Publicationes Universitatis Miskolcinensis Sectio Juridica et Politica, Tomus XXX/2. (2012) pp. 359–369
AZ ALAPTÖRVÉNY ÉS A MAGYAR ÁLLAMPOLGÁRSÁG PAP GÁBOR* A tanulmány eleje azt mutatja be, hogy miként vált az állampolgárság alkotmányos intézménnyé az első alkotmányokban. Ezt követően végigtekinti, hogy a magyar alkotmányok mit tartalmaztak az állampolgárságról. Először a szocializmus alkotmányos változásait 1949-től 1989-ig, majd a polgári demokratikus állam alkotmányának változásait ismerteti. Végül bemutatja, hogy a magyar állampolgárság intézményéből mit tartalmaz az Alaptörvény. Kulcsszavak: alkotmány, Alaptörvény, állampolgárság, népszuverenitás. Im ersten Teil der Studie wird darüber geschrieben, wie die Staatsbürgerschaft sich zu einer verfassungsmäßigen Einrichtung in den ersten Verfassungen entwickelte. Danach werden die ungarischen Verfassungen in Bezug auf die Staatsbürgerschaft unter die Lupe genommen. Zuerst werden die Veränderungen der Verfassung in der Zeit des Sozialismus von 1949 bis 1989, dann die Veränderungen der Verfassung in dem bürgerlich- demokratischen Staat vorgeführt. Schließlich wird darüber geschrieben, welche Regelungen das neue Grundgesetz über die Staatsbürgerschaft enthält. Schlüsselwörter: Verfassung, Grundgesetz, Staatsbürgerschaft, Volkssouveränität.
Az állampolgárság kialakulása óta alkotmányos intézmény. Már az első alkotmányokban, az amerikai alkotmányban és az 1791-es francia alkotmányban is megtaláljuk. Az amerikai alkotmány 8. §-a szerint „A Kongresszus hatáskörrel bír… az Egyesült Államok egész területén az állampolgárság megszerzésének egységes szabályozására”.1 1790-ben született meg az USA első honosítási törvénye. Az 1791-es francia alkotmány – rögtön a preambulum után – első szabályként az állampolgári egyenlőségről rendelkezik: „Az alkotmány természetes és polgári jog gyanánt garantálja: 1. Hogy valamennyi állampolgár erényétől és tehetségétől eltekintve minden megkülönböztetés nélkül betölthet bármely hivatalt és állást”. 2 II. rész első cikkelye részletesen meghatározza az állampolgári jogviszony létrejöttét és megszűnését: „2. Francia állampolgárok azok, akik Franciaországban születtek s apjuk francia; akik Franciaországban születtek, apjuk külföldi s a királyságban telepedtek le; akik külföldön születtek, apjuk külföldi, Franciaországban telepedtek le s állampolgári esküt tettek; végezetül pedig azok, akik külföldön születtek, s vallásuk miatt elmenekült francia férfiak vagy nők bármilyen fokozatú leszármazottai, akik Franciaországban telepednek le és állampolgári esküt tesznek. 3. Akik a királyság területén kívül születtek, szüleik külföldiek és Franciaországban élnek, ötéves folyamatos itt-tartózkodás után, ha ingatlant szereztek, vagy elvettek francia * Dr. PAP GÁBOR egyetemi adjunktus Miskolci Egyetem ÁJK, Alkotmányjogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros
[email protected] 1
Az idézet az amerikai alkotmány több magyar fordítása közül a nagykövetség honlapján közétettből való: http://hungarian.hungary.usembassy.gov/constitution_in_hungarian.html (Last updated: 10/31/96) 2 A nagy francia forradalom dokumentumai. Összeállította, fordította és a jegyzeteket készítette Hahner Péter. Osiris tankönyvek, Osiris Kiadó, Bp., 1999, 116.
360
Pap Gábor
asszonyt, vagy mezőgazdasági vagy kereskedelmi létesítményt alapítottak, s letették az állampolgári esküt, állampolgárok lesznek. 4. A törvényhozó hatalom indokolt esetben honosíthat külföldieket, mindössze azzal a feltétellel, hogy Franciaországban telepednek le, és állampolgári esküt tesznek. 5. Az állampolgári eskü szövege: Esküszöm, hogy hű leszek a nemzethez, a törvényhez és a királyhoz, minden erőmmel fenntartom a királyság alkotmányát, ahogy azt az Alkotmányozó nemzetgyűlés az 1789-es, 1790-es és 1791-es években létrehozta. 6. A francia állampolgárság elveszíthető: 1. külföldi állampolgárság megszerzésével; 2 az állampolgári jogok elvesztését maga után vonó bírói ítélettel, amennyiben az elítéltet nem rehabilitálták; 3. a vádlott távollétében hozott ítélettel, amennyiben nem semmisítik meg; 4. olyan külföldi lovagrendhez vagy külföldi testülethez való csatlakozással, amely megköveteli a nemesség bizonyítását, a születési különbséget vagy vallási esküt.” A későbbi francia alkotmányok is részletezik az állampolgárságot. Az 1793-as alkotmány így szól: „4. Minden férfi, aki Franciaországban született és lakik, aki betöltötte a huszonegyedik életévét; minden idegen, aki betöltötte a huszonegyedik életévét és egy éve Franciaországban lakik, munkájából él, ingatlant vásárolt, vagy francia nőt vett feleségül, vagy adoptált egy gyermeket, vagy eltart egy öreget; végül pedig minden külföldi, aki a törvényhozó testület szerint rászolgált az emberiség hálájára, gyakorolhatja a francia állampolgárok jogait. 5. E jogokat elveszíti, aki külföldi ország állampolgára lesz, aki nem népi eredetű kormányzat hivatalát vagy kegyeit fogadja el, s akit megszégyenítő vagy testi büntetésre ítéltek rehabilitálásáig. 6. Az állampolgári jogokat felfüggesztik vádemelés esetén vagy a vádlott meg nem jelenésekor hozott ítélettel, amíg ezt meg nem semmisítették.”3 Az állampolgárság gyakran összemosódik a nép vagy a nemzet fogalmával. A jakobinus alkotmányban ekként: „7. A szuverén nép a francia polgárok összessége.”4 „122. Az alkotmány biztosítja valamennyi francia férfi számára az egyenlőséget, a szabadságot, a biztonságot, a tulajdont, jótáll az államadósságért, a szabad vallásgyakorlatért, a közoktatásért, a közsegélyezésért, a korlátlan sajtószabadságért, a petíció jogáért, a népi társaságokban való egyesülés jogáért, valamennyi emberi jog élvezetéért.”5 Nem közömbös a fenti idézetből adódó jogi különbség, hiszen a nép nem csak férfiakból áll, nem csak a férfiaknak vannak jogaik, és nem csak ők az állampolgárok. A francia forradalom idején az állampolgárságnál erőteljes a férfiak és a nők megkülönböztetése. Mégis az alkotmányok nép vagy nemzet alatt gyakran az állampolgárok összességét értik, kivált amióta megvalósult a nemek jogi egyenlősége. Az 1795-ös, ún. direktóriumi alkotmányban már rövidebbek az állampolgárságról szóló szabályok. Először a szuverenitást kapcsolja össze az állampolgársággal az alkotmány elé illesztett új nyilatkozat az emberi és polgári jogokról: „17. A szuverenitás alapvetően a polgárok egyetemességében rejlik.” Az alkotmány megismétli a nyilatkozat kijelentését: „2. A szuverén hatalom a francia polgárok egyetemessége.”6 Az 1795-ös alkotmány meghatározza az állampolgárság létrejöttét és elveszítését, valamint az ahhoz kapcsolódó néhány jog szabályait: „8. Minden Franciaországban született és lakó férfi, aki a huszonegy évet betöltötte, feliratkozott kantonja polgári jegyzékébe, aki 3
I. m. 117–118. U. o. 5 I. m. 325. 6 I. m. 429. 4
Az Alaptörvény és a magyar államolgárság
361
egy éve a Köztársaság területén tartózkodik, és közvetlen, ingatlan vagy személyes adót fizet, francia állampolgár. 9. Minden adófeltétel nélkül állampolgárok azok a franciák, akik egy vagy több hadjáratban részt vettek a Köztársaság megalapításáért. 10. A külföldi francia állampolgár lesz, ha a huszonegy évet betöltötte, bejelentette, hogy Franciaországban akar letelepedni, itt élt hét egymást követő éven át, közvetlen adót fizet, ezenkívül ingatlantulajdonnal, mezőgazdasági vagy kereskedelmi létesítménnyel rendelkezik, vagy elvett egy francia nőt. 11. Csak a francia állampolgárok szavazhatnak az elsődleges gyűlésekben, és tölthetik be az alkotmány által megalapított hivatalokat. 12. Az állampolgári jogok elveszíthetők: először külföldi országban történt honosítással; másodszor olyan külföldi testületekhez való tartozással, amely feltételezi a születési megkülönböztetést vagy vallási esküt; harmadszor egy külföldi kormány által felkínált hivatal vagy járadék elfogadásával; negyedszer testi vagy megbélyegző büntetéssel a rehabilitációig. [...] 15. Minden polgár, aki hét egymást követő éven át a nemzet nevében kapott küldetés vagy engedély nélkül a Köztársaság területén kívül tartózkodik, idegenné válik, s csak akkor lehet újra francia állampolgár, miután megfelelt a 10. cikkely kívánalmainak.”7 Az 1799-es ún. konzuli alkotmány még rövidebben foglalkozik az állampolgársággal. Szabályainak java az 1795-ös alkotmányból lett átvéve: „2. Minden férfi francia állampolgár, aki Franciaországban született, itt lakik, betöltötte a huszonegy évet, feliratkozott községi kerülete polgárainak listájára, és egy éve a Köztársaság területén él. 3. Egy külföldi akkor lesz francia állampolgár, amikor a huszonegy évet betöltve kijelentette, hogy Franciaországban kíván letelepedni, és tíz egymást követő évig itt élt. 4. A francia állampolgárság elveszíthető: külföldi állampolgárság megszerzésével; egy külföldi kormány által felajánlott hivatal vagy fizetés elfogadásával; a születési megkülönböztetést feltételező külföldi testülethez való csatlakozással; testi vagy megszégyenítő büntetésre való ítélettel. 5. A francia állampolgári jogok gyakorlása felfüggeszthető: csődbe jutás esetén vagy egy teljesen vagy részben csődbe ment személy közvetlen vagy közvetett örököseinél; személyhez vagy háztartáshoz kötött, fizetett háziszolgáknál; bírói letiltás, vádemelés vagy meg nem jelenés esetén.”8 Nem érdektelen leszögezni, hogy az 1799-es alkotmányban már nem leljük meg a népszuverenitást. Bár az alkotmány a végén megemlíti a francia nemzetet, avagy népet – szintén az 1795-ös alkotmányból átvett tételekkel –, de a hatalmat nem a néptől eredezteti. Az állampolgárság teljesen hiányzik Napóleon 1804-es alkotmányából. A polgárokra és a népre is csak közvetetten hivatkozik ez az alkotmány. Az alkotmányozás hagyományához a Benjamin Constant által készített 1815-ös alkotmánykiegészítés tér vissza,9 amennyiben tartalmazza az állampolgári jogokat, kinyilvánítja az állampolgári egyenlőséget. Közismert, hogy az állampolgárságot az 1804-ben megalkotott francia Polgári törvénykönyv, az ún. 7
I. m. 429–430. I. m. 505–506. 9 LAQUIÈZE, Alain, Benjamin Constant et l’Acte additionnel aux Constitutions de l’Empire du 22 avril 1815, Historia constitucional juin 2003, n° 4, 197–234.; LUDASSY Márta: Bevezetés. Benjamin Constant, a modernek szabadságának szószólója. In: CONSTANT, Benjamin A régiek és a modernek szabadsága. Ford. Réz Pál. Válogatta és a bevezető tanulmányt írta: Ludassy Márta. Mesteriskola. Atlantisz Könyvkiadó, Bp., 1997, 11. 8
362
Pap Gábor
Code Napoléon kodifikálta. Ettől fogva az alkotmányokból rendszerint hiányoznak az állampolgárság intézményének részletei. A francia forradalom alkotmányos értelemben felértékelte az állampolgárságot. Alkotmányai és törvényei a jogrendben, de az egész korszak közfelfogásában megszilárdították az állampolgárságot. Természetessé vált, hogy a franciák nem alattvalók, hanem jogokkal rendelkező állampolgárok, legyen a hatalom a királyé, a konventé, a direktóriumé, a konzulé vagy a császáré. Ennek adott különös nyomatékot, hogy az állampolgárságról a legmagasabb jogszabály, az alkotmány rendelkezett. Az állampolgárság fontosságát kezdetben – miként az 1791-es alkotmánynál láttuk – azzal is kifejezték, hogy az alkotmány állapította meg az állampolgárság létrejöttének és megszűnésének eseteit. Tovább erősítette az állampolgárság jelentőségét a népszuverenitás és az állampolgárság közötti elválaszthatatlan kapcsolat. Az állam hatalma a szuverén néptől ered, a szuverén nép pedig az állampolgárok egésze vagy az ún. politikai nemzet, amely a politikai jogokat élvező állampolgárok összessége. Mindennek jogi kinyilvánítása hol röviden, hol hosszan megfogalmazott alkotmányi tételekkel történik. Az állampolgárság intézményét ily alapossággal a francia forradalom alkotmányai nem csak a népfelség és az állampolgári jogok fennkölt eszméi miatt foglalták magukban, hanem a kötelezettségek teljesítése miatt is. Az állam hatalma az idegenekre is kiterjed, de bizonyos kötelezettségek teljesítését csakis saját polgáraitól követelheti meg. Az adófizetés és a katonai szolgálat olyan kötelezettségek, amelyeket a francia alkotmányokban úgyszintén belefoglaltak. Az 1793-as alkotmány kimondja: „101. Egyetlen polgár sincs felmentve a közterhekhez való hozzájárulás megtisztelő kötelezettsége alól. […] 109. Valamennyi francia férfi katona; valamennyien gyakorolják a fegyverviselést.” Az 1795-ös alkotmány előírásai is félreérthetetlenek: „3. Mindenkinek kötelessége védeni és szolgálni a társadalmat, törvényei szerint élni, és tisztelni azokat, akik azt képviselik. […] 9. Minden polgár szolgálattal tartozik hazájának, és minden alkalommal a szabadság, az egyenlőség és a tulajdon védelmére kell kelnie, amikor a törvény erre felszólítja. […] 279. Egyetlen francia férfi sem gyakorolhatja az állampolgári jogokat, ha nincs feliratkozva a helyhez kötött nemzetőrség névsoraiba. […] 286. A hadsereg önkéntesek csatlakozásával jön létre, szükség esetén pedig a törvény által előírt módon. 287. Egyetlen külföldi sem léphet be a francia hadseregbe, aki nem szerezte meg az állampolgári jogokat, kivéve, ha részt vett egy vagy több hadjáratban a Köztársaság létrehozásáért.” Az alkotmányok néha beérik azzal, hogy állampolgárok helyett a nemzetre utalnak. Belgium 1831-es alkotmánya így tesz, amikor kijelenti: „4. Cikk. A belgává léteit a polgári törvény intézkedései értelmében lehet megnyerni és megtartani. A jelen alkotmány és a többi az állampolgári jogokra vonatkozó törvények megszabják a feltételeket, melyek ezen jogok gyakorlására szükségesek.”10 Újabb magyar fordításban ugyanez így szól: „A belga állampolgárság megszerzése, megtartása, és elvesztése a polgári törvénykönyv által meghatározott szabályok alapján történik. A jelen alkotmány és a politikai jogokra vonatkozó egyéb törvények határozzák meg, hogy az állampolgárságon kívül mely feltételek szükségesek e jogok gyakorlásához.”11 A fordítások értelemszerűen illesztik bele az állampolgárság kifejezést a szövegbe, holott a francia eredetiben a citoyen, azaz állampolgár szó elő
10
Alkotmányok gyűjteménye. II. köt. Az amerikai Egyesült Államok, Svájcz, Franciaország, Belgium alkotmánya. Szerk. Jánosi Ferencz, kiadta Pfeifer Ferdinánd, Pest, 1867, 225. 11 Nyugat-Európa alkotmányai. Szerkesztette és a bevezető tanulmányt írta Kovács István. Alaptörvények és alkotmányok. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Bp., 1988, 240.
Az Alaptörvény és a magyar államolgárság
363
sem fordul.12 A belga alkotmány az állampolgárság intézményének részletes meghatározását törvényre bízza, ezzel a jogi megoldással a francia mintát követi. A XIX. században megszokottá vált, hogy az állampolgárság intézményéről több jogszabály szóljon. Akár van az államnak írott alkotmánya, akár nincs, az állampolgárságról törvényt alkotnak. Ez a törvény lehet önálló állampolgársági törvény vagy az állampolgársággal is foglalkozó törvény, rendszerint a polgári törvénykönyv. Az állampolgárság intézményéhez tartozó állampolgári jogoknál és kötelezettségeknél is ez a jogalkotói szokás. Egyes jogokról külön törvényeket hoznak. A törvényt követheti és követte is a végrehajtásukra szolgáló rendelet, amelynek megalkotására a törvény a végrehajtó hatalom szerveit hatalmazta fel. Az állampolgárság kezdetektől kötelező alkotmányozási tárgy. A polgári demokráciák alkotmányai eltérő terjedelemben, de valamilyen módon szükségképpen szólnak az állampolgárságról, mivel az alkotmányos államoknak állampolgárai vannak. Az állampolgárság akkor is alkotmányozási tárgy, ha az alkotmány tagadja a polgári demokrácia elveit és intézményeit. A szocialista alkotmányok sem nélkülözték az állampolgárságot. Magyarország első írott alkotmányban, az 1949. évi XX. törvényben az állampolgárság a VIII. fejezetben fordul elő, amely „Az állampolgárok jogai és kötelességei” címet kapta. A magyar állampolgár vagy az állampolgár kifejezést másutt nem használja. Megelégszik a polgár szóval. Pl. „49. § (1) A Magyar Népköztársaság polgárai a törvény előtt egyenlők és egyenlő jogokat élveznek. (2) A polgárok bármilyen hátrányos megkülönböztetését nemek, felekezetek vagy nemzetiségek szerint a törvény szigorúan bünteti.” Ez az alkotmány az állampolgárokat „a Magyar Népköztársaság polgárai” vagy a „polgárok” kifejezésekkel nevezi meg. Az állampolgárság intézményéből csak a jogok és a kötelességek vannak benne, az állampolgársági jogviszonnyal közvetlenül nem foglalkozik. Pedig indokolt lett volna legalább a Népköztársaság Elnöki Tanácsának (röviden: NET) hatásköreinél az állampolgárságot is bevenni a felsorolásba, hiszen Az állampolgárságról szóló 1957. évi V. törvény (a továbbiakban: III. Ápt.) 17. §-ának (1) bekezdése kimondta: „A magyar állampolgárságnak honosítással, illetőleg visszahonosítással való megadása, valamint elbocsátással vagy megfosztással való megszüntetése a Népköztársaság Elnöki Tanácsának hatáskörébe tartozik.” Ennek ellenére nem szól az alkotmány a NET hatáskörénél az állampolgárságról vagy az állampolgársági ügyekről. Az alkotmány a 20. §-a (1) bekezdésének k) pontjában kimondja, hogy a NET „dönt azokban az ügyekben, amelyeket külön törvény hatáskörébe utal.” Kétségtelen, hogy az alkotmány 1949-es elfogadásakor az állampolgársági ügyek nem a NET-re tartoztak. A magyar állampolgárságról szóló 1948. évi LX. törvénycikk (a továbbiakban: II. Ápt.) a kormány és a belügyminiszter hatáskörébe utalta az állampolgársági ügyeket. Ezzel a II. Ápt. megszakította a magyar közjog hagyományát, amely szerint a honosítás és a lemondás államfői jogkör. Ehhez a hagyományhoz tért vissza a III. Ápt., mivel az államfői jogokat a NET gyakorolta. Az 1949-es alkotmány nem szándékosan bánik mostohán az állampolgársággal. A hatalom nem az állampolgároké, a népé vagy a nemzeté. A Magyar Népköztársaság szocialista állam, amelynek joga és alkotmánya szakít a burzsoá joggal és alkotmányossággal. Az állam szocialista jellegét ezekkel a szavakkal fejezi ki az alkotmány: „2. § (1) A Magyar Népköztársaság a munkások és dolgozó parasztok állama. (2) A Magyar Népköztársaság12
„TITRE II. DES BELGES ET DE LEURS DROITS. Art. 4. La qualité de Belge s’acquiert, se conserve et se perd d’après les règles déterminées par la loi civile. La présente Constitution et les autres lois relatives aux droits politiques déterminent quelles sont, outre cette qualité, les conditions nécessaires pour l’exercice de ces droits.”
364
Pap Gábor
ban minden hatalom a dolgozó népé.” Az állampolgárok jogai és kötelességei cím alatt található előírások nyíltan vállalják az állampolgárok közötti megkülönböztetést, annak ellenére, hogy a 49. § (1) bekezdése szerint: „A Magyar Népköztársaság polgárai a törvény előtt egyenlők és egyenlő jogokat élveznek.” Mégsem véletlen, hogy egyes jogok minden polgárt megilletnek, pl. a lelkiismereti és a vallásszabad, a személyi szabadság és sérthetetlenség, a levéltitok és a magánlakás tiszteletben tartása; viszont más jogok kimondottan csak a dolgozókat, pl. a pihenéshez és üdüléshez való jog, a művelődéshez való jog, szólásszabadság, a sajtószabadság, a gyülekezési szabadság és az egyesülési jog stb. Az 1972. évi I. törvénnyel elvégzett átfogó alkotmányreform sem említi az állampolgári ügyeket a NET jogköreinél, annak ellenére, hogy a III. Ápt. nem változott; az ilyen ügyek eldöntése a NET hatásköre. Az állampolgári jogviszony létrejöttére és megszűnésére sem utal a módosított alkotmány. Viszont első pillantásra is feltűnik a szóhasználat megváltozása: a polgár szót következetesen felváltja az állampolgár. Az alkotmány 1972-től az állampolgári egyenlőséget vallja. Az államhatalom jellege – jogi értelemben – maradt ugyanaz, ám azok a politikai és szociális jogok, amelyek korábban a dolgozók jogai voltak, már minden állampolgárt megilletnek. A Magyar Népköztársaság alkotmánya az állampolgárságot nem nyilvánította törvényhozási tárgynak. Más szavakkal, az alkotmányból nem derül ki, hogy létezik állampolgársági törvény, és hogy ilyen törvénynek léteznie kell. Az 1972-es alkotmányreform egy szabályából többszörös áttétellel levezethető az állampolgársági törvény. Az 54. § (1) bekezdése szerint: „A Magyar Népköztársaság tiszteletben tartja az emberi jogokat.” Magyarország 1974. január 17-én elfogadta A polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányát, és az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdette. A polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányának 24. cikke szerint: „Minden gyermeknek joga van a kiskorú státusra, az állampolgárságra, az anyakönyvezésre és a névre.” A polgári és politikai jogok nemzetközi egyezségokmányát csak úgy tarthatta be Magyarország, ha törvényt alkotott az állampolgárságról. Szintén közvetetten vezethető le az 1972-es alkotmányreform által alkotmányba iktatott 54. § (3) bekezdéséből az állampolgársági törvény, mivel az alkotmány e helyen kimondja: „A Magyar Népköztársaságban törvény állapítja meg az állampolgárok alapvető jogaira és kötelességeire vonatkozó szabályokat.” Az emberi jogok egyetemes nyilatkozatának 15. cikkelyének (1) bekezdése így szól: „Mindenkinek joga van az állampolgársághoz.” Az emberi jogok egyetemes nyilatkozatának előírása kétség kívül emberi jognak nyilvánítja az állampolgárságot.13 Magyarországot a saját alkotmánya kötelezi arra, hogy tartsa tiszteletben az emberi jogokat, és alkosson törvényt az állampolgárok alapvető jogairól. Ezek azok a levezetések, amelyek az állampolgársági törvény létrehozásának követelményét a kifejezett alkotmányi előírás hiányában is jogilag megalapozzák. Érdemes azt is megemlíteni, hogy maga a III. Ápt. sem nyilvánítja saját magát törvényhozási tárgynak. Az állampolgárság 1987-ben lett törvényhozási tárgy, amikor megszületett A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény, és ennek az 5. §-a az a) pontban kimondja: „Az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körében törvényben kell szabályozni különösen az állampolgárságot…” Az állampolgárságot törvényhozási tárgyként az alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény vette fel az alkotmányba, annak a 69. §-át egészítve ki a (4) bekezdéssel: 13
SZAMEL Lajos: Az állampolgársági jog reformjáról. MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Bp., 1990, 34.
Az Alaptörvény és a magyar államolgárság
365
„Az állampolgárságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.” A közjogi rendszerváltás alkotmányra ható legfontosabb törvénye az 1989. évi XXXI. törvény, amely alaposan átdolgozta az alkotmányt. Még ekkor is a III. Ápt. van hatályban, de megszűnik a NET, az államfő egyetlen személy, a köztársasági elnök. Az állampolgárság kétszeresen is szerepet játszik a köztársasági elnöknél. Először is a 29/A. § (1) bekezdése leszögezi, hogy köztársasági elnök csak magyar állampolgár lehet. Másodszor, a köztársasági elnök jogköreit felsoroló 30/A. § (1) bekezdés l) pontja kimondja, hogy a köztársasági elnök dönt az állampolgársági ügyekben, miniszteri ellenjegyzés mellett. Ez a röviden megfogalmazás az állampolgársági ügyeket a magyar közjog hagyományainak megfelelően megtartotta államfői jogkörnek, egyúttal az állampolgárság intézményének egy elemét alkotmányos rangra emelte. A magyar állampolgársági jog történetében kezdettől jelen van a megfosztás, amelyet a III. Ápt. is ismert. 1989. évi XXXI. törvény megtiltja az önkényes megfosztást. Egyúttal az állampolgárság intézményének más elemeit is alkotmányba iktatja a 69. §-ban ekként: „(1) A Magyar Köztársaságban senkit nem lehet magyar állampolgárságától önkényesen megfosztani, vagy magyar állampolgárt a Magyar Köztársaság területéről kiutasítani. (2) Magyar állampolgár külföldről bármikor hazatérhet. (3) Minden magyar állampolgár jogosult arra, hogy törvényes külföldi tartózkodásának ideje alatt a Magyar Köztársaság védelmét élvezze.” Furcsa módon az 1989. évi XXXI. törvény a III. Ápt. megfosztásról rendelkező szabályait nem helyezi hatályon kívül, mi több, közvetlenül annak egyetlen előírását sem módosítja. A 38. § (2) bekezdése általános érvénnyel mondja ki: „A törvény hatályba lépésének napján a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa megszűnik. … Ahol jogszabály az Elnöki Tanácsot vagy annak elnökét említi, ezen – eltérő rendelkezés hiányában – a köztársasági elnököt kell érteni.” Ezen alkotmánymódosítással a III. Ápt. szövegében az Elnöki Tanács helyére egyszerűen a köztársasági elnök került. A gyakorlatban 1982-től nem született megfosztó határozat. A III. Ápt.-t hamarosan felváltotta az állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény, a IV. Ápt., amely már nem ismerte a megfosztást, ellenkezőleg, rögtön 1. §-ának (2) bekezdésében tilalmaz: „Senkit nem lehet állampolgárságától, illetve állampolgársága megváltoztatásának jogától önkényesen megfosztani.” Ez a szabály Az emberi jogok egyetemes nyilatkozatának szó szerinti megismétlése. Gyakorlati jelentősége nincs, mégis érdemes megjegyeznünk, hogy jogilag helyesebben akkor fogalmazott volna a törvény, ha „senki” helyett – amely egyenértékű a mindenkivel – kizárólag magyar állampolgárokról szólna. A törvény személyi hatálya csak magyar állampolgárokra terjed ki, mégis, a szakszerű jogi szóhasználat immár több évtizedes mellőzésének egyik jellemző példáját látjuk, hiszen a magyar jogi nyelv a „senki” vagy „mindenki” vagy „bárki” szavakat akkor használja, ha nem csak magyar állampolgárokra vonatkozik a norma. Az alkotmányban mindvégig benne maradt a megfosztás tilalma, azután is, hogy a IV. Ápt. a megfosztást az állampolgárság megszűnésének jogcímei közé nem vette fel. Az alkotmány tilalma így gátat emelt a törvény módosítása elé, mert a megfosztás alkotmányosan nem is lehetett megszűnési jogcím. Elméletileg az alkotmányi tiltás nem zárná ki, hogy a megfosztás az állampolgárság megszűnésének törvényes jogcíme legyen, mivel kizárólag az „önkényes” megfosztás tilos. A nemzetközi jog sem általában tiltja a megfosztást. 1997ben született meg az Európa Tanács egyezménye az állampolgárságról, amelyet Magyarország a 2002. évi III. törvénnyel hirdetett ki. Ezen egyezmény 4. cikkének c) pontja azt
366
Pap Gábor
mondja, hogy „senkit sem lehet önkényesen megfosztani állampolgárságától”. A hangsúly az „önkényes” jelzőn van. Nem önkényes a megfosztás, ha az törvényben meghatározott okból és törvényes eljárással történik. Az egyezmény az önkényességet a 7. cikkben zárja ki. Így szól az egyezmény: „1. A részes állam nem rendelkezhet belső jogában az állampolgárság ex lege vagy a részes állam kezdeményezésére történő elvesztéséről, kivéve az alábbi esetekben: a) egy másik állampolgárság önkéntes megszerzése; b) a részes állam állampolgárságának megszerzése a kérelmező által elkövetett csalás, hamis adatszolgáltatás vagy bármely releváns tény eltitkolása révén; c) önkéntes szolgálat egy külföldi katonai erőnél; d) a részes állam alapvető érdekeit súlyosan sértő magatartás; e) a részes állam és a szokásosan külföldön tartózkodó állampolgára közötti tényleges kapcsolat hiánya; f) ha egy gyermek kiskorúságának idején megállapítást nyer, hogy már nem állnak fenn a belső jog által meghatározott azon feltételek, amelyek a részes állam állampolgárságának ex lege megszerzéséhez vezettek; g) a gyermek örökbefogadása, ha a gyermek az örökbefogadó szülők egyikének vagy mindkettőnek a külföldi állampolgárságát megszerzi vagy azzal már rendelkezik.” Az egyezményből kiviláglik, hogy a felsorolt okok miatt az államok akár ex lege is megszüntethetik az állampolgárságot, de megfosztó határozattal is megtehetik. A IV. Ápt. 9. §-a az állampolgárság visszavonását engedi meg attól, aki honosítással vagy visszahonosítással jogellenesen szerzett magyar állampolgárságot. A visszavonás mindenben összecseng az egyezménnyel. Az 1989. évi XXXI. törvény néhány státuszjogot is megfogalmazott – a kiutasítás tilalmát; a hazatérés jogát; külföldön az állami védelemhez való jogot –, ezekkel is erősítve az állampolgárság intézményét. Ezeknek a státuszjogoknak az alkotmányos kinyilvánítása minden állami szervnek és más jogszabálynak kötelezővé tették, hogy a státuszjogokat tartsa tiszteletben. Alkotmányos védelmet biztosítottak a magyar állampolgároknak. 2012. január elsején lépett hatályba az Alaptörvény. Témánkhoz nem tartozik szorosan, de az alkotmány és az alaptörvény közötti viszonyra nem árt röviden kitérni. Az alkotmány, vagyis az 1949. évi XX. törvény 71. §-a 1949-től kijelentette, hogy alaptörvény. 1949-ben így: „Az Alkotmány a Magyar Népköztársaság alaptörvénye.” 1989-től pedig imígyen: „Az alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye.” Csak és kizárólag a magyar állam hivatalos elnevezése változott, viszont a 71. § jogi tartalma semmit sem. Az alkotmány alaptörvénnyé nyilvánítása nem más, mint az írott alkotmány egyik sajátossága: a legfontosabb és a legmagasabb szintű jogszabály, egyszersmind az egész jogrend és az államhatalom alapja. Formailag a magyar alkotmány törvény, de alaptörvényi mivolta ezt a formai azonosságot olyan megkülönböztető ismérvékkel homályosítja el, amelyek csak és kizárólag az alkotmány sajátjai, legyen szó a megalkotásáról, a módosításáról vagy tartalmának és érvényesülésének biztosítékairól. Ám az alaptörvényi mivolt az írott alkotmánynak szükségképpeni jellemzője, de csak egyik ismérve sok más ismérve között. A fordítottja nem feltétlenül igaz. Lehet alaptörvény az alkotmányon kívül más törvény is. Erről érdemes fellapozni Polner Ödön kitűnő szócikkét.14 Az alkotmány és az alaptörvény különbözősége ellenére hazánk Alaptörvénye írott alkotmány, de a neve, a formája és szerkezete szakít eddigi alkotmányainkkal. Az újítás a 14
POLNER Ödön: Alaptörvény. Magyar jogi lexikon I. köt. Szerk.: Márkus Dezső. Pallas Irodalmi és Nyomdai Részvénytársaság, Bp., 1898, 180–184.
Az Alaptörvény és a magyar államolgárság
367
belső tagolásnál üdvösnek nem mondható. Négy önálló rész különül el benne: a belső tagolást nélkülöző „Nemzeti hitvallás”; a magyar abécé nagybetűivel cikkekre tagolt „Alapvetés”; a római számokkal cikkekre osztott „Szabadság és felelősség”; végül az arab számokkal cikkelyezett „Állam”. Volt már hasonló elgondolás minálunk: 1840-ben, a büntető törvénykönyv kidolgozására létrehozott választmány a kódex fejezeteit új sorszámozással kezdte volna. Végül a folyamatos számozás mellett maradtak. A választmány jegyzője – méltatlanul keveset emlegetett tudósunk –, Szalay László erről így vélekedett: „…az ellenkező osztásból haszon semmiféle sem háromolhatik, ’s a’ gyakorlatban csak szószaporitás, vagy hivatkozásbani könnyebb tévedhetés következik belőle.”15 Az Alaptörvény sok szabálya az alkotmányból vagy a nemzetközi dokumentumokból merít. Az alkotmányhoz hasonlóan mondja az Alaptörvény a XIV. cikkének (1) bekezdésében: „Magyar állampolgár Magyarország területéről nem utasítható ki, és külföldről bármikor hazatérhet.” Nem sok változást hozott a XXVII. cikk (2) bekezdése: „Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy külföldi tartózkodásának ideje alatt Magyarország védelmét élvezze.” Annyi bizonyos, hogy ezt a státuszjogot erőteljesebben fogalmazta meg, bár a jog tartalma semmit sem változott. Miként az alkotmányban, úgy az Alaptörvényben is megtaláljuk a köztársasági elnök jogköreinél az állampolgársági ügyeket. De pontosabban a korábbikhoz képest, mert a 9. cikk (4) bekezdésének i) pontjában így fogalmaz: „a köztársasági elnök… dönt az állampolgárság megszerzésével és megszűnésével kapcsolatos ügyekben.” Az Alaptörvény a valós jogkört fogalmazta meg, mert a köztársasági elnök más állampolgársági ügyekről nem dönthet. Jelentékeny újdonságot is találunk az Alaptörvényben. A G) cikk így szól: „(1) Születésével a magyar állampolgár gyermeke magyar állampolgár. Sarkalatos törvény a magyar állampolgárság keletkezésének vagy megszerzésének más eseteit is meghatározhatja. (2) Magyarország védelmezi állampolgárait. (3) Senkit nem lehet születéssel keletkezett vagy jogszerűen szerzett magyar állampolgárságától megfosztani. (4) Az állampolgárságra vonatkozó részletes szabályokat sarkalatos törvény határozza meg.” Erény, hogy az Alaptörvény határozza meg a magyar állampolgárság keletkezésének elsődleges és leggyakoribb jogcímét. Egyetlen szépséghibája, hogy kicsivel pontatlanabb a leszármazás jogcímének megfogalmazása a IV. Ápt.-hez képet. 2010-ig a IV. Ápt. a ius sanguinis elvét, magyarul a leszármazás elvét így fogalmazta meg a 3. § (1) bekezdésében: „Születésénél fogva magyar állampolgárrá válik a magyar állampolgár gyermeke.” A IV. Ápt.-t módosító 2010. évi XLIV. törvény óta a szabály ekként szól: „Születésénél fogva, leszármazással magyar állampolgárrá válik a magyar állampolgár gyermeke.” A változás annyi, hogy a normába belekerült a „leszármazás” szó. A „születésénél fogva” határozói mondatrész nyelvtanilag homályos, mert módhatározó és időhatározó is lehet. A „leszármazás” beillesztése a mondatba nyelvtanilag egyérteművé teszi, hogy az előtte álló mondatrész időhatározó, vagyis a gyermek születésének pillanatától fogva válik magyar állampolgárrá. A magyar jog mindig is a leszármazást értette a ius sanguinis elve alatt, sohasem a születést. A születés ténye a ius soli elvében is benne foglaltatik, azzal a különbséggel, hogy az állam területén történő születéssel keletkezik a gyermek állampolgársága. A leszármazás is 15
SZALAY László: Publicistai dolgozatok. (repr.) Heckenast Gusztáv, Pest, 1847, I. köt. 69.
368
Pap Gábor
születés, de nem az államterülethez kötődik, hanem a szülő állampolgárságához. A magyar állampolgársági jogban leszármazással mintegy örökli a gyermek a szülő állampolgárságát, függetlenül születési helyétől. A leszármazás ex lege keletkezteti az állampolgárságot a gyermek születésének pillanatától. Ezt írja le a IV. Ápt. hatályos szövege. Az Alaptörvény is ezt szándékozik mondani, de híján van a jogi és nyelvtani pontosság azon szintjének, amelyet a törvényben olvashatunk. Újdonság, hogy az Alaptörvény ad felhatalmazást a törvénynek más keletkezési és szerzési jogcímek megállapítására. Az újdonság nem a törvényt változtatja meg, mert a IV. Ápt.-ben a leszármazáson kívül az állampolgársági jogviszony létrejöttének egyéb jogcímeit is megleljük, nevezetesen az ún. családjogi tényeken alapuló keletkezést, továbbá a ius soli elvéből következő, de csak kisegítő szabályként alkalmazott két esetet, az ún. talált gyermeket és a hontalan szülők gyermekét. Ezek az egyéb jogcímek vezethetőek vissza immáron az Alaptörvényre. Az Alaptörvény a G) cikk (2) bekezdésében az állam kötelességévé teszi, hogy védelmezze állampolgárait. Ennek a tömör kijelentésnek nehéz a jogi tartalmát kihámozni. Általánosan elfogadott, gyakran alkotmányban is rögzített kötelezettsége az államnak az állampolgárok védelme. Az állampolgárok védelmének az Alaptörvényben elfoglalt rendszertani helyéből az következik, hogy hagyományos szabályt kurtított meg az Alaptörvény. A hagyományos szabály annyit mond, hogy az állam a külföldön tartózkodó polgárainak diplomáciai védelmet nyújt, de ezt a XXVII. cikk (2) bekezdésében már leírta. Az állampolgárok védelme annyira általános kijelentés, hogy elméletileg bármilyen védelmet jelenthet. Az Alaptörvény is tiltja az állampolgárságtól való megfosztást. A magyar jog évtizedek óta nem ismeri megfosztást. A IV. Ápt. szerint a magyar állam egyoldalúan – állampolgárának akarata ellenére – visszavonással szüntetheti meg az állampolgárságot. A visszavonásról így rendelkezik a IV. Ápt. 9. §-ának (1) bekezdése: „A magyar állampolgárság viszszavonható attól a személytől, aki magyar állampolgárságát a jogszabályok megszegésével, így különösen valótlan adatok közlésével, illetve adatok vagy tények elhallgatásával a hatóságot félrevezetve szerezte meg. Nincs helye a visszavonásnak a magyar állampolgárság megszerzésétől számított tíz év elteltével.” Ennek fényében az Alaptörvény megfosztást tilalmazó előírásának értelmezése legalább háromféle eredményre vezet. Vegyük előre a legkedvezőbb értelmezést. Az Alaptörvény általában, a jövőre nézvést is akar alkotmányos gátat emelni a megfosztás elé, hogy ne kerülhessen vissza a magyar jogba állampolgárságtól megfosztó szabály. Ezzel a kedvező értelmezéssel nem egyezik sem nyelvtanilag, sem jogilag, sem logikailag az Alaptörvény megfogalmazása. Ha ezen értelemben tiltja a megfosztást, akkor ezt kellene kimondania: „Magyar állampolgárság megfosztással nem szüntethető meg”. Avagy: „Tilos a magyar állampolgárságtól való megfosztás!” Az Alaptörvény megfogalmazása nem zárja ki, hogy a megfosztás tilalmát másként is értelmezzük. A megfosztás megengedett, csak a „születéssel keletkezett vagy jogszerűen szerzett magyar állampolgárságától” nem lehet megfosztani. Ez a legkedvezőtlenebb értelmezés eredménye. Kétes eredmény, mert az Alaptörvény szellemiségével ellentétes a megfosztás visszaállítása. A fenti két eredmény között van a legvalószínűbb, nevezetesen az Alaptörvény megfosztást írt visszavonás helyett. Ez a feltételezés áll összhangban a IV. Ápt.-vel, amelynek a visszavonásról szóló előírásából az következik, hogy a keletkezési jogcímekkel létrejött, valamint a jogszerűen szerzett állampolgárság nem vonható vissza. Az Alaptörvény a IV. Ápt. szabályaiból következő ellentétet írja le, mondhatnánk, a contrario fogalmazza meg a visszavonást.
Az Alaptörvény és a magyar államolgárság
369
Ehhez egyetlen megjegyzés kívánkozik: jogilag nem méltányolható hanyagság, ha jogszabályok különböző jogcímeket összetévesztenek. Az Alaptörvény az állampolgárság intézményének részletes szabályait sarkalatos törvényre bízza. A megelőző jogi helyzethez képest csak a törvény elnevezésén változtatott az Alaptörvény. Az alkotmányban az állampolgárság ún. kétharmados törvény volt. A sarkalatos törvény elnevezés tartalmilag ezzel egyenértékű, vagyis az állampolgárságról szóló törvény elfogadásához vagy megváltoztatásához az országgyűlési képviselők kétharmadának igen szavazatára van szükség.
