BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Pertumbuhan dunia perbankan di Indonesia sesungguhnya dimulai sejak tahun 1988, ketika pemerintah mengeluarkan serangkaian kebijakan paket deregulasi di bidang keuangan, moneter, dan perbankan. 1 Pada saat itu dunia perbankan semakin semarak, karena di mana-mana bank-bank baru muncul bagaikan jamur di musim hujan. Namun, dalam perjalanannya dunia perbankan Indonesia pernah mengalami keterpurukan yang membuatnya kelam, yakni pada tahun 1988 dan 1997, dengan timbulnya masalah-masalah baru yang belum pernah terjadi sebelumnya. Berdasarkan kenyataan yang menimpa dunia perbankan nasional, yakni timbulnya persoalan-persoalan, seperti permasalahan likuidasi dan permasalahan solvabilitas, sehingga bank-bank tidak dapat melangsungkan kegiatan usahanya, maka pemerintah harus mengeluarkan kebijakan dan langkah untuk melakukan penyelamatan (bail-out) terhadap bank-bank yang dikategorikan dapat membahayakan perekonomian nasional serta berdampak sistemik. Keterpurukan dunia perbankan Indonesia yang terjadi pada Bank Umum diperparah dengan tindakan pemegang saham yang bersangkutan baik langsung maupun tidak langsung secara melawan hukum menggunakan
1
Usman, Rachmadi, 2001, Aspek-aspek Hukum Perbankan di Indonesia, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta, hlm. 1
2
kekayaan Bank, yang mengakibatkan kekayaan Bank tersebut menjadi tidak cukup untuk melunasi hutang untuk mengatasi krisis kredit macet yang menimpa Bank. Tindakan pemegang saham tersebut dapat dikategorikan perampokan dan perampasan (looting) harta kekayaan bank. Contoh yang paling ramai sampai sekarang, kasus BLBI. Pemegang saham merampok uang Bantuan Likuiditas Bank Indonesia yang diberikan kepada Bank yang bersangkutan yang bentuknya berupa pinjaman atau pemberian kredit kepada Bank pemegang saham yang jelas-jelas melampaui batas pemberian kredit (BMPK). 2 Tindakan pemegang saham Bank dalam proses pemberian kredit secara melawan hukum, karena dilampuinya BMPK bertentangan dengan Pasal 11 ayat (1) Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan sebagaimana yang telah diubah dengan Undang-undang Nomor 10 Tahun 1998 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan jo. PBI No. 7/3/PBI/2005 tanggal 30 Januari dan SE PBI No. 7/14/DPNP tanggal 18 April 2005. Suatu bank dikatakan bermasalah jika bank yang bersangkutan mengalami kesulitan yang bisa membahayakan kelangsungan usahanya, yakni kondisi usaha bank semakin memburuk, yang antara lain ditandai dengan menurunnya permodalan, kualitas aset, likuiditas, dan rentabilitas serta
2
Harahap, M. Yahya, 2009, Hukum Perseroan Terbatas, Sinar Grafika, Jakarta, hlm. 81
3
pengelolaan bank yang tidak dilaksanakan berdasarkan prinsip kehati-hatian dan asas perbankan yang sehat. 3 Bank yang bermasalah dapat digolongkan ke dalam 2 (dua) kelompok, yaitu : 4 1. Bank yang bermasalah struktural, yakni bank yang kondisinya sudah tergolong sangat parah (tidak sehat) dan setiap saat dapat terancam kelangsungan hidupnya. Karakteristik bank yang masuk dalam kategori ini biasanya antara lain kualitas aktiva produktif tidak sehat, akumulasi rugi cukup besar yang mengakibatkan modal menjadi negatif serta likuiditasnya sangat buruk. Keadaan ini biasanya disebabkan oleh campur tangan pemilik dalam pengelolaan manajemen cukup besar yang antara lain dapat dilihat dari besarnya kredit yang diberikan kepada grup atau kelompok dari pemilik; 2. Bank yang bermasalah non-struktural, biasanya campur tangan pemilik tidak atau belum terlalu jauh dan kemudian pemilik menyadari kesalahan tersebut. Pasal 37 ayat (1) Undang-undang Nomor 10 Tahun 1998 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan menetapkan langkah-langkah yang perlu dilakukan terhadap bank bermasalah agar tidak terjadi pencabutan izin usahanya dan/atau tindakan likuidasi. Hal ini dilakukan dalam rangka mempertahankan atau menyelamatkan bank sebagai lembaga kepercayaan masyarakat. Adapun tindakan-tindakan 3 4
Usman, Rachmadi, Op.cit, hlm. 143 Ibid
4
yang dapat dilakukan oleh Bank Indonesia untuk mengatasi masalah atau kesulitan yang dihadapi suatu bank, yaitu : a. Pemegang saham menambahkan modal; b. Pemegang saham mengganti dewan komisaris dan/atau direksi bank; c. Bank melakukan merger atau konsolidasi dengan bank lain; d. Bank dijual kepada pembeli yang bersedia mengambil alih seluruh kewajiban; e. Bank menyerahkan pengelolaan seluruh atau sebagaian kegiatan bank kepada pihak lain; f. Bank menjual sebagaian atau seluruh harta dan/atau kewajiban bank kepada bank atau pihak lain. Berdasarkan rumusan Pasal 37 ayat (1) tersebut, sebagaimana yang telah dikemukakan di atas, maka dapat diketahui bahwa tahapan pertama dalam penyelesaian kesulitan yang dihadapi suatu bank adalah upaya internal bank melakukan langkah-langkah penyelesaiannya, walaupun tindakan penyelesaian tersebut dilakukan atas dasar tindakan pengawasan Bank Indonesia. Peran dan tanggung jawab yang diminta oleh Bank Indonesia dari pihak internal bank dalam penyelesaian kesulitan yang dihadapi bank demi menjaga kelangsungan usahanya, salah satunya adalah pertanggung jawaban atas kemampuan dari pemegang saham untuk menambah modal bank. Pemegang saham dalam suatu bank adalah pihak yang berperan dalam permodalan terhadap suatu bank untuk menjamin terlaksananya kegiatan usaha bank dalam lalu lintas pembayaran.
5
Modal adalah dana yang diinvestasikan oleh pemilik dalam rangka pendirian badan usaha yang dimaksudkan untuk membiayai kegiatan usaha bank disamping memenuhi peraturan yang ditetapkan. 5 Penggunaan modal bank secara umum adalah untuk memenuhi kebutuhan berbagai tujuan guna menunjang kegiatan operasi bank. Jumlah modal suatu bank dianggap tidak mencukupi apabila tidak memenuhi maksudmaksud tersebut. Dalam
kehidupan
perekonomian
yang
semakin
terbuka
dan
berkembang cepat seperti saat ini, dibutuhkan layanan jasa perbankan yang semakin luas. Sehubungan dengan itu diperlukan sistem perbankan yang sehat, efisien, tangguh, dan mampu bersaing. Berdasarkan uraian diatas tersebut, maka perbankan perlu didorong untuk memperkuat struktur permodalannya, baik dengan mengupayakan sumber dana dari dalam maupun dari luar negeri, termasuk pula untuk penyebaran kepemilikan dan meningkatkan kinerja bank yang bersangkutan. Dalam kepemilikan saham Bank Umum, maka tujuan perbankan dalam memperkuat struktur permodalan tersebut dilakukan dengan pemberian kesempatan dan kemungkinan yang lebih besar bagi masyarakat untuk membeli saham Bank Umum. Pasal 26 Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan sebagaimana yang telah diubah dengan Undang-undang Nomor 10 Tahun 1998 tentang Perubahan Atas Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang
5
Ibid, hlm. 112
6
Perbankan menetapkan bahwa Bank Umum dapat melakukan emisi saham melalui bursa efek di Indonesia dan/atau di luar negeri. Sebagai pembelinya tidak terbatas, siapa saja diberikan untuk memiliki saham Bank Umum dengan secara langsung dan/atau melalui bursa efek, baik perorangan maupun badan hukum, serta baik warga negara Indonesia maupun warga asing dan/atau badan hukum Indonesia maupun badan hukum asing dengan tetap mempertahankan prinsip kemitraan. Diharapkan perorangan dan/atau badan hukum yang membeli saham Bank Umum akan mampu meningkatkan permodalan dan aspek-aspek lain yang berkaitan dengan tingkat kesehatan bank yang bersangkutan. Pada gilirannya, dengan perubahan struktur permodalan dimaksud akan dapat membantu menciptakan sistem perbankan yang sehat. Bank Umum merupakan bank yang memberikan dan melaksanakan jasa dalam lalu lintas pembayaran. Berdasarkan pengertian Bank Umum tersebut, maka Bank Umum adalah bank pencipta uang giral. 6 Artinya bahwa peranan Bank Umum dalam dunia Perbankan Nasional memiliki pengaruh terhadap sistem perekonomian nasional, karena fungsi dan peranya dalam proses pembayaran nasional. Pemegang saham dalam Bank Umum berperan dalam kelangsungan kegiatan usaha bank melalui modal. Sebagaimana telah dikemukakan diatas, bahwa peningkatan permodalan bank oleh pemegang saham dapat membantu dalam menciptakan sistem perbankan yang sehat, khususnya dalam hal
6
Ibid, hlm. 63
7
peningkatan kualitas lalu lintas pembayaran nasional yang diperankan oleh Bank Umum, sehingga dapat dipercaya oleh masyarakat. Tinjauan terhadap peran dan tanggung jawab pemegang saham Bank Umum merujuk pada kedudukan hukum Bank Umum sebagai suatu badan hukum. Kedudukan hukum Bank Umum sebagai Perseroan Terbatas, menempatkan peran dan tanggung jawab pemegang saham Bank Umum sebagai layaknya pemegang saham dalam Hukum Pereseroan Terbatas. Oleh karena itu, maka peran dan tanggung jawab yang melekat terhadap pemegang saham terhadap kelangsungan kegiatan usaha bank umum disesuiakan dengan ciri-ciri pemegang saham dalam hukum perseroan terbatas, hal ini secara yuridis formal diatur dalam Undang-undang Nomor 40 Tahun 2007 tentang Perseroan Terbatas. Sejalan dengan ciri Perseroan terpisah dan berbeda dengan pemiliknya, maka tanggung jawab pemegang saham, hanya terbatas sebesar nilai sahamnya (limited liability of its shareholders) sebagaimana yang ditegaskan Pasal 3 ayat (1) UUPT 2007, yaitu : a. Perseroan tidak bertanggung jawab terhadap utang pemegang saham (not liable of its shareholders) sebaliknya pemegang saham tidak bertanggung jawab atas utang Perseroan; b. Kerugian yang ditanggung pemegang saham hanya sebatas harga saham yang mereka investasikan; c. Pemegang saham, tidak bertanggung jawab lebih lanjut kepada kreditor Perseroan atas aset pribadinya.
8
Namun hal itu, tidak mengurangi kemungkinan pemegang saham bertanggung jawab sampai meliputi harta pribadinya, apabila dia secara iktikad buruk (bad faith) memperalat Perseroan untuk kepentingan pribadi, atau pemegang saham bertindak sebagai borgtoch terhadap kreditor atas utang Perseroan. 7 Tanggung jawab pemegang saham, terutama terhadap pemegang saham pengendali Bank Umum yang mempunyai hak kontrol terhadap suatu Bank Umum sebagai Perseroan tidak diatur secara eksplist oleh Peraturan Perundang-undangan yang ada, baik yang terkait dengan Perbankan maupun didalam Perseroan Terbatas. Disisi lain, peran dan tanggung jawab pemegang saham, terlebih pemegang saham pengendali, memilki pengaruh besar terhadap kelangsungan kegiatan usaha bank umum, hal ini berhubungan langsung dengan peran pemegang saham pengendali dalam memberikan hak suara dalam Rapat Umum Pemegang Saham (RUPS) untuk menunjuk struktur kepengurusan Bank Umum, seperti Direksi dan Dewan Komisaris yang layak serta peningkatan aspek permodalan serta menjaga kelangsungan Bank Umum agar tetap sehat. Selain itu, dalam kaitannya dengan perusahaan atau perseroan kelompok (Group Company/Holding Company), perlu dipertegas bagaimana bentuk pengendalian oleh pemegang saham pengendali, yaitu apakah pengendalian tersebut sampai dengan badan hukum terakhir yang merupakan induk perusahaan yang memiliki seluruh kelompok (parent company) ataukah
7
Harahap, M. Yahya, Op.cit, hlm. 59
9
pengendalian tersebut sampai dengan perseorangan yang memiliki parent company. B. Perumusan Masalah Bertitik tolak dari uraian latar belakang masalah seperti tersebut diatas, masalah pokok yang perlu diteliti ialah :
1. Pengaturan mengenai pemegang saham pengendali belum diatur secara tegas dalam berbagai peraturan perundangan yang berlaku, sementara itu disisi lain pemegang saham pengendali mempunyai peranan yang besar dalam kelangsungan usaha perbankan. Selain itu, dalam kaitannya dengan perusahaan atau perseroan kelompok (Group Company/Holding Company), perlu dipertegas bagaimana bentuk pengendalian oleh pemegang saham pengendali, yaitu apakah pengendalian tersebut sampai dengan badan hukum terakhir yang merupakan induk perusahaan yang memiliki seluruh kelompok (parent company) ataukah pengendalian tersebut sampai dengan perseorangan yang memiliki parent company. Berdasarkan uraian tersebut, maka bBagaimanakah eksistensi dan bentuk pengendalian pada pemegang saham pengendali Bank Umum Berbadan Perseroan Terbatas baik perorangan maupun Perseroan Induk?
2. BaSehubungan dengan adanya kejelasan definisi, perlu diteliti apakah terdapat tanggung jawab yang berbeda antara pemegang saham pengendali pada industri perbankan dengan industri pada umumnya. Hal ini mengingat pengendali berpengaruh terhadap pelaksanaan operasional bank umum, dan apabila
terdapat
permasalahan
dalam
bank
umum,
maka
perlu
10
dipermasalahkan bagaimanakah tanggung jawab dari pengendali pemegang saham terhadap kelangsungan usaha Bank Umum berbadan hukum Perseroan Terbatas tersebut? C. Batasan Penelitian Sesuai dengan judulnya, penelitian ini hanya dilakukan terhadap perbankan yang berbentuk badan hukum Perseroan Terbatas (PT). Sedangkan terhadap bentuk badan hukum lain yang dimungkinkan oleh Undang-undang Nomor 7 Tahun 1992 tentang Perbankan sebagaimana telah diubah dengan Undang-undang Nomor 10 Tahun 1998, yaitu bentuk badan hukum Koperasi dan Perusahaan Daerah, tidak dicakup dalam penelitian ini. Selain hal tersebut diatas, penelitian juga hanya berkaitan dengan Bank Umum dan tidak mencakup Bank Perkreditan Rakyat. Hal ini mengingat bank umum terlibat dalam sistem pembayaran nasional yang dapat mengakibatkan adanya dampak berantai (domino effect), sedangkan Bank Perkreditan Rakyat sampai dengan saat ini tidak ikut dalam sistem pembayaran nasional. Penelitian ini akan banyak menekankan pada tanggung jawab pemegang saham pengendali apabila terdapat permasalahan dalam Bank Umum tersebut. Namun untuk dapat melihat hal tersebut maka akan diteliti juga mulai persyaratan dan kewajiban pemegang saham pengendali sejak yang bersangkutan mulai menjadi pemegang saham pengendali. Penelitian hanya dilakukan terhadap tanggung jawab pemegang saham pengendali, dan bukan pada pemegang saham yang kecil dan tidak
11
mengendalikan bank umum. Hal ini dilakukan mengingat pemegang saham pengendali berperan dalam menentukan kebijakan bank umum. D.C.
Keaslian Penelitian Sepanjang pengetahuan penulis belum ada penelitian yang khusus
mengenai tanggung jawab Pemegang Saham Pengendali pada industri perbankan. Berdasarkan penelitian awal dari berbagai literatur dan hasil penelitian yang ada, terdapat beberapa penelilitian dan literatur literatur yang berkaitan dengan tanggung jawab pemegang saham yaitu : 1. Buku dari Agus Budiarto, berjudul Kedudukan Hukum dan Tanggung Jawab Pendiri Perseroan Terbatas. Buku tersebut membahas tanggung jawab pemegang saham (pendiri) Perseroan Terbatas, namun tidak secara khusus membahas pemegang saham perbankan. 2. Buku dari Emmy Pangaribuan Simanjuntak, berjudul Perusahaan Kelompok (Group
Company/Concern)
yang membahas
tanggung jawab
dari
perusahaan kelompok, dalam hal ini induk perusahaan (parent company) terhadap hubungan hukum dengan pihak ketiga dari anak perusahaan dikaitkan dengan tanggung jawab dari induk perusahaan. Dalam buku tersebut telah disinggung konsep mengenai tanggung jawab induk perusahaan
terhadap
masalah
permodalan
anak
perusahaan
(undercapitalization). Buku tersebut juga tidak membahas secara khusus mengenai industri perbankan namun pada perusahaan kelompok secara umum. E.D.
Faedah yang Diharapkan
12
Penelitian yang dilakukan ini diharapkan dapat memberikan manfaat bagi perkembangan pengaturan perbankan ke depan dalam rangka mendorong terciptanya industri perbankan yang sehat dan mendorong perekonomian Indonesia. Selain itu, penelitian ini juga diharapkan dapat menjadi salah satu masukan dalam pengembangan teori di bidang perseroan terbatas, khususnya industri perbankan. Penelitian ini juga masih sangat mungkin untuk dilanjutkan lagi dengan melakukan pengembangan penelitian empiris terhadap data yang ada atau melakukan penelitian lanjutan terhadap hal-hal yang belum diteliti sebagaimana diungkapkan dalam batasan penelitian ini. F.E.
Tujuan Penelitian Mengacu pada pokok masalah seperti yang telah diuraikan di atas,
maka tujuan penelitian ini adalah untuk mengetahui dan mencari jawaban atas masalah-masalah tentang : 1. analisis terhadap definisi dan pengaturan yang ada mengenai tanggung jawab pemegang saham pengendali yang ada pada saat ini. Definisi dan tanggung jawab pemegang saham pada umumnya mengacu kepada definisi dan tanggung jawab pemegang saham pada perseroan terbatas dan tidak secara khusus pada industri perbankan. 2. melihat kemungkinan pengembangan pengembangan pengaturan terhadap tanggung jawab pemegang saham pengendali di industri perbankan. Hal ini dilakukan dengan beberapa pertimbangan antara lain: a. pentingnya industri perbankan bagi perekonomian suatu negara;
13
b. adanya perbedaan yang cukup mendasar antara industri perbankan dengan industri lain pada umumnya; c. globalisasi akan menciptakan integrasi perekonomian dunia dan hal ini akan menyebabkan adanya induk perusahaan sebagai pemegang saham pengendali yang berada diluar jurisdiksi suatu negara.
