BAB II TINJAUAN PUSTAKA
2.1
Konsep, Konstruk, Variabel Penelitian, Peneliti terdahulu, Kerangka Pemikiran, dan Pengembangan Hipotesis Pada bab II ini Penulis akan menjelaskan konsep, konstruk, dan
variabelyang digunakan dalam penelitian, peneliti terdahulu, kerangka Pemikiran serta pengembangan hipotesis. 2.1.1 Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) Indonesia mulai menjalankan prinsip-prinsip desentralisasi dan otonomi daerah sejak Tahun 2001.Kebijakan ini mengubah penyelenggaraan pemerintahan dari yang sebelumnya bersifat terpusat menjadi terdesentralisasi yang berarti ada penyerahan kewenangan dan tanggung jawab pemerintah pusat kepada Pemerintah daerah.Pemerintah daerah diberi kewenangandan tanggung jawab untuk mengurus rumah tangganya sendiri, baik dari segi administratif pemerintahan maupun dari segi pengelolaan keuangannya yang dibutuhkan untuk kegiatan operasionalnya dan pelayanan kepada masyarakat.Oleh karena itu, pemerintah
daerah
dituntut
untuk
melakukan
transparansi
dan
pertanggungjawaban pengelolaan keuangan daerah melalui penyajian laporan keuangan pemerintah daerah. Undang-undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara dan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah disebutkan
12
13
bahwa laporan pertanggungjawaban keuangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerahharus disajikan sesuai Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP). Pada bulan Juni 2005, pemerintah menetapkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang berbasis kas menuju akrual. Berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005, Standar Akuntansi Pemerintahan adalah prinsip-prinsip yang diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah.Dengan demikian Standar Akuntansi Pemerintahan merupakan persyaratan yang mempunyai kekuatan hukum dalam upaya meningkatkan kualitas laporan keuangan pemerintah di Indonesia (Bastian, 2005).Laporan keuangan pokok yang harus disajikan oleh Pemerintah Daerah berdasarkan Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005 adalah Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan.Kemudian pada bulan Oktober tahun 2010 pemerintah mengeluarkan Peraturan Pemerintah Nomor71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan dengan basis akrual sebagai pengganti Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005. Winarna (2006) menyatakan bahwa Standar Akuntansi Pemerintahan mencakup isi yang terdiri dari: 1. 2. 3. 4.
Definisi; Pengukuran atau Penilaian; Pengakuan; Penyajian dan Pengungkapan. Adapun penjelasan yang
Pemerintahan seperti berikut:
mencakup
isi dari Standar
Akuntansi
14
1. Definisi Merupakan batasan atau pengertian berbagai elemen, pos, atau objek laporan keuangan, atau istilah yang digunakan dalam pelaporan keuangan agar tidak terjadi kesalahan klasifikasi oleh penyusunan dan interpretasi oleh pemakai (Winarna, 2006). 2. Pengukuran atau Penilaian Pengukuran merupakan penentuan berapa jumlah yang harus dilekatkan pada suatu objek yang terlibat dalam suatu transaksi keuangan.Sedangkan penilaian merupakan penentuan jumlah rupiah yang harus dicantumkan pada suatu elemen atau pos pada saat dilaporkan dalam laporan keuangan (Winarna, 2006). 3. Pengakuan Pengakuan merupakan proses penetapan terpenuhinya kriteria pencatatan suatu kejadian atau peristiwa dalam catatan akuntansi keuangan, sehingga akan menjadi bagian yang akan melengkapi unsur asset, kewajiban, ekuitas, pendapatan, belanja, dan pembiayaan sebagaimana akan termuat dalam laporan keuangan keuangan entitas yang bersangkutan (Winarna, 2006). 4. Penyajian dan Pengungkapan Penyajian adalah menetapkan tentang cara-cara melaporkan elemen atau pos dalam seperangkat laporan keuangan agar elemen atau pos tersebut cukup informatif. Sedangkan pengungkapan yaitu berhubungan dengan
15
penjelasan hal-hal informatif yang dianggap penting selain apa yang dinyatakan melalui laporan keuangan utama (Winarna, 2006). Standar Akuntansi Pemerintahan menjadi salah satu aspek yang sangat penting untuk meningkatkan kualitas tata kelola keuangan negara dan pelaporan keuangan pemerintahan.Menurut Mahmudi (2011:94), Pelaporan keuangan Pemerintah disajikan secara spesifik untuk menyajikan informasi yang berguna untuk pengambilan keputusan dan untuk menunjukkan akuntabilitas entitas pelaporan atas sumber daya yang di percayakan kepadanya, dengan: 1. Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi dan penggunaan sumber daya keuangan; 2. Menyediakan informasi mengenai kesesuaian cara memperoleh sumber daya ekonomi dan alokasinya dengan anggaran yang ditetapkan dan peraturan perundang-undangan; 3. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumberdaya ekonomi yang digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah dicapai; 4. Menyediakan informasi mengenai bagaimana entitas pelaporan mendanai seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya; 5. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas pelaporan berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari pungutan pajak dan pinjaman; 6. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan. Sebagai bentuk pengawasan atas laporan keuangan yang telah dibuat oleh pemerintah daerah, laporan keuangan tersebut harus diperiksa oleh Badan Pemeriksa
Keuangan
(BPK).Pemeriksaan
dilakukan
untuk
memberikan
pendapat/opini atas kewajaran informasi keuangan yang disajikan dalam laporan keuangan. Salah satu kriteria pemberian opini menurut Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan
16
Negara Pasal 16 ayat (1) adalah pengungkapan yang cukup, dimana laporan keuangan harus mengungkapkan informasi yang wajib disajikan berdasarkan Standar Akuntansi Pemerintahan. Salah satu komponen pokok dalam laporan keuangan adalah Catatan atas Laporan Keuangan. Informasi yang harus disajikan oleh Pemerintah Daerah dalam Catatan atas Laporan Keuanganmenurut Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 adalah sebagai berikut: 1. Menyajikan informasi tentang kebijakan fiskal/keuangan, ekonomi makro, pencapaian target Undang-undang APBN/ Perda APBD, berikut kendala dan hambatan yang dihadapi dalam pencapaian target; 2. Menyajikan ikhtisar pencapaian kinerja keuangan selama tahun pelaporan; 3. Menyajikan informasi tentang dasar penyusunan laporan keuangan dan kebijakan-kebijakan akuntansi yang dipilih untuk diterapkan atas transaksi-transaksi dan kejadian-kejadian penting lainnya; 4. Mengungkapkan informasi yang diharuskan oleh Standar Akuntansi Pemerintahan yang belum disajikan pada lembar muka (on the face) laporan keuangan; 5. Mengungkapkan informasi untuk pos-pos aset dan kewajiban yang timbul sehubungan dengan penerapan basis akrual atas pendapatan dan belanja dan rekonsiliasinya dengan penerapan basis kas; dan 6. Menyediakan informasi tambahan yang diperlukan untuk penyajian yang wajar yang tidak disajikan pada lembar muka (on the face) laporan keuangan. Guna memenuhi transparansi dan akuntabilitas, Pemerintah Daerah (Pemda) dituntut untuk menyajikan dan dan mengungkapkan elemen akuntansi Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) sesuai dengan standar yang berlaku,
yaituStandar
Akuntansi
Pemerintahan
(SAP).Standar
Akuntansi
Pemerintahan merupakan persyaratan yang mempunyai kekuatan hukum (Bastian, 2005),
sehingga
kesesuaian
merepresentasikan
kepatuhan
pengungkapan terhadap
dengan
Standar
standar
Akuntansi
akuntansi
Pemerintahan
(SAP).Pengungkapan wajib dalam penelitian ini didasarkan pada Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan.
17
Elemen yang wajib diungkapkan pemerintah daerah dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah adalah elemen-elemen yang tercantum dalam Peraturan Pemerintah(PP) Nomor 71 Tahun 2010 yaitu yang tertuang dalam Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP) Nomor 5 sampai dengan Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP)Nomor 9. Tabel 2.1 Elemen Pengungkapan Wajib PSAP Nomor 05 tentang Akuntansi Persediaan 1
Kebijakan akuntansi yang digunakan dalam pengukuran persediaan;
2
Penjelasan lebih lanjut persediaan seperti barang atau perlengkapan yang digunakan dalam pelayanan masyarakat, barang atau perlengkapan yang digunakan dalam proses produksi, barang yang disimpan atau dijual atau diserahkan kepada masyarakat, dan barang yang masih dalam proses produksi yang dimasudkan untuk dijual atau diserahkan kepada masyarakat;
3
Jenis, jumlah dan nilai persediaan dalam kondisi rusak atau usang.
PSAP Nomor 06 tentang Akuntansi Investasi 4
Kebijakan akuntansi untuk penentuan nilai investasi;
5
Jenis-jenis investasi; investasi permanen dan investasi nonpermanen;
6
Perubahan harga pasar baik investasi jangka pendek maupun investasi jangka panjang;
7
Penurunan nilai investasi yang signifikan dan penyebab penurunan tersebut;
8
Investasi yang dinilai dengan nilai wajar dan alasan penerapannya;
9
Perubahan pos investasi.
PSAP Nomor 07 tentang Akuntansi Aset Tetap 10 Dasar penilaian yang digunakan untuk menentukan nilai tercatat (carrying amount); 11 Rekonsiliasi jumlah tercatat pada awal dan akhir periode (penambahan, pelepasan, akumulasi penyusutan, dan perubahan nilai, dan mutasi asset tetap
18
lainnya; 12 Informasi penyusutan (nilai penyusutan, metode penyusutan, masa manfaat atau tarif penyusutan, nilai tercatat bruto dan akumulasi penyusutan pada awal dan akhir peride); 13 Eksistensi dan batasan hak milik atas asset tetap; 14 Kebijakan akuntansi untuk kapitalisasi yang berkaitan dengan asset tetap; 15 Jumlah pengeluaran pada pos asset tetap dalam konstruksi; 16 Jumlah komitmen untuk akuisisi asset tetap; jika asset tetap dicatat pada jumlah yang dinilai kembali, hal-hal berikut harus diungkapkan; 17 Dasar peraturan untuk menilai kembali asset tetap; 18 Tanggal efektif penilaian kembali; 19 Jika ada, nama penilai independen; 20 Hakikat setiap petunjuk yang digunakan untuk menentukan biaya pengganti; 21 Nilai tercatat setiap jenis asset tetap. PSAP Nomor 08 tentang Akuntansi Konstruksi dalam Pengerjaan 22 Rincian kontrak konstruksi dalam pengerjaan berikut tingkat penyelesaian dan jangka waktu penyelesaiannya; 23 Nilai kontrak konstruksi dan sumber pembiayaannya; 24 Jumlah biaya yang telah dikeluarkan; 25 Uang muka kerja yang diberikan; 26 Retensi; PSAP Nomor 09 tentang Akuntansi Kewajiban 27 Daftar skedul utang; 28 Jumlah saldo kewajiban jangka pendek dan jangka panjang yang diklasifikasikan berdasarkan pemberi pinjaman; 29 Jumlah saldo kewajiban berupautang pemerintah berdasarkan jenis sekuritas utang pemerintah dan jatuh temponya; 30 Bunga pinjaman yang terutang pada periode berjalan dan tingkat bunga yang berlaku;
19
31 Konsekuensi dilakukannya penyelesaian kewajiban sebelum jatuh tempo; 32 Perjanjian restrusturisasi utang; 33 Jumlah tunggakan pinjaman yang disajikan dalam bentuk daftar umur utang berdasarkan kreditur; 34 Biaya pinjaman. Sumber: Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010
2.1.2 Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) Laporan
keuangan
merupakan
sarana
untuk
mengkomunikasikan
informasi keuangan kepada pihak-pihak yang berkepentingan (stakeholder) terutama di luar instansi pemerintah dengan maksud mempertanggungjawabkan kinerja, pelaksanaan tugas, fungsi program dan aktivitas yang telah dilakukan (Wahyundaru, 2001; Cohen dan Kaimenakis, 2008).SesuaiPernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP)Nomor 1 tentang penyajian laporan keuangan, bahwa “laporan keuangan merupakan laporan yang terstruktur mengenai posisi keuangan
dan
transaksi-transaksi
yang
dilakukan
oleh
suatu
entitas
pelaporan”.Tujuan umum laporan keuangan adalah menyajikan informasi mengenai posisi keuangan, realisasi anggaran, arus kas, dan kinerja keuangan suatu entitas pelaporan yang bermanfaat bagi para pengguna dalam membuat dan mengevaluasi keputusan mengenai alokasi sumber daya. Menurut Mardiasmo (2002:34), secara spesifik tujuan pelaporan keuangan pemerintah adalah untuk menyajikan informasi yang berguna untuk pengambilan keputusan dan untuk menunjukkan akuntabilitas entitas pelaporan atas sumber daya yang dipercayakan kepadanya, dengan:
20
1. Menyediakan informasi mengenai posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah; 2. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi sumber daya ekonomi, kewajiban, dan ekuitas dana pemerintah; 3. Menyediakan informasi mengenai sumber, alokasi, dan penggunaan sumber daya ekonomi; 4. Menyediakan informasi mengenai ketaatan realisasi terhadap anggarannya; 5. Menyediakan informasi mengenai cara entitas pelaporan mendanai aktivitasnya dan memenuhi kebutuhan kasnya; 6. Menyediakan informasi mengenai potensi pemerintah untuk membiayai penyelenggaraan kegiatan pemerintahan; 7. Menyediakan informasi yang berguna untuk mengevaluasi kemampuan entitas pelaporan dalam mendanai aktivitasnya. Pelaporan keuangan juga menyajikan informasi bagi pengguna mengenai: a. Indikasi apakah sumber daya telah diperoleh dan digunakan sesuai dengan anggaran; dan b. Indikasi apakah sumber daya diperoleh dan digunakan sesuai dengan ketentuan, termasuk batas anggaran yang ditetapkan oleh DPR/DPRD. Komponen-komponen yang terdapat dalam penyajian laporan keuangan Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) terdiri atas: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Laporan Realisasi Anggaran; Neraca; Laporan Arus Kas; Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih; Laporan Operasional; Laporan Perubahan Ekuitas; Catatan atas Laporan Keuangan. Adapun penjelasan komponen laporan keuangan seperti berikut: 1. Laporan Realisasi Anggaran Laporan realisasi anggaran yang selanjutnya disingkat LRA adalah laporan yang menyajikan informasi realisasi pendapatan-LRA, belanja, transfer, surplus/defisit-LRA, pembiayaan, dan sisa lebih/ kurang
21
pembiayaan anggaran, yang masing-masing diperbandingkan dengan anggarannya dalam satu periode. 2. Neraca Neraca adalah laporan yang menyajikan informasi posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai asset, utang dan ekuitas dana pada tanggal tertentu. 3. Laporan Arus Kas Laporan arus kas yang selanjutnya disingkat LAK adalah laporan yang menyajikan informasi mengenai sumber, penggunaan, perubahan kas dan setara kas selama satu periode akuntansi, serta saldo kas dan setara kas pada tanggal pelaporan. 4. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih yang selanjutnya disingkat LPSAL adalah laporan yang menyajikan informasi kenaikan dan penurunan saldo anggaran lebih tahun pelaporan yang terdiri dari saldo anggaran lebih (SAL) awal, Sisa Lebih/Kurang Pembiayaan Anggaran (SiLPA/SiKPA), koreksi dan saldo anggaran lebih (SAL) akhir. 5. Laporan Operasional Laporan Operasional yang selanjutnya disingkat LO adalah laporan yang menyajikan informasi mengenai seluruh kegiatan operasional keuangan entitas pelaporan yang tercermin pada pendapatan-LO, beban dan surplus/deficit operasional dari suatu entitas pelaporan yang penyajiannya disandingkan dengan periode sebelumnya.
22
6. Laporan Perubahan Ekuitas Laporan Perubahan Ekuitas yang selanjutnya disingkat LPE adalah laporan yang menyajikan informasi mengenai perubahan ekuitas yang terdiri dari ekuitas awal, surplus/defisit-LO, koreksi dan ekuitas akhir. 7. Catatan atas Laporan Keuangan Catatan atas laporan keuangan yang selanjutnya disingkat CaLK adalah laporan yang menyajikan informasi tentang penjelasan atau daftar terinci atau analisis atas nilai suatu pos yang disajikan dalam Laporan Realisasi Anggaran, Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih, Laporan Operasional, Laporan Perubahan Ekuitas, Neraca dan Laporan Arus Kas dalam rangka pengungkapan yang memadai. 2.2
Teori Kepatuhan (Compliance Theory) Kepatuhan berasal dari kata patuh, menurut Kamus Umum Bahasa
Indonesia, patuhartinya suka dan taat kepada perintah atau aturan, dan berdisiplin.Kepatuhan berarti sifat patuh, taat, tunduk pada ajaran atau peraturan.Kepatuhan terhadap ketepatan waktu penyampaian laporan keuangan secara jelas telah disebutkan dalam Kerangka Dasar Penyusunan dan Penyajian Laporan Keuangan, bahwa ketetapan waktu merupakan karakteristik yang harus dipenuhi agar laporan keuangan yang disajikan relevan. Semakin cepat informasi diungkapkan, maka akan semakin relevan informasi tersebut bagi para pengguna laporan keuangan (IAI, 2012) . Seperti yang dikemukakan Tyler (Susilowati, 1998, 2003, 2004 dalam Saleh, 2004) terdapat dua perspektif dasar kepatuhan pada hukum, yaitu
23
instrumental dan normatif.Perspektif instrumental berarti individu dengan kepentingan pribadi dan tanggapan terhadap perubahan yang berhubungan dengan perilaku.Perspektif normatif berhubungan dengan moral dan berlawanan dengan kepentingan pribadi.Seseorang lebih cenderung patuh pada hukum yang dianggap sesuai dan konsisten dengan norma-norma mereka.Komitmen normatif melalui moralitas personal (normative commitment through morality) berarti patuh pada hukum karena hukum dianggap suatu keharusan, sedangkan komitmen normatif melalui legitimasi (normativecommitment through legitimacy) berarti patuh pada peraturan karena otoritas penyusun hukum yang memiliki hak untuk mendikte perilaku (Sudaryanti, 2008 dalam Sulistyo, 2010). Teori kepatuhan dapat membuat seseorang lebih patuh pada peraturan yang berlaku, sama seperti perusahaan
yang
berusaha
tepat
waktu
dalam
menyampaikan
laporan
keuangannya karena selain sebagai kewajiban, juga bermanfaat bagi para pengguna laporan keuangan (Sulistyo, 2010). Menurut Mahmudi (2011:99) hal penting dalam penyajian laporan keuangan adalah terkait dengan kepatuhan terhadap berbagai regulasi, prinsip, dan standar akuntansi yang menjadi pedoman dan landasan dalam penyusunan dan penyajian laporan keungan.Laporan keuangan harus disusun sesuai dengan Prinsip Akuntansi Berterima Umum (PABU).Prinsip akuntansi berterima umum (generally
accepted
accounting
principles/GAAP)
merupakan
rerangka
konseptual yang menjadi pedoman dalam penyusunan dan penyajian laporan keuangan.Prinsip Akuntansi Berteima Umum (PABU) meliputi standar akuntansi, prinsip
akuntansi,
pedoman
akuntansi
dan
praktik
akuntansi
yang
24
sehat.Suwardjono (2005:99) menyatakan terdapat tiga istilah penting dalam penyajian laporan yang terkait dengan kepatuhan, diantaranya: 1.
prinsip akuntansi;
2. standar akuntansi; 3. prinsip akuntansi berterima umum. Tiga istilah penting dalam penyajian laporan yang terkait dengan kepatuhan dapat diuraikan sebagai berikut: 1. Prinsip Akuntansi Prinsip Akuntansi merupakan ideologi, gagasan, asumsi, konsep, postulat, kaidah, prosedur, metoda, dan teknik akuntansi yang tersedia baik secara teoritis maupun praktis. 2. Standar Akuntansi Standar akuntansi adalah konsep, prinsip, metoda, teknik akuntansi yang sengaja dipilih atas dasar rerangka konseptual oleh badan penyusun standar atau pihak yang berwenang untuk diberlakukan dalam suatu lingkungan/negara dan dituangkan dalam bentuk dokumen resmi
guna
mencapai
tujuan
pelaporan
keuangan
negara
tersebut.Standar akuntansi ditetapkan untuk menjadi pedoman utama dalam
memperlakukan
(pendefinisian,
pengukuran,
pengakuan,
penilaian dan penyajian) suatu objek, elemen, atau pos pelaporan. 3. Prinsip akuntansi berterima umum (PABU) Prinsip akuntansi berterima umum (PABU) adalah suatu rerangka pedoman yang terdiri atas standar akuntansi dan sumber-sumber lain
25
yang didukung berlakunya secara resmi (berkakuatan yuridis), teoritis, dan praktis. 2.3
Pengungkapan Wajib (Mandatory Disclosure)
2.3.1 Definisi Pengungkapan (Disclosure) Pengungkapan dapat di definisikan secara sederhana sebagai pengeluaran informasi.Definisi pengungkapan wajib dalam hubungannya dengan persyaratan yang ditetapkan oleh standar adalah pengungkapan minimum yang disyaratkan oleh standar akuntansi yang berlaku (Na’im dan Rakhman, 2000). Informasi yang disajikan dalam laporan keuangan akan dapat dipahami dan tidak menimbulkan salah interpretasi apabila laporan keuangan dilengkapi dengan pengungkapan (disclosure). Kata disclosurememiliki arti tidak menutupi atau tidak menyembunyikan. Chariri dan Ghozali (2003:235), menyatakan bahwa “apabila dikaitkan dengan laporan keuangan, disclosure mengandung arti bahwa laporan keuangan harus memberikan informasi yang bermanfaat, karena apabila tidak bermanfaat, tujuan dari pengungkapan tersebut tidak akan tercapai”.Dalam Suwardjono (2005:117), dinyatakan bahwa: “Secara konseptual pengungkapan merupakan bagian integral dari pelaporan keuangan. Sedangkan secara teknis pengungkapan merupakan langkah akhir dalam proses akuntansi yaitu penyajian informasi dalam bentuk seperangkat penuh statement keuangan”. Sebagai salah satu prinsip dalam akuntansi keuangan, maka istilah pengungkapan dikaitkan langsung dengan laporan keuangan.Jadi, pengungkapan merupakan salah satu cara mengkomunikasikan dan menjelaskan berbagai
26
informasi tentang posisi dan kondisi keuangan suatu entitas kepada pihak-pihak eksternal ataupun pengguna laporan keuangan (Syarifah, 2013). 2.3.2 Tujuan Pengungkapan Secara umum, tujuan pengungkapan adalah menyajikan informasi yang dipandang perlu untuk mencapai tujuan pelaporan keuangan dan untuk melayani berbagai pihak yang mempunyai kepentingan yang berbeda-beda (Yulianingtyas, 2010:31). MenurutSuwardjono (2004:580)Tujuan pengungkapan adalah sebagai berikut: 1. Tujuan Melindungi 2. Tujuan Informatif 3. Tujuan kebutuhan khusus Adapun penjelasan tujuan pengungkapan dapat diuraikan sebagai berikut: 1. Tujuan Melindungi Tujuan melindungi dilandasi oleh gagasan bahwa tidak semua pemakai cukup canggih sehingga pemakai yang naïf perlu dilindungi dengan mengungkapkan
informasi
yang
mereka
tidak
mungkin
memperolehnya. Dengan kata lain, pengungkapan dimaksudkan untuk melindungi perlakuan manajemen yang mungkin kurang adil dan kurang terbuka. 2. Tujuan Informatif Pengungkapan diarahkan untuk menyediakan informasi yang dapat membantu keefektifan pengambilan keputusan pemakai tersebut.Tujuan
27
ini
biasanya
melandasi
penyusunan
standar
akuntansi
untuk
menentukan tingkat pengungkapan. 3. Tujuan kebutuhan khusus Tujuan ini merupakan gabungan dari tujuan perlindungan publik dan tujuan informatif.Apa yang diungkapkan kepada publik dibatasi dengan apa yang dipandang bermanfaat bagi pemakai yang dituju sementara untuk tujuan pengawasan, informasi tertentu harus disampaikan kepada badan pengawas berdasarkan peraturan melalui formulir-formulir yang memuat pengungkapan secara rinci. Maka dapat disimpulkan tujuan pengungkapan secara umum adalah memberi gambaran mengenai kondisi umum suatu entitas secara jelas dan relevan kepada para pemakai laporan keuangan guna menghindari asimetri informasi sehingga para pemakai laporan keuangan dapat mengambil keputusan yang terbaik bagi masa depan entitas (Syarifah, 2013). 2.3.3 Tingkat Pengungkapan Tingkat pengungkapan menurut Hendrikson dan Breda (2002:432) terdapat tiga konsep yaitu: 1. Pengungkapan Cukup (Adequate disclosure) 2. Pengungkapan Wajar (Fair disclosure) 3. Pengungkapan Penuh (Full disclosure) Tiga konsep tingkat pengungkapan dapat diuraikan sebagai berikut:
28
1. Pengungkapan Cukup (Adequate disclosure) Konsep yang sering digunakan adalah pengungkapan cukup, yaitu pengungkapan minimum yang disyaratkan oleh peraturan yang berlaku, dimana angka-angka yang disajikan dapat diinterpretasikan dengan benar oleh investor. 2. Pengungkapan Wajar (Fair disclosure) Pengungkapan yang wajar secara tidak langsung menyiratkan suatu etika, yaitu memberikan perlakuan yang sama kepada semua pemakai laporan keuangan. 3. Pengungkapan Penuh (Full disclosure) Pengungkapan
penuh
menyangkut
penyajian
informasi
yang
relevan.Bagi sebagian orang pengungkapan penuh berarti penyajian informasi secara berlimpah sehingga tidak tepat. Menurut mereka terlalu banyak informasi yang akan membahayakan. Karena penyajian yang rinci dan tidak penting justru akan mengaburkan informasi yang signifikan, membuat laporan keuangan sulit ditafsirkan. Setiap Laporan keuangan pemerintah daerah dan provinsi, harus melaporkan secara akurat informasi yang diungkapkan dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah. Sesuai Peraturan Pemerintah Nomor 24 tahun 2005 dan Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 Tingkat pengungkapan yang harus diungkapkan adalah: 1. Pendahuluan (Penyajian informasi umum tentang entitas pelaporan dan entitas akuntansi); 2. Penyajian informasi tetap kebijakan fiskal atau kebijakan keuangan dan ekonomi mikro;
29
3. Penyajian ikhtisar pencapaian target keuangan selama tahun pelaporan berikut kendala dan hambatan yang dihadapi dalam pencapaian target; 4. Dasar penyajian laporan keuangan dan pengungkapan kebijakan akuntansi keuangan; 5. Penyajian rinci dan penjelasan masing-masing pos yang disajikan pada lembar muka laporan keuangan; 6. Pengungkapan lainnya; 7. Penutup. Tingkat pengungkapan pada Laporan Keuangan Pemerintah Daerah disesuaikan dengan tingkat pengungkapan pada Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP).Sesuai dengan prinsip akuntansi dan pelaporan keuangan, maka penulis menggunakan prinsip pengungkapan penuh (Full disclosure) dalam penelitian ini.Sehingga setiap pengungkapan harus diungkapkan secara penuh dan jelas. 2.3.4 Metode Pengungkapan Metode pengungkapan berkaitan dengan masalah bagaimana secara teknis informasi disajikan kepada para pemakai dalam satu perangkat statement keuangan beserta informasi lain yang berpaut (Syarifah, 2013). Menurut Suwardjono(2005:591) informasi dapat disajikan dalam pelaporan keuangan antara lain: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.
Pos Statemen Keuangan; Catatan Kaki; Penggunaan istilah teknis; Penjelasan dalam kurung; Lampiran; Penjelasan auditor dalam laporan auditor; Komunikasi manajemen dalam bentuk surat atau pernyataan resmi.
2.3.5 Jenis Pengungkapan Chariri dan Ghazali (2003:247) menyatakan pengungkapan laporan dibagi menjadi dua jenis, yaitu:
30
1. Pengungkapan Wajib (Mandatory disclosure) 2. Pengungkapan Sukarela (Voluntary disclosure) Jenis pengungkapan dapat diuraikan sebagai berikut: 1. Pengungkapan Wajib (Mandatory disclosure) Pengungkapan wajib merupakan pengungkapan tentang informasi yang diharuskan oleh peraturan yang telah ditetapkan oleh badan otoriter. Luas pengungkapan wajib tidak akan sama antara negara yang satu dengan negara yang lain. Negara maju dengan regulasi yang baik akan
mensyaratkan
dibandingkan
pengungkapan
dengan
yang
minimum
disyaratkan
lebih
banyak
oleh
negara
berkembang.Penelitian ini berfokus pada pengungkapan wajib pada pos-pos neraca Laporan Keuangan Pemerintah Daerah, karena laporan neraca daerah akan memberikan informasi penting kepada manejemen pemerintah daerah (Kepala Daerah, Kepala Birokrasi, Bagian Keuangan, serta Kepala Dinas), pihak legislatif daerah, para kreditur, serta masyarakat luas (Bastian, 2006) tentang posisi keuangan suatu entitas pelaporan mengenai asset, kewajiban, dan ekuitas dana pada tanggal tertentu (Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005). 2. Pengungkapan Sukarela (Voluntary disclosure) Pengungkapan sukarela merupakan informasi yang tidak diwajibkan oleh suatu peraturan yang berlaku, tetapi diungkapkan oleh entitas karena dianggap relevan dengan kebutuhan pemakai.
31
2.4
Karakteristik Pemerintah Daerah Karakteristik menurut Kamus Umum Bahasa Indonesia (2006), adalah
ciri-ciri khusus, mempunyai sifat khas (kekhususan) sesuai dengan perwatakan tertentu yang membedakan sesuatu (orang) dengan sesuatu yang lain. Penelitian yang dilakukan Suhardjanto dan Miranti (2009) dalam Sumarjo (2010) pada sektor swasta mendefinisikan karakteristik perusahaan sebagai ciri-ciri khusus yang
melekat
pada
perusahaan,
menandai
sebuah
perusahaan
dan
membedakannya dengan perusahaan lain. Suhardjanto dan Yulianingtyas (2010) mendefinisikan karakteristik pemerintah daerah merupakan ciri-ciri khusus yang melekat pada pemerintah daerah, menandai sebuah daerah, dan membedakannya dengan daerah lain.Mutu dan luas pengungkapan laporan keuangan masingmasing berbeda.Perbedaan ini dapat terjadi karena karakteristik, kebijakan, budaya, filosofi manejemen masing-masing entitas juga berbeda (Wardhani, 2009).Karakteristik Pemerintah menurut Setyaningrum (2012) terdiri atas: 1. Kekayaan Pemerintah Derah 2. Umur Administratif Pemerintah Daerah 3. Ukuran Legislatif Karakteristik Pemerintah dapat diuraikan sebagai berikut: 1. Kekayaan Pemerintah Derah Kekayaan
Pemerintah
daerah
menggambarkan
tingkat
kemakmuran daerah tersebut (Sinaga,2011).Kekayaan Pemerintah daerah diproksikan dengan pendapatan asli daerah (PAD).Pendapatan
32
asli daerah sebagai salah satu penerimaan daerah yang bersumber dari wilayahnya sendiri yang mencerminkan tingkat kemandirian daerah (Santosa dan Rahayu, 2005).Sumber Pendapatan asli daerah yang utama adalah pajak dan retribusi daerah yang berasal dari masyarakat masing-masing daerah. Dengan demikian, semakin besar Pendapatan asli daerah maka semakin tinggi partisipasi masyarakat dalam membayar pajak dan retribusi daerah, sehingga Pemerintah daerahakan terdorong untuk melakukan pengungkapan secara lengkap pada laporan keuangannya agar transparan dan akuntabel. Menurut Undang-undang Nomor 33 Tahun 2004, Pendapatan Asli Daerah adalah penerimaan yang diperoleh daerah dari sumber-sumber di dalam daerahnya sendiri yang di pungut berdasarkan peraturandaerah sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Penelitian yang dilakukan Ingram(1984) menemukan bahwa tingkat kekayaan daerah mempunyai hubungan yang positif dan signifikan terhadap pengungkapan negara bagian.Lasward et al. (2005) juga menemukan bahwa kekayaan kota berhubungan positif dan signifikan dengan tingkat pengungkapan sukarela laporan keuangan di internet. Hasil penelitian yang dilakukanLiestiani (2008) juga serupa dengan Ingram (1986) dan Lasward et al. (2005) bahwa kekayaan daerah berhubungan positif dan signifikan dengan tingkat pengungkapan laporan keuangan pemerintah kabupaten/kota.
33
2. Umur Administratif Pemerintah Daerah Umur pemerintahan daerah dapat menjadi karakteristik yang kemungkinan dapat mempengaruhi pengungkapan wajib.Secara legal, pembentukan suatu pemerintah daerah ditetapkan dalam suatu undangundang.Semakin lama keberadaan suatu pemerintah daerah, maka secara pengalaman lebih unggul daripada pemerintah daerah yang masih baru. Begitu juga yang berkaitan dengan sistem administrasi, pemerintah daerah dengan umur yang lebih tua dengan berbagai pengalamannya akan memiliki proses administrasi dan pencatatan yang lebih baik. Pembentukkan Pemerintah Daerah diterapkan dalam suatu undangundang.Lesmana berdasarkan
sejak
(2010)
mengukur
diterbitkannya
umur
peraturan
pemerintah
daerah
perundang-undangan
pembentukan daerah yang bersangkutan dan variabel umur pemerintah dinyatakan dalam satuan tahun.Hasil penelitian yang dilakukan oleh Lesmana (2010) membuktikan bahwa umur pemerintahan daerah berpengaruh positif terhadap kepatuhan pengungkapan wajib dalam laporan keuangan pemerintah daerah. 3. Ukuran Legislatif Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sebagai lembaga legislatif bertugas melakukan pengawasan penyelenggaraan pemerintah daerah.Terkait dalam pengelolaan keuangan daerah, dalam pasal 21
34
Undang-undang Nomor 15 tahun 2004, disebutkan bahwa lembaga legislatif dapat meminta kepada pemerintah daerah untuk melakukan tindak lanjut hasil pemeriksaan agar kualitas laporan keuangan semakin baik.Banyaknya jumlah anggota DPRD diharapkan dapat meningkatkan pengawasan terhadap pemerintah daerah. Gilligan dan Matsusaka (2001) menggunakan legislature size sebagai variabel independen dalam menguji pengaruhnya terhadap kebijakan fiskal di Pemerintah Daerah Amerika Serikat pada awal pertengahan abad ke- 20.Hasil penelitiannya menemukan bahwa legislature size secara signifikan dan positifberpengaruh terhadap kebijakan fiskal.Dalam pemerintahan Indonesia,
yang berperan
sebagaibadan legislatif adalah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD).Dewan Perwakilan Rakyat Daerah sebagai wakil masyarakat memiliki fungsi pengawasan, yaitu mengontrol jalannya pemerintahan agar selalu sesuai dengan aspirasi masyarakat dan mengawasi pelaksanaan dan pelaporan informasi keuangan Pemerintah Daerah agar tercipta
suasana
pemerintahan
daerah
yang
transparan
dan
akuntabel.Suhardjanto dan Yulianingtyas (2011) menemukan bahwa jumlah
anggota
DPRD
berpengaruh
positif
terhadap
tingkat
pengungkapan wajib.Dengan demikian, semakin banyak jumlah anggota DPRD diharapkan semakin dapat meningkatkan pengawasan terhadap pemerintah daerah sehingga terdapat peningkatan pada pengungkapan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah.
35
2.5
Penelitian Terdahulu Penelitian sebelumnya yang berkaitan dengan penelitian ini disajikan pada
tabel 2.2berikut: Tabel 2.2 Penelitian Sebelumnya No Peneliti 1 Liestiani
Tahun 2008
Variabel Variabel independen: Kekayaan daerah, tingkat ketergantungan, kompleksitas pemerintahan, jumlah temuan pemeriksaan, dan tingkat penyimpangan. Variabel dependen: Tingkat pengungkapan pemerintahkabupaten/kota
2
Lesmana
2010
Variabel independen: Ukuran pemerintah daerah, kewajiban, pendapatan transfer, umur Pemerintah Daerah, jumlah satuan kerja perangkat daerah, dan rasio kemandirian daerah Variabel dependen: Pengungkapan wajibLKPD.
3
Darmastuti dan Setyaningrum
2011
Variabel independen: Lingkungan Internal, Kapasitas Fiskal, Legislature Size,
Hasil Variabel kekayaan daerah, kompleksitas pemerintah, jumlah temuan, dan tingkat penyimpangan mempunyai pengaruh yang signifikan terhadap tingkat pengungkapan pemerintah kabupaten/kota. Sedangkan tingkat ketergantungan dan karakteristik daerah tidak memiliki pengaruh yang signifikan terhadap tingkat pengungkapan pemerintah kabupaten/kota. Umur pemerintah daerah dan rasio kemandirian daerah berpengaruh signifikan terhadap pengungkapan wajib LKPD. Sedangkan ukuran pemerintah daerah, kewajiban, pendapatan transfer dan jumlah satuan kerja perangkat daerah tidak berpengaruh signifikan terhadap pengungkapan wajib Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD). Pembiayaan utang dan intergovernmental revenue berpengaruh signifikan terhadap pengungkapan belanja
36
4
Hilmi dan Martani
2011
5
Suhardjanto dan Yulianingtyas
2011
Diferensiasi Fungsional, Spesialisasi Pekerjaan, Ukuran Pemerintah, Daerah Umur Administratif Pemerintah Daerah, Rasio Kemandirian Keuangan Daerah, Pembiayaan Utang, Intergovernmental Revenue. Variabel dependen: Pengungkapan Belanja Bantuan Sosial pada Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) pada tahun 2009 Variabel independen: Tingkat kekayaan daerah, tingkat ketergantungan, total asset, jumlah penduduk, jumlah SKPD, tingkat penyimpangan dan jumlah temuan. Variabel dependen: Tingkat pengungkapan laporan keuangan Pemerintah provinsi
Variabel independen: Ukuran daerah (size), jumlah SKPD, dan status daerah. Variabel kontrol: Jumlah anggota DPRD dan lokasi pemerintah daerah. Variabel dependen: Pengungkapan wajib
bantuan sosial. Sedangkan variabel lainnya tidak terbukti berpengaruh terhadap pengungkapan belanja bantuan sosial.
Kekayaan daerah, jumlah penduduk dan tingkat penyimpangan berpengaruh signifikan terhadap tingkat pengungkapan laporan keuangan Pemerintah provinsi. Sedangkan tingkat ketergantungan, total asset, jumlah SKPD dan jumlah temuan tidak berpengaruh signifikan terhadap tingkat pengungkapan laporan keuangan Pemerintah provinsi. Jumlah anggota DPRD berpengaruh signifikan terhadap pengungkapan wajib dalam laporan keuangan pemerintah daerah. Sedangkan ukuran daerah (size), jumlah SKPD, status daerah dan lokasi pemerintah daerah tidak berpengaruh signifikan terhadap pengungkapan wajib dalam
37
dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah 6
Puspita dan Martani
2.6
2011
Variabel independen: Ketergantungan daerah (DAU), ukuran Pemda, total pengungkapan, kompleksitas pemerintahan, kinerja daerah dan belanja daerah. Variabel dependen: Tingkat pengungkapan sukarela pada website Pemda
laporan keuangan pemerintah daerah. Variabel yang mempengaruhi tingkat pengungkapan sukarela pada website Pemda adalah: ketergantungan daerah (DAU), ukuran Pemda, total pengungkapan dan kompleksitas pemerintahan. Sedangkan kinerja daerah dan belanja daerah tidak berpengaruh signifikan terhadap tingkat pengungkapan sukarela pada website Pemda.
Kerangka Pemikiran Standar Akuntansi Pemerintahan adalah prinsip-prinsip akuntansi yang
diterapkan dalam menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah Peraturan Pemerintah (PP)Nomor 24 Tahun 2005, yang kemudian di perbaharui Peraturan Pemerintah (PP)Nomor 71 Tahun 2010.Dengan demikian, Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) merupakan persyaratan yang mempunyai kekuatan hukum dalam upaya meningkatkan kualitas laporan keuangan pemerintah di Indonesia (Bastian, 2005).Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) dibutuhkan dalam rangka penyusunan laporan pertanggungjawaban pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN)/Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) berupa laporan keuangan yang setidaknya meliputi Laporan Realisasi Anggaran, Neraca, Laporan Arus Kas, dan Catatan atas Laporan Keuangan.
38
Dengan diberlakukan Standar Akuntansi Pemerintahan (SAP) dalam pertanggungjawaban keuangan pemerintah, diharapkan akan menghasilkan sebuah laporan pertanggungjawaban yang bermutu, memberikan informasi yang lengkap, akurat dan mudah dipahami berbagai pihak terutama Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) dan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK) dalam menjalankan tugasnya (Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 2005). Laporan keuangan pemerintah harus menyajikan secara lengkap informasi yang dibutuhkan oleh pengguna.Informasi tersebut disampaikan secara jelas dengan adanya pengungkapan informasi (disclosure).Pengungkapan yang dimaksud adalah pengungkapan wajib (Mandatory Disclosure).Dalam standar akuntansi pemerintahan Peraturan PemerintahNomor 71 Tahun 2010 tertera berbagai pengungkapan wajib yang harus diungkapkan dalam laporan keuangan pemerintah daerah. Banyak faktor yang dapat mempengaruhi pengungkapan wajib, salah satunya adalah karakteristik pemerintah daerah. Dengan potensi yang berbedabeda setiap daerah, maka pemerintah daerah akan memiliki karakteristik yang berbeda pula. Hal tersebut akan membawa kekhasan tersendiri bagi pemerintah daerah, baik dalam segi kebijakan, administrasi, maupun pertanggungjawabannya. Karakteristik pemerintah yang beragam diharapkan dapat mendorong kemampuan daerah dalam memberikan pelayanan terbaik kepada masyarakat. Karakteristik
pemerintah
daerah
dapat
menjelaskan
kepatuhan
pengungkapan wajib dalam laporan keuangan pemerintah daerah, sehingga karakteristik pemerintah daerah merupakan prediktor kepatuhan pengungkapan
39
wajib.Karakteristik antar pemerintah daerah dapat tercermin dalam laporan keuangan pemerintah daerah.Pada penelitian ini, karakteristik pemerintah daerah diproksikan dalam tiga karakteristik, yaitu Kekayaan Pemerintah daerah, Umur Administratif Pemerintah daerah, dan Ukuran Legislatif. Kerangka pemikiran yang digunakan untuk merumuskan hipiotesis dalam penelitian ini adalah sebagai berikut: Gambar 2.1 Skema Kerangka Pemikiran
Karakteristik Pemerintah Daerah (X)
Kepatuhan Pengungkapan Wajib dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (Y)
1. Kekayaan Pemerintah Daerah 2. Umur Administratif Pemerintah Daerah 3. Ukuran Legislatif
2.7
1. Tingkat kesesuaian pengungkapan dalam LKPD merepresentasikan tingkat kepatuhan terhadap Standar Akuntansi Pemerintahan
Hipotesis Penelitian
MenurutSekaran (2007:135), hipotesis dapat didefinisikan sebagai -ra hubungan yang diperkirakan secara logis diantara dua variabel yang diungkapkan dalam bentuk pertanyaan secara logis. Maka dapat diartikan bahwa hipotesis merupakan
suatu
pernyataan
yang
dirumuskan dengan
maksud
untuk
diuji.Hipotesis dalam penelitian ini berkaitan dengan ada atau tidaknya pengaruh variabel independen terhadap variabel dependen. Hipotesis yang akan diuji dalam penelitian ini berkaitan dengan ada atau tidaknya pengaruh yang signifikan antara
40
Karakteristik Pemerintah Daerah terhadap Kepatuhan Pengungkapan Wajib dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Jawa Barat. Dengan demikian hipotesis penelitian yang diajukan dalam penelitian ini adalah sebagai berikut : Ho
: Tidak ada pengaruh antara Karakteristik Pemerintah Daerah terhadap Kepatuhan Pengungkapan Wajib dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Jawa Barat.
Ha : Adanya pengaruh positif yang signifikan antara Karakteristik Pemerintah Daerah terhadap Kepatuhan Pengungkapan Wajib dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di Provinsi Jawa Barat.
