Az adóbevételi elıirányzatok megalapozottsága a számvevıszéki ellenırzések tükrében Domokos László elnök Állami Számvevıszék (2012. június 7. Nemzetközi Adókonferencia) Tisztelt Hölgyeim és Uraim! Nagy örömmel fogadtam el a meghívást a Magyar Okleveles Adószakértık Egyesületének „Adózás Európában” címő Nemzetközi Adókonferenciájára. Az idén hatodik alkalommal megrendezésre kerülı tudományos találkozó egyedülálló lehetıséget biztosít arra, hogy az adószakma legnevesebb képviselıi elıtt ismertessem az Állami Számvevıszék adózással kapcsolatos tapasztalatait. Az ÁSZ a közpénzek ıre, az Országgyőlés pénzügyi és gazdasági ellenırzı szerve, amely általános hatáskörrel végzi a közpénzekkel, valamint az állami és önkormányzati vagyonnal való gazdálkodás ellenırzését. Az ÁSZ ebbıl adódóan kiemelten foglalkozik az
adózási kérdésekkel, amelyekre a költségvetés véleményezése, illetve a zárszámadási és az adóztatást érintı ellenırzések keretében is kitér. Mai elıadásomban azt mutatom be, hogy milyen tapasztalatokat szerzett az ÁSZ utóbbi öt évben a költségvetési tervezés során. Ezt követıen arra is kitérek, hogy a tények és a valós folyamatok fényében menynyire voltak helytállóak észrevételeink. Az ÁSZ egyike azon kevés számvevıszéknek a világon, amelynek alapfeladatai közé tartozik a költségvetés véleményezése. Az ÁSZ-törvény kimondja, hogy a Számvevıszék ellenırzi a központi költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi elıirányzatok teljesíthetıségét, az állami kötelezettségvállalással járó beruházásokat. Az államháztartási törvény ezen felül rögzíti, hogy a költségvetési javaslatot az Országgyőlés csak az ÁSZ és a Költségvetési Tanács véleményével együtt tárgyalhatja meg. Fontos leszögezni, hogy az ÁSZ véleménye a költségvetés elfogadásakor nem köti az Országgyőlést. Vétójoga csak a Költségvetési Tanácsnak van, melynek viszont tagja az ÁSZ Elnöke is. Az ÁSZ munkáját figyelık tudhatják, hogy a Számvevıszék az utóbbi években mindig ısszel tette közzé a költségvetési véleményét. Ez abból adódott, hogy az illetékes miniszternek általában augusztus végéig, a választási években pedig október közepéig kellett benyújtania a tervezetet a kormánynak. Az ÁSZ ezekhez a határidıkhöz alkal-
mazkodott. Az idei év azonban jelentıs változást hoz ezen a téren. A 2013-as költségvetés sarokszámairól ugyanis az Országgyőlés már a tavaszi ülésszakán döntést hoz. Ehhez igazodva az ÁSZ-nak június 19-én, vagyis az eddiginél jóval korábban le kell tennie költségvetési véleményét. Azért kerül elıre a költségvetés megszavazása, mert Magyarország ezzel egyértelmően be tudja bizonytani a befektetıknek és a nemzetközi szervezeteknek, hogy erısen elkötelezett a költségvetési fegyelem terén. Erre pedig azért van szükség, hogy a kohéziós pénzek befagyasztásának felfüggesztése után Hazánk kikerülhessen az európai uniós túlzottdeficit-eljárás alól is, és enyhüljön a magyar költségvetésre nehezedı nyomás. A költségvetés véleményezése nem klasszikus számvevıszéki hatáskör, és sokan nem is értik, hogy pontosan mi a feladata az ÁSZ-nak ezen a területen. Ezért a konkrétumok ismertetése elıtt szükségesnek tartom rögzíteni, hogy mit is ellenıriznek a számvevık a költségvetési javaslat véleményezése során, és mire nem terjed ki a felhatalmazásuk. Az ÁSZ a költségvetés véleményezésekor két fı kérdésre keresi a választ. Számvevıszéki szakzsargonnal élve az elsı kérdés arra vonatkozik, hogy mennyire megalapozott, illetve alátámasztott a tervezet. Ez egyszerre több részkérdés megválaszolását jelenti, amelyek a következık. Jogilag és számszakilag megalapozottak-e az elıirányzatok? Rendelkezésre állnak-e a vonatkozó jogszabályok? Csatolta-e a kormány a háttérszámításokat? A tervezési módszerek biztosítják-e a javaslat megalapozottságát? A másik alapkérdés arra vonatkozik, hogy vajon mennyire kockázatos a költségvetési tervezet teljesülése. A teljesíthetıségnél azt ellenırizzük, hogy a kormány vajon felmérte-e a makrogazdasági bizonytalanságból és az egyéb tényezıkbıl adódó kockázatokat. Alacsony kockázat mellett teljesíthetı egy elıirányzat, ha prognózisunk szerint legfeljebb 2 százalékos lesz az elmaradás a tervezetthez képest. Közepes a kockázat, ha 2-5 százalékos a rés, és magas, ha 5 százalékot meghaladó. Véleményünkrıl akkor állítjuk, hogy igazolódott, ha egy-egy tétel a kockázati szintnek megfelelı tényleges teljesülést mutat a zárszámadáskor. A Számvevıszék az egyetlen olyan nem kormányzati szervezet Magyarországon, amelynek az év egészében rálátása van a költségvetési folyamatokra. Az elıirányzatok teljesülését ezért az ÁSZ „saját hatáskörben” is meg tudja becsülni. Akkor is véleményt tudunk mondani tehát például egy-egy adónemrıl, ha a kormány nem adja a kezünkbe a saját számításait.
2
Az eddig elmondottakból látszik, hogy az ÁSZ sem a költségvetés egészének teljesíthetıségérıl, sem a makrogazdasági elırejelzésekrıl, sem pedig a költségvetés céljairól nem nyilatkozik. Munkánk minden olyan értelmezése, amely ezen pontokkal kapcsolatos következtetésekre jut, hibás és téves. Ezt azért emelem ki, mert tavaly azt tapasztaltuk, hogy sokan nem értették meg, mire is vonatkozott az ÁSZ munkája, és olyan konklúziókra jutottak, amit a Számvevıszék véleménye nem támasztott alá. Tisztelt Résztvevık! Az ÁSZ a költségvetés véleményezésekor mindig egy adott pillanatnyi állapotról számol be, ami után tovább folytatódik a költségvetés-készítési folyamat. Ebbıl adódóan a Véleményünkben szereplı esetleges kritikus megállapítások ideális esetben hétrıl hétre, sıt napról napra okafogyottá válnak. Ez így volt a 2012-es költségvetésrıl szóló Véleményünk esetében is. 2011. október 26-án már úgy mondhattam el országgyőlési expozémat, hogy a kormány addigra már kijavította az ÁSZ által szeptember végén jelzett hibák egy jelentıs részét. Fontos rögzíteni, hogy a Számvevıszék az adóbevételi tervezetek megalapozottságát teljes körően még soha nem tudta megítélni. Nem volt olyan esztendı, amikor a számvevık minden adónem bevételi tervezetérıl véleményt tudtak volna mondani. Tökéletes tervezettel tehát eddig nem találkoztunk, de mivel a tervezés nem egy egyszeri aktus, hanem egy folyamat, így ez nem is elvárható. Ennek ellenére fontos azonban arra törekedni, hogy minél magasabb legyen a véleményezhetı adónemek száma. Ennek azért van jelentısége, mert tapasztalataink szerint, amennyiben egy adóról nem tudunk véleményt mondani, akkor ott a tervezettıl jelentısen elmaradó bevétel várható. A nem megfelelı tervezés tehát alulteljesüléssel fenyeget. Munkánk szükségességét mutatja az is, hogy jellemzıen igazolódnak az ÁSZ által megfogalmazott adó-kockázatok. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy az utóbbi években jelentıs volt az elmaradás azoknál az adónemeknél, ahol a Számvevıszék közepes vagy magas kockázatot jelzett. Érdemes volt, illetve érdemes lett volna tehát figyelni az ÁSZ figyelmeztetéseire.
Tisztelt Konferencia!
3
Engedjék meg, hogy felvázoljam az adóbevételek tervezésével kapcsolatos tapasztalatainkat a 2008-as költségvetéstıl egészen az idei büdzséig. Mai problémáink miatt immár messzinek tőnik, de emlékezzünk vissza elsıként a 2008as költségvetésre. A költségvetés benyújtásakor, azaz 2007 ıszén még senki nem gondolta, hogy egy évvel késıbb összeomlik az egyik nagy amerikai bankház, a magyar állam pedig a fizetésképtelenség szélére sodródik. Ma már tudjuk, hogy Magyarországot azért érintette nagyon súlyosan a válság, mert meggyengült állapotban érték a csapások. A 2008-as költségvetési javaslat pedig jól mutatta, mit is jelentett ez a meggyengülés. Az ÁSZ ugyanis a 2008-as elıirányzatok csaknem felét nem tudta értékelni, mivel a szükséges adatok és anyagok nem álltak rendelkezésre. Gond volt ebbıl a szempontból a társas vállalkozások és a magánszemélyek különadójával, a hitelintézeti járadékkal, a személyi jövedelemadóval, valamint a társasági- és osztalékadóval. A Számvevıszék a véleményezés hiányával áttételesen már érzékeltette, hogy teljesülési kockázatokkal kell számolni. Ahol a Számvevıszék véleményezni tudott, ott az elıirányzatok 99,9%-át végül alacsony kockázat mellett teljesíthetınek értékelte, de ne felejtsük el, hogy ez csak az összes adóbevétel mintegy felének felelt meg. A zárszámadás szerint 2008-ban az ÁSZ véleménye 97,9 százalékban igazolódott. Öszszesen 130 Mrd Ft, azaz mindössze 2,1%-nyi olyan adóbevétel volt, ahol kockázati elırejelzésünk nem volt helytálló. Térjünk át a súlyos recessziót és a reálgazdaság megroppanását hozó 2009-es esztendıre. Költségvetési szempontból is rendhagyó év volt ez. A szeptemberben benyújtott költségvetési törvényjavaslatot visszavonták, majd októberben újra benyújtották. Az ÁSZ ennek megfelelıen elıször készített egy költségvetési Véleményt, majd a tervezet módosítása után közzétette az új tervvel kapcsolatos Észrevételeit is. A válság az összes adónemnél indokolhatta volna a teljesítés magas kockázatúnak minısítését. Egyes adónemeknél a teljesítést végül alacsony és közepes kockázatúnak ítélte az ÁSZ, mégpedig azért, mert a számításokkal, dokumentumokkal, hatástanulmányokkal való alátámasztottság, a várható teljesítés és a jogszabályi háttér megléte ezt alapozta meg. Sajnálatos módon 2009-ben még a második, októberi benyújtást követıen sem álltak teljes körően rendelkezésre a számítási anyagok. Az ÁSZ az összes adóbevétel 4,3%4
ának teljesülését nem tudta megítélni, a társasági adó, az szja, a társas vállalkozások és a magánszemélyek különadója teljesülését pedig magas kockázatúnak minısítette. Az áfa-bevétel összegét is túlzottnak és kockázatosnak értékelte a Számvevıszék, a jövedéki adót és a lakossági illetékeket pedig teljesíthetınek. Az ÁSZ mind a Véleményében, mind pedig az Észrevételekben felhívta a figyelmet a makrogazdasági folyamatok kockázataira és a tervezett adóbevételek bizonytalanságára. 2009-ben a recesszió és a gazdasági gondok évközi változtatásokra kényszerítették a kormányt. A Számvevıszéknek azonban az adóbevételek 62%-a esetében még így is igaza lett. A magas kockázatúnak értékelt négy adónemnél a bevétel elmaradása nagyon jelentıs, összesen 385,4 Mrd Ft volt. Az áfa-bevételek végül terv felett teljesültek, miközben az ÁSZ eredetileg túlzottnak minısítette az elıirányzatot. Ez azonban kizárólag abból adódott, hogy év közben adókulcs-emelésre került sor, a kiutalásokat pedig csökkentette a kormány. A kisebb adók jellemzıen elmaradtak a tervezettıl, ezekben az esetekben az ÁSZ alacsony kockázatú minısítését felülírta a krízis. 2010 a választások és a válság fokozódása miatt szintén különleges év volt. Az ÁSZ munkáját nagyban nehezítette, hogy a megalapozottság megítéléséhez szükséges adatok és számítási anyagok eben az esztendıben gyakorlatilag egyáltalán nem álltak rendelkezésre. A helyzet valóban súlyos volt, a Számvevıszék ugyanis az összes adóbevétel mindössze 4 százalékáról tudott véleményt mondani, 96 százalékáról nem. A tervezési feltételek jelentısen romlottak, a prognóziskészítés bizonytalansága nıtt.
Az ÁSZ
annyit tehetett, hogy felhívta a figyelmet a makrogazdasági kockázatokra és az adóbevételek bizonytalanságára. Az ÁSZ által nem megítélhetı elıirányzatok jelentıs része, valamint a magas kockázatúnak minısített hitelintézeti járadék alulteljesült. Az ÁSZ véleményének tetemes része tehát a 2010-es büdzsénél is igazolódott. A kockázatos adónemek elmaradása 289,2 Mrd Ft volt. A tervezettıl elmaradt adóbevételeket nagy részben ellensúlyozták az év közben bevezetett speciális adók, azaz az egyes ágazatokat terhelı különadók és a pénzügyi szervezetek különadója, vagyis a „bankadó”. A tavalyi, 2011-es tervezet adóbevételi elıirányzatainak 45,7%-át értékeltük teljesíthetınek, 14,6%-át közepes kockázatúnak és 6,2%-át magas kockázatúnak. A megalapozottságot részletes számítási anyagok hiányában az adóbevételek több mint négyötödénél nem tudtuk értékelni. A teljesíthetıséget itt a korábbi évek tendenciái és a Költségvetési
5
Tanács kivetítései alapján ítéltük meg. Magas kockázatúnak minısítettük a társasági adó, a hitelintézeti járadék, közepes kockázatúnak pedig a jövedéki adó elıirányzatát. Nem tudtunk véleményt mondani a bankadó, a különadók, az szja, az illetékek, az eva és a végkielégítésekre kivetett 98%-os különadó teljesíthetıségérıl sem. Jeleztük, hogy nagy a makrogazdasági bizonytalanság a társasági adó és az áfa esetében. Az ÁSZ véleménye végül az elıre nem látható tényezık kiszőrésével szinte teljesen helytállónak bizonyult. Két nagy tétel is volt, ahol évközben olyan események történtek, amelyek jelentıs mértékben eltérítették a bevételeket. Az egyik az áfa, amit az ÁSZ teljesíthetınek minısített, a valóságban azonban alulteljesülés történt. Az elmaradást az okozta, hogy az Európai Unió Bíróságának ítélete miatt 2011 végén 255 Mrd Ft áfát kellett a költségvetésnek kiutalnia visszamenılegesen. Ezen tétel nélkül az áfaelıirányzat 99,4%-ban teljesült volna. A másik a jövedéki adóbevétel, amit az ÁSZ közepes kockázatúnak minısített, és az évközi adóemelés nélkül a bevétel el is maradt volna az elıirányzattól. Végezetül nézzük a 2012-es költségvetést. Ennek a büdzsének a végrehajtása most is tart, így természetesen még nem lehet megítélni, helyesek voltak az ÁSZ tavaly ısszel tett kijelentései. Ennél az évnél ezért megállapításainkra és az eddig látható tendenciák ismertesésére szorítkozom. Tavaly szeptember végén az egy évvel korábbinál sokkal magasabb, 73% volt azon adóbevételek aránya, amelyekrıl véleményt tudtunk mondani. Gondot jelentett azonban, hogy az adóbevételek elsöprı többségénél nem álltak rendelkezésre kormányzati háttérszámítások, így ezeket a tételeket csak a saját becsléseink alapján tudtuk értékelni. Az adóbevételek 27%-ának teljesíthetıségét a hiányzó adatok és információk miatt így sem tudtuk megítélni. Ebbe a körbe tartozott a cégautó-adó, az szja, a lakossági illetékek, a rehabilitációs hozzájárulás. Az adóbevételek 63,3%-át teljesíthetınek minısítettük. Ilyen volt a bankadó, a különadók, az áfa és a jövedéki adó. Magas kockázatot az adók 6,8%-a kapott, ide értve a társasági adót, a játékadót, a környezetterhelési díjat. Közepes kockázatot az adók 2,9%-ánál jeleztünk. Ebbe a csoportba tartozott a hitelintézeti járadék és az eva. Az idei év elsı négy hónapjában a gazdálkodó szervek befizetései az elıirányzat 22,9%át tették ki, szemben a tavalyi 27,1%-os értékkel. A bányajáradékon és az energiaadón kívül szinte minden adónemnél elmaradás tapasztalható, amelyek közül ki kell emelni a 6
társasági adót, az evát, a játékadót a cégautó adót és a pénzügyi szervezetek különadóját. A forgalmi típusú adók elsı négyhavi teljesülése azonban igen magas, 33,6% volt, ami a magas áprilisi áfa-bevételeknek köszönhetı. A lakossági befizetéseknél az elıirányzathoz és a bázishoz viszonyítva egyaránt elmaradás látható. Az szja-nál az elsı négy hónapban a teljesítés 31,2%-os, szemben a 2011-es 34%-kal, miközben a befizetések éves alapon 16 Mrd Ft-tal nıttek. Tavaly ıszi Véleményünkben jeleztük, hogy a gazdasági környezet alakulása 2012-ben több adóbevételi elıirányzat, például az áfa teljesíthetıségénél is komoly kockázatot jelent. Nem ad okot derőlátásra, hogy a KSH elsı negyedéves jelentése alapján a nemzetgazdaság teljesítménye kedvezıtlenebb lehet a korábban vártnál, de véleményem szerint egyelıre nincs veszélyben a költségvetés teljesülése. Tisztelt Hölgyem és Uraim! Az eddig elmondottakból látható, hogy a Számvevıszék költségvetési Véleménye bár csak pillanatfelvételnek tekinthetı, de fontos támpontot jelent a költségvetési tervezés folyamatában. Az idei véleményezés az elırehozott büdzsé miatt a korábbiaknál is nehezebbnek ígérkezik, de az ÁSZ természetesen a jogszabályoknak megfelelıen és legjobb tudása szerint idıre el fogja készíteni a 2013-as javaslatról szóló Véleményét. Stratégiánk azt a célt tőzte ki, hogy az ÁSZ az állampolgárok bizalmát élvezı, szakmai tekintéllyel rendelkezı szervezetként ellenırzéseivel és tanácsaival támogassa az Országgyőlést. Törekszünk arra, hogy ne csak a hibákra mutassunk rá, hanem segítsük a közpénzzel, közvagyonnal való gazdálkodást is. Különösen igaz ez a költségvetési tervezet véleményezésére. Kívánom, hogy idei Véleményünk is legyen sorvezetı a képviselık számára a parlamenti vitához és figyelemfelhívás a kormánynak a hiányosságok pótlására. Az ÁSZ munkájának az a célja, hogy a lehetı legjobb, leginkább megalapozott és alátámasztott költségvetést fogadja el az Országgyőlés, ez teremtheti meg ugyanis az alapokat jelenlegi gazdasági és társadalmi nehézségeink leküzdéséhez. Köszönöm megtisztelı figyelmüket!
7
