POSTADRES TEL
AAN
Postbus 93374, 2509 AJ Den Haag
070 - 88 88 500
FAX
070 - 88 88 501
De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
BEZOEKADRES
E-MAIL
Juliana van Stolberglaan 4-10
[email protected]
INTERNET
DATUM ONS KENMERK
www.cbpweb.nl
4 mei 2011 z2011-00174
CONTACTPERSOON
070-8888500 UW BRIEF VAN UW KENMERK
ONDERWERP
Advies concept-wetsvoorstel Verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling
Bij brief van 22 februari 2011 heeft u het College bescherming persoonsgegevens (CBP) gevraagd om overeenkomstig artikel 51 lid 2 van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) advies uit te brengen over het concept-wetsvoorstel Verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling (hierna: het wetsvoorstel). Het CBP voldoet hiermee aan dit verzoek. Inhoud van het wetsvoorstel Doel van de in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen is te bevorderen dat sneller en adequater hulp kan worden geboden bij huiselijk geweld en kindermishandeling. Het wetsvoorstel voorziet daartoe in de invoering van een verplichting – op te nemen in diverse sectorale wetten – voor organisaties om te beschikken over een eigen meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling en om de kennis en het gebruik ervan te borgen binnen die organisaties. Het wetsvoorstel voorziet ook in een verplichting voor – bij amvb aan te wijzen – gemeentes om zorg te dragen voor de organisatie van een steunpunt huiselijk geweld (SHG). Voorzien wordt in een wettelijke taakomschrijving voor die SHG’s en in een wettelijke basis voor de verwerking van – indien nodig ook bijzondere – persoonsgegevens in verband met het functioneren van een SHG. Ook voorziet dit wetsvoorstel in een meldrecht voor beroepskrachten van gevallen of vermoedens van huiselijk geweld, analoog aan de regeling in artikel 53 Wet op de jeugdzorg van een meldrecht bij kindermishandeling. Samenvatting van het advies Het CBP onderschrijft in algemene zin de keuzes zoals gemaakt in het wetsvoorstel ten aanzien van de inzet van instrumenten, met bijbehorende verwerking van persoonsgegevens, om sneller en adequater hulp te kunnen bieden bij huiselijk geweld en kindermishandeling. Vanuit juridischtechnisch perspectief zijn er echter bezwaren ten aanzien van de systematiek in en de redactie van de wetsbepalingen die zien op de verwerking van persoonsgegevens en op de rechten van betrokkenen. Daarnaast ontbreekt in de Memorie van Toelichting een adequate onderbouwing van hoe in dit wetsvoorstel opgenomen bepalingen zich verhouden tot de vereisten die voortvloeien uit artikel 8 EVRM en Richtlijn 95/46/EG. Het CBP constateert ook dat in de MvT – ten onrechte - geen aandacht wordt geschonken aan de vraag hoe een meldrecht en/of een meldplicht zich verhouden tot artikel 8 EVRM.
BIJLAGEN BLAD
1 1
DATUM ONS KENMERK
4 mei 2011 z2011-00174
Het CBP adviseert u niet tot indiening van het voorstel over te gaan, dan nadat daarin met de in de bijlage opgenomen opmerkingen rekening zal zijn gehouden. Tenslotte Het volledige advies treft u in de bijlage aan. Het CBP verneemt graag op welke wijze u gevolg geeft aan het advies en is beschikbaar voor nadere toelichting. Hoogachtend, Het College bescherming persoonsgegevens, Voor het College,
Mw. mr. dr. J. Beuving Collegelid
BLAD
2
DATUM ONS KENMERK
4 mei 2011 z2011-00174
Bij lage bij de brief van het College bescherming persoonsgegevens van 4 mei 2011 Advies van het College bescherming persoonsgegevens (CBP) over het concept voorstel van Wet verplichte meldcode huiselij k geweld en kindermishandeling (versie 22 februari 2011). 1.Inleiding Doel van de in het wetsvoorstel opgenomen bepalingen is te bevorderen dat sneller en adequater hulp kan worden geboden bij huiselijk geweld en kindermishandeling. Het wetsvoorstel voorziet daartoe in de invoering van een verplichting – op te nemen in diverse sectorale wetten – voor organisaties om te beschikken over een eigen meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling en om de kennis en het gebruik ervan te borgen binnen die organisaties. Het wetsvoorstel voorziet ook in een verplichting voor – bij amvb aan te wijzen – gemeentes om zorg te dragen voor de organisatie van een steunpunt huiselijk geweld (SHG). Voorzien wordt in een wettelijke taakomschrijving voor die SHG’s en in een wettelijke basis voor de verwerking van – indien nodig ook bijzondere – persoonsgegevens in verband met het functioneren van een SHG. Ook voorziet dit wetsvoorstel in een meldrecht voor beroepskrachten van gevallen of vermoedens van huiselijk geweld, analoog aan de regeling in artikel 53 Wet op de jeugdzorg van een meldrecht bij kindermishandeling. 2.Toetsingskader Het in het concept voorstel van Wet verplichte meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling bepaalde met betrekking tot de verwerking van persoonsgegevens dient te voldoen aan artikel 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), alsmede aan de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp), welke uitwerking geeft aan het bepaalde in Richtlijn 95/46/EG. 3.Beoordeling 3.1 Algemeen Het CBP onderschrijft in algemene zin de keuzes zoals gemaakt in het wetsvoorstel ten aanzien van de inzet van instrumenten, met bijbehorende verwerking van persoonsgegevens, om sneller en adequater hulp te kunnen bieden bij huiselijk geweld en kindermishandeling. Vanuit juridischtechnisch perspectief zijn er echter bezwaren ten aanzien van de systematiek in en de redactie van de wetsbepalingen die zien op de verwerking van persoonsgegevens en op de rechten van betrokkenen. Daarnaast ontbreekt het in de Memorie van Toelichting aan een adequate onderbouwing van hoe in dit wetsvoorstel opgenomen bepalingen zich verhouden tot de vereisten die voortvloeien uit artikel 8 EVRM en Richtlijn 95/46/EG. Het CBP adviseert de systematiek in en redactie van een aantal bepalingen in de wet te verbeteren en de tekst van de MvT aan te vullen met de benodigde onderbouwing en daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de hieronder besproken punten. 3.2 Grondslagen voor verwerking van persoonsgegevens in verband met het functioneren van een SHG Met het bepaalde in artikel 21a (taken SHG) en artikel 21b en 21c (nieuw) Wmo wordt beoogd een grondslag te scheppen voor de verwerking van persoonsgegevens in verband met het
BLAD
3
DATUM ONS KENMERK
4 mei 2011 z2011-00174
functioneren van een SHG. Het bepaalde in artikel 21c tweede en derde lid (nieuw) Wmo ziet daarbij specifiek op de verwerking van bijzondere persoonsgegevens. De systematiek in en redactie van die bepalingen geeft het CBP aanleiding tot de navolgende opmerkingen. Bij een wettelijke omschrijving van taken van een SHG zoals voorzien in artikel 21a (nieuw) Wmo kan aan het bepaalde in artikel 8 Wbp reeds een grondslag voor de verwerking van daartoe noodzakelijke persoonsgegevens worden ontleend. Strikt genomen is een bepaling zoals artikel 21b (nieuw) Wmo dan ook overbodig. Tevens lijkt de bedoeling van het bepaalde in artikel 21c eerste lid (nieuw) Wmo om tot uitdrukking te brengen dat bij voorkeur toestemming van betrokkene als grondslag voor de gegevensverwerking wordt gehanteerd, terwijl ook wordt voorzien in een – alternatieve - grondslag indien die toestemming niet kan worden verkregen. Artikel 21b (nieuw) Wmo is derhalve ook gelet op het bepaalde in artikel 21c eerste lid (nieuw) Wmo overbodig te achten. Ten aanzien van artikel 21c eerste lid merkt het CBP op dat de huidige redactie van dit artikellid op ongelukkige wijze tot uitdrukking brengt dat het de bedoeling is om als hoofdregel te hanteren dat toestemming moet worden verkregen voor de verwerking van persoonsgegevens door een SHG. Een opmerking van gelijke strekking kan gemaakt worden ten aanzien van de redactie van artikel 21c tweede lid dat ziet op de verwerking van bijzondere persoonsgegevens door een SHG. Het CBP adviseert om de huidige tekst van artikel 21b (nieuw) Wmo te vervangen door het bepaalde in artikel 21c eerste lid (nieuw)Wmo en de redactie daarvan aan te passen opdat de betekenis van toestemming als grondslag voor gegevensverwerking helder wordt gepositioneerd. Het CBP adviseert de redactie van artikel 21c tweede lid (nieuw) Wmo in soortgelijke zin aan te passen. In de MvT wordt aangegeven dat het de bedoeling is om ‘af te wijken van de hoofdregel’ dat verwerking van bijzondere persoonsgegevens verboden is, opdat het slachtoffer niet verstoken blijft van de benodigde hulp (p. 18). In de MvT wordt in dat verband aangegeven dat de in de Wbp opgenomen uitzonderingsgronden op het verbod (van artikel 16 Wbp) zich ‘qua aard en achtergrond …niet goed lijken te vertalen naar het doel van het wetsvoorstel’ en dat daarom dit wetsvoorstel gebruik maakt van de ‘restbepaling’ in artikel 23 eerste lid onder e Wbp. Bij de kwalificatie van dit artikel als ‘restbepaling’ en bij de taxatie van de mogelijkheden die de reguliere bepalingen van de Wbp bieden voor de benodigde gegevensverwerking zijn op zich de nodige vraagtekens te plaatsen. Maar belangrijker is om op te merken dat bij een keuze voor een in een specifieke wet neer te leggen grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens, waaronder bijzondere persoonsgegevens, er in de MvT een onderbouwing moet worden gegeven dat aan de Wbp-vereisten van een zwaarwegend algemeen belang en passende waarborgen is voldaan. De huidige MvT schiet in dat opzicht ernstig tekort. Zo wordt in de MvT niet aangegeven welke specifieke risico’s de verwerking van (bijzondere) persoonsgegevens op de in het wetsvoorstel voorziene wijze oplevert voor de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en welke voorzieningen worden getroffen om deze risico’s zoveel mogelijk te beperken. Het CBP adviseert de MvT op deze punten aan te vullen.
BLAD
4
DATUM ONS KENMERK
4 mei 2011 z2011-00174
3.3 Verplichte meldcode en meldrecht Dit wetsvoorstel introduceert primair een verplichting voor instellingen (en zelfstandige beroepsbeoefenaren) tot het opstellen en bevorderen van het gebruik van een meldcode. Een verplichting voor beroepskrachten om de meldcode te hanteren en/of bepaalde consequenties te trekken na het doorlopen van de in de meldcode voorziene stappen is niet in de wet opgenomen. Het CBP signaleert echter dat de tekst van de MvT ambivalent is in de exacte duiding van de (aard en omvang van de) verplichtingen voor beroepskrachten om volgens de meldcode te handelen. Zo wordt gesproken over een ‘verplicht handelingsrepetoire’ en wordt aangegeven dat (p. 12) de meldcode als toetssteen geldt bij incidenten. Op andere plaatsen (MvT p. 2, 3, 4) wordt echter opgemerkt dat ‘signalering van huiselijk geweld en kindermishandeling hoort bij het beroepsmatig handelen van professionals’ en dat het de bedoeling is dat zij door een meldcode daarvoor beter toegerust c.q. ondersteund worden doordat zij een houvast in lastige situaties krijgen. Het CBP adviseert om in de MvT nader in te gaan op de verwachtingen over de hantering door professionals van de meldcode (en de daarin voorziene stappen)in relatie tot het meldrecht. Met name behoeft daarbij verheldering in welke opzichten het mogelijk blijft voor de professional na het doorlopen van de meldcode (toch) te besluiten om niet tot een melding over te gaan, bijvoorbeeld omdat de professional zelf actie kan nemen. In de MvT (p. 6, 7) wordt aangegeven dat afgezien wordt van een meldplicht voor huiselijk geweld vanwege buitenlandse ervaringen met een meldplicht en het geringe draagvlak onder professionals. Het CBP constateert dat in de MvT – ten onrechte - geen aandacht wordt geschonken aan de vraag hoe een meldrecht en/of een meldplicht zich verhouden tot artikel 8 EVRM. Met name nu ook de verstrekking van bijzondere persoonsgegevens waarop in sommige gevallen een beroepsgeheim rust aan de orde is, dient toetsing plaats te vinden aan de vereisten waaraan een inmenging in het privé-leven in de zin van artikel 8 EVRM moet voldoen om gerechtvaardigd te zijn. Een dergelijke inmenging moet noodzakelijk zijn in een democratische samenleving in het belang van een of meer van de in artikel 8 tweede lid EVRM genoemde doelcriteria en beantwoorden aan een dringende maatschappelijke behoefte. Naar het oordeel van het CBP is met het tegengaan van huiselijk geweld en kindermishandeling een dringende maatschappelijke behoefte gemoeid, ook als het gaat om meerderjarige slachtoffers. Maar de concrete vorm van de inmenging zal ook op proportionaliteit en subsidiariteit moeten worden beoordeeld. Een behoorlijke motivering van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit vormt de kern van de toets aan artikel 8 EVRM. Ervaringen in het buitenland met een meldplicht (waaraan in de MvT wordt gerefereerd) geven geen aanleiding om te (veronder-)stellen dat het ingrijpender instrument van een meldplicht effectiever zou zijn dan het minder ingrijpende instrument van een meldrecht. Getoetst aan de vereisten van proportionaliteit (evenredigheid betrachten tussen het doel en het gekozen middel om dat te bereiken) en subsidiariteit (volstaan met inzet van het minst ingrijpende middel) stemt derhalve de keuze voor een meldrecht overeen met hetgeen artikel 8 EVRM vereist. Het CBP adviseert om de in de MvT aangevoerde argumenten voor de keuze van een meldrecht steviger te verankeren in het toetsingskader op grond van het EVRM.
BLAD
5
DATUM ONS KENMERK
4 mei 2011 z2011-00174
Doel van het vastleggen van een meldrecht (in artikel 21c derde lid) is om voor beroepskrachten een grondslag te scheppen voor een melding zonder toestemming van betrokkene. In de MvT ligt de suggestie besloten dat de regeling in artikel 53 Wet op de jeugdzorg model heeft gestaan voor de regeling in artikel 21c derde lid (nieuw) Wmo. Er zijn echter verschillen te constateren in de redactie van die artikelen die vragen oproepen. Zo wordt in de tekst van artikel 21c derde lid (nieuw) Wmo de kring van geadresseerden (derden die beroepshalve beschikken over inlichtingen ..) anders omschreven dan in artikel 53 Wet op de jeugdzorg (degenen die op grond van een wettelijk voorschrift of op grond van ambt of beroep tot geheimhouding zijn verplicht). In de tekst van artikel 21c derde lid (nieuw) Wmo is daarbij aangegeven dat aan een steunpunt inlichtingen kunnen worden verstrekt ‘..indien nodig met doorbreking van de plicht tot geheimhouding op grond van een wettelijk voorschrift’, een formulering die in artikel 53 Wet op de jeugdzorg niet voorkomt. Het CBP adviseert om te verhelderen met welk doel en met welke consequenties in artikel 21c derde lid (nieuw) Wmo een andere redactie en formuleringen dan in artikel 53 Wet op de jeugdzorg wordt gebruikt. 3.3 Rechten van betrokkenen Voor de formulering van bepalingen inzake de rechten van betrokkenen wordt deels aangesloten bij de bepalingen ter zake in de Wbp. Er wordt echter ook afgeweken ten opzichte van het bepaalde in de Wbp, zoals in artikel 21e eerste en tweede lid (nieuw) Wmo met betrekking tot de informatieplicht en in artikel 21e derde lid en artikel 21f eerste en vierde lid (nieuw) Wmo met betrekking tot het recht op inzage. Het CBP constateert dat het ontbreekt aan een expliciete bespreking en motivering in de MvT van de in die artikelen opgenomen afwijkingen van de Wbp. Het CBP adviseert de MvT in dat opzicht aan te vullen en daarbij ook aandacht te besteden aan de vraag waarom de reeds in artikel 43 Wbp voorziene gronden voor uitzonderingen op de rechten van betrokkenen niet (zouden) volstaan. 3.5 Overige opmerkingen Het CBP merkt ook op dat met artikel 21c derde lid (nieuw) Wmo een grondslag wordt geboden voor de verstrekking van bijzondere persoonsgegevens door beroepskrachten aan een SHG. Anders dan in de MvT wordt gesteld, vormt de bepaling in de huidige redactie echter geen grondslag voor de aan die verstrekking voorafgaande verwerking – in de zin van verzameling, vastlegging – door die beroepskrachten. Daarvoor moeten die beroepskrachten een beroep op de in artt. 17-23 Wbp opgenomen uitzonderingsgronden kunnen doen. Indien dat niet mogelijk is, dan is de beroepskracht niet gerechtigd om dergelijke bijzondere persoonsgegevens te verzamelen en vast te leggen. Het CBP adviseert om de tekst van de bepaling en de tekst van MvT op dit punt met elkaar in overeenstemming te brengen. In de MvT bij artikel 21h (nieuw) Wmo ontbreekt de onderbouwing voor de hantering van een bewaartermijn door een SHG van 15 jaar voor persoonsgegevens. Uitgangspunt van de Wbp en in Richtlijn 95/46/EG is dat persoonsgegevens niet langer worden bewaard dan noodzakelijk is voor de doeleinden waarvoor zij worden verzameld of vervolgens worden verwerkt. Zonder
BLAD
6
DATUM ONS KENMERK
4 mei 2011 z2011-00174
nadere toelichting is niet duidelijk waarom het voor de taakuitoefening van een SHG noodzakelijk is om gegevens 15 jaar te bewaren. Het CBP adviseert de gemaakte afweging in de MvT inzichtelijk te maken. Het CBP merkt op dat de bereidheid tot het melden van huiselijk geweld en kindermishandeling mogelijk groter wordt als een melder ervan verzekerd kan zijn dat er zorgvuldig met zijn persoonsgegevens wordt omgegaan. In de MvT bij artikel 21e (nieuw) Wmo (inzagerecht) staat weliswaar opgemerkt dat de wens van derden om anoniem te blijven een reden kan zijn om inzage te weigeren, maar hier staat niet expliciet dat dit ook de melder kan betreffen. Het CBP adviseert inzichtelijk te maken in de MvT in welke mate en op welke wijze de anonimiteit van de melder kan worden gehandhaafd. 4. Advies Het CBP adviseert niet tot indiening van het wetsvoorstel over te gaan dan nadat daarin met de hierboven gemaakte opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
BLAD
7
