De Minister van VROM Mevrouw J.C. Huizinga-Heringa Postbus 20951 2500 EZ DEN HAAG
15 juli 2010 2010.217 Regeling plankosten exploitatieplan Geachte mevrouw Huizinga, Op 17 januari 2010 heeft uw voorganger, minister Cramer, de Regeling plankosten exploitatieplan vrijgegeven voor internetconsultatie. Overheid en marktpartijen hebben ongeveer een half jaar de tijd gekregen om met de regeling te werken en hun ervaringen en kanttekeningen kenbaar te maken. Graag maken wij van deze mogelijkheid gebruik. Het doel van de Regeling is een betere bescherming van particuliere eigenaren door een begrenzing van de plankosten die de gemeente in rekening mag brengen. Wij constateren dat de regeling in principe toepasbaar is in de praktijk, onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat aan een aantal bezwaren wordt tegemoet gekomen. In de huidige vorm is de schade die het instrument toebrengt groter dan het nut dat particuliere eigenaren ervan hebben. Onze bezwaren liggen in het verlengde van onze eerder geplaatste kanttekeningen. Met deze brief willen wij hiervoor nogmaals aandacht vragen en willen wij tevens wijzen op een aantal onvolkomenheden in het model en het gebruik van het model. Om te beginnen brengen we heel beknopt het voortraject in herinnering. Daarna gaan we in op de eerste praktijkervaringen. Na een aantal aanbevelingen sluiten we deze brief af. Voortraject Aan de regeling om de via het exploitatieplan verhaalbare plankosten te begrenzen, is al sinds eind 2006 gewerkt. Oorspronkelijk werd ingezet op het maximeren van de plankosten op een bepaald bedrag of percentage. Een dergelijke versimpeling van de werkelijkheid leidde niet tot het gewenste resultaat. Vanaf begin 2008 is daarom gewerkt aan een model dat meer recht deed aan de grote verschillen in projectkenmerken, doordat de plankosten worden genormeerd op basis van specifieke projectkenmerken. Na intensief overleg tussen het ministerie van VROM, de VNG, VvG, de NEPROM en de NVB heeft de heer Van Sandick van uw ministerie op 15 september 2008 een laatste conceptversie van de Plankostenscan (het rekenmodel dat bij de Regeling plankosten exploitatieplan hoort) aan de betrokken partijen voorgelegd met het verzoek om daarop te reageren. Onze reactie spitste zich toe op twee verschilpunten waarover de partijen geen overeenstemming hebben weten te bereiken, namelijk de hoogte van de uurtarieven en het percentage voor VTU (de post voorbereiding en toezicht). Daarnaast uitten wij onze zorgen over de mogelijke schaduwwerking die van het model zou kunnen uitgaan.
2
In onze brief van 22 september 2008 schreven wij: “Volgens de NEPROM is het model in essentie goed … Wanneer wij erop mogen rekenen dat het rekenmodel alleen gebruikt zal worden in die gevallen waarvoor het bedoeld is, dus voor de naar verwachting zeldzame gevallen waarin kostenverhaal plaatsvindt via het exploitatieplan, kan het voorliggende model op draagvlak rekenen bij de ontwikkelaars. … Ermee instemmen is echter teveel gezegd. De uiteindelijke uitkomsten zijn volgens ons nog steeds te hoog. Dit komt met name door de uurtarieven die naar onze mening nog steeds aan de hoge kant zijn en door het VTU percentage dat eveneens hoger is dan volgens ons noodzakelijk is. De Plankostenscan is bedoeld voor het exploitatieplan en niet voor contractonderhandelingen. Bij de ontwikkelaars leeft de vrees dat gemeenten de scan ook bij onderhandelingen als standaard of als minimum zullen gaan gebruiken. … In de praktijk zal moeten blijken of het instrument inderdaad alleen bij het exploitatieplan gebruikt zal worden.” Uw ministerie heeft de knoop doorgehakt ten aanzien van de verschilpunten. Zowel de uurtarieven als het VTU-percentage zijn ongewijzigd in de definitieve versie van de Regeling voor de internetconsultatie opgenomen. Mede naar aanleiding van onze zorgen over de ongewenste effecten van de regeling is in de toelichting duidelijk aangegeven dat de regeling niet is bedoeld voor het anterieure contractenspoor en dat dit aspect wordt meegewogen bij het besluit tot vaststelling van de regeling. Praktijkervaringen Nu de regeling enkele maanden als ontwerp beschikbaar is geweest hebben gemeenten en ontwikkelaars enige ervaring kunnen opdoen met de regeling. Onze leden geven aan dat de ervaringen nog beperkt zijn, doordat als gevolg van de crisis veel projecten op een lager pitje zijn gezet. Toch is op basis van de eerste ervaringen al wel iets te zeggen over de regeling. Aangegeven wordt dat de regeling in principe goed toepasbaar is, maar op een aantal punten onvoldoende aansluit bij de praktijk, waardoor de uitkomsten te hoog zijn. In dit licht is het extra teleurstellend dat de Plankostenscan in het anterieure traject een grote rol speelt met een nadelig effect op de positie van de grondeigenaar. Zorgwekkend zijn ook de signalen dat de kennis ontbreekt om het model goed in te vullen c.q. dat de toelichting onvoldoende gelezen en begrepen wordt, en dat daardoor de vragen onvoldoende duidelijk en eenduidig lijken te zijn. Hoge uitkomsten Dat de uitkomsten van het model naar de ervaring van ontwikkelaars hoger zijn dan op basis van ervaringscijfers uit het verleden verwacht zou mogen worden, heeft te maken met een aantal factoren. 1. De grootste post in de Plankostenscan is in de meeste gevallen de post voorbereiding en toezicht (VTU-kosten). De raming van deze post valt om twee redenen te hoog uit. De VTU-kosten worden geraamd op basis van een vast percentage van 15% van de kosten voor bouw- en woonrijp maken met uitzondering van de kosten voor sloop, ophogen en voorbelasten. Ontwikkelaars hebben steeds aan de hand van referenties betoogd dat dit percentage doorgaans tussen 8 en 12% ligt. Het hanteren van een te hoog percentage op deze post is des te bezwaarlijker omdat post VTU van grote invloed is op de totale uitkomst van de Plankostenscan. Door het rekenen met een percentage over de civieltechni-
3
sche kosten, leidt de keuze voor duurdere materialen tot te hoge plankosten, hoewel dit doorgaans geen extra toezicht vereist. 2. De uurtarieven zijn voor veel posten bepalend voor de uitkomsten van de Plankostenscan. De gehanteerde uurtarieven zijn te hoog door een combinatie van kostenverhogende aannames: a. De uurtarieven zijn gebaseerd op het maximum van de gemeentelijke schalen, terwijl in de praktijk zelden op alle functies de meest ervaren krachten aan een project werken. b. In de uurtarieven is rekening gehouden met 25% inhuur. De schaarstetoeslag bepaalt hoeveel het inhuurtarief boven het interne gemeentelijke tarief ligt op basis van het maximum van de gemeentelijke salarisschaal. De tarieven zijn vastgesteld voordat de crisis uitbrak. Als gevolg van de crisis zijn echter de uurtarieven van inhuurkrachten sterk gedaald en is van schaarste geen sprake meer. Uit reacties die wij hebben ontvangen, blijkt dat de in de Plankostenscan gehanteerde uurtarieven gemiddeld 10 tot 15% hoger liggen dan de uurtarieven van ingehuurde medewerkers. 3. Een aantal producten wordt lineair geëxtrapoleerd vanuit een niet al te groot plan van 15 hectare naar een groter plan zonder rekening te houden met een repetitiefactor. In een aantal gevallen blijft hierdoor ten onrechte het aantal uren per eenheid gelijk. De uitgiftecontracten zijn een duidelijk voorbeeld van een product waarbij een hoge mate van vergelijkbaarheid geldt tussen verschillende contracten. Dit probleem speelt in vergelijkbare vorm bij de stedenbouwkundige producten waarvan het aantal uren is gerelateerd aan het aantal woningen. Het toevoegen van meer woningen brengt extra werk met zich mee voor de vervaardiging van de producten, maar naarmate het aantal woningen groter wordt, neemt de extra benodigde tijd af. 4. Het invullen van het model gebeurt aan de veilige kant, met name bij globale bestemmingsplannen waarbij de uitwerking nog niet in detail is te overzien. Wanneer nog niet duidelijk is of en zo ja hoe vaak een product nodig is, zal eerder te veel dan te weinig worden ingevuld. Voorbeelden zijn het aantal onteigeningen of het aantal uitwerkingsplannen en de inzet van een communicatiemedewerker of projectmanagementassistent. Over de wijze waarop dit eventueel achteraf gecorrigeerd wordt blijkt nog de nodige onduidelijkheid te bestaan (zie onder ‘Overige opmerkingen’). In het anterieure traject lijkt dit een groter probleem. Schaduwwerking Pas na de laatste gesprekken over de Plankostenscan zijn de gevolgen van de kredietcrisis echt goed duidelijk geworden en is het besef doorgedrongen dat de tijden van economische voorspoed, zoals we die gekend hebben, niet meer terugkomen. Dat legt zowel aan overheidszijde als bij de marktpartijen een enorme druk op de haalbaarheid van projecten. In goede tijden kom je er altijd samen uit, maar nu het er echt toe doet helpt de Plankostenscan in zijn huidige vorm niet om nader tot elkaar te komen, zo begrijpen wij van onze leden. Op basis van de eerste praktijkervaringen moeten wij helaas constateren dat er gemeenten zijn die de scan ook bij onderhandelingen als standaard of als minimum gebruiken. Bovendien blijken die gemeenten niet altijd bereid om over de uitkomsten te onderhandelen. Ook als de bereidheid tot onderhandelen er wel is, duren de onderhandelingen onnodig lang doordat gemeenten niet snel bereid zijn om genoegen te nemen met minder opbrengsten dan waar zij op
4
grond van de Plankostenscan aanspraak op denken te kunnen maken. De indruk dat de uitkomst het bedrag is waar de gemeente recht op heeft in plaats van het maximaal te verhalen bedrag ontstaat mede doordat het model de schijn van nauwkeurigheid heeft, omdat voor de meeste onderdelen een bedrag wordt bepaald op basis van een gedetailleerde lijst van producten in plaats van grove percentages. De tekst ‘opnemen in het exploitatieplan’ in het resultaatblad versterkt deze indruk. Dat partijen in het anterieure spoor gezamenlijk de Plankostenscan invullen en hem gebruiken als checklist om op transparante wijze per post te bespreken wat redelijk is, lijkt niet meer dan een ideaalbeeld. In de praktijk hebben de ontwikkelaars het gevoel op (grote) achterstand te staan, doordat gemeenten de Plankostenscan als dictaat hanteren en het eerder lijkt uit te draaien op slikken of stikken dan op redelijk onderhandelen. Vanwege het belang van een goede relatie met de gemeente is de bereidheid om tot het uiterste te gaan om een acceptabele uitkomst te bereiken gering. Het hier beschreven nadelige effect van de Plankostenscan is in lijn met de constatering van het Planbureau voor de Leefomgeving ten aanzien van het eerste doel van de afdeling grondexploitatie van de Wro, namelijk een beter kostenverhaal. In zijn ‘Ex-durante evaluatie van de Wet ruimtelijke ordening – Eerste resultaten’ stelt het vast dat de kostensoortenlijst in de praktijk veelal als een soort minimumvariant fungeert. Onjuist gebruik van de regeling “Pas als je het model goed kent, kun je het goed invullen. Zo niet, dan gaat er veel mis.” Gebruikers moeten de toelichting bijzonder goed doorlezen om te weten dat bijvoorbeeld – anders dan gebruikelijk – de kosten voor bouw- en woonrijp maken exclusief sloop, ophogen en voorbelasten zijn of dat in geval van uitgifte van vrije kavels het aantal alleen bij het aantal uitgifte contracten voor vrije kavels moet worden in gevuld en niet bij het aantal contracten voor woningbouw. Doordat (lang) niet iedereen de moeite neemt om de toelichting te bestuderen schiet de kennis tekort om het model goed te gebruiken. In sommige gevallen worden uit voorzichtigheid alle posten opgevoerd die mogelijk zouden kunnen voorkomen. In andere gevallen lijkt het erop dat opzettelijk posten worden opgevoerd die in het desbetreffende plan niet van toepassing zullen zijn of dat de mogelijkheden optimaal benut worden om vragen zo te interpreteren dat de te verhalen plankosten worden gemaximeerd. Er zijn zelfs signalen dat gemeenten in het anterieure traject proberen kosten op te voeren die volgens de Plankostenscan niet verhaald mogen worden en dat ontwikkelaars vervolgens de grootste moeite hebben om deze kosten uit de te verhalen plankosten te krijgen. Overige opmerkingen Er blijkt nog grote onduidelijkheid te bestaan over de vraag hoe de plankosten zich ontwikkelen na de eerste bepaling van de plankosten aan de hand van de regeling. In de toelichting wordt gesproken over een ‘forfaitair bedrag waarop geen nacalculatie plaatsvindt’ (p.15), maar ook over een eindafrekening waarbij aan de hand van de regeling ‘de plankosten nog een keer berekend’ worden (p.17). Verder wordt gesproken over de jaarlijkse indexering van de gemeentelijke uurtarieven en andere posten (p.19), zonder dat wordt aangegeven op welke wijze deze zal
5
plaatsvinden en of nieuwe tarieven alleen van toepassing zijn op nieuwe plannen of dat ook alle bestaande plannen jaarlijks worden geïndexeerd. Ook is onduidelijk of bij de jaarlijkse actualisatie van het exploitatieplan wijzigingen in de uitgangspunten ook leiden tot aanpassing van het budget voor de plankosten. Gronden die niet ontwikkeld worden blijven buiten het exploitatieplan. Het afstemmen met deze te handhaven percelen kan veel tijd kosten. Overleg en afstemming met de eigenaren, begeleiding van 0-metingen voor schade en dergelijke zijn niet apart inzichtelijk gemaakt in het model. Aangenomen wordt dat deze kosten in voldoende mate in de complexiteitsfactor tot uiting komen. Bij de sloopkosten kunnen ook historische kosten worden opgenomen, als de gemeente een link met de toekomstige bestemming kan aantonen. Voor ontwikkelaars is dit moeilijk te controleren. Ook is onduidelijk wanneer sprake is van verjaring. Het exploitatieplan is bedoeld voor situaties waarin de gemeente niet zelf over de grond beschikt en kostenverhaal niet anderszins gewaarborgd is. Vanuit die optiek is het vreemd dat gronduitgiftecontracten in de Plankostenscan zijn opgenomen. Het zou logischer zijn dat deze kosten worden verhaald via de bijbehorende gronduitgifte. Aanbevelingen Om aan de in het voorgaande geschetste knelpunten tegemoet te komen doen wij de volgende aanbevelingen: - Ten aanzien van de VTU-kosten is het de moeite waard om te onderzoeken of deze net als de andere posten in het model zijn uit te splitsen in verschillende producten. Hulp van commerciële ingenieursbureaus is hierbij noodzakelijk. Mocht dit op niets uitlopen, dan kan worden gedacht aan het hanteren van een lager basispercentage met de mogelijkheid dit onder bijzondere omstandigheden beargumenteerd te verhogen of een vast bedrag per vierkante meter met een opslag in de vorm van een laag percentage. - Gezien de verschillen in werkervaring lijkt het ons reëel niet het maximum maar het gemiddelde salarisniveau in een schaal als uitgangspunt te nemen. Daarnaast zou de schaarstetoeslag onder de huidige marktomstandigheden moeten vervallen. - Het model zou rekening moeten houden met schaalvoordelen bij een repetitiefactor, bijvoorbeeld bij uitgiftecontracten voor vrije kavels en het vervaardigen van stedenbouwkundige producten voor grote aantallen woningen. - De nadelige effecten van de schaduwwerking zouden mogelijk verzacht kunnen worden door te werken met een minimum en maximum per post, waarbij de huidige uitkomsten van het model de absolute bovengrens vormen. Ook qua presentatie valt wellicht te benadrukken of zelfs af te dwingen dat het model een hulpmiddel is in het anterieure onderhandelingstraject. - Ook ten behoeve van het gebruik van de Plankostenscan bij het opstellen van een exploitatieplan is het wenselijk de gebruikers erop attent te maken dat de uitkomsten een maximum vormen, door gebruik te maken van marges of door in het resultaatblad duidelijk te vermelden dat het gaat om de maximaal op te nemen kosten in het exploitatieplan.
6
-
-
Het is van het grootste belang om onjuist invullen van het model onmogelijk te maken. Hiervoor zouden in het Excel-model aanvullende (beveiligings)mechanismen kunnen worden ingebouwd. Ook kan worden gedacht aan een systeem, zoals het belastingformulier, waarbij geen enkele aanpassing van het systeem mogelijk is en bepaalde vragen niet in beeld komen wanneer deze op grond van de omstandigheden die uit eerdere vragen blijken niet van toepassing zijn. Daarnaast behoeft de tekstuele toelichting bij de regeling verbetering. Nog belangrijker is de verduidelijking van de toelichting in het Excel-model; veel gebruikers zullen immers niet de moeite nemen de gehele regeling inclusief de toelichting te lezen. Om beter zicht te krijgen op de werking van de regeling is evaluatie en monitoring over een langere periode wenselijk. Het verzamelen van evaluatiegegevens is tijdrovend. Een idee om dit te vereenvoudigen is om een web-based applicatie te ontwikkelen, waarvan de resultaten worden opgeslagen, inclusief de opmerkingen van de gemeente en in geval van een anterieure overeenkomst ook van de ontwikkelaar. De toegankelijkheid hiervan voor VROM legt de basis voor de evaluatie en prikkelt mogelijk om het model zorgvuldiger in te vullen.
De voorgaande aanbevelingen hebben betrekking op de belangrijkste knelpunten. Uiteraard moeten ook de overige opmerkingen niet vergeten worden bij het verbeteren van de regeling. Afsluiting Al met al concluderen wij dat in principe de Plankostenscan een waardevol instrument is om de plankosten transparant te maken en te begrenzen, en dat er vanuit die optiek draagvlak bestaat onder ontwikkelaars. Op dit moment schiet de beoogde bescherming nog tekort, zodat wij met de regeling niet kunnen instemmen. Dat de bescherming tekortschiet komt zowel doordat de uitkomsten te hoog zijn waardoor de ontwikkelaars te veel kosten voor hun rekening krijgen, als door de schaduwwerking waardoor ontwikkelaars worden benadeeld in het anterieure traject en door onjuist gebruik van het rekenmodel. Wij waarderen het zeer dat uw ministerie zich heeft ingespannen om met de NEPROM en andere partijen gezamenlijk te komen tot een zo goed mogelijk product, waarbij de verschillende belangen en visies op een evenwichtige manier zijn verwerkt. Wij hopen dat u ons in de gelegenheid stelt om nogmaals gezamenlijk te werken aan een verdere verbetering van de voorliggende regeling waarbij tegemoet gekomen wordt aan de genoemde bezwaren om uiteindelijk te komen tot een product dat recht doet aan de verschillende belangen van de betrokken partijen onder moeilijke (markt)omstandigheden waarbij iedereen genoodzaakt is kosten te minimaliseren en opbrengsten te maximaliseren. Het lijkt ons verstandig daarna een nieuwe consultatieperiode in te lassen om het aangepaste model te toetsen alvorens de regeling wordt vastgesteld. Met vriendelijke groet,
drs. ing. J. Fokkema directeur
