de belgische unie bestaat uit vier deelstaten

de belgische unie bestaat uit vier deelstaten

Belgische_Unie.indb 1

5/04/11 14:21


5/04/11 14:21

de belgische unie bestaat uit vier deelstaten

Johan Vande Lanotte

2011


5/04/11 14:21


5/04/11 14:21

inhoudstafel V

Inhoudstafel VII Hoofdstuk 1 1 3 4 5 8

Inleiding. Lessen uit 100 dagen bemiddelen

Hoofdstuk 2 9

Een federale staat, een confederatie of een derde model?

Nieuwe doelstellingen vragen nieuwe middelen 1. De voorgeschiedenis 2. De bevoegdheidsverdeling van de gemeenschappen in Brussel 3. Nieuwe problemen 4. Nieuwe middelen 5. Het onderscheid tussen gemeenschap en gewest is achterhaald

Hoofdstuk 3 De basispijlers: territorialiteit en solidariteit 11 1. Territorialiteit 14 2. Solidariteit Hoofdstuk 4 21

artikel 1 van de Grondwet: de Belgische Unie bestaat uit vier deelstaten

Hoofdstuk 5 Politieke vernieuwing, geen franje 23


5/04/11 14:21


5/04/11 14:21

VII

Inleiding. Lessen uit 100 dagen bemiddelen

Op 21 oktober 2010 werd ik door de Koning belast met een bemiddelingsopdracht. Mij werd gevraagd om na te gaan hoe de politieke impasse, ontstaan na de verkiezingen van 13 juni, kon worden doorbroken. Was het mogelijk om de onderhandelingen over een nieuwe federale regering, afgebroken in september, uit het slop te halen? Kon het vertrouwen tussen de verschillende partijen worden hersteld? En hoe zou, indien de partijen opnieuw bereid werden gevonden om verder te onderhandelen, een zesde staatshervorming er kunnen uitzien? De kern van mijn taak bestond erin om de discussies over een herziening van de financieringswet te objectiveren. Met medewerking van experten van de Nationale Bank en het Federaal Planbureau heb ik diverse modellen uitgewerkt om zo een beter beeld te krijgen van de financiële gevolgen op federaal en regionaal niveau. Op 3 januari resulteerde mijn opdracht in een onderhandelingsnota voor een zesde staatshervorming. Positieve reacties ten spijt bleek die nota voor meerdere partijen onvoldoende garanties te bieden voor een doorstart van de onderhandelingen. Is de tocht sinds 13 juni 2010 dan onproductief geweest? Ik geloof dat niet. De geesten zijn zowel aan Vlaamse als aan Franstalige kant geleidelijk gerijpt. Niemand betwist vandaag nog dat een substantiële zesde staatshervorming noodzakelijk is. Zelfs noodwendig. De vraag is niet: komt ze er of niet? Wel: wanneer? De inzet is groot. Dit gaat niet over structuren, maar over mensen. Vandaag hindert de gebrekkige staatsstructuur de gezamenlijke beleidsinspanningen van de federale en de regionale overheden om de welvaart en het welzijn van Brusselaars, Vlamingen en Walen te vrijwaren en te versterken.


5/04/11 14:21

VIII

inleiding

In dit vlugschrift trek ik enkele persoonlijke lessen uit die periode. Ik ben er van overtuigd dat een nieuwe staatsstructuur wenselijk en mogelijk is. Met name geloof ik dat de toekomst voor België, zijn gewesten en gemeenschappen, en zijn inwoners, ligt in de evolutie van een federale staat naar een Belgische Unie met vier deelstaten (Vlaanderen, Wallonië, Brussel en de Duitstalige Gemeenschap). In wat volgt probeer ik dat wat beter uit te leggen.

Johan Vande Lanotte 17 maart 2011


5/04/11 14:21

Hoofdstuk

1

1

Nieuwe doelstellingen vragen nieuwe middelen

1. De voorgeschiedenis “Ontvoogding” is van bij het begin een kernbegrip geweest in de Vlaamse Beweging. In het hart van de Vlaamse strijd stond het streven naar een rechtvaardige plaats voor de Vlamingen in het Franstalige België. De bescherming van de taal, de promotie van de cultuur en het ontwikkelen van het Nederlandstalig onderwijs stonden voorop. In Vlaanderen moest het Nederlands voorrang krijgen en faciliteiten voor de Franstalige minderheid moesten zo beperkt mogelijk blijven. Vooral rond Brussel moest de uitbreiding van de Franstalige ‘olievlek’ gestopt worden. Centrale doelstellingen waren dan ook de bevordering van de Nederlandse taal, de Vlaamse cultuur en het Nederlandstalig onderwijs. Een eigen, Vlaamse regering en een eigen parlement moesten daarvoor zorgen. In het begin van de jaren zestig moest de zetelverdeling in het parlement worden aangepast aan de nieuwe demografische verhoudingen. Omdat dit de Nederlandstaligen, voor het eerst in de Belgische geschiedenis, de meerderheid in het parlement zou geven, hielden de Franstaligen deze hervorming tegen. Dit twistpunt werd op scherp gesteld door de aangekondigde talentelling van 1960. Die telling werd sinds de jaren dertig om de tien jaar uitgevoerd. Op basis van de resultaten kon het taalstatuut van gemeenten in de taalgrensregio gewijzigd worden. Feitelijk ontstond er zo een permanent ‘vloeiende’ en dus wijzigende taalgrens. Dat viel vaak uit in het voordeel van de Franstaligen. De Vlaamse partijen verzetten zich dan ook tegen een nieuwe talentelling in 1960. Ongeveer 300 Vlaamse gemeenten boycotten de talentelling.


5/04/11 14:21

2 Nieuwe doelstellingen vragen nieuwe middelen

Om dit geschil te beslechten stelde de regering Lefèvre een aantal compromissen voor. Zo werd de zetelverdeling in het parlement aangepast. De Nederlandstalige zetels vormden voortaan een meerderheid, maar elk parlementslid werd ingedeeld in één van de twee taalgroepen. Om te verhinderen dat de numeriek dominante taalgroep beslissingen zou doordrukken die nadelig konden zijn voor de andere taalgroep, werd de alarmbelprocedure in het leven geroepen. De regering zelf werd paritair samengesteld: op de eerste minister na moest elke komende Belgische regering bestaan uit evenveel Nederlands- als Franstalige ministers. Deze hervorming werd in 1970 ingeschreven in de Grondwet. Ook de taalwetgeving kreeg in de vroege jaren zestig geleidelijk aan vorm. Er groeide over de grenzen van de Nederlandstalige en Franstalige politieke groepen heen een consensus om de taalgrens niet meer om de tien jaar op basis van de omstreden talentellingen ter discussie te stellen, maar om ze “definitief” vast te leggen. Dat akkoord, dat gestemd werd in 1963, houdt tot op vandaag de dag stand, net als de taalgrens zelf. Hetzelfde geldt voor het systeem van faciliteiten voor de Franstalige en Nederlandstalige inwoners van gemeenten die respectievelijk bij Vlaanderen en Wallonië horen. In 1970 werd de volgende stap gezet. België werd omgevormd tot een staat met twee cultuurgemeenschappen die instonden voor de culturele en taalaangelegenheden van respectievelijk de Vlaamse en de Franse Gemeenschap. In 1980 kwam daar ook de Duitstalige Gemeenschap bij. Vanaf die (tweede) staatshervorming werd de term ‘cultuurgemeenschappen’ vervangen door ‘gemeenschappen’. De gemeenschappen werden in 1980 bevoegd voor de zogenaamde persoonsgebonden aangelegenheden (welzijn) en in 1988 ook voor onderwijs. Ze werden respectievelijk ook bevoegd voor de Nederlandstalige en Franstalige instellingen in Brussel. Ook in 1970 werden de drie gewesten opgericht. Het Vlaams en het Waals Gewest kregen in 1980 echte autonomie, met een eigen regering die vooral economische, zogenaamde plaatsgebonden bevoegdheden onder haar hoede kreeg. In 1988 werd het Brussels Hoofdstedelijk Gewest opgericht, met een eigen parlement en regering. Met de vierde staatshervorming, het Sint-Michielsakkoord van 1993, kregen Vlaanderen en Wallonië hun eigen rechtstreeks verkozen parlement ... Door het Lambermontakkoord werden de gewesten bevoegd voor gemeenten en provincies en landbouw. Zowel Vlaanderen als Wallonië wonnen bij deze hervormingen. Vlaanderen kon zo de eigen cultuur én de Vlaamse minderheid in Brussel, te klein om op eigen benen te kunnen staan, beschermen en ondersteunen. Wallonië zag zijn eis voor economische autonomie via drie gewesten (Brussel, Vlaanderen en Wallonië) gerealiseerd.


5/04/11 14:21


3

Zo zag de basisstructuur van de staatshervorming er dus uit. 1) De Vlamingen zagen hun eis van culturele autonomie gerealiseerd in de totstandkoming van de gemeenschappen; de Walen zagen hun eis van economische autonomie gerealiseerd in de vorming van de gewesten. 2) Er kwam een vaste taalgrens met faciliteiten in ‘gemengde’ gemeenten in de rand van Brussel en op en rond de taalgrens. 3) Een meerderheid van Nederlandstalige leden in het parlement. 4) Een alarmbelprocedure om de minderheid te beschermen. 5) Een paritaire regering: evenveel Nederlandstalige als Franstalige ministers. De situatie veranderde toen bij de Vlaamse partijen de vraag groeide om ook inzake sociaaleconomische rechten, zoals de ziekteverzekering en de gezinsbijslagen, meer bevoegdheid te krijgen. Vooral N-VA en CD&V zagen en zien dit als het sluitstuk van hun eis voor “homogene bevoegdheidspakketten”. De redenering luidt dat die bevoegdheden aansluiten bij de persoonsgebonden aangelegenheden en dus logischerwijze thuishoren bij de gemeenschappen. Dit botst op de grenzen van het sinds 1970 uitgebouwde staatsmodel en dan met name op de architectuur van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest (BHG). Het overhevelen van de ziekteverzekering en/of de gezinsbijslagen naar de gemeenschappen zou binnen de grenzen van het BHG de facto leiden tot het naast elkaar bestaan van twee verschillende reglementeringen: een van de Franstalige Gemeenschap voor de Franstalige Brusselaars, een van de Vlaamse Gemeenschap voor de Vlaamse Brusselaars. Zo’n tweedeling binnen hetzelfde gewest is zinvol en aanvaardbaar op het vlak van onderwijs, cultuur en welzijn. Maar inzake sociaaleconomische rechten roept dat heel wat vragen op. Ook een overheveling van de dwingende bepalingen uit andere bevoegdheden, zoals het jeugd sanctierecht, werpt behalve juridische ook maatschappelijke problemen op. Een jeugdsanctierecht dat binnen het grondgebied van de 19 gemeenten een regeling voorziet die verschillend is per taalgroep, is – dat is mijn stelling – niet werkbaar.

2. De bevoegdheidsverdeling van de Gemeenschappen in Brussel Als de Franse of de Vlaamse Gemeenschap een wet stemt noemen we dat een “decreet”. De decreten van de Vlaamse en Franse Gemeenschap met betrekking tot culturele aangelegenheden en onderwijs hebben kracht van wet in respectievelijk het Vlaamse en Franse taalgebied. Eenvoudiger gezegd: ze zijn van toepassing in respectievelijk de vijf Vlaamse provincies en in de vijf Waalse provincies. Maar daar blijft het niet bij. De decreten zijn immers ook van toepassing in het


5/04/11 14:21


Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Die toepassing is wel beperkt. In het Brussels Hoofdstedelijk Gewest zijn de decreten enkel van toepassing op de daar gevestigde instellingen die door hun activiteiten geacht worden uitsluitend tot de ene dan wel de andere gemeenschap te behoren. Zo wordt de Koninklijke Vlaamse Schouwburg gesubsidieerd door de Vlaamse regering, het cultuurcentrum La Botanique door de Franse Gemeenschapsregering. Voor de persoonsgebonden aangelegenheden geldt een gelijkaardige regeling. Een rusthuis in Brussel dat zich enkel tot Nederlandstalige bejaarden richt, valt onder de Vlaamse regelgeving. Voor instellingen die zich niet op één gemeenschap richten, werd via een bijzondere wet een ingewikkelde oplossing uitgewerkt. Biculturele instellingen, zoals de Muntschouwburg, blijven onder de federale paraplu. Rusthuizen die zich zowel op Nederlands- als Franstalige senioren richten, vallen dan weer onder de bevoegdheid van de Brusselse Gemeenschappelijke Gemeenschapscommissie (GGC). In die instelling zetelen de Nederlandstalige en Franstalige verkozenen van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. In de schoot van de GGC kunnen enkel beslissingen worden genomen indien er in beide taalgroepen een meerderheid is. We hebben het hier enkel over Brusselse instellingen. Niet over inwoners van Brussel. De Vlaamse en de Franse Gemeenschap kunnen dus regels opleggen voor sommige Brusselse instellingen, ze kunnen geen regels opleggen aan de inwoners zelf van Brussel. In het Brussels Gewest hebben we dus een Brussels Gewest, de Franse Gemeenschap en de Vlaamse Gemeenschap en de Gemeenschappelijke gemeenschapscommissie. Bovendien houdt de federale overheid nog een aantal bevoegdheden en is er ook een Franse en een Vlaamse Gemeenschapscommissie actief. Ingenieus, maar zeer ingewikkeld!

3. Nieuwe problemen Sinds de verkiezingen van 13 juni 2010 zijn rond de onderhandelingstafel nieuwe ideeën en modellen geopperd. Zo rust er niet langer een taboe op de overheveling van sociaaleconomische rechten, met de gezinsbijslagen als duidelijkste voorbeeld. Een overheveling van de gezinsbijslagen naar de gemeenschappen houdt in dat er binnen de grenzen van het BHG een verschillende regeling zou gelden voor Nederlandstalige dan wel Franstalige kinderen. Ook de wenselijkheid om reeds bestaande gemeenschapsbevoegdheden te ‘verdiepen’ botst, zoals gezegd, op een gelijkaardig juridisch en maatschap-


5/04/11 14:21


5

pelijk probleem in de hoofdstad. De Vlaamse Gemeenschap is bevoegd voor de jeugdbescherming, maar niet voor het jeugdsanctierecht. Wat de straffen zijn die minderjarige delinquenten kunnen oplopen, is een bevoegdheid van de federale justitie. Om de jongerenzorg coherenter te maken zijn velen het erover eens dat ook het jeugdsanctierecht beter naar de gemeenschappen zou gaan. Maar hoe moet dat dan in Brussel? Stel: twee minderjarige daders plegen samen een misdrijf. Wie de straf zal bepalen, de Vlaamse of de Franse Gemeenschap, en dus welke straf ze krijgen, hangt af van de taalaanhorigheid van de daders. Van de effectieve taalaanhorigheid of van de fictieve taalaanhorigheid (indien de jongere geen van beide talen spreekt omdat hij/zij nog niet lang genoeg in België woont bijvoorbeeld). Maar het nettoresultaat is dus dat twee daders voor hetzelfde en zelfs gezamenlijk begane misdrijf twee verschillende straffen kunnen krijgen. Een klassiek geval van twee maten en twee gewichten.

4. Nieuwe middelen In de bestaande institutionele structuur kunnen de Vlaamse Gemeenschap en de Franse Gemeenschap dus geen dwingende regels opleggen aan respectievelijk Nederlandstalige en Franstalige inwoners van Brussel. Stel dat we wensen dat dit toch kan. Is dat dan haalbaar? Dat onderzoeken we hieronder. Welk kader reikt het Europees recht ons aan? Bijzondere aandacht verdient de Europese verordening nr. 1971/1108 van 14 juni 1971, “betreffende de toepassing van de socialezekerheidsregelingen op werknemers en zelfstandigen, alsmede op hun gezinsleden, die zich binnen de gemeenschap verplaatsen”. Deze verordening moet voorkomen dat het vrij verkeer van werknemers zou worden beperkt door nationale toepassingsregels inzake Sociale Zekerheid. Naar aanleiding van het Vlaams decreet houdende de organisatie van de zorgverzekering heeft het Hof van Justitie op 1 april 20081 een belangrijke uitspraak geveld. We onthouden een aantal belangrijke principes.

a) Of een regeling bij de Sociale Zekerheid hoort of niet, is niet afhankelijk van de omschrijving in het nationaal recht. Hoe het gefinancierd wordt, evenmin. Concreet: ziekteverzekering of gezinsbijslagen behoren volgens het Hof van Justitie, 1 april 2008, voor C212/06. Krantenkop uit De Morgen, 2 april 2008.

1

2


5/04/11 14:21


Europees recht tot de Sociale Zekerheid, ook als ze met algemene middelen gefinancierd worden. De Europese regels moeten dus gevolgd worden. b) Regels met betrekking tot de sociale zekerheid mogen niet enkel van toepassing zijn op inwoners van een bepaald gewest. Ze moeten ook van toepassing zijn op EU-onderdanen die in dit gewest werken, net zo goed als op Belgen die niet in het gewest wonen maar er wel werken en vroeger gebruik hebben gemaakt van hun recht op vrij verkeer. De Vlaamse regelgeving is dus ook van toepassing op EU-onderdanen die hier werken en op Brusselaars en Walen die vroeger in het buitenland hebben gewerkt. De Vlaamse regels inzake sociale zekerheid zijn niet van toepassing op Brusselaars en Walen die in Vlaanderen werken, maar nooit in het buitenland hebben gewerkt. c) Meer in het algemeen aanvaardt het Hof van Justitie dus dat sociale rechten kunnen worden toegewezen op basis van de woonplaats, met duidelijke correcties voor wie niet woont op de plek waar hij of zij werkt3. Het Hof aanvaardt geen onderscheid op basis van nationaliteit en al helemaal niet op basis van subnationaliteit. Nog belangrijker zijn de vragen verbonden met het gelijkheids- en non-discriminatiebeginsel dat in de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens is voorzien. Het gelijkheidsbeginsel houdt in dat geen willekeurig onderscheid mag worden gemaakt tussen mensen. Zeker in de internationale rechtspraak wordt strenger geoordeeld indien het onderscheid berust op een ‘verdacht’ criterium (geslacht, etniciteit, taal). Binnen dit juridisch kader is het perfect aanvaardbaar om het Nederlandstalig en Franstalig onderwijs binnen het grondgebied van Brussel apart te regelen. Onder welke regeling een Brussels kind valt, hangt dan af van de onderwijstaal die de ouders voor hun kind kiezen en van de daaruit voortvloeiende schoolkeuze. Dit is perfect logisch en juridisch aanvaardbaar. Voor de regelgeving van sociale rechten ligt dat anders. Het is aanvaardbaar dat de regels verschillen naargelang van de plaats waar iemand woont en op voorwaarde dat er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de inwoners van elke entiteit. Een territoriale differentiatie is dus mogelijk. Moeilijker ligt het indien de regels verschillen afhankelijk van de taal die iemand spreekt of de subnationaliteit die hij of zij heeft. Ter vergelijking: zou het aanvaardbaar zijn indien in Vlaanderen de Vlaamse, Turkse en Marokkaanse gemeenschappen elk hun Er moet wel opgemerkt worden dat bij de juristen die de rechtspraak van het Hof volgen, twijfel bestaat over de houdbaarheid van het woonplaatscriterium. Ze stellen zich luidop de vraag of op termijn de werkplaatsvereiste niet het belangrijkste criterium moet worden.

3


5/04/11 14:21


7

eigen gezinsbijslag bepaalden, conform de verschillen in visies op het gezinsbeleid? Dat is weinig waarschijnlijk of moeten we zeggen: onmogelijk. Hetzelfde geldt voor een regeling die op het Brussels grondgebied een onderscheid zou maken tussen Nederlandstalige en Franstalige inwoners. Er is weinig kans dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens zo’n onderscheid zou aanvaarden, al was het maar omdat het in andere Europese staten de deur op een kier zou zetten voor etnisch gebonden socialezekerheidsstelsels. Kan een vrije keuze hier soelaas bieden? Is het met andere woorden een oplossing om de inwoners van Brussel vrij te laten kiezen voor het Vlaamse dan wel Franstalige “aanbod” inzake sociale rechten? Strikt juridisch gezien misschien wel, maar het roept vele vragen op. Strookt een systeem van sociale ‘shopping’ wel met ons stelsel van sociale rechten? Is het aanvaardbaar dat bevolkingsgroepen zelf kiezen hoeveel ze bijdragen? Kunnen bevolkingsgroepen kiezen welke rechten ze zullen krijgen? Kunnen er beperkingen aan de keuzevrijheid worden opgelegd die de facto of de iure tot een gekozen subnationaliteit leiden? Die laatste vraag brengt ons terug bij de Europese regels: hoe kunnen we denken dat de Europese Unie een onderscheid op basis van nationaliteit niet aanvaardt, maar dat wel doet op basis van – vrijwillige – subnationaliteit4? Gelijkaardige bezwaren duiken op voor de dwingende maatregelen die de gemeenschappen in de nieuwe bevoegdheidspakketten aan hun burgers zouden kunnen opleggen. We vermeldden eerder al het jeugdsanctierecht. Een systeem waarbij een verschillende strafmaat geldt voor identieke feiten begaan door jongeren die in eenzelfde gemeente wonen, maar tot een verschillende taalgroep of subnationaliteit behoren, maakt in de Europese en internationale juridische ruimte weinig kans. Helemaal uitgesloten is dat ze zo hun eigen strafrechter en dus hun strafmaat zouden kunnen kiezen. Naargelang hun talenkennis zal hun procedure wel aangepast worden, zodat ze een eerlijk proces krijgen. Maar op basis van hun talenkennis een andere straf krijgen, dat is niet houdbaar. Tot op heden hebben zowel Vlaamse als Franstalige partijen de gevolgen van de Belgische constructie voor de situatie in de hoofdstad weinig creatief doorgedacht. Aan Vlaamse kant beperkt de visie op het BHG zich tot enkele vaststellingen en slogans: 1) Brussel wordt slecht bestuurd, 2) Er wordt veel geld verspild, 3) Vlaanderen laat Brussel niet los, 4) De Vlamingen worden in Brussel niet goed behandeld, en 5) Er zijn te veel mandaten in Brussel. In de landen van de EU is het fenomeen subnationaliteit niet courant. Het meest gekende voorbeeld is Tsjechoslovakije, waar elke burger behalve de ‘federale’ nationaliteit ook een subnationaliteit kreeg. Deze subnationaliteit had evenwel geen impact op eventuele rechten en plichten. (Zie: Barsova, Andrea, Czek citizenship legislations between past and future)

4


5/04/11 14:21


Aan Franstalige kant bestaat een al even karikaturale visie op Brussel, volgens andere maar even rudimentaire parameters: 1) De Vlamingen vormen 10 procent van de Brusselse bevolking, maar hebben er alles te zeggen, 2) Brussel heeft voor 1 miljoen inwoners ‘maar’ 19 burgemeesters, Vlaanderen heeft er voor een even grote bevolkingsgroep liefst 60, en 3) Vlaamse partijen staan op de eerste rij als er in de hoofdstad ‘postjes gepakt’ moeten worden. Kortom, een meer creatieve visie op de hoofdstad dringt zich aan beide kanten van de taalgrens op. Sommigen hebben het daarbij over een “stadsgewest”. Een grote stad met de bevoegdheden van een gewest, bestuurd zoals een grootstad en met een navenante ambitie. In zo’n stad moet de Vlaamse minderheid gerespecteerd worden, onder andere door de tweetaligheid van de hoofdstad voluit te garanderen. Maar die minderheid moet zich ook laten respecteren. Ze kan daarom maar beter de idee dat 300 voorkeurstemmen volstaan om parlementslid te worden, laten varen.

5. Het onderscheid tussen Gemeenschap en Gewest is achterhaald Voor mij is de conclusie duidelijk. Voor bevoegdheden zoals onderwijs, cultuur en welzijn is en blijft het onderscheid tussen gemeenschappen en gewesten aanvaardbaar en werkbaar. Het zijn bevoegdheden die sterk met de culturele aanhorigheid van een bevolking verbonden zijn. Voor de nieuwe bevoegdheden (sociale rechten) die de gemeenschappen vandaag opeisen, is dat niet meer het geval. Om die bevoegdheden daadwerkelijk te defederaliseren, dringt zich een nieuw instrumentarium en een ander model van staatsstructuur op. We staan dus voor de keuze: ofwel behouden we die sociale rechten op het federale niveau, ofwel hevelen we ze over naar de regio’s binnen een te wijzigen architectuur. Een overheveling binnen de bestaande structuur en volgens de oude methode is in elk geval achterhaald. Als de Vlaamse beweging haar sociaaleconomische ambities wil waarmaken, is het bestaande juridische paradigma niet langer adequaat. Het verhindert zelfs een reële verdieping van de staatshervorming. Een nieuwe staatsstructuur dringt zich op: een structuur die niet langer zal gebaseerd zijn op gemeenschappen en gewesten, maar op deelstaten. Behalve Vlaanderen en Wallonië zullen ook Brussel en de Duitstalige regio het statuut van deelstaat moeten krijgen. Die vier deelstaten moeten niet identiek worden behandeld. Asymmetrie is mogelijk. De bevoegdheid van Vlaanderen in Brussel inzake cultuur, onderwijs en de Nederlandstalige welzijnsinstellingen staat niet ter discussie.


5/04/11 14:21

Hoofdstuk

9

2

Een federale staat, een confederatie of een derde model?

Als federale staat is België vandaag atypisch. De gemeenschappen en de gewesten nemen bijvoorbeeld niet rechtstreeks deel aan de beslissingen over de staatsstructuur. Dat gebeurt wel onrechtstreeks via de bijzondere meerderheden in het federale parlement. Een hervorming van de Senaat zou dit kunnen opvangen. België is verder nog atypisch als federale staat omdat we geen nationale partijen hebben. Dit is evenwel niet zozeer een gevolg van de staatsstructuur als wel een evolutie die aan de staatshervorming vooraf is gegaan. Ondanks die atypische eigenschappen blijft België in se een federale staat. Ook indien we verdere stappen zetten inzake defederalisering kan de term behouden blijven. Maar maatschappelijk en politiek dekt de vlag niet langer de lading. Past de term ‘confederalisme’ of ‘confederale staat’ ons land dan beter? Die termen worden nogal lichtzinnig gebruikt. Eigenlijk bestaat er niet zoiets als een confederale staat. Het is een contradictio in terminis. Een confederatie bestaat immers uit onafhankelijke staten die samenwerken. Een confederatie heeft in principe geen grondwet, maar berust op een verdrag tussen staten die ook de mogelijkheid hebben om uit de confederatie te stappen. Onze contreien hebben ooit deel uitgemaakt van een confederale staat: de Republiek van de Zeven Verenigde Nederlanden (1588-1794). Deze constructie was weliswaar op papier een confederatie, maar werd door de stadhouder de facto als een federale staat bestuurd. De Republiek kende voor- en tegenspoed en vormde een referentiepunt in de discusCover The federalist papers, 11 december 1787.


5/04/11 14:21

10 Een federale staat, een confederatie of een derde model?

sies die op het einde van de achttiende eeuw werden gevoerd bij de omvorming van de Amerikaanse confederatie tot een federatie. Tegen deze beweging was er heel wat kritiek. Voorstanders van de federatie beriepen zich op de negatieve reputatie van wat zij de “Belgic Confederacy” noemden. In The federalist papers schreef James Madison op 11 december 1787 over deze confederatie het volgende: “Such is the nature of the celebrated Belgic Confederacy, as delineated on parchment. What are the characters which practice has stamped upon it? Imbecility in the government; discord among the provinces, foreign influence and indignities; a precarious existence in peace, and peculiar calamities from war” (Zo ziet de beroemde Belgische Confederatie eruit op papier. Maar hoe gaat het er in de praktijk aan toe? Stommiteiten van de regering, meningsverschillen tussen de provincies, beïnvloeding en beledigingen van buitenaf; een onzeker bestaan in vredestijd en grote rampen ingevolge oorlog.). Enig vooroordeel was de federalisten in de nieuwe Verenigde Staten van Amerika niet vreemd, maar de analyse hield wel stand: een confederatie werkt hoogstens als een overgangsstructuur. Kortom, zowel federatie als confederatie lijken niet langer adequaat om de Belgische staatsstructuur te definiëren. Een nieuwe term of een derde model dringt zich op. Alvorens daar dieper op in te gaan, wil ik nog even stilstaan bij de manier waarop in ons land de bevoegdheidsverdeling geregeld is. In onze staatsstructuur worden de bevoegdheden van de gemeenschappen en gewesten zeer gedetailleerd opgelijst. Bevoegdheden die niet op die lijsten voorkomen, behoren automatisch toe aan de federale overheid. Dit wordt de “residuaire” of restbevoegdheid genoemd. In vele andere federale staten is het net andersom: de bevoegdheden van de federale overheid worden opgesomd, de rest blijft bij de deelstaten. Opmerkelijk is dat bij de totstandkoming van de Belgische staatshervorming dit tweede model ook voor ons land werd afgesproken en zelfs in de Grondwet werd voorzien (het befaamde artikel 35), maar dat de uitvoering ervan nooit werd gerealiseerd. Crucialer dan de vraag wie de residuaire bevoegdheid heeft (de federale overheid of de deelstaten), lijkt mij de zorg om een kader met ondubbelzinnige afspraken. Ik acht het dan ook van zeer groot belang dat de doelstelling van beide bestuursniveaus en de bevoegdheden die er aan verbonden zijn, duidelijk omschreven worden. Enkel met een welomschreven pakket van doelstellingen en taken is een stabiele en zinvolle staatsstructuur mogelijk. Die structuur behoeft dan ook een andere naam dan federalisme of confederalisme. Ik denk dat de benaming “Belgische Unie” veel beter geschikt is. Hiermee verwijzen we duidelijk naar het model van de Europese Unie. Niet het huidige model, maar het Europese model dat in de steigers staat: een Europa met duidelijk onderscheiden rechtsstelsels, helder omschreven bevoegdheden, verregaande autonomie, strikte responsabilisering en een hiërarchie van de rechtsregels, afhankelijk van de onderwerpen.


5/04/11 14:21

Hoofdstuk

11

3

De basispijlers: territorialiteit en solidariteit

1. Territorialiteit De Belgische Unie moet berusten op een aantal onaantastbare pijlers. Territorialiteit en solidariteit zijn de belangrijkste. Deze twee pijlers moeten het nieuwe Belgische model schragen. Territorialiteit betekent dat op één grondgebied slechts één deelstaat bevoegd is. Dit manifesteert zich het meest prangend in de zes randgemeenten rond Brussel, waar dus enkel de Vlaamse overheid en niet de federale overheid of de Franse Gemeenschap bevoegd is. Deze stelling is zeer absoluut en verhindert antinomieën (tegenstelling tussen wetten). Het principe van de territorialiteit is door het Grondwettelijk Hof uitdrukkelijk erkend. “Een zodanig stelsel onderstelt dat het onderwerp van iedere regeling welke een gemeenschapswetgever uitvaardigt, moet kunnen worden gelokaliseerd binnen het gebied waarvoor hij bevoegd is zodat iedere correcte verhouding en situatie slechts door één enkele wetgever moet worden geregeld.”5 Sinds het invoegen van de taalgebieden in de Grondwet (art. 4 GW) houdt het territorialiteitsbeginsel ook in dat op het Nederlandse taalgebied de Nederlandse taal grondwettelijk voorrang heeft op andere talen. In het gebied van de 19 Brusselse gemeenten beschermt het de gelijkwaardigheid van beide talen: “Artikel 4 van de Grondwet behelst tevens een beperking van de bevoegdheid van de wetgevers inzake taalgebruik en vormt aldus de grondwettelijke waarborg van de voorrang van de taal van het eentalige gebied of van het tweetalige karakter van het gebied.”6

5

6


Arbitragehof, 26 maart 1986, nr. 13. Arbitragehof, 26 maart 1986, nr. 17.

5/04/11 14:21

12 De basispijlers: territorialiteit en solidariteit

Er is wel discussie over de invulling van dit principe. De voorrang van de streektaal verhindert niet dat er faciliteiten zijn voor de anderstaligen, in casu voor de Franstalige inwoners in de zes randgemeenten. Maar de Raad van State stelde vrij duidelijk dat dit wel betekent dat een Franstalige inwoner telkens opnieuw deze faciliteiten moet vragen. Voordien had de Vaste Commissie voor Taaltoezicht iets anders beslist: eenmaal de faciliteiten gevraagd, bleef deze aanvraag gelden en werden de Franstalige inwoners telkens in het Frans aangeschreven door de lokale overheid. De ondertussen beruchte rondzendbrief van Vlaams minister Leo Peeters volgde de stelling van de Raad van State, niet die van de Vaste Commissie voor Taaltoezicht. De Franstalige partijen vinden deze interpretatie een verdoken en ontoelaatbare wijziging van de taalwet. Terloops, het is ironisch om te zien hoe de discussie over de taalwet geëvolueerd is. Toen de dominante taal in België nog het Frans was en de Vlamingen faciliteiten kregen, waren het de Franstalige parlementsleden die vonden dat de faciliteiten telkens opnieuw aangevraagd moesten worden. Krek dezelfde redenering dus die de Vlaamse partijen vandaag hanteren voor de faciliteiten voor de Franstalige inwoners in de rand. “Bij de parlementaire voorbereiding van de wet van 1878 verdedigde volksvertegenwoordiger Primez de stelling dat als een inwoner van Vlaanderen éénmaal het Frans had gebruikt in zijn contacten met de overheid hij altijd in het Frans antwoord moest krijgen, zelfs als hij zich later in het Nederlands tot het bestuur wendde. Deze redenering werd in de Kamer verworpen. De Minister van Binnenlandse Zaken kreeg algemene bijval voor zijn verklaring dat de taalkeuze slechts voor één briefwisseling gold.”7 Het territorialiteitsprincipe gaat uit van grondgebieden en dus ook grenzen. Die grenzen zijn in 1962/63 duidelijk vastgelegd en nadien in 1970 in de Grondwet “gebetonneerd”. “Betonneren” betekent dat deze grenzen enkel met een bijzondere meerderheid gewijzigd kunnen worden. Het vastleggen van de grenzen ging gepaard met het toekennen van faciliteiten. Vlamingen doen graag uitschijnen dat die faciliteiten door de wetgever ‘uitdovend’ bedoeld waren. Dat is net zo goed een ontkenning van de waarheid als het standpunt van de Franstaligen die willen doen geloven dat de oplossing van 1962/63-1970 niet als een definitieve oplossing werd geconcipieerd. Op zijn congres van de PS begin mei 1988, bij de vorming van de laatste regering Martens, richtte Guy Spitaels zich tot José Happart, die streed voor een wijziging van de taalgrens en een terugkeer van Voeren naar Luik, met de volgende woorden: “José, les frontières ne changeront plus”.

7

Geciteerd door Jan Clement uit: Hand. Kamer, 7 mei 1878, 813-814.


5/04/11 14:21


13

©Photonews

Guy Spitaels op een PS-congres in 1988: “José, les frontières ne changeront plus.”

Spitaels had het bij het rechte eind. De taalgrens ligt vast, voor eens en voor altijd. Deze stelling houdt wel in dat de kieskring Brussel-Halle-Vilvoorde gesplitst moet worden, zij het dat de Vlaamse partijen wel aanvaarden dat de inwoners van de zes randgemeenten kunnen kiezen tussen een stem op een lijst die in Halle Vilvoorde opkomt, dan wel voor een lijst in Brussel. Territorialiteit gaat weliswaar uit van één grondgebied, maar het impliceert geen homogeniteit. Het betekent dat de Vlaamse Gemeenschap bevoegd is in Vlaanderen en dat de streektaal (Nederlands) voorrang heeft op het Vlaamse grondgebied. Het wil niet zeggen dat andere talen of culturen geen rechten of ontwikkelingskansen zouden hebben in Vlaanderen. Respect voor en ontwikkeling van minderheden is niet in strijd met het territorialiteitsprincipe. De faciliteiten in de rand- en taalgemeenten doen dus geen afbreuk aan het territorialiteitsprincipe en mogen we niet meer ter discussie stellen. Overigens ontstaat ook inzake de bescherming van de minderheden langzaamaan een internationaal kader, met name het Minderhedenverdrag. Vlaanderen stelt zich hier traditioneel erg defensief en afwijzend op. Een meer open houding waarbij een duidelijke bescherming van de eigen taal en cultuur wordt gekoppeld aan een redelijker standpunt ten aanzien van minderheden, lijkt mij meer aangewezen. Dit doet evenwel niets af aan het belang van het territorialiteitsbeginsel. Zonder respect voor dit principe is de Belgische constructie zinloos. De Nederlandse cultuur is in Europa een minderheidscultuur. Zonder bescherming is zo’n cultuur bedreigd. De Vlaamse bezorgdheid is dus terecht. Dat heeft niets te maken met eng nationalisme of beslotenheid, maar met een basisbehoefte van


5/04/11 14:21


elke mens en iedere gemeenschap. Het is dan ook jammer dat tot op heden geen cultureel akkoord kon worden gesloten tussen de Vlaamse en de Franse Gemeenschap. De Vlaamse Gemeenschap koppelt zo’n akkoord aan de erkenning door de Franstaligen van het territorialiteitsbeginsel. Versta: Vlaanderen wil enkel zo’n akkoord sluiten, zoals het dat met andere landen doet, indien de Franse Gemeenschap expliciet de exclusieve bevoegdheid van Vlaanderen binnen de grenzen van het Vlaams Gewest erkent. Als Frankrijk of Nederland met Vlaanderen een akkoord sluiten voor de promotie van hun cultuur, doen ze dat niet met de intentie of de ambitie om de bevoegdheden van de Vlaamse Gemeenschap uit te hollen. Door het niet erkennen van het territorialiteitsbeginsel doet de Franse Gemeenschap dat wel. Conclusie: de Franstaligen moeten hun verzet tegen het territorialiteitsbeginsel staken. Anders zal elke “definitieve” staatshervorming hierop spaak lopen. De impasse kan worden doorbroken door enerzijds een onderhandelde oplossing voor de splitsing van BHV en anderzijds het afsluiten van een cultureel akkoord tussen de Franse en de Vlaamse Gemeenschap, waarbij het territorialiteitsbeginsel expliciet wordt erkend8.

2. Solidariteit Solidariteit is de tweede pijler waarop de Belgische Unie moet steunen. Anders dan het territorialiteitsbeginsel staat solidariteit niet in de Grondwet, net zo min als in de Bijzondere Wetten tot hervorming van de instellingen. Toch zijn er solidariteitsmechanismen ingebouwd in de Belgische constructie. Wallonië, Brussel en Vlaanderen hebben immers duidelijk een verschillend niveau van welvaart. Voor Brussel is dat verschil zelfs structureel door de positie van Brussel als apart gewest, beperkt tot de 19 gemeenten. In het kader van de in augustus 2010 opgerichte high level groep die zich moest buigen over de financieringswet, hebben Frank Vandenbroucke en Lieven Meert onderzocht in welke mate een stijging of een daling van de fiscale capaciteit verbonden is met een hogere werkzaamheidsgraad. Indien de inkomsten van een gewest gekoppeld worden aan de fiscale capaciteit (door zelf belastingen te heffen of door de federale dotaties aan de fiscale draagkracht te koppelen) en indien we dit ‘responsabiliserend’ vinden, gaan we er immers van uit dat een goed werkgelegenheidsbeleid tot meer fiscale draagkracht leidt.

8 Voor het tweetalig gebied Brussel en voor het gebied van de Duitstalige Gemeenschap houdt het territorialiteitsbeginsel in dat de tweetaligheid van deze gebieden wordt gegarandeerd.


5/04/11 14:21


15

Volgende parameters werden vergeleken: a) de evolutie van de fiscale capaciteit per capita voor Vlaanderen, Wallonië en Brussel; b) afgezet tegenover de gemiddelde evolutie in België; c) vergeleken met de werkzaamheidsgraad; d) berekend voor de volledige bevolking. Vandenbroucke en Meert noemen de resultaten van deze oefening ‘verrassend’. De werkzaamheidsgraad evolueert in Vlaanderen en Brussel ongeveer gelijk. Wallonië doet het slechter. De fiscale capaciteit van Vlaanderen stijgt met 7%, die van Wallonië daalt met 4%, die van Brussel met maar liefst 26%. Kortom: de fiscale capaciteit van Brussel is niet gekoppeld aan de werkzaamheidsgraad van dit gebied. Brussel heeft in vergelijking met Antwerpen, Luik, Gent en Charleroi weliswaar extra problemen inzake werkgelegenheid, maar daar staat tegenover dat in die andere steden (met uitzondering van Gent) het verband tussen jobcreatie, werkzaamheidsgraad en fiscale capaciteit evenmin rechtlijnig is. Anders dan in Brussel wordt dat verband in die steden ‘verdoezeld’ omdat de financiële opbrengsten opgaan in de globale gewestelijke middelen. In de Belgische federatie is de solidariteit sterk georganiseerd: de sociale zekerheid is een federale bevoegdheid en berust op interpersonele solidariteit. Dat is het belangrijkste solidariteitsmechanisme. Ook voor de verdeling van de middelen over de gewesten bestaat een solidariteitsmechanisme. Dat laatste zorgt voor perverse effecten, zoals blijkt uit onderstaande grafiek.

Grafiek 1: gewestdotatie per inwoner, voor en na toepassing van het solidariteitsmechanisme.


5/04/11 14:21


De gewesten krijgen op basis van hun fiscale draagkracht en dus welvaart middelen toegewezen. Deze middelen worden bijgestuurd door een solidariteitsmechanisme. Zoals uit de grafiek blijkt, betekent dit dat het Waals Gewest finaal per inwoner meer middelen ontvangt dan het Vlaams Gewest. Voor Brussel is dat niet het geval. De gemeenschappen hebben een dubbele financiering: de algemene dotatie en de onderwijsdotatie. De algemene dotatie is gebonden aan de fiscale draagkracht van de inwoners: per inwoner ontvangt de Vlaamse Gemeenschap 591 euro, de Franse Gemeenschap 477 euro. Hier speelt geen solidariteitsmechanisme. Grafiek 2 geeft de resultaten weer.

Grafiek 2: Algemene dotatie voor de gemeenschappen, verhouding tussen de Franse en de Vlaamse Gemeenschap.

Zoals blijkt uit bovenstaande grafiek is het verschil in middelen per persoon vrij aanzienlijk (ongeveer 20%). Voor de financiering van het onderwijs geldt een specifieke regeling. Tot 2000 gebeurde de financiering op basis van het aantal leerlingen. Iedere gemeenschap kreeg per leerling hetzelfde bedrag. De Lambermontwet bracht daar in 2001 verandering in. In 2010 kreeg de Vlaamse Gemeenschap per leerling daardoor 3,3% meer middelen dan de Franse Gemeenschap. Indien deze wet ongewijzigd wordt toegepast, stijgt dit verschil tot 9,8% in 2020 zoals uit grafiek 3 blijkt. In mijn bemiddelingsvoorstel werd dit in 2020 beperkt tot 5,9%. De ‘Lambermontturbo’ werd stopgezet9. Voor de gewesten werd het solidariteitsmechanisme aangepast. In globo wijzigden de volumes in 2020 voor Vlaanderen (gewest en gemeenschap) daardoor niet wezenlijk. 9


5/04/11 14:21


17

Grafiek 3: Evolutie van de verhouding tussen de onderwijsmiddelen per leerling voor de Vlaamse en de Franse Gemeenschap.

Solidariteit is moeilijker te definiëren dan territorialiteit. Het roept meerdere vragen op en er zijn ook meerdere oplossingen mogelijk. Inzake economische gewestmateries is het logisch dat de fiscale capaciteit doorslaggevend is voor de financiering van de deelstaten. Dat een regio meer middelen aan economische bevoegdheden of aan infrastructuur kan besteden als het hogere inkomsten heeft, is niet ongewoon. Fiscale autonomie is in deze gewestmateries dan ook een optie. Het solidariteitsmechanisme moet de verschillen tussen de deelstaten beperken, maar niet uitvlakken of, omgekeerd, overcompenseren. Een aanpassing is dan ook nodig. Voor de gemeenschapsbevoegdheden is het logischer dat de noden zwaarder doorwegen dan de fiscale capaciteit. Het lijkt me niet juist dat we voor rusthuizen meer of minder zouden uitgeven afhankelijk van hoe rijk of hoe arm de deelstaat is waarin de bewoner leeft. Idem voor het onderwijs: moet een armere deelstaat met minder geld toekomen per leerling? Het tegendeel houdt meer steek, als we willen dat een deelstaat zich ontwikkelt. Kortom, we moeten de financieringswet duidelijk hertekenen. Meer fiscale autonomie voor wat nu nog gewestbevoegdheden zijn (economie, maar ook bijvoorbeeld openbare werken) en meer financiering op basis van de behoeften voor wat nu al gemeenschapsbevoegdheden zijn (welzijn en onderwijs). Het solidari-


5/04/11 14:21


teitsmechanisme voor de gewestfinanciering moet worden hertekend zodat de perverse gevolgen verdwijnen. Hiermee is de discussie over de sociale zekerheid nog altijd niet beslecht. Twee vragen dringen zich op. Is een gedeeltelijke overheveling naar de deelstaten mogelijk zonder de solidariteit te verbreken? En zo ja, is het opportuun of zinvol? De impact van een overheveling naar de deelstaten is anders naargelang we het over de inkomsten of de uitgaven hebben. Het is duidelijk dat wie meer verdient meer bijdraagt dan wie minder verdient. Dat principe behoort tot de kern van de sociale zekerheid. De inkomensverschillen tussen de deelstaten zijn groot. Als de inkomsten niet langer federaal bepaald en geïnd zouden worden, is het duidelijk dat de sociale bescherming erg ongelijk zou worden. Zolang we in één land leven, is dat niet aanvaardbaar want niet verzoenbaar met het solidariteitsprincipe. Voor de uitgaven liggen de zaken anders. Hier moeten we een onderscheid maken tussen de uitgaven die perfect objectiveerbaar zijn en andere die dat niet zijn. Als we een bepaald te besteden bedrag aan gezinsbijslag hebben en we weten hoeveel kinderen iedere familie heeft en hoe oud ze zijn, kunnen we perfect het geld tussen de families verdelen. Er zijn immers objectieve gegevens die deze verdeling mogelijk maken. Er zijn dus takken van de sociale zekerheid waarbij de noden objectief vast te stellen zijn. De gezinsbijslagen zijn daar een goed voorbeeld van. We kunnen dus het centraal geïnde geld verdelen over de deelstaten, op basis van het aantal kinderen, de gemiddelde gezinsgrootte, de leeftijd van de kinderen, enzovoort. Een dergelijke verdeling van de middelen verbreekt geenszins de solidariteit. Dezelfde redenering gaat op voor de ziekteverzekering. Ook daar kunnen we vandaag vrij nauwgezet voorspellen wat de aanvaardbare uitgaven zijn, rekening houdend met het risicoprofiel van de bevolking: leeftijd, professioneel verleden … Bij de financiering van de ziekenfondsen wordt daar overigens al rekening mee gehouden. In feite gaat het er om dat we in sommige sectoren met “normbudgetten” kunnen werken: budgetten waarvan de omvang kan worden bepaald door de bevolkingsgrootte gekoppeld aan het risicoprofiel van deze bevolking. Voor andere uitkeringen is zo’n objectieve werkwijze niet mogelijk. Dat is met name het geval met de werkloosheidsuitkeringen. Het ‘aanvaardbare’ niveau van werklozen, bruggepensioneerden, mensen met tijdskrediet en dergelijke is namelijk moeilijker vast te stellen. Er zijn (te) veel factoren van conjuncturele


5/04/11 14:21


19

aard – van korte of langlopende duur – om dat precies te bepalen. Bovendien kunnen de deelstaten het werkloosheidspeil in meer of mindere mate verhogen of beperken, al dan niet om financiële redenen. Daarom is het niet aangewezen om de bevoegdheid over de regeling van de werkloosheidsuitkeringen over te hevelen naar de deelstaten. Tot zover de haalbaarheid. Rest de tweede vraag: is het zinvol of wenselijk om de sociale zekerheid gedeeltelijk te defederaliseren? Is het opportuun om de gezinsbijslagen aan de deelstaten toe te wijzen? Hoe zit het met de gezondheidszorg en de pensioenen? Ook al is het mogelijk ze te federaliseren zonder de solidariteit te verbreken, is het ook opportuun. Een overheveling van de gezinsbijslagen is mijns inziens haalbaar én nuttig. De deelstaten zijn nu al bevoegd voor grote delen van het gezinsbeleid (van jeugdwelzijn tot studiebeurzen en kinderopvang). Het is dan ook onlogisch dat de uitbetaling van gezinsbijslagen in handen is van een andere instantie. Zinvoller zou zijn om de gezinsbijslagen onder te brengen in het armoedebeleid van de deelstaten, a fortiori indien dat beleid gericht is op de kern van het probleem: de éénoudergezinnen. Voor de ziekteverzekering is de vraag moeilijker te beantwoorden. Enerzijds stellen we vast dat er veel overloopeffecten zijn, waarbij mensen die in de ene deelstaat wonen, in de andere deelstaat terechtkomen voor hun verzorging (vooral in de ziekenhuizen is dat zo) en anderzijds stelt zich de vraag naar de schaalgrootte. Vlamingen en Walen gaan makkelijk naar Brussel voor een specialistische behandeling. Is de schaal van Brussel groot genoeg? Voor de ziekteverzekering is de opportuniteitsvraag dus nog wat onzeker. Bovendien is voor de ziekteverzekering een tendens naar forfaitarisering bezig, die een rationeel beheer van de middelen van de ziekteverzekering vergemakkelijkt en misschien te verkiezen valt boven een opsplitsing. Voor de pensioenen is dan weer een andere redenering belangrijk: de noodzaak de mobiliteit op de arbeidsmarkt te bevorderen. De welvaart van België hangt in ruime mate af van de mobiliteit van Vlamingen, maar vooral van Brusselaars en Walen. Zonder sterke mobiliteit kan Vlaanderen niet welvarend zijn. De pensioenen per deelstaten opsplitsen beperkt die mobiliteit en is dan geen goed idee. De sociale zekerheid blijft een belangrijke factor van solidariteit. Het is noodzakelijk om de inkomsten op het niveau van de Belgische Unie te houden. Voor sommige onderdelen kunnen de uitgaven door de deelstaten beheerd worden zonder de solidariteit te verbreken. Dat is met name het geval voor de gezinsbij-


5/04/11 14:21


slagen en de ziekteverzekering. Voor de gezinsbijslagen is het ook opportuun de uitgaven aan de deelstaten toe te wijzen, voor de ziekteverzekering moeten eerst een aantal bijkomende vragen worden opgelost. Een model van forfaitarisering is in de ziekteverzekering zeker het overwegen waard en een valabel alternatief. Meer in het algemeen zullen we de solidariteitsregels dus duidelijk moeten bepalen, zowel wat de financiering van de deelstaten als wat de sociale zekerheid betreft. Zolang we in één land leven, ook al is dat dan een Unie, kunnen we die solidariteit niet telkens opnieuw ter discussie stellen.


5/04/11 14:21

Hoofdstuk

21

4

Artikel 1 van de Grondwet: de Belgische Unie bestaat uit vier deelstaten

België wordt dus best een Unie met vier deelstaten. In de toekomst zou de landkaart er als volgt uitzien: Zoals eerder in dit vlugschrift reeds aangegeven is het essentieel dat we voor de verschillende bestuursniveaus de bevoegdheden zo duidelijk mogelijk afbakenen en omschrijven. Voor de Unie zien we de volgende kerntaken: 1. defensie; 2. algemeen buitenlands beleid en ontwikkelingssamenwerking10; 3. migratie en asiel; 4. veiligheidsbeleid11; 5. de financiering van de sociale zekerheid en het verzekeren van de financiële houdbaarheid van dit stelsel; 6. het beheer van de uitgaven in de sociale zekerheid (bv. de pensioenen) met uitzondering van die onderdelen waarvan de middelen op een geobjectiveerde manier aan de deelstaten worden toegewezen (bv. de gezinsbijslagen); 7. de financiering van de deelstaten, voor dat deel waarvoor ze geen eigen fiscale bevoegdheid hebben;

De deelstaten kunnen wel actief zijn inzake ontwikkelingssamenwerking voor hun eigen bevoegdheden. 11 We bedoelen hier vooral het politie- en vervolgingsbeleid. 10


5/04/11 14:21

22

artikel 1 van de Grondwet

8. het garanderen van de minderheidsrechten12; 9. het garanderen van de economische monetaire unie en de coördinatie van de Europese verplichtingen. Samenvattend is de Unie verantwoordelijk voor de algemene internationale vertegenwoordiging (defensie, buitenlands beleid, de coördinatie van de Europese verplichtingen), voor het migratie- en asielbeleid (waar een differentiatie niet aangewezen is), voor het garanderen van de minderheidsrechten, voor het veiligheidsbeleid en garandeert de Unie de solidariteit (financiering sociale zekerheid, een groot deel van de uitgaven van de sociale zekerheid, o.a. pensioenen en werkloosheidsuitkeringen, de financiering van de deelstaten, voor het deel waarvan ze niet zelf belastingen heffen). Ook de deelstaten krijgen een duidelijke taakstelling: 1. de bestaande bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten, die verder gehomogeniseerd worden. Het betreft hier het onderwijs13, welzijn, cultuur, economische ontwikkeling, leefmilieu, ruimtelijke ordening, huisvesting, energie, enzovoort; 2. het volledige werkgelegenheidsbeleid; 3. justitie; 4. het beheer van de objectiveerbare, toegewezen onderdelen van de sociale zekerheid; 5. het bepalen van een deel van de eigen inkomsten via autonome fiscale bevoegdheid; 6. het volledige gezins- en armoedebeleid. Samenvattend regelen de deelstaten alle bevoegdheden waarvoor een verschillend beleid aangewezen is. De motivatie hierbij moet de efficiëntie van het beleid zijn, niet de verschillende politieke invulling in het Noorden en het Zuiden van het land. Een verschil van opinie is in een democratie een reden om te debatteren, geen argument om te splitsen. Onderwijs kan beter door de deelstaten worden beheerd vanwege de duidelijke band met de verschillende taalgroepen. Ook een overheveling van het werkgelegenheidsbeleid leidt tot meer efficiëntie omdat het zo beter aansluit bij de specifieke arbeidsmarktsituatie van een deelstaat. Met een eigen armoede- en gezinsbeleid kunnen de deelstaten dan weer beter rekening houden met de specifieke demografische situatie in hun regio. Hetzelfde geldt voor het seniorenbeleid en de andere, hoger opgesomde bevoegdheden. 12 In feite zouden de deelstaten dat zelf moeten doen. Maar er is nog een lange weg te gaan in de opbouw van het vertrouwen om zo’n stap te wagen. 13 Vlaanderen en Wallonië blijven wel bevoegd voor het respectievelijk Nederlandsen Franstalig onderwijs in Brussel. Hetzelfde geldt voor de welzijns- en cultuurinstellingen die zich tot één taalgroep richten.


5/04/11 14:21

Hoofdstuk

23

5

Politieke vernieuwing, geen franje

De zesde staatshervorming zal onze staatsstructuur grondig veranderen. Bevoegdheden worden verschoven en de financiering wordt aangepast. Bij de besprekingen die in het kader van de regeringsvorming sinds 13 juni 2010 werden gevoerd, is ook aandacht besteed aan het onderdeel ‘politieke vernieuwing’. Lagen onder meer op tafel: de pensioenregeling van de parlementsleden, de regels inzake de cumulering van mandaten, opzegvergoedingen, maar ook de omvorming van de Senaat tot een niet-permanent politiek orgaan. Die politieke vernieuwing is geen franje, maar essentieel voor de deugdelijke werking van de Belgische Unie en de democratie. Een grondige staatshervorming moet over meer handelen dan enkel de vraag welke overheid welke bevoegdheid met welke middelen zal beheren. Wil een democratie permanent gedragen blijven door de bevolking, dan heeft ze de plicht om op gezette tijden het eigen functioneren te evalueren en aan te passen. Het hoofdstuk ‘politieke vernieuwing’ is dan ook essentieel om de zesde staatshervorming een maatschappelijk draagvlak mee te geven. Cruciaal in dit hoofdstuk is mijns inziens de nood aan gelijktijdige of samenvallende verkiezingen. Staatkundig kan dit onlogisch lijken: er is namelijk geen reden om in een Unie de verkiezingen voor de parlementen van de deelstaten en die van de Unie te laten samenvallen. In de Belgische Unie is er echter wel een gegronde politieke reden voor omdat ons land, ook na een zesde staatshervorming, een bijzonder karakter zal behouden. Een van de specificiteiten is en blijft dat ons land geen politieke partijen heeft die de volledige Unie bestrijken. Die bijzonderheid is geen gevolg, maar juist een oorzaak van de staatshervor-


5/04/11 14:21

24

Politieke vernieuwing, geen franje

ming. De scheiding der geesten heeft geleid tot de staatshervorming. Dat heeft belangrijke gevolgen en leidt noodzakelijkerwijze tot een grote verstrengeling van de verschillende verkiezingen. Het gevolg is dat ons land bijna permanent in kiescampagne verkeert, wat een ‘normaal’ beleid bemoeilijkt. Dat tast vroeg of laat de welvaart van alle inwoners van de Unie aan. Gelijktijdige verkiezingen mogen dan al staatkundig onlogisch zijn, voor de welvaart van de Unie en zijn deelstaten zijn ze essentieel. Hoe realistisch zijn bovenstaande beschouwingen? Maken ze effectief een kans in de zesde staatshervorming? Dat zal de toekomst moeten uitwijzen. Bij de uitwerking van mijn nota is me wel duidelijk geworden dat zonder deze fundamentele hervorming een verdieping van onze staatsstructuur niet mogelijk is. In mijn nota zat het idee van een Unie met vier deelstaten reeds impliciet vervat. Een zesde staatshervorming zonder dat sluitstuk zal noodwendig een beperkte hervorming blijven. Een zevende of zelfs achtste staatshervorming zal in dat geval moeten volgen. Net zo lang tot we fundamentele stappen zetten, met een duidelijk doel voor ogen. Het is met andere woorden wachten op de staatshervorming die ons land, onze instellingen en onze welvaart voor langere tijd stabiliteit kan bezorgen.


5/04/11 14:21

de belgische unie bestaat uit vier deelstaten

Recommend Documents