Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
De Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Postbus 20018 2500 AE DEN HAAG
Ons kenmerk
Inlichtingen bij
Doorkiesnummer
Den Haag
Bijlage(n)
Uw brief
DJB/APJB-2662580 Onderwerp
Hulp aan kinderen in (echt)scheidingssituaties
1
1. Inleiding Tijdens het Algemeen Overleg Jeugdzorg op 16 juni 2005 heb ik u toegezegd een korte inventarisatie uit te voeren naar het lokaal aanwezige hulpaanbod voor kinderen van ouders in (echt)scheidingssituaties. Tijdens het Algemeen Overleg Jeugdzorg van 14 juni 2006 heb ik u toegezegd daarbij op omgangshuizen in te gaan. In deze brief bericht ik u over de resultaten van deze verkenning. Ook geef ik mede namens de minister van Justitie aan welke acties ik op basis van deze bevindingen ga nemen en hoe de omgangshuizen in het aanbod passen. 2. Ontwikkelingen rond scheiding Scheiding is een thema dat maatschappelijk sterk leeft. Vreemd is dit niet, gezien het feit dat vrijwel iedereen in zijn dagelijks leven, direct of indirect, met de realiteit van gezinsbreuken in aanraking komt. Ik ben mij bewust van deze ontwikkeling in de samenleving en deel uw bezorgdheid hierover. Recent is weer een lichte stijging in het aantal echtscheidingen te zien. Meer dan een kwart van de huwelijken eindigt in een echtscheiding. Jaarlijks maken ruim 50.000 kinderen een scheiding mee. Dit betreft zowel het aantal echtscheidingen (35.000) als scheidingen van samenwonende ouders (18.000, schatting)i. Dat betekent dat bij ongeveer twintig procent van de kinderen tijdens hun jeugd de ouders uit elkaar zullen gaan. 25 Procent van de kinderen die een echtscheiding meemaken verliest op termijn het contact met één van beide ouders, door welke oorzaak dan ook. Over het algemeen is een scheiding een zeer ingrijpende gebeurtenis in het leven van een kind. Onderzoek wijst uit dat een moeilijk verlopende scheiding waarbij veel conflicten spelen nadelige gevolgen voor de ontwikkeling van een kind kan hebbenii. De eerste twee jaar na een scheiding zijn voor kinderen het moeilijkst; zij ondervinden dan de meeste negatieve gevolgen. Uit de literatuur is bekend dat deze met name zichtbaar zijn in het psychologisch en emotioneel welbevinden, gedragsproblemen, schoolprestaties en problemen met sociale relatiesiii. Voor een aantal kinderen blijven de problemen langer voortbestaan. Kinderen uit echtscheidingssituaties scheiden in hun latere leven vaker (CBS, 2005).
Postbus 20350 2500 EJ DEN HAAG Telefoon (070) 340 79 11 Fax (070) 340 78 34
Bezoekadres: Parnassusplein 5 2511 VX DEN HAAG
Correspondentie uitsluitend richten aan het postadres met vermelding van de datum en het kenmerk van deze brief.
Internetadres: www.minvws.nl
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Blad
2 Kenmerk
DJB/APJB-2662580
Ik constateer verder dat veel kinderen die gebruik maken van de jeugdzorg afkomstig zijn uit eenoudergezinnen. Dit zijn belangrijke signalen. Ik vind dat ouders een morele verplichting hebben, om voor zij tot scheiding over gaan, goed over de gevolgen voor hun kinderen na te denken. Ouders dragen primair de verantwoordelijkheid voor het welzijn van hun kinderen. Wanneer zij hier niet in slagen en er sprake is van (de kans op) problemen bij het kind, dan kunnen zij gebruik maken van lokaal preventief hulpaanbod ter ondersteuning. Wanneer sprake is van iets zwaardere opvoed- en opgroeiproblemen kan hulp vanuit bureau jeugdzorg worden geboden. Een enkele keer is de problematiek van dien aard dat er nog verdergaande vormen van hulp nodig zijn, vaak nauw verbonden aan de justitiële keten. Het bereiken van overeenstemming over de gevolgen van echtscheiding en bemiddeling is in de afgelopen jaren een grote rol gaan spelen. In de Tweede Kamer ligt thans voor het wetsvoorstel van de minister van Justitie inzake bevordering voorgezet ouderschap en zorgvuldige scheiding (Kamerstukken II, 2004-2005, 30 145). Belangrijk onderdeel van dit wetsvoorstel is het ouderschapsplan. Het echtscheidingsverzoek aan de rechter moet in dit wetsvoorstel een zogeheten “ouderschapsplan” bevatten met afspraken over de wijze waarop de ouders de zorg- en opvoedingstaken verdelen en over de kinderalimentatie. Dit moet ouders stimuleren om in gesprek te gaan over de situatie van de kinderen na de scheiding. Bemiddeling in de vorm van mediation kan worden ingezet om dit te realiseren. Het Ministerie van Justitie stimuleert, zoals bekend, mediation door de toegankelijkheid ervan te vergroten. 3. Bestuurlijke verantwoordelijkheden Uitgangspunt van mijn beleid is dat ouders eerstverantwoordelijk zijn voor zorg en opvoeding van hun kinderen. Daarnaast moet in de hulpverlening het kind centraal staan. De rijksoverheid heeft de volgende verantwoordelijkheden voor wat betreft scheidingsituaties. Vanuit de justitiële keten wordt zorggedragen voor de juridische aspecten van het scheidingsproces. Het gaat om vormgeving van procedures, maar ook kan de Raad voor de Kinderbescherming door de rechter gevraagd worden een (inhoudelijk) advies te geven in een scheidingszaak over gezag en omgang. Het jeugdbeleid is verder gedecentraliseerd naar gemeenten en provincies. De verantwoordelijkheid voor het algemene en preventieve deel van het jeugdbeleid ligt op gemeentelijk niveau. Dit houdt in dat de gemeenten regie voeren over het eerstelijnshulpaanbod, zoals is opgenomen in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Jeugdigen moeten hulp kunnen krijgen binnen het door de gemeente in te vullen kader van de vijf functies van lokaal jeugdbeleid. Het rijk stimuleert daarnaast dat gemeenten een sluitende keten realiseren van hulp- en zorgaanbod bij opvoed- en opgroei problemen. De verantwoordelijkheid voor een adequate invulling van de jeugdzorg waar op grond van de Wet op de Jeugdzorg aanspraak bestaat, is bij provincies belegd. Een goed lokaal hulpaanbod staat of valt dan ook bij de gemaakte afspraken en taakafbakening tussen de gemeente, het lokale veld, provincie en de bureaus jeugdzorg. Het één en ander moet naadloos op elkaar aansluiten om tijdige signalering van jeugdigen met problemen te realiseren en uitval uit het hulpverleningstraject te voorkomen.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Blad
3 Kenmerk
DJB/APJB-2662580
4. De onderzoeksresultaten Tot welke hulpverleningsmogelijkheden leidt het hiervoor beschreven arrangement in de praktijk voor kinderen in (echt)scheidingssituaties? Welke voorzieningen in het lokale domein bieden nu hulp aan kinderen van ouders die gaan scheiden of zijn gescheiden? En wat is er nu voor preventief aanbod beschikbaar voor deze kinderen? Om op deze vragen een antwoord te kunnen geven heb ik een extern bureau een verkenning laten uitvoeren naar het lokaal aanwezige hulpaanbod voor kinderen van ouders in (echt)scheidingssituatiesiv. Deze verkenning levert de volgende inzichten op. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten kan geconstateerd worden dat lokale voorzieningen, zoals het Algemeen Maatschappelijk Werk (AMW), in geval van (echt) scheidingsproblematiek hulp bieden binnen het algemene onderdeel van hun dienstverlening. Door de inbedding van het aanbod in de bredere dienstverlening, is de omvang van de vraag en de dienstverlening niet goed zichtbaar. Dit maakt het aanbod ook diffuus. Gemeenten voeren over het algemeen geen specifiek beleid op (echt)scheiding en omgangsproblematiek. Zij zien dit ook niet als hun verantwoordelijkheid. In enkele gemeenten zijn er voorzieningen die specifiek hulp bieden voor kinderen van gescheiden ouders. Het betreft hier projecten voor begeleide omgang en omgangshuizen. Deze voorzieningen zijn van onderaf tot stand gekomen door samenwerking tussen instanties en kennen een regionale oriëntatie. In Nederland zijn momenteel zeven omgangshuizen actief en er is een aantal in oprichting. Een ander inzicht is dat specifiek op scheiding gerichte hulp – voor zover aanwezig- zich vooral op ouders en de post-(echt)scheidingsfase richt. Direct preventief hulpaanbod voor het kind blijft maar zeer beperkt voorhanden. Tot slot is het aanwezige hulpaanbod versnipperd. Mede hierdoor is het niet geheel duidelijk waar ouders hun hulpvraag neer moeten leggen en vooral ook waar kinderen terecht kunnen. Het eerder bereiken van kinderen door een goede vroegsignalering en toeleiding naar hulpaanbod kan dus beter. 5. Toekomstige inspanningen Ik vind dat (echt)scheidingsgerelateerde hulp aan kinderen thuishoort in het preventieve jeugdbeleid dat aan de gemeenten gedelegeerd is. Het is geenszins mijn bedoeling nieuwe ketens voor verschillende doelgroepen te ontwikkelen, ook niet waar het (echt)scheidingsproblematiek betreft. Dit is in overeenstemming met de centrale doelstelling van Operatie Jong: het creëren van meer samenhang in het jeugdbeleid. Een scheiding heeft ingrijpende gevolgen voor kinderen. Daarom vind ik het belangrijk dat scheiding een duidelijke plaats krijgt in het vroegtijdig signaleren van gedrags- en opvoedingsproblemen bij ouders en kinderen door de betrokken professionals. Een goede vroegsignalering, op basis van adequate screening, kan wanneer gekoppeld aan een snelle toeleiding naar hulpaanbod het ontstaan van ernstige problemen voorkomen. De verwijsindex en het Elektronisch Kinddossier (EKD) in de jeugdgezondheidszorg zullen in de toekomst goede signalering en toeleiding faciliteren. Dit zijn instrumenten voor onderlinge informatie-uitwisseling die een hulpaanbod op maat moeten stimuleren. Deze instrumenten maken een betere inschatting mogelijk van de ernst van de problemen waarmee een kind
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Blad
4 Kenmerk
DJB/APJB-2662580
worstelt. Dit laat onverlet dat elke instantie zelf de verantwoordelijkheid heeft om toe te leiden naar zorg of deze te bieden. Naar aanleiding van een signaal uit de verwijsindex kan het reeds gestarte hulpaanbod eventueel worden aangepast. Ook de Inventgroep heeft in haar advies het belang van systematische vroegsignalering en snel ingrijpen benadrukt. Het gebruik van effectief bewezen instrumenten en programma’s is hierbij van belang. Minstens zo belangrijk is te voorkomen dat problemen zo erg worden, dat jeugdzorg noodzakelijk is. Ouders die ondersteuning bij de opvoeding nodig hebben moeten dan ook tijdig worden geholpen. Preventie loont. Gemeenten hebben de verantwoordelijkheid een adequaat preventief jeugdbeleid vorm te geven. In het standpunt op het rapport van de Inventgroep heb ik aangegeven dat ik voor de uitvoering veel zie in de ontwikkeling van Centra voor Jeugd en Gezin. Momenteel ben ik bezig met uitwerken van het advies van de Inventgroep (Kamerstukken 2005-2006, 29284, nr. 16). In het kader van haar beschermingstaak kan de Raad voor de Kinderbescherming, ook wanneer hij in het kader van advisering aan de rechter bij (echt)scheiding is betrokken, een plaats hebben bij de vroegsignalering. Het ouderschapsplan vormt daarbij een belangrijk aangrijpingspunt. Indien blijkt dat ouders bij het opstellen van het ouderschapsplan (op onderdelen) geen overeenstemming bereiken, moet de rechter daarover een beslissing nemen. In die gevallen kan de rechter aan de Raad voor de Kinderbescherming advies vragen. Bij die gelegenheid kan de Raad in de toekomst, als er bij het kind (ontwikkelings)problemen dreigen te ontstaan naar aanleiding van conflicten rondom gezag, verblijfplaats en omgang, dit signaal inbrengen in de verwijsindex risicojongeren. Dit geldt naast de normale procedure van doorverwijzing naar het bureau jeugdzorg om te bezien of het kind zorg nodig heeft en naast de ambtshalve mogelijkheid van de Raad om een beschermingsonderzoek te starten als de ontwikkeling van het kind mogelijk ernstig wordt bedreigd. In de verwijsindex komen signalen van instellingen zoals de jeugdgezondheidszorg, jeugdzorg, Advies en Meldpunt Kindermishandeling (AMK), onderwijs etc, bijeen. Ook voor deze instanties geldt dat zij een zelfstandige verantwoordelijkheid hebben en dienovereenkomstig dienen te handelen. De verwijsindex komt er als instrument bij met het doel instanties met elkaar in contact te brengen die elkaar in het verleden niet tegenkwamen. Verder kunnen ouders door hun mediator, advocaat of in een juridisch loket gewezen worden op de gevolgen van scheiding voor hun kinderen en op het in de gemeente aanwezige hulpaanbod. Ik heb Zorgonderzoek Nederland (ZON Mw) gevraagd een programmering Jeugd te maken. Effectiviteitsonderzoek naar scheiding- en omgang krijgt hierin een plek. Onderdeel daarvan kan zijn onderzoek naar een laagdrempelige preventieve interventie, die bijvoorbeeld binnen schoolverband aan kinderen en ouders kan worden geboden. Effectieve en veelbelovende interventies, dus ook die over scheiding en omgang, laat ik in de databank van het Nederlands Jeugdinstituut (voorheen NIZW) opnemen. Zo kunnen professionals uit het jeugdveld eenvoudig zien welke effectieve methodieken zij kunnen inzetten. Tot slot wil ik het onderwerp bij verschillende partijen onder de aandacht brengen. Allereerst wil ik de VNG op de hoogte brengen van de uitkomsten van het onderzoek en mijn voorgenomen inspanningen. Ik verzoek hen de resultaten in de vorm van de onderzoeksrapportage verder te verspreiden. Ook de betreffende professionals in het
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Blad
5 Kenmerk
DJB/APJB-2662580
jeugdveld informeer ik. Dit doe ik via Z-org, GGD-Nederland en de MO-groep. Ik wil de uitkomsten van het onderzoek ook verspreiden naar het IPO en GGZ-NL. In mijn brief aan uw Kamer van 24 maart 2005 (Kamerstukken II, 2004-2005, 29520, nr. 9) heb ik reeds aangegeven dat omgangsbegeleiding een middel kan zijn voor het verminderen van opvoed- en opgroeiproblemen bij een kind, dat als methodische interventie kan worden ingezet door jeugdzorgaanbieders. Daarbij heb ik tevens opgemerkt dat ik dan overigens niet denk aan nieuwe categorale voorzieningen, zoals de term “omgangshuis” suggereert, maar aan een differentiatie van het bestaande jeugdzorgaanbod voor kinderen uit gezinnen waar (echt)scheiding aan de orde is. Ik zal daar bij de Provincies aandacht voor vragen. Ik wil met het voorgaande bewerkstelligen dat gezamenlijk gewerkt gaat worden aan een goede inbedding van problemen bij scheiding en omgang in het reguliere hulpaanbod. Kortom, mijn acties zijn gericht op snelle en adequate vroegsignalering en toeleiding naar hulpaanbod om ouders en kinderen tijdig te bereiken. De verwijsindex en het EKD in de jeugdgezondheidszorg gaan hierbij faciliteren. Ik laat onderzoek doen naar effectiviteit van het hulpaanbod en zo nodig het ontwikkelen van een interventie voor ouders en kinderen. Het gebruik van effectieve interventies stimuleer ik door deze in de databank effectieve methode van het Kenniscentrum Jeugd op te laten nemen. Verder zal ik branche-organisaties en mede-overheden wijzen op de urgentie van problemen op het gebied van scheiding en omgang en hen vragen hun leden te wijzen op de mogelijkheden voor (preventieve) hulpverlening. 6. Omgangshuizen en kindontvoering Bij gelegenheid van het Voortgezet Algemeen Overleg op 25 juni 2005 over internationale kinderontvoering is een motie aangenomen, waarin de regering is verzocht zorg te dragen voor uitbreiding van het aantal beveiligde omgangshuizen (Kamerstukken II, 2004-2005, 30072, nr. 4). Tijdens het Algemeen Overleg van 14 juni 2006 heb ik u toegezegd u per brief hierover nader te informeren. Eerder in deze brief heb ik aangegeven dat omgangshuizen onderdeel van het reguliere jeugdzorgaanbod vormen. Voor zover daarmee gedoeld wordt op omgangshuizen die beveiligd zijn ter voorkoming van internationale kinderontvoering bij gelegenheid van de omgang, merk ik op dat niet goed kan worden voorkomen dat een ouder een kind ongeoorloofd meeneemt naar het buitenland. Een omgangshuis is niet beveiligd in die zin dat er toezicht is van een organisatie of instantie. Omgangshuizen bieden in de regel dan ook geen diensten aan in het geval er dreiging is van geweld. Beveiligde omgangshuizen als zodanig zijn daarmee een niet bestaand aanbod en bieden als zodanig geen oplossing voor het probleem van kinderontvoering.
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport Blad
6 Kenmerk
DJB/APJB-2662580
7. Tot slot Door vroegtijdige signalering van problemen bij scheiding en omgang en de toeleiding naar preventief hulpaanbod op lokaal/regionaal niveau, hoop ik de escalatie en cumulatie van problemen bij deze risicogroep te verminderen. Ik hoop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
drs. Clémence Ross-van Dorp
De Graaf,in Bevolkingstrends CBS 4e kwartaal 2005, Scheiden: motieven, verhuisgedrag en aard van de contacten, 2005. ii Spruijt, E., H. Kormos, C. Burggraaf en A. Steenweg, 2003. Het verdeelde kind. i
Literatuuronderzoek naar omgang na (echt)scheiding. Utrecht: Capaciteitsgroep Kinder- en Jeugd- studies Universiteit Utrecht. iii Amato, 2001; in Van der Valk e.a., Gezinsstructuur en internaliserend en externaliserend probleemgedrag van adolescenten en jongvolwassenen, 2004. iv
De verkenning brengt 30 in een steekproef getrokken gemeenten in beeld. Bij deze steekproef is rekening gehouden met de grootte van de gemeenten en de verdeling over het land. Er is contact geweest met 30 gemeente-ambtenaren, 29 instellingen voor Algemeen Maatschappelijk Werk, 18 GGD’en, 20 instellingen voor GGZ en 19 respondenten uit overige organisaties. Om het aanbod van Bureaus Jeugdzorg in kaart te brengen is een aselecte steekproef getrokken van 9 (van de 15) Bureaus Jeugdzorg. De verkenning treft u bijgaand aan.
