BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Angka Kematian Ibu (AKI) dan Angka Kematian Bayi (AKB) menjadi indikator utama dalam menentukan derajat kesehatan masyarakat. Menurut Survei Demografi dan Kesehatan Indonesia (SDKI) tahun 2012 menunjukkan AKI sebesar 359/100.000 kelahiran hidup (KH) dan AKB sebesar 32/1000 KH. Kementerian Kesehatan RI (2014) mendapatkan bahwa jumlah ibu yang meninggal karena kehamilan dan persalinan tahun 2013 sebanyak 5019 orang, sedangkan jumlah bayi yang meninggal di Indonesia berdasarkan estimasi SDKI 2012 mencapai 160.681 bayi. AKI di Provinsi Jawa Tengah pada tahun 2012 sebesar 116,34/100.000 KH. Angka tersebut mengalami peningkatan bila dibandingkan dengan AKI pada tahun 2011 yaitu sebesar 116,01/100.000 KH (Dinkes Jateng, 2012). Sementara itu, berdasarkan data Dinas Kesehatan Kabupaten Cilacap tahun 2012, AKI mengalami peningkatan, yaitu pada tahun 2011 AKI mencapai 28 kasus atau 95,2/100.000 KH, pada tahun 2012 meningkat menjadi 34 kasus atau 111,2/100.000 KH dengan penyebab yaitu perdarahan (27%), eklamsia/ keracunan kehamilan (23%), dan infeksi pasca salin (50%) (Profil Kesehatan Kabupaten Cilacap, 2014). AKB di Jawa Tengah mencapai 10,75/1.000 KH, sedangkan AKB Kabupaten Cilacap pada tahun 2011 sebesar 9,3/1.000 KH, pada tahun 2012 sebesar 11,5/1.000 KH, pada tahun 2013 sebesar 10,9/1.000 KH dengan 7,8/1.000 KH disebabkan karena kematian neonatal. Penyebab AKB di
Kabupaten Cilacap adalah berat badan lahir rendah/BBLR (39%), asfiksia (31%), sepsis (1,2%), kelainan kongenital (15%), ikterus (2,1%), pneumonia (1,7%), lain-lain (10%) (Profil Kesehatan Kabupaten Cilacap, 2014). Pelayanan kesehatan ibu dan anak diarahkan pada upaya untuk melindungi ibu dan anak, menjamin kelangsungan hidup dan meningkatkan kualitas hidup. Namun upaya tersebut belum mencapai tujuan, bila dikaitkan dengan tujuan SDGs 2016-2030, terkait dengan bidang kesehatan ialah menghapuskan kemiskinan, menghapuskan kelaparan, dan hidup sehat. Berbagai upaya telah dilakukan untuk menurunkan AKI dan AKB, tetapi hasil yang dicapai saat ini belum mampu memberikan
hasil maksimal.
Beberapa program yang pernah dilakukan antara lain pada tahun 1983 Departemen Kesehatan (Depkes) dan Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) sepakat melaksanakan Program Keterpaduan KBKesehatan, kemudian tahun 1985 digulirkan program Pos Pelayanan Terpadu (Posyandu) yang bertujuan untuk mempercepat penurunan AKB, anak balita, ibu melahirkan dan penurunan angka kelahiran dalam rangka mempercepat terwujudnya Norma Keluarga Kecil Bahagia Sejahtera (NKKBS) (sekarang Keluarga Berkualitas), serta Gerakan Sayang Ibu (GSI) pada tahun 1996 yaitu suatu gerakan yang dilaksanakan oleh masyarakat, bekerjasama dengan pemerintah untuk meningkatkan perbaikan kualitas hidup perempuan (sebagai sumber daya manusia) melalui berbagai kegiatan yang mempunyai dampak terhadap upaya penurunan angka kematian ibu karena hamil, melahirkan dan nifas serta kematian bayi (Sulaeman, 2010).
Melihat tingginya AKI dan AKB, pada tahun 2012 Kementerian Kesehatan RI melakukan kerjasama dengan United State Agency for International Development (USAID) guna menurunkan AKI dan AKB melalui Program Expanding Maternal and Neonatal Survival (EMAS). Tujuan program EMAS adalah untuk menurunkan AKI dan AKB sebesar 25% di daerah intervensi yaitu 30 Kabupaten di 6 Provinsi, salah satunya ialah Kabupaten Cilacap (Jaringan Nasional Pelatihan Klinik, 2008). Program EMAS memberikan manfaat yang sangat besar bagi para bidan yaitu meningkatnya pengetahuan dan keterampilan dalam menangani kasus kegawatdaruratan dan jumlah pasien bersalin mengalami peningkatan sebesar 15% pada tahun 2013. Kendala yang dihadapi dalam program EMAS di puskesmas antara lain sms gateway dinilai kurang efektif untuk pengiriman informasi rujukan, belum adanya kerjasama tim sehingga kesulitan dalam melakukan konsultasi pada kasus gawat darurat. Penelitian studi kasus yang dilakukan oleh Sugiatrik (2014) di Puskesmas Turen Kabupaten Malang tentang Pelaksanaan Program Emas menyimpulkan bahwa puskesmas telah memiliki sumber daya tenaga kesehatan dan fasilitas yang memadai, dibentuk tim emergensi, dilakukan pemberian informasi ke tempat rujukan dengan menggunakan short message service (SMS) gateway sebagai Sistem Informasi Jejaring Rujukan Expanding Maternal and Neonatal Survival (SIJARIEMAS) dan Standar Operasional Prosedur (SOP) sebagai acuan dalam pelaksanaan rujukan. Intervensi program EMAS di Kabupaten Cilacap dari aspek proses telah menunjukkan peningkatan yang menggembirakan, yaitu puskesmas yang
sudah menjalankan program EMAS memberikan mentoring/ pendampingan kepada puskesmas yang belum melaksanakan program EMAS, tetapi dari aspek keluaran belum menunjukkan hasil yang signifikan yaitu masih tingginya AKI dan AKB (Wagino, 2014). Dari hasil wawancara yang dilakukan oleh peneliti di Puskesmas yang telah menjalankan program EMAS diperoleh informasi bahwa terdapat banyak perubahan baik dari segi pelayanan dan juga tata kelola, diantaranya Standar Operasional Prosedur (SOP) dalam sistem rujukan, pencatatan dan pelaporan serta standar pelayanan. Teori implementasi yang akan digunakan dalam penelitian ini adalah teori Van Meter dan Van Horn (1975) yang menggambarkan bahwa implementasi berjalan secara linier dari kebijakan publik, implementor dan kinerja kebijakan publik.
Ada tujuh variabel yang mempengaruhi kinerja
implementasi program,
yakni tujuan kebijakan, standar kebijakan,
sumberdaya, komunikasi antar organisasi terkait, karakteristik badan pelaksana, disposisi/ sikap implementor, kondisi sosial, ekonomi dan politik. Berdasarkan latar belakang tersebut penulis tertarik melakukan penelitian tentang Implementasi Program Expanding Maternal and Neonatal Survival (EMAS) dalam Penguatan Pelayanan Kesehatan dan Sistem Rujukan di Kabupaten Cilacap.
B. Masalah Penelitian Berdasarkan
latar belakang maka rumusan masalah dalam penelitian ini
ialah: 1. Bagaimana tujuan kebijakan implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap? 2. Bagaimana standar implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap? 3. Bagaimana sumber daya implementasi EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap? 4. Bagaimana komunikasi antar organisasi terkait implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap? 5. Bagaimana karakteristik badan pelaksana implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap? 6. Bagaimana disposisi/ sikap pelaksana implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap? 7. Bagaimana kondisi lingkungan sosial, politik dan ekonomi implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap?
8. Bagaimana perkembangan program-program upaya penurunan AKI dan AKB di Kabupaten Cilacap?
C. Tujuan Penelitian 1. Umum Menganalisis implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan ditinjau dari tujuan kebijakan, standar kebijakan, sumberdaya, komunikasi antar organisasi terkait, karakteristik badan pelaksana, disposisi/ sikap pelaksana dan kondisi lingkungan sosial, politik, ekonomi. 2. Khusus a. Menganalisis tujuan kebijakan pada implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap. b. Menganalisis standar kebijakan pada implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap. c. Menganalisis sumber daya pada implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap. d. Menganalisis komunikasi antar organisasi terkait pada implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap.
e. Menganalisis karakteristik badan pelaksana pada
implementasi
Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap. f. Menganalisis disposisi/ sikap pelaksana pada implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap. g. Menganalisis kondisi sosial, politik, ekonomi pada implementasi Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan ibu dan anak serta sistem rujukan di Kabupaten Cilacap. h. Menggambarkan perkembangan program-program upaya penurunan AKI dan AKB di Kabupaten Cilacap.
D. Manfaat Penelitian 1. Penentu Kebijakan di Tingkat Nasional, Provinsi, dan Kabupaten Memberikan informasi tentang pelaksanaan program di daerah intervensi dan tentang beberapa faktor yang mempengaruhi
keberhasilan
pelaksanaan Program EMAS dalam penguatan pelayanan kesehatan dan sistem rujukan
untuk dijadikan bahan evaluasi dalam penentuan
kebijakan-kebijakan terkait penurunan AKI dan AKB agar pelaksanaan program lebih baik lagi. 2. Pelaksana Program Hasil penelitian diharapkan dapat menjadi bahan evaluasi bagi tenaga kesehatan dalam rangka penguatan pelayanan kesehatan yang diberikan kepada masyarakat khususnya ibu dan anak.
3. Masyarakat Penelitian ini dapat dijadikan bahan informasi bagi masyarakat terkait upaya penguatan pelayanan kesehatan yang dilakukan untuk dapat memberikan jaminan rasa aman dan puas terhadap pelayanan yang diberikan kepada masyarakat khususnya ibu dan anak. 4. Peneliti Penelitian ini dapat menambah bahan kepustakaan khususnya untuk peneliti selanjutnya dan
menambah pemahaman tentang permasalahan
yang dihadapi petugas di puskesmas dalam pelaksanaan EMAS dalam pengembangan pelayanan kesehatan dan sistem rujukan.
