Bijdrage Vlaamse administratie aan het regeerprogramma van de aantredende Vlaamse regering
DEEL 11
Vlaanderen Internationaal
INHOUDSTAFEL
0. INLEIDING ...............................................................................................................................................1 01. 02. 03.
AFBAKENING VAN HET DOMEIN ..............................................................................................................1 OPDRACHTEN VAN DE VLAAMSE OVERHEID IN HET DOMEIN .....................................................................1 STRUCTUUR VAN DE BIJDRAGE ...............................................................................................................1
1. DE ALGEMENE ORIËNTATIE VAN HET BUITENLANDS BELEID ................................................2 1.1. 1.2. 1.3. 1.4.
INTERNATIONALE POLITIEK ....................................................................................................................2 INTERNATIONAAL ECONOMISCH BELEID ..................................................................................................3 INTERNATIONAAL CULTUURBELEID ........................................................................................................4 INTERNATIONALE SOLIDARITEIT.............................................................................................................5
2. DE GEOGRAFISCHE PRIORITEITEN..................................................................................................6 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8.
NEDERLAND .........................................................................................................................................6 CENTRAAL- EN OOST-EUROPA ..............................................................................................................8 EUROPESE UNIE ....................................................................................................................................9 ZUID(ELIJK) AFRIKA ...........................................................................................................................11 ZUID-OOST AZIË.................................................................................................................................12 AMERIKA............................................................................................................................................13 MIDDEN-OOSTEN................................................................................................................................14 MULTILATERALE ORGANISATIES ..........................................................................................................15
3. DE VOORNAAMSE BELEIDSINSTRUMENTEN ...............................................................................16 3.1. 3.2. 3.3. 3.4. 3.5. 3.6.
EEN KADERREGLEMENT VOOR DE SUBSIDIËRING VIA DE ADMINISTRATIE BUITENLANDS BELEID. ..............16 EEN SELECTIEF GEBRUIK VAN HET INTERNATIONAAL VERDRAGSRECHT...................................................17 EEN GESTROOMLIJNE INTERNATIONALE VERTEGENWOORDIGING............................................................18 EEN HERIJKING VAN HET INTERNATIONAAL VOORLICHTINGSBELEID .......................................................19 EEN PROFESIONALISERING VAN ORGANISATIE EN ONTVANGST VAN BUITENLANDSE OFFICIËLE BEZOEKEN .19 EEN SAMENHANGEND ADMINISTRATIEF LANDSCHAP VOOR EEN SAMENHANGEND BUITENLANDS BELEID ...20
4. BIJLAGEN...............................................................................................................................................22
0.INLEIDING
2
0.1. Afbakening van het beleidsdomein Onder buitenlands beleid wordt in essentie verstaan al wat verband houdt met het organiseren, onderhouden en opvolgen van relaties, contacten en samenwerking tussen de Vlaamse overheid en overheden in het buitenland. Zoals in de meeste landen is ook het Vlaams buitenlands beleid een verantwoordelijkheid van de hele regering. Elk lid daarvan is bevoegd voor de externe betrekkingen van de departementen die onder zijn beleidsverant-woordelijkheid vallen. Dit hoofdstuk van de bijdrage beperkt zich daarom tot elementen van analyse of aanbeveling betreffende aangelegenheden die de hele regering aanbelangen, en daardoor voorwerp zijn van eventuele regeringsbeslissingen. Allerlei internationale ontwikkelingen of opportuniteiten die zich situeren op specifieke beleidsterreinen, of waarvoor de leden van de Vlaamse regering binnen hun resp. beleidsautonomie kunnen optreden werden daarom niet in dit hoofdstuk opgenomen, maar in de hoofdstukken voor de diverse beleids-domeinen in kwestie. Daarmee is echter niet gezegd dat acties of beleidslijnen die daarmee verband houden niet even goed moeten worden ondergebracht in een gecoördineerde en samenhangende internationale beleidsbenadering. Internationale aangelegenheden inzake bv. cultuur, economie of milieu komen echter in dit hoofdstuk slechts aan bod voor zover ze duidelijk sector-overschrijdend zijn, of een breder politiek of horizontaal karakter hebben.
0.2. Opdrachten van de Vlaamse overheid in dit beleidsdomein Met de jongste grondwetswijziging verwierf Vlaanderen internationale rechtspersoonlijkheid, via de toekenning van internationaal verdragsrecht. Daardoor werden de Vlaamse instellingen grondwettelijk belast met - en politiek verantwoordelijk voor - de internationale dossier- en belangenbehartiging inzake de aangelegenheden die tot hun bevoegdheid behoren. De Vlaamse - voorheen overwegend apolitieke externe betrekkingen kregen daardoor een duidelijke extra dimensie, en werden willens nillens getransformeerd tot buitenlands beleid of internationale politiek.
0.3. Structuur van deze bijdrage Vermits de Algemene Omgevingsanalyse reeds een uitgebreid hoofdstuk bevat over de voornaamste internationale politieke ontwikkelingen, wordt niet opnieuw een afzonderlijk luik gewijd aan internationale megatrends. Integendeel werd ervoor gekozen om de omgevingsanalyse toe te spitsen op specifieke ontwikkelingen, verschuivingen of uitdagingen die zich voordoen in de voornaamste landen of werelddelen, of met betrekking tot de voornaamste instrumenten van het Vlaams buitenlands beleid.
3
Tegelijk werd ervoor gekozen om de elementen van analyse telkens - per invalshoek, land of beleidsinstrument - samen te presenteren met de daarbij aansluitende uitdagingen en eventuele denkpistes voor het Vlaams beleid. In een eerste hoofdstuk worden analyse en uitdagingen geformuleerd met betrekking tot de algemene oriëntatie van het buitenlands beleid en zijn voornaamste invalshoeken. In een tweede hoofdstuk wordt hetzelfde gedaan voor het beleid met betrekking tot de verschillende landen of werelddelen. In een derde hoofdstuk tenslotte wordt dezelfde systematiek hernomen met betrekking tot de voornaamste beleidsinstrumenten.
1. DE ALGEMENE ORIËNTATIE VAN HET BUITENLANDS BELEID 1.1. Internationale politiek a) omgevingsanalyse Voor een gedetailleerde beschrijving van een aantal internationale politieke ontwikkelingen wordt verwezen naar het gelijknamige hoofdstuk in de algemene omgevingsanalyse. De hoofdlijnen daarvan hebben betrekking op duidelijke trends tot politieke schaalvergroting enerzijds, en een fragmentatie anderzijds. Politieke decentralisering uitte zich in de creatie van tal van nieuwe staten en deelstaten. Minstens zo sterk echter waren de krachten tot integratie, die zowat overal leiden tot de opkomst van grote regionale constructies, zoals NAFTA, Mercosur, ASEAN, enz. Koploper in dit proces van ‘continentale’integratie is de Europese Unie. De gewilde integratie enerzijds en de mundialisering van communicatie, cultuur en economie anderzijds, doet de staten - en regeringen - hun greep verliezen op het internationale gebeuren. De Europese Unie wint gestaag aan belang als politieke bestuurslaag, en stuurt steeds sterker de politieke agenda van zijn leden. Met o.a. de introductie van de euro, de uitbreiding naar het Oosten, en de hervorming van de besluitvormingsmechanismen staan zowel de EU als haar leden voor cruciale en historische uitdagingen. In deze context heeft de Vlaamse overheid een internationale politiek ontwikkeld die sterk was geconcentreerd op de EU-besluitvorming en de samenwerking met Nederland en de landen van Oost- en Centraal-Europa. Buiten Europa lag het politiek zwaartepunt op de samenwerking met Zuid-Afrika en Chili, de voorzichtige ontplooiing van een Vlaams ontwikkelingsbeleid, en samenwerking met- en via de multilaterale organisaties. Dat Vlaams buitenlands beleid in opbouw ontbeert voorlopig echter een voldoende sterk politiek en maatschappelijk draagvlak, en wordt de jongste jaren geconfronteerd met een doorzichtige federale strategie die er onmiskenbaar op gericht is om het Vlaams buitenlands beleid maximaal te recupereren. b) uitdagingen en denkpistes Centrale uitdagingen voor het Vlaams buitenlands beleid blijven hoe dan ook: (1) Vlaanderen op de wereldkaart krijgen, en (2) het politiek en maatschappelijk draagvlak voor dit streven versterken. Gelet op zijn bescheidenheid als internationale actor, en de beperktheid van de beschikbare middelen blijft een sterke concentratie van het beleid op klaar omlijnde prioriteiten noodzakelijk. Met betrekking tot die prioriteiten moeten een aantal heldere en operationele beleidsdoelstellingen worden geëxpliciteerd - voor de korte en lange termijn.
4
Ook ten aanzien van Duitsland, Frankrijk en Groot-Brittannië dient een Vlaams internationaal beleid te worden uitgetekend. Die landen behoren niet alleen tot zijn voornaamste handelspartners. Het zijn tegelijk zijn drie grootste buurlanden, en de meest dominante lidstaten van de Europese Unie. Het toenemend politiek belang van de EU voor de Vlaamse beleidsvoering vereist wellicht een actievere Vlaamse bilaterale diplomatie met betrekking tot de voornaamste EU-dossiers. De kalender van politieke zendingen en werkbezoeken aan het buitenland moet daarom sterker worden afgestemd op de Vlaamse internationale beleidsagenda. Vast staat dat Vlaanderen het voortouw kan en zou moeten nemen in een aantal EU-aangelegenheden die vooral de deelstaten aanbelangen. Tegelijk dient met stelligheid verder gestreefd naar een erkenning van dezelfde deelstaten in de Europese constructie. Geheel binnen de grenzen van de federale loyauteit moet de Vlaamse regering haar internationale beleidsautonomie doen respecteren, en duidelijke antwoorden formuleren op de federale recuperatiestrategie. Daarbij dient gestreefd naar een maximale verstandhouding en het beste nabuurschap met Wallonië.
1.2. Internationaal economisch beleid a) omgevingsanalyse Voor een gestoffeerde analyse van de internationale economische ontwikkelingen en verwachtingen wordt verwezen naar het hoofdstuk Macro-economische ontwikkelingen in de algemene omgevingsanalyse. Die bevat de meest indicatieve cijfers in verband met de globale verwachtingen inzake economische groei, internationale handel en investeringen voor de volgende jaren. De economische ontwikkeling van Vlaanderen en de versterking van haar internationale competitiviteit en performantie zijn in eerste orde uitdagingen die behoren tot de kerntaken van het beleidsveld economie. Het buitenlands beleid heeft ter zake slechts een ondersteunende opdracht, en wel op volgende drie terreinen: (1) via actieve internationale promotie en prospectie bijdragen tot de bevordering van de Vlaamse export en de buitenlandse investeringen in Vlaanderen, (2) de coördinatie van een aantal acties in samenwerking met multilaterale financiële organisaties als EBWO, Wereldbank, e.a. en (3) de coördinatie en voorbereiding van de Vlaamse standpuntbepaling in belangrijke dossiers of initiatieven met betrekking tot de (de)regulering van internationale handel of investeringen, zoals voorbereid door EU, OESO of WTO. Wat betreft het hogergenoemde punt (3), of het internationale economisch multilateraal beleid, geldt de vaststelling dat de verantwoordelijkheden ter zake op administratief niveau onvoldoende expliciet zijn toegewezen. Daardoor worden de - vaak belangrijke - multilaterale economische dossiers in eerste instantie slechts occasioneel opgevolgd, en blijven mogelijkheden tot inspraak door Vlaanderen onbenut. Als ze al worden opgevolgd, gebeurt dat nu eens door de administratie Economie, dan eens door de administratie Buitenlands Beleid, terwijl ze verder ook andere diensten zoals Export Vlaanderen aanbelangen. Het multilateraal economisch beleid is daardoor tot op zekere hoogte een blinde vlek in het Vlaams buitenlands beleid.
5
b) uitdagingen en denkpistes Als vanzelfsprekend blijft de groei van de Vlaamse internationale handel en van de (waardevolle) buitenlandse investeringen in Vlaanderen een centrale uitdaging voor de Vlaamse internationale economische politiek. Voor zover de Vlaamse internationale promotie tot de realisatie daarvan wil bijdragen, moet ze in voldoende mate zijn toegespitst op de economische aanknopingspunten en dimensies van het buitenlands beleid. Een meer aangescherpt internationaal economisch profiel, en een duidelijker internationale economische positionering en bench-marking zijn in dat opzicht wellicht erg instrumenteel. In het licht daarvan is de ontwikkeling van correcte statistische informatie over Vlaanderen van strategisch belang. Bij gebrek daaraan presenteren de meest gezaghebbende en aangesproken publicaties (Eurostat, OESO, WEF, ...) thans slechts de Belgische data, die in vele gevallen minder positief zijn dan de Vlaamse - waardoor een aantal Vlaamse economische troeven en sterkten internationaal onderbelicht blijven. Inzake de opvolging van de multilaterale economische- en handelspolitiek tenslotte wordt aanbevolen dat een aantal dossiers en taken sterker ter harte wordt genomen. In functie daarvan dienen in eerste instantie heldere afspraken te worden gemaakt inzake de attributie van deze taken en verantwoordelijkheden op administratief niveau.
1.3. Internationaal cultuurbeleid a) omgevingsanalyse Een rijk cultureel patrimonium en het wereldformaat van de hedendaagse kunstbeoefening in Vlaanderen dragen onmiskenbaar bij tot de internationale beeldvorming over- en bekendheid van Vlaanderen. Zij behoren tot haar sterkste troeven, en worden maximaal uitgespeeld in het raam van haar internationale promotiestrategie. In die strategie worden echter niet altijd duidelijke grenzen getrokken tussen internationale culturele actie met culturele beleidsfinaliteit enerzijds, en anderzijds culturele initiatieven ter ondersteuning van andere internationale doelstellingen, ambities of promotionele activiteiten van de Vlaamse overheid. Het bilateraal cultuurbeleid is versnipperd over een groot aantal landen. Dit geldt zowel binnen als buiten cultureel akkoord. De beperkte internationale kredieten hebben hierdoor weinig impact. Bovendien is het cultureel akkoord als werkinstrument achterhaald. Het multilateraal beleid inzake cultuur daarentegen wint alsmaar aan belang. Door de globalisering wordt ook ‘cultuur’steeds vaker gevat door internationale veelal multilaterale initiatieven, zoals de liberalisering van de audiovisuele sector (WTO, EU), de onderhandeling van een multilateraal investeringsakkoord (OESO), de reglementering van de openbare omroepen (EU), de bescherming van intellectuele eigendomsrechten (WIPO), de impact van nieuwe technologieën en vele andere. b) uitdagingen en denkpistes De vrijwaring van de Europese culturele verscheidenheid is de meest essentiële uitdaging voor het Vlaams internationaal cultuurbeleid. Gelet op het toenemend belang van mondiale en multilaterale besluitvorming inzake culturele aangelegenheden, is het van groot belang dat wordt gewerkt aan de organisatie van een gecoördineerde Vlaamse vertegenwoordiging en standpuntbepaling op de multilaterale fora vanuit een globale visie op het internationaal beleid. Dit vergt o.a. echter een heldere interpretatie van het subsidiariteitsbeginsel en een bruikbare definitie van de Vlaamse culturele belangen en/of de belangen van de culturele sector in Vlaanderen.
6
Ook de rol die wordt toebedeeld aan de samenwerking met Nederland in de Vlaamse strategie inzake de taalgebonden cultuurdossiers moet daarin worden geëxpliciteerd. Inzake het bilateraal internationaal cultuurbeleid wordt gepleit voor een sterkere concentratie. Niet alleen geografische concentratie is van belang, ook de concentratie op een aantal welomschreven beleidsdoelstellingen. Bij de formulering van beleidsdoelstellingen dient een klaar onderscheid gemaakt tussen de internationale promotionele - en de internationale cultuur-politieke doelstellingen. Hoe dan ook lijkt zowel voor het cultuur- als het promotiebeleid, de ontwikkeling van een coherente Vlaamse internationale cultuurpolitiek, geheel los van de promotionele aspecten, van het grootste belang.
1.4. Internationale solidariteit a) omgevingsanalyse De Vlaamse overheid beheert met onderwijs, beroepsopleiding, economie, welzijn, leefmilieu, wetenschap, en delen van het beleid inzake landbouw en volksgezondheid de meest ontwikkelingsrelevante beleidssectoren, en heeft de jongste jaren een voorzichtige aanvang gemaakt met de ontplooiing van een eigen beleid inzake samenwerking met minder ontwikkelde landen. Inzake onderontwikkeling en armoede blijven de internationale noden en behoeften toenemen. Bevolkingsaangroei in ontwikkelingslanden enerzijds en de ongelijkmatige verdeling van de vruchten van een globaliserende wereld-economie anderzijds, lijken de ontwikkelingskloof tussen Noord en Zuid alleen maar te verdiepen. In een UNDP-rapport uit 1997 werd becijferd dat in 70 landen het gemiddeld inkomen in 1996 lager lag dan in 1980. In de periode 1990-1993 zou het gemiddeld inkomen in 21 landen zijn gedaald met minstens 20%. Tegelijk dalen ook de bestedingen inzake ontwikkelingshulp. In het recent Wereldbankrapport (1998) wordt voorgerekend dat de ontwikkelingshulp door de rijke landen in 1997 daalde tot gemiddeld 0,22% BBP en daarmee het laagste peil bereikte in vijftig jaar. Eén en ander heeft stellig te maken met de afbrokkelende publieke steun voor ontwikkelingsbestedingen. Inmiddels echter neemt de migratiedruk op de Europese landen toe. Het door de Conventie van Genève (1952) gemaakte onderscheid tussen politieke- en economische vluchtelingen steeds sterker wordt in vraag gesteld, en de migratie en vluchtelingenproblematiek komt steeds hoger op de Europese binnenlandse politieke agendae. Het aandeel van de ontwikkelingslanden in de wereldeconomie is recent wel gestegen, evenals de directe private investeringen in bedoelde landen (recentste meting: 1997). Die investeringen komen wel grotendeels terecht in de zogeheten ‘middle-income’-landen. Niet in de allerarmste. b) uitdagingen en denkpistes Opdat Vlaanderen zijn bijdrage tot de internationale solidariteit ten volle zou kunnen gestalte geven lijkt een defederalisering van het beleid inzake ontwikkelingssamenwerking strikt noodzakelijk. Hiervoor wordt echter verwezen naar de afzonderlijke bijdrage die werd gewijd aan de voorbereiding van een eventuele nieuwe fase in de staatshervorming. Ook zonder transfer van nieuwe bevoegdheden moet op korte termijn een aantal fundamentele beleidskeuzes worden gemaakt met betrekking tot de oriëntatie en de doelstellingen van het beleid en de plaats van het ontwikkelingsbeleid in de globale Vlaamse internationale beleidsvoering. De uitvoering van het beleid dient tegelijk geprofessionaliseerd, door middel van o.a. (a) de reglementering, objectivering en bekendmaking van de betoelaging, en (b) de creatie van een adequate controle en evaluatie van de betoelaagde ontwikkelingsprojecten.
7
Er wordt gepleit voor het handhaven van een strenge geografische concentratie van de Vlaamse ontwikkelingsbijdrage, en de maximale inpassing ervan in een bredere internationale samenwerking die ook culturele, economische of andere domeinen kan beslaan. Tegelijk moet het buitenlands beleid van de Vlaamse regering zich principieel richten op de ondersteuning van maatregelen die de mechanismen beogen te milderen die tot de groei van de ontwikkelingskloof bijdragen.
2. HET BELEID INZAKE GEOGRAFISCHE PRIORITEITEN 2.1. Nederland 1995-1998
De officiële samenwerking met Nederland kreeg een belangrijke impuls door de nieuwe Nederlandse beleidsbelangstelling voor de buurlanden onder de eerste regering-Kok. De intensivering van de officiële Vlaams-Nederlandse bilaterale contacten die daarvan het gevolg was resulteerde in de deblokkering en sluiting van de waterverdragen, de ondertekening van een cultureel verdrag, en een gemeen-schappelijke politieke verklaring. De uitvoering van de waterverdragen werd snel aangevat. De eerste fase van de verdiepingsbaggerwerken in de Schelde is bijna afgerond. De gemengde commissie ter uitvoering van het cultureel verdrag is geïnstalleerd, en alle belangrijke bilaterale (vooral infrastructuur-) dossiers worden besproken tijdens een jaarlijkse ontmoeting tussen de Vlaamse en Nederlandse regeringsleiders. Nederland bleef tegelijk Vlaanderen's belangrijkste handelspartner en -concurrent. Het is tegelijk de grootste buitenlandse investeerder in Vlaanderen, en de grootste concurrent van Vlaanderen inzake het aantrekken van niet-Europese buitenlandse investeringen.
1999-2003
De Nederlandse regeringscoalitie werd na de verkiezingen van 1998 verdergezet. Gewijzigde interne krachtsverhoudingen en een minder voorspoedige economische conjunctuur zouden de consensusvorming in de komende jaren evenwel kunnen bemoeilijken. De nieuwe minister van Buitenlandse Zaken heeft inmiddels geen hoge pet op van het gevoerde buurlandenbeleid, en is sterker dan zijn voorganger gewonnen voor een meer Atlantische en euro-realistische lijn. Dat laatste kan de voorgenomen VlaamsNederlandse beleidsafstemming inzake EU-dossiers bemoeilijken. Wanneer de uitbreiding van de EU het talenregime ter discussie stelt, moet met Nederland gezamenlijk positie worden gekozen. Ervaring uit het verleden lijkt echter de vrees te rechtvaardigen dat Nederland niet echt een punt wil maken van de positie van zijn taal in de EU, waardoor Vlaanderen mogelijks op zoek moet naar extra bondgenoten.
uitdagingen
Voor Vlaanderen bestaat de uitdaging erin om zich ten aanzien van Nederland blijvend als buurland in de kijker te werken. Investering in het beste nabuurschap moet een vlotte afwikkeling toelaten van vitale grensoverschrijdende infrastructuurwerken. Het behoud van de positie van het Nederlands in de EU wordt echter een heikele opdracht.
voorstellen
Het is van het grootste belang dat de Vlaamse regering vasthoudt aan het jaarlijks Nederlands-Vlaams overleg op het niveau van de ministers-president, zoals bepaald in de Gemeenschappelijke Politieke Verklaring van 17 januari 1995. De maximale uitvoering van deze verklaring moet een centraal streefdoel blijven van de Vlaamse regering.
8
Ook de daarin toegezegde beleidsafstemming inzake EU-dossiers moet waar mogelijk worden gehandhaafd, onafgezien van recente kentering in de Nederlandse opstelling in de Europese besluitvorming. Dit geldt bij uitstek voor dossiers die te maken hebben met de positie van de gemeenschappelijke Nederlandse taal. De Vlaamse vertegenwoordiging in Den Haag (Vlaams huis) moet worden uitgebouwd tot een sterke en efficiënte delegatie in Nederland. Daartoe is noodzakelijk dat alle leden van de Vlaamse regering, hun departementen en openbare instellingen (en ook een deel van ‘het veld’) de Vlaamse vertegenwoordiging in Den Haag gaan beschouwen als eerste aanspreek- en steunpunt in Nederland, en een beroep doen op haar diensten bij de organisatie en opvolging van bilaterale contacten en zendingen of de facilitering van de bilaterale dossierbehartiging. Daartoe lijkt echter zowel een interne als externe - en liefst spraakmakende - sensibilizering onontbeerlijk. Hoog op de agenda staat de afwikkeling van een aantal grensoverschrijdende infrastructuurdossiers zoals de verdere uitvoering van de Waterverdragen en de HST. Allerbelangrijkst is echter dat in de volgende jaren een doorbraak wordt gerealiseerd in de besluitvorming over- en de aanleg van de IJzeren Rijn. Wat betreft het beleid inzake taal en cultuur wordt gepleit voor meer gezamenlijk Vlaams-Nederlands optreden in derde landen, voor zover dit niet ten koste gaat van de Vlaamse herkenbaarheid. Het partnerschap met Nederland inzake taalgebonden cultuurdossiers (literatuur, lectoraten in het buitenland, audiovisuele productie) kan zowel in bilateraal perspectief als via de Nederlandse Taalunie of de uitvoering van het cultureel verdrag worden versterkt. Voorts kan gedacht worden aan de optimalisering van de wetenschappelijke en technologische samenwerking, met bijzondere aandacht voor strategische wetenschapsdomeinen, zoals biotechnologie, micro-elektronica, technologisch onderzoek, nanotechnologie en zeewetenschappen. Met betrekking tot het onderwijsbeleid is het aanbevolen de structurele samenwerkingverbanden die onder de GENT-akkoorden zijn in gang gezet, verder te stimuleren. Door beleidsafstemming kunnen het onderwijsaanbod en de onderwijsmobiliteit worden geoptimaliseerd. Tot slot wordt ervoor gepleit om de samenwerking met de Zuid-Nederlandse provincies om te vormen tot een zuiver sub-regionale aangelegenheid Dit zou betekenen dat de Vlaamse regering dit platform - conform het subsidiariteitsbeginsel – maximaal zou toevetrouwen aan de Vlaamse provincies.
2.2. Centraal - en Oost-Europa 1995-1998
De jongste legislatuur heeft de Vlaamse regering de samenwerking met de landen van Centraal- en Oost-Europa als politieke prioriteit gehandhaafd. Sinds 1992 heeft de Vlaamse overheid ca. 2,2 miljard BEF (€ 54.536.575) geïnvesteerd in projecten ter ondersteuning van de politieke en economische transitie. In de landen van Centraal Europa is deze transitie ver gevorderd. Met geslaagde hervormingen en bemoedigende economische resultaten leken sommigen behoorlijk bestand tegen de Russische crisis van zomer ‘98, en kunnen ze straks aansluiting vinden bij de EU. Een aantal landen in Oost-Europa daarentegen heeft het moeilijker.
9
Ook in de landen die succesvol waren in de economische transitie heeft de geïntroduceerde marktwerking maatschappelijk dualiserende effecten gegenereerd en is het lot van grote groepen mensen er sterk op achteruitgegaan. (Zie het jongste UNDPverslag). Vlaanderen is politiek en economisch blijven investeren in de regio. Het sloot in 1997 en 1998 verdragen met Estland, Letland, Litouwen, Slovenië en Roemenië, en opende bijkomend economische vertegenwoordigingen in Vilnius, Gdansk, Poznan, Boekarest en Kiev. De export van Vlaanderen en Brussel naar Centraal- en Oost- Europa is tussen 1993 en 1997 verdrievoudigd tot pakweg 150 miljard BEF (€ 3.718.402.872). In relatieve termen is de export op die tijd meer dan verdubbeld van 1,5% naar 3,1% van de totale uitvoer (in BEF). 1999-2003
De binnenlandse en buitenlandse agenda van de centraal-Europese landen blijft de volgende jaren sterk gefixeerd op toetreding tot EU en NAVO. Recente Eurobarometerpeilingen tonen aan dat de volkssteun voor toetreding tot EU in die landen erg groot blijft, hoewel het geloof in de fundamenten van de Europese constructie - vrije markteconomie en burgerdemocratie - enigszins afneemt. De kans is reëel dat de politieke upgrading door het EU-lidmaatschap sommige centraalEuropese landen minder geneigd maakt om volwaardige internationale samenwerking te onderhouden met deel-staten. Hun economieën - met lagere loonkost - zullen na toetreding tot de Europese markt ook sterkere concurrenten worden inzake handel en werkgelegenheid. Niettemin blijft centraal-Europa de dichtstbijgelegen verder te ontginnen economische markt. Een aantal landen in de regio kent een intern gedecentraliseerde opbouw. In Polen wordt gewerkt aan een ingrijpende regionaal-administratieve hervorming, terwijl zich ook in de Russische Federatie decentraliserende tendenzen aftekenen.
uitdagingen
Voor Vlaanderen bestaat de uitdaging erin om (1) de samenwerking en solidariteit met deze prioritaire partnerlanden op de meest zinvolle manier verder te zetten, en het inmiddels opgebouwde politieke krediet maximaal te benuttenen, (2) de economische banden met bedoelde landen zo sterk mogelijk aan te halen aan de vooravond van hun toetreding tot de EU, en (3) in te spelen op het potentieel op langere termijn van de gigantische Russische economische markt.
voorstellen
Voorgesteld wordt dat ook in de samenwerking met de landen van Centraal- en OostEuropa een zeker geografisch en sectoraal concentratiebeleid zou worden gevoerd. Daarbij wordt gepleit voor een sterke focus op de huidige verdragspartners. Vooral met de centraal-Europese aspirant EU-lidstaten dient de bilaterale en economische samenwerking geactiveerd, en ondergebracht in een bredere benadering van de kandidaat-lidstaten, of een soort Vlaamse ‘pretoetredings-strategie’. Tegelijk moet een proactieve en prospectieve aanwezigheidspolitiek worden gehandhaafd in de Russische Federatie. Gelet op de sterk gewijzigde politieke en economische omstandigheden in de regio sinds begin jaren negentig, wordt noodzakelijk geacht dat de samenwerkingspro-gramma’s met Centraal- en Oost-Europa worden geactualiseerd. Daarbij zouden zowel de doelstellingen en de prioriteiten als de werkingsmodaliteiten van de programma’s moeten worden bijgesteld. Vanuit meerdere departementen wordt gepleit voor een grotere solidariteit tussen de verzorgingsstaten van Noord- en West-Europa en de minder geïndustrialiseerde landen van Centraal- en Oost-Europa. Het actuele Fonds Centraal- en Oost-Europa zou in
10
functie daarvan kunnen worden omgevormd tot een interdepartementaal programma, ten laste waarvan ook sociale of welzijnsprojecten kunnen worden gefinancierd, of opgeheven met overdracht van de middelen naar de uitvoering van de verdragen met deze landen.
2.3. Europese Unie 1995-1998
Vlaanderen heeft de afgelopen jaren veel aandacht besteed aan de Intergouvernementele Conferentie (IGC) van 1996, en is er in geslaagd een aantal van haar voorstellen te doen opnemen in het Verdrag van Amsterdam. Omdat de IGC zowat alle institutionele vraagstukken voor zich uit heeft geschoven, beantwoordde het verdrag voor velen niet aan de verwachtingen, en werd het frequent gekwalificeerd als een al dan niet “geslaagde mislukking”. Door de EU werden de jongste jaren evenwel fundamentele beslissingen genomen of voorbereid. In 1997 werd het besluitvormingsproces gestart rond Agenda 2000 (met onder andere de financiering van de EU en de cruciale hervorming van het landbouwbeleid en de structuurfondsen). In 1998 werden toetredings-onderhandelingen gestart met Polen, Hongarije, Tsjechië, Estland en Slovenië. Tegelijk werd de Europese Centrale Bank geïnstalleerd en het pad geëffend voor de invoering van de euro.
1999-2003
De invoering van de euro zal de Europese integratie een nieuwe impuls geven. Als gevolg daarvan zal de EU nog meer dan voorheen de politieke agenda in de lidstaten gaan bepalen, en zullen vele Vlaamse beleidssectoren en departementen in toenemende mate door EU-besluitvorming worden gevat. De feitelijke uitbreiding van de EU is wellicht niet voor de eerste jaren, maar zal wel reeds in grote mate de Europese besluitvorming oriënteren via dossiers die er onlosmakelijk mee zijn verbonden. Eén daarvan betreft de gevraagde aanpassing van EU-besluitvormingsmechanismen, waardoor een nieuwe institutionele ronde (IGC) wellicht onontbeerlijk is. Ook het vigerende talenregime zal dan worden herbekeken. Te bekijken valt of de uitbreiding de institutionele groeikansen voor deelstaten in de EU hypothekeert. De focus van beleidsaandacht zal in de volgende legislatuur evenwel uitgaan naar het Belgische EU-voorzitterschap tijdens de tweede helft van 2001.
uitdagingen
Voor Vlaanderen bestaat de meest concrete uitdagingen erin om (1) het Belgisch EUvoorzitterschap in 2001 zo volledig mogelijk te benutten in functie van de eigen veelzijdige beleidsagenda, (2) de handhaving te bewerkstelligen van het huidige taalregime, en (3) de Europese besluitvorming inzake dossiers die tot zijn bevoegdheden behoren maximaal te beïnvloeden - hetzij via het Belgische standpunt, hetzij anderszins via bondgenootschappen bij met andere regio’s en landen. Verder wordt Vlaanderen samen met alle andere deelstaten uitgedaagd om van het momentum van de ‘uitbreiding’gebruik te maken om een doorbraak te realiseren in de ‘inbreiding’van de Unie, of de formele erkenning van de deelstaten in de Europese constructie. Voor de Vlaamse overheid geldt de uitdaging om de versterkte impact van de EU op zijn beleidsvoering te beantwoorden met een versterkte interne coördinatie van het Vlaamse EU-beleid, en van de Vlaamse vertegenwoordiging bij de EU. Een samenhangende opstelling in EU-dossiers vergt verder dat de Vlaanderen zijn visie op de finaliteit van het Europees integratieproces concreter gestalte geeft, en vertaalt in een aantal heldere beleidsopties.
11
voorstellen
Voorgesteld wordt dat de aantredende Vlaamse regering op korte termijn werk maakt van de voorbereiding en de planning van de Vlaamse inbreng in het Belgisch EUvoorzitterschap tijdens de tweede helft van 2001. Daarbij moeten zowat alle betrokken sectoren de beleidsprioriteiten en -klemtonen definiëren, die zij onder Belgisch voorzitterschap gelegd willen zien en willen leggen. Onmiskenbaar moeten voor de Vlaamse bijdrage tot het Belgisch voorzitterschap tijdig de nodige mensen worden vrijgemaakt, en middelen voorzien op de Vlaamse begroting. Naar aanleiding daarvan wordt op het niveau van de Vlaamse overheid best een permanente interdepartementale EU-beleidscoördinatie op het getouw gezet, die ook in de toekomst de samenhang en de coördinatie van het Vlaams EU-beleid kan verzekeren. In het verlengde daarvan wordt gepleit voor een personele versterking van de Vlaamse vertegenwoordiging bij de EU. Ter oriëntatie van het globale Vlaamse EU-beleid moet de Vlaamse overheid haar visie op het Europees integratieproces expliciteren, en in functie daarvan een aantal klare beleidsopties formuleren. Slechts aan de hand daarvan kan Vlaanderen pogen om sterker te wegen op de Belgische standpuntbepaling inzake EU-dossiers en de intrafederale P11coördinatie. In verband daarmee wordt tegelijk gepleit voor de actualisering en aanpassing van de door het samenwerkingsakkoord voorziene indeling van Europese raadscategorieën. Die zal sowieso moeten plaats vinden in geval verdere stappen zouden worden gezet in de staatshervorming. Voorgesteld wordt dat de aantredende regering zich tot doel zou stellen om elke achterstand inzake de omzetting van Europese richtlijnen tegen het einde van de legislatuur weg te werken, en tegen die tijd te kunnen aantonen tot de Europese top te behoren inzake de snelheid van omzetting van Europese- in Vlaamse regelgeving. Voorts wordt gepleit voor een tijdige en grondige strategische voorbereiding van een nieuwe institutionele IGC. Middels een actieve bilaterale en multilaterale diplomatie ten aanzien van andere Europese deelstaten moet worden getracht om vanuit een gemeenschappelijk standpunt maximale invloed uit te oefenen op de posities van de resp. federale of centrale regeringen van federale of gedecentraliseerde EU-lidstaten.
2.4. Zuid(elijk)-Afrika 1995-1998
Nadat de eerste vrije verkiezingen in Zuid-Afrika in 1994 een einde maakten aan het apartheidssysteem, heeft de Vlaamse overheid haar betrekkingen met Zuid-Afrika snel en volledig genormaliseerd. Nog in 1994 volgde een eerste officieel bezoek, waarbij een klein half miljard BEF (€ 12.394.676)steun werd toegezegd aan de wederopbouw van Zuid-Afrika. In de periode 1995-1998 werd dat engagement meer dan nagekomen. De Vlaamse overheid heeft sindsdien meer dan 700 miljoen BEF (€ 17.352.547) geïnvesteerd in samenwerkingprojecten, doorgaans ter ondersteuning van het Heropbouw en Ontwikkelingsplan (HOP). In dezelfde periode vonden een officieel bezoek aan ZuidAfrika (met ontvangst door president Mandela) plaats, en verschillende economische zendingen. De export van Vlaanderen (en Brussel) naar Zuid-Afrika is tussen 1993 en 1997 met meer dan 70% gestegen tot een slordige 15 miljard BEF (€ 371.840.287). In 1995 werd een Vlaamse economische vertegenwoordiger geïnstalleerd in Johannesburg Zuid-Afrika werd een politieke prioriteit in het Vlaams buitenlands beleid, en speerpunt van het beleid ten aanzien van Zuidelijk Afrika (SADC). In 1996 werd een Vlaams-ZuidAfrikaans bilateraal verdrag gesloten inzake cultuur, sport en wetenschap. In 1998 tenslotte
12
werd een diplomatieke vertegenwoordiger van de Vlaamse regering geïnstalleerd in Pretoria, met als ambtsgebied Zuidelijk-Afrika. 1999-2003
In 1999 loopt de periode-Mandela ten einde. Zijn charismatische regnum belichaamde de geboorte van een nieuw en multicultureel Zuid-Afrika, consolideerde de politieke emancipatie van de niet-blanke bevolking en stond in het teken van de nationale verzoening. Essentiële doelstellingen uit het HOP werden echter niet gehaald, en groeiende frustratie over de niet ingeloste verwachtingen tikt als een sociale tijdbom onder de nieuwe regenboognatie. De agenda van opvolger Thabo Mbeki bestaat er in om de politieke emancipatie van de zwarte massa een sociaal-economisch verlengstuk te geven, en de ‘promises of change’ ook hard te maken in voelbaar verbeterde levensomstandigheden. De Zuid-Afrikaanse economie zal de volgende jaren vermoedelijk trager groeien dan de bevolking - mede door immigratie uit de buurlanden - waardoor het bnp/capita daalt. Een aantal waarnemers verwacht dat verdere economische dualisering en verpaupering zullen leiden tot toenemende sociale spanning, kapitaalvlucht en brain-drain, politieke radicalisering en een hertekening van het binnenlandse politieke landschap.
uitdagingen
Voor Vlaanderen geldt de uitdaging om zijn politiek partnerschap en zijn engagement ten aanzien van de ontwikkeling van Zuid-Afrika gestand te doen - ook bij eventueel minder gunstige evoluties. Het moet er op bedacht zijn dat zijn financiële inspanningen bij problematische ontwikkelingen in Zuid-Afrika intern zullen worden in vraag gesteld. Daarom dient gestreefd naar passende sensibilizering en de meest overtuigende verantwoording: een maximale en aantoonbare doelmatigheid van de bestedingen.
2.5. Zuid-Oost Azië 1995-1998
De nadruk van de Vlaams-Aziatische betrekkingen lag de jongste jaren op de samenwerking met China en Japan. Naast de manifeste economische belangstelling was de samenwerking vooral toegespitst op onderwijs, wetenschappelijk onderzoek, en welzijn (China), en cultuur (Japan). Toch werd Azië door het Vlaams internationaal beleid vooral economisch bewerkt. Zowat alle boomende economieën werden door economische missies bezocht en geprospecteerd, terwijl initiatieven als de oprichting van een bedrijvencentrum in Shangai en de creatie van het Fonds Vlaanderen-Azië (1997) de Vlaams-Aziatische economische interactie wilden stimuleren en de oprichting van Vlaams-Aziatische joint-ventures aanmoedigen. De Vlaamse economische vertegenwoordiging werd versterkt met extra standplaatsen te Bangalore, Kuala Lumpur, en de Chinese staden Chingdao, Wuhan en Guangzho. Inmiddels steeg (volgens de INR-cijfers) tussen 1993 en 1997 de export van Vlaanderen en Brussel naar Azië (excl. Midden-Oosten) met meer dan 50% tot 316 miljard BEF (€ 7.833.435.383). In relatieve termen steeg de uitvoer naar Azië van 6,3% tot 6,6% van de totale export. Azië was in 1997 goed voor 8% van de buitenlandse investeringen in Vlaanderen. Een ernstige economische recessie in Zuid-Oost Azië sinds 1997 heeft de economische verwachtingen in de regio echter getemperd.
1999-2003
Bij aanhoudende crisis bestaat het gevaar dat een aantal autocratisch geleide regimes, die werden gedoogd bij gratie van de economische successen - zoals in Indonesië - politiek destabiliseren. China, Taiwan, Singapore, en andere landen houden zich echter
13
economisch sterk en stabiel, terwijl het IMF ook voor de door crisis getroffen landen tekenen van economische heropleving ontwaart. Ook bij economische heropleving zal de onderontwikkeling in grote delen van Azië problematisch blijven, en zullen sociaal-economische (binnenlandse) maatschappelijke vraagstukken meer in de focus komen. Ook in de komende jaren zal dus door vele Aziatische landen een beroep worden gedaan op externe ontwikkelingsbijstand en internationale ‘westerse’solidariteit. uitdagingen
Voor Vlaanderen bestaat een cruciale uitdaging erin om het marktaandeel van de Vlaamse ondernemingen op de zich herstellende economische groeimarkten in ZuidOost-Azië (in relatieve termen) te vergroten, en een relatieve verhoging van de omvang van Zuid-Oost-Aziatische investeringen in Vlaanderen te bewerkstelligen. In het raam van een lange termijn-strategie ter zake zijn investeringen in VlaamsAziatische samenwerking en uitwisseling op het vlak van onderwijs, (management)opleiding, en wetenschappelijk onderzoek wellicht erg nuttig.
2.6. Amerika 1995-1999
Het Vlaamse beleid ten aanzien van de Noord-Amerika was de afgelopen jaren een sterk gericht op het aantrekken van Amerikaanse investeringen, en de promotie van de Vlaamse export op de Amerikaanse markt. De Verenigde Staten en Canada waren in 1997 samen goed voor 5,37% van de export van Vlaanderen en Brussel, terwijl twee derden van de buitenlandse investeringen in Vlaanderen uit de Verenigde Staten komt. Beide landen worden voor rekening van de Vlaamse overheid bewerkt door zeven Vlaamse economische vertegenwoordigers en vier investeringsprospectoren. Parallel werd in de Verenigde Staten een zekere Vlaamse (culturele) aanwezigheidspolitiek gecoördineerd door de diplomatieke vertegenwoordiger van de Vlaamse regering in Washington, terwijl op politiek vlak de meest intense relaties werden onderhouden met Québec. Latijns-Amerika werd de afgelopen jaren getroffen door meerdere ecologische tegenvallers en natuurrampen, waarvan de laatste - Mitch - en aantal centraalAmerikaanse landen totaal geruïneerd heeft. Met de economische integratie van ZuidAmerika via MERCOSUR werd een belangwekkende economische markt gecreëerd, ten aanzien waarvan evenwel aarzelingen ontstonden naar aanleiding van de Braziliaanse crisis en muntdevaluatie, begin 1999. In 1995 heeft Vlaanderen geopteerd voor Chili als haar toegangspoort tot MERCOSUR. Sinds de ondertekening van een samenwerkingsverdrag met dat land ontstond een zekere samenwerking inzake leefmilieu en wetenschapsbeleid, en werden ontwikkelingsprojecten gesteund in de welzijnssector.
1999-2003
De Verenigde Staten van Amerika blijven ook de volgende jaren de enige onbetwiste wereldmacht, het sterkste economisch blok, en een van de belangrijkste pioniers inzake technologie en vernieuwing. De Europees-Amerikaanse verhoudingen kunnen de volgende jaren evenwel aan verandering onderhevig ingevolge de invoering van de euro. De groeiende economisch en financiële concurrentie die daaruit kan voortvloeien, wordt ongetwijfeld een dominante omgevingsfactor voor de sterk internationaal georiënteerde Vlaamse economie.
14
De economische integratie van Zuid-Amerika zal zich in de volgende jaren verderzetten, zowel binnen MERCOSUR en het Andes-Pact, als tussen beide markten onderling, en van het Zuid-Amerikaanse continent in toenemende mate een economisch geheel maken. uitdagingen
Ten aanzien van Noord-Amerika geldt als uitdaging om vooral de opportuniteiten voor de Vlaamse economie (investeringen) en technologie zo succesvol mogelijk te benutten, en er deuren te openen voor een Vlaamse artistieke presentie op ‘s werelds voornaamste culturele podia. Wat betreft Latijns-Amerika kan Vlaanderen zijn expertise inzake leefmilieu en milieutechnologie ten gelde maken en naar voor schuiven als een speerpuntsector zowel in de economische samenwerking als in de samenwerkingsprojecten met het oog op een duurzame ecologische ontwikkeling. De effectieve uitvoering van het samenwerkingsverdrag houdt de politieke klemtoon op de samenwerking met Chili. Samenwerking die eventueel middels trilaterale samenwerkingsprojecten geografisch kan worden uitgebreid tot derde landen in de regio.
2.7. Het Midden-Oosten en Noord-Afrika 1995-1998
De economische en politieke ontwikkelingskansen en samenwerking in het MiddenOosten worden sinds een halve eeuw gehypothekeerd door het diepliggend en onopgelost Joods-Arabisch conflict, waarvan de Palestijnse kwestie de kern vormt. Met de ondersteuning en financiering van een aantal ontwikkelingsprojecten in de Palestijnse autonome gebieden in samenwerking met IAO en UNESCO, en de toegezegde participatie in Bethlehem 2000 heeft de Vlaamse overheid op bescheiden wijze willen bijdragen tot de economische ontwikkeling aldaar, die een voorwaarde blijkt tot duurzame pacificatie. Ook de Noord-Afrikaanse herkomstlanden van grote groepen inwijkelingen in Vlaanderen (Tunesië, Marokko) genoten de jongste jaren een zekere aandacht in verschillende domeinen van het Vlaams buitenlands beleid.
1999-2003
Hoewel de deblokkering van het vastgelopen vredesproces met het akkoord van Wye Plantation erg betekenisvol was, moeten de ‘final talks’over de meest cruciale vragen nog van start gaan (definitief statuut van de Palestijnse gebieden, probleem-Jeruzalem, terugkeer van de Palestijnse diaspora, ...). Niettemin groeit zowat overal de overtuiging dat de geboorte van een Palestijnse staat in de nabije toekomst onafwendbaar is, en pogen de Palestijnen via dreiging met een unilaterale Palestijnse soevereiniteitsverklaring druk uit te oefenen op de Israëlische gesprekspartners. Irak blijft ook de volgende jaren wellicht een onvoorspelbare factor in de regio, terwijl door en ten aanzien van Iran een aantal openingen kunnen worden gecreëerd.
uitdagingen
Voor Vlaanderen geldt de uitdaging om gepast, correct en tijdig te reageren op de verschillende stappen in de Palestijnse staatsvorming. Hoe dan ook dient tijdig geïnvesteerd in de gunstige ontwikkelingskansen en het economisch groeipotentieel van de regio bij Israelisch-Arabische ontspanning of succesvolle pacificatie.
15
Tweede uitdaging betreft het ontplooien van een rationeel beleid ten aanzien van de Maghreb-landen, en dit met een maximale koppeling naar het migrantenbeleid dat in Vlaanderen wordt gevoerd.
2.8. Multilaterale samenwerking 1995-1998
De multilaterale samenwerking kende tijdens de afgelopen legislatuur een belangrijke impuls. Tussen 1995 en 1998 verdrievoudigde het beschikbaar budget tot 100 miljoen BEF (€ 2.478.935 ). Politiek werd deze optie vertaald in de sluiting van algemene samenwerkingsakkoorden met gespecialiseerde VN-instellingen zoals de Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) en UNESCO. Vlaanderen is de eerste regio die dergelijke akkoorden in multilateraal verband heeft afgesloten. Ook het economische aspect ontbrak niet. De werkzaamheden van economische organisaties zoals de OESO en de WTO werden van nabij gevolgd, en formele samenwerkingsverbanden werden gestart met internationalen financiële instellingen zoals de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling en de Wereldbank. Dit ter ondersteuning van het Vlaamse bedrijfsleven. Wat de parlementaire goedkeuring van multilaterale verdragen betreft heeft zich de afgelopen jaren een zekere achterstand opgebouwd. Momenteel wachten een kleine honderd multilaterale verdragen (waarvan sommige meer dan veertig jaar oud zijn) op behandeling/goedkeuring door het Vlaams parlement. Nijpend probleem en een van de voornaamste oorzaken is het ontbreken van Nederlandse vertalingen van de internationale verdragsteksten.
1999-2003
De VN kennen op dit moment een belangrijke institutionele hervorming. De functionele verbetering en een coherenter optreden tussen de VN, de gespecialiseerde instellingen alsook de Bretton Woods instellingen staan op de agenda. De toekomst van de Verenigde Naties, meer bepaald de vraag of er nog opdrachten en zo ja, welke taken weggelegd zijn voor deze organisatie in het volgende millennium, zal in hoofdzaak bepaald worden door de lidstaten zelf. Door de internationalisering van de economie, de financiële systemen en de communicatie, het toenemend bewustzijn van de complexiteit en de schaal van politieke en maatschappelijke vraagstukken zal multilaterale besluitvorming in de toekomst nog aan belang winnen, en een steeds grotere impact genereren op de Vlaamse interne en internationale beleidsvoering.
uitdagingen
De centrale uitdaging voor Vlaanderen bestaat er in om zich in deze trend in te schrijven, en om alle opportuniteiten die zij biedt ten volle te benutten, door (1) de besluitvorming binnen deze multilaterale organisaties in de mate van het mogelijke te beïnvloeden hetzij via het Belgisch standpunt, hetzij anderszins, (2) de beschikbare know how en expertise uit het veld maximaal te valoriseren via de werking, de programma’s of de projecten van multilaterale organisaties, en (3) Vlaanderen een stuk visibiliteit te bezorgen in deze gremia van de ‘internationale gemeenschap’.
voorstellen
Voorgesteld wordt dat de Vlaamse overheid zich verder internationaal tracht te positioneren via de bench-marking mogelijkheden die worden geboden door multilaterale organisaties als de OESO. Verder wordt voorgesteld dat de aantredende Vlaamse regering zich ten doel zou stellen om in de loop van de volgende legislatuur een versnelde ratificatie van de multilaterale verdragen te bewerkstelligen.
16
Groot belang wordt gehecht aan de creatie van mogelijkheden om Vlaamse ambtenaren tijdelijk te detacheren naar multilaterale organisaties, en derwijze de opgebouwde multilaterale expertise en netwerken te importeren naar de eigen organisatie.
3. DE VOORNAAMSTE BELEIDSINSTRUMENTEN 3.1. Een kaderreglement voor de subsidies verstrekt via de administratie Buitenlands Beleid a) stand van zaken De subsidies vormen het meest intens gebruikte beleidsinstrument van het Vlaams buitenlands beleid. In de periode 1995-1998 zijn de beschikbare middelen voor subsidies op de begroting buitenlands beleid (programma 12.1) verzesvoudigd. In relatieve termen steeg het aandeel van de vastleggingskredieten voor subsidies op de totaliteit van de begroting van 21% in 1995 tot 69% in 1998. Het buitenlands werd daardoor steeds meer - en straks in hoofdzaak - een subsidiebeleid. Niettemin is de subsidiëring door de administratie Buitenlands Beleid ten genen dele gereglementeerd. Ook het Rekenhof kwam bij een doelmatigheidsonderzoek tot deze vaststelling, en concludeerde dat met betrekking tot de subsidieverlening door de administratie Buitenlands Beleid: (1) geen systematische informatieverstrekking plaats vindt ten aanzien van de doelgroepen, (2) een risico bestaat inzake dubbele financiering, en (3) geen beleidsinstrument voor handen is tot beleidsevaluatie (en dus -bijsturing). Interne analyse toonde verder aan dat slechts een geringe koppeling aantoonbaar is tussen de subsidiestromen enerzijds en een aantal geografische of sectorale beleidsprioriteiten anderzijds. b) voorstellen Daarom wordt voorgesteld dat minimum een basis- of kaderreglementering zou worden uitgewerkt met betrekking tot een aantal basisallocaties op de begroting buitenlands beleid (programma 12.1). De gevraagde regelgeving dient bij voorkeur de volgende aspecten te omvatten: (1) doel van de subsidie, (2) criteria tot selectie van de aanvragen, (3) normen inzake administratieve behandeling van de subsidiedossiers, (4) regels inzake coördinatie en overleg met andere betrokken actoren, (5) beslissingsverantwoordelijkheid en wijze van rapportering, en (6) evaluatie van de doelbereiking, en (7) inspectie. De totstandkoming van deze regelgeving kan worden voorafgegaan door een onderzoek naar de effectiviteit van de beoogde subsidies, en een grondige evaluatie van de subsidies die werden toegekend ten laste van alle relevante basisallocaties die inmiddels vier jaar ononderbroken operationeel zijn. De introductie van een reglementair kader dient te worden gevolgd door een ruime en permanente informatieverstrekking aan de doelgroepen. De regelgeving dient evenwel dermate geconcipieerd te worden dat het Vlaams buitenlands beleid op een dynamische wijze kan blijven gevoerd worden, en zich snel kan aanpassen aan wijzigende omstandigheden en nieuwe opportuniteiten.
3.2. Een selectief gebruik van het internationaal verdragsrecht
17
a) stand van zaken Sinds Vlaanderen over internationale verdragsbevoegdheid beschikt, heeft het dit nieuwe beleidsinstrument intens gebruikt, zowel actief als passief. Enerzijds actief, door exclusieve -vaak algemene - samenwerkingsverdragen te sluiten met landen in centraal Europa, Nederland, Zuid-Afrika en Chili. Anderzijds passief door de parlementaire behandeling en goedkeuring van een groot aantal doorgaans multilaterale gemengde verdragen en akkoorden. Vooral de bilaterale verdragssluiting illustreert onmiskenbaar de ontluikende internationale erkenning van Vlaanderen. Analyse van de praktijk inzake de sluiting van bilaterale algemene samenwerkingsverdragen leert dat (1) bedoelde verdragsteksten inhoudelijk weinig specifiek zijn, (2) de verdragssluiting niet strikt is voorbehouden tot prioritaire partnerlanden, (3) het telkens gaat om kaderverdragen, waarvan de uitvoering geschiedt middels te onderhandelen werkprogramma’s, (4) dat het weinig specifiek karakter van de algemene samenwerkingsverdragen de uitvoering ervan lijkt te bemoeilijken, en (5) dat de verdragsuitvoering tot op heden weinig werd ingebed in het geheel van de internationale beleidsvoering. Wat betreft de onderhandeling en goedkeuring van gemengde verdragen wordt vastgesteld dat het federale ministerie van Buitenlandse Zaken vaak niet of te elfder ure informeert over gestarte of (af)lopende gemengde verdragsonderhandelingen. Het onderhandelingsresultaat dat vervolgens ter goedkeuring wordt gepresenteerd, is veelal te nemen of te laten. De deelstaat-parlementen worden daardoor voor voldongen feiten geplaatst, terwijl de onderhandelingen over deelstaatbevoegdheden door de federale overheid worden gevoerd. Deze praktijk werd meermaals op de korrel genomen door de Raad van State (Cf. o.a. L.24.106/9 dd.29.11.95), en is strijdig met het intrafederale samenwerkingsakkoord inzake de sluiting van gemengde verdragen. b) voorstellen Er wordt voor gepleit om het instrument verdragssluiting in eerste orde aan te wenden om specifieke internationale afspraken of vormen van samenwerking tot stand te brengen. Tegelijk wordt een zekere selectiviteit bepleit inzake de sluiting van de algemene samenwerkingsverdragen. Zonder minimum aan selectiviteit dreigt een zeker gevaar voor inflatie, waardoor de verdragssluiting niet langer een bijzondere samenwerkingsrelatie of politieke prioriteit kan uitdrukken, en derhalve een stuk politieke zeggingskracht zou verliezen. Afspraken met het federale ministerie van Buitenlandse Zaken moet verder kunnen leiden tot het doen naleven van het intrafederale samenwerkingsakkoord inzake het sluiten van gemengde verdragen. Indien dat niet tot resultaat zou leiden moet desnoods worden overwogen om een aantal dossiers te blokkeren om de druk op de federale gesprekspartners op te voeren.
3.3. Een gestroomlijnde internationale vertegenwoordiging a) stand van zaken Goed tien jaar geleden heeft Vlaanderen de uitdrukkelijke keuze gemaakt om op onafhankelijke manier vertegenwoordigd te zijn in het buitenland. Sindsdien werden - in verschillende fasen - diverse netten van officiële vertegenwoordigers ontplooid1. Vandaag beschikt de Vlaamse overheid over een negentigtal officiële vertegenwoordigers in het buitenland, verspreid over alle werelddelen. Deze vertegenwoordigers 1
De netwerken waarvan sprake betreffen vertegenwoordigers in het buitenland van de administratie Buitenlands Beleid, Export Vlaanderen, de dienst Investeren in Vlaanderen, Toerisme Vlaanderen, de Vlaamse dienst voor Agromarketing en VVOB.
18
opereren in zes verschillende netten. Deze netten hebben elk een verschillende opdracht, en uiteenlopende statuten. Ze zijn van ongelijke grootte, en bewerken regelmatig hetzelfde geografische domein. De actuele situatie heeft niet alleen voordelen. Een gebrek aan eenvormigheid in het Vlaams internationaal optreden hindert de herkenbaarheid van de Vlaamse overheid in het buitenland, en versterkt de onduidelijkheid over haar statuut en bevoegdheden. Wegens onvoldoende afstemming tussen de diverse netten gaan mogelijk synergieën verloren, en worden kansen niet benut. Tegelijk wordt de federale diplomatie de kans geboden om deze leemte op te vullen. Onvoldoende duidelijke werkafspraken kunnen bovendien aanleiding geven tot misverstanden, terwijl de heterogeniteit van de werkingsmodaliteiten de onderlinge samenwerking tussen de netten niet lijkt te bevorderen. In juli 1998 namen de vertegenwoordigers van alle zes de netwerken samen deel aan de eerste editie van de Vlaamse diplomatieke dagen. Een Managementscomité, waarin de leidend ambtenaren van de zes bedoelde diensten zitting hebben, heeft als taak aan een aantal gesignaleerde knelpunten te verhelpen. b) voorstellen Het lijkt onontbeerlijk dat op korte termijn werk wordt gemaakt van een structurele samenwerking tussen de zes verschillende diensten en hun internationale vertegenwoordiging. Als gevolg daarvan moet kunnen worden overgaan tot een zekere integratie van de Vlaamse vertegenwoordiging in het buitenland. Eerste noodzakelijke stappen daartoe lijken: (1) de introductie van een minimale vormelijke uniformiteit wat betreft stijl, logo’s, taal- en woordgebruik, publicaties en promotiemateriaal, (2) de harmonisering van de diverse statuten en werkingsmodaliteiten, (3) de concentratie onder één dak van alle Vlaamse vertegenwoordigers met dezelfde standplaats (a) binnen de Belgische diplomatieke posten voor zover het niet-EU-lidstaten betreft, (b) buiten de federale kanselarijen waar meerdere vertegenwoordigers dezelfde standplaats hebben binnen de EU, en (4) het ontwikkelen van interessante loopbaanperspectieven in Vlaamse internationale dienst, met minstens de mogelijkheid tot interne mobiliteit binnen elk van de netwerken - en op termijn de mogelijkheid tot mobiliteit tussen de verschillende netwerken onderling2.
3.4. Een herijking van het internationaal voorlichtingsbeleid a) stand van zaken De afgelopen jaren werd massaal en continu geïnvesteerd in internationale voorlichting en promotie: via talloze publicaties, internationale beurzen en (wereld) tentoonstellingen, culturele mega-projecten, Internet-initiatieven, betoelaging van sportieve evenementen en interlands, ontvangst van buitenlandse journalisten, fact-sheets, Knipselkrant, edm... Door de diversiteit en de variëteit van informatieve en promotionele inspanningen was het geheel nauwelijks nog te overzien, wat ten koste ging van de duidelijkheid. De communicatie vertoonde een pleiade aan diverse stijlen en logo’s, waardoor de herkenbaarheid verloren ging. Even moeilijk was eenheid of samenhang te bespeuren in het promotioneel optreden zelf, of in de diverse boodschappen die al dan niet werden overgebracht.
2
Export Vlaanderen kan zich niet scharen achter de aanbeveling sub (3), en verkiest zijn vertegenwoordigers in het buitenland ook binnen de EU in principe te huisvesten binnen de kanselarij van de Belgische ambassade - omwille van voordelen die daaraan zouden zijn verbonden
19
Internationale onvertrouwdheid met het Belgisch constitutioneel model en zijn fundamenten vertoont de neiging om Vlaanderen in een ongunstig daglicht te plaatsen, waardoor dossiers als het gemeentelijk stemrecht voor EU-onderdanen of het Columberg-rapport snel en negatief afstralen op de internationale beeldvorming over Vlaanderen. Niettemin blijven talloze geweldige troeven voor handen, en blijft Vlaanderen een internationaal uiterst verkoopbaar product. b) voorstellen Aangevoeld wordt dat de tijd rijp is voor een ‘herijking’van het Vlaams internationaal voorlichtings- en promotiebeleid. Daarmee wordt bedoeld dat op grond van een grondige analyse moet worden overgegaan tot het actualiseren en (her)definiëren van de voornaamste doelstellingen en beoogde doelgroepen. Daar moeten vermoedelijk ook een enigszins bijgestelde communicatiestrategie en communicatie-praktijk uit volgen, met wellicht verhoogde aandacht voor o.a. (1) de concentratie en eventuele clustering van promotieinitiatieven en de continuïteit van de inspanningen, (2) een verhoogde vormelijke herkenbaarheid, en uniformiteit inzake taal- en woordgebruik, (3) een minimale reglementering en objectivering van de betoelaging van promotionele activiteiten, (4) een actievere internationale persvoorlichting - én binnenlandse persvoorlichting over het buitenlands beleid, (5) de promotionele functie van de Nederlandse taal en wat daarmee samenhangt, (6) de verhoogde herkenbaarheid en zichtbaarheid van de Vlaamse vertegenwoordiging in het buitenland, en (7) de ontwikkeling van een coherent Vlaams internationaal cultuurbeleid, buiten de strikt promotionele sfeer.
3.5. Professionalisering van de organisatie en ontvangst van buitenlandse officiële bezoeken a) stand van zaken Elke ministeriële zending naar het buitenland is een visitekaartje van Vlaanderen dat wordt afgeleverd bij internationale gesprekspartners. De indruk die er wordt nagelaten is doorslaggevend voor de beeldvorming. Omgekeerd geldt ook de wijze waarop buitenlandse hoogwaardigheidsbekleders door Vlaanderen worden ontvangen als indicator voor de ambities en het professionalisme van het Vlaams overheidsapparaat. Beide dragen daardoor in sterke mate bij tot de ernst, de geloofwaardigheid en het imago die Vlaanderen worden toegemeten door de buitenlandse politieke en ambtelijke klasse. De zendingen naar het buitenland en de ontvangst van buitenlandse ministers of hoogwaardigheidsbekleders door hun Vlaamse homologen geschiedt heden ad hoc. Daarin is nog weinig systematiek, laat staan eenvormigheid te herkennen. Met de oplevering van het gerestaureerde Hotel Errera heeft de Vlaamse regering in 1998 wel een schitterend ontvangstcentrum verworven. b) voorstellen Gelet op wat voorafgaat wordt voorgesteld dat de Vlaamse regering zou investeren in de verdere professionalisering van ontvangst en begeleiding van hoge buitenlandse gasten, in een adequate exploitatie van ontvangstfaciliteiten als Hotel Errera, en in een operationeel Vlaams protocol. Deze investeringen moeten de Vlaamse regering en haar leden toelaten om een actievere diplomatie te bedrijven. Wanneer de leden van de Vlaamse regering zich willen inschakelen in de internationalisering van beleid en besluitvorming zullen zij wellicht vaker dan vandaag hun internationale homologen en gesprekspartners moeten bezoeken en ontvangen voor allerlei werk- of officiële bezoeken. Het Belgisch
20
EU-voorzitterschap in 2001, tijdens hetwelk ook leden van de Vlaamse regering als EU-Raadsvoorzitter zullen optreden, zal deze groeiende behoefte ongetwijfeld illustreren. Bij uitbreiding kan ook worden gewerkt aan de kwaliteit en de stroomlijning van de logistieke organisatie en inhoudelijke voorbereiding van officiële zendingen naar het buitenland. Hiertoe kunnen na overleg met de binnenlandse actoren (departementen, Vlaamse openbare instellingen) en met het federale ministerie van Buitenlandse Zaken een aantal draaiboeken worden uitgewerkt, en kan vanuit de ‘horizontale functie’ Buitenlands Beleid een uitgebreid dienstenaanbod worden gepresenteerd aan alle leden van de Vlaamse regering en hun respectieve diensten.
3.6. Een samenhangend administratief landschap voor een samenhangend buitenlands beleid a) stand van zaken De gefaseerde overdracht van de internationale bevoegdheden aan gemeenschappen en gewesten heeft Vlaanderen een organisch gegroeid doch sterk verbrokkeld internationaal instrumentarium opgeleverd. Mensen, middelen en verantwoordelijkheden blijven sterk verkaveld binnen het ministerie van de Vlaamse Gemeenschap enerzijds, en tussen het ministerie en tal van Vlaamse openbare instellingen anderzijds. De grondwettelijke toekenning aan de deelstaten in 1993 van additionele politieke bevoegdheden inzake internationale aangelegenheden was cruciaal. Deze nieuwe bevoegdheden werden echter op administratief niveau niet expliciet toegewezen. De interdepartementale wie-doet-wat afspraken, daterend van voordien, bleven ongewijzigd, en zijn dus in essentie nog steeds toegespitst op de ‘coördinatie’van de ‘externe betrekkingen’.
b) aanbevelingen Een voorname uitdaging op korte termijn betreft de optimalisering en versterking van de structuur en de samenwerkingsmodaliteiten in het huidig administratief landschap inzake buitenlands beleid. De creatie van een ad hoc Managementscomité voor Buitenlands Beleid was een eerste stap, maar is op termijn onvoldoende. De actualisering van een aantal modaliteiten van samenwerking moet tegemoetkomen aan de opdracht en de ambitie van de Vlaamse regering om een samenhangend en “volwaardig” buitenlands beleid te voeren.
21
