Az Alkotmánybíróság határozata a Gazdasági Versenyhivatal közleménykiadási jogáról *

A l ko tm á n yj o g

2010/1 JeMa

Tóth Tihamér Az Alkotmánybíróság határozata a Gazdasági Versenyhivatal közleménykiadási jogáról* Jogállamiság és a joggyakorlatot ismertető közlemények Hivatalos hivatkozás: 1392/B/2007. (I. 27.) AB határozat, ABK 2009. január, 81. Tárgyszavak: állami irányítás egyéb jogi eszközei • Gazdasági Versenyhivatal • jogállam • jogbiztonság • kiszámíthatóság • közlemény • közzététel Értelmezett jogszabályhelyek: Alkotmány 2. § (1) bekezdés • 1996. évi LVII. törvény a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról (Tptv.) 36. § (6) bekezdés, 78. § (8) bekezdés

1. Az indítványok 2. A döntés érvelése 3. A rendelkező rész és a ratio decidendi 4. Az érvelés kritikája 4.1 A két felhatalmazó rendelkezés funkciója 4.2 A közlemény extern kötőereje 4.3 Az önkötelezés és a versenytanácstagok függetlensége 4.4 A közlemények tartalmára vonatkozó alkotmányos követelmények 4.5 A közlemény közzététele 4.6 Az EU-jogi hivatkozások pontatlansága 5. A határozat jelentősége

1. Az indítványok Az indítványozó a Tpvt. 36. § (6) bekezdése1 és 78. § (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.2 Álláspontja szerint az, hogy a GVH elnöke a Versenytanács elnökével együttesen a GVH jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető közleményt adhat ki, a jogállamiság [Alkotmány 2. § (1) bekezdés] követelményével ellentétes. Ennek indokaként előadta, hogy a GVH gyakran a közleményekben foglaltakra, nem pedig a jogszabályokra alapítja határozatait. A közleményeket a GVH a határozataiban jogszabályokként alkalmazza. Utal arra is, hogy a közlemények közzétételére vonatkozó rendelkezés a Tpvt.-ben nem szerepel. Az indítványozó emellett azt is sérelmezte, hogy a közlemények túllépnek a jogalkalmazási gyakorlat ismertetésén és új anyagi jogi kategóriákat vezetnek be. Az AB 2009. január 27-én egyhangúlag hirdette ki döntését. Az ügy előadó bírája Lenkovics Barnabás volt.

adásra felhatalmazó rendelkezéseiről kell állást foglalnia. A Tpvt. érintett rendelkezései arra hatalmazzák fel a GVH elnökét és a GVH Versenytanácsának elnökét, hogy együttesen a jogalkalmazási gyakorlat alapjait ismertető közleményt adjanak ki. Ezt követően az AB a közlemények funkcióját mutatta be röviden, kitérve az EU gyakorlatára is. A közlemények a magyar jogrendben formálisan sem jogszabálynak, sem az állami irányítás egyéb jogi eszközének nem minősülnek. Az államszervezeten kívülre irányuló (extern, avagy az AB szavaival: „jogalanyokhoz szóló”) közleményeket az ágazati törvények szabályozzák (és nem a Jat.). A versenyjogi közlemények célja a GVH jogalkalmazási gyakorlata alapjainak ismertetése, ezen keresztül a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése, valamint annak rögzítése, hogy a jogalkalmazó milyen – önmagára nézve kötelező – tartalommal tölti meg a jogszabály rendelkezéseit, összefoglalva a múltban kialakult, illetve a jövőben követni kívánt jogalkalmazási gyakorlatot. Az AB utal arra, hogy „az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. és 102. cikkei” nyomán kialakult

* Köszönetet mondok az e cikk megírását megelőző izgalmas szakmai vitákért Ruszthiné Juhász Dorinának, Hargita Árpádnak, Kovács Andrásnak és Jakab Andrásnak; a cikkben ismertetett vélemény nem esik feltétlenül egybe e kollégáim álláspontjával. 1 E rendelkezést a 2000. évi CXXXVIII. tv. a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. tv. módosításáról 19. § (3) bek. iktatta be. 2 36. § „(6) A Gazdasági Versenyhivatal elnöke a Versenytanács elnökével együttesen a Gazdasági Versenyhivatal jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető közleményt adhat ki. A közleménynek kötelező ereje nincs, rendeltetése a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése.”

2. A döntés érvelése

78. § „(8) A Gazdasági Versenyhivatal a 11. §-ba ütköző, titkolt megállapodások hatékony felderítése érdekében engedékenységi politikát alakíthat ki, amelynek keretében meghatározhatja, hogy milyen elvek alapján, illetve

(I) Az AB elsőként felelevenítette, hogy korábban már vizsgálta a tartalmi szempontból az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő, formai szempontból azonban e körön kívül eső aktusok alkotmányosságát.3 Ezt követően azonban, utalva az indítvány tárgyára, jelezte, hogy jelen határozatban nem egy közlemény alkotmányossága a kérdés, hanem a Tpvt. közleményki-

12

milyen mértékben kerülhet figyelembe vételre a jogsértés felderítésében hatékonyan közreműködő jogsértő vállalkozás eljárást segítő együttműködő magatartása a bírság kiszabásáról hozott döntés mérlegelésekor. Az engedékenységi politika feltételeit a 36. § (6) bekezdése szerinti közleményben kell meghatározni.” 3 Utal a 23/2007. (IV. 19.) AB hat.-ra (ABH 2007, 311, 315.).

Tóth Tihamér: Az Alkotmánybíróság határozata a Gazdasági Versenyhivatal közleménykiadási jogáról

JeMa 2010/1 A l k o t m á n y j o g

kartellgyakorlatra tekintettel bizonyos tartalmi kérdéseket (engedékenységi politika,4 az összefonódások megkülönböztetésének szempontjai, a bírságösszeg meghatározásának szempontjai) szintén közlemények útján ismertetnek. (II) Rátérve a jogbiztonság alkotmányos elvének értelmezésére, az AB hivatkozik a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatra (ABH 1992, 135, 142.), amelyben rámutatott: a jogbiztonság, amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme, megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. Az AB a jogállami jogbiztonság fent kifejtett tartalma alapján megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését. A Tpvt. 36. § (6) bekezdéséhez fűzött miniszteri indokolás szerint is a versenyjogok törekvése, hogy általánosan megfogalmazott, így rugalmasan értelmezhető szabályokkal jelöljék ki a piaci verseny szabadságának határait. Ebből következően nagy szerep hárul a versenyhatóságra és a bíróságokra, amelyek döntéseik révén tartalommal töltik meg a generálklauzulák rendelkezéseit. A legtöbb versenyhatóság kibocsáthat olyan közleményeket, amelyekben a jogalanyok számára világossá teszi a versenyjogi keretnormák – saját gyakorlatában értelmezett („élő jogként” követett) – tartalmát. A joggyakorlat alakulását és szempontjait előre jelző közlemények azonban sem a felekre, sem a bíróságokra nézve nem kötelezők. Az AB azon túl, hogy röviden arra a következtetésre jut, hogy a felhatalmazó rendelkezések nem sértik a fenti értelemben vizsgált jogbiztonság elvét, az indítványban nem támadott konkrét közleményekre nézve is megállapításokat tesz, elvárásokat fogalmaz meg. Így a felhatalmazást tartalmazó jogszabályi rendelkezések alapján a kibocsátott közlemények nem tartalmazhatnak kötelező jogi iránymutatásokat, feladatuk nem más jogalkalmazó szervek tevékenységének egységesítése. Az EU gyakorlatára is tekintettel e közlemények az érintett piaci szereplők számára fogalmaznak meg olyan támpontokat, amelyek alapján világossá válik számukra, hogy a versenytanács milyen szempontrendszert alkalmaz határozatának meghozatala során. A GVH jogalkalmazási gyakorlata alapjainak széles körű ismertetése a jogbiztonság követelményének érvényesülését fokozhatja. Ugyanezek a megállapítások irányadók a Tpvt. 78. § (8) bekezdésére is, különös tekintettel arra, hogy maga az EU szintén bizottsági közlemény keretében rendelkezik az engedékenységi politikáról, azaz a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről. Mindehhez hozzáteszi az indokolás, hogy amennyiben a konkrét ügyben a sérelmet szenvedett fél úgy véli, a versenyhivatal határozata téves jogértelmezés miatt törvénysértő, lehetősége van azt rendes bíróság előtt megtámadni. (III) Az AB az előbbieken felül megállapította: a jogbiztonságot az sem sérti, hogy a GVH közleményei nem kerülnek közzétételre a hivatalos lapban. Ennek alátámasztására két érvet hoz fel. Egyrészt e közzétételi mód nem törvénysértő, ugyanis a közleményekre nem vonatkozik a Jat. IV. fejezete, amely a hivatalos lapokról, azaz a Magyar Közlönyről, valamint a minisztérium és az országos hatáskörű szerv hivatalos lapjáról, illetve azok tartalmáról rendelkezik. Másodsorban a GVH hivatalos in-

ternetes honlapján a legszélesebb körű nyilvánosság számára biztosítja az e közleményekhez való térítésmentes hozzáférés lehetőségét.

3. A rendelkező rész és a ratio decidendi A határozat rendelkező része szerint nem sérti a jogbiztonság követelményét és így a jogállamiságnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített elvét a Tpvt. 36. § (6) bekezdése és 78. § (8) bekezdése, amelyek szerint a GVH elnöke és a Versenytanács elnöke közleményt adhat ki, illetve amely az engedékenységi politika megvalósítása érdekében közlemény kiadását írja elő. A ratio decidendi akként összegezhető, hogy nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamisági elvet, ha az Országgyűlés egyszerű törvényben egy jogalkalmazó közigazgatási szervet felhatalmaz arra, hogy az a jogalanyokra és a bíróságokra nem kötelező, a saját jogértelmezésének alapjait ismertető közleményt adjon ki. Az ilyen közleményeket nem szükséges a hivatalos lapban megjelentetni, elég az adott szerv honlapján közzétenni. Az indokolásból azonban nem tűnik ki egyértelműen, hogy ennek oka a közlemények kötelező erejének hiányából vagy az ingyenes honlaptartalom megismerhetőségéből (netán a kettőből együttesen) fakad-e.

4. Az érvelés kritikája 4.1 A két felhatalmazó rendelkezés funkciója Az AB határozat érdemi értékelése előtt meg kell jegyezni, hogy rendhagyó módon az alábbiakban jobbára a határozat obiter dicta részeihez fűzünk kommentárt. Azzal a tétellel ugyanis egyet lehet érteni, hogy egy jogalkalmazó közigazgatási szerv adhasson ki jogértelmezésének alapjait ismertető, a kiszámíthatóságot növelő, egyben nem kötelező erejű közleményt. Ha valami sértheti a kiszámíthatóságban is megjelenő jogbiztonságot, az nem a közleménykiadási jogosultság, hanem a hatóság által alkalmazott, olykor túlzottan tág jogértelmezési teret adó anyagi jogi rendelkezések léte lehet. Szintén veszélyt jelenthet a jogbiztonságra, ha egy adott közlemény tartalmilag túlmenne a törvényes felhatalmazás keretein – főként, ha kötelező ereje sem tűnik teljesen tisztázottnak.5 Az indítványnak azonban nem ennek megítélése volt a tárgya.

4 Az engedékenységi politika arra teremt lehetőséget a versenyhatóság számára, hogy a kartellben való részvételüket elismerő, az eljárás során bizonyítékokat szolgáltató vállalkozás(ok) számára a bírságot teljes mértékben vagy részben elengedje. Az AB hat. meghozatalakor a kartellek feltárását segítő engedékenységi politika alkalmazásáról szóló 3/2003. sz. közlemény volt „hatályban” (módosította az 1/2006. sz. közlemény). 5 A hat. nyomán nem teljesen világos, hogy az AB a jövőben kész lesz-e konkrét GVH közlemény alkotmányosságát elbírálni. Az AB az Abtv.-ben nem nevesített normatív állami aktusokkal kapcsolatban alapvetően kétféle


13


2010/1 JeMa

Az AB érvelése szerint elsősorban azért nem sérül a jogbiztonság, mert a felhatalmazó rendelkezések megfelelnek a normavilágosság követelményének. Meglátásunk szerint egy felhatalmazó rendelkezés alkotmányosságánál nem az a kérdés, hogy sérült-e a normavilágosság követelménye – ilyen alapon inkább a Tpvt. generális tiltásokat tartalmazó anyagi jogi rendelkezéseit lehet vizsgálni. A kérdés inkább az, hogy a jogalkalmazó adhat-e ki gyakorlatát ismertető közleményt versenytörvényi felhatalmazás alapján. Vélhetően ennek kapcsán tér ki az AB arra, hogy máshol is vannak ilyen jellegű, a kiszámítható jogalkalmazást segítő aktusok. A versenyjogi rendelkezések között ugyanis vannak „generálklauzulák”, a közlemények növelhetik a kiszámíthatóságot, mivel „a keretnormák tartalmáról adnak tájékoztatást”, „támpontokat fogalmaznak meg”, világossá tesznek bizonyos jogkérdéseket. Álláspontunk szerint ugyanakkor egy jogintézmény hasznossága a piaci szereplők számára és annak alkotmányossága két külön kérdés kellene hogy legyen. Különösen nem meggyőző az EU jogrendjének példájára támaszkodni, ahol az alkotmányos védelem nem feltétlenül éri el a magyar Alkotmány által megkívánt szintet. A közleménykiadásra felhatalmazó két rendelkezés között véleményünk szerint fontos lett volna különbséget tenni. A Tpvt. 78. § (8) bekezdése ugyanis más minőséget képvisel – nem lehetőséget ad, hanem kötelez: ha a GVH úgy dönt, hogy engedékenységi politikát alakít ki a kartelleket feljelentő vállalkozások irányában, azt közlemény formájában kell tennie. Mi több, mintha más jogi erejű közleményfajtát irányozna elő a rendelkezés. A Tpvt. szövege szerint a versenyhatóság „meghatározhatja”, hogy „milyen elvek alapján” veszi figyelembe az együttműködést, továbbá az engedékenységi politika „feltételeit” közleményben „kell meghatározni”. Ehhez képest a 36. § (6) bekezdése alapján kiadott közlemény csak „a gyakorlat alapjait” „ismerteti”. Jóllehet a közlemény szó használatakor a 78. § (8) bekezdése továbbutal a Tpvt. 36. § (6) bekezdésére, még sincs arról szó, hogy az élő gyakorlat fontosabb elveit rögzítenék a jogbiztonság érdekében. Éppen ellenkezőleg: a bírságelengedés formálódó kereteinek, feltételeinek előzetes rögzítésére kapott a GVH felhatalmazást. Megjegyzendő, hogy az engedékenységi politika ily módon való kiemelése megerősítheti azt az értelmezésünket, mely szerint a jogalkotó szándéka szerint a közleményekhez általában nem kívánt szabályozó funkciót társítani. E kérdéskört tehát nem dolgozta ki részletesen az AB határozat indokolása. Az engedékenységi közlemény kiadására vonatkozó sajátos felhatalmazás kapcsán az AB nem tér ki arra, lehet-e ilyen közleményt anélkül megfogalmazni, hogy az ne tartalmazna a vállalkozásokat érintő rendelkezéseket, ne befolyásolja azok jogi helyzetét. Ha ugyanis nem, akkor a felhatalmazó rendelkezés alkotmányossága megkérdőjelezhetővé válik. E közleményekkel ugyanis – más országokban is, mintegy szükségszerűen – különböző (tartalmi és formai) feltételektől teszi függővé a versenyhivatal a bírság teljes vagy részbeni elengedését. Ebben az esetben viszont aggályosnak tartjuk, hogy immanens kötőerő folytán valójában törvénybe illő kérdéseket „szabályozzon” a közigazgatási szerv közlemény formában. Megjegyzendő, hogy időközben a Tpvt. 2009. október 1-jén hatályba lépett

14

módosítása, miután az engedékenységi politika főbb vonalait a törvényszövegbe illesztette, hatályon kívül helyezte a Tpvt. 78. § (8) bekezdését.6 4.2 A közlemény extern kötőereje Az AB korábbi gyakorlatában egyáltalán nem volt világosan tetten érhető a testület soft law7 iránti szimpátiája. Azonban ahogy arra már az AB is rámutatott,8 a jó szándékú soft law anyagok akár ellenkező következménnyel is járhatnak: mivel jogi kötőerejük nem tisztázott, csalóka jogbiztonságot nyújtanak a jogkeresők számára. Az AB most ismertetett határozata mintha újfajta megközelítést jelezne. A határozat inkább e jogintézmény előnyeit hangsúlyozza, mintsem a vele járó káros mellékhatásokat. A közlemények témájának legizgalmasabb kérdésköre a kötőerő létezése, jellege és annak terjedelme. E tekintetben a jogszabályok is „szoftak”, nem tartalmaznak egyértelmű eligazítást. Az AB a következő tételeket rögzítette határozatában: a közlemény (a) nem kötelezi a jogalanyokat és a GVH döntéseit felülvizsgáló bírákat, (b) nem feladata más jogalkalmazó szervek tevékenységének egységesítése és (c) a közlemény kötelező a kibocsátójára nézve. Az első két tétel különösebb indokolást valóban nem kíván, a harmadik tézis azonban kulcsfontosságúnak tűnik. Ehhez képest sajnálatos, hogy az AB e konklúzióhoz vezető gondolatmenetét nem ismerhetjük meg. Világos, hogy a kiszámíthatóság akkor növelhető a közlemények kibocsátása révén, ha azok valamilyen szintű követése elvárható a kibocsátó szervtől. E kérdés kidolgozatlansága mögött állhat annak az indítvány szempontjából „mellékes” természete vagy akár a bírák megosztottsága – ez utóbbi esetben azonban vélhetően éltek volna a különvélemény lehetőségével. Az AB határozat érdemi indokolása, a Tpvt. 36. § (6) bekezdésének csupán első mondatát idézve, nem tér ki arra, hogy a hivatkozott jogszabályhely második mondata szerint „[a] köz-

stratégiát alkalmaz: (a) az LB jogegységi hat.-át jogszabályként kezeli és alkotmányellenesség esetén kész megsemmisíteni [42/2005. (XI. 14.) AB hat., ABH 2005, 504.]; (b) a tv.-i alappal egyáltalán nem rendelkező APEH iránymutatásokról csupán megállapította, hogy joghatás nem fűződhet hozzájuk (114/B/1995. AB végzés, ABH 1999, 846.; 1786/B/1991. AB hat., ABH 1992, 695.).

6 2009. évi XIV. tv. a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. tv. módosításáról. A Tpvt. új 78/A. és 78/B. §-a szabályozza az engedékenység tartalmi és eljárási feltételeit. 7 „A soft law olyan magatartási szabályok összessége, amelyek elviekben nem rendelkeznek jogi kötőerővel, de gyakorlati hatással bírhatnak.” Francis Snyder: „Soft Law and Institutional Practice in the European Community” in Stephen Martin (szerk.): The Construction of Europe. Essays in Honour of Émile Noël (Dordrecht: Kluwer 1994) 197. Linda Senden így jellemzi az Európai Bizottság közleményének jogi hatását: „nem rendelkezik jogi értelemben vett kötelező erővel, azonban adott ügyben – a jogbiztonság elvének alkalmazása által – jogi hatással járhat.” Linda Senden: Soft Law in European Community Law (Oxford: Hart 2004) 112. 8 Lásd pl. 60/1992. (XI. 17.) AB hat., ABH 1992, 275.



leménynek kötelező ereje nincs, rendeltetése a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése”. Ez azért fontos, mert az indokolás később – talán sokak számára kevésbé szemet szúró módon – gondolatjelek közé illesztve beszúrja azt a rendkívül fontos megállapítást, mely szerint a közlemény a kiadójára nézve „kötelező”. Véleményünk szerint a kötelező erő önmagából a törvényszövegből nem vezethető le. A Tpvt. szerint a közlemények funkciója nem a kiszámíthatóság megteremtése, garantálása stb., hanem annak „növelése”. Már csak ebből is következik, hogy a jogalkotó nem várta el a közlemények kvázi jogi, szabályozó precíz tartalmát, illetve annak kötelező érvényű követését. Nem tartjuk kizártnak, hogy a magyar jogrend keretein belül ilyen következtetésre is lehetne jutni, de ehhez minden bizonnyal törvénymódosításra lenne szükség. A viszonyítási pontnak tekintett EU-ban az EuB nem mondott ki olyan sommás elvárást, hogy a közlemények minden esetben, minden további nélkül „kötelezők” lennének a kibocsátójukra nézve. Az EuB gyakorlata szerint az iránymutatások nem tekinthetők az Európai Bizottság által minden esetben betartandó jog (rules of law) részének, hanem olyan gyakorlati szabályoknak minősülnek (rules of practice), amelyektől egyedi esetben el lehet eltérni, de csak akkor, ha az Európai Bizottság határozatában megfelelően megindokolja, hogy ezzel miért nem sérül az egyenlő bánásmód és a jogos várakozás elve.9 Maguk a bizottsági közlemények is jóval árnyaltabb képet mutatnak a kötőerő leírása kapcsán. Általában nem szólnak kötőerőről – kivéve éppen az engedékenységi közleményt –, illetve nincsen „hatályba léptető” rendelkezésük sem, kivéve a bírságés az engedékenységi közleményt. A norma jellegűnek tűnő bírságközleményben az Európai Bizottság kifejezetten fenntartja magának a jogot, hogy attól az adott ügyben eltérjen (szemben például az engedékenységi közleményben kifejezetten felhívott jogos várakozások elvével). A gyakorló jogászok által gyakran használt, a vertikális versenykorlátozásokról10 és a mentesülési feltételekről szóló11 iránymutatások kifejezetten óvnak a lefektetett „normák” mechanikus alkalmazásától. A GVH az utóbbi időkben kiadott közleményeinek bevezetőjében az alábbiak szerint írta körül a közlemény funkcióját: A közlemények nem kötelező tartalmúak, a gyakorlat szisztematikus összegzése révén mégis alkalmasak a kiszámíthatóság és a jogbiztonság fokozására. Az eljáró versenytanács az egyes ügyekben azok sajátosságaira tekintettel, a Tpvt.-ben meghatározott keretek között eljárva, e közleményben ismertetett gyakorlatát rugalmasan alapul véve hozza meg határozatát.12

antitröszt bírságok megállapításáról szóló közlemény kapcsán merült fel annak kötőereje. Az AB által hivatkozott kiszámíthatóság-jogbiztonság logika azonban éppen e tárgykörnél nem tűnik értelmezhetőnek. Nem arról van szó ugyanis, hogy a piaci szereplők tudják-e versenytanácsi döntés nélkül is, hogy magatartásuk jogszerű vagy jogsértő-e, hanem arról, hogy milyen mértékben kell tudnia a jogsértést elkövetőnek előre kalkulálni a bírság mértékét. E tekintetben tehát nem funkciója a bírságközleménynek a jogbiztonságot erősíteni. Figyelemre méltó az is, hogy az AB nem vette figyelembe a közlemények kötőereje kapcsán az elmúlt években kialakult bíró gyakorlatot. A Fővárosi Ítélőtábla az autópálya-kartellben hozott jogerős ítéletében13 a következőképpen értelmezte az antitröszt bírságközleményt: A Közleménytől való eltérés lehetősége – tiltó rendelkezés hiányában – biztosítja a perbeli esetben az egyediesített szankcionálást azzal, hogy annak koherensnek kell lennie a Tpvt. 78. §-ának (1) és (2) bekezdésében foglaltakkal. Ebből következően a bíróságnak a Tpvt. előírásaihoz képest kellett értékelnie a felperesek terhére rótt jogsértés miatt alkalmazott jogkövetkezményt.

A bíróság maga számára nyilván nem tartotta kötelezőnek a közleményt, de még a Tpvt.-t alkalmazó Versenytanácson sem kérte számon annak betartását. Ismert az utóbbi időből olyan fővárosi bírói vélemény is, mely szerint „[e]z az alperesi norma nem jogszabály, annak a gyakorlat egységesítése végett való kiadása legfeljebb aggályos lehet, de a konkrét ügyben jogsértést nem vetett fel”.14 4.3 Az önkötelezés és a versenytanácstagok függetlensége Az AB határozat a közlemény joghatásai kapcsán nem foglalkozott a GVH sajátos döntéshozatali struktúrájával, nem tett különbséget a GVH elnöke által teljes körűen utasítható vizsgálók és a versenyfelügyeleti döntéshozatal során a GVH elnökétől (illetve mindenki mástól) független versenytanácstagok között. Ily módon az AB határozat nyitva hagyta azt a kérdést, hogy van-e különbség azon közlemények között, amelyek a

9 C-167/04. P. sz., JCB Service kontra Bizottság ügyben 2006. szeptember 21én hozott ítélet [EBHT 2006., I-8935. o.] 207. pont, hivatkozza a C-189/02. P., C-202/02. P., C-205/02. P.–C-208/02. P. és C-213/02. P. Dansk Rørindustri és társai kontra Bizottság egyesített ügyekben 2005. június 28-án hozott ítélet [EBHT 2005., I-5425. o.] 209. pontját.

A versenytanácsi határozatok szövegezéséből az tűnik ki, hogy a gyakorlatban kvázi jogszabályszerűen hivatkozzák a fúziók értékelésével kapcsolatos és az engedékenységi közleményt. Ezzel szemben az antitröszt bírságközleménytől eltérő bírságszámításra is sor került (az eltérés hol meg volt indokolva, hol nem). A fogyasztók megtévesztése miatt kiszabható bírság mértékéről szóló közleményt ezzel szemben csak kivételesen idézték, jóllehet a határozatokban alkalmazott bírságszámítási módszer követte a közleményt. A gyakorlatban legtöbbször az

10 A Bizottság közleménye. A vertikális korlátozásokról szóló iránymutatás (HL C 291.,2000.10.13., 1–44. o.). 11 Bizottsági közlemény a versenyhatóságok hálózatán belüli együttműködésről (HL C 101., 2004.04.27., 97–118. o.). 12 1/2007. sz. közlemény a bírság meghatározásának szempontjairól a fogyasztói döntések tisztességtelen befolyásolása esetén. 13 A Fővárosi Ítélőtábla 2.Kf.27.360/2006/29. sz. ítélete a Vj-27/2003. sz. ügyben. 14 A Fővárosi Bíróság 11.K.33.723/207/5. sz. ítélete a Vj-4/2007. sz. ügyben.


15


2010/1 JeMa

GVH vizsgálói számára „kötelezők”, illetve amelyek az eljáró versenytanácsok számára „kötelezők”. E helyütt utalni szükséges a Tpvt. 38. § (2) bekezdésére, amely szerint a GVH érdemi döntéseit meghozó versenytanácstagok – hasonlóan a bírókhoz – csak a törvénynek vannak alárendelve. Az AB határozat e fontos, a mindennapi jogalkalmazást érintő kérdésekben (lásd kötelező erő) nem foglalt egyértelműen állást, ezzel fogódzót adva azok számára, akik a versenytanácstagok mindenféle külső befolyástól mentes döntéshozatalát különféle fontos érdekekre hivatkozva a törvényeket meghaladó korlátok közé szorítva szeretnék látni. A döntéshozatali struktúra figyelembevételének hiánya különösen a 25/2007. (IV. 20.) AB határozat fényében szembetűnő.15 A két AB határozatot egybevetve az az abszurd konklúzió adódhat, hogy egy eljárási kérdésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és a Tpvt. 38. § (2) bekezdése kizárja, hogy a Versenytanács tagjai számára a Jat.-nak megfelelő formában kötelező GVH utasítás szülessen, ugyanakkor érdemi (konkrét ügyet eldöntő) jogértelmezési kérdésben a GVH elnöke és a Versenytanács elnöke az eljáró versenytanácsok számára a Jat.-ban nem szabályozott kötelező közleményt adhat ki.16 Tekintettel arra, hogy a versenytanácstagok döntéshozataluk során a bírókkal egyenértékű függetlenséget élveznek, érdemes a közlemény (ön)kötőereje kapcsán kitérni a talán sokban hasonló kollégiumi vélemény intézményének működésére. A bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény 33. § (1) és (2) bekezdése szerint a kollégium az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében elemzi a bíróságok gyakorlatát és véleményt nyilvánít a vitás jogalkalmazási kérdésekben. A Legfelsőbb Bíróság, az ítélőtábla és a megyei bíróság kollégiuma szükség esetén javasolja a Legfelsőbb Bíróság, illetőleg az ítélőtábla kollégiumvezetőjének jogegységi eljárás kezdeményezését. Kollégiumi véleményeket rendszeresen publikálnak a Bírósági Határozatokban vagy éppen a Közigazgatási-Gazdasági Döntvénytárban.17 A kollégiumi vélemény egyes szakirodalmi kategorizálások szerint a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatához hasonlóan jogértelmező, közvetve extern normatív aktus (tehát nem csupán „tájékoztat” és nem is csupán önkötelező jellegű).18 Álláspontunk szerint azonban a kollégiumi vélemények jogi értelemben nem kötelezők, azok csupán vitás jogalkalmazási kérdésekben kifejtett „vélemények”. A gyakorlatban – jogi kötőerő hiányában – egyfajta útmutatóul szolgálnak. Ez azonban nem jelenti azt, hogy gyakorlati hasznosságuk mind a jogalkalmazó, mind a jogalanyok számára megkérdőjelezendő lenne. Céljuk a bírói munka könnyítése azáltal, hogy ne kelljen minden jogértelmezési kérdésen újból és újból elgondolkodni. Ha azonban egy bíró adott ügyben nem ért egyet vele és más eredményre jut, úgy saját jogértelmezésének megfelelő döntést hozhat, álláspontját természetesen különösen alaposan megindokolva. A bíróságok esetében, ha időközben ellentmondásossá válna az ítélkezési gyakorlat, megoldást jelenthetnek elsőként az ítélőtábla és a Legfelsőbb Bíróság állásfoglalásai, vagy végső soron a Legfelsőbb Bíróság jogegységi döntése. A GVH esetében ugyanakkor a különböző eljáró tanácsok megközelítését nem lehet jogegységi döntéssel egy meder-

16

be terelni. Praktikusan ugyanakkor nem lehetetlen a hat-hét döntéshozó számára egyaránt elfogadható értelmezésre jutni (szemben a több ezer bírával). Ettől függetlenül is a versenytanácstagokat a versenyfelügyeleti eljárás során megillető kvázi bírói függetlenség és mérlegelési jogkör nem szükségszerűen áll szemben a közigazgatás megbízhatóságával és kiszámíthatóságával.19 A Tpvt. háttérszabályaként alkalmazandó20 Ket. 1. § (1) bekezdése szerint is a közigazgatási hatóság „a jogalkotó által meghatározott szempontok figyelembevételével és az adott ügy egyedi sajátosságaira tekintettel gyakorolja” mérlegelési jogkörét. A mérlegeléshez köthető Ket.-ben rögzített eljárási alapelveknek a következők tekinthetők: (a) a hatóság védi az ügyfelek jóhiszeműen szerzett jogait [1. § (4) bekezdés]; (b) az ügyfelek ügyeit indokolatlan megkülönböztetés és részrehajlás nélkül kell elintézni [2. § (1) bekezdés]; (c) az egyenlő bánásmód követelményét meg kell tartani [2. § (2) bekezdés]. Vj-17/2001. számú határozatában a Versenytanács maga is kifejtette, hogy a közigazgatási szervet csak a bíróság által felülvizsgált határozat, bíró által megítélt dolog (res iudicata) köti.21 A korábban hozott, bíróság által felül nem vizsgált határozatában foglalt indokolástól eltérő álláspontra is helyezkedhet később, különösen akkor, ha – mint a jelen esetben is – a közbenső időben más releváns körülményekre is fény derült. „Élő jog” kialakulása hiányában újabb értelmezés adható egy jogintézménynek. Élő jogról akkor lehet beszélni, ha az adott szabály lehetséges értelmezései közül csak egy vált bevetté, ez az értelmezés huzamosabb ideje töretlenül létezik és egységes bírói gyakorlat is megerősítette. A Versenytanács ennek hiányában azt is megvizsgálta, hogy korábbi döntések fényében

15 E hat. egy belső utasításban előírt határidő tekintetében állapította meg, hogy az sérti a Versenytanács tagjainak tv.-ben biztosított függetlenségét és kizárólag a tv.-nek való alárendeltségét [az 1/Eln./2001. sz. elnöki utasítást érintő 25/2007. (IV. 20.) AB hat., ABH 2007, 933.]. 16 A helyzeten a Versenytanács elnökének szerepvállalása sem változtat, ugyanis ő sem befolyásolhatja az eljáró versenytanácstagok jogalkalmazói tevékenységét, hiszen azok „csak a törvénynek” vannak alárendelve [Tpvt. 38. § (2) bek.]. 17 Ilyen pl. az 1/2009. (II. 23.) KK vélemény, amely az alapítványra vonatkozó változtatás nyilvántartásba vételéről szól; első pontjában ismerteti a tárgyban kialakult, megyénként eltérő bírói gyakorlatot. 18 Jakab András: A magyar jogrendszer szerkezete (Budapest–Pécs: Dialóg Campus 2007) 189. 19 Kiszámíthatóságon a döntéshozók (itt a döntéseket meghozó eljáró versenytanácsok) döntéseinek előrejelezhetőségét értjük, pontosabban azt, hogy hasonló kérdéseket hasonló módon oldjon meg. 20 A háttérszabályként való alkalmazást a Tpvt. 44. §-a mondja ki. 21 A Versenytanács jogbiztonságra figyelmes jogértelmezésére példa a Vj81/2006. sz. Kortex-ügy is, amelyben a vizsgálók olyan „bírság elengedése iránti kérelmet” fogadtak be a jogsértést alátámasztó bizonyíték előterjesztése miatt, amelyre a hivatalnak az engedékenységi témában közzétett közleménye alapján nem lett volna lehetősége (vertikális megállapodás volt az eljárás tárgya). Az adott ügyben eljáró versenytanács mégis úgy vélte, hogy a közlemény által keltett jogos várakozás elvét sértené, ha nem adná meg a vizsgálók által „megígért” bírságmentességet.



kialakulhatott-e a jogalanyokban védelemre érdemes bizakodás, és ha igen, akkor azonosítható-e olyan nyomós közérdek, amely alapján ezt a bizalmat felül lehet írni. Adott ügyben arra jutott, hogy a törvény szövegével nem ellentétes, több éves gyakorlattal megerősített, a törvény alapvető szabályának értelmezésétől utólag gyökeresen nem szabad eltérni akkor, ha ennek következményeként egy – a gyakorlat által megerősített értelmezésben jogosan bizakodó – vállalkozásra annak tulajdoni viszonyait jelentősen befolyásoló szankció kerülhetne kiszabásra. Érdekesség, hogy ennél szigorúbb álláspontra helyezkedett a Legfelsőbb Bíróság egy közigazgatási jogi ítéletében, amelyben a korábbi gyakorlat megváltoztatása esetén nem ismerte el a szerzett jogok sérelmét. E körben a Legfelsőbb Bíróság azt a distinkciót tette, hogy a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogok sérelmének tilalma nem általános érvényű, hanem kifejezetten csak a határozat módosításához/visszavonásához köthető gyakorlat megváltoztatására vonatkozik. Az eljáró versenytanács tagjai döntéseik meghozatalakor a törvénynek vannak alárendelve, de ettől még érvényesülnek bizonyos kötöttségek. A GVH közlemények jogi erejüket tekintve nem lehetnek olyanok, mint a jogszabályok, viszont törvényi státuszukból eredendően többet kell hogy jelentsenek, mint egy törvényi alappal nem rendelkező hivatali tanulmány, sajtóközlemény stb. Ebből adódóan kötelező erejük is csak „szoft” lehet. E puhaság értelmezhető egyrészt a kötelezés által érintett személyek körére, másrészt a közleményben foglaltak megfogalmazására, ebből fakadóan pedig az „eltérés” következményeire. A közlemény kötőereje, valamint a GVH sajátos intézményi, döntéshozatali jellemvonásai közötti összefüggések kapcsán véleményünk szerint a legvilágosabb helyzetet a Tpvt. olyan módosítása teremthetné meg, amely a mindenkori versenytanácstagok kezébe tenné a jogértelmező közlemény kiadásának jogát. Ez a konstrukció kelthetné a GVH működését ismerő jogalanyokban azt a biztonságérzetet, hogy a közlemények a gyakorlatban követett, a nehezen érthető jogszabályszövegeket érthetően interpretáló dokumentumok lesznek.

ne szabad bármilyen előremutató, kívánatosnak tartott absztrakt jogértelmezést közzétenni, ily módon „felülről” formálni a még ki nem alakult jogértelmezést. Ehhez képest különösen az engedékenységi közleményre volt jellemző, hogy nem „élő jog” alapú, éppen ellenkezőleg: új jogintézmény részleteit „kodifikálja” a versenyhivatal nem saját, hanem külföldi tapasztalatok, minták alapján. A kibocsátó szerv véleményünk szerint akkor jár el helyesen, ha olyan közleményeket hoz nyilvánosságra, amelyek a Versenytanács – lehetőleg következetes bírói gyakorlattal is megerősített – döntéseiből leszűrhető elveket tartalmazza. Egyéb esetekben kénytelen lenne a GVH „szoft” megfogalmazásokat használni, ami nagyban gyengítené a jogintézménynek a jogrendben egyébként sem erős jogi pozícióját, összességében nagyon csekély mértékben növelve a jogalkalmazás kiszámíthatóságát. Arra az esetkörre nézve, amelynél a GVH vezetése az élő jogtól eltérő tartalommal szeretne „üzenni” a jogalanyoknak, számos más formai lehetőség közül választhat.22

4.4 A közlemények tartalmára vonatkozó alkotmányos követelmények

4.6 Az EU-jogi hivatkozások pontatlansága

A közlemények lehetséges tartalma is izgalmas kérdéseket vet fel. Mint arra már utaltunk, ha egy bizonyos témájú közlemény determináltan a jogalanyok jogait/kötelezettségeit érintő, a törvény szövegéből nem magától értetődő módon rendez bizonyos kérdéseket, akár a felhatalmazó rendelkezés alkotmányossága is kétségessé válhat (lásd engedékenységi témakör). Ettől függetlenül sem ad az AB támpontokat arra nézve, hogyan is kell kinéznie egy „jó” közleménynek. Az AB csupán arra utal, hogy a közlemények olyan keretnormák, amelyek a „gyakorlatban értelmezett”, „élő jogként követett” normatartalomról „adnak tájékoztatást”. Az „élő jog” alkotmányos értelemben nagyobb kívánalmakat támaszt, mint amilyen tartalommal a GVH közlemények szokásos módon felépülnek. Osztva az AB álláspontját, véleményünk szerint közleményben nem len-

4.5 A közlemény közzététele Az AB nem foglalkozott részletesen azzal a problémakörrel sem, hogy hol kell közzétenni a közleményeket. Ez meglátásunk szerint annál fontosabb problémafelvetés, minél inkább hajlandók vagyunk kötelező erőt társítani a közleményhez. Az AB-nak az a „kiszólása”, mely szerint a közlemény az alkotójára nézve kötelező, inkább szólna a jogszabályok közzétételéhez hasonló elvárások megfogalmazása, mint a „szoftosabb” hatósági honlapon való publikálás mellett. A publikálás garanciális jellege ebből kifolyólag adott esetben releváns lehet: az a vállalkozás, amelyik nem ismeri a GVH honlapját, s ily módon nem tartja magát a „játékszabályokhoz”, pénzben kifejezhető jelentős hátrányt szenvedhet azzal szemben, aki a GVH honlapjáról letölti és megismeri a közleményben foglalt elvárásokat. Az EU értelmezési vonalának következetes végigvitele keretében akár az is vizsgálható lett volna, hogyan jár el az Európai Bizottság a közlemények közzététele során (ti. Hivatalos Lap, C sorozat).

Az obiter dicta kapcsán nehéz szó nélkül elmenni amellett, hogy az AB határozat indokolása többször is az EU versenyjogi joganyagára támaszkodik. Ezt azonban több helyen is pontatlanul teszi. Közismert, hogy a Lisszaboni Szerződés az AB határozat meghozatalkor még nem lépett hatályba, így nem lehet hivatkozni az EU működéséről szóló szerződés 101–102. cikkén alapuló gyakorlatra, hiszen a hatályos szerződés akkor az EKSZ volt, amelynek 81–82. cikke lenne releváns. A „kartellgyakorlat” elnevezés is furcsán hat, hiszen például az erőfölénnyel való visszaélést ez idáig nem volt szokás a kartelljog részének tekinteni. Szintén nem világos, hogy az AB határozat pontosan mely

22 Ezekre a GVH honlapja (www.gvh.hu) maga is számtalan példát tartalmaz: hivatali tanulmányok, állásfoglalások, tájékoztatók, sajtóközlemények stb.


17


2010/1 JeMa

bizottsági közleményekre hivatkozik, amikor arra utal, hogy az Európai Bizottság közleményt adott volna ki az összefonódások megkülönböztetéseinek szempontjairól, mivel kifejezetten ilyen tárgyú közleménye nincs az Európai Bizottságnak, több közlemény foglalkozik ezzel a tárgykörrel.23 Ha már az AB támpontként használta az EU-jogot, úgy következetesnek kellett volna lennie, s a közlemény kötőereje kapcsán is kitérhetett volna annak álláspontjára.

rés a GVH Versenytanácsának gyakorlatában (különösen nem a vállalkozások kárára). Egyelőre nehezen jósolható meg, hogy az AB döntése bátorítani vagy elbizonytalanítani fogja-e a GVH közleménykiadási gyakorlatát. A jogalanyok számára kétségtelenül hasznos lenne ilyen formában is megismerni a jogalkalmazó által hitelesnek vélt és a jövőben is követni kívánt jogértelmezést. A közleménykiadás aktivizálódásához a GVH számára is kívánatos volna, hogy a „szoft” jellegű jogértelmező közlemények jogrendszerben elfoglalt helyéről ne csupán „szoft”, hanem világos és egyértelmű ismereteink legyenek.

5. A határozat jelentősége Az AB határozat rendelkező részét tekintve viszonylag egyértelmű döntésnek tűnik. Az indokolásban elhelyezett, a döntés indokolásához csak részben szükséges elvi tételek azonban a jövőben még minden bizonnyal tesztelésre kerülnek. Az indítvány keretét talán némileg meghaladva az AB inkább vitatható állításokat tett, mintsem lezárt volna egy problémás kérdéskört. Véleményünk szerint ugyanakkor az érintett problémakör, különösen a közlemények kötelező erejének terjedelme jobbára elméleti jelentőségű, mert azokban az esetekben, ahol a közlemény funkcióját betöltve valóban a jogkövető vállalkozások részére kíván kiszámíthatóságot nyújtani, ismereteink szerint nem volt tetten érhető a közleményektől való elté-

18

Tóth Tihamér egyetemi docens • Pázmány Péter Katolikus Egyetem Jogés Államtudományi Kar Környezetjogi és Gazdasági Szakjogok Tanszék • [email protected]

23 Több közlemény foglalkozik ezzel a tárgykörrel, pl. a Bizottság közleménye a 139/2004/EK tanácsi rendelet szerinti egyes összefonódások kezelésére vonatkozó egyszerűsített eljárásról (HL C 56.,2005.03.05., 32–35. o.) vagy az iránymutatás a vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló tanácsi rendelet szerint a horizontális összefonódások értékeléséről (HL C 31.,2004.02.05., 5–18. o.).


Az Alkotmánybíróság határozata a Gazdasági Versenyhivatal közleménykiadási jogáról *

Recommend Documents