogi helyzetének többi szabályához igazítva a miniszterelnök egyedüli jogává teszi a szöveg, azt előzetes Kormány határozathoz már nem köti.

53


93. § Ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a Kormány hivatalban marad, és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik; nemzetközi szerződést azonban nem köthet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Korábbi 39/B. §, változatlan. 94. § (1) Ha a miniszterelnök megbízatása az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával vagy a miniszterelnök lemondásával szűnt meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a hatáskörét, de új miniszter kinevezésére, illetőleg miniszter felmentésére javaslatot nem tehet, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján halaszthatatlan esetben alkothat. (2) Ha a miniszterelnök megbízatása halála, választójogának elvesztése, illetőleg összeférhetetlenségének megállapítása miatt szűnik meg, az új miniszterelnök megválasztásáig a miniszterelnök hatáskörét – az (1) bekezdésben írt korlátozásokkal – a miniszterelnök-helyettes gyakorolja; több miniszterelnök-helyettes esetén pedig az első helyen kijelölt miniszterelnökhelyettes. Korábbi 39/C. §, módosul. Az (1) bekezdésből törlésre kerül a Kormány lemondására való utalás (vö. a 85. §-hoz fűzött megjegyzést). 95. § (1) A Magyar Honvédség alapvető kötelessége a haza katonai védelme, a nemzetközi szerződésből eredő kollektív védelmi feladatok ellátása, továbbá a nemzetközi jog szabályaival összhangban álló humanitárius tevékenység végzése. (2) A rendőrség alapvető feladata a közbiztonság, a közrend és az államhatár rendjének védelme. (3) A Magyar Honvédséget szükségállapot idején akkor lehet felhasználni, ha a rendőrség alkalmazása nem elegendő. (4) A Magyar Honvédség irányítására – ha nemzetközi szerződés másként nem rendelkezik – az Alkotmányban meghatározott keretek között kizárólag az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Honvédelmi Tanács, a Kormány és az illetékes miniszter jogosult. (5) A Kormány engedélyezi a Magyar Honvédség, illetve külföldi fegyveres erők 19. § (2) bekezdés i) pontja szerinti, az Európai Unió vagy az Észak-atlanti Szerződés Szervezete döntésén alapuló alkalmazását, valamint más csapatmozgásait. (6) A Kormány az (1) bekezdés alapján, valamint a Magyar Honvédség békefenntartásban való részvételének vagy a külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységének engedélyezése tárgyában hozott döntéséről haladéktalanul beszámol az Országgyűlésnek a köztársasági elnök egyidejű tájékoztatása mellett. Korábbi 40/A–C. §, a részleges törlések után megmaradó rövid paragrafus-maradványokból egy egységes hosszabb paragrafus készült. Az (1)–(2) bekezdés a hatályos 40/A. § új megfelelője. Az (1) bekezdés új szövegezése a humanitárius akciókban való részvételt is tartalmazza. A kétharmadosság követelménye megszűnik, ezért a korábbi (4) bekezdésben a törvény említse szükségtelen. A (3)–(4) bekezdés a 40/B. § megfelelője. A korábbi 40/B. § (1) bekezdése nem volt hatályos (üres bekezdés), ez értelemszerűen törlődik. A 40/B. § (3) és (4) bekezdése a politikai tevékenységet szabályozta, amely átkerül az alapjogi részbe, ezért itt nem szerepel. A korábbi 40/B. § (2) bekezdésből [itt a 95. § (3) bekezdés] kimarad a szükségállapot kihirdetési feltételeinek ismételt megemlítése, mert az Alkotmány azt másutt már úgyis tartalmazza. Az (5)–(6) bekezdés a korábbi 40/C. § mai megfelelője, érdemi változás nélkül (csupán egy kereszthivatkozásnak az új számozásokhoz igazítása történik meg). A (2) bekezdésben a „Rendőrség” helyett „rendőrség”-re változik az írásmód, hiszen elsődlegesen nem egy konkrét szervezet, hanem egy funkció leírására vonatkozik a szakasz. Az (5) bekezdésben az „Észak-Atlanti Szerződés Szervezete” helyesírási okokból „Észak-atlanti Szerződés Szervezete” alakra változik.

54


IX. fejezet A helyi önkormányzatok 96. § (1) A Magyar Köztársaság területe fővárosra, megyékre, városokra és községekre tagozódik. (2) A főváros kerületekre tagozódik. A városokban kerületek alakíthatók. Korábbi 41. §, változatlan. 97. § A község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. Korábbi 42. §, változatlan. 98. § (1) A helyi önkormányzatok alapjogai (100. §) egyenlők. Az önkormányzatok kötelezettségei eltérőek lehetnek. (2) A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény határozza meg. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül. Korábbi 43. §, módosul. Törlésre kerül az önkormányzati alapjogok alkotmánybírósági védelmére utaló fordulat a (2) bekezdésből, amely egyébként jelenleg sem bírt önálló normatartalommal, mert ez a kérdés a közigazgatási bíróságok feladata. 99. § (1) A választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselő-testület útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. (2) A képviselő-testület tagjainak és a polgármesternek a választását – az időközi választás kivételével – az előző általános választást követő negyedik év október hónapjában kell megtartani. (3) A képviselő-testület megbízatása az új képviselő-testület megválasztásáig tart. A polgármester megbízatása az új polgármester megválasztásáig tart. (4) A képviselő-testület a megbízatásának lejárta előtt – a helyi önkormányzatokról szóló törvényben meghatározott feltételek szerint – kimondhatja a feloszlását. Korábbi 44. §, módosul. A (4) bekezdésbeli keresztutalás az országgyűlési feloszlatásra törlésre kerül, mert a rendelkezése természete szerint nem országgyűlési hatáskörről van szó. Lásd fent az 55. §-hoz fűzött magyarázatot. A (3) bekezdésben a képviselő-testület mandátumának ideje a polgármesteri mandátum idejének mintájára nyer új szabályozást, ezáltal elkerülve a képviselő-testület nélküli időszakokat. 100. § (1) A helyi képviselő-testület: a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül, b) gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat, c) az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal – a törvényben meghatározott – arányban álló állami támogatásban részesül, d) törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét, e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét, f) önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat, g) a helyi közösséget érintő közügyekben kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez,

55


h) szabadon társulhat más helyi önkormányzattal, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más jogszabállyal. Korábbi 44/A. §, módosul. Az (1) bekezdés c) pontból a „megfelelő” szó törlésre került, mert értelmezhetetlen. A c) pontban új szövegrész a „törvényben meghatározott” kitétel, amely rugalmasabb, mert nem korlátozza a támogatás mértékét, és ezen felül törvényhozói kötelezettséget is előír (lásd az ÁSZ alkotmányozási szakvéleményét erről). 101. § (1) A helyi képviselő-testület elnöke a polgármester. A képviselő-testület a polgármester helyettesítésére alpolgármestert választhat. Alpolgármesternek olyan személy is megválasztható, aki nem tagja a képviselő-testületnek, de a polgármestert a képviselő-testület elnökeként csak olyan alpolgármester helyettesítheti, aki a képviselő-testület tagja. (2) A képviselő-testület bizottságot választhat, és a törvényben meghatározottak szerint hivatalt hozhat létre. (3) A polgármester az önkormányzati feladatain kívül törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet alapján kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket is elláthat. (4) Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is. Korábbi 44/B. §, módosul. A (2) bekezdés a jövőben nem kötelesség, hanem a képviselő-testület joga (választhat, illetve „törvényben meghatározottak szerint” hozhat). 102. § (1) A Kormány biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. Törvény elrendelheti, hogy a jegyző fölött a munkáltatói jogkört vagy annak bizonyos részjogosítványait a Kormány alárendeltségében működő államigazgatási szerv gyakorolja. (2) Önkormányzat csak eredményes helyi népszavazást követően vehet fel kölcsönt vagy ruházhatja át ingatlanát. Törvény ez alól kivételt tehet. (3) Törvény meghatározhatja az önkormányzat minimális lakosságszámát, amelynek hiányában más önkormányzathoz kell csatlakozni. Új. Az (1) bekezdés első mondatának elődje a hatályos 35. § (1) bekezdés d) pontja. A paragrafus többi részét az önkormányzati hatékonyság hiánya és a korrupció elleni küzdelem indokolja. Magukat a korrupció elleni intézkedéseket nem lehet megtenni alkotmányos szinten, de a szükséges lépések egy része a hatályos szabályozás mellett alkotmányellenes lenne, ezért az intézkedések lehetőségének megteremtésére alkotmányi szinten van szükség.63 Az (1) bekezdés szerint a kormányhivatalok gyakorolhatnák a munkáltatói jogkört a jegyző fölött. A korrupciós ügyletekhez önkormányzati szinten rendszerint a jegyző együttműködésére van szükség. Ez végső soron ki is kényszeríthető a korrupt helyi politikusok által a munkáltatói jogkör gyakorlása keretében. Ráadásul a jegyzők túlnyomó részt úgyis átruházott államigazgatási jogkörben járnak el (az egyik leginkább korrupcióérzékeny terület, az építési engedélyek kiadása is ide tartozik), ezért szükséges eme centralizációs lépés megtétele. Az új jegyző kiválasztása során az önkormányzati törvényben biztosítani kell korlátozott számú vétólehetőséget a polgármester számára. A (2) bekezdés az önkormányzati vagyon megtartásának intézményi garanciáját teremti meg. A racionálisan szükséges ügyletekhez a lakosság beleegyezésével lehet megtenni. Ez a svájci tapasztalatok szerint a helyi szintű eladósodás elleni küzdelem igen hatékony eljárási módja.

63

A témáról bővebben és alapos elemzéssel, a szükséges intézkedések bemutatásával lásd Gajduschek György: Rendnek lenni kellene. Tények és elemzések a közigazgatás ellenőrzési és bírságolási tevékenységéről (Budapest: MKI–KSZK 2008); Szente Zoltán (szerk.): Korrupciós jelenségek az önkormányzati közigazgatásban (Budapest: MKI 2007).

56


A (3) bekezdés a nem hatékony mini-önkormányzatok jelensége elleni küzdelem lehetőségét teremti meg. Az önkormányzati feladatok értelmes ellátása méretgazdaságossági okokból minimálisan szükséges lakosságszámot kíván meg. Ha ez politikailag nem vállalható, akkor legalább a körjegyzőségek előírhatóságát kellene rögzíteni.

X. fejezet A bírói szervezet 103. § (1) A Magyar Köztársaságban az igazságszolgáltatást a Kúria, az ítélőtáblák, a törvényszékek, valamint a helyi, a közigazgatási és a munkaügyi bíróságok gyakorolják. (2) A törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bíróságok létesítését is elrendelheti. Korábbi 45. §, módosul. A tervezet a koncepció javaslatának megfelelően átnevezi a Legfelsőbb Bíróságot Kúriára. Ennek indoka a történelmi hagyományoknak inkább megfelelő elnevezéshez való visszatérésen kívül az, hogy a „Legfelsőbb Bíróság” kifejezés maga is nyelvtanilag hibás alak, mert a „felső” melléknevet a „felsőbb” és a „legfelső” alakkal lehet fokozni (vagyis a „Legfelső Bíróság” lenne helyes nyelvtanilag, a két „b” nélkül). Ennek oka az anekdota szerint az volt, hogy 1949-ben Rákosi Mátyás és Farkas Mihály mindenben a szovjet mintát akarta követni, és akkoriban a szovjet alkotmány magyar fordítását tartalmazó brosúrában ez így (tehát nyelvtanilag hibás módon) jelent meg. A tervezet közigazgatási bíróságok felállítását is előírja; olyasfajta különbíróságokként, mint manapság a munkaügyi bíróságok. A közigazgatási bíróságok jogegységi koordinálását a Kúria Közigazgatási Kollégiuma láthatja el (amely már most is működik a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma néven), ezáltal a nagyobb szervezeti átalakítással járó szervezési nehézségek megspórolhatók. A Legfelsőbb Bíróság szakvéleményében foglaltaknak megfelelően a megyei bíróságok neve törvényszékre változik.64 Ennek oka egyrészt a történelmi terminológiához való visszatérés, másrészt pedig így lehetővé válik a rugalmasabb munkateher-elosztás. A (2) bekezdés változatlan. 104. § (1) A bíróság – ha a törvény másképpen nem rendelkezik – tanácsban ítélkezik. (2) A törvény által meghatározott ügyekben és módon nem hivatásos bírák is részt vesznek az ítélkezésben. (3) Egyesbíróként és a tanács elnökeként csak hivatásos bíró járhat el. Helyi bíróság hatáskörébe tartozó, törvény által meghatározott ügyben, egyesbíró hatáskörében bírósági titkár is eljárhat, aki e tevékenysége során független, csak a törvénynek van alárendelve. Korábbi 46. §, változatlan. 105. § (1) A Kúria a Magyar Köztársaság legfőbb bírósági szerve. (2) A Kúria biztosítja a bíróságok jogalkalmazásának egységét. Korábbi 47. §, módosul. A Legfelsőbb Bíróság megnevezés Kúriára változik. A jogegység biztosításának számos (a bírósági szervezeti törvényben rögzített) módja van, ezért a Legfelsőbb Bíróság szakvéleményének megfelelően a jogegységi határozatra való kifejezett utalás a (2) bekezdésben törlésre kerül. 106. § (1) A Kúria elnökét a bírák közül az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával választja hat évre, elnökhelyetteseit a Kúria elnökének javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki. (2) A hivatásos bírákat törvényben meghatározott módon a köztársasági elnök nevezi ki.

64

Elérhető: http://www.parlament.hu/biz/aeb/info/legfelsobb_birosag.pdf.

57


(3) A bírákat tisztségükből csak törvényben meghatározott okból és eljárás keretében lehet elmozdítani. Korábbi 48. §, módosul. A Legfelsőbb Bíróság megnevezés Kúriára változik. Az (1) bekezdés szerint elnökévé csak bíró választható és a mandátum időtartama hat év. A Kúria elnökére vonatkozóan a köztársasági elnöki javaslattételi jog megszűnne, mert ez a tapasztalatok szerint egyes politikai konstellációkban igen könnyen vezethet a folyamat megbénulásához. A kétharmados választási szabály ellenben megmaradna. 107. § (1) A Magyar Köztársaság bíróságai védik és biztosítják az alkotmányos rendet, a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait és törvényes érdekeit, büntetik a bűncselekmények és a szabálysértések elkövetőit. (2) A közigazgatási bíróságok ellenőrzik a közigazgatási határozatok és az önkormányzati rendeletek törvényességét, törvénysértés esetén azokat megsemmisíthetik, illetve közigazgatási határozatok esetében törvény rendelkezése alapján megváltoztathatják. (3) A bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve. (4) A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról, továbbá a bírák jogállásáról és javadalmazásáról törvény rendelkezik. Korábbi 50. §, módosul. A Legfelsőbb Bíróság szakvéleményének megfelelően az (1) bekezdés pontosításra kerül azzal, hogy nem csupán a bűncselekmények, hanem a szabálysértések elkövetőit is büntetik a bíróságok. A (2) bekezdés a közigazgatási bíróságok hatáskörének alapjait jelöli ki. A (4) bekezdés szerinti Országos Igazságszolgáltatási Tanács megszűnik. A korporatív jellegű bírói önkormányzati szerv idegen a demokratikus elvektől, és a jogállamiság sem teszi ezt szükségessé. Az elmúlt csaknem 15 évben az OIT Magyarországon az intranszparencia, a felelőtlenség és a nepotizmus melegágyává tette a bírósági igazgatást.65 A bírói függetlenséghez csak az ügyet tárgyaló bíró (bírák) függetlenségére van szükség, nem pedig az egész szervezetrendszer átfogó önkormányzati önigazgatására. Az igazságszolgáltatási reformnak számos útja van, ezekről a tervezet nem foglal állást, de az 1997-es modell bukásának tanulságait levonva az OIT fennállásának garanciáját kiveszi a szövegből. A politikai semlegesség követelményét az alapjogi fejezetben helyezi el a szöveg. A korábbi (5) [új (4)] bekezdésből kikerül a kétharmados követelmény szabálya. 108. § (1) A bíróságok a jogalkalmazás során a jogszabályok szövegét azok objektív céljával és az Alkotmánnyal, valamint a Magyar Köztársaságot terhelő nemzetközi jogi kötelezettségekkel összhangban értelmezik. (2) A rendelkezések objektív céljának megállapításakor azt kell feltételezni, hogy azok a józan észnek megfelelő (erkölcsös és gazdaságos) célt szolgálnak. (3) A rendelkezések objektív céljának megállapításához felhasználhatóak a nyilvánosság számára elérhető előkészítő anyagok és indokolások, a jogösszehasonlítás eredményei, valamint tudományos írások és szakvélemények. (4) Az Alkotmány (1) bekezdés szerinti értelmének azt kell tekinteni, amit az Alkotmánybíróság joggyakorlatában az Alkotmány értelmének tekint. (5) A Kúria tanácsaiban ítélkező bírák külön- és párhuzamos véleményeket csatolhatnak az ítélethez. Új. A magyar igazságszolgáltatási egyik súlyos problémája a jelenlegi erősen szövegkötött (és ezért gyakran abszurd eredményekhez vezető) értelmezési technika, amelynek oka az 1990 előtti időkben keresendő. Egyrészről elméleti szinten az akkori hivatalos felfogás („szocialista normativizmus”) a veszélyes kreativitást letörendő a paragrafus-automata szerepében szerette volna látni a bírót, és a nem szövegkötött technikákat ezért elutasította. Másrészről a napi gyakorlat is azt mutatta, hogy a külső 65

Jakab András: „A magyar bíróságok szervezeti válsága” Politikatudományi Szemle 2009/1. 161–167, elérhető: http://www.poltudszemle.hu/szamok/2009_1szam/2009_1_jakab.pdf (Fleck Zoltán, Pokol Béla és Hack Péter munkái nyomán).

58


(politikai) befolyással szembeni függetlenség csak egyetlen hatásos érvet tudott felvonultatni: a jogszabály szövegét. A szocialista jogelmélet és az akkori politikai viszonyok mára ugyan elmúltak, de a kapcsolódó jogalkalmazói mentalitás továbbra is fennmaradt.66 Az elmúlt húsz év azt mutatta, hogy a mentalitásváltás sajnos nem következni be magától, hiszen a bíróságokra újonnan bekerülő fiatalokba is ezt nevelik bele. Tekintettel a probléma átfogó jellegére, az egyes törvényekben (Ptk., Btk. stb.) nem tűnik elégségesnek a szabályozás, és az ismétlések miatt jogtechnikailag sem lenne célszerű. A rendelkezés szövegezése részben felhasználja a dél-afrikai alkotmány 39. §-át is, amely alapjogok értelmezéséhez a nemzetközi jogi és összehasonlító jogi szempontokat kifejezetten említi. Az (5) bekezdés az érvelési színvonal emelését célozza; a módszer az Alkotmánybíróság esetében az elmúlt húsz évben a párhuzamos és különvélemények rendszerével már bevált. A párhuzamos vagy különvélemény megfogalmazójának el kell magyaráznia, hogy miért nem ért egyet a többséggel – a többségi vélemény megfogalmazóinak pedig számolniuk kell(ett) a szakmai közönség előtti megszégyenüléssel, ha valamelyik kollégájuk darabokra szedi az érvelésüket különvéleményében (mint ahogy az az Alkotmánybíróságon néha ténylegesen meg is történt).

XI. fejezet Az ügyészség 109. § (1) A legfőbb ügyész és az ügyészség az állam büntető igényét érvényesíti, közvádló. Gondoskodik a természetes személyek, a jogi személyek és a jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek jogait, az alkotmányos rendet, valamint az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. (2) Az ügyész törvényben meghatározott jogokat gyakorol a nyomozással összefüggésben, képviseli a vádat a bírósági eljárásban, felügyeletet gyakorol a büntetés-végrehajtás törvényessége felett és a közérdek védelmezőjeként ellátja a törvény által rá ruházott más feladatokat. (3) A legfőbb ügyészt az ügyészek közül az Országgyűlés a képviselők kétharmadának szavazatával kilenc évre választja. A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek működéséről köteles beszámolni. (4) A legfőbb ügyész helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki. (5) Az ügyészi szervezetet a legfőbb ügyész vezeti és irányítja, kinevezi az ügyészeket. Korábbi 51–53. §, módosul. A szöveg rövidebb megfogalmazása következtében egyetlen paragrafusban is el lehet helyezni a szükséges rendelkezéseket. A tervezet a koncepciót követi azzal az eltéréssel, hogy az ügyészségi törvénnyel szembeni kétharmados törvényi követelményt nem veszi át. Az a kitétel sem kerül átvételre, miszerint az ügyészség az igazságszolgáltatás része lenne, hiszen végrehajtó hatalmi (de nálunk Kormánytól független) szervezetről van szó. A közjogi felelősség nehezen értelmezhető fordulatát sem tartalmazza a tervezet szövege, hiszen ezt a kérdést dogmatikailag pontosabban rendezi az országgyűlési képviselők jogairól szóló 64. §. A párttagság tilalma az alapjogi fejezetben került elhelyezésre. Az (1)–(2) bekezdés a hatályos 51. §, a (3)–(4) bekezdés az 52. §, az (5) bekezdés pedig az 53. § megfelelője. A legfőbb ügyészre vonatkozóan a köztársasági elnöki javaslattételi jog megszűnne, mert ez a tapasztalatok szerint egyes politikai konstellációkban igen könnyen vezethet a folyamat megbénulásához. Nem indokolt az ügyészség Kormány alá rendelése, mert a magyar politikai kultúra ezt nem teszi lehetővé. A politikusokkal szembeni intézményi bizalmatlanság kifejeződése az ügyészség függetlensége, ami ezért megtartandó. A független státus miatt indokolt az ügyészség önálló fejezetben való szabályozása is, hiszen szervezetileg sem a Kormányhoz, sem a bírósághoz nem tartozik.

66

Ehhez részletesebben lásd Jakab András: „Ki a jó jogász, avagy tényleg jó bíró volt Magnaud?” Jogesetek Magyarázata 2010/1. 83–93. o., elérhető: http://www.jema.hu/index.php?o=10&optenadmin=1&tan=29.

59


XII. fejezet Különleges állapotok 110. § (1) A köztársasági elnök jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, a rendkívüli állapot kihirdetésére és a Honvédelmi Tanács létrehozására, továbbá a szükségállapot kihirdetésére, ha az Országgyűlés e döntések meghozatalában akadályoztatva van. (2) Az Országgyűlés e döntések meghozatalában akkor van akadályoztatva, ha nem ülésezik, és összehívása az idő rövidsége, továbbá a hadiállapotot, a rendkívüli állapotot vagy a szükségállapotot kiváltó események miatt elháríthatatlan akadályba ütközik. (3) Az akadályoztatás tényét, továbbá a hadiállapot kinyilvánításának, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének indokoltságát az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a miniszterelnök egybehangzóan állapítja meg. (4) Az Országgyűlés a hadiállapot, a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésének az indokoltságát az akadályoztatásának megszűnése utáni első ülésén felülvizsgálja, és dönt az alkalmazott intézkedések jogszerűségéről. E döntéshez az országgyűlési képviselők kétharmadának a szavazata szükséges. Korábbi 19/A. §, módosul. Az (1) bekezdés megfogalmazása változik, hogy a paragrafus új szerkezeti helyén is egyértelmű legyen az utalás tartalma. A koncepciótól eltérően a különleges állapotokról szóló hatályos szöveg lényegében megmaradna az Alkotmányban. A koncepcióban található biankó utalás67 lényegében semmiféle garanciát nem tartalmaz. A teljes államszervezeti jogtól és a teljes alapjogvédelmi rendszertől való korlátlan eltérés lehetősége példa nélküli és átgondolatlan elképzelés. Az Alkotmány garancia-funkciója ugyanis éppen ilyen helyzetekben mutatkozna meg, és a koncepció pont ezt üresíti ki. Ezért inkább a hatályos szabályozás megtartása javasolt. A jogbiztonság érdekében tartalmi változás nélküli dogmatikai pontosítás a (3) bekezdésben az „együttesen” szónak „egybehangzó”-ra cserélése. 111. § (1) Rendkívüli állapot idején a Honvédelmi Tanács dönt a) a Magyar Honvédség országon belüli, vagy külföldi alkalmazásáról, békefenntartásban való részvételéről, külföldi hadműveleti területen végzett humanitárius tevékenységéről, valamint külföldi állomásozásáról, b) a külföldi fegyveres erők magyarországi, vagy az ország területéről kiinduló alkalmazásáról, illetve magyarországi állomásozásáról, c) a külön törvényben meghatározott rendkívüli intézkedések bevezetéséről. (2) A Honvédelmi Tanács elnöke a köztársasági elnök, tagjai: az Országgyűlés elnöke, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjainak vezetői, a miniszterelnök, a miniszterek és tanácskozási joggal a Honvéd Vezérkar főnöke. (3) A Honvédelmi Tanács gyakorolja: a) az Országgyűlés által rá átruházott jogokat, b) a köztársasági elnök jogait, c) a Kormány jogait. (4) A Honvédelmi Tanács rendeletet alkothat, ebben egyes törvények alkalmazását felfüggesztheti, illetőleg törvényi rendelkezésektől eltérhet, továbbá egyéb különleges intézkedéseket hozhat, az Alkotmány alkalmazását azonban nem függesztheti fel. (5) A Honvédelmi Tanács rendelete a rendkívüli állapot megszűnésével hatályát veszti, kivéve ha az Országgyűlés a rendelet hatályát meghosszabbítja. (6) Az Alkotmánybíróság működése rendkívüli állapot idején sem korlátozható.

67

„Rendkívüli állapot, szükségállapot, vagy sarkalatos törvényben megállapított más kivételes helyzet esetén rendkívüli jogrend lép életbe. A rendkívüli jogrend időszakában az alapvető jogok gyakorlása felfüggeszthető, vagy korlátozható, a hatalomgyakorlás módja az Alkotmánytól eltérően alakítható. Ezek és a rendkívüli jogrend egyéb részletes szabályait – ideértve a rendkívüli jogrend alapjául szolgáló állapot vagy más kivételes helyzet megszüntetését – sarkalatos törvény szabályozza.”

60


Korábbi 19/B. §, változatlan. 112. § (1) A szükségállapot kihirdetésekor az Országgyűlés akadályoztatása esetén a köztársasági elnök dönt a Magyar Honvédség 95. § (3) bekezdése szerinti felhasználásáról. (2) A szükségállapot idején a külön törvényben megállapított rendkívüli intézkedéseket rendeleti úton a köztársasági elnök vezeti be. (3) A köztársasági elnök a bevezetett rendkívüli intézkedésekről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlés elnökét. A szükségállapot idején az Országgyűlés – akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága – folyamatosan ülésezik. Az Országgyűlés, illetőleg az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága a köztársasági elnök által bevezetett rendkívüli intézkedések alkalmazását felfüggesztheti. (4) A rendeleti úton bevezetett rendkívüli intézkedések harminc napig maradnak hatályban, kivéve ha hatályukat az Országgyűlés – akadályoztatása esetén az Országgyűlés Honvédelmi Bizottsága – meghosszabbítja. (5) A szükségállapotra egyébként a rendkívüli állapotra vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Korábbi 19/C. §, módosul. Az (1) bekezdésben a keresztutalás a paragrafus új száma miatt változik. 113. § (1) Külső fegyveres csoportoknak Magyarország területére történő váratlan betörése esetén a támadás elhárítására, illetőleg az ország területének a honi és szövetséges légvédelmi és repülő készültségi erőkkel való oltalmazására, az alkotmányos rend, az élet- és vagyonbiztonság, a közrend és a közbiztonság védelme érdekében a Kormány a köztársasági elnök által jóváhagyott védelmi terv szerint – a támadással arányos és erre felkészített erőkkel – a szükségállapot vagy a rendkívüli állapot kihirdetésére vonatkozó döntésig azonnal intézkedni köteles. (2) A Kormány az (1) bekezdés alapján megtett intézkedéséről haladéktalanul tájékoztatja az Országgyűlést, a köztársasági elnököt a további intézkedések megtétele érdekében. Korábbi 19/E. §, módosul. A korábbi (3) bekezdést, amely a kétharmados részletszabályokra utal, törli a tervezet. Túl sok technikai részletszabály kerül ugyanis így kétharmados rangba. Azonban a koncepcióval ellentétben a további hatályos alkotmányi szabályokat garanciális okokból megtartani javasoljuk.

XIII. fejezet Záró rendelkezések 114. § (1) Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. (2) Az Alkotmány és a jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek. Korábbi 77. §, módosul. A (2) bekezdésben az „alkotmányos jogszabályok” helyett „jogszabályok” szerepel. Az alkotmányellenes jogszabályok is kötelezőek ugyanis, amíg az Alkotmánybíróság meg nem állapítja alkotmányellenességüket utólagos normakontroll keretében. Az „alkotmányos” szó szövegben tartásának csak akkor lenne értelme, ha amerikai vagy skandináv mintára a rendes bíróságok látnák el az utólagos normakontroll feladatát. Ez azonban nem javasolt (lásd a 77. § magyarázatát). 115. § (1) Az Alkotmány hatálybalépése – a (3) bekezdés kivételével – nem szünteti meg egyetlen, a korábbi Alkotmány alapján megválasztott vagy kinevezett tisztségviselő megbízatását sem. (2) Az alábbi tisztségviselők megnevezése változik: a) Legfelsőbb Bíróság elnökének új megnevezése a Kúria elnöke, b) az állampolgári jogok országgyűlési biztosának új megnevezése alapvető jogok országgyűlési biztosa, c) az adatvédelmi biztos új megnevezése információs biztos.

61


(3) A jövő nemzedékek országgyűlési biztosa és a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak országgyűlési biztosa tisztségei megszűnnek, feladataikat az alapvető jogok országgyűlési biztosa látja el. Új. A szervezeti átmeneti szabályok közül a legfontosabbakat maga az Alkotmány tartalmazza. 116. § (1) A Magyar Köztársaság Alkotmányának hatálybalépéséről külön törvény rendelkezik; végrehajtásáról a Kormány gondoskodik. (2) A Kormány köteles az Alkotmány végrehajtásához szükséges törvényjavaslatokat az Országgyűlés elé terjeszteni. Korábbi 78. §, módosul. A hatálybalépés részleteiről (időpont, részletes szervezeti átmeneti szabályok) külön hatályba léptető törvény szól. Ebben a törvényben rendelkezni kell arról, hogy az országgyűlési képviselői tisztség új összeférhetetlenségi szabályait (polgármesteri tisztség és önkormányzati képviselő-testületi tagság) először a következő Országgyűlésre kell alkalmazni. Az Alkotmány hatálybalépéséig szükséges jogalkotási lépések: 1. a 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról hozzáigazítása az új Alkotmányhoz (PSZÁF és NMHH); 2. új alkotmánybírósági törvény alkotása; 3. szükség esetén a PSZÁF és NMHH szervezeti törvényeinek az új Alkotmányhoz igazítása, 4. az ÁSZ tv. hozzáigazítása az új szöveghez. További jogalkotási lépések, amelyek azonban az Alkotmány hatálybalépését követően is megtörténhetnek: 1. közigazgatási bíróságokról szóló szervezeti törvény (vagy a bírósági szervezeti törvényen belüli rendelkezések) megalkotása, 2. közigazgatási eljárási külön törvény megalkotása (amennyiben ez nem történik meg az Alkotmány hatálybalépéséig, akkor ideiglenesen az önkormányzati rendeletek normakontrollja megtartandó az Alkotmánybíróságnál), 3. új választási eljárásról szóló törvény alkotása, amely a 200 fős törvényhozáshoz alakítja a rendszert (amíg ennek pontos eljárási rendje nincs kialakítva, addig az Alkotmányban kár pontos képviselői létszámot meghatározni), 4. az Országgyűlés bizottságaival való együttműködés megtagadásának szankcionálásáról szóló törvény, 5. az ombudsmanokkal kapcsolatos változások átvezetése törvényi szinten, 6. a bíróságokkal kapcsolatos terminológiai változások átvezetése törvényi szinten, 7. az önkormányzati törvényben a jegyző kiválasztásához korlátozott számú polgármesteri vétó bevezetése. A hatályba léptető törvénynek hatályon kívül kell helyeznie az 1949. évi XX. törvényt és az 1972. évi I. törvényt is.

62

2011. évi törvény. A Magyar Köztársaság Alkotmánya

Recommend Documents