COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN
Brussel, 7.11.2001 SEC(2001) 2029 definitief
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE over fraudebestendigheid van wetgeving en contractbeheer
INHOUD 1.
Deel een: Politiek belang van preventie bij de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en van fraudebestrijding ........................................ 3
1.1
Voornemen van de Commissie ................................................................................. 3
1.2
Achtergrond ............................................................................................................. 3
1.2.1
Hervorming van de Commissie (Witboek)................................................................ 3
1.2.2
Algemene strategische aanpak inzake bescherming van de financiële belangen en fraudebestrijding (mededeling van de Commissie van 28 juni 2000)......................... 4
1.3
Huidige situatie ........................................................................................................ 4
1.4
Vooruitzichten op korte termijn ................................................................................ 5
2.
Deel twee: Beschrijving van de in te voeren procedures voor preventie inzake wetgeving en contractbeheer.................................................................................... 6
2.1
Onderdeel “wetgeving” ............................................................................................ 6
2.1.1
Een bijzonder samenwerkingsproces in vier fasen .................................................... 9
2.1.1.1 Eerste fase: bepaling van criteria voor een eerste vaststelling van terreinen met hoog risico 9 2.1.1.2 Tweede fase: vaststelling van de sectoren van de communautaire wetgeving met hoog risico................................................................................................................ 9 2.1.1.3 Derde fase: Vaststelling van de wetsvoorstellen betreffende sectoren met hoog risico waarvoor een “fraud-proofing”-advies nodig is......................................................... 9 2.1.1.4 Vierde fase: voorafgaande raadpleging van het OLAF ............................................ 10 2.1.2
Overleg tussen de diensten...................................................................................... 10
2.1.3
Follow-up............................................................................................................... 11
2.2
Onderdeel “Contracten”.......................................................................................... 11
2.2.1
Beoogd systeem: centrale databank van contracten en contractanten, standaardcontracten ................................................................................................ 11
2.2.2
Voorwaarden voor de invoering van de regeling ..................................................... 13
3.
deel drie : Aanvullende instrumenten, preventie-inspanningen ............................ 14
4.
Conclusies.............................................................................................................. 14
2
1.
DEEL EEN: POLITIEK BELANG VAN PREVENTIE BIJ DE BESCHERMING VAN DE FINANCIËLE BELANGEN VAN DE GEMEENSCHAP EN VAN FRAUDEBESTRIJDING
1.1.
Voornemen van de Commissie Deze mededeling1 betreft de verwezenlijking van de doelstellingen van, enerzijds, het Witboek over de interne administratieve hervorming van de Commissie en, anderzijds, de algemene strategische aanpak van de fraudebestrijding2, teneinde een preventiecultuur te ontwikkelen en de wetgeving bestendiger te maken tegen fraude en andere illegale activiteiten. Preventie is een voortdurende zorg van de Instellingen om de financiële belangen van de Gemeenschappen te vrijwaren. Zij valt in de eerste plaats onder de eigen verantwoordelijkheid van elke dienst van de Commissie, waarbij het OLAF deskundige hulp verleent zonder het overleg tussen de diensten te verzwaren. Het overwogen samenwerkingssysteem zal moeten worden gericht op nieuwe wetgevingsontwerpen voor activiteitsterreinen die op basis van vooraf vastgestelde criteria worden beschouwd als de meest gevoelige voor fraudes en onregelmatigheden. Tegelijkertijd zal het Bureau regelmatig bijstand blijven verlenen aan de andere diensten, wanneer het in het kader van zijn operationele activiteiten zwakke punten ontdekt in bestaande wetgeving die kwetsbaar is voor fraude. Dezelfde inspanning op het gebied van preventie zal worden geleverd door het DG BUDG, in overleg met het OLAF, voor wat betreft het beheer van de contracten.
1.2.
Achtergrond
1.2.1.
Hervorming van de Commissie (Witboek) In het kader van de hervorming heeft de Commissie een reeks maatregelen voorgesteld om de bij de diensten van de Commissie aanwezige deskundigheid beter te benutten en aldus de preventie van onregelmatigheden en fraude te verbeteren. Deze actie past ook in een kader dat een gedragswijziging inhoudt bij de programmering van de activiteiten van de diensten en de vaststelling van de prioriteiten. 3 Meer bepaald, en volgens de woorden van actie 94: “Om de fraudebestendigheid te verbeteren, moeten de diensten van de Commissie voortaan voorstellen met
1
2
3
Deze mededeling is het resultaat van de werkzaamheden van een groep van verschillende diensten die informeel werd samengesteld op initiatief van de task force "Administratieve hervorming". De groep werd voorgezeten door het OLAF en bestond uit vertegenwoordigers van de task force, het secretariaatgeneraal en de DG's AGRI, AUDIT (Financiële controle), BUDG, EMPL, JAI, REGIO, RELEX en TAXUD, met bijdragen van de SJ. Bronnen: Witboek over de hervorming van de Commissie, deel II (actieplan), hoofdstuk V "Audit, financieel management en controle", deel XXX "Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap", document COM(2000) 200 def./2 van 5.4.2000, en mededeling van de Commissie "Bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschappen - Fraudebestrijding / Naar een algemene strategische aanpak", document COM(2000) 358 def. van 28.6.2000. Onder "activiteitsgestuurd management" (Activity Based Management), de acties 12 tot 16 van het Witboek over de hervorming, vallen de bepaling van beleidsdoelstellingen, de planning en programmering van de activiteiten, de voorbereiding van de begroting en de toewijzing van de middelen.
3
mogelijke consequenties voor de Gemeenschapsbegroting bij het overleg tussen de betrokken diensten voor een risicoanalyse aan OLAF voorleggen. DG Begroting zal door OLAF worden bijgestaan bij de doorlichting van de contractbeheersystemen van de Commissie (bijvoorbeeld standaardcontracten, centrale databank voor contracten, managementinstrumenten). Ook zal OLAF gedurende de gehele wetgevingsprocedure advies verlenen inzake fraudebestendigheid.” 1.2.2.
Algemene strategische aanpak inzake bescherming van de financiële belangen en fraudebestrijding (mededeling van de Commissie van 28 juni 2000) In haar algemene strategie geeft de Commissie de doelstellingen van de preventiemaatregelen aan, om te komen tot een communautaire wetgeving die duidelijk en gemakkelijk toepasbaar is en die voortdurend wordt verbeterd op basis van de ontwikkelingen in het veld en een evaluatie van de ondervonden moeilijkheden. Om deze strategie ten uitvoer te leggen, heeft de Commissie in haar actieplan 2001-2003 van 15 mei 20014 soepele samenwerkingsmechanismen voorgesteld om de fraudedeskundigheid van de diensten zeer vroeg te benutten in het ontwerp-proces van besluiten of maatregelen.
1.1
Huidige situatie Om het frauderisico te verkleinen, voorziet een besluit van de Commissie5 in een stelselmatige voorafgaande raadpleging van het DG Financiële controle over alle wetgevingsvoorstellen op landbouwgebied die betrekking hebben op controle- en bestraffingsaspecten (de zogenaamde 48-urenprocedure). In dit verband is, afgezien van de landbouwsector in al zijn aspecten6, het financieel memorandum gewijzigd door de opname van een deel betreffende de specifieke fraudebepalingen in het voorstel (punt 9 van het financieel memorandum bij het besluit). De bijzondere raadpleging van het OLAF over gevoelige dossiers vindt plaats in het kader van het overleg tussen de diensten, maar uit ervaring blijkt dat het niet steeds mogelijk is tijdens het overleg tussen de diensten gepast te reageren, en vaak worden interventies opgevat als een vertraging van het besluitvormingsproces. Het financieel memorandum is een belangrijk instrument voor de beoordeling van de fraudebestendigheid van de wetgevingsvoorstellen, maar het gebruik ervan in het kader van het overleg tussen de diensten heeft geen goede resultaten opgeleverd. Wat de contracten betreft zoeken de directoraten-generaal naar instrumenten om eventuele moeilijkheden doeltreffend aan te kunnen pakken. De contractanten zelf zijn vragende partij wat betreft coherentie en rechtszekerheid om afwijkende praktijken tussen verschillende acties te voorkomen. De richtsnoeren van het Witboek over de administratieve hervorming gaan in dezelfde richting.
4 5 6
COM (2001) 254 def. E/478/90 van 30.4.1990. Zie ook bijlage, punt 1.1. De toepassing van deze procedure tijdens het overleg tussen de diensten heeft geen echt goede resultaten opgeleverd, hetgeen ook pleit voor vervanging van deze procedure door andere, meer doelmatige mechanismen.
4
1.3.
Vooruitzichten op korte termijn Gelijktijdige tenuitvoerlegging van de administratieve hervorming en het actieplan voor de toepassing van de strategische aanpak houdt in dat alle diensten van de Commissie worden betrokken bij de preventie-inspanningen ter bescherming van de financiële belangen (nieuwe preventiecultuur). Synergieën moeten tot stand worden gebracht om de kennis van de Commissie op het gebied van preventie te vergroten en de diensten in staat te stellen proactief op te treden. Ook zal het OLAF het DG Begroting bijstaan bij het onderzoek van de systemen van contractbeheer. Preventie als overwogen in het Witboek over de administratieve hervorming en de strategische aanpak heeft twee aspecten: wetgeving7 en contracten8. Voor de contracten is het mogelijk modellen met standaardclausules vast te stellen, maar dit geldt niet voor de wetgeving, welke niet repetitief is, en deze zal dus volgens een bijzondere procedure moeten worden bekeken op haar fraudebestendigheid. Toch is er een verband tussen de twee onderdelen: voor de opstelling van een contract is over het algemeen een rechtsgrond nodig, hetgeen betekent dat de preventieve actie met betrekking tot het ene onderdeel ook terug te vinden is bij het andere. Concreet betekent dit dat met alle betrokken actoren een gemeenschappelijke, proactieve werkmethode moet worden uitgewerkt om de deskundigheid op het betrokken beleidsterrein en op dat van de fraudebestrijding samen te brengen. Deze complementariteit van de verschillende kennisniveaus, waarbij de deskundigheid van de diensten en de ervaring op het gebied van fraude nauw en regelmatig worden betrokken, is van aard om de doeltreffendheid van de preventie te verbeteren. Naast zijn ervaring op het gebied van onderzoeken en opstelling van besluiten zal het OLAF ook zijn deskundigheid op het gebied van analyses9 kunnen inbrengen
7
8
9
Onder “wetgeving” moet worden verstaan elk besluit of elke maatregel van algemene aard van de Gemeenschap (verordeningen, met inbegrip van toepassingsverordeningen, richtlijnen, beschikkingen gericht aan de lidstaten, kaderprogramma's, verdragen en internationale overeenkomsten) met gevolgen op financieel gebied. Het DG Begroting stelt een typologie op in het kader van de invoering van de centrale databank van contracten en contractanten (actie 74 van het Witboek over de administratieve hervorming van de Commissie) en overeenkomstig de bepalingen van het voorstel tot omwerking van het Financieel Reglement. Onderscheid wordt gemaakt tussen overheidsopdrachten, die contracten onder bezwarende titel zijn voor het verkrijgen van de levering van roerende of onroerende goederen, de uitvoering van werken of de levering van diensten (voor 100% door de Commissie gefinancierd), en subsidies, die rechtstreekse financiële bijdragen zijn welke om niet worden verleend voor de financiering van, hetzij de werking van een orgaan dat een doelstelling van algemeen Europees belang nastreeft of een doelstelling die past in een beleid van de Unie, hetzij een actie ter bevordering van de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling. De middelenoverdrachten aan de lidstaten op het gebied van de structurele maatregelen (maar ook, zij het anders, het gemeenschappelijk landbouwbeleid) en de ontwikkelingssamenwerking (met name via het EOF) zijn subsidies die niet kunnen worden beschouwd als "contracten" in de zin van deze mededeling. In dit geval worden de projecten die door de Gemeenschap worden medegefinancierd niet door de Commissie geselecteerd, worden de bedragen uitbetaald in het kader van meerjarige besluiten (momenteel voor de periode 2000-2006) en worden de middelen niet rechtstreeks door de Commissie beheerd. De Commissie had in haar mededeling van 10.2.1995 over de organisatie van de fraudebestrijding (SEC(95)249) besloten binnen de UCLAF de voornaamste activiteiten in het veld en inzake opstelling van een communautair fraudebeleid samen te brengen, ook als die verder gingen dan de bescherming van de financiële belangen (douanebeleid, handelsbeleid, landbouwbeleid,...). Het besluit van de
5
(synthesefiches van vastgestelde zwakheden in de regelgeving voor de betrokken sector, welke wordt opgenomen in de onderzoekverslagen). De onderzoekverslagen zullen dan een nuttig preventie-instrument worden, op dezelfde wijze als de verslagen van de controleopdrachten die worden uitgevoerd door de versterkte controlediensten van de directoraten-generaal. Door samenwerking tussen de diensten zullen dus verschillende kennisniveaus worden samengebracht die elkaar aanvullen. Het betreft hier: • de leidende diensten (wetgeving/contracten); • de diensten die belast zijn met de controle (met name ter plaatse bij de begunstigden van een maatregel of regelgeving); • de “horizontale” diensten en DG’s van de Commissie (het DG BUDG, de interne controledienst, de financiële controle, het secretariaat-generaal, de juridische dienst), die ingevolge hun bevoegdheden of coördinatieactiviteiten een specifieke kennis bezitten die zoveel mogelijk moet worden doorgegeven; • het OLAF, dat verantwoordelijk is voor de opstelling en de tenuitvoerlegging van de strategieën inzake bescherming van de financiële belangen en fraudebestrijding. In de hervorming zijn de verantwoordelijkheden van de directoraten-generaal op het gebied van interne controle (naleving van de normen die de Commissie op 13 december 2000 heeft vastgesteld) duidelijk aangegeven en zijn die in verband met de controle ter plaatse bij de begunstigden versterkt om naleving van de regels te verzekeren. De controlecapaciteit is uitgebreid en tegelijkertijd werden structuren voor interne audit gecreëerd in de directoraten-generaal. Het geheel van deze maatregelen geeft hen de nodige identificatiecapaciteit voor alle aspecten die met het terrein verband houden, toegepast op de regelgeving, hetgeen van essentieel belang is voor de opstelling van wetgevingsvoorstellen overeenkomstig het werkprogramma en de prioriteiten die op politiek niveau zijn vastgesteld in het vooruitzicht van de “fraud proofing”. Een team "Fraud proofing" binnen het OLAF zal tot taak hebben fraudes en onregelmatigheden voor preventiedoeleinden te analyseren, met name uit het oogpunt van zwakheden of gebreken van de wetgeving. Deze specifieke analyses zullen worden medegedeeld aan de sectorale DG’s (zie punt 2.1.1.3), zowel aan de diensten die voor de wetgeving in hun sector verantwoordelijk zijn, als aan de diensten die instaan voor de administratie en het beheer van de financieringen (programma's, subsidies) en contracten, alsook de DG’s Admin en BUDG. 2.
DEEL TWEE: BESCHRIJVING VAN DE IN TE VOEREN PROCEDURES VOOR PREVENTIE INZAKE WETGEVING EN CONTRACTBEHEER
Onderdeel “wetgeving” Het preventiemechanisme (fraud proofing) zal worden beperkt tot de meest fraudegevoelige ontwerpen. Door vooraf aan de hand van precieze criteria de
Commissie van 28.4.1999 (PB L 136 van 31.5.1999) betreffende de oprichting van het OLAF neemt de algemene bevoegdheden van het Bureau over en geeft deze nader aan.
6
fraudegevoelige terreinen van het Gemeenschapsbeleid vast te stellen zal een onnodige verzwaring van het overleg tussen de diensten worden voorkomen. In het volgende schema wordt de specifieke samenwerkingsprocedure beschreven die voor het onderdeel wetgeving moet worden ingevoerd en waarbij het OLAF wordt geraadpleegd vóór het overleg tussen de diensten.
7
FASEN
WIE?
HOE?
Fase 1 Bepaling van criteria om terreinen met groot risico te identificeren Eerste identificatie van deze terreinen
OLAF
Basis voor de werkzaamheden: auditverslagen, lidstaten, ordonnateurs; verslag fraudebestrijding, onderzoekverslagen, enz.
Fase 2 Validatie van de resultaten van fase 1 Basis voor de werkzaamheden: auditverslagen, lidstaten, ordonnateurs; verslag fraudebestrijding, onderzoekverslagen, enz. Bijwerking van de criteria
OLAF en werkgroep bestaande uit leden van SG en SJ, DG Begroting, Financiële controle, SAI, enkele operationele DG’s
Fase 3 Identificatie van wetgevingsvoorstellen voor sectoren met hoog risico Basis voor de werkzaamheden: werkprogramma van de Commissie en jaarlijkse managementplannen Follow-up van werkprogramma van de Commissie en jaarlijkse managementplannen van DG’s Opname van nieuwe kwetsbare sectoren in het proces
Fase 4 Raadpleging vooraf van OLAF
Overleg tussen diensten Artikel 21 van reglement van orde
OLAF en werkgroep Voor dossier verantwoordelijk DG
OLAF Voor dossier verantwoordelijk DG
Voor dossier verantwoordelijk DG
OLAF 8
Door vorming van een team bij het OLAF met leden van horizontale, operationele en “inlichtingen”directoraten
Door vorming van een werkgroep (besluit van de Commissie) Door dialoog met operationele en horizontale DG’s
Door benoeming (in fase 2) van correspondenten voor “fraud proofing” (vrij besluit DG’s)
Door opstelling en bijwerking (door OLAF) van handleiding voor operationele DG’s Door organisatie (door OLAF) van opleidingen Door samenwerking met OLAF, met name op financieel memorandum (Bepaling 9)
Antwoord van OLAF op overleg tussen diensten
2.1.1.
Een bijzonder samenwerkingsproces in vier fasen
2.1.1.1. Eerste fase: bepaling van criteria voor een eerste vaststelling van terreinen met hoog risico De beleidsterreinen zijn in uiteenlopende mate onderhevig aan het risico op onregelmatigheden en fraude. Om het risico te bepalen moeten vooraf criteria worden vastgesteld. Het OLAF zal daarbij uitgaan van zijn operationele ervaring in het veld en het beschikbare materiaal (jaarverslagen fraudebestrijding, onderzoekverslagen, controleverslagen van de Rekenkamer en de andere operationele DG’s van de Commissie…) voor een eerste identificatie van de fraudegevoelige sectoren aan de hand van bepaalde indicatoren (aantal controles en onderzoeken bijvoorbeeld, uitvoering van de controles op basis van een risicoanalyse, aantal gevallen van bewezen fraude). Het Bureau zal ook al in dit stadium contact leggen met de betrokken directoraten-generaal. Aldus zal het OLAF eigen criteria (voor ontvangsten en uitgaven) kunnen bepalen, zodat de meest gevoelige sectoren kunnen worden afgebakend die aan een "fraud proofing"onderzoek moeten worden onderworpen. 2.1.1.2. Tweede fase: vaststelling van de sectoren van de communautaire wetgeving met hoog risico De criteria en eerste elementen voor de identificatie van de risicosectoren die het resultaat zijn van de analyse van het Bureau, in samenwerking met de betrokken diensten, zullen worden gevalideerd door een specifieke werkgroep. Deze groep zal worden voorgezeten door het OLAF en zal zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van het Secretariaat-generaal, de Juridische dienst, het DG Begroting, het DG Financiële controle en de Dienst Interne Audit, alsmede een beperkt aantal operationele DG’s die de directeur-generaal van het OLAF zal uitnodigen wegens hun ervaring in risicoanalyse, vooral als hun activiteitensector mogelijk als risicosector kan worden beschouwd, waarbij hij rekening houdt met het belang van een zekere representativiteit ten aanzien van de verschillende soorten uitgaven. De directoraten-generaal die niet in de groep vertegenwoordigd zijn, maar die er belang bij hebben alleen al doordat zich in hun sector volgens de groep grote risico’s kunnen voordoen, zullen volledig bij de oefening worden betrokken en zullen op dezelfde wijze als de leden van de groep hun zeg hebben in de definitieve keuzen betreffende de risicosectoren. 2.1.1.3. Derde fase: Vaststelling van de wetsvoorstellen betreffende sectoren met hoog risico waarvoor een “fraud-proofing”-advies nodig is Deze opdracht zal worden uitgevoerd in het kader van een dialoog tussen het OLAF, met medewerking van de specifieke werkgroep, en de leidende directoraten-generaal, die daartoe een correspondent moeten aanwijzen die als gesprekspartner van het OLAF en de groep zal optreden. De voorstellen zullen worden geselecteerd op basis van het werkprogramma van de Commissie en de jaarlijkse beheerplannen van de directoraten-generaal. Het onderzoek van het programma en deze plannen zal het mogelijk maken om, in overleg met elk betrokken directoraat-generaal, de voorstellen vast te stellen waarvoor voorafgaande samenwerking met het OLAF nodig is. Een besluit om een ontwerp niet aan voorafgaande raadpleging van het OLAF voor te leggen wordt 9
uitsluitend genomen onder de verantwoordelijkheid van het betrokken directoraatgeneraal dat er de auteur van is. Na deze fase zal het OLAF de betrokken diensten verzoeken het vooraf te raadplegen over door de groep geïdentificeerde voorstellen. 2.1.1.4. Vierde fase: voorafgaande raadpleging van het OLAF De voor een dossier verantwoordelijke directoraten-generaal zullen het Bureau zo vroeg mogelijk betrekken bij de voorbereiding van een ontwerp dat door de bijzondere werkgroep is uitgekozen, door een voorontwerp voor te leggen. Het betrokken directoraat-generaal zal de eerste contacten tot stand brengen met het team “fraud proofing” van het Bureau. Het OLAF zal zo vroeg mogelijk vóór de opstelling van het ontwerp worden betrokken bij de evaluatie van de “fraud proofing”-kwaliteit van de besluiten, vanaf de eerste stadia, en bij de eventuele opstelling van fraudebepalingen indien de opname van dergelijke bepalingen in dit verband nodig en gewenst is. Als tussen het Bureau en het leidende directoraatgeneraal geen overeenstemming tot stand komt over de bepalingen die nodig zijn om het ontwerp fraudebestendig te maken, wat ook de reden daarvan zij, zal het overleg tussen de diensten toch kunnen beginnen. Het OLAF zal zijn standpunt uiteenzetten, evenals alle andere betrokken directoraten-generaal. Aller argumenten zullen worden geëvalueerd in het kader van het overleg tussen de diensten, met indien nodig arbitrage door de Commissie. Onverminderd de conclusies van de tweede en de derde fase van het mechanisme en de principes voor de follow-up (zie punt 2.1.3), zullen de directeuren-generaal moeten worden aangemoedigd het OLAF vooraf te raadplegen over nieuwe gevoelige ontwerpen in risicosectoren die niet in de oorspronkelijke programmering voorkomen en over uiterst gevoelig geachte ontwerpen in sectoren met normaal risico. Overleg tussen de diensten Het overleg tussen de diensten (op grond van artikel 21 van het reglement van orde van de Commissie) zal het OLAF in staat stellen tussenbeide te komen in alle relevante gevallen. Het zal vooral belangrijk zijn wanneer gevoelige ontwerpen niet aan het hierboven beschreven mechanisme onderworpen zijn terwijl het gaat om een sector met hoog risico (zie punt 2.1.1.3). Het zal het OLAF ook in staat stellen zich uit te spreken over ontwerpen die niet fraudegevoelig worden geacht maar betrekking hebben op sectoren met hoog risico, indien dat niet gedaan is in het kader van de specifieke procedure van voorafgaande raadpleging van het Bureau, mechanisme dat het betrokken directoraat-generaal steeds op eigen initiatief in werking kan stellen. Het zal ook als laatste filter dienen om er zich van te verzekeren dat de procedure inzake voorafgaande raadpleging van het OLAF goed heeft gefunctioneerd (zie punt 2.1.1.4). De fiche voor het overleg tussen de diensten kan eventueel worden aangepast om de voorafgaande raadpleging van het OLAF, indien die nodig is, te vermelden en ook in het kader van het overleg tussen de betrokken diensten.
10
2.1.2.
Follow-up Het OLAF en de specifieke werkgroep behouden zich het recht voor op ieder ogenblik de criteria en elementen voor de identificatie van de risicosectoren opnieuw te bekijken en deze sectoren aan een nieuw onderzoek te onderwerpen in samenwerking met de betrokken directoraten-generaal. Doel kan zijn nieuwe sectoren te identificeren of andere te schrappen (met name wegens de ontwikkeling van het beleid van de Gemeenschap en de fraudegevoeligheid van bepaalde wetteksten). Het OLAF en de specifieke werkgroep zullen de stand van de programmering van de directoraten-generaal dus regelmatig evalueren. De verantwoordelijke directoraten-generaal zullen moeten toezien op de follow-up van de besluiten en de maatregelen uit het oogpunt van fraudebestendigheid wanneer het voorstel van de Commissie aan de wetgever wordt voorgelegd overeenkomstig de gebruikelijke interne besluitvormingsprocedures. De in de voorstellen van de Commissie opgenomen fraudebepalingen moeten tijdens de onderhandelingen zoveel mogelijk behouden blijven. De Commissie zal een hoofdstuk van haar jaarverslag over fraudebestrijding wijden aan de resultaten van de specifieke "fraud proofing"-procedure.
2.2.
Onderdeel “Contracten” Bij het beheer van de contracten is tot dusver naar preventie van fraudes en onregelmatigheden gestreefd op twee niveaus:
– op centraal niveau is voor elk van de contractcategorieën een aanvang gemaakt met de harmonisatie van de clausules en procedures voor overheidsopdrachten en toekenning van subsidies10: opstelling van modelcontracten en -overeenkomsten die door alle diensten van de Commissie kunnen worden gebruikt, publicatie van gidsen en richtsnoeren (vademecums, circulaires, enz....); – door de diensten (contractbeheerders) zijn verschillende instrumenten ontwikkeld die alleen door de opstellers kunnen worden gebruikt en waarvan er enkele van bijzonder belang zijn, zoals de door de Commissie opgestelde modelcontracten, hetgeen getuigt van hun degelijkheid, met name uit juridisch oogpunt, naast plaatselijke databanken die al dan niet gekoppeld zijn aan SINCOM. Verdere inspanningen moeten nog worden geleverd op basis van de beste praktijken, waarbij moet worden gelet op de coherentie van het geheel en de vereiste diversiteit. 2.2.1.
Beoogd systeem: centrale standaardcontracten
databank
van
contracten
en
contractanten,
Twee krachtlijnen zijn aangehouden, die terug te vinden zijn in de acties 73 en 74 van het Witboek: enerzijds de invoering van standaardcontracten voor de
10
Wat het algemene wetgevende kader betreft, mag worden herinnerd aan het Financieel Reglement en zijn uitvoeringsbepalingen, waarvan de voorgestelde herwerking beide categorieën behelst [document COM(2000) 461 def. van 26.7.2000].
11
Commissie11, anderzijds de instelling van een centrale databank van contracten en contractanten. Deze acties, die vooral een preventieve en ontradende bedoeling hebben, beogen met name: – harmonisatie en coherentie op basis van de beste praktijken en modellen en een contractbeleid voor en door de Commissie in haar geheel: nodig daarvoor zijn een inventaris van de soorten contracten en clausules die momenteel in gebruik zijn, een typologie van contracten, de vaststelling van "universele" clausules, consolidatie en verrijking van de aan de diensten gegeven richtlijnen, verbetering van de bestaande modelcontracten en eventueel opstelling van nieuwe. Hierbij moet steeds nauwkeurigheid worden betracht. Zo moet bijzondere aandacht worden besteed aan de gebruikte termen (slechts een term per concept), de opstelling van de clausules (tegenstrijdigheden moeten worden voorkomen, er mag geen plaats zijn voor twijfel of interpretatie) en de algemene opbouw van het modelcontract; – centralisatie van de gegevens, zodat alle diensten van de Commissie toegang hebben tot dezelfde instrumenten: de centrale databank ICON DB (Interactive Contract Network database) zal alle diensten van de Commissie via intranet zeer snel informatie kunnen verstrekken over de ontwikkelingen waarvoor zij belangstelling hebben, waarbij afstand geen rol speelt (het geval van de delegaties). Binnen de perken die zijn vastgesteld bij het Gemeenschapsrecht12 zal het aldus mogelijk worden vóór de ondertekening van een contract het bestaan van een potentiële contractant als juridische entiteit te verifiëren of, als hij reeds in de lijst is opgenomen, zijn betrouwbaarheid op basis van zijn voorbije of lopende contractuele relaties met de Commissie te bevestigen (verliezen als gevolg van faillissementen, ernstige fouten, risico van dubbele financiering, enz.). Met de herwerking van het Financieel Reglement komen daar de gevallen bij van belangenconflict, fraude en corruptie en de mogelijkheid tot uitsluiting van bepaalde contractanten gedurende een periode die kan gaan tot 5 jaar. De ervaring van een bepaald directoraat-generaal met een bepaalde contractant kan aldus ten goede komen aan een ander directoraat-generaal; – een goede naspeurbaarheid en betere controle van de contractanten en de contractuele verrichtingen: ook hier zal de centrale databank het mogelijk maken alle informatie per contractant te bundelen en in de tijd te volgen voor zover het zijn betrekkingen met de Commissie betreft, ongeacht of het gaat om gegevens over hem (b.v. verandering van handelsnaam) dan wel over een bepaald contract (aanhangsels, bankgaranties ...). Dit instrument zal het meer bepaald mogelijk maken het verband tussen de contractant en een bepaalde bankrekening te controleren13. Deze gegevens zullen
11
12
13
De standaardcontracten die reeds op het gebied van de externe steun zijn opgesteld kunnen als model dienen. Verordening (EG) nr. 45/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 18 december 2000 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de communautaire instellingen en organen en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PB L 8 van 12.1.2001. Verordening (EG) nr. 1687/2001 van de Commissie van 21 augustus 2001 tot wijziging van Verordening nr. 3418/93 van de Commissie van 9 december 1993 houdende uitvoeringsvoorschriften
12
worden opgeslagen en vergeleken kunnen worden met die van elk contract, omdat in de modelcontracten steeds zal worden voorzien in vermelding van de bankrekening. Alle documenten zullen worden gescand en centraal opgeslagen, hetgeen van beslissend belang kan zijn bij vermoeden van fraude; – meer financiële en juridische veiligheid: de te bereiken doelstellingen en resultaten in het kader van een contract en de middelen om ze te behalen moeten op precieze wijze worden vastgesteld om ontsporingen te voorkomen. In geval van slechte of onvolledige uitvoering van de contractuele voorwaarden moet de Commissie doeltreffend kunnen handelen door middel van het contract: opschorting van betaling, activering van garanties, terugvordering met uitbreiding van het toepassingsgebied van artikel 256 van het EG-Verdrag en indien mogelijk gebruik van een compensatieprocedure, boeten en zelfs opzegging, en opname van rechtsmachtclausules waardoor de Commissie haar rechten doeltreffend kan verdedigen14. Naast de verbetering van de modelcontracten zal de centrale databank van contracten en contractanten een nuttige beveiliging vormen in geval van problemen: alle rekeningen van de contractant kunnen snel worden gesignaleerd. Alle diensten van de Commissie zullen onmiddellijk op de hoogte worden gebracht, zodat zij snel en aangepast kunnen reageren. 2.2.2.
Voorwaarden voor de invoering van de regeling De overwogen regeling (geharmoniseerde contracten en een centrale databank van contracten en contractanten ten behoeve van de diensten van de Commissie) zal in verschillende fasen worden ontwikkeld. De bestaande modelcontracten worden herzien, aangepast en aangevuld door het DG Begroting, in samenwerking met het OLAF, de Juridische dienst en de betrokken diensten van de Commissie, met name via de netwerken van correspondenten van de financiële eenheden. Het OLAF, via zijn team "Fraud proofing", en de Juridische dienst zullen al zeer vroeg worden betrokken bij het proces van opstelling van duidelijke clausules voor de bescherming van de financiële belangen van de Gemeenschap en die van de begunstigden. Uit juridisch oogpunt moeten de contractuele voorwaarden (de tekst zelf van het contract) zodanig worden onderzocht of ontworpen dat alle dubbelzinnigheid verdwijnt. Modelclausules over de controles en de sancties die er verworven kracht aan geven, gaande in de zin van een betere bescherming van de financiële belangen, moeten in de contracten worden opgenomen. Ook zullen nieuwe modelcontracten worden voorgesteld (voor diensten, leveringen, enz.). Deze verschillende modelcontracten zullen worden onderworpen aan het overleg tussen de diensten om ze een solide en consensuele basis te geven. Het Bureau zal de informatie over fraudes en onregelmatigheden bij het gebruik van contracten onder bezwarende titel of de toekenning van subsidies (gegevens over onderzoeken, analyses, enz.) verspreiden (ongeacht de vorm ervan en binnen de
14
betreffende een aantal bepalingen van het Financieel Reglement van 21 december 1977, PB L 228 van 24.8.2001, blz. 8, artikel 81bis. Zie herwerking van het Financieel Reglement wat betreft overheidsopdrachten en subsidies. Het huidige waarschuwingssysteem wordt in die zin verbeterd (actie 95 van het Witboek over de administratieve hervorming van de Commissie).
13
perken die het Gemeenschapsrecht oplegt). Deze informatie zal worden ingevoerd in de databank van contracten en contractanten en wordt daardoor toegankelijk voor alle diensten van de Commissie. DEEL DRIE :
AANVULLENDE INSTRUMENTEN, PREVENTIE-INSPANNINGEN
Om een preventiecultuur tot stand te brengen zal de “fraud proofing” worden ondersteund door bewustmakings- en opleidingsacties ten behoeve van de diensten, teneinde hen ononderbroken de beschikking te geven over informatie betreffende de frauderisico's die het gevolg zijn van het ingewikkelde karakter van de besluiten of de kwetsbaarheid van wetgevingsvoorstellen voor fraude. Zo zal het voor het contractbeheer mogelijk worden de beheerdiensten precieze richtlijnen te geven (bijvoorbeeld door bijwerking van de bestaande circulaires). Het OLAF zal in overleg met de specifieke werkgroep deze bewustmakingsacties uitvoeren door een handleiding op te stellen die in de eerste helft van 2002 in alle betrokken diensten zal worden verspreid en worden opgenomen op de intranetsite van het DG Begroting en het OLAF. De handleiding zal regelmatig worden bijgewerkt door het Bureau in afspraak met de werkgroep. Het OLAF zal ook, binnen de perken van zijn middelen, deelnemen aan de uitwerking van opleidingsmodules inzake fraudebestrijding waarmee een aanvang is gemaakt door de diensten. CONCLUSIES De overwogen procedures (punten 2.1 en 2.2) dienen niet alleen om de preventie te versterken, maar ook om het werk van de operationele en beherende directoratengeneraal op basis van de beschikbare middelen te vergemakkelijken. Zij dienen ook om het OLAF in staat te stellen onder de beste voorwaarden bij te dragen tot de verhoging van de fraudebestendigheid van de wetgeving en het contractbeheer. Bij het Bureau zal, in het kader van de bestaande middelen, een "fraud proofing"-team van deskundigen op het gebied van wetgeving, operaties en inlichtingenwerk worden gevormd.
*
14
Bijlage: Praktijken en resultaten 1.
Praktijken
1.1.
De Commissie had in 1990 een procedureel initiatief, dat door de UCLAF op haar verzoek was voorbereid, gelanceerd om wetgevingsvoorstellen vooraf te onderzoeken op kwetsbaarheid voor fraude (zogenaamde 48-urenprocedure15). Destijds werd het Directoraat Financiële controle belast met de uitvoering van deze procedure. Het initiatief was er gekomen op verzoek van het Europees Parlement. Deze procedure bracht de Commissie ertoe om voor elk nieuw wetgevingsvoorstel een herzien model van financieel memorandum op te stellen, dat een deel bevatte betreffende de specifieke fraudebepalingen in het voorstel of waarin werd vermeld op welke wijze het wetgevingsvoorstel aan deze criteria voldeed (voortaan bepaling 9 van het financieel memorandum bij een besluit).
1.2.
Naast deze procedure bestonden bij de Commissie verschillende werkgroepen die de mogelijkheden tot vereenvoudiging van de bestaande sectorale regelgeving moesten onderzoeken (groep-Lachaux op landbouwgebied; ontwikkeling van nieuwe controlemethoden - teledetectie, audits; harmonisatie van de douanewetgeving; hervorming van de doorvoerregeling, enz.).
1.3.
Op de gebieden landbouw, handel en douane werd een team van personen met een speciaal profiel gevormd om de betrokken regelgeving te onderzoeken, vooral uit het oogpunt van controleerbaarheid. Dit team, dat in 1978 werd gevormd16, werd in dit verband belast met de coördinatie van de douaneaspecten van de verschillende beleidsterreinen. Het ging in de eerste plaats om een preventieoefening bij de opstelling van de besluiten en om een versterking van de administratieve samenwerking tussen de diensten van de lidstaten onderling en met die van de Commissie. Er werden goede resultaten behaald, tot tevredenheid overigens van de diensten van douane, financiën en landbouw in de lidstaten die erom hadden verzocht, want de Raad had de Commissie en de lidstaten bij herhaling gevraagd de coördinatie tussen de diensten die betrokken zijn bij de opstelling en toepassing van de landbouwverordeningen te verbeteren17 en erop toe te zien dat de communautaire regelgeving door de nationale douanediensten zonder buitensporige moeilijkheden kon worden toegepast18. Deze deskundigen werden vanaf het begin bij de opstelling van nieuwe besluiten betrokken, stelden passende bepalingen op en verdedigden deze tijdens de discussies en onderhandelingen op de vergaderingen van de deskundigengroepen en de comités van beheer.
1.4.
Op 16 oktober 1996 heeft de Commissie in het kader van SEM 2000 een aanbeveling aangenomen over de fraudebestendigheid van de wetgeving. Deze aanbeveling (nr. 7 van SEM 2000, fase 2) heeft betrekking op de preventie van fraude en onregelmatigheden en werd eind 1996 ten uitvoer gelegd onder impuls van DG XX en de UCLAF. Zij beoogde de ordonnateurs meer bewust te maken van de risico's en de ontwerpers/ordonnateurs waakzaam te houden voor de bekende en de op grond
15
16
17 18
Zo genoemd omdat het onderzoek, uit dit oogpunt, van nieuwe wetgevingsvoorstellen binnen deze termijn moest zijn uitgevoerd. Besluit van de Commissie van 15.2.1978 - SEC(78) 513 - betreffende de herstructurering van de dienst beheer van de Douane-unie. Zie resolutie van 23.11.1976, PB C 287 van 4.12.1976. Zie resolutie van 27.6.1974, PB C 79 van 8.7.1974.
15
van de ervaring te verwachten risico's, met name door de samenwerking tussen de diensten te versterken wanneer deze ontbrak. Ondanks enige goede resultaten (zie punt 2 hierna), met name op het gebied van de structurele maatregelen, kon dit experiment niet tot een goed einde worden gebracht en werd het actieprogramma van aanbeveling nr. 7 niet voltooid. 2.
Voornaamste resultaten op het gebied van preventie
2.1. Structurele maatregelen Vereenvoudiging van de regelgeving voor het beheer van de Structuurfondsen met Verordening (EG) nr. 1260/99 van de Raad houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen, waarin de hoofdprincipes worden aangegeven (doelstellingen, programmeringsmethoden, financieel beheer, evaluatie en controle), en specifieke verordeningen per Fonds, waarin hun actieterrein wordt aangegeven, alsmede nieuwe toepassingsverordeningen betreffende het beheer en de controle van de procedures (Verordening nr. 438/2001 van de Commissie) en de toepassing van financiële correcties (Verordening nr. 448/2001 van de Commissie). Wat de bescherming van de financiële belangen en de fraudebestendigheid betreft bepalen de nieuwe algemene verordening en de toepassingsverordeningen dat de verantwoordelijkheid voor controle, preventie, opsporing en herstel van onregelmatigheden in de eerste plaats bij de lidstaten ligt, en voeren zij "financiële correcties" in bij individuele of systeemonregelmatigheden in de beheer- en controlesystemen. 2.2. Landbouw Vaststelling van een nieuw financieel kader met onder meer een nieuw rechtsinstrument voor de financiering van het GLB, Verordening (EG) nr. 1258/99 van de Raad betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, ter vervanging van de van 1970 daterende reglementering die bij herhaling was gewijzigd. Bij Verordening nr. 1663/95 van de Commissie is de procedure voor de goedkeuring van de rekeningen van het EOGFL-Garantie ingevoerd; een gelijksoortig systeem zal worden ingesteld voor het programma SAPARD ten behoeve van de kandidaat-lidstaten uit Midden- en Oost-Europa. Deze wijzigingen zijn vergezeld gegaan van een herwerking van de meeste sectorale regelgevingen (akkerbouwgewassen, melk en zuivelproducten, gemeenschappelijke marktordening voor wijn, enz.). Voorts zijn belangrijke toepassingsverordeningen, zoals die betreffende de gemeenschappelijke toepassingsvoorschriften voor de uitvoerrestitutieregeling, herzien. 2.3. Douane De hervorming van het Douanewetboek en de douanevervoerregelingen, met name de vaststelling van een nieuwe verordening - Verordening (EG) nr. 955/99 van het Europees Parlement en de Raad, bijkomende wijzigingen in de toepassingsvoorschriften van het Douanewetboek - Verordening (EG) nr. 2787/2000 van de Commissie, beoogden de risico’s te beperken die verband houden met de handelaren die van deze doorvoerregelingen genieten en de risico’s die verbonden 16
zijn aan de onder dekking van deze regelingen vervoerde goederen. Een andere verordening tot wijziging van het Douanewetboek, Verordening (EG) nr. 2700/2000 van het Europees Parlement en de Raad, werd vastgesteld om de computerverwerking van de douaneaangiften te vergemakkelijken en de economische douaneregelingen te moderniseren en te vereenvoudigen. 2.4. Directe uitgaven De ideeën van de werkgroep (1996-1998) die moest bepalen in welke mate de regelingen voor directe uitgaven moesten worden aangepast om er communautaire administratieve sancties in op te nemen, zijn niet aangehouden door de Raad. Deze uitgavensector is overigens voorwerp van nieuwe maatregelen ter verbetering van het beheer, met name in het kader van de acties 74 en 95 van het Witboek van de Commissie over de administratieve hervorming.
17
