Analýza procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR

146

European Electoral Studies, Vol. 8 (2013), No. 2, pp. 146–159

Analýza procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR

Jakub Charvát ∗ ([email protected])

Abstract The aim of the paper is to analyze the process of introducing the direct election of the President of the Czech Republic. For this purpose, it was chosen the method of an interpretative case study where the Renwick’s typology of reform processes introduced within his concept of the politics of electoral reform became the starting analytical framework. The main findings of this analysis are that the change of the method of electing the President of the Czech Republic was carried out by political elites, but who were in a certain interaction with the public, especially because of the results of public opinion polls. These surveys showed that the public supported the introduction of direct presidential election in the Czech Republic. These findings thus lead to the conclusion that the process of introducing direct presidential election in the Czech Republic had a form of passive mass impetus in the sense of Renwick’s typology.

Keywords president, the Czech Republic, direct presidential election, reform process, elite-mass interaction, passive mass impetus

Note Tento článek vznikl v rámci zpracovávání interního grantu na specifický vysokoškolský výzkum u IGS MUP č. POL/4/2013 nazvaného Prezidentská volba 2013.

∗ Jakub Charvát, Ph.D., působí jako odborný asistent na Katedře politologie a humanitních studií Metropolitní univerzita Praha. Kontakt: Metropolitní univerzita Praha, Dubečská 600/10, 100 31, Praha 10, Česká republika/Czech Republic.

Charvát, J. Analýza procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR

147

Úvod Předkládaný článek představuje analýzu procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR. Cílem textu tedy primárně nebude představit konečný výsledek celého procesu a jeho podobu, ani jeho důsledky, ale naopak analýza zaměřující se na představení příčin a průběhu procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR a na představení faktorů, které tento proces ovlivňovaly. Text je pro potřeby této analýzy koncipován do podoby interpretující případové studie, přičemž výchozí analytický rámec představuje Renwickova typologie reformních procesů představená v rámci jeho konceptu politiky volebních reforem (viz Renwick 2010, Renwick 2011, v českých textech viz například Charvát 2013: 28–33). Renwickova typologie navazuje na dříve převládající přístupy v analýze volebně-reformních procesů, které vycházely jednak z racionalistické a jednak ze strukturalistické, respektive strukturálněinstitucionalistické tradice výzkumu. Postupem času, zejména v souvislosti s rostoucím počtem zkoumaných případů, se nicméně ukázalo, že každá z těchto perspektiv je schopna uspokojivě vysvětlit jen některé ze zkoumaných procesů změn volebních pravidel, respektive že se tyto jednotlivé přístupy do značné míry doplňují ve schopnosti vysvětlit jednotlivé zkoumané případy. V polovině prvního desetiletí 21. století se tak začíná objevovat snaha o nalezení více komprehenzivního přístupu, přičemž zatím nejvýznamnější a nejkomplexněji rozpracovaný příspěvek k této problematice představuje právě Renwickova konceptualizace. Alan Renwick na jedné straně shrnuje dosavadní znalosti ohledně zkoumané problematiky, současně je problematizuje a precizuje do podoby propracovanějšího analytického rámce použitelného pro pochopení a vysvětlení procesů volebních reforem. S ohledem na hlavní cíle předkládaného textu a dále proto, že pro interpretující případové studie je charakteristické, že se snaží o aplikaci již existující teorie na konkrétní zkoumaný případ, pročež se nejedná (a ani z logiky věci nemůže jednat) o metodu umožňující ověřovat a testovat teorie, nýbrž „pouze“ vysvětlit vybrané jevy pomocí teorií odvozených z jiných srovnatelných případů (Kouba 2012: 416), a v neposlední řadě i proto, že ambicí předkládaného textu není ani rozsáhlejší teoretická diskuse o dalších možných analytických metodách, je zvolený analytický rámec převzat spíše nekriticky. Jakkoli je Renwickova typologie reformních procesů zaměřena na detailní kontextuální analýzu reformních procesů vztahujících se k parlamentním volbám vybraných zemí, základní logika jeho konceptu je aplikovatelná i na analýzu procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR.¹ Představení Renwickova konceptu je tak věnována první část předkládaného textu. Druhá část textu pak bude věnována aplikaci tohoto konceptu na realitu zavádění přímé volby prezidenta v ČR ve snaze nalézt odpověď na otázku, o jaký typ reformního procesu se ve zkoumaném případě jednalo. Zvolený analytický rámec pak do značné míry determinuje formulaci výzkumných otázek užitých v tomto článku. Alan Renwick totiž zdůrazňuje, že pro pochopení a analýzu reformních procesů je potřeba zodpovědět dvě základní otázky: kdo, tedy jaká je identita aktérů, kteří se reformního procesu účastní, a proč, tedy jaké jsou motivace těchto aktérů (Renwick 2011: 457)? Je-li tedy cílem předkládané analýzy hledání odpovědi na otázku, o jaký typ reformního procesu podle Renwickovy typologie se ve zkoumaném případě jednalo, bude nutně tento článek pracovat s následujícími dvěma výzkumnými otázkami: 1. Jaká byla identita aktérů účastnících se reformního procesu? 2. Jaké byly motivace těchto aktérů k zavedení přímé volby prezidenta v ČR?

Na tomto místě by autor tohoto článku ještě rád poděkoval oběma anonymním recenzentům tohoto příspěvku za některá jejich upozornění a především za mnohé jejich podnětné a inspirativní připomínky a komentáře k původní verzi tohoto textu. ¹Na tuto myšlenku mě poprvé přivedl při jedné z našich diskusí prof. Miroslav Novák, za což bych mu tímto rád poděkoval.

148


Renwickův koncept reformních procesů (v rámci politiky volebních reforem)² Alan Renwick ve své konceptualizaci volebně-reformních procesů, představené nejprve v roce 2010 v práci nazvané The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy a později v roce 2011 v revidované a doplněné podobě v článku „Electoral Reform in Europe since 1945“ publikovaném v odborném časopise West European Politics, navazoval na dřívější kritickou diskusi vedenou mezi představiteli dvou v té době dominantních přístupů ke studiu politiky volebních reforem, tedy na diskusi mezi racionalisty a strukturalisty, případně strukturálními institucionalisty (podrobněji k této diskusi viz například Charvát 2013: 25–28). Renwick na tuto diskusi navázal především tím, že se pokusil rozvinout propracovanější chápání procesů volebních reforem. Renwick jednak zpochybnil racionalistickou představu, že to jsou politici, kdo dominuje celému procesu výběru konkrétních nastavení základních parametrů volebních systémů. Namísto toho konstatoval, že v řadě případů sehrávají významnou roli i běžní občané a že určitý vliv mají i faktory jako konkrétní koncepce veřejného zájmu apod. Současně se Renwick pokusil ukázat, že každá z obou výše představených perspektiv dokáže vysvětlit jen některé procesy volebních změn a že jednotlivé přístupy se ve schopnosti vysvětlit jednotlivé případy politiky volebních reforem v podstatě doplňují. Podle Renwicka je tak třeba uznat, že existují různé procesy volebních reforem, a pro potřeby své analýzy se primárně zaměřil na identifikaci aktérů, kteří jsou do reformního procesu zahrnuti, a na jejich motivace. Renwick proto navrhuje rozlišit dvě různé cesty, které vedou k volební reformě (podrobněji viz Renwick 2010: 2–12). První varianta předpokládá, že reformní proces se odehrává jednak proto, že politické elity chtějí provést volební reformu, a jednak proto, že mají dostatečnou většinu k tomu volební reformu realizovat. Politici jsou tak v tomto případě nahlíženi jako klíčoví aktéři politiky volebních reforem. Pro potřeby další analýzy této cesty k volební reformě se jako zásadní ukazuje být otázka, jak politici přistupují k volebním systémům ve smyslu Tsebelisova rozlišení politických institucí na redistributivní (redistributive) a účinné (efficient) instituce (podrobněji viz Tsebelis 1990: 104–115). Pokud jsou volební systémy politickými elitami nahlíženy jako redistributivní instituce, pak má volební reforma podobu tzv. vnucení ze strany politických elit (elite majority imposition). Cílem zavedení volební reformy je v tomto případě primárně snaha o maximalizaci moci zvýšením vlastních zisků.³ Jsou-li naopak volební systémy koncipovány politickými elitami jako účinné (efficient) instituce, které mohou přinést obecný prospěch všem, pak má volební reforma podobu dohody v rámci politických elit (elite se lement). K tomu dochází tehdy, pokud jsou politici schopni dosáhnout konsenzu v otázce zavedení volebního systému (v našem případě způsobu volby prezidenta), který bude odpovídat obecnému dobru podle jejich očekávání. Druhou variantou reformního procesu je podle Renwicka naopak situace, kdy politici ztrácí kontrolu nad procesem rozhodování. Pro potřeby dalšího rozlišení v rámci této skupiny volebních reforem je pak zásadní otázka, v čí prospěch a v jaké míře (zda částečně nebo zcela) ztrácejí politici kontrolu reformního procesu (schematicky viz Renwick 2010: 10, graf 1.2). Jako nejčastější typ reformních procesů realizovaných druhým způsobem v ustavených demokraciích pak Renwick identifikuje model interakce politických elit a mas (elite-mass interaction), v němž politici částečně ztrácejí kontrolu nad reformním procesem ve prospěch běžných občanů. Volební reformu typu interakce elit a mas pak Renwick představuje jako komplexní třífázový proces. V první fázi se musí mezi politickými představiteli objevit alespoň malá skupina politiků, kteří vnímají jako žádoucí provést změnu volebního systému (v našem případě změnu ve způsobu ustavování prezidentského úřadu). Protože ale tato menšinová skupina v rámci politických elit nedisponuje potřebným vlivem a dostatečnou mocí, aby prosadila volební reformu, předloží ve druhé fázi téma změny veřejnosti. Zvláště v situaci, je-li veřejnost nespokojena s politickým systémem, vzniká tlak „zdola“ na ²Text této části je upravenou verzí dříve publikovaného textu (viz Charvát 2013: 25–33). ³Při aplikaci této logiky na československý a český případ bychom mohli dojít k závěru, že návrh na zavedení přímé volby prezidenta, který předložil k projednání ve FS v polovině prosince roku 1989 jménem KSČ její poslanec Anton Blažej (podrobněji k tomuto návrhu viz například Suk 1999; Suk 2003: 213–229; Bureš 2011: 132–134 a 144–146; Bureš 2012: 53–55), by odpovídal tomuto typu reformního procesu (samozřejmě za předpokladu, že by došlo k zavedení přímé volby prezidenta). Podobně by to platilo i v případě, pokud by poslanci ODS dokázali nalézt potřebnou většinu ke schválení svého návrhu na zavedení přímé volby prezidenta z října roku 2002.


149

Obrázek 1: Role politiků a občanů v reformním procesu podle Alana Renwicka (2011: 457)

realizaci reformy. Veřejný tlak pak ve třetí fázi může přesvědčit i zbývající většinu politické elity, která původně nechtěla reformní proces realizovat, k tomu, že bude diskutovaná změna schválena. Na rozdíl od reformního procesu typu vnucení politickými elitami se tak tento typ odehrává i v situacích, kdy většina politiků vlastně původně vůbec nechtěla reformu stávajících pravidel provádět (Renwick 2010: 20–21). Později Renwick (2011) revidoval a doplnil svůj dřívější koncept, když namísto rozlišování případů, v nichž pouze jedna skupina aktérů realizuje volební reformy, a případů, v nichž vzájemně spolu působí dvě skupiny různých aktérů (viz Renwick 2010), představil koncept založený na kontinuu od reformních procesů, v nichž dominují politické elity, po typ reformních procesů, v nichž dominují občané. Podle Renwicka je tak možné rozlišit pět základních typů reformních procesů: vnucení masami, aktivní podnět od mas, pasivní podnět od mas, omezení masami a vnucení politickými elitami (schematicky viz obrázek 1). Prvním typem je reforma vnucená politickými elitami (elite imposition)⁴. Tento typ reformních procesů víceméně odpovídá racionalistické tradici studia politiky volebních reforem. Jeho výchozím předpokladem je, že politici provádějí reformy podle svých vlastních preferencí, aniž by museli brát výraznější ohledy na stanoviska ostatních aktérů. Reformní procesy vnucené politickými elitami pak Renwick dále dělí na čtyři ideální typy, které se navzájem liší ve dvou následujících dimenzích: jednak v charakteru motivací politiků pro realizaci reformy (ve smyslu koncipování volebních systémů jako redistributivních nebo účinných institucí) a jednak v míře souhlasu mezi politiky (míře inkluzivnosti) se zavedením reformy (schematicky viz obrázek 2). Zatímco v typech vnucení vládní většinou (elite majority imposition) a zvýhodnění vládní většiny (elite concession) je reformní proces prosazen bez ohledu na stanoviska (menšinové) opozice a do určité míry opozici navzdory, v typech reformních procesů v podobě dohody mezi politickými elitami (elite se lement) a vyjednávání politických elit (elite bargain) je reforma přĳata na základě široké shody v rámci politických elit. Pro typ vnucení vládní většinou je navíc charakteristické, že změnu prosazují politici disponující požadovanou většinou, a to za účelem vlastního zvýhodnění proti politickým konkurentům.⁵ Naopak v typu zvýhodnění vládní většiny politici s potřebnou většinou prosazují reformu, ⁴Ve vztahu k politice volebních reforem pro parlamentní volby v Evropě po druhé světové válce se podle Renwicka jedná o nejčastější typ, protože v naprosté většině zkoumaných parlamentních volebních reforem byl v nějaké formě tento typ zahrnut. ⁵Při aplikaci na československý a český případ (a ve vztahu k procesu zavadění přímé volby hlavy státu) by do tohoto typu spadaly, v případě jejich přĳetí, komunistický návrh na zavedení přímé volby prezidenta z prosince roku 1989 a do značné míry i návrh ODS předložený v říjnu roku 2002.

150


Obrázek 2: Reformní procesy typu vnucení politickými elitami podle Alana Renwicka (2011: 459)

která má podpořit obecně sdílené hodnoty. V případě typu volební reformy jako dohody mezi politickými elitami dochází k reformě ve snaze prosadit své pojetí obecného dobra. Naopak v případě volební reformy v podobě vyjednávání politických elit zohledňují politici při změnách pravidel převážně své vlastní zájmy (Renwick 2011: 458–459). Na opačném konci kontinua Renwickova konceptu se naopak nachází model vnucení masami (mass imposition), v rámci kterého nesehrávají politické elity žádnou významnější roli v reformním procesu. Takové případy jsou však podle Renwicka velmi vzácné.⁶ Důvodem málo častého výskytu tohoto typu je podle Renwicka především skutečnost, že lze jen stěží ponechat politiky v „postavení mimo hru“ v otázce, která zásadním způsobem ovlivňuje jejich osobní zájmy. Mezi oběma těmito krajními případy kontinua Renwick nachází další tři varianty reformních procesů, v nichž politické elity sdílejí v různé míře vliv s občany. V reformním procesu typu omezení masami (mass constraint) přichází podnět k reformě od politických elit, které se ale obávají reakce voličů na případnou změnu. Tento typ tak ve svém důsledku může vést buď k tomu, že nakonec není žádná reforma realizována, nebo ke stavu, kdy je reformní proces sice realizován, ovšem s mnohem slabším účinkem, než její autoři původně zamýšleli. Další dva typy reformních procesů, které Renwick ve svém pozdějším textu z roku 2011 vymezuje, tedy aktivní podnět od mas (active mass impetus) a pasivní podnět od mas (passive mass impetus), v podstatě představují dvě možné varianty původního Renwickova konceptu reformních procesů typu interakce politických elit a mas. Zatímco v případě typu aktivního podnětu od mas je veřejnost mobilizována otázkou možnosti realizace reformního procesu a její aktivity nutí politické elity provést změnu, v druhém (a v politice parlamentních volebních reforem v Evropě po druhé světové válce častějším) typu se politici snaží reagovat na veřejné mínění a uspokojit jej předložením návrhu reformy, který rezonuje s požadavky voličů na změnu (podrobněji viz Renwick 2011).

Analýza podnětů zavedení přímé volby prezidenta v ČR Od listopadových událostí roku 1989 až do roku 2012 proběhlo na území ČR celkem šest voleb prezidenta, které měly společné to, že probíhaly nepřímo, tedy na parlamentní půdě (do konce roku 1992 na společném zasedání obou komor FS, v roce 1993 na půdě PS, protože ještě nebyl ustaven Senát PČR, počínaje prezidentskou volbou konanou na začátku roku 1998 pak na společné schůzi obou komor PČR). Víceméně s výjimkou první polistopadové volby prezidenta republiky, která proběhla na konci prosince roku 1989, se ovšem neobešla žádná z těchto prezidentských voleb zcela bez problémů. Zlomovým okamžikem na cestě k zavedení přímé volby prezidenta ČR se nicméně stala až prezidentská volba konaná v roce 2008, která se navíc odehrávala v přímém přenosu České televize.⁷ ⁶V rámci analýzy politiky parlamentních volebních reforem v Evropě po roce 1945 nenachází Renwick žádný případ volební reformy, který by odpovídal tomuto typu (viz Renwick 2011: 466–469, tab. 1) ⁷První prezidentskou volbu konanou v roce 2008 tak sledovalo něco téměř 850 tisíc diváků. Druhou, rozhodující prezidentskou volbu konanou v roce 2008 sledovalo v přímém přenosu České televize rekordních 1,039 milionu diváků (Česká televize 2013).


151

Výraznější vlnu (negativních) emocí sice vzbudily již (nepřímé) prezidentské volby konané v letech 1998 a 2003 (podrobněji k okolnostem a průběhu prezidentských voleb konaných v letech 1998, 2003 a 2008 viz například Tabery 2008: 85–328), ale jejich důsledkem prozatím nebylo zavedení institutu přímé volby prezidenta. Ačkoli byla nedlouho před konáním prezidentské volby 2003 otevřena otázka možnosti zavedení přímé volby prezidenta (nejpozději od roku 2001 byla otázka způsobu volby prezidenta, ale i rozsahu jeho pravomocí, intenzivně diskutována), nebyla tato diskuse navázána na průběh předchozí (nepřímé) prezidentské volby konané v roce 1998. Mnohem spíše se vztahovala ke skutečnosti, že se blížil konec druhého (posledního) funkčního období dosavadního prezidenta Václava Havla, s čímž souvisela nutnost zvolit prezidenta nového. Případné zavedení přímé volby prezidenta pak bylo v tomto ohledu nahlíženo jako možný vhodný nástroj, jak zajistit zvolení vhodné, charismatické a občany i politiky respektované osobnosti do prezidentského úřadu. Přinejmenším obě výše zmiňované problematické nepřímé volby prezidenta konané v letech 2003 a 2008, respektive jejich průběh, tak poukazovaly na určitý a zjevně dlouhodobě neudržitelný paradox spojený s ustavováním prezidentského úřadu v ČR. Na jedné straně totiž stojí obsazovaný úřad prezidenta republiky, tedy konvenční instituce opírající se o silnou masarykovskou tradici a s dlouhodobě nejvyšším respektem a úctou u veřejnosti (v polistopadovém vývoji je prezident republiky dlouhodobě nejdůvěryhodnější ústavní institucí v českém politickém systému), která má představovat jakousi morální autoritu. Naproti tomu na straně druhé stojí dosti nedůstojný průběh celé procedury, navíc doprovázený řadou zákulisních nepřístojností a nátlakem na jednotlivé poslance v případě obou nepřímých prezidentských voleb konaných v letech 2003 a 2008 (podrobněji k jejich průběhu viz Tabery 2008), s nimiž byla ze strany politických komentátorů a analytiků spojována taková hodnocení jako nekompetentnost, neschopnost a pokleslost české parlamentní reprezentace, svéráznost průběhu volby či marnost, trapnost a nechutnost průběhu celé procedury⁸. Objevuje se tak zřetelný inherentní faktor, který se stane významným podnětem pro zavedení přímé volby prezidenta v ČR. Ačkoli se fakticky nejedná o strukturální problém procedury nepřímé volby jako takové, protože tato vždy nakonec vedla, navzdory řadě peripetií, k naplnění svého hlavního cíle v podobě zvolení prezidenta republiky – například na rozdíl od několika neúspěšných pokusů zvolit prezidenta v Národní radě Slovenské republiky v roce 1998, což se stalo podnětem pro zavedení přímé volby prezidenta na Slovensku (podrobněji k této problematice například viz Just, Hladká 2003: 10–12), samotný průběh volby nedokázal zajistit naplnění normativních očekávání spojených s její procedurou a parlamentní kulturou obecně a byl kritizován nejen veřejností a médii, ale i významnou částí české politické reprezentace.⁹ V návaznosti na průběh a peripetie prezidentské volby konané v roce 2008 se opět objevily úvahy o tom, že je potřeba rychle zavést přímou volbu prezidenta republiky.¹⁰ Mimo jiné i pod tlakem mediální kritiky začaly politické strany postupně slibovat příslušné ústavní změny, které by zavedení institutu přímé volby prezidenta umožnily, a to již pro nadcházející prezidentskou volbu plánovanou na začátek roku 2013. ⁸Pavel Kopecký ve svém hodnocení výstižně uvádí, že atmosféra spojená s prezidentskou volbou konanou v roce 2008 byla plná všeho, jen ne žádoucí noblesy. Prezidentská volba navíc podle Kopeckého ukázala vážné nemoci soudobé české demokracie, přičemž nejvíce závažnými problémy byly korumpování a zastrašování zákonodárců, hypertrofovaný význam lobbingu a zkostnatělá dogmatika vedení parlamentních politických stran (Kopecký 2008: 89). ⁹Bylo by samozřejmě možné namítnout, v souladu s argumentací politologa Petra Fialy, že prezidentská volba konaná v roce 2003 probíhala v okamžiku výrazně nepříznivých politických podmínek. Tedy v podmínkách neschopnosti politických subjektů utvářet funkční koalice (ať už exekutivní, tak legislativní), přičemž tento nedostatek českého politického systému odrážel především nestabilní vzorce interakce mezi politickými stranami. To bylo navíc doplňováno jednak skutečností nedostatečné disciplinovanosti členů jednotlivých poslaneckých klubů a jednak tím, že všechny strany vládní koalice měly v tuto dobu nestabilní vedení, v nichž probíhal vnitrostranický boj mezi jednotlivými křídly (Fiala 2003). V podobně nepříznivých podmínkách se pak odehrála i prezidentská volba konaná v roce 2008. To ovšem nemění nic na tom, že samotný průběh celé parlamentní procedury prezidentské volby proběhl za ne zcela důstojných podmínek a nenaplnil očekávání veřejnosti toho, jak by proces volby prezidenta měl proběhnout. ¹⁰Pavel Kopecký pak v této souvislosti ještě připomíná, že se objevila i kuriózní petice monarchistů s cílem uspořádání referenda, v němž by voliči ČR hlasovali o možnosti obnovení království (Kopecký 2008: 88).

152


Ačkoli ještě před sněmovními volbami konanými na konci května roku 2010 byly do PS PČR předloženy tři konkrétní návrhy (dva návrhy v PS a jeden návrh senátní¹¹) na zavedení přímé volby prezidenta, žádný z těchto návrhů nezískal potřebnou parlamentní podporu a do sněmovních voleb nedošlo k přĳetí příslušné novely ústavního zákona. Problémem všech dosavadních návrhů v tomto smyslu totiž bylo, že předkládající politické subjekty pro ně dopředu nedojednaly potřebnou podporu i u konkurenčních politických subjektů, a nejednalo se tak o nějaký kompromisní návrh všech, nebo alespoň většiny sněmovních či parlamentních politických stran. Ačkoli se jednotlivé návrhy od sebe navzájem v zásadních otázkách příliš nelišily, ostatní parlamentní či případně sněmovní politické strany je nepodpořily z toho prostého důvodu, že byly iniciovány politickými konkurenty. Z tohoto postupu by se tak mohlo zdát, že jednotlivé politické strany sice předkládaly konkrétní návrhy novely ústavního zákona směřující k zavedení přímé volby prezidenta¹², a tedy že přinejmenším určitá vůle k přĳetí daného zákona existovala, ale současně také to, že představitelé těchto politických stran tak činili spíše s cílem uspokojit proklamovanou společenskou a mediální poptávku po této instituci, a demonstrovat tak před veřejností, že vyvíjejí konkrétní aktivity v tomto duchu. Skutečný zájem politické reprezentace na zavedení všelidové prezidentské volby, respektive její zakotvení v Ústavě ČR přitom nebyl tak jednoznačný, případně byl spíše jen malý. Jediným výraznějším posunem před sněmovními volbami konanými v roce 2010 tak bylo, že se myšlenka na možnost zavedení přímé volby prezidenta v ČR postupně objevila ve volebních programech všech, nebo téměř všech politických stran. A to včetně KSČM, ačkoli přímo v jejím volebním programu nacházíme méně striktní formulaci ve znění „posoudit přímou volbu prezidenta bez rozšiřování jeho pravomocí“ (KSČM 2010: 5). Tento posun měl nicméně dopad i na povolební koaličně-vládní vyjednávání, pročež se Nečasova koaliční vláda ve svém programovém prohlášení zavázala k tomu, že zpracuje návrh novely Ústavy ČR, která umožní přímou volbu prezidenta (sám premiér Petr Nečas se ale nechal v tuto dobu slyšet, že on osobně dává přednost volbě prezidenta na půdě PČR). Tento návrh byl posléze skutečně Ministerstvem spravedlnosti ČR zpracován a následně Vládou ČR předložen do PS, aby byl nakonec po určitých peripetiích schválen oběma komorami PČR.

Analýza procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR Pokusme se tedy nyní o analýzu procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR prostřednictvím Renwickovy typologie reformních procesů. Alan Renwick v této souvislosti zdůrazňuje, že pro rozlišení jednotlivých typů reformních procesů a jejich analýzu je důležité nalézt odpověď na dvě základní otázky: kdo, tedy jaká je identita aktérů, kteří se reformního procesu účastní, a proč, tedy jaké jsou motivace těchto aktérů (Renwick 2011: 457).

Jaké byly motivace aktérů zavádějících přímou volbu prezidenta? Zejména otázka „proč“ je v kontextu procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR poměrně zajímavá a do jisté míry v sobě zahrnuje i odpověď na otázku „kdo“. Michal Kubát již ve svém příspěvku publikovaném v roce 2003 uváděl, že ačkoli všechny politické subjekty proklamují podporu zavedení ¹¹Do PS byl předložen jednak návrh poslanců SZ v květnu roku 2008 (viz Návrh poslanců Martina Bursíka, Kateřiny Jacques, Ondřeje Lišky a Přemysla Rabase na vydání ústavního zákona o referendu o přímé volbě prezidenta republiky a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů 2008), aby byl ale posléze v říjnu roku 2009 stažen z projednávání v PS, a jednak v únoru roku 2009 návrh Topolánkovy koaliční vlády (viz Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů 2009). Pro projednání v Senátu PČR pak předložil v červenci roku 2008 návrh ústavní novely zavádějící přímou volbu prezidenta v ČR senátor Jan Horník (viz Návrh senátního návrhu Ústavního zákona, senátora Jana Horníka, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavních zákonů č. 347/1997 Sb., č. 300/2000 Sb., č. 395/2001 Sb., č. 448/2001 Sb. a č. 515/2002 Sb. 2008). ¹²Jedinou politickou stranou se zastoupením v PS PČR, která se s výjimkou událostí konce roku 1989 nepodílela na předložení návrhu na zavedení přímé volby prezidenta, ani jej samostatně nepředkládala, byla KSČM. I když je třeba přiznat, že ani KSČM se této problematice také zcela nevyhnula. Například ve volebním programu pro sněmovní volby konané v roce 2006 (a podobně ostatně i ve volebním programu pro sněmovny volby následující, konané v roce 2010) nacházíme formulaci, že KSČM chce posoudit otázku zavedení přímé volby prezidenta, ovšem bez rozšiřování jeho pravomocí.


153

institutu přímo voleného prezidenta, nikdo z nich vlastně pořádně nevěděl proč (Kubát 2003: 300–301). Tento stav trval i v následujících letech. Navíc se postupně ukazovalo, že ani s podporou pro zavedení přímé volby prezidenta to ze strany jednotlivých politických subjektů není tak jednoznačné. Odrazem této skutečnosti je například průběh senátní rozpravy k poslednímu předloženému (a nakonec schválenému) vládnímu návrhu ústavní novely zavádějící přímou volbu prezidenta, z níž vyplynulo spíše převažující negativní stanovisko senátorů k zavedení přímé volby hlavy státu.¹³ Navzdory této skutečnosti ale senátoři návrh této ústavní novely, nejspíše pod veřejnosti a také pod tlakem svých politických stran, nakonec schválili. Podobně jsme ale i na půdě PS mohli zaznamenat řadu kritických postojů z úst poslanců různých politických stran k tomuto návrhu novely Ústavy ČR. Vtipně pak zpětně proces přĳímání přímé volby prezidenta republiky označila politoložka Vladimíra Dvořáková, která jej přirovnala ke hře na Černého Petra. Podle Dvořákové totiž Nečasova vládní koalice doufala, že svou neochotou jakkoli upravit pravomoci prezidenta a vymezit jeho zodpovědnost ve svém návrhu novely ústavního zákona zavádějícího přímou volbu prezidenta v ČR dosáhne toho, že Senát PČR, v němž měla převahu ČSSD, která v souvislosti s návrhy na zavedení přímé volby usilovala o omezení pravomocí prezidenta, tento návrh zamítne. Protože se tak ale nakonec nestalo, „máme přímo voleného prezidenta (se silnou legitimitou danou občany), ústavně neodpovědného s relativně silnými pravomocemi (například jmenování členů Rady České národní banky bez jakékoli nutnosti kontrasignace), v prostoru, který není vymezen ústavními zvyklostmi, protože jak působení Václava Havla, tak zejména aktivistická politika Václava Klause, kterou ústrojně završila vyhlášená amnestie, tento prostor výrazně zamlžily“ (Dvořáková 2013: 9). Jaké tedy byly důvody pro zavedení přímé volby prezidenta republiky? Michal Kubát připomíná, že v publicistických a následně i politických debatách o zavedení přímé volby prezidenta v ČR bylo možné zaznamenat v podstatě dva hlavní postoje. Prvním argumentem pro zavedení přímé volby prezidenta byla (značně zjednodušená) představa, že tímto krokem dojde ve svém důsledku k posílení české demokracie; zejména proto, že přímá volba více zapojí občany do politického života státu. Druhým oblíbeným a často užívaným argumentem bylo, že zavádění přímé volby prezidenta je moderním demokratickým trendem, protože ve většině republik napříč světem jsou prezidenti voleni přímo (Kubát 2013: 98). Ponechme stranou, že oba výše zmiňované argumenty jsou přinejmenším sporné a je poměrně jednoduché jejich platnost zpochybnit (podrobněji se kritice těchto představ věnují například Kubát 2003: 308–312; Hloušek 2008: 276–277; Kubát 2012; Kubát 2013: 98–101). Podstatné je, že se v rámci diskuse k této problematice objevily a možnost zavedení přímé volby prezidenta v ČR jimi byla ospravedlňována. Na tomto místě je nicméně potřeba doplnit, že při podrobnější analýze se zdá, že tyto argumenty sehrávaly primárně spíše podpůrnou roli, nikoli ale roli rozhodující. Podle všeho totiž tím rozhodujícím argumentem a současně i faktorem v rozhodování parlamentních politických subjektů v otázce o možnosti zavedení přímé volby prezidenta v ČR bylo převažující přesvědčení, že zavedení všelidové volby prezidenta si přeje česká společnost, respektive většina české veřejnosti. Toto „dlouhodobé přání občanů“ ostatně zmiňovaly všechny předkládané návrhy novely Ústavy ČR zavádějící přímou volbu prezidenta. Tuto skutečnost, navíc podpořenou výsledky výzkumů veřejného mínění (viz například tabulka 1), opakovaně zdůrazňovala zejména česká média, a začala tak vytvářet jakousi formu soustavného tlaku na politické elity. Jakkoli je při zpětném pohledu zřejmé, že celá problematika byla možná až přehnaně medializována, představitelé jednotlivých politických stran se rozhodli, navzdory řadě ¹³V podobném duchu se ostatně vyjádřil i senátor Jaroslav Kubera (ODS) na konferenci nazvané „Přímá volba prezidenta republiky: důvody, podmínky, důsledky“, kterou pořádaly dne 24. května 2011 Ústavně-právní výbor Senátu a Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní proceduru, když prohlásil, že „tady ve skutečnosti přímou volbu nikdo nechce. Jen když některé politiky osloví televize a oni si na internetu přečetli anketu, že většina lidí by chtěla přímou volbu, tak kvákají, že by ji chtěli také, i když ve skutečnosti ji nechtějí“ (Senát PČR 2011). Poslanec Zdeněk Jičínský (ČSSD) pak na této konferenci připomněl, že představitelé českých politických stran ve skutečnosti nemají zájem zabývat se ústavními otázkami a v případě nutnosti je řeší ad hoc, přičemž je zde ale patrná absence hlubšího uvažování o konkrétních ústavně-právních problémech. Myšlenka zavedení přímé volby prezidenta, pro niž nebylo podle Jičínského předloženo mnoho relevantních argumentů, je tak důsledkem jakéhosi „populismu, kterému podlehly v podstatě všechny politické strany“ (Senát PČR 2011).

154


varování ze strany převážné většiny odborníků na ústavní právo i politologů¹⁴, jednoznačně vyhovět takto vytvořenému veřejnému diskursu¹⁵.

2004-02-01

2005-04-01

2007-01-01

2008-01-01

2009-01-01

2011-01-01

2012-01-01

Postoje českých občanů ke způsobu volby prezidenta ČR a jejich proměny v časové řadě od roku 2002 (údaje v procentech, CVVM 2012)

2002-04-01

Tabulka 1:

Všichni voliči

57

68

57

60

64

67

60

61

Parlament ČR

20

16

23

23

18

18

17

16

Širší shromáždění volitelů

12

11

11

10

10

10

13

13

Neví

11

5

9

7

8

5

10

10

Poznámka: Respondentům byla v rámci tohoto dotazníkového šetření (v podobě osobního rozhovoru tazatele s respondentem jako metodou sběru dat) pokládána následující otázka: „Který z běžně užívaných způsobů volby prezidenta je podle Vás nejvhodnější pro Českou republiku? Volba parlamentem, tj. poslanci a senátory současně, volba širším shromážděním volitelů (např. poslanci, senátory a krajskými zastupiteli), nebo volba všemi voliči?“

Po rozporuplném průběhu a peripetiích spjatých s prezidentskou volbou konanou v roce 2008 nejprve představitelé téměř všech hlavních politických stran souhlasně veřejně přislíbili, že příští volba prezidenta již proběhne přímo, tedy hlasováním občanů. Posléze tento příslib v převážné většině promítli i do volebních programů prezentovaných před sněmovními volbami konanými v roce 2010 a nakonec se objevil i v programovém prohlášení Nečasovy koaliční vlády. Na tom, že se představitelé politických stran rozhodnou zahrnout do svých politických a volebních programů témata nebo problematiky, které velmi silně rezonují ve veřejném diskursu, by samozřejmě nebylo nic špatného. Méně uspokojivá je již ale skutečnost, pokud tak představitelé politických stran učiní, aniž by danou věc hlouběji analyzovali, promysleli a propracovali. Jak se ale ukazuje, otázka zavedení přímé volby prezidenta v ČR je spíše druhý případ, tedy situace, kdy se čelní představitelé politických stran rozhodli jít do sněmovního volebního boje s příslibem prosazení zavedení přímé volby prezidenta republiky, aniž by ale tomuto rozhodnutí předcházela zralá úvaha a aniž by v důsledku toho tušili, jak by taková změna měla vypadat. Další problém pak představuje otázka, do jaké míry představovala otázka zavedení přímé volby prezidenta skutečně prioritní problém v očích české veřejnosti. Samozřejmě v okamžiku, kdy byla otázka formulována takto jasně, tedy víceméně ve znění „kdo by měl volit prezidenta?“, bylo vcelku jednoduše předvídatelné, jak budou respondenti většinově odpovídat. Jakýkoli příslib většího podílu na správě věcí veřejných, jak ostatně bylo zavedení přímé volby prezidenta veřejnosti předkládáno, zní voličům lákavě. Protože navíc představuje takto postavená otázka mediálně vděčné téma, vzbuzovaly výzkumy veřejného mínění zahrnující tuto otázkou zvýšený zájem novinářů. Naopak komplexnější pohled na danou problematiku byl stranou mediálního zájmu. Přitom právě otázka vztahu legitimity a kompetencí prezidenta byla také předmětem zkoumání veřejného mínění, odpovědi v této oblasti byly již ale značně rozpornější. Odborník na ústavní právo Jan Kysela (viz Senát PČR 2011) či následně i politolog Michal Kubát (viz Kubát 2012), a posléze v podobném duchu i řada dalších odborníků a komentátorů, pak navíc ještě ¹⁴Pro korektnost (ve vztahu k roli médií v celém procesu) nicméně uveďme, že zejména veřejnoprávní média poskytla nemalý vysílací prostor i těmto odborníkům, kteří tak mohli upozorňovat českou veřejnost, bohužel jakkoli neúspěšně, na určitou nepředvídatelnost a potenciální rizika a hrozby této ústavní změny v podobě zavedení přímé volby prezidenta pro existující ústavně-politický systém ČR. ¹⁵Stanislav Balík dokonce hovoří o tom, že „zákonodárci podlehli iracionálnímu a populistickému tlaku na zavedení přímé volby prezidenta“ (Balík 2012).


155

upozorňovali na další podstatnou skutečnost ve vztahu k takto proklamované vůli veřejného mínění. A sice na to, že pokud by byli občané vyzváni k tomu, určit a seřadit priority podle toho, co je trápí a co je potřeba přednostně řešit, zavedení přímé volby prezidenta by se rozhodně nenacházelo na předních pozicích těchto priorit. Spíše naopak. Jakkoli tedy nelze popřít, že česká společnost se dlouhodobě většinově vyslovovala pro zavedení přímé volby prezidenta (z tabulky 1 je například zřejmé, že z průzkumů veřejného mínění vyplývá trend setrvalé podpory přímé volby prezidenta ČR na úrovni více jak 60 procent občanů, a to nejpozději od roku 2007), na druhou stranu si je třeba uvědomit, že mezi akutní problémy české politiky, které bylo a je třeba řešit, otázku zavedení přímé volby prezidenta čeští občané rozhodně neřadili. Přesto se ale tato „vůle občanů ČR“ nakonec stala rozhodujícím argumentem pro zavedení přímé volby prezidenta v ČR, a to i navzdory skutečnosti, že tento spíše emocionální postoj nebyl doplněn i nějakými relevantnějšími důvody.

Jaká byla identita aktérů zavádějících přímou volbu prezidenta v ČR? Z výše uvedeného výkladu je tak zřejmá odpověď i na druhou podstatnou otázku pro to, aby bylo možné určit typ reformního procesu s využitím Renwickovy konceptualizace reformních procesů, tedy na otázku, jaká je identita aktérů, kteří se reformního procesu účastní. Samotný proces rozhodování byl tedy doménou politických elit, zatímco občané nebyli jako přímí účastníci do procesu rozhodování v otázce zavedení přímé volby prezidenta v ČR zahrnuti. Ačkoli se sice v jednom z průběžně předkládaných návrhů objevila myšlenka, že se občané mají vyjádřit k možnosti zavedení přímé volby prezidenta v referendu (viz návrh SZ z roku 2008), veřejnost nakonec nedostala prostor, aby se k této otázce vyslovila prostřednictvím hlasování v referendu. Svou roli v tom do značné míry sehrálo i dřívější zamítavé stanovisko Vlády ČR k možnosti konání referenda, které se objevilo právě ve výše zmiňovaném návrhu ústavní novely předloženém SZ v roce 2008 (viz Návrh poslanců Martina Bursíka, Kateřiny Jacques, Ondřeje Lišky a Přemysla Rabase na vydání ústavního zákona o referendu o přímé volbě prezidenta republiky a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů). Vláda ČR ve svém tehdejším stanovisku k návrhu mimo jiné konstatovala, že referendum by se beztak konalo až po případném úspěšném přĳetí návrhu ústavní novely, pročež je možné takový postup považovat za neekonomický (z pohledu Vlády ČR by se jednalo o nepřiměřené vynakládání finančních prostředků) a navíc v zásadě neefektivní. Pokud by již totiž bylo před konáním referenda dosaženo odborné a politické shody, jejímž výsledkem by bylo přĳetí novely Ústavy ČR zavádějící přímou volbu prezidenta, bylo by případné konání referenda z pohledu Vlády ČR nevhodné. A to i mimo jiné s ohledem na skutečnost, že PČR zastupuje v legislativním procesu občany ČR. Naopak pokud by dostatečné politické shody dosaženo nebylo, bylo by konání referenda taktéž bezpředmětné, protože by se beztak nepodařilo najít dostatečnou politickou jednotu pro přĳetí referenda jako takového. Další výtka Vlády ČR proti konání referenda směřovala k tomu, že případná změna Ústavy ČR na základě referenda by představovala významný zásah do principu dělby moci, jelikož by byla PČR odňata jeho zákonodárná moc. Tím by byl podle Vlády ČR vytvořen nebezpečný precedent pro využívání Ústavy ČR v rámci politického boje. Přesto je současně zřejmé, že ačkoli nedostali občané možnost vyjádřit se k návrhu v referendu, a nepodíleli se tak aktivně na rozhodovacím procesu, jejich role v celém procesu rozhodně nebyla nepodstatná. Naopak, jejich medializované „přání“ zavést přímou volbu prezidenta se stalo nakonec rozhodujícím argumentem pro to, že byl celý proces skutečně spuštěn a současně že byla nakonec přímá volba prezidenta v ČR zavedena.

Zavedení přímé volby prezidenta v ČR jako typ pasivního podnětu od mas Při aplikaci Renwickovy typologie reformních procesů na proces zavádění přímé volby prezidenta v ČR v roce 2012 je tak možné konstatovat, že v rámci tohoto procesu došlo k určité formě interakce mezi politickými elitami a společností (veřejností). Detailnější analýza celého procesu pak odhalila, že role veřejnosti byla spíše pasivní, i když nikoli nevýznamná. Představitelé politických elit se ve snaze zachovat si přízeň veřejnosti, případně získat přízeň nových voličů přistoupili na možnost provést

156


reformu Ústavy ČR v podobě zavedení přímé volby prezidenta v ČR, která do jisté míry rezonovala, přinejmenším podle přesvědčení vrcholných politických představitelů, s požadavky občanů – voličů na změnu způsobu ustavování hlavy státu v ČR. Co se týká pojetí instituce přímé volby prezidenta republiky v rámci zkoumaného reformního procesu, je zřejmé, že přímá volba byla v politickém i veřejném diskursu pojímána a interpretována jako účinná (efficient) instituce ve smyslu Tsebelisovy terminologie, a to jak ze strany politických elit, tak ze strany širší veřejnosti a médií. Analyzovaný proces zavádění přímé volby prezidenta v ČR v roce 2012 tak odpovídá Renwickovu modelu pasivního podnětu od mas (passive mass impetus).

Další potenciálně příznivé faktory pro zavedení přímé volby prezidenta Ačkoli nebyly v rámci předložené analýzy využity, bylo by vhodné se na tomto místě zmínit i o některých dalších faktorech, které sice nesehrály rozhodující roli v rozhodování o tom, zda bude v ČR zavedena přímá volba prezidenta republiky, které ale současně potenciálně také mohly nakonec přispět ke kladnému stanovisku jednotlivých politických stran k přĳetí novely Ústavy ČR. Jako podstatná se v této souvislosti jeví zejména skutečnost, že snad pouze s výjimkou TOP 09 žádná z dalších parlamentních politických stran nebyla v situaci, kdy by ve svých řadách, případně ve svém nejbližším okolí, disponovala nějakým jasným přirozeným kandidátem na prezidentský úřad, který by se mohl o tuto pozici ucházet a navíc by měl reálné šance na zvolení na půdě společné schůze obou komor PČR.¹⁶ Tuto určitou personální krizi parlamentních stran ve vztahu k možným kandidátům na prezidentský úřad ostatně odráží i průběh a výsledky přímé volby prezidenta konané na začátku roku 2013. Obavy z případných peripetií, které by mohly proces hledání vhodného kandidáta na prezidentský úřad provázet (a s tím související možné rozkoly uvnitř jednotlivých politických stran), případně hrozba toho, že se nepodaří vhodného kandidáta najít, nebo že kandidát sice nalezen bude, ale z parlamentního hlasování odejde poražen kandidátem nominovaným konkurenční politickou stranou (čímž by do budoucna mohla být oslabena pozice vedení politické strany či koalice stran, jejichž kandidát by ve volbách prohrál), spolu s nejistotou ohledně podoby samotného průběhu prezidentské volby na půdě společné schůze obou komor PČR (a s vysokou pravděpodobností v přímém televizním přenosu), a tedy navíc v situaci, kdy jednotlivé politické strany nedisponovaly jasným přirozeným pretendentem na prezidentský úřad, tak mohly společně potenciálně představovat významné faktory, které by mohly determinovat strategie představitelů jednotlivých politických stran k tomu, preferovat zavedení přímé volby prezidenta. Nebo jinými slovy řečeno, ať jsou to přímo sami občané ČR (voliči), kdo si vyberou a navrhnou vlastní kandidáty na prezidenta republiky, které politické strany doplní o nominanty své. Tito straničtí nominanti ale půjdou do volebního boje primárně bojovat sami za sebe a jejich případný neúspěch pak bude v první řadě jejich vlastní prohrou, nikoli prohrou politické strany, která je nominovala (to jsme ostatně mohli skutečně po prvním kole prezidentské volby konané v roce 2013 sledovat). Navíc aby se vyhnuli nutnosti zákulisních vyjednávání a přemlouvání jednotlivých zákonodárců, které jsou negativně vnímány u veřejnosti, ponechají představitelé hlavních politických stran rozhodnutí o obsazení prezidentského úřadu na vůli (většiny) voličů. Jednak tak uspokojí jejich „volání“ po ¹⁶TOP 09 by pravděpodobně i do nepřímé prezidentské volby nominovala Karla Schwarzenberga, který by měl za určitých okolností potenciál v nepřímé volbě uspět a stát se prezidentem ČR. ODS by pravděpodobně zvažovala nominaci buď Přemysla Sobotky, nebo Miroslavy Němcové. Je nicméně otázkou, zda by oba tito případní nominanti ODS nebyli slabšími kandidáty než Schwarzenberg a ODS se tak raději nedohodla s TOP 09 na podpoře Schwarzenberga v rámci jednotného postupu vládní koalice. KSČM by možná svého kandidáta navrhla, ten by ale neměl šance na zvolení, KSČM by si tak pouze vytvořila určitý prostor pro vyjednávání s ostatními parlamentními politickými stranami. ČSSD by pak jako v minulosti asi jen složitě hledala ve svých řadách i ve svém okolí silného potenciálního kandidáta, kterého by mohla případně nominovat do prezidentské volby. Ačkoli se jako určitý potenciální přirozený kandidát na prezidenta republiky mohl jevit Miloš Zeman, otázkou zůstává, zda by se do nepřímé prezidentské volby vůbec dostal. Pro ČSSD by případná nominace Miloše Zemana byla velmi kontroverzním tématem a je pravděpodobné, že výrazná část této strany by se takové variantě snažila zabránit, zatímco jiná skupina uvnitř ČSSD by se snažila nominovat Zemana jako oficiálního kandidáta ČSSD. Ostatně existují spekulace o tom, že v době, kdy ještě nebyla schválena přímá volba prezidenta, probíhala jednání jak s některými poslanci, tak s některými senátory o možnosti navrhnout Miloše Zemana do nepřímé prezidentské volby s tím, že později by se k němu mohla přiklonit i většina zákonodárců z řad ČSSD. Jedná se ovšem pouze o spekulace z „kuloárů“, které se nedají jednoznačně doložit.


157

zavedení institutu přímo voleného prezidenta, jednak se tak vyhnou riziku, že se zdiskreditují v rámci zákulisních vyjednávání o podpoře pro svého kandidáta.

Závěr Jakkoli se v řadách odborníků na ústavní právo a politologů v převažující většině objevila vzácná a málo vídaná shoda na tom, že zavedení přímé volby prezidenta není přínosem pro český politický systém a že naopak tento institut potenciálně vnáší řadu nových rizik a problémů do české politiky (i když jednotlivé konkrétní důvody celkově záporného stanoviska odborníků k přímé volbě se leckdy lišily), politická reprezentace se nakonec rozhodla instituci přímo voleného prezidenta republiky zavést. Za hlavní podněty vedoucí ke spuštění zkoumaného procesu lze považovat především problematický a často kritizovaný průběh a mnohé peripetie nepřímých prezidentských voleb konaných v roce 2003 a zejména pak nepřímých prezidentských voleb konaných v roce 2008. V návaznosti na tyto události se stala otázka možnosti zavedení přímé volby prezidenta v ČR významným tématem politického i veřejného diskursu, a to i díky medializaci celé problematiky. Ve snaze zachovat si přízeň veřejnosti, případně s cílem oslovit před sněmovními volbami konanými v roce 2010 voliče nové přislíbili představitelé v podstatě všech hlavních politických stran změnu způsobu volby prezidenta republiky z nepřímé (parlamentní) na přímou a zařadili tuto problematiku do svých volebních programů. Aby pak po sněmovních volbách konaných v roce 2010 prokázali političtí představitelé ochotu předvolební sliby splnit a neztratili tak část svého voličstva, předkládali v rámci jednotlivých politických táborů (vládní koalice ODS, TOP 09 a VV na straně jedné a ČSSD na straně druhé) každý politický tábor zvlášť návrhy na zavedení přímé volby prezidenta. Neexistovala ovšem širší politická shoda na konkrétních detailech této změny obsazování prezidentského úřadu. Jakkoli se tak zpočátku zdálo, že i v období po sněmovních volbách konaných v roce 2010 se bude opakovat „scénář“ známý z předchozích let, tedy že se jednotlivé politické tábory neshodnou na nastavení volebního systému pro volbu prezidenta, případně v otázce, zda upravit či ponechat stávající pravomoci prezidenta¹⁷, události nakonec nabraly jiný směr vývoje. Nejprve sice došlo v prvním čtení návrhu zákona v PS v prosinci roku 2010 k zamítnutí návrhu ústavní novely předloženého do PS poslanci ČSSD (viz Návrh poslanců Bohuslava Sobotky, Lubomíra Zaorálka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů 2010), když pro zamítnutí hlasovali poslanci stran Nečasovy vládní koalice. A to jednak s odkazem na řadu nedokonalosti předloženého návrhu, jednak proto, že v téže době připravovalo Ministerstvo spravedlnosti ČR v čele s ministrem Jiřím Pospíšilem (ODS) vlastní návrh ústavní novely zavádějící přímou volbu prezidenta republiky. Předpokládalo se ovšem, že vládní návrh ústavní novely z května roku 2011 (viz Vládní návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů 2011) bude mít podobný osud, protože ČSSD prosazující omezení pravomocí prezidenta nebude souhlasit s vládním návrhem zachovávající jeho stávající pravomoci. Navíc se významně lišily představy členů jednotlivých komor, jinou představu měli poslanci a jinou senátoři. Předpokládalo se tak, že se nakonec ani v tomto případě nenajde dostatečná většina zákonodárců potřebná ke schválení ústavní novely a vládní návrh se tak zařadí po bok všech ostatních doposud předložených a neúspěšných návrhů. Politická reprezentace nicméně nakonec dokázala v průběhu roku 2012 nalézt určitý kompromis¹⁸ a zavedení přímé volby prezidenta v ČR schválila, když vládní návrh ústavní novely podpořili zákonodárci všech parlamentních politických stran s výjimkou KSČM¹⁹. Představitelé jednotlivých politických ¹⁷Zatímco ODS chtěla v tuto dobu ponechat stávající pravomoci prezidenta, opoziční ČSSD naopak spojovala přĳetí přímé volby prezidenta s nutností prezidentské pravomoci oslabit. ¹⁸Po komplikovaných vyjednávání se nakonec podařilo představitelům ČSSD prosadit do koaličního návrhu dva své požadavky, omezení pravomoci prezidenta republiky rozhodnout o přerušení trestního stíhání a omezení imunity prezidenta. Výměnou za to ustoupila ČSSD od svého třetího požadavku změnit způsob jmenování členů bankovní rady ČNB, respektive oslabit pravomoci prezidenta ve vztahu k této problematice. ¹⁹Poslanecká sněmovna schválila vládní návrh novely ústavního zákona zavádějící přímou volbu prezidenta na své 32. schůzi v hlasování konaném dne 14. prosince 2011. Ze 192 přítomných poslanců podpořilo návrh ústavního zákona 159 poslanců (všech 53 přítomných poslanců ČSSD, všech 20 přihlášených poslanců Věcí veřejných, 36 z 37 přihlášených poslanců

158


stran zastoupených v PS a v Senátu PČR tak nakonec vyhověli veřejnému diskursu a přímou volbu prezidenta zavedli, jakkoli tomuto principu nebyli jednoznačně nakloněni, což je zřejmé z průběhu projednávání jednotlivých návrhů ústavních novel zavádějících přímou volbu prezidenta či z řady jejich veřejných vystoupení a prohlášení.

Seznam použité literatury B

, S. 2012. Od Tomia k prezidentovi. Revue Politika 10, č. 2. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://revuepolitika.cz/clanky/1629/od-tomia-k-prezidentovi.

B

, J. 2011. Československý parlament v roce 1989. In D , V., P , M. a kol. Parlament v čase změny. Případové studie z vývoje českého a československého parlamentarismu. Praha: Filip Tomáš – Akropolis, s. 123–148.

B

, J. 2012. Přechod k demokracii v Československu 1989–1992. In B , J. a kol. Česká demokracie po roce 1989: Institucionální základy českého politického systému. Praha: Grada, s. 41–151.

CVVM. 2012. Postoje občanů k prezidentskému úřadu. Tisková zpráva, výzkum Naše společnost, v12-01. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na

http://cvvm.soc.cas.cz/media/com_form2content/documents/c1/ a6758/f3/pi120210a.pdf. Česká televize. 2013. První přímá volba prezidenta České republiky. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://img.ceskatelevize.cz/boss/image/contents/sledovanost/ byli-jsme-pritom/volby-2013.pdf. D

, V. 2013. Jak silná pachuť zůstane? O čem vypovídají prezidentské volby. Listy 43, č. 1, s. 9–11.

F

, P. 2003. Volba prezidenta a český politický systém. Revue Politika 1, č. 3. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://revuepolitika.cz/clanky/773/volbaprezidenta-a-cesky-politicky-system.

H

, V. 2008. Přímá volba prezidenta: český kontext. In N , M. a kol. Postavení hlavy státu v parlamentních a poloprezidentských režimech. Česká republika v komparativní perspektivě. Praha: Dokořán, s. 263–285.

C J

, J. 2013. Politika volebních reforem v ČR po roce 1989. Praha: Grada. , P., H , M. 2003. Cesta k přímé volbě prezidenta na Slovensku. Parlamentní zpravodaj 9, č. 3, s. 10–12.

K

, P. 2008. Česká prezidentská volba 2008 aneb osudové osmičky. Slovenská politologická revue 8, č. 1, s. 84–89.

K

, K. 2012. Kvalitativní metody příčinného usuzování v politologii. In N studia politiky. Praha: SLON, s. 394–432.

, M. a kol. Úvod do

TOP 09 – zdržel se pouze Karel Schwarzenberg, dále pak 45 z 50 přihlášených poslanců ODS a pět ze šesti nezařazených poslanců). Naopak pouze tři poslanci (Aleš Rádl, Jaroslav Plachý a Jan Bauer, všichni z ODS) hlasovali proti návrhu ústavního zákona (poslanec Bauer pak nicméně do stenografického záznamu uvedl, že ačkoli hlasoval pro přĳetí návrhu, na sjetině z hlasování má uvedeno, že hlasoval proti, aniž by ovšem rozporoval celkový výsledek hlasování) a 30 poslanců se zdrželo (všech 26 poslanců KSČM, dále pak Marek Šnajdr a Ivan Fuksa z ODS, již zmiňovaný Karel Schwarzenberg z TOP 09 a nezařazený poslanec Jaroslav Škárka). Senát PČR schválil tento vládní návrh ústavní novely na své 17. schůzi. Hlasování konaného dne 8. února 2012 se zúčastnilo 75 senátorů (schvalovací kvórum bylo tedy 45 senátorů) a pro přĳetí návrhu hlasovalo celkem 49 senátorů. Hlasování bylo v rámci jednotlivých senátorských klubů ovšem mnohem méně jednotné než na půdě PS. Zatímco v případě ČSSD se ještě většina senátorů vyslovila pro přĳetí návrhu zákona (36 senátorů hlasovalo pro přĳetí návrhu, tři senátoři se zdrželi a dva byli nepřítomní) a všech šest senátorů KDU-ČSL hlasovalo proti zavedení přímé volbě prezidenta, v senátorských klubech ODS a TOP 09 a Starostů to bylo zhruba půl na půl (jedenáct senátorů ODS hlasovalo pro, deset proti a tři chyběli, v senátorském klubu TOP 09 a Starostů byl výsledek následující: jeden hlas senátora Horníka pro přĳetí návrhu oproti třem hlasům proti přĳetí návrhu a senátorka Jana Juřenčáková se zdržela hlasování). Pro přĳetí návrhu pak ještě hlasovala nezařazená senátorka Marta Bayerová, zatímco další tři nezařazení senátoři hlasovali proti přĳetí ústavní novely zavádějící přímou volbu prezidenta.


159

KSČM. 2010. Otevřený volební program KSČM pro volby do PS PČR 2010. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://www.kscm.cz/viewDocument.asp?document=5481. K

, M. 2003. Přímá volba prezidenta v České republice. In K , J. (ed.) Deset let Ústavy České republiky. Východiska, stav, perspektivy. Praha: Eurolex Bohemia, s. 299–314.

K

, M. 2012. Přímá volba prezidenta je omyl. Mladá fronta DNES, 7. února 2012.

K

, M. 2013. Současná česká politika. Co s neefektivním režimem? Brno: Barrister & Principal.

Návrh poslanců Bohuslava Sobotky, Lubomíra Zaorálka, Jeronýma Tejce a dalších na vydání ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon České národní rady č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. 2010. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky: Digitální depozitář. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://www.psp.cz/sqw/tisky.sqw?O=6&T=7. Návrh poslanců Martina Bursíka, Kateřiny Jacques, Ondřeje Lišky a Přemysla Rabase na vydání ústavního zákona o referendu o přímé volbě prezidenta republiky a o změně ústavního zákona č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (o referendu o přímé volbě prezidenta republiky). 2008. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky: Digitální depozitář. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://www.psp.cz/sqw/tisky.sqw?O=5&T=524. Návrh senátního návrhu Ústavního zákona, senátora Jana Horníka, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky, ve znění ústavních zákonů č. 347/1997 Sb., č. 300/2000 Sb., č. 395/2001 Sb., č. 448/2001 Sb. a č. 515/2002 Sb. 2008. Senát Parlamentu České republiky. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/ historie?action=detail&value=2326. R R

, A. 2010. The Politics of Electoral Reform. Changing the Rules of Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. , A. 2011. Electoral Reform in Europe since 1945. West European Politics 34, č. 3, s. 456–477.

Senát PČR. 2011. Přepis z konference „Přímá volba prezidenta republiky: důvody, podmínky, důsledky“. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://www.senat.cz/xqw/ webdav/pssenat/original/60276/51070/49122.

S

, J. 1999. K prosazení kandidatury Václava Havla na úřad prezidenta v prosinci 1989: Dokumenty a svědectví. Soudobé dějiny 6, č. 2–3, s. 346–369.

S

, J. 2003. Labyrintem revoluce: Aktéři, zápletky a křižovatky jedné politické krize (od listopadu 1989 do června 1990). Praha: Prostor.

T T

, E. 2008. Hledá se prezident. Zákulisí voleb hlavy státu. Praha: R-Presse. , G. 1990. Nested Games. Rational Choice in Comparative Perspective. Berkeley a Los Angeles: University of California Press.

Vládní návrh na vydání zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (sněmovní tisk č. 747). 2009. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky: Digitální depozitář. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://www.psp.cz/sqw/text/tiskt.sqw?O=5&CT=747&CT1=0. Vládní návrh ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb. Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů. 2011. Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky: Digitální depozitář. [on-line]. [vid. 2013-12-01]. Dostupné na http://www.psp.cz/sqw/tisky.sqw?O=6&T=415. Zákon č. 275/2012 Sb., o volbě prezidenta republiky a o změně některých zákonů.

Analýza procesu zavádění přímé volby prezidenta v ČR

Recommend Documents