BabV Reformasi Aparatur Daerah untuk Keberhasilan DesentraJisasi di Indonesia'

Reformasl Birokrasl

cuali yang oleh peraturan perundangan dinyatakan sebaliknya, harus terbuka dan dibuka untuk publik. Hanya dengan cara yang demikian, transparansi dalam birokrasi publik dapat diwujudkan dan keberada annya bermanfaat bagi pengendalian perilaku korupsi.

BabV Reformasi Aparatur Daerah untuk Keberhasilan DesentraJisasi di Indonesia'

Desentralisasi Tanpa Reformasi Aparatur Daerah: Paradoks dan Anomali? Perdebatan tentang hubunga n antara desentra lisasi dan pem ba ng u nan aparatur daerah sudah lama mewarnai literatur IImu Administrasi Pu blik. Beberapa pertanyaan yang penting dalam perdebatan tersebut adalah apakah desentralisasi dapat dilakukan tanpa penguatan ka pasitas administrator daerah dan apakah keduanya dapat dilakukan secara terpisah? Penelitian terdahulu tentang otonomi daerah di FISI POL UGM selalu menempatkan kemampuan administrator daerah se bagai salah satu varia bel penting untuk mengukur derajat otonomi daerah.2 Salah satu kesimpulan terpenting dari berbagai penelitian itu adalah besaran otonomi yang diberikan kepada daerah seharusnya

'Versi awal dari tuilsan ini dibuat untuk mangayubagyo puma bakti Prof. Dr. Sofian Effendi, MPIA sebagai PNS. Beliau adalah guru dan koiega di Jurusan Manajemen dan Kebijakan PubUk. FISIPOL UGM. Tulisan versi awal itu kemudian dipublikasikan menjadi bagian deni buku Reformasi Aparatur Negara Ditinjau Kemballiyang disunting oleh Wahyudi Kumorotomo dan Ambar Widaningrum (2010). Dab ini merupakan hasil pengayaan dan pengembangan dari tulisan terse but. lBerbagai peneJitian dl FISIPOL UGMsejakawaltahun 1980-an selalu menempatkan kemampuan administrator daerah sebagai salah satu variabel pembentuk berbagai model daerah otonom. Penelitian tersebut berasumsi bahwa reformasi kepegawaian adalah bagian yang tidak terpisahkan dari desentralisasi.

150

151

Reformasi Birokrasi

Reformasl Aparatur Daerah

ditentukan salah satunya oleh kemampuan aparatur daerah. Kemam

laksanakan kebijakan desentralisasi yang radikal.4 Keinginan kuat ma

puan aparatur daerah yang rendah dapat menimbulkan risiko dalam

syarakat untuk mengembangkan pemerintahan demokratis yang me

pelaksanaan desentralisasi apabila administrator daerah gagal menye

nuntut adanya ruang yang semakin besar bagi partisipasi publik akan

lenggarakan pelayanan publik secara wajar. logika ini sering dipakai

dapat diwujudkan ketika pengambilan keputusan tentang urusan

untuk menjustifikasi pentingnya pengembangan kapasitas aparatur

pemerintahan digeser ke tingkat pemerintahan yang paling dekat de

negara dilakukan sebelum desentralisasi dilaksanakan. Pengalaman Indonesia melaksanakan desentralisasi selama satu dekade ini, menarik untuk dikaji terutama keterkaitannya dengan pembangunan aparatur negara. Desentralisasi yang dilakukan secara radikal tanpa didahului dengan reformasi aparatur daerah, semula me nimbulkan banyak kekhawatiran tentang kemungkinan terjadinya ke kacauan dalam penyelenggaraan layanan publik. Lebih dari 2,1 pegawai dipindahkan dari tingkat pusat ke daerah, mengikuti peng alihan urusan pemerintah ke daerah, tanpa mengalami kendala yang

ngan warga. Hal ini menjadi salah satu alasan mengapa kabupatenl kota di Indonesia memiliki kewenangan untuk mengelola sebagian besar urusan pemerintahan. Karena desentralisasi dilakukan di bawan tekanan, pemerintah dan DPR gagal membuatkerangka kebijakanyang menyeluruh, koheren,dan mampu mengintegrasikan desentralisasi dengan kebijakan reformasi lainnya, salah satunya adalah dengan reformasi aparatur.s Akibatnya, muncul banyak anomall dan paradoks dalam pengelolaan aparatur daerah. Persoalan muncul hampir dalam setiap aspek pengelolaan aparatur daerah, seperti rekrutmen, manajemen karier, manajemen ki

berarti. Pelayanan publik seperti pendidikan, kesehatan, dan infra

nerja, serta pengembangan sistem penggajian dan kesejahteraan apa

struktur yang dahulunya lebih banyak ditangani oleh pusat ditransfer

ratur daerah. Kebijakan desentralisasi gaga 1 memberikan arah yang

ke kabupaten/kota tanpa mengalami hambatan yang berarti. Bah

jelas ke mana reformasi aparatur daerah seharusnya dilakukan, agar ke

kan, persepsi warga pengguna terhadap pelayamln tersebut pasca

beradaan aparaturdaerah mampu memberikan kontribusi yang positif

desentralisasi justru menunjukkan adanya perbaikan kualitas pela

terhadap pencapaian tujuan desentralisasi. Akibatnya, muncul banyak

3

fenomena yang sering mengindikasikan ketidakmampuan aparatur

yanan. Desentralisasi di Indonesia dilakukan bukan karena keinginan pe

daerah dalam mempercepat terwujudnya perbaikan kesejahteraan

merintah pusat secara sukarela membagi kewenangannya kepada

rakyat di daerah.

daerah dalam rangka membuat pemerintah menjadi lebih partisipatif

Desentralisasi justru mendorong terjadinya elite captures dalam

dan responsif. Penerapan desentralisasi lebih karena tekanan publik

penganggaran. Tujuan desentralisasi untuk meningkatkan kemakmur

yang tidak dapat dihindari. Jatuhnya pemerintah Orde Baru yang

an rakyat sering terkendala oleh kecenderungan DPRD dan birokrasi

otoriter dan sentralistis pada 1998 telah memaksa pemerintah me

menghabiskan sebagian besar (70-80 persen) anggaran untuk belanja

'Hasil Survei Governance dan Desentralisasi (GDS 2001) menunjukkan persepsi warga terhadap berbagai jenis pelayanan publik pada umumnya mengalami perbaikan setelah otonomi daerah dilaksanakan (Dwiyanto, dkk., 2003). Survei GDS 2004 dan 2006 juga mengonfirmasi temuan di atas. Kecuali pelayanan kepolisian, warga menilai berbagal jenis pelayanan publik mengalami perbalkan setelah diterapkannya otonomi daerah.

'Seberapa pengamat Indonesia sering kali menjadikan desentralisasi di Indonesia sebagai salah satu contoh dari Bigbang Ddecentralization Model, lihat mlsalnya Hofman & Kaiser (2002). 5Perubahan UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah menjadi UU Nomor 32 Tahun 2004 dilakukan untuk menjawabsebagian anomali, namun tidak menyentuh sama sekali masalah yang dihadapi dalam pembangunan aparatur daerah. Upaya mereformasi aparatur daerah dicoba untuk dilakukan da!am revis! UU Nomor 32 Tahun 2004.

Reformasi Birokrasi


aparatur dan menyisakan sebagian kecil untuk penyelenggaraan la

cara jelas anta ra i nstitusi politik dan bi rokrasi di daera h mela hi rka n ba

yanan publik. Tidak adanya arah dan pedoman yang jelas untuk men

nyak komplikasi persoalan dalam pelaksanaan desentralisasi, seperti

dorong daerah melakukan rightsizing membuat ukuran birokrasi, yang

politisasi birokrasi, koalisi antara aparatur dan anggota DPRD dalam

dilihat dari jumlah SKPD dan jumlah aparaturnya, terus membengkak

pembobolan anggaran, dan konflik antara politisi dan para pejabat

dan menguras anggaran publik. Kecerobohan pemerintah pusat, yaitu

karier. Berbagai persoalan itu jika tidak segera dicarikan solusinya da

dengan mengangkat tenaga hononer sebagai pegawai negeri sipil,

pat mengganggu perjalanan desentralisasi di Indonesia. Pemilihan ke

telah memunculkan moral hazards di daerah. Salah satu bentuk dari

pala daerah (pilkada) secara langsung sebagai salah satu ekspresi dari

moral hazard itu adalah kecenderungan elite daerah membuat daftar

partisipasi politik warga telah mendorong elite politik di daerah untuk

tenaga honorer fiktif untuk memperbesar alokasi pegawai daerah. Aki

memanfaatkan mesin birokrasi sebagai pengumpul suara dalam pilka

batnya, terjadi penambahan jumlah aparatur daerah secara signifikan

da. Elite politik berusaha memanfaatkan peluang yang muncul dari ti

6

dengan kompetensi yang tidak jelas.

dak adanya pengaturan yang jelas dalam promosi dan pengangkatan

Pengangkatan pegawai honorer menjadi aparatur daerah menim

pejabat karier untuk menjadikan mereka sebagai aktivis politik dan

bulkan beberapa masalah yang dapat mengganggu pelaksanaan de

mesin kampanye untuk pilkada. Sebaliknya, aparatur daerah bersedia

sentralisasi. Pertama, penambahan jumlah pegawai dengan ukuran

melibatkan diri dalam kegiatan politik praktis dengan menjadi mesin

kom petensi ya ng tidak jelas mem persempit pel ua ng daera h u ntuk me

kampanye karena berharap kemudian hari bisa memperoleh kelan

rekrut tenaga dengan kualifikasi tertentu yang sangat diperlukan da

caran dalam kariernya di birokrasi. Kebutuhan timbal-balik ini telah

lam rangka mempercepat kemajuan daerah, seperti perencana, analis

menjadikan jabatan karier dalam birokrasi di daerah sebagai arena

kebijakan, akuntan, dokter, guru, dan sebagainya. Beberapa jenis te

transaksi politik antara politisi dan pejabat karier di daerah.

naga fungsional tersebut sangat diperlukan di daerah, bahkan pada

Stabilitas birokrasi dan keandalan mereka sebagai institusi pela

sejumlah daerah tertentu tingkat urgensinya sudah sangat mendesak.

yanan sering terganggu karena pergantian kepala daerah selalu diikuti

Kedua, penambahan tenaga yang berasal dari tenaga honorer itu akan

oleh pergantian secara massal kepala SKPD (kepala dinas, badan, dan

membebani anggaran daerah untuk jangka waktu yang sangat lama.

sebagainya). Pergantian itu dilakukan oleh kepala daerah terpilih untuk

Peluang untuk melakukan rightsizing struktur kepegawaian daerah

memasukkan tim sukses mereka dalam struktur birokrasi sebagai

menjadi sirna dengan sendirinya. Diperlukan waktu satu generasi un

penghargaan atas dukungannya dalam pilkada. Akibatnya, muncul

tuk mengembalikan kondisi aparatur daerah seperti semula. Ketiga,

patronase politik dalam birokrasi di daerah. Melalui cara seperti ini ke

tidakjelasnya ukuran kompotensi dari PNS baru yang berasal dari te

pala daerah dan wakilnya dapat mendudukkan orang-orangnya pada

naga honorer itu memaksa daerah mengeluarkan biaya yang sangat

jabatan-jabatan yang memungkinkan mereka mengakses sumber da

besar apabila ingin meningkatkan kecakapan dan keterampilan me

ya publik untuk kepentingan politik dan kelompok. Situasi seperti ini

reka untuk dapat berperan dalam pembangunan daerah.

sangat tidak sehat bagi pengembangan aparatur daerah yang profe

Kegagalan mengatur hubungan fungsional dan kelembagaan se-

sional dan peduli kepada kepentingan publik. Akibatnya, tidak mengherankan ketika banyak studi menunjukkan

"Daftar tenaga honorer fiktif ini memberikan peluang kepada daerah untuk

memasukkan keluarga, kroni, dan atau' menjualnya kepada mereka yang sanggup

membayarnya. Patronase dan nepotisme menjadi semakin kental dalam tubuh

a pa ratur da era h. 254

bahwCl desentralisasi juga diikuti oleh persebaran perilaku koruptif

255

Reformasi Blrokrasi

Reformasi Aparatur Daerah

yang meluas ke daerah? Menguatnya patronase dan c1ientalism an

etnisitas dan agama, fragmentasi spasial bertumpang-tindih dengan

tara politisi dan aparatur birokrasi di daerah telah membuat kontrol

fragmentasi berbasis nilai-nilai primordial. Situasi seperti itu tentu sa

terhadap perilaku korupsi menjadi semakin sulit. Apalagi dalam

ngat merugikan dilihat dari keinginan untuk menjadikan aparatur da erah sebagai notional-binding forces.

kondisi masyarakat sipil masih sangat lemah, kontrol terhadap per sekongkolan antara elite politik dan birokrasi menjadi tidak efektif.

Pelaksanaan desentralisasi selama satu dekade sekarang ini men

Pembuatan APBD menjadi arena persekongkolan baru antara elite

ciptakan paradoks dan anomali. Banyak perubahan telah dinikmati se

politik dan birokrasi untuk menggerogoti anggaran daerah. Ketika

bagai akibat dari pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah. Pada

mekanisme perencanaan dari bawah melalui musrenbang tidak

satu sisi desentralisasi memberikan kontribusi terhadap percepatan

memiliki keterkaitan dengan proses deliberasi yang terjadi di DPRD

terwujudnya pemerintahan daerah yang partisipatif, responsif, dan

maka 'penitipan proyek' sering menjadi modus operandi dari kolusi

transparan. Namun, di sisi lain, elite captures dan perilaku koruptif juga

antara politisi dan aparatur birokrasi di daerah. TIdak adanya peng

semakin meluas. Dalam bidang pengembangan aparatur daerah,

aturan yang jelas tentang mekanisme hubungan antara pejabat poUtik

pengalihan kekuasaan dan sumber daya ke daerah menjadikan dae

B

dan aparatur birokrasi ikut memberikan kontribusi terhadap kesulitan

rah memiliki daya tarik yang besar dan mendorong banyak warga

mengendalikan kolusi antara pejabat birokrasi serta anggota DPRD

yang memiliki keahlian, kecakapan, dan pendidikan tinggi untuk'

dan para politisi lainnya.

bermigrasi ke daerah. Putra daerah yang dahufunya merantau untuk

Kesulitan mengembangkan profesionalisme aparatur daerah juga

mencari keberuntungan di pemerintah pusat dan daerah-daerah

muncul karena mobilitas aparatur daerah yang mengalami kemacetan

yang menjadi pusat pertumbuhan ekonomi, terutama di Jawa, sangat mung kin memilih untuk kembali ke daerah.

setelah dilaksanakannya otonomi daerah. Ketika aparatur pusat di alih-tugaskan ke daerah dan gaji mereka dijadikan variabel untuk

Apalagi desentralisasi juga telah mampu mendorong munculnya

menentukan kebutuhan fiskal daerah, transfer aparatur antardaerah

perguruan tinggi di daerah. Menjamurnya perguruan tinggi dan uni

dan tingkat pemerintahan menjadi sangat sulit dilakukan. Aparatur

versitas di daerah membuat produksi tenaga terampil dan terdidik

daerah menjadi terkotak-kotak pada satuan wilayah yang sempit dan

untuk pembangunan daerah dapat tercukup; dengan mudah. Putra

kehilangan wawasan nasional dalam memahami berbagai isu penye

daerah yang sebelumnya harus pergi ke Jawa untuk menempuh pen

lenggaraan pemerintahan daerah. Situasinya cenderung menjadi

didikan tinggl sekarang mereka dapat mengakses pendidikan tinggl

semakin buruk ketika desentralisasi juga mendorong tumbuhnya

di daerahnya sendiri. Ditambah dengan semakin besarnya investasi

daerah-daerah otonom bam. Selama satu dekade pelaksanaan desen

tralisasi telah memunculkan ratusan daerah otonom baru, yang mem

buat aparatur daerah terfragmentasi ke dalam ruang sosial, politik, dan spasial yang semakin sempit. Apalagi jika pembentukan daerah otonom baru itu didorong oleh kesamaan nilai-nilai primordial, seperti

1Survei Governance dan Desentralisasi 2001 dan Survei Penilaian Kinerja Governance 2006 yang dilakukan penulis memberikan fakta emplris terhadap meluasnya perilaku koruptif di daerah (Dwiyanto, dkk., 2003; Dwiyanto, dkk., 2007). 256

'Paradoks juga terjadi pada bidang !ainnya, seperti pendidikan dan kesehatan.

Dalam bidang kesehatan, aparatur daerah dapat menjadi sangattransparan ketika membicarakan tentang program-program pembangunan dan pemberantasan penyakit menular. Namun, menjadi sangat tertutup ketika melakukan alokasi anggaran, pengadaaan peralatan, dan pengadaan obat-obatan. Hal yang sama terjadi Juga dalam bidang pendidikan. Dinas Pendidikan sangat transparan dan partisipatif ketika mengembangkan program ken aka Ian siswa, pemberdayaan guru, dan perbajkan kurikulum. Tetapi, mereka menjadi sangat tertutup ketika membicarakan tentang alokasi anggaran dan pengadaan buku atau peraiatan sekolah (Dwiyanto. dkk., 2002; Dwlyanto, dkk., 2007). 257

~


Reformasi Birokrasi

daerah pada sumber daya manusianya, peningkatan kuantitas dan kua

nya dengan cara seperti itu pelaksanaan desentralisasi akan mampu

litas universitas dan pendidikan tinggi di daerah dapat memberikan

memberikan kontribusi terhadap percepatan terwujudnya kesejahte

kontribusi yang positif dalam percepatan reformasi aparatur daerah.

raan masyarakat di daerah.

Fenomena ini tentu sangat penting dan menjadi modal yang berarti dalam pengembangan aparatur daerah dan memperkuat wawasan na-

Reformasi lata Pemerintahan Daerah yang Koheren dan lerintegrasi

Namun, di sis; lain, desentralisasi telah mendorong menguatnya ethnocentrisme dan nHai-niiai subjektif dalam pengelolaan aparatur

Inkonsistensi dan kekosongan regulasi dalam kebijakan desentralisasi

daerah dan pelayanan publik. Elite dan para pemangku kepentingan

menjadi kontributor utama dari munculnya paradoks dan anomali da

di daerah sering memahami desentralisasi sebagai peluang untuk me

lam pengelolaan aparatur daerah. Ketika desentralisasi dan reformasi

nempatkan putra daerah pada jabatan strategis di daerahdan meng

aparaturdaerah tidak berjalan seiring dan tidak ditempatkan dalam sa

gunakan sumber daya alam untuk kepentingan daerah sendiri (Dwi

tu kerangka kebijakan nasional yang menyeluruh dan terintegrasi de

yanto, dkk., 2003). Para pemangku kepentingan dl daerah cenderung

ngan baik maka ketidakharmonisan, konflik, dan kekosongan regulasi

menjadi inward looking dalam memahami berbagai isu dan masalah

menyediakan peluang kepada aparatur dan pemangku kepentingan

yang berkembang di daerah. Penempatan aparatur dalam jabatan ka

di daerah untuk memilih dan memberikan interpretasi pengaturan

rier lebih berdasarkan pada pertimbangan primordial dan patronase

yang sesuai dengan kepentingannya. Desentralisasi administratif, se

politik daripada pertimbangan merit dan kompetensi. Paradoks ini te

bagaimana diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 yang kemudian di

rus berlangsung sampai sekarang dan menjadi salah satu konflik laten

amandemen dengan UU Nomor 32Tahun 2004, pada dasarnya adalah

yang ada di daerah. Desentralisasi sebagaimana dijelaskan di atas memunculkan ba

reformasi atau bahkan revolusi dalam penyelenggaraan pemerintahan

nyakanomali dalam pengelolaan aparatur daerah. Pemanfaatan mesin

daerah serta pola hUbungannya dengan pemerintah pusat tentu me

birokrasi untuk kepentingan politik dan pUkada, elite capture dalam

merlukan pembaharuan pengaturan tentang aparatur daerah. Peng

penganggaran, serta pembengkakan birokrasi dan jumlah aparatur

aturan tentang aparatur daerah harus sejalan dengan semangat,

daerah. Perubahan fungsi, kewenangan, dan kelembagaan pemerintah

daerah hanyalah sebagian contoh dari anomali dalam manajemen

nilai-nilai, dan tujuan dari desentralisasi dalam penyelenggaraan pe

aparatur daerah yang sebelumnya tidak pernah terbayangkan oleh

merintahan. Jika kedua reformasi itu tidak terintegrasi dengan baik,

para pengambil kebijakan desentralisasi. Kekosongan dan ketidak

paradoks dan anomali menjadi sebuah keniscayaaan.

harmonisan antarrezim regulasi yang mengatur tentang penyeleng·

Sayangnya, undang-undang yang mengatur tentang kepegawaian

garaan pemerintahan daerah menjadi penyebab utama desentralisasi

dan atau aparatur daerah yang berlaku sekarang ini, yaitu UU Nomor

memberikan kontribusi terhadap munculnya paradoks dan anomali

43 Tahun 1999, tidak lagi sesuai dengan semangat dan tujuan de

itu. Jika dibiarkan secara terus-menerus maka paradoks dan anoma!i

sentralisasi karena UU tersebut dibuat dalam konteks politik dan

itu akan menarik kembali cerita sukses pelaksanaan desentralisasi di

pemerintahan yang sangat sentralistis. 9 Arah yang diberikan oleh

Indonesia. Upaya yang serius perlu dilakukan untuk memperkuat ke rangka kebijakan desentralisasi menjadi lebih menyeluruh dan me

~Beberapa

miliki koherensi yang tinggi dengan reformasi aparatur daerah. Ha

isu kebijakan aparatur negara, seperti pemisahan jabatan politik dan karier, hubungan antara pejabat politik dengan pejabat karier, keterlibatan

258

259

Reformasi Birokrasl


UU tersebut dalam pengembangan aparatur daerah tentu tidak lag;

Untuk menghindari munculnya persoalan di atas maka upaya un

sesuai karena tantangan yang dihadapi dalam pengelolaan apara

tuk menyamakan persepsi dan visi tentang NKRI yang desentralistis

tur negara sekarang ini sangat berbeda dari ketika Indonesia masih

perlu dilakukan. NKRI yang desentralistis adalah pili han yang diambil

sangat sentralistis dan otoriter. Undang-undang tersebut juga terlalu

oleh bangsa Indonesia, bahkan oleh para pendirinya. Perdebatan pan

sederhana untuk mengatur kompleksitas yang dihadapi oleh Indone

jang telah dilakukan oleh para pendiri bangsa dan juga para pene

sia dalam membangun aparatur negara yang mampu menjadi pemer

rusnya. Sejauh ini bentuk negara kesatuan yang desentralistis tetap

satu bangsa dalam negara yang desentralistis dan demokratis. Karena

menjadi pili han dan konsensus nasional. Desentralisasi seperti apa

itu, mereformasi UU Kepegawaian tersebut tentu menjadi keniscayaan

yang sesuai dengan karakteristik Negara Kesatuan Republik Indo

bahkan keharusan.1O

nesia? Pertanyaan itu penting mengingat praktik internasional dan

Persoalan yang muncul adalah bagaimana UU kepegawaian/apara tur negara yang baru itu dapat memperkokoh pengembangan NKRI yang desentralistis? Bagaimana agar perubahan terhadap UU Nomor 43 Tahun 1999 tentang Pokok-Pokok Kepegawaian dan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dapat disinergikan, mengingat keduanya difasilitasi oleh Kementerian yang berbeda? lradisi pemerintahan Indonesia terkotak-kotak bukan hanya dalam kelembagaan, tetapi juga dalam budaya, kepentingan, dan tradisi ke menterian yang sempit. Dengan kondisi yang seperti itu sinkronisasi dan harmonisasi peraturan perundangan selalu menjadi persoalan yang sulit dicarikan penyelesaiannya.11 Energi besar diperlukan un tuk melakukan harmonisasi, namun sering kali berakhir dengan kega

pengalaman Indonesia sendirj sejak merdeka sampai sekarang me nunjukkan bahwa desentralisasi merupakan konsep yang dinamis. Desentralisasi administrasi adalah sebuah menu yang terbuka, berada dalam sebuah garis kontinum, dan setiap negara dapat mengambil pi lihan bentuk dan intensitas dari desentralisasi sesuai dengan konteks historis, politik, ekonomi, dan tantangan yang dihadapinya. Perbedaan persepsi tentang desentralisasi antarkementerian sering mendorong mereka membentuk UU yang mengatur urusan sektoralnya sesuai de ngan visi dan kepentingan masing-masing lembaga yang cenderung berorientasi pada tujuan yang sempit dan berjangka pendek. Salah satu contoh dari perspektif sempit kementerian dalam mema ham; konsep NKRI yang desentralistis adalah keinginan Kementerian

galan.

PAN dan RS untuk membentuk UU lata Hubungan Kewenangan antara Pemerintah (Pusat) dan Pemerintahan Daerah serta Antarpemerintahan aparatur dalam kegiatan paUtik praktis, dan peran daerah dalam manajemen aparatur negara belum diatur dengan jelas. UU tersebut memang telah mengatur tentang larangan pegawai menjadi anggota dan pengurus partai. politik dan larangan pegawai untuk terpengaruh oleh kepentingan partai politik dalam pelaksanaan tugas. Tetapi, UU itu tidak mengatur tentang peran pegawai dalam kegiatan paUtik, seperti pilkada dan sebagainya. IOWacana untuk melakukan perubahan terhadap UU Nomor 43 Tahun 1999 sudah lama berkembang dan serangkaian diskusi telah dllakukan· oleh Kementerian

PAN dengan melibatkan para pakar yang kompeten.

llPengalaman penulis memfasmtasi diskusi antara Kementerian Perencanaan Pembangunan Nasional dan Kementerian Dalam Negeri untuk mengharmanisasi pengaturan tentang perencanaan pembangunan daerah membuktikan bahwa pengembangan shared vision dalam suatu isu kebijakan tertentu sangat sulit dilakukan. !tu terjadi karena masing-masing aktor sering mengambil posisi berdasarkan pemahaman dan kepentingan yang sempit dari masing-masing lembaga terhadap isu-lsu yang dibahas. 260

Daerah. Dengan mendasarkan pad a amanat pasal18A UUD 1945 hasil amandemen, yaitu: "hubungan wewenang antara pemerintah pusat dan pemerintahan daerah provinsi, kabupaten, dan kota, atau antara provinsi dan kabupaten dan kota, diatur dengan undang-undang dengan memperhatikan kekhususan dan keberagaman daerah':12 Ke

12Beberapa pihak menafsirkan pasal 18A UUD 1945 hasi1 amandemen tersebut menghendaki adanya UU tersendiri untuk mengatur tata hubungan antartingkat pemerintahan. Atas dasar penafsiran yang demikian. Kementerian PAN dan RB menginisiasi pembentukan undang-undang baru walaupun secara substantif sebenarnya hal itu telah diatur dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerlntahan Daerah. 261

Reformasl Birokrasi


menterianPAN dan RB berpendapat bahwa tata hubungan antara pe

batan di kalangan pejabat di Kementerian Keuangan dan Kementerian

merintah pusat dan pemerintahan daerah serta antarpemerintahan

Dalam Negeri. Perdebatan berkisar tentang apakah pengaturan ke

daerah harus diatur melalui UU tersendiri. Kementerian PAN dan

uangan daerah menjadi bagian dari rezim pemerintahan daerah atau

RB telah menyiapkan draft RUU tersebut dan Naskah Akademiknya,

menjadi bagian dari rezim keuangan negara. Masing-masing pejabat

bahkan UU tersebut telah masuk sebagai Program Legislasi Nasional

dari kedua kementerian tersebut memiliki argumen tersendiri guna

(Prolegnas) 2010-2014.

mendukung posisinya untuk menempatkan keuangan daerah sebagai

Salah satu persoalan yang terkait dengan rencana pembentukan

bagian dari otoritasnya. Para pejabat dari Kementerian Dalam Negeri

UU tersebut adalah materi pengaturannya yang tumpang tindih dan

mengatakan bahwa keuangan daerah seharusnya menjadi bagian

bahkan menduplikasi materi pengaturan yang ada pada UU Nomor

dari rezim pemerintahan daerah sehingga harus tunduk pada UU No

32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang saat ini sedang

mor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Sementara para pe

dalam proses untuk direvisi. RUU tersebut mengatur tentang tata hu

jabat dari Kementerian Keuangan berpendapat bahwa keuangan da

bungan kewenangan, personel, kelembagaan, dan keuangan antara

erah adalah bagian dari rezim keuangan negara sehingga perlu diatur

pemerintah pusat dan pemerintahan daerah dan antarpemerintahan

oleh peraturan perundangan tersendiri. Jika ego sektoral seperti itu

daerah, yang notabene semuanya telah diatur dalam UU Nomor 32

terus berlanjut maka tidak mengherankan apabila pelaksanaan desen

Tahun 2004. Fenomena itu adalah contoh bagaimana kementerian

tralisasi di Indonesia sering menghasilkan anomali yang dapat meng

berusaha menunjukkan identitas dan keberadaannya melalui

ganggu keberhasilan dari pelaksanaan otonomi daerah.

perundang-undangan. Undang-undang yang semestinya menjadi

Permasalahan serupa juga terjadi dalam pengaturan tentang apa

produk hukum nasional dan menjadi mink bersama sering dijadikan

ratur daerah. UU Nomor 43 Tahun 1999 yang menjadi basis legal

sebagai arena untuk mengedepankan perspektif kelembagaan yang

bagi pengelolaan aparatur daerah dalam beberapa hal tidak harmo

sempit, termasuk dalam memahami konsep desentralisasi dan otono

nis dengan UU Nomor 32 Tahun 2004. Apalagi jika UU Nomor 32

mi daerah.

Tahun 2004 tersebut nantinya direvisi, pengelolaan aparatur daerah

Fenomena tersebutjuga menunjukkan bahwa pengaturan tentang

berdasarkan UU Nomor 43 Tahun 1999 tentu semakin tidak relevan

hubungan antara pemerintah pusatdan daerahdan antarpemerintahan

dengan semangat desentralisasi yang terkandung dalam UU tentang

daerahyang selama ini menjadidomaindari Kementerian Dalam Negeri

Pemerintahan Daerah.13 Jika hal itu dibiarkan terjadi, tidak menghe

ternyata juga dipandang oleh Kementerian PAN dan RB sebagai isu ke

rankan apabila muncul banyak anomali dalam pengelolaan aparatur

bijakan yang perlu diintervensinya. Kementerian PAN dan RB merasa

daerah.

memiliki kewajiban untuk menjalankan amanat konstitusi (pasal18A

Untukitu, wacana tentang pengembangan NKRI yang desentralistis

UUD 1945 hasil amandemen) dan merasa bahwa pengaturan terhadap hubungan kewenangan antarsusunan pemerintahan merupakan oto ritasnya. Fenomena seperti itu bukan hal baru dalam tradisi peme rintahan di Indonesia. Persoalan serupa terjadi dalam hubungan an tarkementerian dan lembaga nonkementerian dalam isu kebijakan lainnya. Dalam pengaturan tentang keuangan daerah sering muncul perde 262

13UU Nomor 43 Tahun 1999 tentang Kepegawaian juga sedangdalam proses untuk direvisi. Pertanyaannya, apakah 3fah kebijakan pengelolaan aparatur daerah yang akan diatur dalam revisi UU tersebut akan mengacu pada semangat desentralisasi seperti yang terkandung dalam UU Nomor 32 Tahun 2004 ataukah tidak? Jika pengaturan tentang pengelolaan aparatur daerah dalam UU Kepegawalan tidak mengacu pada arah kebijakan desentralisasi, akan menjadi sangat sulit membangun koherensi dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah. 263

1 I


Reformasi Birokrasi

harus terus didorong agar konsep tersebut menjadi semakin jelas dan dapat dijadikan sebagai dasar bagi pengembangan UU yang terkait dengan tata pemerintahan daerah. Walaupun konsensus tentang NKRI yang desentralistis sangat solid, sosok NKRI seperti apa yang akan di wujudkan sampai sekarang tidak pernah jelas. Akibatnya, kementerian, lembaga nonkementerian, dan para pemangku kepentingan lainnya sering mengembangkan sosok NKRI sesuai dengan perspektifnya

lembaga nonkementerian dan warga serta pemangku kepentingan di daerah juga tidak diatur dalam peraturan perundangan yang ada. Apa yang menjadi hak dan kewajiban warga maupun penyelenggara pemerintahan di pusat maupun daerah belum banyak diatur dalam peraturan perundangan yang ada. Semua itu sering menjadi sumber munculnya berbagai anomali dalam pelaksanaan desentralisasi dan otonomi daerah.

masing-masing dan mengacu pada kepentingan yang sempit. Sosok NKRI yang desentralistis dapat berbeda menurut kementerian dan

Gambar 5.1 Aspek Tata Pemerintahan NKRI yang Perlu Diatur dalam UU

lembaga nonkementerian yang berbeda. Tata pemerintahan daerah Presiden sebaga i Penyelenggara

Pemerintahan Tertinggi

yang desentralistis sering diterjemahkan secara berbeda oleh masing masing kementerian dan lembaga nonkementerian karena peraturan perundangan yang mengatur kedudukan kedua lembaga di level pu sat itu tidak menjadikan UU Nomor 32 Tahun 2004 sebagai salah satu

Menteri Dalam Negeri

regulasi yang dipertimbangkannya. Tidak adanya UU yang secara jelas mengatur tata pemerintahan

Gubemur sebagai Wakil

Pemerintah Pusat

NKRI yang desentralistis sering kali memunculkan perdebatan di kala ngan banyak pihak dan menjadi sumber konfl i k antara pemerintah pu

J.

sat dan daerah, antara kementerian, lembaga nonkementerian dan pe dan menteri sebagai pembantu presiden. UU Nomor 32 Tahun 2004 antara pemerintah pusat dan daerah serta tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah. Hubungan antara presiden sebagai pemegang

I !··········································l··········.....:

; I.

'1

,,000"'0'<0,-

1,

~I~----~t~ ! Masyara kat Lr.••...•••....••.....:

merintah daerah, termasuk juga antara gubernur sebagai wakil pusat tentang Pemerintahan Daerah hanya mengatur tentang hubungan

Menteri SektoraVKepa la Lembaga Non kementerian

Keterangan:

) 0 iatur dala m U U Nomor 32 Tahun 2004 •....••....•••;.. Tida k d iatur da lam U U Nomor 32 Tah un 2004

Sumber: Dwiyanto. 2010b.

kekuasaan pemerintahan tertinggi dan pemerintah daerah dalam ba nyak hal juga belum diatur. Apakah kekuasaan yang dimiliki oleh pre siden sebagai pemegang kekuasaan pemerintahan tertinggi untuk menjamin adanya penyelenggaraan pemerintahan daerah yang sinergis, akuntabel, dan bermanfaat bagi perbaikan kesejahteraan rakyat belum banyak diatur dalam UU. Bagaimana hubungan antara kementerian, lembaga nonkementerian, gubernur sebagai wakil pemerintah pusat, dan pemerintah daerah dalam berbagai aspek pe nyelenggaraan pemerintahan juga belum diatur secara rind. Bahkan yang lebih penting, hubungan antara berbagai kementerian atau 264

Untuk memperjelas sosok NKRI yang desentralistis, pemerintah dan DPR perlu segera mengambil inisiatif untuk membuat UU yang mengatur tentang konstruksi tata pemerintahan NKRI yang desen tralistis. Keseluruhan aspek tata pemerintahan yang desentralistis dari NKRI harus diatur secara jelas sehingga tidak menimbulkan kon troversi yang berlarut-larut dan tidak menjadi sumber konflik dan anomali dalam penyelenggaraan otonomi daerah. Konsensus perlu diambil untuk menentukan bentuk dari desentralisasi dalam setiap

265

Reformasl Birokrasl


aspek penyelenggaraan pemerintahan, seperti urusan pemerintahan,

sekarang ini belum berhasil diwujudkan.lnkonsistensi dan inkoherensi

kelembagaan, wilayah, dan fiskal. Dalam literatur administrasi publik

terjadi dalam pengaturan dan pelaksanaan desentralisasi dan otonomi

dan pemerintahan dikenal berbagai bentuk desentralisasi, seperti

daerah. Kondisi yang demikian harus segera dihentikan.

dekonsentrasi, delegasi, dan devolusi. Ketiganya merupakan sebuah

Hallainnya yang perlu dilakukan adalah kejelasan dalam pengatur

kontinum yang menunjukkan derajat desentralisasi yang dipilih dan

an. Banyak peraturan perundangan terkait dengan desentralisasi yang

dilakukan oleh suatu negara. Dekonsentrasi menunjuk pada derajat

tidak jelas tujuan dan pengaturannya sehingga sering menimbulkan

desentralisasi yang paling rendah, sementara devolusi menunjuk pa

perbedaan penafsiran dari berbagai pihak. Dalam situasi fragmentasi

da derajat desentraHsasi yang paling tinggi. Masing-masing negara

kementerian dan lembaga nonkementerian sangat tinggi dan se

mengambil deraJat desentraHsasi yang berbeda-beda sesuai dengan

mangat ego sektoral masih kuat, kejelasan tujuan dan pengaturan me

kebutuhan dan tantangan yang dihadapinya. Kebanyakan negara pa

ngenai konstruksi NKRI yang desentralistis sangat diperlukan. Tanpa

da umumnya menerapkan derajat desentralisasi sesuai dengan kebu

hal itu konstruksi NKRI yang desentralistis tidak akan banyak manfa

tuhan nasionalnya dan tingkat kematangan dari institusi negara mau

atnya, bahkan bisa jadi hanya akan menambah kebingungan baru di

pun institusi di luar negara termasuk kelompok masyarakat sipil dalam

kalangan pelaku dan pemangku kepentingan di pusat dan daerah.

mengelola keterlibatannya dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Ketika desentralisasi dilihat sebagai suatu kontinum, apakah pi

Apa pun konsensus nasional yang diambil dalam membangun kons

lihan derajat desentralisasi dalam pemerintahan sejalan dengan de

truksi tentang NKRI yang desentralistis, pengaturan legal tentang hal

sentralisasi dalam pengelolaan aparatur negara? Ketika urusan peme

itu harus dilakukan secara jelas sehingga memudahkan semua pe

rintahan didesentralisasikan ke daerah, apakah daerah juga memiliki

mangku kepentingan dalam menjalankan perannya masing-masing.

kewenangan yang memadai untuk mengelola aparatur daerah agar

Yang penting untuk diperhatikan dalam membangun konstruksi

optimalitas pemanfaatannya dapat diwujudkan? Pertanyaan itu pen

NKRI yang desentralistis adalah konsistensi dan koherensi dalam me

ting untuk diajukan karena berbagai anomali dan paradoks yangter

nentukan pilihan-pilihan derajat desentralisasi pada berbagai aspek

di atas dicurigai muncul karena adanya ketidakseimbangan antara

penyelenggaraan pemerintahan. Oesentralisasi dalam pembagian

desentralisasi pemerintahan dan desentralisasi pengelolaan aparatur

urusan perlu diikuti dengan tingkat desentralisasi yang serupa dalam

daerah, yang disebabkan oleh tidak harmonisnya UU yang mengatur

pengembangan kelembagaan daerah dan kapasitas aparatur daerah.

keduanya.

Persoalan sering muncul karena pilihan tingkat desentralisasi pada satu

Untuk menilai desentralisasi dalam pengelolaan aparatur daerah,

aspek penyelenggaraan pemerintahan tidak konsisten dan koheren

setidaknya ada lima aspek yang perlu dikaji (Green, 2005), yaitu: (1)

dengan pilihan tingkat desentralisasi pada aspek lainnya. Misalnya,

apakah urusan pemerintah daerah didefinisikan dengan jelas se

ketika UU mengalihkan sebagian besar urusan penyelenggaraan pe

aparat daerah mengetahui apa yang harus dilakukannya; (2)

merintahan semestinya diikuti dengan pengalihan kewenangan yang

apakah pemerintah daerah dapat mengalokasikan aparatnya pada

sebanding kepada pemerintah daerah untuk mengatur struktur ke

berbagai fungsi sesuai yang diperlukan; (3) apakah pemerintah daerah

lembagaan daerah. Pemerintah daerah juga semestinya memiUki ke

berwenang mengangkat dan mempertahankan staf yang diperlukan

wenangan untuk menentukan postur dari aparatur yang diperlukan

untuk menyelenggarakan urusannya; (4) apakah pemerintah daerah

untuk mengelola urusan pemerintahan yang dimilikinya. Konsistensi

memiliki fleksibilitas dalam mengelola sumber daya keuangan karena

dan koherensi dalam praktik pelaksanaan desentralisasi di Indonesia

untuk mengelola aparatur diperlukan kompetensi dalam mengelola

266

267

Reformasl Blrokrasi

biaya personel;dan (S} apakah pemerintah daerah dapat meminta apa raturnya bertanggung jawab kepadanya. Pengkajian terhadap lima as pek tersebut menentukan derajat desentralisasi dalam pengelolaan. aparatur daerah. Diskusi tentang kelima hal ini akan dapat membantu kita menilai apakah pelaksanaan desentralisasi dalam pengelolaan aparatur telah sesuai dan mampu memberikan kontribusi terhadap efektivitas desentralisasi pemerintahan. Kelima aspektersebut akan di kaji secara kritis untuk menilai apakah pelaksanaannya telah sesuai de ngan arah kebijakan desentralisasi sebagaimana dicita-citakan selama ini.


telah dijelaskan sebelumnya, ketika kementerian dan lembaga non kementerian mengembangkan perspektifnya masing-masing yang sempit serta berbasis pada kepentingan dan budaya yang berkem bang di lembaganya masing-masing. Ketidakjelasan dalam pengaturan tentang pembagian urusan dengan demikian memberikan ruang kepada kementerian dan lembaga nonkementerian untuk mengede pankan kepentingannya dalam memanami pola hubungan antara ke menterian, lembaga nonkementerian, dan pemerintah daerah. Mengingat posisinya yang sangat strategis dan men;adi interlocking dari banyak aspek penyelenggaraan pemerintahan, pemerintah harus segera membuat pengaturan yang jelas tentang pembagian urusan antara pemerintah pusat dan daerah. Namun, sejaun ini pemerintah

Pembagian urusan

belum memiliki konsep yang jelas dalam menata pembagian urusan

Keterkaitan antara desentralisasi administrasi dan reformasi aparatur

pemerintah pusat dan daerah masih menjadi perdebatan dan sumber

daerah dapat dikenali dari bagaimana urusan pemerintahan didefinisi

konflik kepentingan antarsusunan pemerintahan.ldealnya, pembagian

kan dan didistribusikan antarsusunan pemerintahan. Pembagian urus

urusan antarsusunan pemerintahan harus didefinisikan secarajefas ka

an menentukan struktur kelembagaan dan kompetensi yang perlu di

rena pembagian urusan menjadi dasar dalam pengembangan apara

miliki aparatur daerah. Bahkan; pembagian urusan juga terkait sangat

tur di pusat dan daerah. Sosok aparatur daerah sepertl apa yang akan

erat dengan kebijakan desentralisasi fiskal. Sayangnya, reformasi da

dibentuk sangat tergantung pada peran yang akan dimainkan oleh

lam ketiga area itu sering kali tidak dilakukan secara terintegrasi dan

pemerintah daerah. Kegagalan merumuskan pembagian urusan se

koheren. Ketiganya tunduk pada rezim regulasi yang berbeda dan

cara jelas dapat membuat pemerintan daerah mengalami kesulitan

antarsusunan pemerintahan yang berbeda. Pembagian urusan antara

dikendalikan oleh tiga kementerian yang sering kali memiliki orien

untuk merancang program perencanaan pengembangan aparatur

tasi dan kepentingan yang tidak kompatibel. Pembagian urusan pe

yang relevan dan efektif.

merintahan diatur oleh UU Nomor 32 Tahun 2004, kompetensi apa

UU Nomor 32 Tahun 2004 membagi urusan pemerintahan menjadi

ratur diatur dalam UU Nomor 43 Tahun 2004, dan desentralisasi fiskal

dua kelompok, yaitu urusan eksklusif pemerintah pusat yang meliputi

diatur oleh UU Nomor 33 Tahun 2004. Pengaturan berbagai aspek penyelenggaraan pemeri ntahan daerah

dan agama; dan urusan yang dapat didesentralisasikan kepada daerah

dalam UU yang berbeda tentu bukan suatu permasalahan dan bah

(urusan konkuren).14 Ketika satu urusan dinyatakan sebagai urusan

urusan pertahanan dan keamanan, luar negeri, kehakiman, moneter,

kan menjadi hal yang lazim dilakukan manakala kementerian dan tem baga nonkementerian yang membidanginya memiliki persepsi yang sama tentang arah dan vis! pengembangan tata pemerintahan daerah yang desentralistis yang akan dikembangkan untuk mempercepat terwujudnya kesejahteraan rakyat. Persoalan muncul, sebagaimana

268

'4Persoalan muncul karena sampai sekarang UU Nomor 32 Tahun 2004 dan PP Nomor 38 Tahun 2007 belum berhasil merumuskan pembagian fungsi pemerintahan yang jelas antara pusat, provinsi, dan kabupaten/kota. Sumber persoalannya di antaranya terletak pada penggunaan istilah skala naslonal, skala provinsi, dan skala kabupaten/kota untuk menentukan distribusi 269

Reforma5i Blrokrasi

Reforma51 Aparatur Daerah

eksklusif dari pemerintah pusat maka pemerintahan daerah tidak

bangkan kompetensi aparatur yang sama atau berbeda-beda sesuai

perlu mengembangkan kompetensi dalam penyelenggaraan urusan

dengan kebutuhan daerah? Jawaban terhadap pertanyaan ini sangat

tersebut. Daerah hanya pertu mengembangkan kompetensi dalam

ditentukan oleh model desentralisasi yang digunakan. simetris atau

penyelenggaraan urusan yang telah ditetapkan sebagai urusannya.

asimetris. UU Nomor 32 Tahun 2004 mengarahkan pengembangan de

Persoalan muncul karena untuk urusan pemerintahan yang telah di

sentralisasi yang simetris karena hanya memberikan ruang yang sem

desentralisasikan ke daerah, UU tersebut tidak mampu menjadi atau

kepada daerah untuk melaksanakan urusan pilihan. Sebagian besar

memberikan instrumen yang dapat digunakan dengan mudah

dari urusan pemerintahan yang didesentralisasikan bersifat wajib ba

membagi peran pusat dan daerah. Hal ini terjadi karena dalam urusan

gi daerah. Artinya, daerah harus mengembangkan kompetensi pada

konkuren terkandung di dalamnya urusan pemerintah pusat,

semua urusan wajib tersebut. Ruang untuk mengembangkan

tidak dalam pembentukan norma, standar, prosedur. dan kriteria

tensi di luar urusan wajib sangat sempit karena terbatasnya urusan

(NSPK). Artinya, tidak ada desentralisasi secara mutlak kepada daerah.

pilihan yang tersedia bagi daerah.

Hal itu dikarenakan pada setiap urusan konkuren pemerintah pusat

Dalam beberapa tahun terakhir ini muncul wacana tentang per

memiliki peran membuat NSPK dan melakukan Binwas kepada daerah

lunya pengembangan desentralisasi asimetris dengan memberikan urusan kepada daerah sesuai dengan kebutuhan dan kompetensinya.

atas penyelenggaraan urusannya. Daerah memiliki peran untuk membuat kebijakan untuk meng

Pilihan model desentralisasi, yaitu asimetris ataukah simetris, memiliki

atur pelaksanaan urusan yang diserahkan kepadanya dan menye

implikasi yang sangat besar ternadap kebijakan pengembangan apa

lenggarakannya sesuai dengan NSPK yang telah ditentukan oleh

ratur daerah. Namun, sayangnya wacana terse but kurang memper

pusat. Implikasinya, pelaksanaan setiap urusan pemerintah yang di

olen perhatian di kalangan praktisi dan pakar. Ada beberapa alasan

desentra lisasikan ke daerah meli batka n aparat pusat dan aparat daerah.

mengapa model desentralisa~i asimetris kurang memperoleh per

Aparat pusat membuat NSPK kemudian melakukan pembinaan dan

hatian. Setidaknya terdapat tiga alasan penting, yaitu persepsi yang

pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan oleh apa rat daera h se

salah tentang konsep negara kesatuan yang sering kali dipahami

sua! dengan NSPK yang telah dibuatnya. Aparat daerah membuat dan

secara sempit sebagai penyeragaman urusan pemerintahan yang di

melaksanakan kebijakan untuk penyelenggaraan suatu urusan sesuai

desentralisasikan ke daerah, kekhawatiran berfebihan para pembuat

dengan N5PK yang telah dirumuskan oleh pemerintah pusat. Peran ini

kebija kan tenta ng ketidakma m puan daerah untuk secara berta nggung

yang seharusnya menjadi dasar dalam pengembangan kompetensi

jawab memutuskan urusan yang akan dikelola, serta keengganan

aparatur daerah. Pertanyaannya kemudian adalah apakah daerah perlu mengem-

tralisasi fiskal terkait dengan implikasi dari penerapan kebijakan desen

pemerintah untuk bekerja keras merumuskan kembali formula desen tralisasi asimetris. 15 Desentralisasi asimetris yang dan ienis urusan konkuren kepada daerah sesuai dengan kebutuhan

UTusan pemerintahan dan pengaturannya dilakukan oleh semua susunan pemerintahan membuat penyelenggaraan UTusan pemerintahan menjadi sangat k"mnl"k. dan terfragmentasi. Padahal, kejelasan pembagian urusan ini sangat dalam pengelolaan aparatur daerah. Desentralisasi pengembangan aparatur sangat ditentukan oleh pembagian fungsi antarsusunan pemerintahan. 270

kekhawatiran akan terjadinya moral hazard ketika daerah memutuskan sendiri urusan pemerintahan yang akan dlkelolanya. Daerah dikhawatirkan hanya akan mengambil urusan yang memungkinkan mereka menambah sumber penerimaan, dan meninggalkan urusan pemerintahan yang membebani biaya walaupun urusan tersebut sangat dibutuhkan oleh warganya. 271

Reformasl Blrokrasl

Reformasi Aparatur Oaerah

dan tantangan yang dihadapi daerah menuntut reformulasi dana alo

semua daerah sementara keragaman antardaerah sangat tinggi maka

kasi umum sesuai dengan prinsip money follows function.

desentralisasi menjadi kurang bermakna. Peluang untuk membangun

Kegagalan untuk mendorong adanya perdebatan yang intensif

daerah sesuai dengan keunggulan daerah da n ka pasitasnya u ntuk men

dalam isu ini membuat pengetahuan tentang keterkaitan antara pi

jawab tantangan yang dihadapinya menjadi sirna. Jika kondisi seperti

lihan kebijakan desentralisasi dan kebijakan reformasi dalam bidang

itu terus dipertahankan, Indonesia akan kehilangan kesempatan un

lainnya, seperti reformasi kebijakan pengembangan aparatur dan

tuk menjadikan pembangunan daerah sebagai mozaik yang indah, di

reformasi kebijakan liskal menjadi tidak terelaborasi dengan baik. In

mana daerah dapat mencapai kemajuan serta berkembang saling me

formasi tentang hal ini masih sangat terbatas dan tidak cukup untuk

lengkapi dan mengisi keberadaan NKRI yang solid dan dinamis.

menjadi basis bagi pengembangan kebijakan desentralisasi yang me

Kedua, desentralisasi yang seragam mengabaikan kenyataan bah

nyeluruh dan koheren. Akibatnya, selalu muncul kekosongan dalam

wa daerah memiliki tingkat kematangan, cakupan wilayah, patensi,

setiap peraturan perundangan yang terkait desentralisasi dan oto

dan jumlah penduduk yang berbeda-beda. Karena itu, mereka perlu

nomi daerah sehingga menimbulkan kesulitan dalam implementasi

diperlakukan secara berbeda. Daerah otonom baru dengan kema

desentralisasi di Indonesia. Kekosongan dan ketidakjelasan itu bah

tangan yang rendah cenderung memiliki kapasitas yang rendah dalam

kan serjng mendorong atau setidaknya memberikan peluang kemen

melayani warganya. Daerah dengan wilayah yang sempit dan jumlah

terian terkait, seperti Kementerian Dalam Negeri, Kementerian PAN

penduduk yang sed i kit mungkin tidak perlu memiliki urusan pemerin

dan Reformasi Birokrasi, Kementerian Perencanaan Pembangunan Na

tahan yang banyak. Dilihat dari skala ekonominya, pengelolaan urus

siona!, dan Kementerian Keuangan, memproduksi peraturan dan ins

an pemerintahan tertentu oleh daerah yang seperti itu menjadi tidak

truksi yang saling bertentangan dan tidak konsisten. Karena itu tidak

efisien. Daerah yang memiliki potensi yang berbeda seharusnya me

mengherankan apabila selama satu dekade pelaksanaan desentralisasi

ngembangkan kompetensi yang berbeda pula. Daerah menjadi tidak

muncul banyakanomali dan paradoks dalam penyelenggaraan peme

dapat memfokuskan diri terhadap apa yang menjadi keunggulan dan

rintahan daerah. Melihat besarnya keragaman antardaerah maka pilihan kebijakan

kompetensi yang dimiJiki dan perlu dikembangkannya.

desentralisasi yang seragam sebagaimana telah dilaksanakan se

mempersulit daerah dalam pengembangan struktur birokrasi yang

Ketiga, model desentralisasi seragam yang sekarang berlaku juga

lama satu dekade terakhir ini perlu ditinjau kembali. Pertama, model

efisien dan aparatur yang profesional, mengingat kompetensi dan ke

desentralisasi yang seragam dalam keanekaragaman daerah yang

butuhan mereka yang berbeda-beda. Kecenderungan kementerian

mencolok bertentangan dengan hukum alam dan nilai yang terkan

dan lembaga nonkementerian untuk mendorong daerah agar me

dung dalam desentralisasi itu sendiri. Dengan menerapkan desentra

ngembangkan institusi yang dapat menjadi kepanjangan tangan dan

lisasi yang seragam, Indonesia kehilangan peluang untuk memanfaat

mendukung kepentingan mereka turut memperburuk situasi. '6 Hal itu

kan secara optimal keragaman daerah untuk mendorong kemajuan

sering mendorang penyeragaman struktur birokrasi di daerah, seperti

daerah sesuai dengan aspirasi, potensi, dan kapasitas daerah. Esensi dari desentralisasi adalah memberikan peluang dan kemampuan

ngannya. Ketika pembagian urusan dilakukan secara seragam untuk

16Daerah sering tidak dapat mengelak dari tekanan kementerian dan lembaga nonkementerian untuk membentuk SKPD yang serupa dengan nomenklatur kementerian dan lembaganonkementerian. Mereka khawatirtidak mendapatkan dana alokasi khusus {OAK} dan Dekonsentrasi apabila tidak mengikuti kehendak kedua lembaga di level pusat tersebut.

212

213

kepada daerah untuk meres pons kondisi daerah sesuai dengan kompetensi dan aspirasi pemerintah daerah dan pemangku kepenti

ri

Reformasi Birokrasi


yang diatur oleh PP Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perang

berdayaan aparatur menjadi hal yang lumrah dijumpai dalam penye lenggaraan pemerintahan daerah.

kat Daerah.

Pengembangan model desentralisasi yang asimetris perlu di pikirkan secara serius dan seksama oleh pemerintah dan para pe

TabelS.1 Bentuk Desentralisasi dan Impllkasinya Terhadap Pengembangan Kapasitas Daerah

kepentingan lainnya. Upaya untuk mendorong desentralisasi --

Aspek Penyelenggaraan

Pemerintahan Asumsi tentang kondisi, tantangan, dan kebutuhan daerah

Bentuk Desentralisasi

membatasi urusan wajib yang diberikan kepada daerah terutama un

Simetris

Asimetris

tuk pelayanan dasar dan menjadikan sisanya sebagai urusan pilihan.

Daerah memiliki kondisi dan tantangan yang serupa dan seragam

Pengakuanterhadap diversitas daerah dalam banyak aspek dan karakteristik sosial budaya, geografis, dan demografis

Daerah otonom wajib menyelenggarakan urusan yang menjadi ke

Bervariasi antardaerah sesuai dengan kebutuhan

pemerintah daerah akan lebih mudah dalam mengembangkan apa

Struktur kelembagaan: jumlah satuan, nomenklatur, dan pola hubungan

Relatif seragam antardaerah

Kompetensi aparatur

Daerah membutuhkan kapasitas aparatur yang relatif sama

Pengembangan kapasitas daerah

asimetris dapat dilakukan melalui cara yang sederhana, yaitu dengan

butuhan dasar warganya, sedangkan untuk selebihnya terserah pa da masing-masing daerah untuk mengelola urusan sesuai dengan kompetensi dan kebutuhan daerah.17 Dengan cara seperti itu daerah memiliki peluang untuk berkembang sesuai dengan kapasitas, as pirasi, dan tantangan yang dihadapinya. Dengan cara seperti itu pula ratur daerah sesuai dengan kompetensi yang diperlukan untuk mem bangun daerahnya masing-masing.

Sentralistis

--Daerah memerlukan aparatur dengan kapasitas yang berbeda-beda Desentralistis

Ukuran dan distribusi aparatur Desentralisasi dalam pengelolaan aparatur dapat dilihat dari seberapa besar daerah memiliki kewenangan untuk membentuk struktur bi rokrasinya (SKPD) dan mengangkat aparatnya untuk menduduki ja batan pada struktur birokrasi. Setelah diberlakukannya PP Nomor 41

Desentralisasi asimetris juga memberikan ruang kepada daerah

Tahun 2007, pemerintah daerah memiliki ruang yang terbatas dalam

untuk mengembangkan kapasitas secara desentralistis. Selama ini,

menentukan kedua hal itu. Persoalan muncul karena PP tersebut

pengembangan kapasitas daerah cenderung dilakukan secara sen

mengatur secara rinci tentang struktur birokrasi daerah, bukan hanya

tralistis dan kurang memperhatikan diversitas daerah. Pengemba

terkait jumlahnya, tetapi juga bentuk organisasi, perumpunan, eselon,

ngan aparatur daerah cenderung dilakukan berbasis pada pende katan supply daripada kebutuhan daerah. Diversitas daerah yang seharusnya dilihat sebagai kekayaan daerah dan menjadi dasar dalam pengembangan kapasitas sering kali terabaikan. Akibatnya,

mismatch

dalam investasi pengembangan kapasitas tidak dapat dihindari. Implikasinya adalah kelembagaan yang disfunasional dan ketidak 274

17Urusan pelayanan dasar dalam diskusi "Revisi UU Nomor 32 Tahun 2004" meliputi pendidikan dasar dan menengah, kesehatan, peru mahan, ketahanan pangan, tel1aga kerja, pertanahan, pekerjaan umum, Ilngkungan hldup, perhubungan, jaminan sosial kesehatan dan tenaga kerja, ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat, serta kependudukan dan catatan sipil. 275


Reformasl 8irokrasi

Tabel S.2 Desentralisasi dan Sentralisasi

bahkan nomenklaturnya. Semangat dar! PP tersebut adalal1 untuk

Pengelolaan Aparatur Daerah

mengendalikan penggemukan struktur birokrasi daerah. Namun, ---------

pada kenyataannya pemberlakuan PP tersebut justru mendorong sejumlah daerah yang sebelumnya memiliki struktur yang ramping untuk mengembangkan struktur birokrasi yang lebih gemuk, meng ikuti ketentuan dalam PP tersebut. Daerah yang secara kreatif me dengan ngembangkan dan pemberian nomenklatur sesuai dengan kebutuhan lokal terpaksa harus mengubahnya agar sesuai dengan ketentuan PP tersebut. Ma salah seperti inj sebenarnya dapat dihindarj apabila pemerintal1 pusat memberikan kewenangan kepada pemerintah daerah untuk menen

Aspek Pengaturan

kebijakan desentralisasi dan kebijakan reformasi birokrasi dan

Desentra lisasi

Penentuan NSPK

Pemerintah Pusat

Pemerintah Pusat

Besaran j umlah

Besaran j umlah aparatur daerah ditentukan secara nasional

Daerah menentukan sendiri besaran jumlah aparatur

Belanja pegawai

Besaran belanja pegawai secara nasional dapat ditentukan oleh Pusat

Daerah menentukan besaran belanja pegawai daerah

Komposisi

Komposisi aparatur daerah ditentukan oleh Pusat

Komposisi aparatur daerah ditentukan oleh Daerah

Distribusi

Mobilitas pegawai antardaerah dikendalikan secara nasional

Mobilitas pegawai antardaerah tergantung pada kebutuhan daerah

-------------

tukan strukturnya sendiri sesuai dengan kebutuhan dan kemampuan yang dimilikinya. Permasalahan tersebut menunjukkan adanya inkonsistensi antara

---------

Sentralisasi

daerah. Desentralisasl tidak diikutl oleh pemberian kewenangan kepa da daerah untuk menentukan struktur birokrasi dan aparaturnya. Pe

Kewenangan daJam pengembangan kelembagaan dan aparatur

merintah semestinya cukup membuat NSPK dalam pengembangan

daerah memberikan peluang kepada pemerintah daerah untuk mem

struktur birokrasi daerah dan mempersilakan pemeri otal1 daerah meng

bentuk struktur birokrasi dan kapasitas aparatur sesuai dengan ke

gunakan NSPK tersebut untuk menentukan jumlah, jenis, dan struktur

butuhan dan kompetensinya. Struktur birokrasi daerah akan menjadi

SKPDnyaYI Kekhawatiran terhadap terjadinya pembengkakan belanja

lebih efisien, efektif, dan responsif karena struktur birokrasi yang

pegawai dan inefisiensi anggaran akibat struktur birokrasi daerah

dibentuk sesuai dengan urusan pemerintahan yang menjadi tanggung

yang gemuk dapat diatasi dengan membuat kriteria seperti batas

jawabnya. Daerah juga akan lebih mudah membangun kapasitas apa

rasio maksimal belanja pegawai terhadap APBD atau ukurao-ukuran

ratur sesuai dengan kompetensi, kebutuhan, dan tantangan yang dj

lainnya yang relevan dalam NSPK. Pemerintah pusat dapat melakukan

hadapinya. Namun, desentralisasi dalam bidang ini berimplikasi ter

pembinaan dan pengawasan terhadap pemerintah daerah untuk me

hadap kebijakan desentralisasi fiskal. Pada formula penentuan DAU

mastikan kepatuhan mereka terhadap NSPK yang tetah dibuat.

sekarang ini kebutuhan belanja pegawai daerah menjadi salah satu komponen yang menentukan alokasi dasar. Dengan formula seperti itu maka desentralisasi dalam pengembangan kelembagaan dan aparatur daerah tidak akan efektif mendorong daerah untuk melaku kan rightsizing terhadap struktur birokrasinya. Daerah juga tidak me miliki insentif untuk melakukan rightsizing karena kebutuhan belanja

IBDaiam UU Nomor 22 Tahun 1999, daerah memilikl kewenangan untuk merekrut dan memberhentlkan pegawainya. Namun, ketentuan itu kemudlan dihilangkan

pegawainya selalu dijamin oleh DAU yang diterimanya.

dalam UU Nomor 32 Tahun 2004.

276

217


Reformasi Birokrasi

Reformasi desentra lisasi fiskal sangat penting d ilakukan dalam rang ka mensinergikan desentralisasi dan reformasi pengembangan apa ratur daerah. Desentralisasi fiskal harus dapat mendorong daerah me ngembangkan struktur birokrasi yang efisien dan responsif terhadap kebutuhan daerah. Ketika varia bel belanja pegawai dikeluarkan dari formula penentuan DAU maka daerah akan dipaksa menjadi lebih rasional dalam mengalokasikan belanja pegawai sehingga implikasinya jumlah dan komposisi aparatur daerah akan menjadi semakin sehat dan sesuai dengan kebutuhan daerah. Mengeluarkan varia bel gaji pegawai dari komponen alokasi dasar tentu harus dilaku kan secara hati-hati dan diperlukan masa transisi yang cukup agar pe merintah daerah dapat menyiapkan diri untuk menata kembali struk tur birokrasinya sehingga mereka tidak mengalami kesulitan dalam memenuhi kebutuhan belanja aparaturnya.

19

Apa yang terjadi sekarang ini menunjukkan bahwa pengalihan uru san ke daerah belum diikuti oleh pemberian kewenangan yang sepa dan kepada pemerintah daerah untuk mengelola besaran perangkat daerah dan aparaturnya. PP Nomor 41 Tahun 2007 cenderung mem batasi kewenangan pemerintah daerah untuk mengembangkan bi rokrasi dan aparatur daerahnya sesuai dengan kompetensi dan kebu tuhan yang dimilikinya. Sentralisasi dan penyeragaman perangkat dan aparatur daerah seharusnya dihindari apabila menginginkan peme rintah daerah mampu mengelola kebutuhannya secara kreatif, efisien, dan efektif. Daerah seharusnya diberi kewenangan untuk mengem bangkan kapasitasnya dalam menjawab tantangan yang dihadapinya. Sampai dengan saat ini jumlah, komposisi, dan kecakapan aparatur daerah masih ditentukan oleh kebijakan pemerintah pusat. Satu-satu

nya kewenangan yang dimiliki oleh pemerintah daerah adalah men distribusikan dan menempatkan aparaturnya pada struktur birokrasi yang dimilikinya. Ketidakseimbangan antara desentralisasi administrasi dan desen tralisasi dalam pengelolaan aparatur tentu tidak menguntungkan karena dapat menimbulkan anomali dalam penyelenggaraan pe merintahan daerah. Desentralisasi administrasi perlu diikuti secara proporsional oleh desentralisasi pengelolaan aparatur daerah. Peme rintah daerah perlu diberi kewenangan yang lebih besar untuk menge lola aparaturnya termasuk dalam menentukan besaran, komposisi, dan distribusi aparaturnya. lentu pilihan yang dimiliki oleh peme rintah dalam menentukan desentralisasi pengelolaan aparatur tidak sesederhana dan linier seperti yang digambarkan dalam label 5.2 di atas. Seperti yang telah dijelaskan sebelumnya, desentralisasi meru pakan suatu kontinum. Pemerintah dapat mengambil pilihan dalam derajat desentralisasi yang berbeda-beda untuk masing-masing peng aturan sesuai dengan kebutuhan dan kondisi yang dihadapi oleh Indo nesia dalam mengelola aparatur daerahnya. Misalnya, dalam distribusi aparatur daerah. Pemerintah dapat me lakukan pengaturan secara berbeda untuk kategori aparatur yang berbeda. Pemerintah dapat mengendalikan secara lebih ketat pendis tribusian tenaga fungsional, seperti guru, tenaga dokter spesialis, dan lainnya, yang keberadaannya memiliki peran strategis dalam pening katan kesejahteraan masyarakat di daerah. Begitu juga untuk kader pimpi na n aparatur (seperti Senior Executive Services), pemerintah pusat dapat melakukan sentralisasi dalam rekrutmen, pengembangan, dan pendistribusiannya. Sedangkan untuk tenaga lainnya, pemerintah da pat memberikan kewenangan kepada daerah untuk melakukan rekrut men, pengembangan, dan penempatannya sesuai dengan kebutuhan

19Setelah komponen gaji pegawai dikeluarkan, formula penentuan DAU yang baru harus menghasilkan nominal DAU yang setidak-tidaknya sama besaT dengan DAU yang diterima daerah ketika belanja pegawai masih menjadi bagian dari alokasi dasar. Dengan demikian, tidak ada daerah yang mengalami kesulitan dalam membayar gaji pegawainya ketika formula pembagian DAU mengalami perubahan. Dengan mengeluarkan gaji pegawai dari alokasi dasar maka daerah akan memiliki insentif untuk melakukan rightsizing.

278

daerah.

279

BabV Reformasi Aparatur Daerah untuk Keberhasilan DesentraJisasi di Indonesia'

Recommend Documents