Bc. Vendula Běláčková

Bc. Vendula Běláčková Absolventka oboru Žurnalistika na FSV UK a v současné době studentka oboru Mediální studia tamtéž. Zároveň studentka Hospodářské politiky na FNH VŠE a adiktologie na 1. LF UK. Ve svých pracech propojuje ekonomickou teorii s drogovou problematikou. Dále publikuje od roku 2003 články z oblasti ekonomie a drogové problematiky v denním tisku. Věnuje se organizaci kulturních akcí v rámci Sdružení Paralax.

abstrakt

autoři

Od státního monopolu ke spotřební dani z alkoholu

Běláčková, V. Studentka oboru adiktologie na 1. LF UK v Praze.

Spotřební daň z alkoholu navazuje na státní monopol, který v prostředí demokracie musel zohlednit zájem veřejnosti i tržních subjektů. Za důležité období v jeho vývoji můžeme u nás považovat období první republiky (1918–1938), ve kterém začaly státní monopol lihu využívat právě tržní subjekty. Některé argumenty pro to, aby státní rozpočet získával prostředky z alkoholu, můžeme označit jako dobové, jiné přetrvávají dodnes. Klíčová slova: alkohol – lihovarnictví – státní monopol – první republika – spotřební daň.

Došlo do redakce: 25.března 2006

Krátká sdělení

181

1. Úvod Legální návykové látky jsou oblíbeným předmětem zdanění. Bylo tomu tak prakticky po celé moderní dějiny, jen argumenty pro toto opatření se proměňovaly. Dnešní spotřební daně navazují na opatření, která v minulosti zavedl státní monopol. Cílem této práce je podívat se na podstatu státního monopolu z hlediska ekonomické teorie a historického vývoje. Významnou roli v něm hraje období první Československé republiky (1918–1938), kdy se státní monopol propojil s veřejným zájmem a v neposlední řadě i se zájmem producentů alkoholu. První republika je pro současnou ekonomiku důležitá z hlediska komparativních metod, protože v ní stejně jako po roce 1989 docházelo k formování české státnosti. V závěru práce sleduji argumenty, které provázely alkoholovou politiku za první republiky, a srovnávám je se současnou situací.

2. Monopol v ekonomické teorii a v historii Původní význam pojmů monopol a konkurence se lišil od dnešního chápání. Zatímco konkurence znamenala volný trh, monopol byl vždy výhradním odvětvím, které ovládal stát. Dnes je za monopol označováno libovolné převládající postavení na trhu, navíc omezené antimonopolním zákonodárstvím. Pojem monopol je tedy odvozen od monopolu státu (Mach, 2001). Z vývoje za první republiky bude zřejmé, jak státní privilegia dokázala ovládnout tržní sektor. Monopol vyjadřuje výsadní postavení ekonomického subjektu, které umožňuje dosahovat ekonomických výhod za současného vyloučení konkurence. Státní monopol potom znamená, že takových výhod využije stát, aby naplnil státní pokladnu. Zisk monopolu tvoří rozdíl mezi výrobní (resp. nákupní) a prodejní cenou. Výrobní cenu může monopol minimalizovat tak, že jako velký výrobce dosáhne úspor z rozsahu. Nákupní

182

cenu může stát stanovit prostřednictvím povinného výkupu od výrobců za předem stanovené ceny. Prodejní cenu může stát rovněž centrálně stanovit na libovolné úrovni, tak jako to může udělat ten tržní subjekt, který na trhu nemá žádnou konkurenci. Historicky nejstarší výjimečné vlastnictví nějakého zdroje označujeme jako přírodní monopol, který se typicky projevoval v hutnictví nebo těžbě soli, nazývané „klenotem Koruny české“ (Zamplinerová, 1989). Starší termín pro takový státní podnik je regál (Ottův slovník naučný, 1888-1930). Státní monopol byl zdrojem pro financování nutných výdajů státu, v podmínkách střední Evropy pak zejména infrastruktury, kterou hlavně z válečných důvodů udržoval panovník. Zajímavé je, že pojem monopol se objevuje vždy jen v dokumentech, které ho rušily, protože výraz měl vždy negativní konotaci a panovník ho používal jen ve chvíli, kdy chtěl monopolní strukturu nahradit zdaněním (Čapek, 1947). Z hlediska státu je další podobou administrativní monopol, což znamená, že stát udělí licenci podniku v odvětví, které chce mít z nějakých důvodů pod kontrolou. Jako zdůvodnění používá veřejný zájem. Jeho využití ozřejmuje kniha prvorepublikového ministra financí Karla Engliše z roku 1929 (Engliš, 1929). Stát si za účelem monopolu vybere takový statek, u kterého dosáhne co největšího rozdílu mezi výrobní a prodejní cenou. Z hlediska veřejného zájmu si tedy stát za objekt státního monopolu vybírá takové zboží, u kterého je vysoká cena ve veřejném zájmu, tedy zboží potenciálně škodlivé.1 1

„Obilí jako hlavní potrava lidská je předmětem

státního zájmu ve všech civilisovaných státech. Stejnoměrné rozložení ploch obilních po celém světě a rozdělení sklizní rovnoměrně na jednotlivé měsíce v roce zaručuje určitou stabilitu v zásobování lidstva i při nejhorších katastrofách,“ tak charakterizuje tuto plodinu Ottův slovník naučný a obhajuje existenci státního obilního monopolu.

Krátká sdělení


2006 / 6 / 2 Adiktologie

3. Hospodářsko-politické vlivy první republiky První republika se nejprve musela vyrovnat s válečným hospodářstvím, které v rámci centrálního rozdělování surovin přistoupilo ke kontrole obilí, cukru, lihu, brambor, krmiva, tuků, kovů nebo textilu. Ústavy a ústředny určovaly ceny, dodávky paliva a objem výroby vhodný pro válečnou ekonomiku. V roce 1921 byly v podstatě zrušeny, s výjimkou tzv. lihové komise. Po desocializaci ekonomiky ve dvacátých letech musela vláda v třicátých letech řešit hospodářskou krizi a přistoupila k opětovné monopolizaci, aby mohla snadněji dohlížet na koncentrovaná odvětví. V období 1929–1937 tak bylo provedeno více než 70 normativních zásahů do trhu, z nichž se většina týkala zemědělství (Lacina, Slezák, 1994). Tak vznikl například pivovarnický kartel v roce 1935. Zároveň bylo pro nedostatek odbytu zakázáno zakládat nové podniky (nebo omezeno na povolení ministerstva průmyslu a obchodu), tzv. numerus clausus, mimo jiné v cukrovarnictví, lihovarnictví a pivovarnictví. Státní zásahy byly pod vlivem americké politiky New Deal považovány nejen za východisko z krize, ale i za nový způsob dlouhodobého vedení hospodářství. Byl to značný kontrast k předválečné rakousko-uherské politice, která se držela konzervativně pojímaného fiskalismu, tedy přímých daní, a liberálního respektu k soukromému vlastnictví, ačkoli z malé míry regulace profitovaly v monarchii kartely a syndikáty (Lacina, Slezák, 1994). Situaci za první republiky lze také pojmenovat jako období, kdy strany uplácely své voliče prostřednictvím cenových kartelů, které ovládaly (Hrubý, 1984). Nejpronikavější zásahy byly vzhledem k výraznému vlivu agrární strany do oblasti zemědělství. Původní koncept státního monopolu se začal specificky vyvíjet v podmínkách demokracie, kde jsou politická rozhodnutí podmíněna vůlí voličů i tržních struktur.

Krátká sdělení

Za první republiky u nás existoval monopol obilnin, třaskavin a výbušnin, zápalek, soli, loterií, lihu a tabáku. Příjmy z monopolu tvořily zhruba jednu sedminu státního rozpočtu. Z těchto příjmů byly nejvýznamnější dávky z lihu a z cukru (Steiner, Styrcyzná, 1998). Zatímco třeba monopol tabáku fungoval na výše uvedených principech, regulace lihovarního a pivovarního průmyslu proběhla především v jejich prospěch.

4. Regulace lihovarního průmyslu Faktický monopol lihu nebyl na našem území ze strategických důvodů zaveden, ačkoli o něj skupina poslanců z finančních důvodů žádala.2 Byla však prováděna regulace, kterou zajišťovala lihová komise. Stát neinkasoval veškerý rozdíl mezi výnosy a náklady, ale jen fixní daň ve výši 8 Kč na litr čistého alkoholu. Zákonná úprava hospodaření s lihem byla u nás provedena zákonem č. 687 z 22. prosince 1920 a bylo stanoveno, že smí být vyrobeno 524 000 hl čistého lihu. Objemy pak byly upravovány ministerskými vyhláškami a nařízeními. Od roku 1923 se měl všechen dovezený i vyrobený líh prodat státu. V těchto letech se všechna nařízení opírala o zmíněný zákon z roku 1920, který byl „nouzový“ a odkazoval na podmínky válečného stavu. Odpůrcům vadilo, že na rozdíl od sousedního Rakouska se u nás při každoročních úpravách nevyužívalo zákonodárného procesu v obou sněmovnách, a tak bylo pro vlivové skupiny mnohem jednodušší prosadit své zájmy. Mezi lety 1918 a 1922 byl například státem odkoupen líh za pětinásobek světových cen (Lányi, 1927). Každému lihovaru bylo až v roce 1932 určeno3 maximální množství, které 2

Návrh členů Národního shromáždění Ferd. Jiráska,

Stivína a soudruhů, aby byl zaveden státní monopol v obchodě s lihem. 25. 11. 1919. Tisk č. 1987. (http:// www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/t1897_00.htm) 3

Výroba lihu v konzumních lihovarech zřízených

k účelům konzumním a výrobním. (http://www. senat.cz/zajimavosti/tisky/3vo/tisky/T0781_02.htm)

183

směl vyrobit pro domácí trh, a stát ho od něj koupil i za předpokladu, že ho měl ještě v zásobě nadbytek. Shromážděný líh pak prodala Společnost pro zpeněžení lihu (převzala síť prodeje od lihové komise po svém vzniku v roce 1923), obvykle s velkou ztrátou. Společnost pro zpeněžení lihu tedy nakoupila líh od zpracovatelů v daných kvótách a za vládou stanovené ceny a přidělovala ho dál živnostníkům a výrobcům lihových nápojů.4 S lihovarným průmyslem je také spjata významná úplatkářská aféra, ve které byli upláceni představitelé socialistických stran, aby neblokovali zvyšování výkupních cen lihu (Hrubý, 1984). Obecně panovala obava z vysokých maloobchodních cen alkoholu. Karel Engliš (1929) říká, že vysoká cena alkoholu by mezi lidmi způsobila nevoli a nazývá to politicky nepopulárním opatřením. Dokonce byly v prosinci 1920 spolu se zvýšením daně schváleny i nejvyšší možné ceny piva,5 tak jako měli prodejci lihovin zákonem stanovený maximální zisk. Monopol v pivovarnictví ovšem znemožňovala také zájmová skupina kolem pivovarů, která měla své zastoupení v podobě agrární strany. Pivovarnictví bylo za první republiky národním stříbrem s patřičným exportem, který si pivovarníci nenechali vzít. V jejich zájmu tak bylo ve stejném zákoně6 přijato opatření, že se nesmí zakládat nové podniky, dokud výroba nedosáhne 75 % své předválečné úrovně. Pivovary tak měly jistotu, že je neohrozí konkurence. Ochrana pivovarů byla prosazována i tím, že zákon zakázal domácí vaření piva.7

5. Argumenty pro regulaci alkoholu Argumenty pro regulaci a zdanění návykových látek a potažmo pro státní monopol za první republiky mají některé totožné body s dneškem. Při jejich srovnání bychom měli brát na zřetel, že alkohol dnes konzumuje třikrát víc lidí než za první republiky (Nešpor, 2005).

spotřeby alkoholu v ekonomice. Karol Lányi (1927) tuto problematiku ozřejmuje ve své brožuře Alkohol a štátne financie z roku 1927. Berme ji jako ukázku dobového přístupu k problematice. Argumenty výrobců alkoholu a jejich odpůrců se od té doby příliš nezměnily. Už v té době výrobci tvrdili, že nemalý daňový výnos z prodeje alkoholu a pracovní místa, která jeho výroba poskytuje, jsou pro ekonomiku nezbytné (Lányi, 1927). V alkoholovém průmyslu se tenkrát živilo na území Československa 420 tisíc lidí (3 % tehdejší populace), fungovalo 584 pivovarů a vypilo se 7 272 732 hektolitrů piva. Na všeobecné dani z piva se vybralo 159 786 655 korun a z tzv. zemské dávky dalších 70 323 430 korun. Podle časopisu Právo lidu se v Československu vypilo za jeden rok alkoholu celkem za 3 miliardy korun. Autor publikace už v té době argumentoval, že alkohol zmenšuje produktivní sílu a schopnost obyvatelstva a je významnou příčinou úmrtí.

4

Zasedání Národního shromáždění roku 1920, tisk

2629. O přídělu lihu různým obchodníkům a spekulantům, kteří z něj vyrábějí lihové nápoje studenou cestou. (http://www.psp.cz/www/eknih/1918ns/ps/ tisky/t2629_00.htm) 5

Zasedání Národního shromáždění československé-

ho roku 1920. Tisk 2402. Zpráva rozpočtového výboru o vládním návrhu zákona (tisk 1917), jímž se mění neb doplňují některá ustanovení o dani z piva. (http:// www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/T2402_00.htm) 6


ho roku 1920. Tisk 2402. Zpráva rozpočtového výboru o vládním návrhu zákona (tisk 1917), jímž se mění neb doplňují některá ustanovení o dani z piva. (http:// www.psp.cz/eknih/1918ns/ps/tisky/T2402_00.htm) 7


ho r. 1920. Tisk 2853. Odpověď ministrů financí, obchodu, zásobování lidu a sociální péče na dotaz členů Národního shromáždění F. Petrovického, B. Fischera, A. Sládka a soudruhů, tisk č. 2062, o vaře-

Problematickou stránku, která je řešena dodnes, tvoří analýza nákladů a výnosů ze

184

ní piva v domácnostech. (http://www.psp.cz/cgi-bin/ lat2/www/eknih/1918ns/ps/tisky/T2853_00.htm)

Krátká sdělení


2006 / 6 / 2 Adiktologie

Poválečné období kladlo velký důraz na hodnotu práce a budování republiky: „Národohospodári radia, aby se šetrilo a pracovalo, aby sa nevyhadzovaly peniaze za zabavy, tance a biografy.“ Výroba lihovin spotřebovávala jiné, v hospodářství nedostatečné zemědělské suroviny. Víra v preventivní opatření byla v té době mizivá a na straně odpůrců byl přikládán velký význam omezení prodeje alkoholu. „Len malá část mysliacich ludí zriekne sa alkoholu z presvedčenia, že je to zbytočný výdaj a k tomu ještě škodlivý. Je nutné luď poučovat, ale je potreba aj vyššie moci, ktorá by alkohol odstránila.“ Lányi předpokládá, že spotřeba při zvýšení ceny klesne jen krátkodobě a časem se vrátí na původní úroveň. Zároveň se obává, že se potom může z pití stát „dobročinná akce ve prospěch financí republiky“. Jako další pozoruhodný argument se objevuje, že jako málo početný národ si Čechoslováci nemohou dovolit ztrácet další kapacity. K typickým poválečným argumentům patřilo také alternativní využití zemědělských surovin, kterých byl za války nedostatek. Snad nejzajímavějším prvkem alkoholové politiky za první republiky je její sociální rozměr. V udělování licencí na prodej alkoholu byli totiž zvýhodňováni váleční invalidé. „Výčepná licencia sa mala udelit na 500 duší. Při udelování licencií mal sa vziať ohled 1. na legionárov, 2. na válečných invalidov, válečné vdovy a sirotky, 3. na ludí národnostně spolahlivých.“ Limity na „počet duší“ byly samozřejmě překračovány. Jiný článek zase uvádí: „Akže zvyšujeme samovolne počet krčiem len proto, že ich potrebujeme jako odmenu legionárom – to je posmech nad legionármi a potupenie ich.“ Namísto výplaty sociálních dávek nemohoucím stát přiděloval jistý zdroj příjmu.

chudinská a zdravotní péče byly tradičně úkolem obcí, které za první republiky vedly dialog o tom, nakolik má tyto kompetence vzhledem ke společenským změnám převzít stát (Mášová, 2005). Argumenty o zdravotních následcích, které naznačovaly abstinenční spolky, se třeba v diskusích v Národním shromáždění vůbec neobjevovaly.

6. Od státního monopolu ke spotřební dani Po roce 1945 se v centrálně plánované ekonomice stalo předmětem zvláštního zákona8 hospodaření s tabákem, solí a lihem, který byl po roce 1989 zrušen. Oproti osmnáctému století nebo první republice se objevil nový zdroj příjmů v podobě spotřební daně z pohonných hmot. Stát také využil kontrolu například nad telekomunikacemi, kde státní monopol v průběhu devadesátých let přetrval. Česká republika se po roce 1989 zbavila monopolu spotřebních látek a udělala z nich regulovaná odvětví, u kterých je akcentována potřeba snížit spotřebu. Tento akcent můžeme připsat rostoucí nákladnosti zdravotní péče. V úpravě lihu se v devadesátých letech přešlo k regulovanému odvětví, takže líh mohly vyrábět lihovary se speciálním povolením. V současné době je v platnosti zákon o kolkování lihu, který má bojovat s šedou ekonomikou. Prodej cigaret i alkoholu je u nás regulován věkovou hranicí, což za první republiky ustaveno nebylo. Především se však průběžně navyšují spotřební daně na alkohol a cigarety, což je dnes vyvoláno harmonizací s Evropskou unií. Důvodem pro sjednocení spotřební daně je možnost volně obchodovat s těmito výrobky na území Evropské unie.9 Je zajímavé, že o cíli 8

Za první republiky také neexistoval rozsáhlý důchodový systém ani systém veřejného zdravotnictví a zdravotnictví samo především nebylo přetíženo nákladnou technikou, léky a procedurami, které dnes vyžadují ohromné výdaje. Sociální,

Krátká sdělení

Zákon č. 63/1950. (http://www.mvcr.cz/sbirka/

1950/sb29-50.pdf) 9

General arrangements for, and the holding and

movement of, products subject to excise duty. (http://www.europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/ l31018.htm)

185

snížit spotřebu alkoholu se v základních ustanoveních Evropské unie nedočteme. Otázkou je, zda se jedná o stejnou situaci jako za první republiky: Evropská unie nemá důvod spotřebu snižovat, protože náklady na zdravotnictví jsou záležitostí jednotlivých států. Na prvním místě je dnes z hlediska spotřebních daní výnos z paliv a maziv, lihoviny jsou s necelými jedenácti procenty až za tabákem. Za první republiky hlavní výnos tvořily dávky z lihu a cukru, zatímco dnes jsou to paliva a tabák.

6. Závěr

Do modelu ovšem od první republiky výrazně zasahují producenti, kteří se snaží prosadit své zájmy. Koncentrace odvětví a jeho licencování, které jsou reziduem státního monopolu, jsou i přes vysoké zdanění škodlivá: kromě kontroly produkce totiž dané odvětví získává i relativní sílu vůči vládě a její politice. Současná úprava, kdy faktický státní monopol neexistuje, tak sleduje dokonce tři zájmy zároveň: výnos státu, veřejný zájem a zájem tržních subjektů. kontakt: [email protected]

Logika spotřebních daní na tabák nebo alkohol se vyvíjela. Snaha vydělat na prodeji, která vedla ke státnímu monopolu, se začala ve dvacátém století kombinovat se snahou omezit spotřebu ve veřejném zájmu. Morální aspekt byl známý vždy stejně jako škodlivé účinky, vliv na veřejné rozpočty přes zdravotnictví ale nebyl tak závažný. To, že se stát zbavil monopolu a zůstal jen u vysokého zdanění, můžeme vysvětlit jako jediný způsob, jak udržet obě dvě filozofie. Státní pokladna totiž může maximalizovat výnosy, protože tržní subjekty se rizikového zboží snaží prodat co nejvíc. Stát se ale stejným způsobem zbavuje odpovědnosti za toto chování: už to není přímo on, kdo výnosy maximalizuje. V případě alkoholu uplatňuje stát protidrogovou politiku v podobě regulace, když omezuje konzumaci věkem a situacemi (řízení vozidla pod vlivem alkoholu, kouření na veřejném prostranství). Nevytváří tím žádné nepopulární opatření, které by se blížilo prohibici, užívání v souladu s novým přístupem dvacátého století reguluje a zároveň maximalizuje své výnosy prostřednictvím firem, které mají zájem na co největším objemu prodeje. Jedná se o spojení principů, které pojmenovává Karel Engliš: státní výnos a veřejný zájem.

186

Krátká sdělení

Literatura 1

Beneš, E. (1915). Problém alkoholové výroby a abstinence. Abstinentský svaz, Praha. 2 Čapek, A. (1947). Tabák v Čechách. Technické knihkupectví a nakladatelství, Praha, Engliš, K. (1929). Finanční věda: Nástin 3 theorie hospodářství veřejných svazků. Fr. Borový, Praha. 4 Hrubý J. (1984). Aféry první republiky. Práce, Praha, str. 128. 5 Lacina, V., Hájek, J. (2002). Kdy nám bylo nejlépe? Libri, Praha, str. 19. Lacina, V., Slezák, L. (1994). Státní hos6 podářská politika v ekonomickém vývoji ČSR. Historický ústav, Praha, s. 10. 7 Lányi, K. (1927). Alkohol a štátne financie, národohospodárska úvaha. Československý abstinentský svaz, Praha. 8 Mach, P. (2001). Antimonopolní zákonodárství kontra svobodný trh. Profit, 17/2001. 9 Mášová H. (2005). Nemocniční otázka v meziválečném Československu. Karolinum, Praha, str. 21. 10 Nešpor, K. (2005, November 12). Ne opilým řidičům. MF Dnes, Praha, str. A6. Ottův slovník naučný (1988 – 1930) , ano11 press.vse.cz. 12 Peroutka, F. (1991). Budování státu IV. Lidové noviny, Praha, str. 1439. 13 Sbírka zákonů a nařízení státu Československého. http://www.mvcr.cz/sbirka/. 14 Společná československá digitální knihovna Parlamentu České republiky. http://www. psp.cz/eknih/. 15 Steiner, J., Starcyzná, H. (1998). Průmyslové a obchodní podniky českých zemí v období první ČSR. Sborník výzkumných prací Ústavu malého a středního podnikání. Díl 2. Karviná. 16 Zamplinerová, A. (1989). Monopol v centrálně řízené ekonomice. Ekonomický ústav Československé akademie věd, Praha, str. 12 – 13.

Krátká sdělení

187

Bc. Vendula Běláčková

Recommend Documents