december)

Somai Miklós:

Gazdaságpolitikai változások az ezredforduló Hollandiájában I. rész: A közszektor vállalatai (2003. november/december)

Bevezetés.................................................................................................................................... 2 1. Gazdaság és gazdaságpolitika, avagy összefoglalás helyett .................................................. 2 1.1. Strukturális reform az 1980-as évek elejétől................................................................... 4 1.1.1. A reform értékelése, tanulságai................................................................................ 7 2. A közszektor vállalatai ........................................................................................................... 9 2.1. Posta és telekommunikáció (PTT) ................................................................................ 10 2.1.1. Posta (TPG) ............................................................................................................ 11 2.1.2. Telekommunikáció (KPN) ..................................................................................... 15 2.2.Energia ........................................................................................................................... 19 2.2.1. Ellátásbiztonság...................................................................................................... 19 2.2.1.1. Gáztermelés..................................................................................................... 19 2.2.1.2. Folyamatos szolgáltatás és kutatás.................................................................. 22 Tudásimport ............................................................................................................. 23 2.2.2. Gazdasági hatékonyság .......................................................................................... 23 2.2.2.1. Európai szabályozás ........................................................................................ 24 2.2.2.2. A holland álláspont.......................................................................................... 26 2.2.3. Környezeti hatás..................................................................................................... 31 2.3.Vízügy ............................................................................................................................ 33 2.3.1. Víztanácsok (waterschappen)................................................................................. 33 2.3.2. Munkamegosztás.................................................................................................... 35 2.3.3. Változások a rendszerben....................................................................................... 37 Végszó...................................................................................................................................... 40 Források.................................................................................................................................... 40

2

Bevezetés A modernkori fejlett gazdaságokban az állam – vállalkozóként, szolgáltatóként, tervezőként, illetve végső hitelezőként - tradicionálisan jelen volt az olyan szektorokban, mint a légi közlekedés, a vasút, a telekommunikáció, a posta, az energiaszolgáltatás stb. A viszonylag kiterjedt, és az adott területeken meghatározó állami tulajdonlás révén, a kormányok – a II. világháborút követő évtizedekben - ambiciózus forrásallokációs, újraelosztási és foglalkoztatási programokat valósítottak meg. A fenti programok eredményeképpen, a legtöbb országban túlszabályozott, kiterjedt bürokráciával működő szolgáltatók jöttek létre, s az ott dolgozó, nagyszámú közalkalmazott – jól szervezett szakszervezetei révén – jelentős befolyással bírt a mindenkori politikai hatalomra. Az 1970-es évek végétől kezdődően azonban, az állami szektor eme hagyományos struktúráit komoly ideológiai, gazdasági és technológiai erők kezdték megkérdőjelezni, elsősorban az angolszász világban [Forrás: Hulsink 2001]. A gazdaságelméleti paradigmaváltás nyomán az állami monopóliumokat gyökeresen átalakították, vagy fokozatosan leépítették. A privatizáció, a dereguláció és a versenypolitikával kapcsolatos szabályozások egyre fontosabb helyet követelnek maguknak a gazdaságpolitikai eszköztárban. Az 1980-as évek első felében a legtöbb nyugat-európai országban újradefiniálták a közszektor privilegizált területeinek a határát, jelentős igazgatási önállóságot adtak a korábbi állami vállalatoknak, és elválasztották az operatív funkciót a szabályozási és ellenőrzési funkcióktól. A cél az volt, hogy az idejétmúlt és költségei miatt fenntarthatatlan jóléti állam helyén fokozatosan egy liberális, rugalmas, piacorientált, és a nemzetközi versenyben ütőképes közszolgáltatási szektor épüljön fel.

1. Gazdaság és gazdaságpolitika, avagy összefoglalás helyett A kicsi, ám rendkívül kedvező földrajzi elhelyezkedéssel, és viszonylag csekély (mindazonáltal ma már több mint 16 milliós) belső piaccal rendelkező Hollandiát mind adottságai, mind pedig ez utóbbiaknak is köszönhető merkantilista hagyományai a világ legnagyobb kereskedő nemzetei közé emelték. Az ország gazdasági nyitottságára jellemző, hogy az export és az import is meghaladja a GDP 50 százalékát [lásd 1.Tábla]. Hollandia azonban nem csak áruk „feladási” és „fogadási” országa, hanem a tőkéé is. A hazai piac kis mérete arra ösztökélte a holland vállalkozókat, hogy az ország határain kívül is szerencsét próbáljanak, ami az idők folyamán egy sor (fele részben) holland részvételű multinacionális vállalatóriás kialakulásához vezetett (pl. Royal Dutch Shell, Unilever, ReedElsevier, Philips, DSM, Akzo-Nobel). Ezek a cégek meghatározó szerepet játszanak a foglalkoztatásban, a kutatás-fejlesztésben, a gazdaságpolitikai vitákban és az Amszterdami Tőzsdén. Másrészt, a gazdasági nyitottság - valamint a kedvező elhelyezkedés („Európa kapuja”) illetve vállalati adóztatás – sok külföldi befektetőt vonzott az országba. A külföldi tőke azokba az ágazatokba ment, amelyek köré az egész holland gazdaság koncentrálódik: szállítás és logisztika, agri-business, vegyipar, kőolaj-finomítás, információhoz kötődő iparok (nyomtatás, lap- és könyvkiadás, bankügyek és biztosítás) és elektronikai ipar (lásd Philips).

3 1.Tábla A külkereskedelem jelentősége Hollandiában Év 1995 1996 1997 302 315 334 GDP (md €) 174 182 204 Export (md €) 57% 58% 61% Export/GDP 156 164 184 Import (md €) 52% 52% 55% Import/GDP 5,9% 5,7% 5,9% Exporttöbblet/GDP

1998

1999

2000

2001a

2002a

354 216 61% 197 56% 5,4%

374 225 60% 209 56% 4,3%

402 271 67% 250 62% 5,2%

429 280 65% 258 60% 5,2%

445 278 63% 256 58% 5,1%

a = nem végleges adatok Forrás: CBS: National Accounts of the Nehterlands 2002, Key Figures -

http://www.cbs.nl/en/publications/articles/macro-economics/national-accounts/p-22/014014.pdf A gazdaság kicsiny és nyitott volta Hollandiát hagyományosan megfosztotta attól a képességtől, - azoktól a politikai és gazdasági eszközöktől -, hogy meghatározza, vagy akár csak komolyabb hatással legyen az ipari fejlődés fő irányaira. Ebből következik, hogy az országban gyakorlatilag hiányoznak a jelentős csúcstechnológiát képviselő projektek. Ehelyett inkább az új technológiák elterjesztésében, valamint a közepes és alacsony technológiai igényű feldolgozóipari ágazatokban jeleskedik.1 A földrajzi adottságok (a tenger elleni küzdelem), a történelmi hagyományok (idegen hatalmak elleni harc), valamint a rendkívüli gazdasági nyitottság és sebezhetőség valószínűleg mind közrejátszott abban, hogy a II. világháború utáni évtizedekben, Hollandiában egy, a gazdasági és politikai irányultság fő vonalaiban egyetértő, konszenzuson alapuló üzleti és politikai kultúra alakult ki. A kormányzásban egymást váltó politikai pártok, valamint a munkaadói és a munkavállalói oldal jól szervezett képviseletei egyetértettek abban, hogy az országnak egy exportorientált, a szabadkereskedelmet favorizáló gazdaságstratégiát kell folytatnia, ami azonban nem mehet a nemzetgazdasági érdekek rovására (lásd: toleráns antitröszt-politika2, a külföldi és a kalandortőke visszaszorítását célzó számos restrikció). Míg a fenti, konszenzuson alapuló gazdaságpolitika igen kedvező adottságnak számított a XX. század harmadik negyedének gyors gazdasági növekedéssel fémjelzett időszakában, a lassuló gazdasági növekedéssel, inflációval, növekvő munkanélküliséggel beköszöntő 1980-as években komolyan hátráltatta (lassította és drágította) a már említett (az angolszász országokból induló) új gazdaságpolitikai eszmék hollandiai befogadását és alkalmazását. A nemzetközi tendenciák alól azonban Hollandia sem vonhatta ki magát. Az 1980-as évek elején két egymás utáni évben is csökkent a bruttó hazai termék és a foglalkoztatottság, amire az ország második világháború utáni történetében addig és azóta

1

Hollandia viszonylag gyengén áll az ún. high-tech iparágak (pl. az ún. élettani tudományok vagy az ICT [Information Communication Technology]) terén, - ahogyan a munkaintenzív feldolgozóiparok (pl. személyautó- és irodagépgyártás, vagy honvédelemhez kötődő iparágak) is alulreprezentáltak. 2 A holland versenypolitika, egészen 1998-ig, sokkal megengedőbb gyakorlatot eredményezett, mint amit egy EU-kompatibilis rendszer alkalmazása jelentett volna. Az 1956-os Versenytörvényen alapuló joggyakorlat nem tiltotta a versenykorlátozó helyzeteket, csupán határt (felső limitet) szabott a gazdasági erőfölénnyel való visszaélésnek, illetve az összejátszásnak. Szinte teljesen hiányzott a fúziókra és a felvásárlásokra vonatkozó szabályozás. [Forrás: Hulsink 2001]

4 sem volt példa [lásd 1.ábra].3 A politikusokat és a döntéshozókat különösen a jövedelmek egyre nagyobb mértékű központosítása aggasztotta: 1960 és 1982 között az állami kiadások a GDP 39 százalékáról annak 59 százalékára emelkedtek, az államháztartási deficit pedig 1982ben elérte a GDP 7 százalékát [Forrás: Haffner-Berden 1998]. A „gondoskodó állam” hollandiai modellje, illetve az evvel járó igen magas adók elriasztották a tőkét és romboló hatással voltak a foglalkoztatottságra. A strukturális reform elodázhatatlanná vált. 1.Ábra Gazdasági növekedés és a teljesmunkaidő-egyenértékben számított foglalkoztatottság alakulása Hollandiában 1980-2000 között

Forrás: The Year in Figures, 2002 – CBS (Centraal bureau voor statistiek, a holland KSH)

1.1. Strukturális reform az 1980-as évek elejétől 1982-ben, az ún. „első Lubbers-kormány” indította el az átfogó strukturális reformot. A cél az állam újraelosztó szerepének, s ezáltal az állami kiadásoknak a fokozatos mérséklése, illetve a piac szerepének erősítése volt. A reform keretében 6 alprogramot fogalmaztak meg, illetve dolgoztak ki. Ezek az alábbiak voltak: 3

A holland bruttó hazai termék az 1975-ös megingás után 1978-tól kezdődően került egyértelműen lefelé ívelő pályára [lásd 2.tábla].

2.Tábla A holland GDP éves volumennövekedése 1970-1985 között, százalékban 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 5,7 4,4 2,7 4,9 4,1 0,2 4,5 2,5 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 2,5 1,8 1,7 -0,5 -1,3 1,8 3,1 2,7 Forrás: CBS, National Accounts of the Nehterlands 2002 - http://www.cbs.nl/en/publications/recent/p22/national-accounts.htm

5 -

a közkiadások újragondolása, a kormányzati adminisztráció szerkezeti átalakítása, decentralizáció, dereguláció, a bürokrácia visszaszorítása (köztisztviselői és létszámcsökkentés), s végül, privatizáció4.

közalkalmazotti

bér

és/vagy

Megjegyezzük, hogy a privatizációnak önmagában nem volt igazán jelentős hatása a gazdaság hatékonyságára. Ez elsősorban azzal magyarázható, hogy Hollandiában a közszektor sohasem volt olyan kiterjedt, mint néhány más nyugat-európai országban: a GDP-ből való részesedése 3,6 százalékosra rúgott az 1970-es évek elején [lásd 3.tábla]. Leszámítva néhány kisebbségi részesedést az acéliparban (Hoogovens) és a vegyipari/bányászati szektorban (DSM), az állami szerepvállalás a hagyományos közszolgáltatásokra (posta, telekommunikáció, energia, vasút, légiközlekedés) és a Központi Bankra korlátozódott. Az állami cégek zöme már a reform előtt is NV-ként (azaz kft.-ként) működött, ami azt jelenti, hogy a vállalati gazdálkodásért az igazgatótanács és nem a kormányzat viselte a felelősséget.5 Emellett, a cégek többsége versenykörnyezetben dolgozott, ami kikényszerítette a hatékony működést. 3.Tábla A közszektor aránya a GDP-előállításban néhány ipari országban az 1970-es években1 Ország Vizsgált a GDP Évek százalékában Ausztria 1974-75 15,6 Dánia 1974 6,3 NSZK 1976-77 10,3 Olaszország 1970-73 7,1 Hollandia 1971-73 3,6 Egyesült Királyság 1970-73 10,0 Franciaország 1970-73 12,2 1 = pénzügyi szektor vállalatai nélkül Forrás: Schmitz 1996 Mivel a gazdasági válság nem volt különösebben mély, az állami szektor viszonylag kielégítően működött, és a konszenzuson alapuló gazdaságpolitika-alakítási mechanizmusnak is megvolt a maga időigénye, a reformfolyamat csak lassan haladt előre. Különböző 4

-

A privatizációnak három módját különböztetik meg:

társasággá történő alakítás, ami bizonyos fokú jogi és pénzügyi autonómiát kölcsönöz az adott vállalatnak. A két leggyakrabban alkalmazott jogi forma az NV (naamloze vennootschap, vagyis kft.), illetve a BV (besloten vennootschap, azaz zárt alapítású kft.), de van példa az alapítvánnyá (stichting) történő átalakításra is (pl. az Állami Oktatási Központ, az Állami Utazási Iroda, a Múzeumok Központi Igazgatósága, valamint a közszolgálatok nyugdíjrendszere esetében); - részvényeladás; - tevékenységek magáncégekhez való kiszervezése („outsourcing”). 5 A kormány az állami cégek napi ügyeibe és üzletpolitikájába minimálisan vagy egyáltalán nem avatkozott bele. Ez alól a szabály alól két kivétel volt - a PTT és a nemzeti vasúttársaság – melyek esetében a mindenkori kormány aktívan beleszólt az árak, a bérek, a munkafeltételek és a beruházások alakulásába.

6 bizottságok alakultak, melyek azt vizsgálták, hogy milyen mélységű változtatásokat célszerű alkalmazni az érintett szektorokban. A bizottságok által megfogalmazott jelentésekben a következő kérdésekre kerestek választ: -

mik voltak eredetileg az állami szerepvállalás okai, és vajon fennállnak-e még ezek az okok; vajon a közvetlen állami részesedés-e a legmegfelelőbb eszköz az adott területen megfogalmazott (társadalmi-gazdasági) célok eléréséhez; monopóliumról van-e szó (esetleg az állam-e az adott cég legnagyobb megrendelője), vagy versenykörnyezetben működik a cég. Ez utóbbi esetben: milyen az állami vállalat hatékonysága a szektor privát szereplőiéhez képest; s végül: milyenek az adott szektorban a nemzetközi tapasztalatok.

A reform folyamán alkalmazott eszközrendszer folyamatosan változott. A privatizáció tekintetében például a hollandok eleinte kizárólag részvényeladásban és outsourcing-ban gondolkodtak. A társasággá történő átalakítást kockázatosnak tartották. Ebben az esetben ugyanis az állam vállalatirányítási szerepe csökken, miközben a pénzügyi felelőssége megmarad. Később – az 1980-as évek végétől kezdődően - a társasággá alakításra már úgy tekintettek, mint a tőzsdén való megjelenéshez (azaz a részvények csomagonkénti vagy egyben történő eladásához) szükséges átmeneti fokozatra. Szintén a tanulási folyamathoz tartozik, hogy a pénzügyeikre joggal büszke hollandok - a privatizáció sikere érdekében - képesek voltak rugalmasan kezelni a költségvetésre vonatkozó szabályaikat. Az 1980-as években éves plafon szabott határt a büdzsé hiányának és a közterheknek. Az állami kiadásokat eme limiten belül kellett tervezni. Normális esetben, a pénzügyi szabályok áthágása következtében fellépő egyensúlytalanságokat még az adott évben egyensúlyba kellett hozni. A privatizáció azonban olyan folyamat, amelyre előbb költeni kell, hogy később sikeres lehessen. Ezért a hollandok úgy módosították a költségvetési deficitre vonatkozó szabályokat, hogy amennyiben egy adott privatizációs projekttel kapcsolatos kiadások egyensúlytalanságot okoznak, úgy azt a később realizált bevételekből is kompenzálni lehessen. S végül, igen fontos változások mutatkoztak az idők folyamán a privatizációval kapcsolatos közgondolkodásban is. Egyrészt korábban, a monopolpozíciókban lévő vállalatok eladása szóba sem jöhetett, mert úgy vélték, hogy egy állami monopóliumnál már csak egy magánmonopólium lehet rosszabb. Az 1990-es végére azonban elfogadottá vált az a nézet, miszerint a monopóliumokat is lehet privatizálni, feltéve hogy megmarad a központi árszabályozás, vagy az állami szabályozás az adott szektorban elősegíti a versenypiac kialakulását. Másrészt korábban, ha egy cégben a vizsgálódások kimutatták, hogy az állami részvétel fenntartása többé nem indokolt, akkor azt minél előbb értékesítették. Újabban nem sietik el az eladást. Ellenben alaposan megvizsgálják: -

a vevő(ke)t, a privatizálandó cég érdekeit, az alkalmazottak jogi státusát (pl. hogy közalkalmazottak maradnak-e?), a tőzsdei értékesítés körülményeit (ez-e a megfelelő időpont az eladásra?), és a többi tulajdonos (pl. önkormányzat) érdekeit (pl. van-e elővásárlási joguk?).

7 1.1.1. A reform értékelése, tanulságai Annak, aki a 6 alprogram közül a privatizációtól várta a legnagyobb eredményt, csalódnia kellett. Hollandiában a magánosítás nem kapott semmilyen ideológiai hátszelet, a folyamat sebességét és mértékét kizárólag gyakorlati megfontolások határozták meg. Annak ellenére, hogy az országban igen nagy a közületi szféra súlya, csak kisszámú állami vállalatot lehetett egyáltalán privatizálni.6 Leszámítva a nem a „core-business”-hez tartozó tevékenységek kiszervezését (outsourcing), és a különböző cégekben (pl. KLM, DSM, Hoogovens, ING/NMB Postbank, NedCar, DAF stb.) meglévő kisebb állami részvénycsomagok értékesítését, mindössze két állami nagyvállalat eladására került sor az 1980-as és 90-es években: az egyik a KPN/PTT (posta-telekommunikáció, 100 ezer alkalmazott), a másik a Postabank (10 ezer fő). A reform másik jellegzetessége a „megfontoltan haladás”, az hogy előnyben részesítették a többlépcsős, fokozatos (nemritkán középutas) megoldásokat.7 A hollandok előbb átstrukturálták, majd a magánjog hatálya alá vonták a nagy állami vállalatokat anélkül, hogy hozzányúltak volna az állami tulajdonhoz vagy a piaci feltételekhez. Az adott vállalatok és a közszolgálati alkalmazottak érdekeit maximálisan figyelembe vették. Ez nem volt véletlen, ha belegondolunk a már említett, konszenzuson alapuló gazdaságpolitika-alakítási hagyományokba, valamint abba, hogy a munkavállalók szervezettsége (a szakszervezeti tagok aránya) a közszolgáltatásoknál (47%) és a közigazgatásban (45%) jóval nagyobb volt, mint az országos átlag (27%).8 [Forrás: Eurofound 2001] Ennek megfelelően, a kormány igyekezett a munkavállalók kedvében járni, s az eladott illetve átalakított cégek alkalmazottai meghatározott ideig megtarthatták közalkalmazotti státusukat. 9 A társasággá történő átalakítás után az új egységnek bőségesen hagytak időt arra, hogy megszokja a piaci körülményeket, versenyképes struktúrát alakítson ki, és csak a megerősödött cégeket adták magánkézbe (pl. DSM, Postabank, KPN/PTT). Ez a kétsebességes privatizáció azonban, nem egy esetben „hibridcégek” kialakulásához vezetett, amelyek egyszerre rendelkeztek az állami és a magáncégek jellegzetességeivel. Az ilyen átalakítás az adott piacon egyenlőtlen versenyhelyzetet eredményezett, mert az állami tulajdonú társaság általában élvezte a (különböző tevékenységei közötti) keresztfinanszírozás lehetőségéből, a magánszféráénál kedvezőbb adózásból, az ügyfélkörről rendelkezésre álló bővebb információs háttérből, valamint az abból adódó előnyöket, hogy a piacinál kedvezőbb feltételek mellett juthattak forrásokhoz.10 6

A paradoxon magyarázata abban rejlik, hogy Hollandiában hagyományosan kiterjedt a közfeladatot ellátó non-profit szektor (egyesülések, alapítványok stb.), melynek képviselői jelentős állami támogatásban részesülnek az oktatásban, egészségügyben, szociális ellátásban és társadalombiztosításban folytatott tevékenységükhöz. 7 Ilyen középutas privatizációnak tekinthető az ún. funkcionális decentralizáció (pl. a félig autonóm Rádiófrekvencia Ügynökség esetében), vagy a társasággá történő átalakítás („kft-sítés”) egy sor más cég (pl. NS Holland Vasút, Schiphol Reptér stb.) esetében. 8 A közalkalmazotti szakszervezetek a privatizációs alprogramot úgy tekintették, mint ami ürügy a nehézkes és rossz hatékonyságú állami (közületi) vállalatok átszervezésére, és a létszám jelentős leépítésére. Ezért inkább a decentralizáció és az ipari demokrácia fontosságát hangsúlyozták, és a kormányt is ebbe az irányba próbálták terelni. 9 A regionális tömegközlekedési vállalatoknál például – egy 1997-es miniszteri javaslat nyomán - 10 évig. [Forrás: Eurofond-Eiro 1999] 10 Pl. az energiaszolgáltatók (áram, gáz), a városi kertészetek, vagy az egyetemek (ez utóbbiak az államilag támogatott kutatási projektek elnyerésével kapcsolatban). [Forrás: Haffner-Berden 1998]

8 Bizonyos ágazatokban (pl. víz- és áramellátás) a reform legfőbb célja nem titkoltan erős regionális (tartományi) szolgáltatók létrehozása volt, s ezért kifejezetten bátorították a helyi (települési szintű) kisebb szolgáltatók integrációját. A versenypiac kialakítása és a harmadik fél beengedése a közhálózatra – egészen 1990-es évek végéig - vagy föl sem vetődött (pl. áram-, gáz- és vízszolgáltatásban), vagy csak akkor került bele az ágazati politika eszköztárába, amikor a privatizáció, illetve a tőzsdén való jegyzés napirendre került (pl. KPN/PTT). [Forrás: Hulsink 2001] Az egész reformfolyamatról elmondható, hogy a hollandok egészen az Egységes Piac 1993-as kialakításáig nem fordítottak súlyának megfelelő figyelmet annak a ténynek, hogy a közszolgáltatások, és általában közszektor modernizációja egyúttal a nemzetgazdasági hatékonyságot is nagyban meghatározza. Az Európai Unióra is sokáig inkább mint hatalmas szabad piacra, semmint önálló intézményre tekintettek, mely utóbbi a ráruházott hatalomnál fogva behatárolhatja a tagországok gazdaságpolitikai mozgásterét. Márpedig az európai közös politikák (köztük a versenypolitikai szabályozás) fejlődése egyre világosabbá tette, hogy nem csupán az üzleti vállalkozások, de a nemzeti kormányok (és a tágan értelmezett közületi szektorok) is versenyben állnak egymással a tőkéért, munkaerőért és a modern technológiáért folyó harcban. Az egymást váltó kormányok különböző elnevezéssel futó reform-programjai azonban csak lassú változást hoztak. A hangsúly továbbra is a közkiadások kiegyensúlyozásán, a társadalombiztosítási költségek csökkentésén, a közületi beruházások elősegítésén és a munkaerőpiac szélesítésén volt. Ugyanakkor tény, hogy újabb, korábban elhanyagolt célok is előtérbe kerültek, - mint pl.: szolgáltatások minőségi minimumának az előírása, az ún. „választással nem rendelkező (azaz egyetlen, monopolhelyzetben lévő szolgáltatóra utalt) fogyasztók” védelme, a szolgáltatások folyamatossága és megbízhatósága stb. -, miközben a jövőre vonatkozó politikák már egyre inkább empirikus költséghaszon-elemzésen alapulnak. Bár vannak kifejezetten sikeres alprogramok (pl. a nyitvatartási idő meghosszabbítása, a bürokratikus utak lerövidítése), egy sor területen késéssel és a reformfolyamat lassulásával kell számolni: -

a (települési, regionális és országos) tömegközlekedési piacok verseny előtti megnyitása éveket késik; egy 1999-ben született döntés alapján az ivóvíz-hálózat közületi kézben marad; a vasúti és buszközlekedés terén lefolytatott tendereztetési kísérletek nem hoztak megfelelő eredményt; s a helyi és országos energiahálózat azonnali eladását politikai vétó akadályozta meg 2001-ben.

A privatizáció (és általában a reform) lelassulása két fő – a fogyasztókat érintő - okkal magyarázható: -

egyrészt, a beharangozott célokkal ellentétben, az érintett területeken több esetben sem a szolgáltatás minősége nem javult, sem a szolgáltatás ára nem csökkent; másrészt a hollandok attól kezdtek tartani, hogy míg ők túlságosan messzire jutnak a reformban (a közszektor kiárusításában, a deregulációban, a piaci verseny stimulálásában), addig a környező országok többnyire sokkal lassabban nyitják meg a saját piacaikat. [Forrás: Eurofond-Eiro 1999]

9 A következőkben a közületi szektor néhány fontosabb – a közlekedésen kívül eső – részét tekintjük át. A közlekedési infrastruktúrával a tanulmány II. része foglalkozik.

2. A közszektor vállalatai Hollandiában a közszektorban három vállalati kategóriát különböztetnek meg: -

a hivatalosan is „állami vállalatként” aposztrofált cégeket; az ún. „állami ügynökségeket”, melyek a köz- és a magánszektor gazdálkodói számára nyújtanak különféle szolgáltatásokat; valamint azon magáncégeket, melyekben az államnak is van részesedése. [Forrás: Haffner-Berden 1998]

A reform előtt hivatalosan „állami vállalatként” négy céget tartottak nyilván: az Állami Nyomda és Lapkiadó Vállalatot (SDU), a Pénzverdét, az Ijmuiden-i Kikötőt, valamint a Posta és Telekommunikációs Vállalatot (PTT, mely később KPN néven futott, és melynek a Postabank is részét képezte 1986-os társasággá történő átalakításáig). Ezek a cégek – a többi állami igazgatású szervezethez képest – már a reform előtt is bizonyos fokú pénzügyi önállóságot élveztek. Mérlegkimutatást készítettek, rendelkeztek elkülönített „nyereségveszteség számlával”, és volt az igazgatótanácsnak megfelelő szervük. Ugyanakkor miniszteri irányítás alá tartoztak, nyereségüket az álam elvonta, áraik nem tükrözték költségeiket, és általában sokkal kisebb autonómiával rendelkeztek, mint a társasággá alakított állami vállalatok. A különbség elsősorban abban mutatkozott meg, hogy forrásigényükkel kizárólag a kormányhoz fordulhattak, mivel nem volt joguk azt a pénzpiacokról kielégíteni, illetve nyereségtartalékot sem képezhettek. Beruházásaik az egyéb közkiadásokkal „versenyeztek” a költségvetési forrásokért, s az igények esetleges kielégítése rövidtávon a költségvetési deficit megugrását okozhatta. Az ún. „állami ügynökségek” minimális önállósággal rendelkeztek. Mérleget nem készítettek, „nyereség-veszteség számlát” nem vezettek, s általában működésüket sem kereskedelmi alapon végezték. Az 1980-as években elindított reform során jó részüket átalakították társasággá. Azok az egységek, amelyek megmaradtak ügynökségnek, szintén a korábbinál nagyobb önállósághoz jutottak, illetve piacibb módon folytatták működésüket.11 A fentieken túlmenően állami érdekeltséget találunk még egy sor, a magánjog hatálya alá tartozó vállalkozásban is, közte olyan fontos területeken, mint pl. a telekommunikáció, a tömegközlekedés vagy a pénzügyi szolgáltatások szektora. Az állami részesedés lehet kizárólagos, többségi vagy kisebbségi, illetve közvetett – a Nemzeti Beruházási Bankon keresztül. Ezek a cégek teljesen piaci alapon működnek, s az állam semmilyen módon sem avatkozik bele a napi ügymenetükbe. Részesedése megőrzésének többféle oka is lehet: -

11

társadalmi-gazdasági (pl. a tömegközlekedés, a szolgáltatások, avagy az áram- és vízellátás esetén);

postai

és

telekommunikációs

Éves terveket dolgoztak ki, pontos „termelési” célkitűzésekkel. Gazdasági kritériumok szerint határozták meg költségeiket, nyereségtartalékot képezhettek, „nyereség-veszteség számlát” vezettek. Ilyen ügynökség ma pl. a Bevándorlási Hivatal, a Meteorológiai Intézet és a Büntetés-végrehajtási Hivatal.

10 -

foglalkoztatási (pl. bizonyos járműipari cégek számára történő kockázati tőke juttatása a munkahelyek megőrzése érdekében12)

2.1. Posta és telekommunikáció (PTT13) Az állami postát 1752-ben alapították, majd 1799-ben – francia mintára – egységes nemzeti vállalattá szervezték. 1852-től a tevékenység kiegészült a telekommunikációs szolgáltatással, ekkor kezdődött a távíróházat kiépítése. 1893-tól a cég bizonyos igazgatási önállóságot kapott, de lényegében állami vállalat maradt. A XX. század első évtizedeiben már szakmai viták voltak arról, hogy csökkentenie kellene a PTT-ben az állam szerepét, de minthogy a szolgáltatás természetes monopóliumra épült, és az államnak – úgy az I. világháború utáni ínséges időkben, ahogyan később, az 1929-33-as gazdasági válság éveiben is – elengedhetetlenül szüksége volt a PTT profitjára, a privatizációs törekvéseket elnapolták. Furcsa mód, a pénzügyi önállóságot a cég történetében elsőször – legalább is papíron – a német megszállás hozta meg. A gyakorlatban természetesen szó sem volt autonóm döntésekről. 1945 után újból föllángoltak a viták arról, hogy mekkora önállóságot engedjenek a PTT-nek. A holland parlament végül úgy döntött, hogy nem maradhat meg a cég németek által adott (önálló társasági) státusa, s így a PTT újból állami felügyeletű vállalat lett. Az állami felügyelet többek között azt jelentette, hogy a PTT köteles volt megvalósítani a kormány: -

munkaügyi politikáját, melyben a háború utáni években sokkal inkább az expanziós, semmint a minőségi szempontok domináltak; regionális politikáját – az 1960-as és 70-es években a PTT több egységét is „kihelyezték” a viszonylag fejletlen, perifériás országrészekbe; és természetesen a költségvetési politikáját is: 1970-től kezdődően a PTT köteles volt évente meghatározott összeget a Kincstárnak befizetni.14

A fenti kötöttségek mindazonáltal nem akadályozták meg a céget abban, hogy – Svájc után – a világon másodikként teljesen automatizálja az ország telefonhálózatát. [Forrás: KPN 2003] A teljes vállalati önállóság elnyeréséhez végül is az 1980-as évek fejleményei vezettek. Egyrészt a távközlésben lezajló forradalmi változások kezdték elmosni a telekommunikációs 12

Pl. NedCar, mely a holland állam (a Beruházási Bankon keresztüli közvetett tulajdonlás), a Mitsubishi és a Volvo közös vállalata, vagy a bajba jutott kamiongyártó cég, a DAF esetében. [Forrás: Haffner-Berden 1998] 13 Post, telefoon en telegraaf. 14 A telekommunikációs vállalat honlapja szerint (KPN 2003) az ilyen jellegű befizetés nagyságrendje 1980 körül elérte az évi 1 milliárd guldent. Ugyanakkor más forrásból pontos adataink vannak a cég és az állam közötti nettó pénzmozgások alakulásáról [lásd 4.Tábla]. 4.Tábla

Nettó pénzáramlás a PTT és az állam között 1975-79 között (millió gulden) 1975 1976 1977 1978 1979 A PTT nettó tőkeátutalása az államnak 1202 1455 1775 1868 1974 Az állam nettó tőkeátutalása a PTT-nek 1039 1157 1431 1447 1463 Nettó tőkeáramlás a PTT és az állam között 163 298 344 421 511 A PTT nettó kamatfizetése az államnak 183 194 199 205 183 A PTT teljes nettó átutalásai az államnak 347 492 543 626 694

Forrás: Haffner-Berden 1998 (Eredeti forrás: A PTT éves pénzügyi jelentése, 1979)

11 és az informatikai technológia közötti éles határvonalat. A telekommunikációs cégeknek hozzá kellett látniuk a központok és a vonalak digitalizálásához, ami hatalmas beruházásokat igényelt. A PTT-nek ehhez nem volt elegendő pénze. Márpedig friss tőkéhez csak úgy juthatott, ha átalakul (a magánjog hatálya alá tartozó) kereskedelmi társasággá, mert akkor megjelenhet a pénzpiacokon. Másrészt a világszerte zajló gazdaságpolitikai paradigmaváltás jegyében már egyre kevésbé tűnt kivihetetlennek egy természetes monopóliummal rendelkező állami vállalat privatizációja. A kormányok úgy gondolták, hogy a fokozódó verseny körülményei között a telekommunikációs vállalatokat meg kell szabadítani az „interveniáló államtól”, s az utóbbit egy „szabályozó állammal” kell felváltani. [Forrás: Hulsink 2001] 1989. január elsején a PTT, 94 és félezer dolgozójával, új néven [KPN = Koninklijke (azaz királyi) PTT Nederland NV] az állam 100 százalékos tulajdonában lévő társasággá alakult át. 1994 júniusában a holland kormány a vállalati részvények 30 százalékát piacra dobta, s a céget egyúttal bevezették az amszterdami tőzsdére. Egy évvel később újabb 25 százalékos részesedés került magánkézbe, s a KPN papírjaival már a New York-i tőzsdén is kereskedtek. Bár az állam ezáltal elveszítette az ellenőrzést a vállalat fölött, aranyrészvénye segítségével a stratégiai kérdésekben mégis megmaradt a vétójoga. 1996-ban megtörtént a frankfurti és a londoni tőzsdei bevezetés is. [Forrás: TPG 2003] Időközben a KPN két (a postai [PTT Post] és a telekommunikációs [PTT Telecom]) részlegének kötődése meglehetősen fellazult. Ennek legfőbb oka az volt, hogy míg a távirati üzletág szép lassan elvesztette a jelentőségét, az internet és az e-mail segítségével folytatott kommunikáció gyors fejlődésnek indult. Ez utóbbiak egyre nagyobb szerepet kezdtek játszani az írott kapcsolattartásban, s a KPN két része egyre inkább konkurensévé vált egymásnak. [A kommunikációs piac gyors átrendeződését szemlélteti az 5.Tábla.15] Az elválást az is siettette, hogy a PTT Post 1996-ban felvásárolta a világ második legnagyobb logisztikai cégét, az ausztráliai alapítású TNT16-t, amely történetesen Európa legkiterjedtebb közúti és légipostai szállítókapacitásával (19 ezer közúti járművel és 43 repülőből álló flottával) rendelkezik, és európai piacvezető az expressz szolgáltatások terén. A KPN végleges kettéválására 1998-ban került sor, azóta a holland posta TPG (a TNT Post Group részeként), a holland telefontársaság pedig KPN néven működik.

2.1.1. Posta (TPG) Az 1980-as évek elején a holland postát az alábbi helyzet jellemezte: 15

5.Tábla

A nyugat-európai és az észak-amerikai kommunikációs piac összetételének prognosztizált változása 1995-2005 között

1995 27,9% 8,2% 51,7% 12,2% 0,0% Összesen: 100,0% Forrás: Bizottság 2002 + saját számítások Fizikai küldemény Fax Telefon Elektronikus posta Egyéb

16

2005 19,8% 6,5% 49,4% 23,7% 0,6% 100,0%

Változás -29,0% -20,7% -4,5% +94,3% -

TNT = Thomas Nationalwide Transport, az ausztrál Ken Thomas alapította a céget 1946-ban. [Forrás: TPG 2003]

12

-

lassú csomagküldés, elégedetlen ügyfelek, növekvő munkaerőköltség, romló hatékonyság, és emelkedő szolgáltatási árak. [Forrás: Ashford et al. 2000]

A helyzetet súlyosbította, hogy a piacon megjelentek az állami postánál megbízhatóbb (a feladótól a címzettig történő), gyorsabb és olcsóbb szolgáltatást nyújtó magáncégek (pl. UPS, Federal Express, DHL), amelyek éppen a legprofitábilisabb szektorban hódítottak el fogyasztókat a postától. [A gyorspostai szolgáltatások jelentőségét az 6.Táblából is kiolvashatjuk.] További gondot jelentett a rendkívül szerteágazó profil (pl. pénzügyi szolgáltatások, takarékpénztári funkció, telekommunikáció, ingatlanügyek, járműpark stb.), amelyhez terjedelmes igazgatási részlegek tartoztak. A privatizációról szóló döntés mégsem született meg könnyen. A kérdésről megoszlott az akkori holland politikai elit véleménye, s egymás után két szakértői bizottságot is megbíztak, hogy vizsgálja meg a magánkézbe adás lehetséges következményeit (1982: Swarttouwjelentés, 1984: Steenbergen-jelentés). Mindkét szakmai anyag kiállt a posta (illetve akkor még az egész PTT) önállósága mellett, de - a politika meggyőzése érdekében - fokozatosságot javasolt.17 Ennek megfelelően, az 1989-es társasággá történő átalakítás után nem kevesebb mint 5 évvel kezdődött meg a cég részvényeinek tőzsdei eladása (1994: 30%, 1995: 25%). A Tőzsdén való megjelenés egyrészt már önmagában is megnövelte a bizalmat a vállalat iránt, amelyre innentől kezdve blue-chip-ként18 tekintett a közvélemény; egészségbiztosítási és nyugdíjalapok láttak fantáziát a masszív részvényjegyzésben. Másrészt, a friss tőke bevonása azonnal és érezhetően lendületet adott a vállalati szerkezetváltásnak: a pénzügyi helyzet javulása lehetőséget teremtett a szektor egyes vezető cégeinek a felvásárlására (egyúttal a nem a core-business-hez tartozó tevékenységek kiszervezésére), valamint kiváló, magáncégeknél bizonyított felsővezetők alkalmazására. Az akvizíciós ügyletek leglátványosabb állomása volt a TNT 1996-os felvásárlása, mellyel gyakorlatilag megduplázódtak a posta működési bevételei, miközben az egyes tevékenységek közötti arányok is jótékonyan változtak [lásd 6.Tábla].19 6.Tábla A TPG működési bevételei és azok főbb tevékenységek közötti megoszlása 1996-2002 között (Mio.€) 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996* 1996 Működési bevételek 11.782 11.218 9.936 8.536 7.409 6.928 6.143 3.045 Normál küldemények 4.005 3.896 3.706 3.651 3.523 3.281 3.071 2.901 Expressz küldemények 4.398 4.139 4.145 3.538 2.953 2.824 2.364 173 Logisztika 3.389 3.125 2.179 1.522 1.058 894 785 25 Cégen belüli/egyéb (10) 58 (94) (175) (125) (72) (77) (54) *

a TNT-vel együtt

17

Forrás: TPG annual report 2002

A bizottsági jelentések elsősorban a piaci igényekhez történő rugalmasabb alkalmazkodás, a szabadabb forrásszerzés, és a kötetlenebb munkaerő-gazdálkodás lehetőségét emelték ki, mint olyan érveket, amelyek a vállalati önállóság mellett szóltak. [Forrás: Ashford et al. 2000] 18 Blue-chip = olyan társaság, melynek a részvényei biztos befektetésnek számítanak. 19 Egy másik, de az előbbinél kisebb jelentőségű lépés volt a francia JET Services 1998. decemberi átvétele, mely cég az expressz küldemények szektorában több európai ország (B, NL, D, UK, F, CH, H) piacán is masszívan jelen volt. [Forrás: TPG 2003]

13

A PTT 1998-as kettébontása – a postai és a telekommunikációs részleg szétválása - után a királyi posta (TPG) önállóan jelent meg a már említett tőzsdéken (Amszterdam, New York, London és Frankfurt). Az idők folyamán az állam kisebb lépésekben tovább csökkentette részesedését a vállalatban. A 2002-es év végén a részvények 34,8 százaléka a holland állam, 58,9 százaléka intézményi, 6,3 százaléka pedig magánbefektetők kezében volt. A tulajdonosok között ma már több mint 50 százalékban találunk külföldieket [Forrás: TPG 2002]. A kisebb-nagyobb lépésekben adagolt tőkebevonás segíti a vállalatot a további terjeszkedésben: vállalat-felvásárlásokban, valamint az új, feltörekvő piacokon (pl. Kínában) való megjelenésben. Az 1999-es holland postatörvény értelmében a TPG bizonyos tevékenységekre kizárólagosságot kapott,20 miközben meghatározták az ellátási kötelezettségébe tartozó szolgáltatásokat (2 kg alatti levelek/nyomtatványok + 10 kg alatti csomagok továbbítása), valamint a szolgáltatási minőség minimumát is (pl. a maximum 100 grammos belföldi levelek 95 százalékát másnapig postázni kell, bizonyos postahivatali sűrűséget fenn kell tartani stb.21). A postai szolgáltatások piacát érintő liberalizáció terén Hollandiát ma csupán két ország előzi meg az Európai Unióban: Svédország és Finnország, ahol már megvalósult a teljes piaci liberalizáció. Az elfogadott európai direktívák szerint az EU postai piaca legkorábban 2009től lesz teljesen nyitott. Miután ennél korábbi liberalizációt mindössze két ország helyezett kilátásba - az Egyesült Királyság és Németország (2007-re) –, ezért a hollandok sem akartak előreszaladni: ők is 2007-et célozták meg, és addig az árakat is befagyasztották.22 Erre azért 20

100 gramm alatti belföldi és külföldről beérkező küldemények továbbítása, standard, a minimumot jelentő 20 grammos súlyra érvényes díj (0,39 €) maximum háromszorosáért (= 1,17 €) [Nota bene: A 2003.01.01-től érvényesülő EU-direktívát évekkel korábban teljesítve.]; postaládák köztéri felállítása; postabélyeg-kibocsátás. 21 A postahivatalok lakosságra vetített száma tekintetében Hollandia nem áll túl jól, hiszen az EU-ban csak Görögországot előzi meg [lásd 2.Ábra]. Ráadásul a franchise vagy ügynöki rendszerben dolgozó irodák aránya igen magas (67%-os). Mindez jól mutatja a privatizált, s négy nagy tőzsdén jegyzett társaság költségtakarékos gazdálkodásra való – talán kissé túlzásba is vitt - törekvését. 2. Ábra A 10.000 lakosra jutó postahivatalok száma, ezen belül az ügynökségek aránya (%)

Forrás: Bizottság 2002 22

Jellemző a holland árstabilitásra, hogy a standard 60 grammos küldeményekért 1992 óta 2,40 guldent (kb. 1,09 €) kell fizetni. [Forrás: Postcomm 2003]

14 volt szükség, mert a hollandok úgy érezték, rontanák a királyi posta versenyhelyzetét a további liberalizációval, miközben a szomszédos nagy országok nagy és erős postái a hollandénál szélesebb kizárólagossági jogkörrel rendelkeznek.23 Az átalakult és privatizált holland posta munkaerejének hatékonysága Európában a legjobb: 116.000 küldemény/dolgozó/év. Az uniós átlag 90 ezer, a brit postáé 87, a németé pedig 80 ezer. [1997-es adatok, forrás: Ashford et al. 2000] Ennél frissebb forrás alapján állítható, hogy a holland királyi posta alkalmazottai napi átlagban közel kétszer annyi levelet juttatnak el a címzetthez, mint a legfejlettebb nyugat-európai országokban dolgozó kollégáik [Lásd 7.Tábla]. 7.Tábla Az (univerzális szolgáltatást nyújtó) nemzeti posták Napi termelékenysége Ország Címzett levelek/postai alkalmazott/nap Egyesült Királyság 85,7 Németország 86,8 Hollandia 142,9 Svédország 77,8 Dánia 68,7 Franciaország 73,4 USA 157,1 Forrás: Postcomm 2002 (Postal Services Commission, brit postafelügyelet) Érdekesség, hogy bár a szakszervezet nagyon félt a privatizáció során várható masszív leépítésektől, a holland posta létszáma egy átmeneti és nagyon enyhe csökkenés után még nőtt is; 1995-2000 között például 14,5 százalékkal (55-ről 63 ezerre), ami teljesen ellentétes a stagnálást, illetve enyhén csökkenő trendet mutató európai folyamatokkal. [Forrás: Bizottság 2002] Végül szólni kell arról is, hogy mivel a postai reform nem a deregulációt célozta meg, a privatizáció előrehaladtával előtérbe került a fogyasztóvédelem és a piaci szereplők bizonyos fokú orientálásának, ellenőrzésének az igénye. 1997 augusztusában állt fel az OPTA24, a postai és telekommunikációs szolgáltatások független felügyelete. A felügyelet legfőbb feladata a fogyasztók védelme. Amennyiben az árakat és a minőséget nem kizárólag a szabad piaci folyamatok alakítanák – vagyis nincs kellő választási lehetőség -, úgy az OPTA a fogyasztókat védi. Ez azt jelenti, hogy elsősorban a monopóliummal védett szolgáltatások terén a felügyelet megpróbálja rászorítani a postát a minőségi követelmények betartására,

23

Megjegyezzük, hogy a reform lassítása Németországból indult, ahol az 1997-es Postatörvény értelmében – Hollandiához hasonlóan – a postai monopóliumot 2002. december 31-ig fel kellett volna számolni. Ennek ellenére – politikai nyomásra – a német kormány 2003 áprilisában úgy döntött, hogy a Deutsche Post kizárólagossági jogkörét 2007-ig meghosszabbítják. Eme lépés után a hollandok is megakasztották a liberalizációt. [Forrás: Postcomm 2001]

24

OPTA = Onafhankelijke autoriteit op het gebied van post en telecommunicatie

15 illetve arra, hogy ne éljen vissza a monopolhelyzetével, azaz ne alkalmazhasson extraprofitot tartalmazó és/vagy dömpingárakat. A fenti törekvésekkel kapcsolatban, az OPTA a mai - a reformot kissé fékező - politikai kurzus időszakában, úgy tűnik, nincs kellően megtámogatva a kormány és a parlament oldaláról. A felügyelet elé állított hangzatos célok – még Hollandiában sem – egy az egyben valósulnak meg. Illusztrációként álljon itt két példa: -

-

2000 júniusa óta a TPG köteles a kizárólagossági jogkörébe tartozó 100 grammnál nem nehezebb küldemények minimum 95 százalékát legkésőbb a feladást követő napon kézbesíteni.25 A posta 2002-ben 95,6 százalékos teljesítményről számolt be. A beszámolóhoz mellékelte a mérési módszer leírását, melyet azonban a felügyelet nem tartott eléggé meggyőzőnek. Az OPTA szerint a mellékelt módszer alapján nem lehetett megállapítani, hogy a posta vajon teljesítette-e a gyorsaságra vonatkozó minőségi követelményt. Másrészt, a felügyelet felkérte a gazdasági minisztériumot, hogy tegye lehetővé számára a 2003-ben alkalmazott módszer paramétereinek meghatározását, illetve delegálja számára azt a jogot, hogy a teljesítés tényét ő állapíthassa meg. A kérés elfogadásáról nincs információnk, de a probléma 2002-es létezése is jelzi, hogy a felügyeleti jogkörök 5 évvel a szervezet felállítása után sem voltak eléggé szélesek, illetve eléggé hatékonyan érvényesíthetők. A másik érzékeny terület a díjszabás. Az OPTA feladatai közé tartozik a szolgáltatók esetleges szabálytalan keresztfinanszírozási gyakorlatának a feltárása. A postatörvény alapján a TPG-nek el kell különíteni a kizárólagos, a csak általa folytatott és a liberalizált szolgáltatásokra vonatkozó adatokat. Az elkülönített könyvelés értelme: megakadályozni a postát abban, hogy a kizárólagos és a csak általa folytatott tevékenységek nyereségéből finanszírozza a liberalizált szolgáltatásait. Ugyanakkor a törvény nem ad egyértelmű lehetőséget arra, hogy felügyelet kellő mélységben beleszólhasson a posta könyvelési rendszerének a kialakításába. Az OPTA ebben az esetben is a gazdasági minisztérium segítségét kérte a probléma orvoslása érdekében. Végül a TPG bírósághoz fordult az ügyben, és ez utóbbi 2002 márciusában a posta javára döntött a legfontosabb kérdésben: az ítélet szerint „a felügyeletnek nincs joga arra, hogy a szabálytalan keresztfinanszírozás megelőzése céljából a pénzügyi nyilvántartásra vonatkozó követelményeket írjon elő a postának.” [Forrás: OPTA 2003]

A felügyelet befolyását tovább gyengíti a tarifák 2007-ig történő befagyasztása, hiszen ez megnehezíti a monopolhelyzettel való visszaélés felderítését. A rögzített árakban lévő profittartalékot az OPTA szerint bizonyára a fogyasztók érdekében is fel lehetne használni: vagy visszajuttatni nekik, vagy emelni a szolgáltatás színvonalát (pl. a ritkábban lakott területeken). A felügyelet munkájáról még szó lesz a telekommunikációról szóló részben.

2.1.2. Telekommunikáció (KPN) 1989-ben - a PTT társasággá történő átalakítása idején – a holland telekommunikációs rendszer a KPN-nek a hálózatfejlesztésre, valamint a telefon, telex és adatátviteli szolgáltatásra kiterjedő monopóliumára épült. Ez azt jelentette, hogy a KPN kizárólagos joga volt a közösségi hálózat fejlesztése és működtetése, valamint az alapvető szolgáltatások 25

Leszámítva a vasár- és ünnepnapokat. Hollandiában ugyanis szombaton is kézbesítik a leveleket.

16 nyújtása. Ezeket a kizárólagos jogokat azután a jogalkotó 1989 és 1997 között lépésrőllépésre eltörölte. A liberalizáció az alábbi ütemezésben valósult meg: -

1991: műholdas kommunikáció, 1993: adatátviteli szolgáltatások, 1994: rádiótelefonozás, 1996: fizikai infrastruktúra (hálózati kapacitás), 1997: vezetékes telefonszolgáltatás.

Mintegy fél évvel a vonatkozó EU-direktívában megjelölt határidő (1998) előtt, a holland telekommunikációs piac teljesen szabaddá vált. [Forrás: Hulsink 2001] 1993-95 között a kormány azt tervezte, hogy az új telekommunikációs törvény egy kétszereplős (duopol) piacon fog alapulni. Meg is szerveződött „Enertel/Telecom-2” néven egy új együttműködés, de rövid életűnek bizonyult, mert: -

egyrészt a kormány nem volt hajlandó néhány kérésének eleget tenni (aszimmetrikus, az új szolgáltatót preferáló és védő szabályozás); másrészt az együttműködő partnerek sem tudtak megegyezni egymással arról, hogy milyen stratégiát folytassanak: a holland vasút (NS26) és az energiaszolgáltatók a gerinchálózat építésében és működtetésében láttak lehetőséget, míg a kábeltévé szolgáltatók27 inkább a helyi/regionális szolgáltatásokat részesítették előnyben.

A KPN versenytársait végül tenderen választották ki: a nemzeti infrastruktúra használatára szóló engedélyt kapott a Telfort (British Telecom + NS) és az Enertel (helyi közszolgáltató cégek szövetsége). Ez a két cég jogot kapott a KPN vezetékes és mobil hálózatának a használatára. A már meglévő alternatív szolgáltatók (a kábelhálózat működtetői) kedvezményesen juthattak regionális engedélyekhez.28 26

Nederlandse spoorwegen Hollandiában a háztartások 95 százalékát lefedik a kábeltévé-szolgáltatók. Itt említjük meg, hogy 2002-ben a háztartások 66 százalékának volt Internet-hozzáférése (a legmagasabb arány Európában), és ezen belül 44 százalékuknak szélessávú. [lásd 3.Ábra]

27

3.Ábra

Internet-használat Hollandiában a hozzáférés módja szerint 2002

1999 kábel-tv 17%

ADSL 1%

ADSL 15%

kábel-tv 29%

telefon 56%

telefon 82%

Forrás: OPTA 2003 (Annual Report & Market Vision 2002) Az engedélyek (koncessziók) rendszerét a felelős minisztérium részben arra használta, hogy megelőzze az erőfölénnyel való visszaélést - elsősorban a KPN részéről. Ez utóbbinak meg kellett válnia kábeltévé leányvállalatától (a KPN Kabel/Casema-t végül a France Télécomnak adta el), és egy, már a helyi piacon lévő GSM-szolgáltatóhoz (Libertel Vodafone) hasonlóan, nem licitálhatott az 1800 MHz-es koncesszióért sem. [Forrás: Hulsink 2001]

28

17 A többlépcsős privatizáció, a piaci liberalizáció és a postától való elválás után a KPN teljesen új körülmények közé került. Az új helyzet új gondolkodásmódot igényelt. Megváltozott a vezetési stílus, a fogyasztók megtartása elsődleges céllá vált. Az említett cél jegyében rendszeres training-eket szerveztek a dolgozók számára, új termékeket fejlesztettek ki, és saját értékesítési hálózatokat hoztak létre (pl. Primafoon, Business Center). [Forrás: KPN 2003b] A holland és az európai telekommunikációs piac liberalizációja messzemenő hatással volt a KPN működésére. Minthogy a piaci verseny elől nem térhetett ki, - s a hazai piacon való részesedésének a csökkenését sem kerülhette el -, kénytelen volt maga is érdekeltségek után nézni a külpiacokon (pl. GSM- és UMTS-koncessziók után Belgiumban és Németországban29). A külföldi terjeszkedés azonban nagyon sok pénzt emésztett föl. Elsősorban a német mobiltelefon piacra való bejutás volt az, ami rendkívüli módon eladósította a céget: 2000-ben 28 milliárd eurót (!) költöttek állótőke-beruházásra. 2002 már a költségtakarékosság jegyében: az addig gyakorlatilag szinten tartott alkalmazotti létszámot 22,4 százalékkal csökkentették.30 A telekommunikációs piac felügyeletét a PTT privatizációjáig a Közlekedési és Közmunkaügyi Minisztérium Posta és Telekommunikációs Főosztálya látta el. 1995-ben amikor az állam elveszítette többségi tulajdonát a PTT-ben – a főosztályból kivált a Hálózatok és Szolgáltatások Felügyelete (TND31). A kormány akkor világossá tette, hogy teljesen önálló szervezet létrehozására csak a telekommunikációs piac liberalizálása után kerülhet sor. A részpiacok megnyitásával azonban megnőtt a piaci szereplők száma, és egyre több panasz érkezett a felügyelethez arról, hogy a KPN (akkor még PTT Telecom) túlságosan magas árat kér a vonalhasználatért. A miniszter – minthogy akkor még nem volt önálló a felügyelet – egy 29

A német mobiltelefon-piac nagyobb bevételt jelent a KPN-nek, mint a hazai piac. [lásd 8.Tábla]

8.Tábla

A KPN mobiltelefon üzletága 2002

KPN holland mobil üzletág A1 Előfizetők száma (x1.000) A2 Teljes forgalom (mio. perc) A3 Havi átlagos bevétel/előfizető (€) A1*A3 Havi bevétel (mio.€): E-Plus német mobil-leányvállalat: B1 Előfizetők száma (x1.000) B2 Teljes forgalom (mio. perc) B3 Havi átlagos bevétel/előfizető (€) B1*B3 Havi bevétel (mio.€): Base belga mobil-leányvállalat C1 Előfizetők száma (x1.000) C2 Teljes forgalom (mio. perc) C3 Havi átlagos bevétel/előfizető (€) C1*C3 Havi bevétel (mio.€): Forrás: KPN 2003a (Annual report 2002) + saját számítások 30

2001

2000

5.034 7.434 34 171

5.225 6.951 31 162

4.845 5.966 33 160

7.269 6.605 24 174

7.481 6.034 21 157

6.661 4.831 30 200

1.138 1.000 21 24

1.003 852 23 23

552 396 28 15

Tény, hogy a 22,4 százalék rögtön megfeleződik, amint éves teljesmunkaidő-egyenértékben számolunk (12,1%). Az is tény, hogy az elbocsátott dolgozók egy részét kiszervezték a cégtől, más részüknek előnyugdíjba vonulást ajánlottak, és a maradék háromnegyede egy éven belül újból talált magának munkahelyet. [Forrás: KPN 2003a] 31 Toezicht netwerken en diensten

18 szakértői ad hoc bizottságot kért fel a kérdés tisztázására, és a bizottság ajánlásai alapján végül 25 százalékos árcsökkentésre kötelezte a KPN-t. Az eset fordulópontot jelentett a minisztérium és a nemzeti telefoncég viszonyában. Egy évvel később, 1997-ben – a telekommunikációs piac liberalizációjának befejezése után állt fel a független felügyelet, az OPTA. Első döntései egyikeként felszabadította az árakat, egyúttal költségkövető árkalkulációra kötelezte a KPN-t. Annak érdekében, hogy a telekommunikációs cég árai valóban közelebb kerüljenek a költségeihez, a KPN megtérülési rátáit vették célba, s azok mértékét szűk határok közé szorították. A cégvezetés tiltakozott, a piac többi szereplője pedig vegyes érzelmekkel fogadta a döntést, hiszen ha az áresés nyomán a KPN bevétele és jövedelmezősége csökken, akkor fontos beruházások maradhatnak el, illetve szenvedhetnek késedelmet a hálózaton. Végül is a megtérülésen alapuló szabályozás rövid életűnek bizonyult, mert a KPN-nek, az új szolgáltatóknak és az OPTA-nak sikerült kompromisszumra jutnia a kérdésben: eszerint, bár már rövidtávon is fontos a piacrajutás és a piaci verseny elősegítése, amíg nincs elegendő verseny - s emiatt a fogyasztóknak nincs igazán szabad választásuk -, addig van helye az árszabályozásnak. [Forrás: Hulsink 2001] Az 1999 és 2002 júliusa között újból bevezetett árszabályozás lényege abban állt, hogy a végfelhasználó által fizetett árat minden évben néhány százalékkal csökkenteni kellett; úgy gondolták ezáltal elkerülhető, hogy a fogyasztó indokolatlanul magas árat fizessen a szolgáltatásért. 2002. július elsejétől enyhítettek a rendszer szigorán - azóta az éves díjemelés mértéke nem haladhatja meg az előző évi inflációt -, mert addigra a KPN versenytársai kellően megerősödtek, és a fogyasztóknak széles választék állt a rendelkezésére. Ezzel kapcsolatban két dolgot érdemes megemlíteni: -

egyrészt az ún. CarrierPreSelect rendszernek köszönhetően, az előfizető – miközben egy adott társaságnak fizet előfizetési díjat – minden egyes hívás esetében szabadon megválaszthatja a szolgáltatót32; másrészt a fenti rendszer azért is működhet megfelelően, mert 2001-ben sikerült megoldani az „árösszenyomás” problémáját. Árösszenyomásról akkor beszélünk, ha a kapcsolási díj és a végfelhasználó által fizetett ár között olyan kicsi a különbség, hogy a saját hálózattal nem rendelkező szolgáltató nem tudna ésszerű fedezetre szert tenni. A probléma megoldásához szükség volt KPN, az OPTA és a piac többi szereplőjének megegyezésére.

Mindazonáltal a KPN és a felügyelet viszonya nem felhőtlen. A cég egy sor bevezetésre kész, innovatív megoldást dolgozott ki, melyek mind a vezetékes hálózat hatékonyabb kihasználását célozzák. Ez utóbbi egyaránt érdeke a KPN-nek és a fogyasztóknak. Az OPTA azonban úgy gondolkozik, hogy mindaddig, amíg nincs garancia arra nézve, hogy ezekhez az innovatív megoldásokhoz a többi telekommunikációs szolgáltató is egyenlő jogon férhessen hozzá, nem lehet azokat a piacra dobni. A KPN vezetése szerint ez a felfogás megöli az innovációt, és megfosztja az előfizetőket az új szolgáltatásoktól. [Forrás: Scheepbouwer 2003] A versenypolitika túlhajszolása végső soron fogyasztói érdeket is sérthet.

32

A rendszert 2002 augusztusában terjesztették ki a helyi hívásokra, s a KPN részesedése 2002-ben esett először 95 százalék alá a vezetékes piacon. [Forrás: OPTA 2003]

19 2.2.Energia A holland energiapolitika három sarokköve: -

az ellátásbiztonság, a gazdasági hatékonyság, és a környezeti hatás.

Minden más cél csak a fenti három alapelvnek alárendelten érvényesülhet. Természetesen Hollandia sem vonhatja ki magát a nemzetközi folyamatok hatása alól, ezért megpróbálja ezeket a hatásokat alapvető érdekeivel összeegyeztetni. Mindebből az következik, hogy az ország, az EU-direktívákból folyó liberalizációs kötelezettségeket tekintve, az integráció középmezőnyében helyezkedik el. Nincs a lemaradók között, de nem is akar az élre törni, mert úgy véli, a nagyobb belső piaccal rendelkező országok szolgáltatói – miközben odahaza esetleg kivételezett helyzetben vannak, s ennek köszönhetően jelentős nyereséggel működnek -, a relatíve kicsi, de esetleg túlságosan nyitott holland piacon aszimmetrikus versenyelőnyhöz jutnának. A fentieknek megfelelően, a nemzetközi fórumokon Hollandia az egyenlő esélyekért, az azonos normák szerinti működésért harcol, hiszen csak ezen az alapon tartja méltányosnak a piaci liberalizáció továbbvitelét. Holland felfogás szerint, a belső piacon az államnak az alábbi területeken lehet szerepe: -

az univerzális szolgáltatás megfelelő színvonalának megőrzése, mindenféle kivételezett helyzettel – pl. a hálózatok természetes monopólium jellegével való visszaélés megelőzése, megakadályozása illetve szankcionálása, a kiszolgáltatott (szolgáltató-választási lehetőséggel nem rendelkező) fogyasztók védelme, az energiaiparral kapcsolatos környezeti ártalmak megfékezése, az externális hatások minél nagyobb részének internalizálása (azaz megfizettetése), megfelelő beruházási klíma biztosítása a szektor továbbfejlődése érdekében, szabályozási és ellenőrzési funkciók ellátása, hosszútávon: egy fenntartható (környezeti hatásaiban semleges) energiarendszer felé történő átmenet megalapozása. [Forrás: Energy Report 2002]

2.2.1. Ellátásbiztonság 2.2.1.1. Gáztermelés Az 1950-es évek elején a limburgi szénmezők biztosították az ország energiaellátásnak 78 százalékát, a fennmaradó 22 százalék zöme importált olajból származott. 1950 és 1965 között a szén megdrágult, miközben a nyersolaj ára alacsony szinten stabilizálódott. Eredmény: az olaj szerepe a holland energiafogyasztásban 66 százalékosra nőtt, míg a széné 30 százalékosra zuhant. Amikor az 1960-as évek elején felfedezték a slochteren-i (Groningen tartomány) hatalmas földgázkészletet, még nem lehetett számítani a nemsokára bekövetkező olajválságra. A holland állam mindazonáltal, az importfüggőség enyhítése érdekében, megszervezte a gázmezők hosszú távú hasznosítását. [Forrás: DSM web-1]

20

Amikor fény derült a gázmezők stratégiai méreteire, a hollandok nem akarták, hogy – az addig folytatott gyakorlatnak megfelelően – a kitermelés és a hasznosítás egésze az olajtársaságok kezébe kerüljön. Ezért végül teljesen új, részben állami tulajdonú cégeket bíztak meg az említett feladatokkal: -

a Maatschap Groningen-t a kitermeléssel, - melyben a NAM33-nak 60, az állam kisebbségi tulajdonában lévő DSM-nek pedig 40 százalékos részesedése volt. A tényleges kitermelést a NAM végezte; az N.V. Nederlandse Gasunie-t a kereskedelem és szállítás megszervezésével, melyben a DSM-nek 40, a Shell-nek és az Esso-nak 25-25, az holland államnak pedig 10 százalékos részesedése volt.

Később - az első olajválságtól 1989-ig terjedő időszakban –, különböző királyi dekrétumok és egyezmények nyomán, a DSM, papíron, fokozatosan kiszállt a gáz-bizniszből, és részesedését végül egy 100 százalékosan állami tulajdonú intézmény, az EBN vette át.34 Azért csak papíron, mert az EBN igazgatótanácsának tagjait a DSM igazgatótanácsának a tagjai közül nevezi ki a gazdasági miniszter.35 Ma már a holland energiafogyasztás kb. 50 százalékát földgázból fedezik. A stratégiai jelentőségű iparág kiépítésében az állam – mint láttuk – a kezdetektől részt vállal. A feltárási és kitermelési munkákhoz engedélyeket bocsát ki. Közvetlenül és az EBN-en keresztül a termelésben 40-50, míg a szállításban és a kereskedelemben 50 százalékos részesedéssel bír.36 Részvénypakettjének köszönhetően, valamint egy, a Gasunie-vel kötött magánjogi szerződés értelmében, a gazdasági miniszter jelentős befolyással van a szektorra, - különösen a bel- és a külföldi értékesítésre. [Forrás: Hulsink 2001] A gázipar – a groningen-i lelőhely felfedezése óta – meghatározó jelentőséggel bír a holland energiaiparban, sőt az egész gazdaságban. Az Európai Unió legnagyobb gázkészlete Hollandia területén található: az integráció évi 400 milliárd köbméteres fogyasztásának 20 százalékát ez a kis ország fedezi. A gáziparból évente több mint 5 milliárd € állami jövedelem keletkezik.37 A szektor közvetlenül 6 ezer, a szállítási-szolgáltatási tevékenységgel együtt pedig több tízezer embernek ad munkát. Jelentősége az energiaellátás biztonsága tekintetében felbecsülhetetlen.38 A gázvagyon optimális felhasználását a holland állam elsősorban úgy próbálja meg elősegíteni, hogy igyekszik vonzó beruházási klímát fenntartani a bányászatban. Ennek a politikának az elemei a következők: 33

A Shell és az Esso fele-fele részben közös vállalata. Energie Beheer Nederland B.V. (≈Holland Energia Igazgatás) 35 Az EBN munkatársait egyébként pénzügyi, gazdasági, jogi és kereskedelmi, valamint a földgáz feltárásában, kitermelésében és szállításában jártas szakértőkből toborozzák. [Forrás: DSM web-2] 36 Amennyiben az olajcégek gazdaságosan kitermelhető földgázra bukkannak, az állam – a koncesszió kiadása fejében - kötelezheti őket rá, hogy az EBN-t utólag (40-50 százalék erejéig) bevegyék az üzletbe. Ilyenkor az EBN megfizeti a rá eső, addig felmerült (gázkutatási) költségeket. [Forrás: DSM web-3] 37 2002-ben az előzetes adatok szerint 5,5 Md. € [Forrás: Energy Report 2002] 38 Az ellátásbiztonság egyre inkább előtérbe kerül, mert idővel – ahogyan a készletek apadnak, illetve a piaci liberalizáció következtében – az ország egyre inkább rá lesz utalva az energia-behozatalra. [Forrás: Hulsink 2001] 34

21

-

szolid, az egyéb gáztermelő országokéval versenyképes bányajáradék-rendszer; a környezetvédelmi szempontokat is figyelembe vevő, megfelelően rugalmas engedélyezési rendszer; az ún. „small fields policy” (kis-mezők politika), ami azt jelenti, hogy igyekeznek a kisebb hozamú mezőkből a lehető legtöbb gázt a felszínre hozni, míg a tartalékok 2/3-át adó groningen-i mezőt csak szükség esetén (kemény tél, műszaki probléma stb.), illetve a rendszerből hiányzó gáz pótlására használják.39 [Lásd 4.Ábra]

4.Ábra Kumulatív földgáz-kitermelés a groningen-i (kékkel) és a kisebb jelentőségű (pirossal jelzett) mezőkből 1965-2001 között (milliárd m3)

Forrás: Energy Report 2002

Az 1970-es évek közepe óta folytatott small field policy több szempontból is bevált: -

egyrészt megkíméli a groningen-i mezőt a gyors leműveléstől, mely utóbbi következtében Hollandia néhány éven belül teljesen ki lenne szolgáltatva a földgázimportnak; másrészt maximális jövedelmet garantál a kis mezőket kiaknázó olajcégeknek, hiszen biztosak lehetnek abban, hogy az általuk kitermelt gázt el is tudják adni. Ez növeli a beruházási kedvet és biztonságot; harmadrészt a kisebb mezők körzetében az évek során igen sűrű vezetékhálózat épült ki, ami tovább csökkenti a termelési költségeket.

Megjegyezzük, hogy az EU 2000. évi ún. Zöld Könyve40 - mely szerint az Unió energiaimportja a következő 20-30 évben a szükségletek 70 százalékáig fut fel – a verseny tisztasága és a (minél alacsonyabb) energiaárak szempontjából nemkívánatosnak tartja a hosszú távra szóló szerződéseket. A hollandok azonban elvetik a Zöld Könyv ezen ajánlását, mert úgy vélik, az olajcégek csak az ilyen – tartós piacot garantáló – szerződésekkel látják 39

A 2000. évi Gáztörvény értelmében, a Gasunie köteles – ésszerű feltételekkel és piaci áron - átvenni a kis mezők üzemeltetői által felkínált mennyiségeket. Ily módon, az üzemeltetők jóval az eladott gáz kitermelése előtt bebiztosíthatják a piacaikat. Ugyanakkor, amikor eljön a szállítás ideje, joguk van a gázt a Gasunie helyett egy másik vevőnek eladni. [Forrás: Energy Report 2002] 40 Bizottság: Towards a European strategy for the security of the energy supply. Brussels, November 2000.

22 biztosítottnak hatalmas beruházásaik megtérülését. Szerintük csak hosszú távú szerződések felkínálásával lehet a megfelelő beruházási klímát fenntartani.41

2.2.1.2. Folyamatos szolgáltatás és kutatás

5.Ábra Áramkimaradás éves összege (percben) néhány EU-tagországban

Forrás: Energy Report 2002

Az utóbbi évek kaliforniai áramkimaradásai ráirányították a figyelmet az áram- (és gáz-) szolgáltatás korábban természetesnek vett folyamatosságára.42 A holland energiarendszer – független tanácsadó cég (KEMA) által végzett felmérése szerint – nemzetközi összehasonlításban mind a (gáz- és elektromos) hálózati kapacitást, mind pedig a rendelkezésre álló energia szintjét tekintve igen megbízható. [Lásd 5.Ábra] Az ún. „tartalék faktor” (az országban generálható energia + a garantáltan bejövő import osztva a maximális fogyasztással) 2002-ben kb. 1,26 volt, ami 26 százalékos tartalékkapacitást jelent. A tartalék faktor jövőbeni alakulása négy tényezőtől függ: a kereslet (azaz a fogyasztás) változásától, valamint a belépő új, a kieső régi, és a biztosan rendelkezésre álló import kapacitások eredőjének a változásától. A hollandokat aggasztja, hogy azokban az országokban, melyek élen járnak a piaci liberalizációban, általában csökkent a tartalék faktor. Bár Hollandia nem tartozik az említett országok közé, a piac részleges liberalizálása nyomán az energiaimport, néhány év alatt, a fogyasztás 20 százalékára ugrott. Ezzel kapcsolatban a következők érdemelnek figyelmet: -

41

az éleződő importverseny következtében az energiaipar több hollandiai egységét be kellett zárni, és a beruházási kedv is megcsappant;

A beruházási kockázatok csökkentése érdekében a holland kormány 2000. július 1-től lehetővé tette, hogy a tengeri földgázmezők esetében az EBN már a feltárási szakaszban részt vállalhasson a költségek viselésében. Ez az intézkedés nagyban javította Hollandia tőkevonzó képességét – illetve versenyképességét a földgázkutatás terén -, amit az is mutat, hogy 2001 végén az EBN már 40 feltárásban volt együttműködő partner, és további 6 projektbe kérték fel a részvételre. [Forrás: DSM web-3] 42 Ezen a téren mindig az áramszolgáltatás a kényesebb terület, mivel az áramot nem lehet nagy tételben raktározni.

23 -

a behozatal hirtelen fellendülését az tette lehetővé, hogy a környező országokból rendkívül versenyképes áron lehet energiát importálni; az import azonban részben azért lehet olcsóbb a hazai termelésnél, mert a származó országokban a hollandnál enyhébb környezetvédelmi és/vagy adózási szabályok érvényesülnek; az említett feltételek azonban előbb vagy utóbb egységesülni fognak az Unióban - a hollandok legalább is ezért szállnak síkra.43 Márpedig, ha bedugulnak a ma még versenyképes importforrások, újból szükség lesz a hazai energiakészletek kiaknázására; a hollandok ezért úgy gondolják, hogy mindaddig fönntartják az állami szerepvállalást az iparágban (legyen szó akár energiatermelésről, –továbbításról, -szolgáltatásról avagy kutatásról), amíg nincs egységes és versenysemleges uniós szabályozás.

Az energia-kutatással kapcsolatban a hollandok rendkívül pragmatikus álláspontot képviselnek. Minthogy a piaci liberalizáció időszakában a vállalati kutatásokat a rövid távú érdekek határozzák meg, az államnak kötelessége több pénzt áldozni a stratégiai jelentőségű projektekre. Közpénzekből évente kb. 135-140 millió €-t fordítanak energetikai kutatások támogatására.44 Tekintettel arra, hogy az ország méretei nem teszik lehetővé az energetika minden területének egyenlő mélységű feltárását, a hollandok egy prioritási mátrixba sorolják az egyes részterületeket [lásd 9. Táblázat]. A legfőbb kritérium az, hogy az adott kutatás milyen mértékben járul hozzá a fönntartható energiaellátás biztosításához. A második legfontosabb kritérium pedig az, hogy nemzetközileg Hollandia vezető szerepet tölt-e be a az adott terület kutatásában. A mátrixban bemutatott felosztást rugalmasan kezelik: a prioritások változhatnak, és egyazon kutatási irány is „vándorolhat” a táblázaton belül. Jó példa erre a szénnel kapcsolatos kutatás: az 1970-es években a tudásimport dominált, az 1980-as években kiemelt fontosságú területként kezelték, az 1990-es években már a tudás exportja volt a jellemző, míg napjainkra a nem releváns (azaz lényegtelen) kategóriába került. 9.Táblázat Másodlagos kritérium

Az energetikai kutatásokkal kapcsolatos holland politika mátrixa Elsődleges Hozzájárul a fenntartható Nem járul hozzá a kritérium energiaellátáshoz fenntartható energiaellátáshoz

Hollandiának nemzetközileg vezető szerepe van az adott terület kutatásában Hollandiának nemzetközileg nincs vezető szerepe az adott terület kutatásában

Elsőbbséget élvező témák

Tudásexport

Tudásimport

Nem releváns

Forrás: Holland Gazdasági Minisztérium web

2.2.2. Gazdasági hatékonyság Már említettük, hogy a privatizáció Hollandiában nem kapott semmiféle ideológiai hátszelet. Hasonlóképpen volt illetve van ez a piaci liberalizációval is: a hollandok álláspontja szerint a 43

Például a ligniterőművekre vonatkozó környezetvédelmi szabályok is felkeményedhetnek. A két legnagyobb tétel: az energia-megtakarítás (≈60 M.€) és a megújuló energiaforrások (≈40 M.€) területe. [Forrás: Holland Gazdasági Minisztérium web] 44

24 liberalizáció nem lehet öncél, hanem a gazdasági hatékonyságot kell szolgálja. A hatékonyság legfőbb kritériuma pedig az, hogy a fogyasztóhoz eljutó árut a lehető legjobb ár/minőség hányados jellemezze. Az energiaszektor vállalatait úgy lehet a hatékonyság növelésére ösztönözni, ha a fogyasztók minél szélesebb rétegeinek tesszük lehetővé a szolgáltatók közötti szabad választást. Ily módon ugyanis, a fogyasztó a legjobb ár/minőség arányt felmutatóval szolgáltatóval fog szerződni. A 10.Táblázatból láthatjuk, hogy a liberalizált piacokon a fogyasztók valóban élnek a választás lehetőségével: szolgáltatót váltanak, de legalábbis újratárgyalják a szerződéseiket. A liberalizációval általában azok a fogyasztók is nyernek, akik nem élnek a fenti lehetőségekkel, mert a szolgáltatók általában lejjebb, – a konkurencia színvonalára viszik az áraikat, hogy elkerüljék a fogyasztók esetleges elvesztését. 10.Táblázat A szolgáltatóváltás és a szerződés-újratárgyalás aránya néhány, az elektromos áram piacán teljes liberalizációt megvalósító EU-tagországban FinnNémet- Svéd- Egyesült ország ország ország Királyság Szolgáltatót váltó nagyfogyasztók aránya 30% 10-20% 100% 80% Szerződést újratárgyaló nagyfogyasztók aránya 70% 50% Szolgáltatót váltó kis- és közepes fogyasztók aránya 10-20% <5% 15% >30% Szerződést újratárgyaló kis- és közepes fogyasztók aránya 50% 20% 15% Forrás: Bizottság 2001, Energy Report 2002

2.2.2.1. Európai szabályozás A belső piac 1993-as bevezetéséhez képest, az európai energiapiac tekintetében viszonylag későn és óvatos lépésekkel került sor az uniós szabályok megfogalmazására illetve alkalmazására: az elektromos áram piacára 1996 februárjában, míg a gázpiacra 1998 júniusában fogadtak el ún. európai direktívákat. Lényegüket tekintve, ezen direktívák: -

meghatározott liberalizációs menetrendet írtak elő a tagországok számára (lásd 11.Tábla), eltörölték a kizárólagossági jogokat, előírták a hálózati és a szolgáltatási tevékenységek különválasztását, és általában megkövetelték az átlátható és diszkriminációmentes viszonyok kialakítását.

11.Táblázat Piacnyitási előírások az EU 1996-os áram-, illetve az 1998-as gáz-direktívája alapján Piacnyitás mértéke Határidő Elektromos 1. lépcső 27 % 1997. február áram 2. lépcső 30 % 2000. február 3. lépcső 35 % 2003. február Gáz 1. lépcső 20 % 2000. augusztus 2. lépcső 28 % 2003. augusztus 3. lépcső 33 % 2008. augusztus Forrás: Montesquiou 2002

25

A direktívák az alábbi tevékenységeket különbözették meg: - termelés, - szállítás (az áram esetében magasfeszültségű, a gáz esetében nagynyomású vezetékeken), - elosztás (az áram esetében közepes és kisfeszültségű, a gáz esetén helyi és regionális vezetékeken), - tárolás (csak a gáznál), - és szolgáltatás. A fenti funkciókat hagyományosan egy, vagy néhány nemzeti vállalat látta el a nyugateurópai országokban. Nagy volt a valószínűsége annak, hogy a piacra újonnan érkező konkurensekkel szemben a nemzeti cégek pozitív megkülönböztetésben részesülnek. A közösségi direktívák éppen az ilyen megkülönbözetéseket kívánták megtiltani, illetve kiküszöbölni azáltal, hogy a vertikum két végpontját – az energia-termelést és –szolgáltatást – megnyitották a konkurencia számára. A köztes tevékenységek – lévén természetes monopóliumok – nem alkalmasak a hasonló liberalizációra, hiszen teljesen ésszerűtlen és gazdaságtalan lenne megduplázni a hálózatokat. Itt a harmadik fél diszkriminációmentes hozzáférését írják elő a direktívák. 12.Táblázat Piacnyitás az EU-tagállamok áram- és gázpiacain (2001. júliusi állapot) %

NorEUma A B DK SF F D GR IRL I L NL P E S UK átlag 30 32 35 Áram 90 66 T T 30 T 30 30 35 40 33 30 54 T 20 49 59 Gáz 30 90 20 T 0 75 96 51 45 0 72 47 T 79 Forrás: Montesquiou 2002 T = teljes, azaz 100 %-os piacnyitás

Az EU-tagállamok általában sokkal gyorsabban valósították meg a piaci liberalizációt, mint ami a direktívákban szereplő határidőkből következett volna. [Lásd 12.Tábla] Mindazonáltal a gyors piacnyitási átlag tagországonként jelentős ütembeli különbségeket takart, ami egyenlőtlen versenyfeltételek kialakulásához vezetett.45 A tiszta verseny további torzítását eredményezték a magas hálózat-használati díjak, és az, hogy ezeket a magas díjakat általában az ágazatot vertikálisan integráló nemzeti óriásvállalatok alkalmazták. A hálózati és a szolgáltatási tevékenység nem kellő elkülönülése alkalmat adott a keresztfinanszírozásra. Fentiek miatt a Tanács 2000. márciusi lisszaboni ülésén felkérte a Bizottságot, hogy dolgozzon ki a liberalizációs folyamat felgyorsítását tartalmazó direktíva-módosításokat. Az első javaslatok 2001 márciusában kerültek nyilvánosságra. A Bizottság javaslatai azóta sok

45

Az ún. reciprocitási klauzula értelmében, ugyan, adott tagállam megtilthatta, hogy szolgáltatóválasztási szabadsággal rendelkező ügyfelei olyan országból importáljanak áramot vagy gázt, ahol ők nem választhatnának szabadon. A klauzulát 8 tagország (köztük Hollandia is) átemelte a nemzeti jogrendszerébe. Gyakorlati alkalmazását azonban megnehezítette, hogy nem mindig volt közvetlen a kapcsolat a fogyasztó és a szolgáltató között – pl. amikor az áramot tőzsdén vagy közvetítőkön keresztül adták el. [Forrás: Montesquiou 2002] 2001-ben például, 8,42 millió MWh, a holland áramszükséglet 9,1 százaléka az amszterdami áramtőzsdén keresztül került a piacra. [Forrás: Energy Report 2002]

26 változáson mentek keresztül. Lényegüket a jelenlegi (2003 év végi) állapot alapján foglaljuk össze: -

minden, a háztartásokon kívüli fogyasztót érintő piacnyitás 2004 júliusáig; teljes – a háztartásokra is vonatkozó – piacnyitás 2007 júliusáig; a hálózati és a szolgáltatási tevékenység további, törvénybe foglalt szétválasztása; jól körülhatárolt kompetenciájú felügyeleti szerv létrehozása minden tagországban; hálózat-használati tarifák közzététele; a közszolgálati kötelezettségek megerősítése (főként a kiszolgáltatott fogyasztók felé); ellátásbiztonsági monitoring-rendszer felállítása; az elektromos áram esetében: az áram eredetére vonatkozó kötelező, részletes áruleírás, beleértve néhány, az áram előállításával kapcsolatban felmerült környezeti hatás számszerűsítését (eco-labelling). [Forrás: Bizottság web-1, web-2]46

2.2.2.2. A holland álláspont Az elektromos áram tekintetében, 1989-ig, a szektor szabályozását egy sor, az állam és a termelők közös szervezete (SEP47) közötti félhivatalos megállapodás biztosította. Az 1989-es Áramtörvény: -

a fenti megállapodásokat hivatalossá tette; egyúttal korlátozott versenyt vitt az iparágba (amennyiben a nagyfogyasztóknak megengedte a saját használatra történő importot); bátorította a decentralizált áramtermelést;48 s a korábbi, lényegében szabályozatlan piaci körülményeket fölülvizsgálva, némi hatalmat adott a gazdasági miniszter kezébe (pl. tarifák jóváhagyása, új-generációs erőművi kapacitások engedélyezése stb.)

A törvény hatására, az 1990-es évek első felében, az ágazat teljesen újjászerveződött: az áramtermelő cégekből - a közöttük végbemenő sorozatos fúziók hatására - mindössze négy nagyvállalat maradt, melyek a holland áramfogyasztás 75 százalékát biztosítják. A négy cégből kettő (UNA, EZH) a helyi önkormányzatok, másik kettő (EPON, EPZ) a szolgáltató cégek és az önkormányzatok közös tulajdonában voltak.49 A szolgáltatók között is jelentős mértékű koncentráció ment végbe: a korábbi 80-ból alig 25 maradt 1995-re, s ebből a négy legnagyobb a piac 90 százalékát mondhatta magáénak. Az egységesülő európai energiapiac, valamint az EU említett áram- és gázdirektívájának hatására, a hollandok is egyre komolyabban vették a szabályozott piaci viszonyok kialakítását. Újabb és újabb törvények születtek, de a konszenzuson alapuló gazdaságpolitikai

46

Megjegyzés: a gázra vonatkozó direktíva-módosítást 2003 júniusában el is fogadták. Samenwerkende Elektriciteitsproduktie-bedrijven (≈ áramtermelők együttműködési fóruma) 48 Ezen a ponton volt a törvény a legsikeresebb. Az elosztó cégek és a nagyfogyasztók együttműködéséből egy sor új erőmű született, melyek 2001-ben a holland kapacitásnak már 25-30 százalékát adták. [Forrás: Hulsink 2001] 49 A szolgáltatók maguk is önkormányzati vállalatok voltak. 47

27 hagyományok miatt csak igen lassan léptek életbe.50 Másrészt a „gondoskodó állammal” kapcsolatos régi reflexek is működtek: például az elosztó-szolgáltató cégek privatizációjára elvben már az 1990-es évek közepén lehetőség nyílt volna, de egy (1996. novemberi) miniszteri levél burkoltan megfenyegette a privatizációt tervező cégeket, hogy könnyen elveszíthetik kiemelt ügyfeleiket. [Forrás: Hulsink 2001] A négy nagy áramtermelő céggel kapcsolatban az volt a hivatalos elképzelés, hogy egyesíteni kell őket, mert az egyenként alultőkésített vállalatok csak a fúzió révén tudnák fölvenni a versenyt európai társaikkal. Az egyesítés végül kútba esett, és a négy cég külön utat választott. Három közülük külföldi kézbe került: az EZH-t a német Preussen Elektra, az UNA-t az amerikai Reliant (USA), az EPON-t pedig a francia/belga Electrabel vásárolta meg. Az önkormányzati tulajdonban lévő helyi elosztó-hálózatokat szintén elkezdték kiárusítani az európai piacon jelenlévő nagy világcégeknek. Az országos és a regionális gerinchálózat eladása azonban továbbra is minisztériumi jóváhagyást igényelt. Később - egy 2002-es kormánydöntés értelmében - a regionális energiahálózatokat működtető társaságok tekintetében lehetővé tették a magánkézbe adást: a cégek maximum 49 százalékát 2004. január 1-jéig lehetett privatizálni. A tulajdonos önkormányzatokat azonban semmi sem kötelezte az eladásra.51 A későbbiekben fogják megvizsgálni a többségi részesedés privatizálásának a lehetőségét. A magasfeszültségű hálózatot egyelőre az állam kizárólagos tulajdonában lévő „TenneT” nevű cég működteti. Ezt az állapotot azonban a hollandok átmenetinek tekintik, mert úgy vélik, egy liberalizált piacon az államnak mint tulajdonosnak sokkal kisebb a mozgástere, mint az államnak mint szabályozó szervnek. A legújabb holland energia-törvények (az 1998-as Áram- és a 2000-es Gáztörvény) már teljes egészében az európai direktívák szellemét tükrözik, s egyúttal fel is gyorsították a piacnyitást. 2000. január 1-jétől kezdődően a nagyfogyasztók szabadon választhattak áram- és gázszolgáltatót, 2002. január 1-jétől pedig a közepes méretű fogyasztók is.52 Arra vonatkozóan, hogy a kisfogyasztókat – beleértve a háztartásokat is – érintő teljes piacnyitás pontosan mikorra várható, nincsenek egyértelmű információk. Úgy tűnik, hogy az eredetileg tervezett 2007-es időpontot a hollandok előre akarták hozni 2004. január 1-jére. Később fölmerült, hogy ahol lehet, már 2003-ban lehetővé teszik a szabad választást. Végül – valószínűleg nem függetlenül az óvatosabb gazdaságpolitikai kurzus térnyerésétől, illetve a postai fejezetben már említett németországi reformlassítás hatására – a hollandok kissé elhalasztották a liberalizációt. Az utolsó ismert céldátum – úgy az áram-, mint a gázpiac esetében – 2004. július 1. volt. [Forrás: Brinkhorst 2003] Külön említést érdemel, hogy Hollandiában – Európában elsőként - 2001 júliusától teljesen felszabadították az ún. „zöld piacot”. Ez azt jelenti, hogy az a fogyasztó, aki megújuló energiaforrásból származó áramot vesz, szabadon választhat szolgáltatót. Az igen ösztönző adókedvezmények hatására 2001-ben, fél év alatt, 150 ezerről 700 ezerre nőtt a megújuló

50

Az áram helyi hálózatokba történő elosztására és a szolgáltatás liberalizálására vonatkozó 1990-es tervezet például csupán 1997-ben emelkedett törvényerőre. [Forrás: Hulsink 2001] 51 A közérdek védelmét szolgálja, hogy abban az esetben, ha a hálózat új működtetője „komolyan elhanyagolná” tennivalóit, a gazdasági miniszternek joga van – kisajátítási eljárás indítása nélkül - új hálózatmenedzsert kijelölni. [Forrás: Energy Report 2002] 52 Közepes fogyasztó az, aki 2MW-nál kisebb, de 3x80A-nál nagyobb áramcsatlakozással, illetve évi 1 és 10 millió köbméter közötti gázfogyasztással rendelkezik. A nagy- és a kisfogyasztó definíciója értelemszerűen adódik. [Forrás: Energy Report 2002]

28 energiát használó háztartások száma.53 Minthogy a zöldszektor nem volt felkészülve ekkora sikerre, később újragondolták a szisztémát, és a fogyasztás helyett ma már a termelést próbálják meg különböző pénzügyi kedvezményekkel ösztönözni. [Részletesebben lásd a 2.2.3. fejezetben] Az európai előírásoknak megfelelően az országos hálózatot – az áram esetében – különálló társaság (TenneT) kezébe adták.54 Minthogy a gázszolgáltatás Hollandiában mindig is érzékenyebb terület volt, mint az árampiac, a kormány kivárt, hogy a vonatkozó direktíva értelmezése kissé egyértelműbbé váljon. Az eredeti elképzelések arról szóltak, hogy az NV Nederlandse Gasunie-t kettévágják: -

egy kereskedelmi és szolgáltató részlegre (Gasunie Trade & Supply), melyen a Shell és az ExxonMobil osztozna, és egy hálózatkezelő részlegre (Gastransport Services), mely állami tulajdonban maradna.55

A felek közötti egyeztetések megkezdődtek, de a legális szétválasztást – politikaigazdaságpolitikai okok miatt – elhalasztották. [Forrás: Gasunie Annual Report 2002] Ez ideig mindössze annyi történt, hogy az említett két részleget a Gasunie-csoporton (az N.V. Nederlandse Gasunie-n) belül 2002. január 1-től létrehozták, s ezáltal megtörtént a keresztfinanszírozást kizáró (könyvviteli) elkülönítés. Mindenesetre, ahogyan a nagyfeszültségű áramhálózaton a Tennet, úgy a nagynyomású gázhálózaton a Gastransport Services köteles egyenlő elbánást biztosítani a hálózatot használni kívánó szolgáltatók részére. A különböző szintű hálózatokhoz való diszkriminációmentes hozzáférés (rákapcsolódási, tarifákkal kapcsolatos, kapacitás-kiosztási stb.) szabályainak a kidolgozására (vagy jóváhagyására) az európai direktívák szerint felügyeleti szervet kellett létrehozni.56 Az energiaszolgáltatás terén ezt a feladatot a DTe (Energiaszabályozási Hivatal) látja el, melyet először a Gazdasági Minisztérium önálló osztályaként képzeltek el, de végül az NMa, a Holland Versenyhivatal elkülönült részlegeként hoztak létre. A két szervezet közötti munkamegosztás a következő:

53

Az adókedvezmény a gyakorlatban azt jelentette, hogy a zöld-energiát fogyasztó háztartások mentesültek az energiaadó (REB) megfizetése alól. Az országos hálózatot működtető TenneT egyik leányvállalata ún. „zöld tanúsítványokat” bocsátott ki a megújuló energiából származó áram egységnyi mennyiségére. A 2001/2002-ben érvényben lévő rendszerben a tanúsítványok végigkísérték az áramot a fogyasztóig, aki ezzel igazolhatta az adóhatóság felé az adómentességre való jogosultságát. A REB egyébként az áramfogyasztás tekintetében évi 800 KWh-ig, a gázfogyasztás tekintetében évi 800 m3-ig 0% volt, a fölött sávosan emelkedett. [Forrás: Holland Gazdasági Minisztérium web-1] 54 Bár a Bizottság ajánlásai szerint a regionális és a helyi (áram esetében a közepes és alacsony feszültségű) hálózatokat is elkülönült vállalatokra kellett volna bízni, tekintettel azonban arra, hogy a tagországokban rendkívül heterogén viszonyok uralkodnak (Franciaországban például az EdF a helyi önkormányzatok egyetlen lehetséges partnere), a kérdést végül a szubszidiaritás hatálya alá utalták. [Forrás: Montesquiou 2002] 55 Vagyis az ellátásbiztonság szempontjából oly fontos termelés mellett az országos gerinchálózat vonatkozásában is tartós állami ellenőrzést kívánnak gyakorolni. 56 Ezen a téren Németország ellenállása miatt nem lett kötelező a független, specializált felügyeleti szerv felállítása. A németek ugyanis ragaszkodtak ahhoz, hogy a felügyelet a nemzeti versenyhivataluk (Bundeskartelamt) égisze alatt jöhessen létre. Az EU végül ezt a kérdést is a szubszidiaritás alapján kezelte. [Forrás: Montesquiou 2002]

29 -

az NMa ellenőrzi a fúziókat, az áram- és gázpiac horizontális és vertikális megállapodásait, míg a DTe szabályozza a hálózatokhoz való hozzáférést, újítja fel a hálózatfejlesztési terveket, illetve felügyeli a több évre szóló tarifa-rendszereket. [Forrás: Hulsink 2002] Ezenkívül, a teljes piaci liberalizációig, a DTe határozza meg (lényegében maximálja) a „kiszolgáltatott”, azaz a szolgáltató-választási szabadsággal még nem rendelkező fogyasztókra vonatkozó szolgáltatások árát.

A holland energiapiaci liberalizáció következményeit az alábbiakban foglalhatjuk össze: -

mind a nagy-, mind pedig a közepes méretű fogyasztók alaposan kihasználták a szolgáltató szabad megválasztásából adódó lehetőségeket. Egy 2001. szeptember végi felmérés szerint, az üzleti szféra szereplői nagy arányban váltottak (illetve terveztek váltani) szolgáltatót, és (különösen a közepes méretű) vállalkozások jelentős része próbált (illetve tervezett) más cégekkel közösen energiát vásárolni. [Lásd 13.Tábla] 13.Tábla A nem-lakossági energiafogyasztók reagálása a holland energiapiaci liberalizációra Áramfogyasztók Gázfogyasztók Nagyok Közepesek Nagyok Közepesek váltott 38 % 37 % 24 % 20 % Szolgáltatót fog váltani 22 % 25 % 18 % 32 % Vásárol 34 % 24 % Közösen fog vásárolni 17 % 68 % 16 % 66 % Forrás: EIM 2001

-

-

57

a fent részletezett jelentős változások hatására a szolgáltatók árversenybe kezdtek. Ennek következtében, például az árampiacon, a nagyfogyasztók számára az ún. alapár ma kb. 20 százalékkal alacsonyabb, mint volt a liberalizáció előtt [Forrás: Brinkhorst 2003]. Ráadásul a nagycégek, növekvő arányban, az amszterdami áramtőzsdéről elégítik ki az igényeiket, ami további spórolásra ad lehetőséget.57 az energiapiaci liberalizáció egyik legmarkánsabb következménye a holland áram- és gázkereskedelem megélénkülése volt. A behozatal növekedési üteme mindkét esetben (gáz, áram) meghaladta a kivitelét. [Lásd 6-7.Ábra] Minthogy a belga és német áram iránti kereslet általában meghaladja a nemzetközi kapcsolódások fizikai áteresztőképességét, az importkapacitást aukción értékesítik. Az import felfutásának azonnali hatásaként felgyorsult a szomszédos országok irányába történő energiaátviteli kapacitások kiépítése, nőtt az ezzel kapcsolatos beruházási kereslet. A dolog árnyoldala, hogy a növekvő importverseny miatt csökkent a holland energiatermelés, s ez leépítésekhez vezetett a szektorban. Hollandia nehezményezi – s a megfelelő fórumokon szóvá is teszi -, hogy a kereskedelmi arányoknak a liberalizációval kapcsolatos megváltozása nem független az EU-tagországok környezetvédelemi előírásainak heterogenitásától. Az ezen a téren igen fejlett holland szabványok nyilvánvalóan drágítják az energiatermelést.

Meg kell azonban jegyezni, hogy a holland nagyfogyasztók még így is többet fizetnek az áramért, mint a környező, vagy közeli országok (F, B, D) nagyfogyasztói. Ennek legfőbb oka, hogy Hollandiában az áram zömét (az olaj árát követő) földgázból nyerik, míg a franciák és a belgák az olcsó atomenergiát, a németek pedig a támogatott árú szenet részesítik előnyben. Ily módon a holland nagykereskedelmi ár kb. 50 százalékkal drágább, mint a konkurens országokban. A belgákkal és a németekkel szembeni különbség jelentős része azonban a fogyasztói ár szintjén eltűnik, mert a hálózati hatékonyságban a hollandok a jobbak. [Forrás: Energy Report 2002]

30

6-7.Ábra A holland áram- és gázkereskedelem alakulása az 1990-es években

Forrás: Energy Report 2002

-

végül, nem felejthető, hogy az energiapiaci liberalizáció jelentősen felgyorsította a szektorban a vállalati koncentrációt. Ez utóbbi sebességét a 8-9.Ábrán követhetjük nyomon. 8-9.Ábra

A legnagyobb és a négy legnagyobb szolgáltató részesedése a holland áram- illetve gázpiacon

Forrás: Energy Report 2002

Az 1990-es évek végére, a négy legnagyobb szolgáltató a holland árampiac közel 80, a gázpiac több mint 90 százalékát tudhatta a magáénak. A dolog nagyon hasonló ahhoz, ami a tömegközlekedési liberalizációt megvalósító nyugat-európai országok piacain történt: a teljesen nyílt versenyt csupán a kellő mérettel rendelkező, tőkeerős vállalkozások bírták, s mivel ilyenből még a legerősebb gazdaságú országokban is csupán egy-kettő akadt – néhány szereplős (jellemzően minden országban ugyanazon cégekből álló) oligopol piacok jöttek létre. Vagyis ahelyett, hogy nőne a verseny - s ezáltal a fogyasztói pozíciók erősödnének - a liberalizáció révén még inkább csökken a konkurenciaharc, ami homlokegyenest ellenkezője a kijelölt célnak. [Részletesebben lásd: Somai 2001] A hollandok ezen a téren is hiányolják a versenysemleges európai szabályozást, mondván: a piaci liberalizáció iránt jobban elkötelezett országok piacain olyan (pl. francia és belga)

31 cégek is jelentős pozíciókat szerezhetnek, amelyek odahaza kvázi monopolhelyzetben vannak. [Lásd 14.Tábla] Ez utóbbiból két dolog következik: -

egyrészt, a monopolhelyzet általában komoly nyereséget biztosít, ami jó alap a külföldi terjeszkedésre; másrészt, csorbul a reciprocitás, vagyis a piacnyitást végrehajtó országok vállalatai nem tudnak betörni a kvázi-monopóliumok által uralt piacokra.

14.Táblázat A koncentráció mértéke a termelő és szolgáltató vállalatok között néhány nyugat-európai ország árampiacán 2001-ben B F D S UK Legnagyobb áramtermelő cégek piacrészesedése (%) 97 98 63 77 44 Legnagyobb áramtermelő cégek száma (db) 2 1 3 3 3 Legnagyobb gáztermelő cégek piacrészesedése (%) 100 96 62 52 37 Legnagyobb gáztermelő cégek száma (db) 1 1 2 3 3 Forrás: Energy Report 2002

A hollandok az ügyben összefogtak a britekkel: a két ország kormánya és energiafelügyelete együtt lép fel a nemzetközi fórumokon a valóban egyenlő esélyeket kínáló versenyfeltételek kialakítása érdekében. Az egyenlő versenyfeltételek témakörébe tartozik – s egyúttal átvezet minket a következő fejezethez -, hogy a hollandok támogatják az új áramdirektíváról szóló bizottsági javaslatban is szereplő ún. eco-labelling bevezetését. Lényegében azt, hogy a fogyasztó - sok más áruhoz hasonlóan – az áram esetében is tájékozódhasson az annak előállításánál felhasznált anyagokról.58 Ebben az esetben ugyanis – ismerve a hollandok öko-érzékenységét – talán csökkenne a német lignitből nyert áram importja.

2.2.3. Környezeti hatás Hollandiának – sok más, fejlett környezettudatú országhoz hasonlóan - különböző, hosszabbrövidebb időszakot átölelő, hivatalos dokumentumai vannak arra vonatkozóan, hogy évente mennyi energiát takarít meg, és mennyivel növeli a megújuló forrásból nyert energia arányát a termelésben, illetve a fogyasztásban. Jelen fejezetben mi csak az utóbbi témával – a megújuló energiaforrásokkal – foglalkozunk, s azzal is csak a gazdaságpolitikai vonatkozásai kapcsán. 2020-ra Hollandia szeretné elérni, hogy a hazai energiafogyasztás 10 százaléka megújuló forrásból származzon. 2010-re 5 százalékos köztes célt határoztak meg.59 Már említettük, hogy 2001 júliusától a hollandok felszabadították az ún. „zöld piacot”: azóta a megújuló forrásból nyert energia vásárlói szabadon választhatnak szolgáltatót. A program döntő részben a fogyasztókat terhelő energiaadó elengedésén alapult, és olyan sikeres volt, hogy fél év alatt több mint félmillióval (150 ezerről 700 ezerre) nőtt a „tiszta” energiát használó háztartások száma. A környezetvédelem érdekében tett liberalizációs lépés azonban azzal a nem tervezett 58

Az USA több tagállamában már működik ilyen szisztéma. 2000-ben a holland energiatermelés 1,2 százaléka származott megújuló forrásból. Ennek zöme szélerőműben és biomasszából előállított elektromos áram volt. [Forrás: Energy Report 2002]

59

32 következménnyel járt, hogy - miközben a hollandiai megújuló forrásokon (az adottságok alapján döntően szélenergián és biomasszán) alapuló energia-előállítás pénz- és időhiány miatt nem tudott megfelelő kínálati választ adni a hirtelen megnövekvő keresletre –, megnőtt a vízierőművekből nyert elektromos áram importja. Ily módon azonban a program egyáltalán nem érte el a célját, hiszen a már meglévő vízierőművekből származó import térnyerése – bár jelentősen megnyirbálta a hollandiai adóbevételeket – a megújuló erőforrásokon alapuló energiatermelési kapacitásokat sem Hollandiában, sem Európában nem növelte. Végül a holland kormány 2002. január elsejétől kiemelte a vízi energiát az adókedvezményre jogosító körből. A szakértők – az addigi tapasztalatok tükrében - újragondolták a zöldenergia hasznosítását elősegítő pénzügyi szabályozókat, s a céloknak leginkább megfelelő szisztémára tettek javaslatot. Olyan programot dolgoztak ki, melyben a régi, elsősorban a fogyasztást ösztönző logika helyébe a kínálat, azaz a megújuló természeti forrásokon alapuló áramtermelés bátorítása lép. Az új rendszerre (MEP60) való áttérés 2003 és 2005 között fokozatosan valósul meg [lásd 15.Tábla] A kínálatösztönzés eszköze egy közvetlenül a termelőknek fizetett állami szubvenció, melynek kWh-kénti összege azon kívül, hogy fedezi a konvencionális (nem megújuló) forrásból nyert energiatermelés egységnyi működési költségéhez képesti többletkiadást, még némi nyereséget is biztosít a környezetbarát áramot termelő cégeknek. A kompenzációt a hálózatmenedzser (TenneT) fizeti a zöldtanúsítványok alapján. [Forrás: Holland Gazdasági Minisztérium web-2] 15.Táblázat A megújuló forráson alapuló villamosenergia termelését illetve fogyasztását elősegítő adókedvezmények és támogatások változása Hollandiában, a 2002-2005 közötti időszakban €/MWh 2002 2003a 2004a 2005 A keresletre ható adókedvezmény 60,10 29,00 15,00 0 A kínálatra ható adókedvezmény 20,00 b b MEP - 49,00 63,00 77,00c Összesen: 80,10 78,00 78,00 77,00 a = július 1-től b = csak az 1996. január 1. után működésbe állított turbinákra vonatkozik c = csak a 2005. január 1. után működésbe állított turbinákra vonatkozik Forrás: Essent web

A fenti táblázatból is látható, hogy a MEP nem egyszerűen „zöldáram” termelésére, de a meglévő kapacitások felújítására is ösztönöz. Itt elsősorban a meglévő tengerparti és tengeri szélerőmű-turbinák kicseréléséről van szó. A MEP a hároméves átmeneti idő alatt csak az 1996 utáni turbinákkal termelt áram vonatkozásában vehető igénybe, márpedig a 2002-es 47,4 GWh-ás szélerőművi kapacitás 93 százalékát 1996 előtt állították üzembe. [Forrás: Essent web] A tervek szerint a MEP segítségével a szélerőművek műszakilag teljes egészében megújíthatók, s kapacitásuk 2005-ben elérheti a 105,8 GWh-át. 2005-től kezdődően már csak vadonatúj turbinákkal lehet további támogatásra pályázni. A MEP előnye, hogy - szemben az adózási ösztönzést alkalmazó korábbi rendszerrel - a termelőcégek biztosak lehetnek beruházásaik megtérülésében: a kWh-nkénti közvetlen, fix összegű támogatás 10 évig jár. [Forrás: Brinkhorst 2003] 60

Milieukwaliteit Elektriciteitsproductie (≈ környezetbarát áramtermelés)

33

2.3.Vízügy A hollandok – talán a vízzel folytatott évezredes harc miatt – egészen máshogy tekintenek a vízgazdálkodásra, mint a többi európai nép. Az ország területének 15 százaléka ma is a tengervíz szintje alatt található. Ha nem lennének gátak, árkok, töltések, csatornák és szivattyútelepek, kilencmillió embernek (a lakosság közel 60 százalékának) időről-időre el kellene hagynia az otthonát a rendszeresen visszatérő áradások miatt. [Forrás: UvW61 web] A hollandok a vízügy egyes részterületeit – ivóvízellátás, csatornázás, szennyvíztisztítás stb. – egységes egészként értékelik. Számukra a vízgazdálkodás egy vertikum, vagy inkább tevékenységek egymásra épülő láncolata, amelynek elemeit külön-külön nem, csak együttesen képesek értékelni.62 A tevékenységek láncolata: -

a víz kinyerésével kezdődik; ezután következik a minőségi ivóvíz előállítása, majd a vezetékhálózat révén a fogyasztókhoz történő eljuttatása; a következő láncszem a szennyvíz összegyűjtése, illetve a csatornahálózaton keresztüli elvezetése; végül a szennyvíz megtisztítása, és a tisztított víz természetbe való visszajuttatása.

Érdekes paradoxon, hogy miközben a vízgazdálkodási vertikum elvben integrált igazgatást feltételezne, - s a holland mentalitás is egységes egészként tekint rá -, a gyakorlatban a láncolat egyes elemeiért hagyományosan igen nagy számú és sokféle intézmény (illetve szereplő) vállalt felelősséget. A mai munkamegosztás szerint: -

a kormány (döntően az Állami Vízügyi Hivatal [Rijkswaterstaat] mint felügyeleti szerv, és a Közlekedési, Közmunka és Vízügyi miniszter) az Északi- és a Wadden-tenger, a nagyobb folyók és torkolatuk, valamint a Delta-terv munkálataiért felel; míg a felszín alatti vizek a 12 tartomány; a fogyasztók ivóvízzel való ellátása, a szennyvíz összegyűjtése és elvezetése a közel 600 helyi önkormányzat; a felszíni vizek állapota, az árvízvédelem és a szennyvízkezelés pedig a (szám szerint kb. 40) ún. víztanács (watershap) kompetenciájába tartozik. Ez utóbbiak olyannyira tipikusan holland specialitásnak számítanak, hogy jelen tanulmányban külön fejezetet érdemelnek.

2.3.1. Víztanácsok (waterschappen) Hollandiában négy nagy folyó (Rajna, Meuse, Schelde, Ems) éri el a tengert. A tenger- és a folyóvízzel folytatott küzdelem már a XI. században összefogásra kényszerítette a partvidéki földek művelőit és tulajdonosait. Az első víztanácsok a XIII. században alakultak meg, és a

61

UvW = Unie van Waterschappen (≈Víztanácsok Szövetsége) Ezért van az, hogy a hollandok nem igazán értékelik a liberalizációval és privatizációval esetleg elérhető, köbméterenként néhány €-centes árcsökkenést, ha közben félniük kellene a vízminőség, vagy a kapcsolódó egyéb területek (pl. a környezet állapotának a) romlásától. [Forrás: Kuks 2000]

62

34 helyi földművelő közösségek demokratikusan választott, érdekközösségen szervezeteiként működtek. [Forrás: EAWAG web] Feladataik közé tartozott: -

alapuló

a vízzel elárasztott területek gátakkal való bekerítése és kiszárítása (polderesítés); a termőföld áradásoktól való megóvása; csatornák építése, karbantartása, azokon a hajózás biztosítása; a gátakon futó utak, csatornák fölött átívelő hidak megépítése és fenntartása stb.

A víztanácsok száma 1850-ben elérte a 3.500-at. Később a vízügyi feladatok egyre nagyobbakká és komplexebbekké váltak, ezért egyre nagyobb és tőkeerősebb víztanácsokra volt szükség. Az összeolvadások révén, 2003. január elsejére számuk 48-ra csökkent, de 2005-re valószínűleg 25-en lesznek.63 [Forrás: UvW web] A víztanácsok sokáig a hagyományos, háromszintű (országos, tartományi és helyi) közigazgatástól teljesen függetlenül működtek, ma már azonban a tartományok felügyeleti jogkört gyakorolnak fölöttük.64 Működésüket tekintve ma is hasonlatosak az önkormányzatokhoz, azzal a különbséggel, hogy míg ez utóbbiak általános közigazgatási feladatokat, a víztanácsok funkcionális (kizárólag a vízüggyel kapcsolatos) feladatokat látnak el. Saját hatáskörben rendeletek alkothatnak, adókat vethetnek ki. A víztanácsban való részvétel tekintetében a tágan vett „érdekeltség” határozza meg az arányokat: kinek milyen mértékben van köze a vízhez, olyan mértékben szólhat bele a tanács munkájába, illetve veheti ki a részét a finanszírozásból. Minthogy a víztanácsok egy adott folyószakaszhoz tartozó vízgyűjtőterületen szerveződtek, a tanácsba négy nagy csoport: a farmerek, földtulajdonosok, a vizet szennyező iparvállalatok, és a lakosság delegálhat képviselőket. Ami a finanszírozást illeti, a tanácsok kétféle adót vetnek ki a hozzájuk tartozó terület ingatlantulajdonosaira: -

63

a vízminőségen kívüli feladatok (árvízvédelem, vízszintmérések, ellenőrzések, vízi- és közutak, hidak stb.) ellátására a magyarul kissé furcsán hangzó „víztanácsi adót”, amelynek nagyságát az ingatlan forgalmi értékének arányában kell meghatározni; a vízminőséggel kapcsolatos (elsősorban szennyvíztisztítási) feladatok ellátására pedig a „szennyezési adót”, melyet – egy ide vonatkozó, a „szennyező fizet” elvet érvényesítő törvény szerint – általában az okozott vízszennyezés arányában kell megfizetni. A háztartások átalányadót fizetnek - a család létszámától függően többet vagy kevesebbet -, a nagy iparvállalatok pedig az általuk okozott szennyezés volumene és összetétele függvényében.65

Megjegyzendő, hogy amennyiben Hollandia meg akar felelni az ide vonatkozó EU-direktívának [Water Framework Directive (WFD) 2000/60/EC], mely a határokon átnyúló együttműködés hatékonyabbá tétele érdekében nagyobb, a főbb folyók vízgyűjtőinek szintjén szervezett vízügyi hatóságok felállítását írja elő -, akkor további összevonásokra, vagy egy újabb, pl. a négy nagy folyóra szakosodott, igazgatási szint létrehozására lesz szükség. Összehasonlításul: Franciaországban, mely 13-szor nagyobb Hollandiánál, mindössze 6 vízügyi igazgatási kerület van. [Források: EAWAG web, Holland Közlekedési, Közmunka- és Vízügyi Minisztérium web] 64 A tartomány létesíthet és megszüntethet víztanácsot, beleszólhat a működési szabályok kialakításába és a vezetői testület összetételébe, felügyeli a víztanácsban folyó munkát és a pénzügyeket. [Forrás: UvW web] 65 2000-ben a víztanácsok 2,6 milliárd €-s költségvetésből gazdálkodtak. Egy átlagos holland háztartás 240 € adót fizetett: ebből 104-et víztanács-adóként, 136-ot szennyezési adóként [Forrás: UvW web, Kuks 2000]

35 2.3.2. Munkamegosztás A lakosság ivóvízzel való ellátása és a szennyvízelvezetés hagyományosan közszolgálati feladatnak számított Hollandiában. Előbb a nagyvárosok, majd a kisebb települések önkormányzatai alapítottak vízszolgáltató vállalatokat, melyek vegyesen, hol a kereskedelmi jog, hol pedig a közjog hatálya alatt működtek. Ezek a cégek többnyire mind a vízkinyerés, mind pedig a lakossági vízszolgáltatás feladatait ellátták, azaz vertikálisan integrálták a már említett vízügyi láncolat eme két elemét. Kisebb helyi, illetve regionális monopóliumok jöttek létre, melyek stabilitását a kereslet rugalmatlansága és a berendezések hosszú élettartama biztosította. A talajvíz kitermelésére vonatkozó koncessziókat – mint a felszín alatti vizek őrei - a tartományok állították ki.66 Az 1970-es évek elejétől kezdődően – mely időszakban mind a lakossági, mind pedig az ipari vízfogyasztás gyors ütemben nőtt, és a felszíni vizek szennyezettsége is egyre több problémát okozott -, egyre többen kérdőjelezték meg, hogy vajon az elaprózott (kb. 130, zömében kisvállalat által reprezentált) vízszolgáltatási szektor képes lesz-e megbirkózni a növekvő feladatokkal. Az 1975-ös Ivóvíz Törvény arra kötelezte a tartományokat, hogy szervezzék át, és tömörítsék életképes méretűvé a területükön található vízkinyerő és vízszolgáltató vállalkozásokat.67 A törvény hatására beinduló koncentrációs folyamat eredményeként, 2001re csupán 20 vízszolgáltató vállalkozás maradt, melyek általában egy egész tartomány, vagy egy tartomány jelentős részének az ivóvízellátásáért felelnek. A cégek kft. formában működnek, melynek az érintett tartomány és a helyi önkormányzatok a tulajdonosai. Ezáltal csökkent az egyes önkormányzatok közvetlen beleszólási lehetősége a saját területüket ellátó szolgáltató ügyeibe, s ez utóbbiak piacibb alapon tevékenykedhettek. Az 1975-ös Ivóvíz Törvény nem határolta be a koncessziók lehetséges tartalmát (ez utóbbiak korábban általában 40-50 évre szóltak), mint ahogy az árak kialakításával kapcsolatban sem írt elő konkrét szabályokat.68 Mindössze azt mondta ki, hogy a lakossági vízárakat alacsony szinten kell tartani.69 A vízszolgáltatásban a legjelentősebb költséget természetesen a vezetékrendszer kiépítése és fenntartása jelenti. Ugyanakkor, a szigorodó vízminőségi előírások betartása szintén egyre inkább megterheli a szolgáltatókat. Ez utóbbiak vagy víztisztítási technológiákra kénytelenek költeni, vagy megpróbálják megelőzni a hozzájuk tartozó vízbázis elszennyeződését. Sok szolgáltató cég ez utóbbi megoldást választja, és inkább fizet a helyi farmereknek azért, hogy azok, a vonatkozó előírásokat túlteljesítve, a megengedettnél kevesebb trágyát és növényvédőszert használjanak. A hollandok büszkék rá, hogy – a szigorú és ésszerű vízgazdálkodás következtében - az ivóvizük semmilyen adalékanyagot nem tartalmaz.

66

Az 1975-ös Ivóvíz Törvény értelmében, a tartományoknak vízkitermelési terveket kellett készíteniük a területükön lévő talajvízforrással kapcsolatban. [Forrás: Hulsink 2001] 67 A törvény fenti rendelkezései mögötti logika az volt, hogy a vízszolgáltató cég tulajdonosának biztosítania kellett a megfelelő mennyiségű és minőségű vízellátást, méghozzá megfizethető áron, mely utóbbi követelmény, a szakértői számítások szerint, minimum 100 ezer háztartás rácsatlakozása esetén volt teljesíthető. [Forrás: Kuks 2000] 68 A még meglévő koncessziók jelentőségüket vesztették: az ellenőrzés és a felügyelet egyre inkább a tulajdonosi struktúrából és a törvényből (Ivóvíz Törvény) következett. [Forrás: Hulsink 2001] 69 Hollandiában, 2000-ben, egy köbméter vízért átlagosan 1,15 €-t kellett fizetni, melyben 0,42 €-cent talajvíz-megőrzési adó és 15,64 €-cent – az államkincstár általános bevételei közé sorolt – ún. zöldadó is benne foglaltatott. [Forrás: Kuks 2000]

36 Minthogy a csatornák a közutak alatt futnak, és a közúthálózat a helyi önkormányzat tulajdonában van, logikus választásnak tűnt, hogy a csatornahálózat is az önkormányzatokhoz tartozzon. Ez utóbbiak adják ki az összetételt is szabályozó szennyvízkibocsátási engedélyeket, nehogy egy vállalat a csőhálózatot károsító anyagot engedjen a rendszerbe. Az önkormányzatok döntenek arról is, hogy az esővizet be lehet-e engedni a csatornahálózatba.70 A csatornahálózat karbantartási és felújítási munkáit általában külső, magáncégekre bízzák (outsourcing). A költségeket rendszerint a fogyasztókra kivetett csatornázási adóból fedezik, de vannak olyan önkormányzatok is, melyek ezt a tételt a helyi ingatlanadóba építik be. 10.Ábra A vízminőséggel kapcsolatos, egy háztartásra jutó költségek regionális eltérései Hollandiában 1999-ben (1 € ≈ 2,20 NLG)

Forrás: Holland Közlekedési, Közmunka- és Vízügyi Minisztérium web

A szennyvíztisztítás 1970-ig szintén a helyi önkormányzatok hatáskörébe tartozott, akkor azonban a felelősséget a tartományok vették át. Minthogy adott térségben a vízgazdálkodás mennyiségi feladatait már amúgy is a víztanácsok látták el, a legtöbb tartomány a vízminőséggel kapcsolatos feladatokat (azaz a szennyvíztisztítást) is rájuk ruházta.71 A megfelelő vízminőség előállítása érdekében a víztanácsok közvetlen (tisztítóüzem, szivattyúállomás, csőrendszer stb.) és közvetett (minőségi normák, adók, engedélyek stb.) eszközöket is alkalmaznak. A vízminőséggel kapcsolatos költségeket ún. szennyezési egységekre osztják fel, és ehhez rendelik a szennyezési adót.72 A költségek – az eltérő 70

Ma Hollandiában a szennyvíztisztítási költségek 30 százalékát az esővíznek tulajdonítják, tekintve hogy ennek a csatornahálózatba való bevezetése egyrészt jelentősen rontja a biológiai tisztítás hatékonyságát, másrészt a rendszeren való átszivattyúzása rendkívül energiaigényes folyamat. [Forrás: Kuks 2000] 71 Kivételek azért vannak: pl. Utrecht, Friesland és Groningen tartomány, Amszterdam és Tilburg városa nem adta ki kezéből a szennyvíztisztítás ügyét: ők különálló, kizárólag erre a feladatra szakosodott ún. „víztisztító-tanácsokat” (Zuiveringshappen) hoztak létre. [Forrás: Somai 1998] 72 Például egy átlagos holland háztartás 3 szennyezési egységet képviselt 2000-ben, ami után 136 € szennyezési adót fizetett. [Forrás: Kuks 2000]

37 természeti feltételek miatt - víztanácsonként különböznek, s ezáltal a lakosságot érintő – a vízminőséggel kapcsolatos – terhek (adók) is jelentős regionális eltéréseket mutatnak. [Lásd 10.Ábra]

2.3.3. Változások a rendszerben Az eddigiekből is látható, milyen sokféle kiadással kell számolni a vízgazdálkodási tevékenységek láncolatában, és milyen sokféle jogcímen kell a fogyasztóknak fizetniük a vízzel kapcsolatos szolgáltatásokért. Fölmerül a kérdés, hogyan alakulna a szolgáltatás egyes elemeinek az ára, ha piaci viszonyokat hoznának létre az ágazatban: megengednék a versenyt, és a szabad szolgáltató-választást. Mielőtt rátérnénk a kérdés megválaszolására, szeretnénk rávilágítani néhány, az idők során bekövetkezett változásra. 1960-ban még mintegy 200 vízmű-vállalat működött Hollandiában. Gyakorlatilag minden nagyobb településnek (és közvetlen környékének) saját ivóvíz-szolgáltatója volt. 2000-re számuk 20-ra csökkent, vagyis minden cégre kb. 250 ezer háztartás jut. Még ennél is nagyobb koncentrációnak lehettünk tanúi a víztanácsok esetében, melyeknél a XX. század eleji közel kétezerből mára alig 40 maradt. A méretnövekedés árnyoldala, hogy ezek a cégek illetve intézmények eltávolodtak a fogyasztóktól, a velük való kontaktus lazább és személytelenebb lett. Mindez gyengítheti a jelenlegi vízgazdálkodási rendszer demokratikus legitimációját. További fejlemény, hogy a technikai fejlődés révén, az 1990-es évek közepére – mind az ivóvízellátás, mind pedig a szennyvíztisztítás terén - az egyedi, hálózattól független megoldások is gazdaságosan alkalmazhatókká váltak. Miközben az ivóvíz és a szennyvízelvezetés ára folyamatosan nőtt, és a vízkinyerési engedélyek kiadását a hatóságok nagyon óvatosan kezelték, az alternatív megoldások egyre olcsóbbak lettek. Elsősorban a nagy ipari felhasználók kezdtek számolgatásba, vajon megéri-e nekik a régi szolgáltatók megtartása. Az új műszaki megoldásoknak, ugyanakkor, a kisebb fogyasztók – például a hálózatra nehezen kapcsolható farmergazdaságok - is hasznát vehetik.73 Jelentős változások történtek a szolgáltatási szektor összetételében is. Megjelentek a többféle (pl. áram, gáz, víz, telefon, kábeltévé stb.) szolgáltatást csomagban áruló szereplők, melyek a fogyasztó számára lényegesen leegyszerűsítik mind a vásárlást (egyablakos szerződéskötés), mind pedig a fizetést (egyetlen számla). Ezek a cégek általában fúziók és felvásárlások révén tesznek szert a csomagban felkínált, szerteágazó profilra.74 Az 1990-es évek közepére megérett a helyzet, hogy - a fenti változások tükrében, és a közszolgáltatásokat érintő reform keretében – a holland kormány vizsgálni kezdje a vízügy területén esetleg végrehajtandó liberalizáció következményeit. Az (1994-től regnáló) első

73

Egyes elszigetelt, vidéki háztartásokban az ún. „szürke víz” (fürdővíz, mosogatólé) egyébként is jobban hasznosítható (pl. locsolásra), ha nem engedik bele a csatornahálózatba. 74 A nemzetközi méretű vállalatok közül a Vivendit, a Lyonnaise des Eaux-t vagy a Thames Water-t említhetjük. Hollandiában egy nagyobb (Nuon) és egy kisebb cég (Delta) vált ismertté: az előbbi az energiatermelési profilt egészítette ki, amikor több vízszolgáltató céget is fölvásárolt (Gerderland és Friesland tartományban); az utóbbi gáz-, áram-, víz-, szemétszállítási és kábeltévé szolgáltatást nyújt (Zeeland tartományban). [Forrás: Kuks 2000]

38 Kok-kormány idején elindított, és az ún. „P-CD&QL program”75 keretében lefolytatott vizsgálatok arra az eredményre jutottak, hogy a vízszolgáltatás és –tisztítás terén fokozatosan bevezetendő piaci viszonyok 6-15 százalék közötti költségmegtakarítást tennének lehetővé. A javaslatok között szerepelt új felügyelő testület felállítása, a cégek közötti összehasonlítást (és némi versenyt) lehetővé tevő benchmarking bevezetése, és a tevékenységek minél szélesebb körének magáncégekhez történő kiszervezése (outsourcing). Az önkormányzati tulajdonú vízügyi vállalatok privatizációja, és a hálózatok harmadik fél számára történő megnyitása, mint lehetőség szintén fölmerült, de egy ilyen megoldást sem a kormányzat, sem pedig a szakma részéről nem tartottak elfogadhatónak. A hollandok mindig is büszkék voltak jól működő, önkormányzati tulajdonú vízszolgáltató kft-ikre. Attól tartottak, hogy a túlzott liberalizáció révén magánmonopóliumok alakulnának ki, ami szigorúbb (s ezáltal költségesebb) szabályozással, és – a vízminőséget tekintve nagyobb kockázattal járna. A kormányzat abból indult ki, hogy a vízszolgáltatás és a szennyvízelvezetés – a hálózat magas építési és alacsony fenntartási költségei miatt – nem teszi lehetővé klasszikus értelemben vett piaci verseny kialakulását, hiszen gazdaságtalan lenne párhuzamos hálózatokat kiépíteni. Marad tehát az ideiglenesen átengedett monopoljogokra épülő piac (pl. koncessziók révén), ahol a legjobb ajánlatot tevő vállalat szolgáltathat (azaz nem „versenypiac”, hanem „verseny a piacért”). Az tény, hogy a rendelkezésre álló nyugat-európai példák nem sok jóval kecsegtették a hollandokat. Franciaország évekkel ezelőtt liberalizálta az ivóvízpiacát, a koncessziók zömét azonban három óriásvállalat (Vivendi, Lyonnaise, Bouygues) nyerte el: övék a piac 85 százaléka. Az oligopol piac szereplői között sokféle területen folyik verseny, de nem az árak tekintetében. Franciaországban stabilan drágább az ivóvíz, mint Hollandiában, ráadásul a minősége is gyengébb (pl. a minőségi norma eléréséhez az olcsónak számító klórozást alkalmazzák, mely módszert Hollandiában – közegészségügyi és környezetvédelmi megfontolásból – már évekkel korábban elvetettek). Az Egyesült Királyságban, a Thatcher-kormány idején, a mind az ivóvízellátásért, mind pedig a szennyvízelvezetésért felelős önkormányzati vállalatokat privatizálták, azzal a céllal, hogy friss tőkét vigyenek a leromlott állapotú ágazatba. Az eredmény: regionális magánmonopóliumok alakultak ki, miközben az újonnan fölállított felügyelet (OFWAT76) hiába próbálta meg kötelező benchmarking révén versenyre bírni a szolgáltatókat. A privatizáció végső soron magas árakhoz és nagyon magas profitrátákhoz vezetett, a szolgáltatás színvonala pedig közepes maradt. [Forrás: Kuks 2000]

A külföldi példák megmutatták a hollandoknak, hogy a piaci liberalizáció nem szükségképpen vezet alacsonyabb szolgáltatási árszinthez. Ráadásul, a tevékenységek koncessziók formájában történő kiszervezése láthatóvá teszi és megnöveli az ún. tranzakciós (többletszabályozási és többlet-felügyeleti) költségeket, amelyek egyébként rejtve vannak az önkormányzati vállalatok áraiban. Hasonló a helyzet azokkal a közszolgálati és környezetvédelmi tevékenységekkel, melyeket a közületi tulajdonú vállalatok a közvetlen vízügyi feladataik mellett látnak el. A koncesszióval rendelkező magáncégek nyilvánvalóan kevesebb kötöttséggel rendelkeznének, s a hatósági ellenőrzés sem lehetne olyan hatékony, mint a közületi cégek esetében. A többlet-szolgáltatásokat vagy kisebb lelkesedéssel, vagy egyáltalán nem végeznék el, s ezek végső soron a hatóságra maradnának.

75

Pro-Competition, Deregulation and Quality of Legislation; a program a közszolgáltatások terén bevezetendő piaci viszonyok, dereguláció és újragondolt szabályozórendszer révén próbálta meg dinamizálni a gazdaságot. [Forrás: Hulsink 2001] 76 Office of Water Services, Anglia és Wales vízellátási és csatornázási felügyelete. [Forrás: Ofwat web]

39 A fenti érveket figyelembe véve, a hollandok végül a megfontolva haladás politikája mellett döntöttek. A holland vízügy a továbbiakban is közösségi tulajdonra, hatékonyságra és rugalmasságra, az ágazati politika és felügyelet központosítására, és többszintű hatósági irányításra épül. A 2001 után életbe lépő új vízügyi törvényben a következő alapelvek lettek lefektetve: -

piaci liberalizációra csupán a nagy (a 100.000 m3 éves vízfogyasztás feletti) iparvállalatok vonatkozásában kerülhet sor, a kisfogyasztók (háztartások és kisvállalatok) ellátása továbbra is közületi feladat marad; a vezetékes ivóvíz-szolgáltatás tekintetében újra elterjesztik a koncessziós rendszert; a vízügyi cégek közötti összehasonlítás megkönnyítésére bevezetik a benchmarking-ot77; s végül támogatják az ágazatban a horizontális (a vízszolgáltatók közötti) és a vertikális (a vízszolgáltató cégek, az önkormányzati csatorna-művek és a szennyvízkezelő víztanácsok közötti) kooperáció minden formáját (felvásárlás, fúzió, szövetkezés, közös vállalat, project management stb.). [Forrás: Hulsink 2001]

Az utoljára említett horizontális és vertikális együttműködés elméletileg hármas haszonnal járhat: -

-

javulhat a vízgazdálkodás hatékonysága, a szolgáltatás minősége, jobban figyelembe vehetők a környezetvédelmi szempontok (pl. egy, a vízkinyerés vagy a szennyvízvisszaengedés tekintetében érzékeny vízbázissal rendelkező terület helyett másik terület jelölhető ki, ha a szomszédos területek gazdái összefognak); javulhat a vízügy szereplőinek gazdasági hatékonysága (pl. költségmegtakarítás érhető el tervezési, beruházási, karbantartási munkák közös elvégzésével illetve megrendelésével, vagy laboratóriumok közös működtetésével vagy megbízásával stb.); s végül, javulhat az ügyfélszolgálat minősége és hatékonysága (pl. vertikális kooperáció esetén az ügyfeleknek egy komplett szolgáltatási csomagot lehet felajánlani). [Forrás: Kusk 2000]

A vízügyi vállalkozások és szervezetek koncentráltabb együttműködését valószínűleg a gyakorlat, azaz maga az élet is ki fogja kényszeríteni. A holland vízügyi politika változóban van. A hollandok évezredes víz elleni harca a XX. század végéig arról szólt, hogyan lehet a víztől minél nagyobb szárazulatokat elhódítani és megvédeni. A legújabb szakértői jelentések azonban egyértelművé teszik az eddigi politika tarthatatlanságát. A klímaváltozás, a tengerszint emelkedése, a folyók vízjárásának szélsőségesebbé válása mind-mind abba az irányba mutat, hogy a gátak magasítása és a csatornák mélyítése nem lehet megoldás. Egy ilyen megoldás ugyanis csak a katasztrófák lehetséges méretét és kockázatát növelné. A megoldást a szakértők a vizek széles térbe történő visszaengedésében és (a száraz időszakokra történő) tárolásában látják. A holland kormány ma már úgy véli, vissza kell adni a víznek a tőle elvett teret, vagy annak egy részét, nehogy a víz vegye el azt - erőszakkal. [Forrás: J.M. de Vries - Holland Közlekedési, Közmunka- és Vízügyi Minisztérium web] 77

Mintegy 20 víztanács már 2000-ben önkéntes benchmarking-ba kezdett, bár nem a verseny stimulálása végett, inkább csak a tisztánlátás, az egyes tevékenységek hatékonyságának összehasonlítása céljából. [Például a vízből kivont nitrogén és foszfát mennyiségét viszonyítják a szennyezési egységre kirótt szennyezési adóhoz, vagy éppen az iszapkezelés és –szállítás egységköltségeit vetik egybe] A vízszolgáltatók szintén önkéntes benchmarking-ba fogtak, melynek során négy elemet vizsgálnak: az ivóvízellátást, a költséghatékonyságot, a környezetvédelmi teljesítményt és a szolgáltatási teljesítményt. A vízszolgáltatók benchmarking-ját az új Vízszolgáltatási Törvény kötelezővé teszi. [Forrás: Kuks 2000]

40

Végszó A hollandok a közszektor megreformálásakor a pragmatikus utat választották. Fontosabbnak tartották az elért eredmények és színvonal megőrzését, mintsem hogy mélyreható intézményi átalakításokba kezdjenek. A reform az egyes közületi szektorokban különböző mélységű változásokat hozott – pl. napjainkig a vízügyben kisebb, az energiaszektorban közepes, a telekommunikáció terén pedig nagyobb mértékű liberalizáció valósult meg -, vannak azonban bizonyos közös jellemzők, amelyek általánosan végigkísérik a hollandiai folyamatokat: -

fokozatosan, lépcsőzetesen, megfontoltan, a társadalmi párbeszéd megőrzésével végigvitt reformok; az átalakulás folyamán: az univerzális szolgáltatás megfelelő színvonalának megőrzése; mindenféle kivételezett helyzettel – pl. a hálózatok természetes monopólium jellegével való visszaélés megelőzése, megakadályozása illetve szankcionálása; a kiszolgáltatott fogyasztói rétegek fokozott védelme, mely általában a felügyelet feladatköre; nemzetközi összehasonlításban: a középmezőny megcélzása, nehogy az „előrefutás” versenyhátrányt okozzon a liberalizációban lemaradó országok monopolhelyzetű szolgáltatóival szemben; az EU-szintjén: az egységes, versenysemleges környezeti, adózási és egyéb szabályozásért való síkraszállás; környezeti ártalmak megfékezése, az externális hatások minél nagyobb részének internalizálása (azaz megfizettetése); megfelelő beruházási klíma biztosítása az adott szektor továbbfejlődése érdekében; hosszútávon: egy fenntartható - ahol releváns: a környezeti hatásaiban semleges - rendszer felé történő átmenet megalapozása.

Források -

ASHFORD, Nigel – MINITER, Richard – OOMEN, J.L. (2000): “What Works? XIV. The Privatization of the Dutch Post Office” January, 2000 http://www.lexingtoninstitute.org/whatworks/whtwrks14.htm BIZOTTSÁG (2001): First report on the implementation of the internal electricity and gas market, Executive Summary, Bizottság 03.12.2001. – http://europa.eu.int/comm/energy/electricity/benchmarking/doc/1/summary-en.pdf BIZOTTSÁG (2002): “Rapport de la Commission au Parlement Européen et au Conseil sur l’application de la directive postale (directive 97/67/CE)”, Bruxelles, le 25.11.2002 http://www.europa.eu.int/eur-lex/fr/com/rpt/2002/com2002_0632fr01.pdf BIZOTTSÁG (web-1): DG-Energy, Electricity, Overview http://www.europa.eu.int/comm/energy/electricity/index_en.htm BIZOTTSÁG (web-2): DG-Energy, Gas, Overview http://www.europa.eu.int/comm/energy/gas/index_en.htm BRINKHORST, L.J. gazdasági miniszter (2003): Speech of the minister of Economic Affairs, Mr. L.J. Brinkhorst, Energy Round Table, Nyenrode, 13 November 2003. http://www.ez.nl/default_bel.asp?pagina=english CBS: National Accounts of the Nehterlands 2002 http://www.cbs.nl/en/publications/recent/p-22/national-accounts.htm

41 -

-

CBS: The Year in Figures, 2002 http://www.cbs.nl/en/publications/articles/general/yif/YIF2002.pdf DSM web-1: Growth of energy consumtion in the Netherlands http://www.dsm.com/ebn/ontstaan/%7Een/index.pl DSM web-2: History Energie Beheer Nederland B.V. http://www.dsm.com/ebn/ontstaan/historie/~en/ DSM web-3: Activities, production licences and concessions http://www.dsm.com/ebn/activiteit/%7Een/index.pl EAWAG (2001): Integrated Water Management in River Basin Districts, EAWAG News 51, http://www.eawag.ch/publications/eawagnews/www_en51/en51e_pdf/en51e_leent.pdf EIM (2001): Reference data for the evaluation of the Gas Act and the Electricity Act, Zoetermeer, 25 September 2001 ENERGY REPORT 2002: Investing in energy, choices for the future, Energy report 2002 – Ministry of Economic Affairs, The Netherlands http://www.ez.nl/publicaties/pdfs/02ME21.pdf ESSENT web: http://www.essent-finance.nl/knowledge/article2.jsp EUROFOND-EIRO (1999): “Privatisation: The Netherlands” http://www.eiro.eurofound.ie/1999/12/word/nl9909165s.doc EUROFOUND (2001): “Trade unions finances and representativeness under debate” EIROnline, European Industrial Relations Observatory on-line http://www.eiro.eurofound.eu.int/2001/12/feature/nl0112135f.html Financieel overzicht verkeers- en vervoersbeleid (2001-es minisztériumi kiadvány) GASUNIE Annual Report (2002): Annual Report 2002, N.V. Nederlandse Gasunie http://www.nvnederlandsegasunie.nl/JV/2002/tekstpag.%20verslag%202002%20enge.pdf HAFFNER, Robert C.G. – BERDEN, Koen G. (1998): „La réforme des entreprises publiques: Pays-Bas” – in OECD (1998): Reforming Public Enterprises, Case studies: The Nehterlands - http://www1.oecd.org/puma/budget/pubs/rpe98/ne-fr.pdf HOLLAND GAZDASÁGI MINISZTÉRIUM (web): EOS (Energie Onderzoek Strategie = Energy Research Strategy), Excutive Summary http://www.ez.nl/publicaties/pdfs/02ME04.pdf HOLLAND GAZDASÁGI MINISZTÉRIUM (web-1): Action Programme, Energy Conservation 1999/2002 - http://www.ez.nl/publicaties/pdfs/13B63A.pdf HOLLAND GAZDASÁGI MINISZTÉRIUM (web-2): Reporting under the EU Directive on renewable energy: objectives and measures http://www.ez.nl/beleid/home_ond/duurzenergie/docs/EU-verslag%20engels.pdf HOLLAND KÖZLEKEDÉSI, KÖZMUNKA- ÉS VÍZÜGYI MINISZTÉRIUM (web): A Different Approach to Water, Water Management Policy in the 21 Century http://www.verkeerenwaterstaat.nl/object/?lc=uk&tb=Object&id=1 HULSINK, Willem (2001): „Tides in Infrastructure Politics? Experiences with privatisation, liberalisation and regulatory reform in the Netherlands” – paper prepared for the 29th Joint Session of Workshops of the European Consortium for Political Research, 6-11 April, 2001, in Grenoble (France) KPN (2003a): Annual Report 2002 - http://www.kpncorporate.com/eng/kpn/?id=1.05&taal=eng KPN (2003b): KPN/Corporate Information/History - http://www.kpncorporate.com/eng/kpn/?id=1.07&taal=eng KUKS, Stefan M.M. (2000): The privatisation debate on water services in the Netherlands – An examination of the public duty of the Dutch water sector and the implications of market forces and water chain co-operation http://www.utwente.nl/cstm/research/water/privatisation-water.pdf

42 -

-

-

MONTESQUIOU, Aymeri de (2002): Rapport d’information fait au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur l'achèvement du marché intérieur de l'énergie – N° 187 Sénat Session ordinaire de 2001-2002 Annexe au procès-verbal de la séance du 29 janvier 2002 - http://www.senat.fr/rap/r01-187/r01-1870.html OFWAT (web): http://www.ofwat.gov.uk/aptrix/ofwat/publish.nsf/content/navigationhomepage(ofwat) OPTA (2003): Annual Report & Market Vision 2002 http://www.opta.nl/download/jaarverslag_visie_uk.pdf POSTCOMM (2001): “The impact of competition in the postal sector” 1 June 2001 http://www.postcomm.gov.uk/documents/competition/AICEScompfinal.pdf POSTCOMM (2002): „Key facts in international postal markets” 24 June 2002 http://www.postcomm.gov.uk/documents/competition/International%20%20key%20facts.pdf POSTCOMM (2003): „International comparisons” 27 October 2003 http://www.postcomm.gov.uk/documents/background/internationalcomparisons.pdf SCHEEPBOUWER, Ad (2003): „Foreword by the Chairman and CEO” http://www.kpn-corporate.com/eng/kpn/?id=1.05&taal=eng SCHMITZ, James A. (1996): „The Role Played by Public Enterprises: How Much Does It Differ Across Countries?” - Federal Reserve Bank of Minneapolis Quarterly Review Vol. 20, No. 2, Spring 1996, pp. 2–15 - http://minneapolisfed.org/research/qr/qr2021.pdf SOMAI, Miklós (1998): Az ivóvízellátás és a szennyvízelvezetés, illetve –tisztítás helyzete az Európai Unió tagországaiban, I. rész: Kis országok – MTA VKI, Budapest 1998, 37 p. SOMAI, Miklós (2001): A tömegközlekedés szervezése és finanszírozása NyugatEurópában – MTA VKI, Budapest 2001, 65 p., azonos címmel megjelent in: Európai Tükör Műhelytanulmányok ISSN 1416 7484, a Miniszterelnöki hivatal Integrációs Stratégiai Munkacsoportja, Budapest 2002(85) pp. 169-225. TPG (2002): TPG annual report 2002 - http://www.tpg.com/ TPG (2003): History of TPG - http://www.tpg.com/ UVW (web): Water Boards in the Netherlands – http://www.uvw.nl/ VRIES, J.M. de (Holland Közlekedési, Közmunka- és Vízügyi Minisztérium web): Cabinet’s Position, Foreword - A Different Approach to Water, Water Management Policy in the 21 Century http://www.verkeerenwaterstaat.nl/object/?lc=uk&tb=Object&id=1