BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah Dasar-dasar hukum kepegawaian negara yang akan menjadi landasan pikiran dalam penyempurnaan Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Kepegawaian dan diubah dengan Undang-Undang Nomor 43 Tahun 1999 kemudian diubah kembali dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara. Penyempurnaan undang-uundang tersebut diperlukan guna mempersiapkan suatu kepegawaian negara yang mampu melaksanakan Tap MPR-RRI Nomor X/MPR/1998 dan Tap No. XI/MMPR/1998. Karena
perubahan-perubahan strategis yang
akan terjadi
setelah reformasi yang bergulir saat ini, Undang-Undang Nomor 8 Tahun 1974 dan diubah dengan Undang-UUndang Nomor
43 Tahun 1999 dipandang
tidak
cukup
memadai untuk mendukung kebutuhan pembangunan nasional dengan pertimbangan tersebut maka dikeluarkanlah Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara. Pegawai Negeri Sipil merupakan unsur aparatur negara untuk membantu menjalankan roda pemerintahan. Menurut ketentuan pasal 1 (3) Undang-Undang Nomor 5 Tahun 2014 Tentang Aparatur Sipil Negara, Pegawai Negeri Sipil yang selanjutnya disingkat PNS adalah warga negara Indonesia yang memenuhi syarat tertentu, diangkat sebagai pegawai ASN secara tetap oleh pejabat Pembina kepegawaian untuk menduduki jabatan pemerintahan. Kedudukan dan peran dari pegawai negeri dalam setiap organisasi pemerintahan sangatlah menentukan, sebab Pegawai Negeri Sipil merupakan tulang punggung pemerintahahan dalam melaksanakan pembangunan nasional. Peran dari Pegawai Negeri
1
seperti diistilahkan dalam dunia kemilitieran yang berbunyi not the gun, the man behind the gun, yaitu bukan senjata yang penting melainkan manusia yang mengunakan senjata itu. Senjata yang modern tidak mempunyai arti apa-apa apabila manusia yang dipercaya mengunakan senjata itu tidak melaksanakan kewajibanya dengan benar.1 Seiring dengan perkembangan zaman, Pegawai Negeri Sipil banyak yang tidak melaksanakan tugas pemerintahan dalam melaksanakan pembangunaan. Di masyarat beredar opini bahwa PNS yang tidak kompeten memiliki kecendrungan untuk menyalahgunakan kewenangan. Hal ini terbukti dengan adanya beberapa PNS yang melakukan penyalahgunaan kewenagan, sebagaimana diungkap dalam cuplikan artikel berikut : Wakil Koordinator Indonesia Corruption Watch (ICW) Ade Irawan mengatakan, tren belakangan ini menunjukkan posisi pegawai negeri sipil di daerah banyak diisi oleh mereka yang mempunyai kedekatan khusus dengan kepala daerah setempat. Hal ini disampaikannya menyusul dibukanya proses rekrutmen calon pegawai negeri sipil (CPNS) pada bulan ini. "Pertama, posisi PNS banyak ditempati saudara dan kerabat para kepala daerah. Kedua, mereka yang bukan kerabat, tapi mendukung keberhasilan kepala daerah itu baik pada saat kampanye maupun saat dia menjabat," kata Ade di kantor Ombudsman Jakarta, Selasa (10/9/2013). Setelah diisi dengan orang-orang terdekat kepala daerah, menurut Ade, barulah sisanya diperebutkan masyarakat banyak melalui tes CPNS. Oleh karena itu, fungsi birokrasi tidak berjalan sesuai harapan.2 Serta permasalahan yang juga timbul seperti kutipan artikel berikut : Sumber daya manusia nya yang bekerja sebagi pelayan masyarakat.Tidak kompeten, jumlahnya kebanyakan dan tidak terdistribusi dengan baik alias birokrasinya salah kelola. Sehingga akan menjadi salah satu permasalahan negara. Contoh disatu titik ada kekurangan pegawai namun di titik yang lain
1
Sri Hartini, Setiajeng Kadarsih dan Tedi Sudrajat, 2008, Hukum Kepegawaian Di Indonesia, Jakarta,: SINAR GRAFIKA : H. 31 2 ICW: Posisi Pns Banyak Diisi Kerabat Kepala Daerah, artikel, ditulis tanggal 10 September 2013. http://nasional.kompas.com, download tanggal 22 Oktober 2014
2
kelebihan jumlah pegawai, belum lagi kompetensinya tidak sesuai dengan pospos jabatan yang diisi.3 Adanya permasalahan seperti yang diungkap diatas, perlu dibangun Pegawai negeri sipil yang memiliki integritas, professional, netral dan bebas dari intervensi politik, professional, netral dan bebas dari praktik korupsi, kolusi, dan nepotisme, serta mampu menyelengarakan pelayanan publik bagi masyarakat dan mampu menjalankan peran sebagai unsur perekat persatuan dan kesatuan bangsa sesuai dengan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Untuk mewujudkan pegawai negeri sipil sebagai bagian dari reformasi birokrasi, perlu ditetapkan pegawai negeri sipil sebagai profesi yang memiliki kewajiban mengelola dan mengembangkan dirinya dan wajib mempertanggung jawabkan kinerjanya. Usaha yang dilakukan pemerintah untuk mewujudkan sebagai mana disebutkan diatas, bahwa penilaian pelaksanaan pekerjaan Pegawai Negeri Sipil sebagai bagian dari pembinaan Pegawai Negeri Sipil sebagaimana diatur dalam dalam Peraturan Pemerintah Nomor 10 tahun 1979 tentang Penilaian pelaksanaan Pekerjaan Pegawai Negeri Sipil sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan keadaan dan kebutuhan hukum dalam pembinaan Pegawai Negeri Sipil. Perubahan sistem penilaian menjadi dasar utama dalam perbaikan kinerja PNS yang lebih produktif. Maka pemerintah telah menganti DP3 dengan mengunakan SKP dengan didasarkan pada Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil, dengan harapan untuk mewujudkan pembinaan Pegawai Negeri Sipil berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem karier yang dititik beratkan pada sistem prestasi kerja, perlu dilakukan penilaian prestasi kerja.
3
Jokowidodo : PNS Kebanyakan dan Tidak Berkompeten, Salah Satu Masalah di Ibukota, artikel, ditulis tanggal 29 November 2012. http://www.antaranews.com, download tanggal 09 November 2014. 3
Upaya yang dilakukan pemerintah ini bertujuan untuk menjamin objektivitas pembinaan PNS yang dilakukan. Untuk menghindari penilaian yang tidak objektifitas dan untuk memperbaiki kinerja PNS, maka dibutuhkan aturan-aturan dan kebijakan-kebijakan yang mengatur pola penilaian kinerja PNS. Telah tertuang didalam pasal 4 Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil, Penilaian prestasi kerja PNS terdiri atas unsur: a. SKP; dan b. Perilaku kerja. Dalam peraturan tersebut juga dijalaskan mengenai sasaran kerja pegawai, perilaku kerja dan tata cara penilaian dengan mengabungkan penilaian SKP dengan penilaian perilaku kerja. Dalam Sasaran Kerja Pegawai, sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil pasal 5 adalah sebagai berikut : 1. Setiap PNS wajib menyusun SKP sebagaimana dimaksud dalam Pasal 4 huruf a berdasarkan rencana kerja tahunan instansi. 2. SKP sebagaimana dimaksud pada ayat (1) memuat kegiatan tugas jabatan dan target yang harus dicapai dalam kurun waktu penilaian yang bersifat nyata dan dapat diukur. 3. SKP yang telah disusun sebagaimana dimaksud pada ayat (1) harus disetujui dan ditetapkan oleh pejabat penilai. 4. Dalam hal SKP yang disusun oleh PNS tidak disetujui oleh pejabat penilai maka keputusannya diserahkan kepada atasan pejabat penilai dan bersifat final. 5. SKP sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan setiap tahun pada bulan Januari. 6. Dalam hal terjadi perpindahan pegawai setelah bulan Januari maka yang bersangkutan tetap menyusun SKP pada awal bulan sesuai dengan surat perintah melaksanakan tugas atau surat perintah menduduki jabatan. Sasaran kerja pegawai sebagaimana disebutkan diatas, maka setiap PNS wajib menyusun SKP berdasarkan rencana kerja tahunan instansi, apabila PNS tidak menyusun SKP maka bisa dijatuhi hukuman disiplin, serta bagi PNS yang penilain kinerjanya tidak mencapai target kinerja maka akan dikenakan sanksi administrasi sampai dengan pemberhentian sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Hal ini akan mendorong
4
para PNS untuk lebih optimal dalam kinerjanya, dimana ia harus dapat lebih efektif dan efisien. Bagi masyarakat, hal ini merupakan sesuatu yang positif dimana masyarakat dapat merasakan pelayanan publik yang lebih professional dan tidak terpaku pada paradigma bahwa PNS tidak produktif dan penilaian kinerja PNS yang kurang baik. Hal inilah merupakan sesuatu yang menarik bagi penulis, karena dengan adanya penilaian kinerja PNS yang dahulu mengunakan DP3-PNS yang telah diganti mengunakan Sasaran Kerja Pegawai (SKP) yang dilakukan oleh atasan kepada bawahan berdasarkan sistem prestasi kerja dan sistem karier serta diharapkan memberikan pengaruh besar bagi kinerja PNS dalam upaya menyelengarakan pelayanan publik bagi masyarakat. Berdasarkan latar belakang diatas inilah maka penulis tertarik untuk mengadakan penelitian mengenai penilaian kinerja PNS dalam penelitian dengan judul : Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil (Studi Di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang)
5
B. Rumusan Masalah Dari uraian pada latar belakang masalah, maka dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut : 1. Bagaimana pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang? 2. Kendala-kendala apa saja dalam pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang?
C. Tujuan Penulisan Dari uraian pada rumusan masalah, maka dapat dirumuskan tujuan penulisan sebagai berikut : 1. Untuk mengetahui dan mengkaji pelaksanaanPeraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang. 2. Untuk mengetahui dan mengkaji kendala-kendala pelaksanaan hukum Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang.
D. Manfaat dan Kegunaan D.1. Manfaat Bagi peneliti, untuk menambah pengetahuan dan wawasan berkaitan dengan penilain kinerja PNS.
6
D.2. Kegunaan Penelitian Apabila tujuan-tujuan penelitian dimaksud dicapai, diharapkan hasil penelitian ini akan membawa kegunaan sebagai berikut : 1. Secara Teoritis Kegunaan teoritis dari penelitian ini adalah dapat meningkatkan wawasan keilmuwan dalam Hukum Kepegawaian di Indonesia khususnya penilain kinerja PNS. 2. Secara Praktis a. Bagi Pemerintah, khususnya Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang, kegiatan ini dapat menjadi kontribusi pemikiran untuk mencari solusi yang lebih baik untuk mengatasi kendala-kendala yang dihadapi dalam penilain kinerja PNS. b. Bagi masyarakat secara umum, penelitian penulis dapat bermanfaat untuk referensi dan pengetahuan hukum bagaimana penilain kinerja PNS.
E. METODE PENELITIAN 1. Pendekatan Dalam penelitian ini, penulis mengunakan pendekatan yurisdis sosiologis yaitu meneliti pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil yang terjadi di lingkup masyarakat khususnya Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang.
7
2. Lokasi Penelitian Dalam penelitian ini, penulis memeilih lokasi Kota Malang karena ingin mengetahui pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil di Kota Malang. Serta penulis memilih Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang Jl. Tugu No. 1 Kota Malang karena Badan Kepegawain Daerah Kota Malang menurut pengamatan penulis dianggap mempunyai banyak informasi dan data data yang terkait dengan judul penelitian yaitu penilaian prestasi kerja PNS. 3. Sumber Data Dalam penelitian ini terdapat tiga macam jenis data yang menjadi acuan penulis yaitu : a) Data Primer Yaitu yang diperoleh dari lokasi penelitian berupa hasil wawancara dengan pihak pihak penilai kinerja PNS dan juga PNS yang dinilai. b) Data Sekunder Yaitu yang diperoleh penulis dari peraturan perundang-undagan tentang pengadaan Aparatur sipil Negera
seperti UU No. 5 Tahun 2014 tentang
Aparatur Sipil Negara dan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil, buku-buku, literature, dan artikel yang berkaitan dengan tema yang dibahas penulis mengenai penerapan penilain kinerja PNS.
8
c) Data Tersier Yaitu yang diperoleh mengenai pengertian baku, istilah baku yang diperoleh dari Ensiklopedia, Kamus, dan lain-lain. 4. Populasi dan Sampel Populasi dalam penelitian ini adalah semua Pegawai Negeri Sipil yang berjumlah 49 (emapt puluh Sembilan) pegawai pada struktur organisasi
Badan
Kepegawaian Daerah Kota Malang yang terlibat dalam pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil. Sampel dalam penelitian ini dipilih dengan purposive sampling, yaitu responden dipilih berdasarkan tingkat pengetahuanya terhadap permasalahan yang dibahas penulis, yaitu tentang penilaian prestasi kerja PNS di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang. Sampel yang dipilih sebanyak 8 (delapan) responden yang dengan ketentuan empat pejabat penilai dan empat PNS yang dinilai. 5. Teknik Pengumpulan Data a) Wawancara Untuk memperoleh data yang langsung dari responden dengan cara wawancara mendalam (in-depth interview) secara terstruktur. Disini, teknik pengumpulan data dilakukan dengan percakapan secara langsung dengan pihak yang terkait di Badan Kepegawain Daerah Kota Malang. Dalam hal ini penulis melakukan wawancara dengan pejabat penilai dengan : a. Kabid. Kesejahteraan & Pembinaan Disiplin : Drs. Psi. Latifah Hanun b. Kasubbid. Pembinaan Disiplin Pegawai : Suprih c. Kasubbid. Kesejahteraan Pegawai : Trisno Aji, SE
9
d. Kasubbid. Kepemimpinan : Drs. Mochtar Ghozali, MM Serta penulis melakukan wawancara dengan pegawai negeri sipil yang dinilai dengan : a. Staff Sub. Bidang Kesejahteraan Pegawai : Faisal Amnan, A.md b. Staff Sub. Bidang Kesejahteraan Pegawai : Dwi Susanti c. Staff Sub. Bidang Pembinaan Disiplin Pegawai : Winarko d. Staff Sub. Bidang Kepemimpinan : Chusnul Bisri b) Studi Dokumen Dokumen adalah studi terhadap dokumen-dokumen berkaitan dengan tema penelitian, yaitu Penilain Kinerja PNS di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang. Yang dipelajari adalah catatan penilaian kinerja PNS yang dikaitkan dengan PP No. 46 Tahun 2011 tentang peneilaian prestasi kerja pegawai yang sesuai dengan sasaran kerja pegawai. Serta artikel dari internet yang berkaitan dengan penelitian, yaitu kinerja PNS dan penilain kinerja PNS. c) Studi Pustaka Mempelajari data sekunder, yang memberikan penjelasan mengenai bahan hukum primer, seperti hasil karya dari kalangan hukum yang berkaitan dengan tema penelitian, seperti jurnal, buku, dan literatur yang berkaitan dengan Penilaian Kinerja PNS. 6. Analisis Data Dari hasil penelitian yang telah terkumpul, seperti yang diperoleh dari lapangan dan data kepustakaan, maka penulis selanjutnya menganalisa data tersebut secara deskriptif kualitatif yaitu data-data yang telah diproses akan dianalisa dan digambarkan sedemikian rupa sehinga diperoleh sesuai kesimpulan.
10
F. Rencana Sistematika Penulisan Dalam Proposal Penelitian Hukum ini penulis membagi menjadi 4 bab, yang masing-masing bagian di jabarkan sebagai berikut :
BAB I : PENDAHULUAN Pada bab ini penulis akan menguraikan mengenai latar belakang masalah, rumusan masalah , tujuan penelitian, manfaat, kegunaan, metode penelitian dan sistematika penulisan.
BAB II : TINJAUAN PUSTAKA Pada bab ini diuraikan tentang pengertian Pegawai Negeri Sipil, pengertian penilaian prestasi kerja Pegawai Negeri Sipil, tujuan penilaian prestasi kerja Pegawai Negeri Sipil, sanksi penilaian prestasi kerja Pegawai Negeri Sipil, dan teori efektivitas hukum yang akan dipakai oleh peneliti untuk mendukung analisa terhadap penilaian prestasi kinerja Pegawai Negeri Sipil.
BAB III : HASIL PENELITIAN DAN PEMBAHASAN Pada bab ini akan membahas hasil penelitian yang akan diuraikan tentan gambaran lokasi penelitian dan Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 46 Tahun 2011 Tentang Penilaian Prestasi Kerja Pegawai Negeri Sipil Di Badan Kepegawaian Daerah Kota Malang.
11
BAB IV : PENUTUP Pada bab ini berisi tentang kesimpulan dan saran terkait dengan permasalahan yang diangkat.
12
