Erliyana: Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerbitan Keputusan
ASAS LARANGAN MELAMPAUI WEWENANG PADA PENERBITAN KEPUTUSAN PRESIDEN REPUBLIK INDONESIA TAHUN 1987-1998 Anna Erliyana
ABSTRACT The policy making power held by President is difficult to control in practice. Discretionary administrative power is apparently a permanent feature of modern governments, including purportedly democratic ones. But many worrie whether the broad discretionary power that resides in Presidents hand will be used arbitrarily. This research tries to find out how broad President's discretionary power is already used through the decree of President. Are there of power in President s discretionary power? How to determine which decree of President's is abuse of power is the goal of this research. Keywords: Discretionary Power; Decree of President; Abuse of Power; The Goal of this Research Arbitratily; The Policy-Making Power Modern Governments. Pendahuluan
Attamimi (1990)2; S.F Marbun (2001 f;
Penelitian mengenai keputusan,
Maria F.I Soeprapto (2002)4. Penelitian
keputusan Presiden dan asas larangan
2
melampaui wewenang sudah pernah dilakukan oleh beberapa Peneliti, antara lain Van Vugt (1987)1; Hamid S.
' A.J.C de Moor van Vugt, Algemene Beginselen van Behoorlijk bestuur en Buitenlandse Equivalenlen: Een rechtvergelijkenomderzoek, (Zwole: H.E.J Tjeenk Willink, 1987.
A.Hamid S. Attamimi, 'Peranan Keputusan Presiden Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi Pengaturan dalam Kurun Waktu Pelita I-IV',. 1990. ! S.F Marbun, 'Eksistensi Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan Yang layak Dalam menjelmakan Pemerintahan yang Baik dan Bersih di Indonesia, 2001. 4 Maria Farida Indrati,'Kedudukan dan Maten Muatan Perpu, PP dan Keppres dalam penyelenggaranaan Pemerintahan Negara Rl, 2002.
Law Review. Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol. IV, No.2, November 2004
102
Eriiyana:
Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerhilan
Kepulusan
ini hendak mengisi kekosongan yang belum sempat diteliti dalam penelitian terdahulu, dengan mengambil obyek keputusan yang dibuat oleh Presiden selaku kepala pemerintahan. Kajian Keputusan Presiden 1987-1998, menggunakan tolok ukur utama asas larangan melampaui wewenang.
ngumpulkan seluruh kekuasaan antara lain merestui pengangkatan Gubernur, Walikota, Bupati, bahkan Gubernur Bank Sentral. Mengangkat sebagian anggota perlemen yang tidak dipilih melalui Pemilu. Pengangkatan Hakim Agung dan Ketua Mahkamah Agung tergantung kepadanya.
Salah satu tuntutan dasar reformasi yaitu membangun penyelenggaraan pemerintahan yang bersih dari segala bentukkorupsi, kolusi dan nepotisme. Kesulitannya antara lain karena belum diperhatikannya asas larangan melampaui wewenang. Pejabat administrasi negara tidak lagi dapat membedakan kepentingan dinas dan kepentingan pribadi, bahkan kekuasaan politik dianggap sebagai bagian dari milik pribadi5.
Dalam periode ketiga, setelah
Secara sederhana masa pemerintahan Soeharto (1966-1998) * dapat dibagi atas tiga periode. Dalam periode pertama, perhatian utamanya pemulihan ekonomi yang sangat merosot pada akhir pemerintahan Soekarno. Periode kedua ia me!
6
Wahyudi Kumorotomo, Etika Administrasi Negara, (Jakarta: Rajawali Press. 1992). Hal. 204. Asvi Warman Adam, Sejarah Suharto, surat kabar KOMPAS, 14 Juni 2001, hal 4 dan 11.
103
semua pencapaian baik di dalam dan di luar negeri, ia menyenangkan keluarganya. Bisnis anak-anaknya berkembang pesat di berbagai bidang strategis baik di pusat maupun di daerah. yang kebanyakan tanpa tender. Penelitian ini secara khusus akan meneliti adanya pelanggaran asas larangan melampaui wewenang dalam Keputusan Presiden yang terbit pada masa pemerintahan Soeharto 19871998. Pemilihan periode tersebut sehubungan munculnya fenomena dalam perekonomian Indonesia yang menampakkan berbagai korupsi, kolusi dan nepotisme di bidang usaha. Kegiatan usaha yang berada di bawah kendali kroni Soeharto memanfaatkan fasilitas negara (antara lain dalam bentuk penerbitan Keputusan Presiden) untuk kepentingan kelompok
Law Review. Fakullas Hukum Universitas Pelila Harapan, Vol. IV, No.2, November 2004
Eriiyana: Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerbilan
yang dekat dengannya. Dihubungkan dengan periodisasi optik sejarah penelitian ini berada dalam periode ketiga.
kekosongan peraturan perundang-undangan, sehingga dapat menjadi acuan atau pedoman bagi tindakan pemerintah danpenilaian oleh Hakim Administrasi?
Pada penyelenggaraan pemerintahan, sering ditemukan kekurangan, ketidakjelasan bahkan kekosongan
Kepulusan
Tujuan penelitian: 1.
peraturan perundang-undangan yang
Menemukan
bentuk-bentuk
pelanggaran terhadap asas larang-
mendorong dikeluarkannya berbagai
an melampaui wewenang dalam
peraturan pelaksanaan dan peraturan
tindakan Presiden yang menerbit-
kebijakan. Hal ini dapat menimbulkan
kan peraturan umum {regeling),
berbagai tindakan yang melampaui
keputusan {beschikking), per-
wewenang. Untuk menghindarinya,
aturan kebijakan {beleidsregel)
asas larangan melampaui wewenang
1987-1998.
berguna sebagai pedoman dan kendali untuk mewujudkan penyelenggaraan
2.
Menganalisis penggunaan asas
pemerintahan yang baik dan bersih
larangan melampaui wewe nang
berdasarkan hukum.
agar dapat melengkapi kekurangan, ketidakjelasan, dan kekosong-
Permasalahan dalam penelitian: 1.
2.
Bagaimanakah terjadinya bentukbentuk pelanggaran asas larangan melampaui wewenang dalam tindakan Presiden yang menerbitkan peraturan umum {regeling), keputusan (beschikking), peraturan kebijakan {beleidsregel) selama 1987-1998? Apakah asas larangan melampaui wewenang secara fungsional dapat berperan melengkapi kekurangan, ketidakjelasan, dan
an peraturan perundangan, yang diharapkan menjadi acuan yang sama bagi tindakan pemerintah dan penilaian Hakim Administrasi. Dari segi teoretik penelitian diharapkan dapat menyumbangkan pemikiran untuk pengembangan Hukum Administrasi Negara khususnya pengembangan asas larangan melampaui wewenang dalam kaitannya dengan penerbitan Keputusan Presiden atau tindakan administrasi negara pada umumnya.
Law Review, Fakullas Hukum Universilas Pelila Harapan, Vol. IV. No.2, November 2004
104
Erliyana: Asas Larangan
Melampaui
Wewenang Pada Penerhitan
Untuk manfaat praktik, diharapkan dapat dipergunakan administrasi negara secara umum dalam menerbitkan keputusan administrasi, agar terhindar dari pelanggaran asas larangan melampaui wewenang yang akan menjadi objek sengketa di hadapan peradilan administrasi. Alur Permikiran Undang-Undang Dasar 1945 menghendaki penyelenggaraan pemerintahan yang kuat dan stabil. Untuk mencapainya digunakan prinsip antara lain:7 (1) Presiden adalah penyelenggara pemerintahan di samping sebagai kepala negara (2) Selain wewenang administrasi negara, Presiden mempunyai wewenang
mandiri
dalam
membuat aturan-aturan untuk menyelenggarakan pemerintahan. Menurut UUD 1945 Pasal 4 ayat (1) "Presiden Republik Indonesia memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang-Undang Dasar." Ditinjau dari teori pembagian kekuasan, 7
Bagir Manan, Lembaga Kepresidenan, (Yogyakarta: Pusat Studi UN- Gama Media, 1999)hal. 115-116.
105
Keputusan
yang dimaksud kekuasaan pemerintahan adalah kekuasaan eksekutif. Sebagai kekuasaan eksekutif, penyelenggaraan pemerintahan yang dilaksanakan Presiden dapat dibedakan antara kekuasaan penyelenggaraan pemerintahan yang bersifat umum dan khusus. Tujuan utama dari Hukum Administrasi adalah menjaga agar wewenang peme- rintah berada dalam batasbatasnya, sehingga warga masyarakat terlindungdaripenyimpangan mereka. Tindakan pemerintah yang tidak berdasarkan hu- kum sama halnya dengan melampaui wewenang, atau menyalahi hukum. Ke- putusan Presiden Republik Indonesia adalah pernyataan kehendak di bidang ketatanegaraan dan tata pemerintahan, yang dapat berisi regeling dan beschikking. Walau ada kemungkinan cakupan keputusan presiden lebih luas, harus dibatasi pada lingkup administrasi negara. Pembedaan antara Keputusan Presiden yang bersumber dari wewenang delegasi dengan Keputusan Presiden yang berdasarkan pada ketentuan Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 penting, karena Keputusan Presiden yang berdasarkan Pasal 4 ayat (1)
Law Review. Fakullas Hukum Universiias Pelila Harapan. Vol IV. No.2, November 2004
Erliyana: Asas Larangan Melumpaui We •enang Pada Penerhitan Keputusan
UUD 1945 berbentuk beleid mengandung kerancuan dengan adanya kewenangan diskresi. Spesifikasi penelitian ini bersifat deskriptif analitis.
administrasi khusus dan wewenang administrasi umum. Terhadap Keputusan Presiden yang terbit berdasarkan wewenang administrasi
Pendekatan
umum dipilah antara Keputusan Presiden
dilakukan secara yuridis normatif
yang dimuat dalam Lembaran Negara dan
yaitu menitikberatkan pada
studi
Keputusan Presiden yang tidak dimuat
dokumen dalam penelitian kepustaka-
dalam Lembaran Negara. Pemilahan ini
an untuk mempelajari data sekunder di
dimaksudkan untuk mengetahui dengan
bidang hukum yang berhubungan
pasti jumlah Keputusan Presiden yang
dengan permasalahan yang diteliti.
termasuk dalam hierarkhis peraturan
Proses memxi\n sample, menggunakan
perundang-undangan. Berikutnyaadalah
8
probability sampling procedure .
dengan pemilahan Keputusan Presiden yang terbit berdasarkan wewenang
Hasil Penelitian Dalam penelitian ini Keputusan Presiden yang diteliti selama kurun waktu 1987-1998, tepatnya sampai dengan Keputusan Presiden Nomor 79 tertanggal 15 Mei tahun 1998 dua minggu menjelang berakhirnya pemerintahan Presiden Soeharto. Keputusan Presiden yang terbit seluruhnya terhitung berjumlah 890 (delapan ratus sembilan puluh) keputusan. Dari jumlah tersebut dipilah penerbitannya menurut wewenang 8
Soerjono Soekanto, Pengantar Penelitian Hukum, (Jakarta: UI Press, 1984), hal 28. Lihat juga Koentjaraningrat, Metode Penelitian Masyarakat, (Jakarta: PT Gramedia Pustaka Utama, 1991), hal. 89.
administrasi umum dengan kriteria sebagai peraturan umum (regeling), keputusan (beschikking) dan peraturan kebijakan (beleidsregel, policy rules). Penekanan lebih lanjut adalah terhadap Keputusan Presiden yang diduga melanggar asas larangan melampaui wewenang baik pada Keputusan Presiden sebagai peraturan umum (regeling), keputusan (beschikking)
maupun peraturan
kebijakan (beleidsregel, policy rules). Berikut ini disajikan klasifikasi Keputusan Presiden berdasarkan wewenang Administrasi Negara yang bersifat umum dan wewenang Administrasi Negara Khusus
Law Review, h'akullas Hukum Universitas Pelila rapan. Vol. IV No.2. November 2004
106
Eriiyana: Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerbilan
Keputusan
Tabel 1: Klasifikasi Keputusan Presiden Berdasarkan Wewenang Administrasi Negara Khusus-Umum
No. 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Tahun
Khusus
Umum
Jumlah
1987
19 16 19 11 11 22 36 15 24 28 15 14
34 46 45 49 48 46 82 72 66 71 38 63
53 62 64 60 59 68 118 87 90 99 53 77
(25.84%)
660(74.16%)
890(100%)
1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Keputusan Presiden yang terbit berdasarkan wewenang administrasi khusus (hak prerogatif Presiden) dimuat dalam Lembaran Negara. Judul keputusan berkisar tentang pengesahan amandemen konvensi intemasional; pengesahan perjanjian penghindaran pajak berganda; perj anj ian pinj aman proyek pembuatan jalan; perjanjian bantuan atau kerjasama di bidang tehnik dan penerbangan, kerjasama ekonomi, industri, pariwisata dan kebudayaan.
Keputusan Presiden yang terbit berdasarkan wewenang Administrasi Khusus merupakan bentuk-bentuk perwujudan dari hak-hak prerogatif yang melekat pada jabatan Presiden. Prerogative, is an exclusive or peculiar right or privilege. The special power, privilege, immunity, right or advantage vested in a office persons either generally, or in respect to the things of his office, or in an official body, as a court or legislative 9. ' Henry Cambell, Black s Law Dictionary, Sixth edition, (St. Paul, Minn: est Publishing C, 1990), p. 1182.
107 Law Review. Fakultas Hukum Universitas Pelila Harapan. Vol. IV. No.2. November 2004
Eriiyana
Asas Larungan Melampaui Wewenang Pada Penerbilan
Da lam kurun waktu 12 Tahun (19871998) Keputusan Presiden yang terbit berdasarkan wewenang administrasi khusus berjumlah 230 (dua ratus tiga puluh)atau 25.84 %dari keseluruhan Keputusan Presiden yang terbit (890 Keputusan Presiden). Dasar hukum yang digunakan pada umumnya dalam penerbitan Keputusan Presiden
Kepulusan
lebih lanjut, karena bukan merupakan bagian dan objek penelitian yang dimaksud. Klasifikasi ini diperlukan untuk dapat menentukan objek penelitian yang akan dikaji lebih mendalam yaitu sejumlah keputusan Presiden yang terbit berdasarkan wewenang administrasi umum. Keputusan Presiden yang terbit
berdasarkan
berdasarkan wewenang administrasi
wewenang Khusus, adalah Pasal 4 ayat
umum tidak semua dimuat dalam
(1) dan Pasal 11 Undang-Undang
Lembaran Negara, kecuali sejumlah 50
Dasar 1945. Untuk selanjutnya
Keputusan Presiden seperti yang
Keputusan Presiden yang termasuk
termuat pada tabel berikut
dalam klasifikasi ini tidak akan dikaji Tabel 2: Keputusan Presiden Berdasarkan Kewenangan Administrasi Umum yang Dimuat dan Tidak Dimuat Dalam Lembaran Negara Tahun
Dimuat Dalam L N
TidakDimuat
Jumlah
1987 1988
2 4
1989
.
1990
1998
6 4 1 5 2 5 3 3 15
32 42 45 43 44 45 77 70 61 68 35 48
34 46 45 49 48 46 82 72 66 71 38 63
Total
50 (7,58%)
610(92,42%)
660(100%)
1991 1992 1993 1994 1995
19% 1997
Law Review, Fakultas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol IV, No.2, November 2004
108
Erliyana: Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pacta Penerbitan
Penerbitan Keputusan Presiden yang berdasarkan pada wewenang administrasi umum yang dimuat dalam Lembaran Negara secara umum memuat masalah-masalah ekonomi antara lain:fiskal;pasar modal; imporekspor; pabean; hutang luar negeri; kawasan ekonomi, dana reboisasi; dan iuran hasil hutan.
Keputusan
Keputusan Presiden yang terbit berdasarkan wewenang administrasi umum berjumlah 662 (enam ratus enam puluh dua), kemudian dirinci lebih lanjut dalam tiga klasifikasi yaitu peraturan umum {regeling); keputusan (beschikking) dan peraturan kebijakan (beleidsregel, policy rules).
Tabel 3: Klasifikasi Keputusan Presiden yang Terbit Berdasarkan Wewenang Administrasi Umum dalam Peraturan Umum (regeling), Keputusan (beschikking) dan Peraturan Kebijakan (beleidsregel, policy rules).
No Tahun
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
109
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Peraturan Umum
Keputusan
Peraturan Kebijakan
Jumlah
34 46 45 49 48 46 82 72 66 71 38 63 660(100%)
22 27 23 34 32 34 48 33 43 46 22 37
10
11 19 22 15 15 12 32 37 21 25 16 16
401 (60.76%)
18(2.73%)
241(36.51%)
1 _ . .
1 .
2 2 2 -
Law Review. Fakultas Hukum Universilas Pelila Harapan. Vol. IV, No.2, November 2004
Erliyana
Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerhilan
Kepulusan
Dasar hukum penerbitan Keputusan Presiden yang berfungsi peraturan umum (regeling) merujuk pada peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi sebagai dasar kewenangan delegasi, yaitu Undang-Undang,
misalnya Keputusan Presiden Nomor 38 , 39, 40 Tahun 1989. Ketiga Keputusan Presiden tersebut terbit pada tanggal 29 Juli 1989, akan tetapi
Peraturan Pemerintah. Walaupun
Keputusan Presiden sebagai peraturan
beberapa di antara Keputusan Presiden
umum (regeling), akan tetapi tidak
yang berfungsi demikian
hanya
menggunakan Pasal 4 (ayat 1)
menyebut dasar hukum Pasal 4 ayat
Undang-Undang Dasar 1945, yaitu
(1) Undang-Undang Dasar 1945 dan Keputusan Presiden, akan tetapi
Keputusan Presiden Nomor: 53 Tentang Kantor Perwakilan Wilayah
setelah diteliti dapat diketahui bahwa
Perusahaan Asing. Keputusan Presiden ini menggunakan dasar
Keputusan Presiden yang dimaksud merujuk pada Undang-Undang dan atau Peraturan Pemerintah. Ada diantaranya menggunakan Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat
berlaku surut per tanggal 1 April 1989. Pada tahun 1987 ditemukan satu
hukum: Ordonantie, Undang-Undang dan Keputusan Presiden. Tahun 1988 juga ditemukan Keputusan Presiden sebagai peraturan umum (regeling),
sebagai dasar hukum, misalnya Keputusan Presiden Nomor 86 Tahun
4 ayat (1) Undang-Undang Dasar
1996 tentang Hari dan Tanggal Pemungutan Suara Dalam Pemilihan
1945 sebagai rujukan dasar hukum penerbitannya, yaitu Keputusan
Umum Anggota-Anggota Dewan
Presiden
Perwakilan
Dewan
Penyelenggaraan Pemerintahan dan
Perwakilan rakyat Daerah Tingkat I,
Pembangunan di Propinsi Daerah
dan Dewan Perwakilan Rakyat Tingkat II tahun 1997 yang ditetapkan pada tanggal 1 November 1996.
Tingkat I Timor Timur. Keputusan Presiden ini mencantumkan sebagai dasar hukum penerbitannya berkisar pada UU Nomor 5 Tahun 1974; Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1976; Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1979.
Rakyat,
Ditinjau keberlakuan Keputusan Presiden yang terbit, maka Keputusan Presiden yang mengatur tentang Anggaran adalah berlaku surut,
akan tetapi tidak menggunakan Pasal
Nomor:
62
Tentang
Law Review, Fakultas Hukum Llniversitas Pelila Harapan, Vol. IV No.2, November 2004
110
Eriiyana:
Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerbitan
Keputusan Presiden sebagai peraturan umum (regeling) dan tidak merujuk Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 sebagai dasar hukum penerbitannya, kembali ditemukan pada tahun 1994, yaitu Keputusan Presiden Nomor 75 tentang Fasilitas Pajak Penghasilan Bagi Esso Exploration And Production Natuna Inc. yang melakukan Pengeboran dan Pengelolan Gas Bumi Dalam Rangka Kontrak Bagi Hasil di Kepulauan Natuna dan Laut sekitarnya yang ditetapkan pada tanggal 16 November 1994. Dasar hukum penerbitannya merujuk pada Pasal 5 ayat (2) UndangUndang Dasar 1945, Undang-Undang, dan Peraturan Pemerintah. Biasanya akibat hukum yang ditimbulkan sebagai akibat penerbitan Keputusan Presiden sebagai peraturan umum (regeling) belum dapat diketahui lebih dahulu. Keputusan Presiden sebagai peraturan umum (regeling), merupakan penjabaran lebih lanjut dari peraturan yang lebih tinggi tingkatannya. Sumber wewenangnya berdasarkan wewenang delegasi. Keputusan Presiden yang berfungsi keputusan menggunakan dasar hukum Keputusan Presiden 111
Kepulusan
terkait di samping Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 sebagai sumber wewenang original. Keputusan Presiden yang termasuk dalam klasifikasi keputusan (beschikking) menunjuk nama orang atau sejumlah orang, baik secara pribadi ataupun mewakili suatu jabatan. Secara umum dapat dilihat Keputusan Presiden sebagai keputusan (beschikking), adalah menetapkan Ketua Tim, Komisi, delegasi perwakilan Rl.dan berbagai utusan. Hak dan kewajiban yang akan ditimbulkan akibat penerbitan Keputusan Presiden sebagai keputusan (beschikking) dapat diketahui denganjelas. Penerbitan Keputusan Presiden sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel, policy rules), dasar hukumnya merujuk Pasal 4 ayat (1) Undang-Undang Dasar 1945 dan Keputusan Presiden yang tidak mengandung kewenangan delegasi dari peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi (Undang-Undang dan atau Peraturan Pemerintah). Walaupun ada pengecualian karena tidak merujuk pada Keputusan Presiden, misalnya: mengenai Ongkos Naik Haji
Law Review, Fakullas Hukum Universitas Pelila Harapan, Vol. IV, No.2, November 2004
Eriiyana: Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerbiian
Keputusan Presiden sebagai kebijakan dapat dihubungkan dengan istilah discretionary power1"; administrative quasi legislation atau policy rules "; discretion^; Verwaltungvorschriften atau freies Ermessen; beleidsregels; bestuursregels; beleidslijnen ". Kepustakaan Hukum Admmistrasi Indonesia menyebutnya sebagai peraturan kebijakan 14 ; perundang-undangan semu l5; legislasi semu l6. Sjachran Basah l7memberikan batasan agar kebebasan dalam menggunakan kebijakan itu tetap dapat dipertanggungjawabkan baik secara hukum maupun secara moral. Selain dari itu juga harus diperhatikan hukum tidak tertulis yaitu asas-asas umum pemerintahan yang baik.
Kepulusan
Dan keseluruhan Keputusan Presiden yang berjumlah 662 (enam ratus enam puluh dua) dan diterbitkan berdasarkan wewenang Administrasi Umum, hanya sejumlah 50 Keputusan Presiden (7,58%) yang dimuat dalam Lembaran Negara. Selebihnya, yaitu 610 (enam ratus sepuluh) Keputusan Presiden tidak dimuat dalam Lembaran Negara. Apabila yang tidak dimuat dalam Lembaran Negara, akan tetap i berfungsi sebagai "peraturan perundang-undangan", maka perlu dipertanyakan bagaimanakah daya laku mengikatnya secara umum, dihubungkan dengan adagium bahwa 'setiap orang dianggap mengetahui undangundang'?. Oleh karena itu setiap peraturan perundang-undangan harus diumumkan dalam Lembaran Negara.
10
Stanley de Smith and Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law, Sixth edition, Penguin Books, 1989, hal. 571-583. " J.H van Kreveld, Beleidsregels in het recht. Deventer: Kluwer, 1983. p.5-6. 12 Ernest Gellhorn, Administrative Law and Process, West Publishing Co, 1972, p. 69. 15 E. Utrecht, Pengantar Hukum... Op.cit., hal 28. 14 Bagir Manan, "Peraturan Kebijakan", makalah, Jakarta, 1994. 15 Philipus M. Hadjon, et.all.,, Pengantar Hukum.. Op.cit., hal 99. 16 Prajudi Atmosudirjo, Hukum Administrasi... Op.cit, hal.99. " Sjachran Basah, Perlindungan Hukum..., Op.cit., hal. 2
Perlu dicermati adanya "penyusupan" materi muatan yang bersembunyi dibalik dasar hukum wewenang delegasi peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi hierarkhisnya. Oleh karena itu apakah Keputusan Presiden sebagai peraturan umum (regeling) yang mengandung penyusupan tersebut termasuk 'peraturan perundang-undangan' atau merupakan Keputusan Presiden
Law Review, Fakullas Hukum Universitas Pelita Harapan, Vol IV, No.2, November 2004
112
Eriiyana: Asas Larangan
Melampaui
Wewenang Pacta Penerbilan
sebagai peraturan kebijakan (beleidsregel, policy rules). Beberapa Keputusan Presiden yang
Keputusan
mengandung penyusupan maten muatan, antara lain dapat disajikan sebagaimana disajikan dalam berikut.
Tabel 4: Keputusan Presiden sebagai Peraturan Umum yang tidak dimuat dalam Lembaran Negara dan mengandung penyusupan materi muatan Peraturan Kebijakan Tahun
Penyusupan
Bukan Penyusupan
In in la h
1987
-
1988
-
1989
-
1990
-
1991
-
1992
1 1 2 1 4 3 1
22 27 23 34 32 33 47 31 42 42 19 36
22 27 23 34 32 34 48 33 43 46 22 37
13 (3.24%)
388(96.76%)
401 (100%)
1993 1994 1995 1996 1997 1998
Merujuk pada sejumlah 241 (dua ratus empat puluh satu) Keputusan Presiden sebagai peraturan kebijakan {beleidsregel, policy rules). ditemukan sejumlah 56 (23,24%)
Keputusan Presiden dicermati berkaitan dengan asas larangan melampaui wewenang. Sehubungan dengan hal tersebut dapat dilihat dalam tabel berikut.
113 Law Review, Fakullas Hukum Universitas Pelila Harapan, Vol IV No.2, November 2004
Erliyana: Asas Larangan Melampaui
Wewenang Pada Penerbilan
Keputusan
Tabel 5: Keputusan Presiden sebagai Peraturan Kebijakanyang melanggar Asas Larangan Melampaui Wewenang Tahun
Melanggar
TidakMelanggar 9
Jumlah 11
1987
2
1988 1989
6 6
13
19
16
22
1990 1991
4
11
15
3
12
15
1992
2
10
12
1993 1994
10 4
22
32 37
1995
4
33 17
21
1996 1997
8 3 4
17 13
25 16
12 185(76.76%)
16
1998
56(23.24%) Kesimpulan Pada penyelenggaraan pemerintahan (terutama yang berdasarkan wewenang administrasi umum), sering terjadi ketidak jelasan bahkan kekosongan peraturan perundang-undangan, dalam situasi ini pemerintah menerapkan wewenang bebas untuk memutuskan mengenai suatu hal dalam lapangan pemerintahan. Wewenang bebas yang biasanya diwujudkan dalam bentuk kebij akan sering berubah tuj uannya dari tujuan semula sebagaimana yang diberikan dalam wewenang tersebut,
241 (100%)
sehingga terjadi pelanggaran terhadap asas larangan melampaui wewenang. Wewenang bebas yang semula seakanakan tidak tersentuh oleh rechtmatigheidstoetsing sudah ditinggalkan, terhadapnya digunakan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik. Asas larangan melampaui wewenang merupakan asas yang berperan dalam menilai isi keputusan. Penerbitan Keputusan Presiden yang berdasarkan wewenang administrasi umum dan berfungsi sebagai peraturan umum (regeling) selama kurang lebih
Law Review, Fakultas Hukum Universilas Pelila Harapan, Vol IV No.2, November 2004
114
Erliyana: Asas Larangan
Melampaui
Wewenang Pada Penerbilan
12tahun berjumlah401 ,hanya50 atau 12,47% yang dimuat dalam Lembaran Negara. Secara umum dikatakan bahwa sejumlah itu pula yang dapat disebut sebagai peraturan perundangundangan Dengan kata lain, sejumlah 351 Keputusan Presiden atau 87.53% tidak termasuk di dalam jajaran hierarkhis peraturan perundangundangan. Dari sejumlah 401 Keputusan Presiden sebagai peraturan, 13 atau 3, 24 % diantaranya mengandung penyusupan materi muatan keputusan Presiden sebagai peraturan kebijakan {beleidsregel, policy rules), terjadi antara 1992-1998. Kemudian ditemukan sejumlah 56 atau 23,24% Keputusan Presiden sebagai peraturan kebijakan {beleidsregel, policy rules) yang melanggar asas larangan melampaui wewenang di antara sejumlah 241 Keputusan Presiden, dan terjadi selama 12 tahun berturut-turut
Kepulusan
Adminii trasi di Indonesia. Bandung: Alumni, 1985. .Menelaah liku-Liku RUU tentang PTUN. Bandung: Alumni, 1986. . Ilmu Negara (metode
dan
perkembangan).
sejarah Bandung:
Alumni, 1987. De Smith, Stanley and Rodney Brazier. Constitutional and Administrative Law. Sixth edition. Penguin Books, 1989. Gellhorn, Ernest. Administrative Law and Process. West Publishing, Co., 1972. Indrati, Maria Farida. Ilmu PerundangUndangan: Dasar-dasar dan Pembentukannya Bagian pertama dari Ilmu Perundangundangan. Jakarta: Sekretariat Konsorsium Ilmu Hukum Universitas Indonesia, 1996.
Daftar Pustaka Atmosudirdjo, S. Prajudi. Hukum Administrasi Negara. Cet. 10. Jakarta: Ghalia Indonesia, 1994. Basah, Sjachran. Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan
Kreveld, J.H.van. Beleidsregels in het recht. Deventer: Kluwer, 1983. Kumorotomo, Wahyudi. Etika Administrasi Negara.Jakarta: Rajawali Press, 1992.
115 Law Review. Fakultas Hukum llniversitas Pelila Harapan. Vol IV, No.2. November 2004
Erliyana
A.sas Larangan Melampaui
Manan, Bagir. Ketatanegaraan.
Wewenang Pada Penerbilan
Konvensi Bandung:
Armico, 1987.
Keputusan
Rakyat Nomor: II/MPR/1993. Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor: II/MPR/1998.
.
Dasar-Dasar
Perundang-undangan
Indone-
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor: III/MPR/2000.
sia. Jakarta: Ind Hill.Co. 1992 Peraturan Pemerintah Nomor 7 Tahun .
Beberapa
Masalah Hukum Tata Negara.
1990 Tentang Hak Pengusahaan Hutan Tanaman Industri.
Bandung: Alumni, 1997. Keputusan Presiden Republik Indone.
Lembaga
sia Tahun 1987-1998.
Kepresidenan. Yogyakarta: Pusat Studi UII-Gama Media, 1999.
Instruksi Presiden Nomor 6 Tahun 1986 Tentang Penggunaan Bunga
M.
Hadjon, Philipus et. Al. Perlindungan Hukum Bagi Rakyat di Indonesia. Surabaya: Bina Emu, 1987.
Pengantar Hukum Administrasi Indonesia. Cet. 1 Yogyakarta: Gajah Mada University Press, 1993. Soekanto, Soerjono.
Pengantar
Penelitian Hukum. Jakarta: UI Press, 1984. Undang-Undang Dasar Amandemen ke 4.
1945
Ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat Nomor: I/MPR/1993. Ketetapan Majelis Permusyawaratan
dan
Jasa Giro Dana Reboisasi.
Surat Keputusan Bersama Menteri Kehutanan dan Menteri Keuangan Nomor 169/Kpts-II/ 1990, Nomor 456/KMK.013/ 1990. Attamimi, A.Hamid S. "Peranan Keputusan Presiden Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara, Suatu Studi Analisis mengenai Keputusan Presiden yang berfungsi Pengaturan dalam kurun waktu Pelita I-IV". Disertasi untuk mempertahankan gelar Doktor Amu Hukum pada Universitas Indonesia di Jakarta yang dipertahankan dalam sidang
Law Review. Fakullas Hukum Universilas Pelita Harapan. Vol. IV, No.2. November 2004
116
Eriiyana: Asas Larangan
Melampaui
Wewenang Pada Penerhilan
terbuka Senat Guru Besar Universitas Indonesia di bawah pimpinan Rektor Prof. Dr. Sujudi, pada hari Rabu 12 Desember 1990. Indrati, Maria Farida. "Kedudukan Dan Materi Muatan Perpu, Peraturan Pemerintah, Dan Keppres Dalam Penyelenggaraan Pemerintahan Negara di Republik Indonesia". Disertasi untuk mempertahankan gelar Doktor Ilmu Hukum pada Universitas Indonesia dalam sidang terbuka Senat Guru Besar Fakultas Hukum Universitas Indonesia di bawah pimpinan Dekan Fakultas Hukum UI Prof. Abdul Bari Azed, S.H., M.H., Rabu 14 Agustus 2002. Lotulung, Paulus Effendie. "Controle Jurisdictionell de L'Administration en Indonese", Disertasi Doktor Universite de aris I-PhantionSorbonne. Paris, 1982.
Kepulusan
sia". Disertasi untuk mempertahankan gelar Doktor Ilmu Hukum pada Sidang Senat Guru Besar Universitas Pajajaran di Bandung, di bawah Pimpinan Prof. H. A. Himendra.,dr., Sp,.An.,KIC, 14Juli2001. MD, Moh. Mahfud. "Perkembangan Politik Hukum, Studi Tentang Pengaruh Konfigurasi Politik Terhadap Produk Hukum Di Indonesia". Diserasi, Universitas Gajah Mada, Yogyakarta, 1993. Masyarakat Transparansi Indonesia." Penelitian
Keppres
yang
Menyimpang 1993-1998.
Warman Adam, Asvi. "Sejarah Suharto". Artikel Surat kabar KOMPAS, 14Juni2001. Black, Henry Campbell. Black's Law Dictionary. Sixth edition. St.Paul, Minn: West Publishing Co, 1994.
Marbun, S.F."Eksistensi Asas-Asas Umum Penyelenggaraan Pemerintahan Yang Layak Dalam Menjelmakan Pemerintahan Yang Baik dan Bersih di Indone-
117
Law Review, FakuUas Hukum llniversitas Pelila Harapan. Vol IV, No. 2, November 2004
