Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272
Analýza lokální reprezentace v malých obcích Radomír Sztwiertnia
Politický život v České republice je do značné míry ovlivňován nikoliv samotnými občany, kteří se zapojují především prostřednictvím voleb, ale politiky – poslanci, senátory, hejtmanem, starostou a krajskými nebo obecními zastupiteli. Všichni jsou volenými reprezentanty všech občanů, v jejichž jméně vykonávají politickou moc. Co však znamená pojem reprezentace na lokální úrovni v menších obcích? Jaké je postavení těchto zastupitelů vůči spoluobčanům v obci, čím se řídí, podle čeho rozhodují? Jsou to zájmy politických stran, podnikatelů, sousedů a známých, nebo celé obce? Cílem této analýzy je na příkladu výzkumu mezi zastupiteli malých obcí (do 3 000 obyvatel) Moravskoslezského kraje, realizovaného v roce 2011, odpovědět na otázky spojené s lokální reprezentací, a to za pomoci teoretických konceptů reprezentace a zejména na základě analýzy postojů samotných zastupitelů, jak je uvedli prostřednictvím dotazníkového šetření. Výzkumu se zúčastnilo 737 zastupitelů z oslovených 243 obcí. Míra návratnosti činila 30 % (Sztwiertnia, Kuděla 2012). Politika na lokální úrovni není u nás považována za vládnutí, ale za projevy vykonávání místní samosprávy, tedy autonomního, samostatného obstarávání určitých činností. Obec je veřejnou mocí oprávněna, v rámci své samostatné působnosti, a pověřena, v rámci přeneseného výkonu státní správy, realizovat určitý okruh úkolů, které lze dle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích pojímat jako péči o všestranný rozvoj obce a potřeby jejích občanů. Tyto úkoly (ochrana veřejného pořádku, zdraví, rozvoj bydlení atd.) jsou realizovány samosprávnými orgány obce, zejména pak zastupitelstvem. Ačkoli se tedy jedná o odlišné aktéry a procesy než v případě politiky na úrovni státu, můžeme koncept reprezentace rozšířit i na lokální úroveň (Rao 1998). Jak poukazuje Heywood (2008: 290), v rámci politického systému, tudíž i na úrovni námi zkoumaných obcí, existují vedle sebe nebo jsou navzájem
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 propojeny různé modely reprezentace. I když je toto dělení do jisté míry již překonané, lze připomenout nejvýznačnější koncepty reprezentace, které vycházejí z rozdílných ideových tradic a odráží stav a debaty společnosti v době, ve které byly formulovány. Jde o model správce, delegáta, mandátu a podobnosti. Nově se k nim přidává také model politico (Ryšavý, Šaradín 2011: 76). Nedílnou součástí všech přístupů jsou čtyři komponenty, a to samotní reprezentanti, reprezentovaní občané, vlastní obsah reprezentovaného a politická aréna, ve které se odehrávají politické procesy (Rakušanová Guasti 2009). Koncept reprezentace prostřednictvím správců, předpokládá zvolení nejlepších, nejzkušenějších, nejvzdělanějších občanů, kteří budou vykovávat svou funkci ve prospěch ostatních. Zastupitelé se řídí jen vlastním rozumem, nikoli zájmem voličů, ale pracují pro dobro celé komunity, protože vědí, co je pro ni nejlepší. Druhý model chápe zastupitele jako delegáta, který se má rozhodovat podle názorů a zájmů těch, kteří jej do funkce vyslali a které reprezentuje. Model delegáta zdůrazňuje úzké sepětí a kontrolu zvolené osoby s voliči. Třetí model je spojen s vznikem moderních politických stran, které se staly nedílnou a nutnou součástí zastupitelské demokracie (Sartori 1997). Politické strany nabízejí ucelený program, dle kterého se zavazují řídit v případě, že uspějí ve volbách. Strany se stávají reprezentantem voličů a jednotliví poslanci či zastupitelé realizují její politiku. Čtvrtá teoretická koncepce předpokládá výběr reprezentantů na základě podobnosti s určitou společenskou skupinou. Zastánci této teorie tvrdí, že pouze autentičtí představitelé určité skupiny znají její skutečné zájmy. Ženy by takto měly být reprezentovány zastupitelkami, etnické komunity svými členy atd. Pátý model nazývá odborná literatura politico. Chápe reprezentanta jako vnímavého politika, jenž je flexibilní v adaptování se na konkrétní situace, přijímání stylu reprezentování dle potřeb rozhodování (Rao 1998: 31). Modely delegáta, správce, mandátu i politico předpokládají zastupování určitého reálného obsahu, který je dán tím, co reprezentanti činí. Model podobnosti vychází z toho, kým reprezentant ve skutečnosti je. Tento model, zvaný rovněž jako deskriptivní reprezentace, je nejčastěji spojován se zájmy etnických menšin a také žen v souvislosti s jejich přetrvávající podreprezentovaností v politice (Phillips 1995, Rakušanová 2006,
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Hašková, Křížková, Linková 2006). Společným argumentem je přesvědčení, že ženy tvoří odlišnou politickou i sociální skupinu, mají odlišné občanské postoje a priority, sledují jiný řebříček
hodnot
nežli
muži.
Jejich
profesní
i
soukromé
role
u nich vytvářejí odlišné občanské zkušenosti. Tento přístup není motivován snahou o nalezení shodného zájmu všech žen, ale poukázáním na odlišnosti ženských a mužských zájmů (Phillips 1995: 68). Důležitá je v tomto ohledu samotná přítomnost žen v politice, jelikož pouze tímto způsobem mohou svá ženská témata vnášet do politické diskuze. Obdobně argumentují zastánci politické reprezentace etnických menšin. Důraz je kladen zejména na skutečnost, že etnické menšiny jsou dlouhodobě znevýhodněnou skupinou společnosti a přítomnost v zastupitelských orgánech umožní prosadit nebo alespoň zviditelní jejich zájmy (Dovi 2002). Lze nicméně pochybovat, zda existují ucelené menšinové zájmy sdílené celou komunitou (Saggar 2000). Přítomnost autentického zastupitele nebo zastupitelky má často iracionální podstatu a symbolický význam, příslušníci dané skupiny se identifikují se svým představitelem, ačkoli ten nemusí reálně hájit jejich zájmy. Kritické stanovisko k deskriptivní reprezentaci zaujala Hanna Pitkin tvrdící, že člověk může být zodpovědný pouze za to, co učinil, nikoli za to, kým je (Pitkin 1967: 90). V následující části se pokusíme zhodnotit relevanci deskriptivní reprezentace na úrovni lokální politiky v obcích Moravskoslezského kraje. Nejdříve představme postavení obecních zastupitelů a dalších komponentů teorie reprezentace dle platné legislativy. Tak jako je zvolený poslanec nebo senátor reprezentantem celého lidu, je analogicky zvolený zastupitel formálně reprezentantem celé obce, všech občanů bez ohledu na to, kdo jej ve skutečnosti navrhl, umístil na kandidátní listinu, a kdo jej volil. Zastupitel hájí zájmy občanů obce, rozhoduje nikoli dle jejich instrukcí, ale podle svých vlastních znalostí a zkušeností. Má vykonávat svůj mandát svědomitě, čestně a v souladu s právem. Je vázán výhradně svým slibem, nikoli příkazy či přáním vedení strany, kolegů, příbuzných, jemu blízké socioprofesní nebo jiné skupiny obyvatel obce. Pokud se týče druhého komponentu, reprezentovaných občanů, i v tomto případě zákon o obcích přesně stanoví, kdo je občanem a jaká práva mu z toho titulu přísluší. Jedná se
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 zejména o právo volit a být volen ve volbách do zastupitelstva, právo účastnit se obecního referenda, aktivně se účastnit zasedání zastupitelstva, podávat návrhy, připomínky a podněty orgánům obce, požadovat projednání určitých záležitostí, právo být informován o hospodaření obce, jednáních orgánů samosprávy. Zapojení prvků přímé demokracie na jedné straně pomáhá posilovat místní demokracii, na druhé straně může snižovat význam volených reprezentantů, jejich roli, primát v určování cílů, rozhodování, nakládání se svěřenými prostředky apod. Může mít zásadní vliv na míru zodpovědnosti zastupitelů za učiněné kroky. Zákon neupravuje, co má být předmětem reprezentace. Jedná se o názory, postoje a především zájmy jednotlivých občanů obce. Do hry však kromě jednotlivců vstupují další aktéři, jako např. místní spolky, firmy nebo politické strany. Tím, co do určité míry limituje zájmy občanů adresované svým zastupitelům, jsou pravomoci orgánů obce v rámci samostatné působnosti. Samospráva má pravomoci vytvářet podmínky pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Arénou lokální politiky, coby komponentem reprezentace, jsme se zabývali již v předchozích kapitolách (velikost obcí, velikost zastupitelstev). Jedním z dalších možných přístupů, jak charakterizovat politický prostor obcí, je pracovat s podílem zastupitelů na celkovém počtu obyvatel obce. Ačkoli tento údaj nevypovídá o kvalitě reprezentace, efektivitě a demokratičnosti místní správy, můžeme se přesto domnívat, že čím je obec menší (a menší je i poměr počtu občanů na jednoho zastupitele), tím větší může být pocit blízkosti zastupitelského orgánu na straně jedné, nebo větší šance na prosazení zájmů občanů na straně druhé. Lze totiž předpokládat užší vztahy mezi zastupiteli a jejich spoluobčany, intenzivnější komunikaci, lepší znalost problémů občanů, větší šanci na realizaci partikulárních problémů, potřeb občanů dle jejich aktuálních preferencí. Tyto okolnosti pak mohou posilovat pocity sounáležitosti, spolupráce, uspokojení ze zapojení do života obce a zvláště důvěry voleným zastupitelům. Samospráva je otevřenější a efektivnější je i její veřejná kontrola (Illner 2006). Když se podíváme konkrétně na námi zkoumaný soubor obcí Moravskoslezského kraje, zjistíme, že např. v obci Nová Pláň je zastupitelem každý pátý občan, v dvojnásobně větší obci Dlouhá Stráň pak každý sedmnáctý. V největších obcích těsně pod hranicí 3 tisíc připadá
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 na jednoho zastupitele přes 280 obyvatel. Průměrně za všechny obce do 3 tisíc obyvatel připadá na jednoho zastupitele cca 90 spoluobčanů.
Charakter reprezentace zastupitelů obcí Moravskoslezského kraje Při analýze povahy reprezentace na úrovni malých obcí do 3 tisíc obyvatel budeme pracovat s prvním komponentem, jelikož máme k dispozici pouze postoje a názory reprezentujících, nikoli reprezentovaných občanů. Právě jejich vzájemný vztah je tím, co odlišuje jednotlivé teoretické koncepce reprezentace. Vnímání role reprezentanta ve zkoumaných obcích je záležitostí komplexní. Podle získaných dat můžeme usuzovat, že modely delegáta a mandátu jsou nejméně přítomné v postojích a názorech zastupitelů v obcích do 3 tisíc obyvatel. Nicméně nemůžeme ani jednoznačně tvrdit, že politická reprezentace zastupitelů se blíží k modelu správce, i když první pohled na data by tomu mohl nasvědčovat. V otázce, jak by se měli zastupitelé rozhodovat v případě konfliktu mezi jejich vlastními názory a názory voličů, popřípadě politických stran, kterými jsou členy, odpovědělo 76,7 % respondentů, že by hlasovali dle svého vlastního přesvědčení. Většina z nich na druhou stranu souhlasí s názorem, že politická rozhodnutí by neměla být pouze záležitostí zastupitelských orgánů, ale měla by být projednána s těmi, kterých se týkají. Nezanedbatelná část všech dotazovaných (17,5 %) však uvedla, že by se rozhodovala dle mínění voličů. Zároveň ale třetina z takto odpovídajících zastupitelů míní, že pro fungování lokální demokracie je mimořádně nebo velmi důležité, aby zastupitelé činili taková rozhodnutí, která považují za správná, a to nezávisle na okamžitých názorech místních obyvatel. A čtvrtina zastává názor, že mimo volby by občané neměli mít možnost ovlivňovat politiku
místní
samosprávy.
Příčiny
této
nekonzistentnosti
postojů
zastupitelů
z dotazníkového šetření nezjistíme. Můžeme se domnívat, že se rozchází verbální podpora důležitosti sledování názorů občanů od vnitřního, promyšleného postoje pramenícího z konkrétní situace. Zastupitelé sice na jednu stranu rozhodují dle svého přesvědčení, uznávají však, že je třeba usilovat o konsenzus s názory občanů obce, dbát na jejich zájmy,
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 komunikovat s nimi. Svou roli nepovažují za statickou, zaručenou úspěchem ve volbách, ale do jisté míry jako oboustrannou aktivitu. To koresponduje se soudobým pojetím reprezentace, které hovoří o potřebě schvalování a souhlasu s kroky reprezentantů pomocí nástrojů participace a také o odpovědnosti a vykazovatelnosti zastupitelů (Urbinati, Warren 2008: 395–396). Potvrzuje to rovněž do značné míry flexibilní model politico, jehož přítomnost lze vysledovat i v podobných výzkumech zabývajících se lokální politikou (Ryšavý, Šaradín 2011: 76–77). Model mandátu je v lokální politice také málo zřetelný. Obecně sehrávají politické strany na lokální úrovni odlišnou úlohu než v celostátní politice a můžeme stávající diskuzi (Ryšavý, Šaradín 2010) doplnit potvrzením, že v námi zkoumaných obcích do 3 tisíc obyvatel má stranická příslušnost velmi omezený vliv na pojetí role reprezentanta. Členství v politické straně deklarovalo pouze 14 % zastupitelů. Je zřejmé, že toto pojetí reprezentace nemá příliš velkou váhu v lokální politice MSK. Nicméně je zajímavé se blíže podívat na funkci politických stran při rozhodování zastupitelů. Necelá polovina (46,5 %) zastupitelů, kteří jsou členy politické strany, souhlasí s tvrzením, že jejich vlastní stranická organizace má velký vliv na rozhodování spolustraníků v zastupitelstvu. Zároveň také 36 % straníků potvrzuje skutečnost, že představitelé jejich strany se snaží hledat podporu ostatních před hlasováním. Tedy i na lokální úrovni se zastupitelé setkávají se snahou vedení místní organizace strany nebo řadových spolustraníků ovlivňovat jejich rozhodování, aby konvenovalo s postoji a názory ostatních. S výše uvedenými tvrzeními nesouhlasí necelých 30 % straníků. Je možno soudit, že se alespoň částečně setkáváme se pojetím mandátu vyznačujícího se stranickou disciplínou a hlasováním na základě programu strany. 37 % straníků ostatně považuje za důležité prosazovat program své strany nebo hnutí. Do jaké míry ale straníci zachovávají loajalitu vůči vedení strany? Pokud by při projednávání sporné věci byli zastupitelé postaveni před nutnost volby, jak hlasovat, rozhodli by se dle vlastního přesvědčení. Jen 7 % by loajálně hlasovalo podle mínění strany (viz graf 1).
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Graf 1. Hlasování v případě konfliktu názorů 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0
80,1
74
18,1 1,8 Hlasovat podle svého vlastního přesvědčení
Hlasovat podle mínění strany Nestraníci
19
7
Hlasovat podle mínění voličů
Straníci
Podíváme-li se konkrétně na to, koho zastupitelé zkoumaných obcí dle svého přesvědčení reprezentují, zjistíme, že pro naprostou většinu zastupitelů (95,7 %) je velmi nebo mimořádně důležité reprezentovat zájmy celé obce. V grafu 2 jsou uvedeny průměrné hodnoty důležitosti reprezentování určité skupiny nebo zájmů v obci. Zastupitelé považují za středně důležité reprezentovat ženy, místní socioprofesní nebo náboženské skupiny. Poznamenejme, že druhou nejvíce zdůrazňovanou kategorií jsou chudší spoluobčané, což můžeme interpretovat jako reflexi socioekonomické situace kraje a zároveň jako vnímání důležité role místní samosprávy v sociální oblasti.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Graf 2. Průměrné hodnoty důležitosti reprezentace skupin nebo zájmů
Celá obec Národnostní menšiny Ženy Průměr odpovědí na stupnici od 0 (nedůležité) do 4 (mimořádně důležité)
Církve a náboženské… Místní podnikatelé Zemědělci Chudší občané 0
1
2
3
4
Na první pohled mohou tyto hodnoty naznačovat jistý názorový rozpor. Ale jen potud, pokud bychom usuzovali, že reprezentování obce jako celku nebo jedné konkrétní skupiny vylučuje reprezentaci ostatních parciálních zájmů a názorů. Tento typ uvažování není přítomen mezi zastupiteli námi zkoumaných obcí. Zastupitelé, zdá se, reflektují mnohotvárnost místní komunity. Jednotlivé skupiny prostě vnímají jako přirozenou součást obce, tudíž důraz na ně kladen je spíše potvrzováním reprezentace všech. Z toho vyplývá, že zastupitelé sebe z podstaty nepovažují za reprezentanty určitých skupin. Otázkou nicméně zůstává, zda můžeme zcela vyloučit deskriptivní typ reprezentace mezi zastupiteli. Podívejme se na reprezentaci národnostních menšin, tedy skupiny, kterou se teorie deskriptivní reprezentace velmi často zabývá.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Reprezentace národnostních menšin Ve srovnání s ostatními nabízenými skupinami lokální společnosti je důraz na reprezentaci národnostních menšin nejmenší. Tato skutečnost nemusí být s ohledem na národnostní složení obyvatelstva celého kraje překvapivá, přesto bychom neměli tento výsledek přejít jako nevýznamný. Pro 17 % dotázaných zastupitelů je totiž mimořádně nebo velmi důležité, aby politicky reprezentovali národnostní menšiny v obci, přestože se v naprosté většině případů (69 %) nepovažují za reprezentanty konkrétních národnostních menšin. Pouze necelá pětina z nich se cítí být členy národnostní menšiny. Navíc, až 60 % uvedlo, že není v žádném kontaktu s organizacemi sdružujícími příslušníky národnostních menšin, a pouze jeden ze sedmi je alespoň jednou měsíčně v kontaktu s menšinami. Tři čtvrtiny z nich považuje za velmi nebo mimořádně důležité prosazovat v zastupitelstvu názory a zájmy menšin v místní komunitě, ale jen 42 % označilo svůj příspěvek v tomto úkolu za výrazný či rozhodující. Ze zastupitelů, kteří se zúčastnili našeho výzkumu, se k národnostní menšině přihlásilo pouze 4,6 %. Zajímalo nás také, jak oni vnímají svůj mandát, tedy zda zastupují svou menšinu, či nikoli. Většina z nich považuje za velmi a mimořádně důležité reprezentovat celou obec, jen necelá třetina přikládá stejnou váhu reprezentaci národnostní menšiny. Domníváme se, že důraz kladen na reprezentaci zájmů menšin pramení především ze skutečnosti, že tito zastupitelé, buď mají mezi svými nejbližšími osoby jiné národnosti, nebo alespoň žijí v multikulturním prostředí, mají zkušenosti se soužitím majoritní a minoritní komunity a navíc zaujímají k tomuto jevu spíše pozitivní postoj. Zastupitelstvo obce ve smíšeném prostředí by tedy mělo dle názoru necelé pětiny zastupitelů reprezentovat nejenom většinu (politickou i etnickou), ale i příslušníky menšiny, kteří dokreslují specifický charakter společenství obce. I zastupitelé, kteří jsou příslušníky národnostní menšiny, sami sebe považují hlavně za reprezentanty všech občanů bez rozdílu. Z výzkumu jsme získali informace o reprezentantech, nezjistíme už však, jak vnímají jejich přítomnost v zastupitelstvu samotní voliči.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Literatura
Dovi, Suzanne. 2002.PreferableDescriptiveRepresentatives: Will Just Any Woman, Black, or Latino Do? American Political Science Review, 96 (4): 729–743. Hašková, Hana, Křížková, Alena, Linková, Marcela (eds.) 2006. Mnohohlasem. Mapování pro-žensky orientovaných aktivit po roce 1989. Praha: Sociologický ústav AV ČR. Heywood, Andrew. 2008. Politologie. Plzeň: Aleš Čeněk. Illner, Michal. 2006. Velikost obcí, efektivita jejich správy a lokální demokracie. In Vajdová, Zdenka a kol. Autonomie a spolupráce: důsledky ustavení obecního zřízení v roce 1990. Praha: Sociologický ústav AV ČR, s. 15–26. Kavková Smiggels,Jana. 2008.Po volbách se zvýší zastoupení žen v krajích, ovšem výhradně zásluhou
levicových
stran.
Praha:
Fórum
50
%.
Dostupné
z:
http://padesatprocent.cz/cz/zpravodajstvi/zhodnoceni-krajskych-voleb-z-hlediskazastoupeni-zen[cit. 29. 12. 2011]. Norris, Pippa, Inglehart, Ronald. 2001. Cultural Obstacles to Equal Representation. Journal of Democracy,12 (3): 126–140. Phillips, Anne. 1995. The Politics of Presence: The Political Representation of Gender, Ethnicity, and Race. New York: Oxford University Press. Rakušanová, Petra. 2006. Česká politika: Ženy v labyrintu mužů? Praha: Fórum 50 %. Rakušanová Guasti, Petra. 2009. Konceptuální zarámování reprezentace. SOCIOweb (10). Dostupné z: http://www.socioweb.cz/index.php?disp=teorie&shw=414&lst=103[cit. 27. 6. 2012]. Rao, Nirmala. 1998. Representation in Local Politics: a Reconsideration and some New Evidence. Political Studies, 46 (1): 19–35. Ryšavý, Dan, Šaradín, Pavel. 2010. Straníci, bezpartijní a nezávislí zastupitelé na českých radnicích. Sociologicky časopis, 46 (5): 719–743.
Sblíženi politikou - výchova k aktivnímu občanství a lokální demokracii CZ.1.07/3.1.00/37.0272 Ryšavý, Dan, Šaradín, Pavel. 2011. Zastupitelé českých měst a obcí v evropské perspektivě. Praha: Sociologické nakladatelství. Saggar, Shamit. 2000. Race and Representation: Electoral Politics and Ethnic Pluralism in Britain. Manchester: Manchester University Press. Sartori, Giovanni. 1997. Teória demokracie. Bratislava: Archa. Sztwiertnia, Radomír, Kuděla, Michal. 2012. Lokální politika v Moravskoslezském kraji. Opava: Slezská univerzita v Opavě. Urbinati, Nadia, Warren, Mark. 2008. The Concept of Representation in Contemporary Democratic Theory. Annual Review of Political Science,11: 387–412.
